Dir. 2016:68

Energisparlån

Kommittédirektiv

Energisparlån

Beslut vid regeringssammanträde den 14 juli 2016

Sammanfattning

En särskild utredare ska utreda förutsättningarna för att införa

statliga energisparlån i Sverige i syfte att få till stånd en ökad

energieffektivisering i bebyggelsen.

Utredaren ska bl.a.

• utreda förutsättningarna och det eventuella behovet av ett stat-

ligt finansierat energisparlån i Sverige,

• bedöma vilka effekter ett sådant lån skulle få på renove-

ringstakten och energieffektiviseringen i bebyggelsen, och

• bedöma konsekvenser för statsbudgeten inklusive lånestock-

ens storlek och vid behov föreslå finansieringsform.

Utredaren ska redovisa sina slutsatser och förslag i denna del

senast den 30 november 2016.

Om utredaren bedömer att det finns ett behov av ett statligt

finansierat energisparlån och att ett energisparlån ger positiva

effekter på renoveringstakten och energieffektiviseringen av be-

byggelsen, ska utredaren bl.a.

• föreslå hur ett statligt finansierat lån för energieffektivise-

ring ska utformas för den svenska marknaden,

• föreslå vilken myndighet eller annan organisation som ska

administrera de statliga lånen och hur detta ska organiseras,

• bedöma om även andra byggnader än bostäder ska omfattas

av möjligheten att få energisparlån,

• analysera vilka villkor som ska ställas på låntagaren, och

• lämna författningsförslag.

Uppdraget ska slutredovisas senast den 29 september 2017.

Dir.

2016:68

2

Behovet av en utredning

Bostadsbeståndet står för cirka en tredjedel av Sveriges totala

energiförbrukning. För att underlätta omställningen till ett energi-

system baserat på förnybar energi är det av avgörande betydelse

att den bebyggda miljöns energianvändning minskar. Energian-

vändningen i nya byggnader minskar för varje år men minskning-

en behöver vara större och takten på energieffektiviseringen

behöver öka för att Sverige ska uppnå de uppsatta energimålen.

En viktig framgångsfaktor för en ökad energieffektivisering i

bebyggelsen är att renoveringstakten av det befintliga beståndet

ökar.

Den utbredda bostadsbristen gör att det äldre bostadsbestån-

det måste utnyttjas mer effektivt. Det är nödvändigt att erbjuda

fler en bostad, men även det slags bostäder som efterfrågas. Det

äldre bostadsbeståndet är i stort behov av renovering och upp-

rustning. I exempelvis de s.k. miljonprogramsområdena har mate-

rialet i många fastigheter uppnått sin tekniska livslängd samti-

digt som förslitning, tekniska brister, sociala faktorer, marknads-

anpassning och skärpta samhällskrav på bl.a. energianvändning

gör att insatserna för renovering och andra åtgärder måste intensi-

fieras. Många flerbostadshus behöver moderniseras på ett socialt,

ekonomiskt och ekologiskt hållbart sätt utan att hyran blir orimligt

hög efter renoveringen. På mindre orter med låga fastighets-

värden kan det också vara svårt för fastighetsägaren att få krediter

till renoveringar då investeringskostnaden överstiger värdeökning-

en. De studier som bl.a. Boverket och Energimyndigheten gjort på

genomförda renoveringar, t.ex. i Förslag till nationell strategi

för energieffektiviserande renovering av byggnader (Boverket

och Energimyndigheten 2013) och Piska och Morot, Boverkets

utredning om styrmedel för energieffektivisering i byggnader

(Boverket 2005), visar även på att det finns en gräns för när det

inte är företegsekonomiskt lönsamt att energieffektivisera en

byggnad, trots att åtgärden kan vara både samhällsekonomiskt

lönsam och önskvärd ur miljö- och klimatsynpunkt.

