HFD 2011:89
Den tid under vilken en pensionär varit försäkrad för sjukdom och moderskap har ansetts avgörande för vilken EU-medlemsstat som ska bära kostnader för vårdförmåner.
Försäkringskassan
Försäkringskassan beslutade den 28 september 2007 att inte utfärda intyg E 121 för registrering av pensionärer och deras familjemedlemmar med avseende på W.W. Beslutet grundades på artikel 28 i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Som motivering angav kassan att det var det land inom EU/EES där W.W. varit försäkrad längst tid som skulle bekosta hans vårdförmåner. Enligt Försäkringskassans uppgifter hade W.W. arbetat sammanlagt 6 år i Sverige. Av intyg från Nederländerna framgick att W.W. varit försäkrad i mer än 41 år och arbetat i mer än 17 år i Nederländerna. I omprövningsbeslut den 14 december 2007 ändrade kassan inte sitt tidigare beslut.
Länsrätten i Gotlands län
W.W. överklagade Försäkringskassans omprövningsbeslut hos länsrätten. Han yrkade att kassan skulle utfärda intyg E 121 för registrering av pensionärer och deras familjemedlemmar. Till stöd för sin talan anförde han sammanfattningsvis följande. Frågan rör tolkningen av artikel 28.2 b i förordning nr 1408/71. Om en pensionär har rätt till förmånerna enligt två eller fler medlemsstaters lagstiftning ska kostnaden, enligt artikel 28.2 b, betalas av den behöriga institutionen i den medlemsstat vars lagstiftning pensionären har omfattats av under längst tid. Den avgörande delen av meningen är "i den medlemsstat vars lagstiftning pensionären har omfattats av under längst tid". Frågan är om den syftar på den lagstiftning som gäller förmåner vid sjukdom och moderskap eller någon annan lagstiftning, t.ex. förmåner vid ålderdom. Enligt W.W. är det lagstiftningen om förmåner vid sjukdom och moderskap som åsyftas. Eftersom han har varit försäkrad för förmåner vid sjukdom och moderskap under längre tid i Sverige än i Nederländerna har han rätt till ett intyg E 121 från Försäkringskassan.
Försäkringskassan vidhöll sitt beslut och anförde bl.a. följande. I de fall en pensionär har pension från flera länder men inte från det land där hon eller han är bosatt ska det land, där pensionären varit försäkrad för förmåner vid ålderdom under längst tid, stå för vårdkostnaderna och utfärda intyg E 121.
Domskäl
Länsrätten i Gotlands län (2009-01-13, ordförande Wickström) yttrade: Vad W.W. anfört i länsrätten och vad som i övrigt förekommit i målet föranleder inte länsrätten att göra någon annan bedömning än den Försäkringskassan har gjort. Överklagandet ska därför avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.
Kammarrätten i Stockholm
W.W. överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten skulle förklara att Försäkringskassan var skyldig att för honom utfärda intyg E 121 för registrering av pensionärer och deras familjemedlemmar. W.W. anförde till stöd för sin talan sammanfattningsvis följande. Han har förvärvat fler år av pensionsrättigheter enligt nederländsk lagstiftning än enligt svensk lagstiftning. Dessa är inte baserade på antal arbetade år i Nederländerna, utan på antal år han har varit bosatt i landet från 16 års ålder eller antal år som han varit frivilligt försäkrad i landet när han bott utomlands. Antalet år som han har omfattats av vårdförmåner enligt svensk lagstiftning är fler än antalet år han omfattats av vårdförmåner enligt nederländsk lagstiftning. Antalet år som han omfattades av vårdförmåner enligt svensk lagstiftning är fler än fyra år. Att han har förvärvat fler år av pensionsrättigheter enligt nederländsk lagstiftning än enligt svensk lagstiftning, men har omfattats av vårdförmåner enligt svensk lagstiftning under längre tid än enligt nederländsk lagstiftning, förefaller inte vara tvistigt. - Frågan i målet rör tolkningen av artikel 28 i rådets förordning nr 1408/71 och om Sverige eller Nederländerna ska vara ansvarig för kostnaderna för hans vårdförmåner i Belgien. Artikel 28.2 b ska tolkas i sin helhet, varpå slutsatsen måste bli att lydelsen "lagstiftning" syftar på förmåner vid sjukdom och moderskap. - Även om en tolkning av artikel 28.2 b eventuellt är oklar, borde Sverige utfärda ett intyg E 121 åt honom. Jämte förordning nr 1408/71 finns rådets förordning (EEG) nr 574/72 av den 21 mars 1972 om tillämpning av förordning nr 1408/71. Han uppfyller de i artikel 29.2 i förordning nr 574/72 uppställda kraven på att ha svensk pension och att han skulle ha rätt till vårdförmåner enligt svensk lagstiftning om han vore bosatt i Sverige. Det är upp till de belgiska myndigheterna att, vid en tolkning av artikel 28.2 b i förordning nr 1408/71, avgöra om de skulle godta ett svenskt intyg eller ett intyg från en annan medlemsstat. I artikel 9.1 i förordning nr 574/72 anges följande: "benefits .... under the legislation or one of the legislations under which a pension is payable." Lydelsen "legislation" får antas syfta på ett lands samlade lagstiftning och lydelsen "legislations" i plural måste syfta på fler än ett lands lagstiftning. Intyg E 121 kan därför utfärdas av flera medlemsländer och det är upp till den mottagande medlemsstaten att besluta vilket intyg som ska godtas. I bilaga till intyg E 121 föreskrivs även att den mottagande medlemsstaten har en möjlighet att vägra godta ett sådant intyg från en medlemsstat.