Regeringen har beslutat att införa ett stöd för energieffekti-

visering och renovering av flerbostadshus samt ett stöd för för-

nyelse av utomhusmiljön. Stöden är avsedda för åtgärder i om-

3

råden med socioekonomiska utmaningar och uppgår till en miljard

kronor per år. För att ytterligare öka takten på renoveringen krävs

dock ytterligare åtgärder.

Boverkets och Energimyndighetens förslag till utvecklad

nationell strategi för energieffektiviserande renovering

Boverket och Energimyndigheten har i sitt arbete med att ta fram

en utvecklad nationell strategi för energieffektiviserande renove-

ring utrett möjligheterna och konsekvenserna av finansiella styr-

medel såsom statligt finansierade lån och kreditgarantier för

energieffektiviserande åtgärder (dnr M2015/04247/EE).

Myndigheterna har i sitt arbete låtit ett konsultföretag analy-

sera vilka effekter finansiella styrmedel kan ha på renoverings-

takten. Konsultföretaget har utrett tre typer av styrmedel: kredit-

garantier, statligt finansierade lån och en energieffektiviserings-

bonus. De föreslår två möjliga kombinationer där styrmedlen

kompletterar varandra för att öka renoveringstakten och energi-

effektiviseringsgraden.

Det ena förslaget utgörs av en kreditgaranti i kombination

med en energieffektiviseringsbonus. Förslaget innebär en kredit-

garanti som gäller för renoveringar utöver dagens ombyggnads-

begrepp i kombination med en bonus i form av ett bidrag som

kan sökas för att genomföra energieffektiviseringsåtgärder som

gör att byggnadens energiprestanda når upp till energiklass A–C.

Storleken på bonusen beror på vilken energiklass fastigheten

uppnår. Om energiklass A eller B uppnås föreslås en bonus på

50 procent av merkostnaden för energieffektiviseringsåtgärderna,

och om energiklass C uppnås föreslås 25 procent av merkostna-

den i bonus.

Enligt konsultföretagets beräkningar blir effekten av förslaget

att renoveringstakten ökar från 1,2 procent i referensfallet till

1,8 procent per år. Det motsvarar ungefär 15 000 lägenheter per

år. Den ökade renoveringstakten medför samtidigt att energi-

effektiviseringen ökar snabbare än jämförelsen med referens-

alternativet. Förslaget innebär att energieffektiviseringen ökar

med 0,5 procent per år (ca 150 GWh per år).

4

Det andra förslaget utgörs av ett statligt finansierat lån i

kombination med en kreditgaranti och en energieffektiviserings-

bonus. Förslaget innebär att ett statligt finansierat lån kan sökas

med villkoret att man i samband med renoveringen uppnår en

tillräckligt bra energiklass. Lånet kan kombineras med en kredit-

garanti och en ansökan om bonus. Enligt beräkningarna blir effek-

ten av förslaget att renoveringstakten ökar från 1,2 till 2,1 procent

per år. Det motsvarar 23 000 lägenheter per år och en ökad energi-

effektivisering med 0,7 procent per år (ca 210 GWh per år).

Konsultföretaget bedömer att effekten på renoveringstakten

är osäker. Det beror bl.a. på att modellen saknar begränsningar

för eventuella kunskapsrelaterade hinder, dvs. att resultaten

bygger på antagandet att alla fastighetsägare med ett renoverings-

behov har fullständig information om vilka alternativ som finns

tillgängliga.

Vid införande av ett ekonomiskt styrmedel ger ett system med

statligt finansierade lån, enligt Boverket och Energimyndigheten,

i teorin förutsättningar för att öka renoveringstakten. En sådan

modell kräver dock en ny organisation som kan administrera

lånen och en lånestock, uppskattningsvis 30 miljarder kronor

årligen, för att säkerställa tillgången på kapital.

EU:s statsstödsregler

EU:s statsstödsregler sätter ramarna för medlemsstaternas möj-

ligheter att med offentliga medel kunna stödja en viss närings-

verksamhet. Syftet med reglerna är att se till att konkurrensen

på EU:s inre marknad inte snedvrids.

Till stöd räknas bl.a. bidrag, lån på förmånliga villkor, bor-

gensåtaganden, garantier, hyresnedsättningar eller reducerade

offentliga avgifter och skatter. I artikel 107 i fördraget om Euro-

peiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) föreskrivs att

stöd är förbjudet, men att det finns vissa möjligheter för EU-

kommissionen att godkänna stödet om det uppfyller vissa i arti-

keln angivna krav.

Av artikel 108.3 i EUF-fördraget följer att ett stöd måste an-

mälas till och godkännas av EU-kommissionen innan det får ge-

nomföras. För de vanligaste stödåtgärderna finns det riktlinjer

5

som klargör förutsättningarna för att ett stöd ska godkännas.

Till exempel får stöd för energieffektivisering i byggnader god-

kännas på vissa villkor enligt riktlinjer för statligt stöd till miljö-

skydd och energi för 2014–2020 (EUT C 200, 28.6.2014, s. 1).

Det finns vissa möjligheter för det offentliga att ge stöd för

vissa utpekade åtgärder utan att först behöva vänta på EU-

kommissionens godkännande. För att kunna göra det måste

stödet utformas i enlighet med de krav som anges i kommis-

sionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom

vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre

marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (gruppundan-

tagsförordningen). Enligt artikel 39 i förordningen kan investe-

ringsstöd för energieffektivisering i byggnader ges via en energi-

effektiviseringsfond eller en finansiell intermediär under förut-

sättning att vissa angivna villkor är uppfyllda.

Ytterligare en möjlighet att ge stöd utan förhandsgodkännande

från kommissionen finns i kommissionens förordning (EU) nr

1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artik-

larna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktions-

sätt på stöd av mindre betydelse. Med tillämpning av den förord-

ningen kan det offentliga ge stöd som sammanlagt uppgår till

ett belopp motsvarande 200 000 euro över en treårsperiod.

De tyska energisparlånen

Idén om energisparlån är hämtad från Tyskland. Där har den

statliga banken Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), som ägs

av förbundsrepubliken och delstaterna, i uppdrag att bl.a. för-

medla lån till renovering och energieffektivisering. Banken

arbetar även med t.ex. exportkrediter och lån till tillgänglighets-

anpassning.

Staten avsätter budgetmedel för tre år i taget som KfW kan

använda till energisparlån. Banken samarbetar med andra banker

som gör en kreditbedömning och fungerar som en länk mellan

KfW och kunden. Den lokala banken får en ersättning för sitt

arbete men står också för en viss kreditrisk om kunden inte följer

sina åtaganden. De lokala bankerna har, om de gör korrekta kredit-

bedömningar, möjlighet att göra en vinst.

6

Energisparlånen gäller alla typer av bostäder, oavsett ägande-

form, och bostadsföretag såväl som privatpersoner kan ansöka

om lån.

KfW ger lån både för att bygga nya energieffektiva bostäder

och för att energieffektivisera befintliga bostäder. Lånen är dock

kopplade till energisparmål i bostäderna. Det finns tydliga defini-

tioner och standarder för vad som krävs för att uppnå energispar-

målen. Om de uppnådda energibesparingarna blir större än de

standarder som har satts upp kan en särskild effektivitetsbonus

utbetalas. KfW Energisparhus har blivit ett välkänt varumärke

som många fastighetsägare vill uppnå.

Räntan på lånen är bunden i tio år. Lånen behöver inte amor-

teras de första fem åren och ska betalas tillbaka inom en 30-

årsperiod.

Innan lån, bidrag eller bonus betalas ut måste en certifierad

energikonsult gå igenom byggnaden, dels innan åtgärder påbör-

jas för att utvärdera potentialen i just den specifika byggnaden,

dels när arbetet är klart för att mäta det faktiska utfallet.

Det tyska systemet bedöms vara konkurrensneutralt och gyn-

nar inte en enskild bank eller byggentreprenör samtidigt som

kompetensen om energieffektivisering samlas hos KfW. Sverige

saknar i dag en motsvarighet till tyska KfW och det skulle därför,

om systemet infördes i Sverige, behöva skapas ett ramverk för

att kunna hantera energisparlån i likhet med Tysklands. En mot-

svarande aktör i Sverige bör ha kunskap om både energieffekti-

visering och finansiering.

Sverige och Tyskland skiljer sig åt när det gäller energian-

vändningen i den bebyggda miljön och i förlängningen katalysa-

torn för att få till stånd energieffektiviserande renovering. I

Sverige är relativt miljövänlig fjärrvärme det dominerande upp-

värmningssättet i flerbostadshus och motsvarar 91 procent av

den totala energianvändningen för uppvärmning och varmvatten

i flerbostadshus. Om man tar hela bostadsbeståndet är andelen

drygt 51 procent. I Tyskland däremot pågår en energiomställ-

ningsstrategi. Det övergripande målet är att helt fasa ut kärn-

kraften, som i dag står för ca 16 procent av elproduktionen, till

förmån för framför allt förnybara energislag. I strategin ingår

även energieffektivisering för att underlätta omställningen. År

7

2011 beslutade den tyska regeringen att avveckla den tyska kärn-

kraften. De sju äldsta reaktorerna stängdes omedelbart och de

övriga ska stängas stegvist fram till 2022.

Det är mot denna bakgrund inte självklart att det tyska syste-

met med energisparlån går att överföra till svenska förhållanden.

Vilken typ av byggnader ska omfattas av energisparlån?

Energianvändningen i bebyggelsen minskar totalt sett för hela

byggnadsbeståndet. Mellan 2008 och 2013 minskade den totala

genomsnittliga energianvändningen i bostäder och lokaler med

12 procent, från 178 till 157 kWh/m² för hela byggnadsbestån-

det. Energianvändningen har minskat för samtliga byggnads-

typer. Småhus står för den lägsta energianvändningen sett till sin

yta medan lokaler har den största energianvändningen per area-

enhet. Det finns dock olikheter i utvecklingen av energipre-

standan för olika bebyggelsetyper och även när det gäller nya

och befintliga byggnader. Energiprestandan för nybyggda bo-

städer fortsätter att förbättras varje år. Störst förbättring står en-

och tvåbostadshusen för, där energiprestandan förbättrats med

nära 16 procent mellan 2012 och 2013. Däremot har energi-

prestandan för nybyggda lokaler försämrats de senaste åren,

sedan 2011 med hela 64 procent. Även om energiprestandan för-

sämrats är den bättre än för befintliga lokaler, vilket är orsaken

till att den totala energiprestandan av lokalbeståndet förbättrats.

Antalet en- och tvåbostadshus med mycket bra energipre-

standa, alltså energiklass A, ökar stadigt. Sedan 2012 har antalet

en- och tvåbostadshus med energiklass A ökat med 23,5 procent.

Samma utveckling har dock inte synts bland flerbostadshus och

lokaler. Där har i stället antalet minskat något det senaste året.

För de byggnader som uppnått en bra energiprestanda, alltså

byggnader med energiklass B, har antalet byggnader minskat i

alla kategorier det senaste året.

För att de energipolitiska målen ska nås måste en ökad energi-

effektiviseringstakt komma till stånd i hela byggnadsbeståndet,

inte bara i fråga om bostäder. Det renoverings- och energieffek-

tiviseringsstöd som beslutats avser endast flerbostadshus upp-

8

låtna med hyresrätt i socioekonomiskt utsatta områden. Det kan

därför finnas skäl för att energisparlån når en bredare målgrupp.

Uppdraget

En särskild utredare ska utreda förutsättningarna, inklusive det

samhällsekonomiska motivet, att införa statligt finansierade

energisparlån i Sverige. Syftet är att få till stånd en ökad energi-

effektivisering i bebyggelsen.

Utredaren ska därför

• utreda behovet av ett statligt finansierat energisparlån i

Sverige med beaktande av budgetlagens bestämmelser om

statlig kredit- och garantigivning,

• bedöma efterfrågan på ett sådant lån och vad ett sådant lån

får för effekter på renoveringstakten och energieffektivise-

ringen,

• bedöma den samhällsekonomiska nyttan av ett sådant lån,

och

• bedöma konsekvenser för statsbudgeten inklusive låne-

stockens storlek samt vid behov föreslå lämplig finansie-

ringsform.

Denna del av uppdraget ska redovisas senast den 30 novem-

ber 2016.

Om utredaren bedömer att det finns ett behov av ett statligt

finansierat energisparlån och att ett energisparlån ger positiva

effekter på renoveringstakten och energieffektiviseringen av be-

byggelsen, ska utredaren

• bedöma hur ett sådant lån kan utformas inom ramen för EU:s

statsstödsregler, med beaktande av artikel 39 i gruppundan-

tagsförordningen och riktlinjerna för statligt stöd till miljö-

skydd och energi för 2014–2020,

• utreda hur ett sådant lån ska utformas för att nå även utanför

de starka bostadsmarknaderna,

• utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv utreda om det

finns behov av ytterligare åtgärder för att ett energisparlån

ska bli ett effektivt styrmedel, exempelvis att detta kombi-

9

neras med ett energieffektiviseringsbidrag, och låta ett sådant

förslag åtföljas av förslag om finansiering,

• föreslå hur ett statligt finansierat lån för energieffektivise-

ring ska utformas för den svenska marknaden och med hän-

syn tagen till EU:s statsstödsregler,

• föreslå vilken myndighet eller annan organisation som ska

administrera de statliga lånen och hur detta ska organiseras,

• bedöma vilka villkor som ska ställas på låntagaren samt om

eventuella krav bör ställas på det tekniska utförandet,

• överväga om även andra byggnader än bostäder ska omfattas

av möjligheten att få energisparlån,

• ta ställning till om energisparlånen ska begränsas till en viss

typ av byggnader (småhus, flerbostadshus), byggnader med

viss ägar- och upplåtelseform etc.,

• utreda effekterna av att tillhandahålla energisparlån såväl

för energieffektivisering i befintlig bebyggelse som vid ny-

byggnation,

• bedöma för vilken typ av byggnader som nyttan av energi-

sparlån bedöms vara störst, med hänsyn till nytta och kostnad,

• lämna författningsförslag,

• föreslå hur informations- och kunskapsbehoven för inblanda-

de aktörer ska tillgodoses, och

• utreda vilka effekter ett statligt finansierat energisparlån får

på det svenska energisystemet.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska analysera och bedöma konsekvenser av förslagen

för samhällsekonomin, inklusive kostnadseffektivitet, och stats-

budgeten.

Genomförande och redovisning av uppdraget

Utredaren ska föra dialog med Boverket och Energimyndigheten

och i den utsträckning som utredaren finner det behövligt, in-

hämta synpunkter från andra berörda organisationer, myndig-

10

heter och relevanta aktörer, t.ex. Sveriges Kommuner och Lands-

ting, SBAB och andra banker och kreditinstitut, fastighetsägare,

byggbolag och branschorganisationer som är relevanta för utred-

ningen.

Utredaren ska vidare ta hänsyn till initiativ som regeringen

har beslutat och beslutar om och som kan vara relevanta för

uppdraget. I detta sammanhang kan särskilt nämnas stödet till

renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden.

En delredovisning ska göras senast den 30 november 2016.

Den ska bl.a. innehålla en bedömning av behovet av ett statligt

finansierat energisparlån och vilka effekter ett sådant lån får på

renoveringstakten och energieffektivisering i bebyggelsen.

Uppdraget ska slutredovisas senast den 29 september 2017.

(Näringsdepartementet)