Försäkringskassan bestred bifall till överklagandet. Kassan anförde bl.a. följande. W.W. är nederländsk medborgare och bor med sin familj i Belgien sedan maj 1996. Han uppbär pension från Nederländerna, Sverige och England. Han omfattas av förordning nr 1408/71. Reglerna i förordning nr 1408/71 om vårdförmåner vid sjukdom och moderskap utgår från bestämmelserna om tillämplig lagstiftning. Att en person omfattas av lagstiftningen i en viss stat innebär att det är denna stat - den behöriga staten - som på ett eller annat sätt ska bekosta de förmåner som personen har rätt till. Förordning nr 1408/71 innehåller i fråga om pensionärer särskilda bestämmelser som anger vilket lands lagstiftning som ska gälla vid utgivande av förmåner vid sjukdom och moderskap. - W.W. har svensk pension och han skulle ha rätt till vårdförmåner enligt svensk lagstiftning om han vore bosatt i Sverige. Av artikel 28.2 b i förordning nr 1408/71 framgår att bestämmelserna i bilaga VI ska beaktas vid bestämmande av rätten till förmåner enligt artikeln. Av förordningen (EG) nr 1992/2006 av den 18 december 2006 om ändring av förordning nr 1408/71 framgår att bilaga VI innehåller särskilda regler vid tillämpningen av den nederländska sjukvårdsförsäkringen. I bilagan anges vem som har rätt till vårdförmåner enligt nederländsk lagstiftning vid tillämpning av kapitlen 1 och 4 i avdelning III i förordning nr 1408/71. Försäkringskassans uppfattning är att W.W. med beaktande av vad som föreskrivs i bilagan även har rätt till vårdförmåner enligt nederländsk lagstiftning vid tidpunkten för hans begäran om att Försäkringskassan ska utfärda intyg E 121. - I fall som W.W:s ska den institution som är betalningsskyldig bestämmas enligt reglerna i artikel 28.2 b i förordning nr 1408/71. W.W. har anfört att lokutionen "lagstiftning pensionären har omfattats av under längst tid" ska tolkas som att den avser den tid personen har omfattats av lagstiftningen angående sjukdom och moderskap. Det finns inte stöd för en sådan tolkning i artikelns ordalydelse. Utredningen i ärendet visar att W.W. har omfattats av nederländsk lagstiftning under längst tid. Vid sådant förhållande är det inte Sverige som är betalningsskyldig för de vårdförmåner som tillkommer honom i Belgien och Försäkringskassan är således inte skyldig att utfärda intyg E 121 för honom.
Domskäl
Kammarrätten i Stockholm (2010-06-09, Schömer, Nilsson Edin, referent) yttrade: Enligt artikel 28.1 i förordning nr 1408/71 har en pensionär som har rätt till pension enligt en medlemsstats lagstiftning eller till pensioner enligt två eller flera medlemsstaters lagstiftning och som inte har rätt till förmåner enligt lagstiftningen i den medlemsstat inom vars territorium han är bosatt, ändå rätt till sådana förmåner om han, i förekommande fall med beaktande av bestämmelserna i artikel 18 och bilaga VI, skulle ha rätt till det enligt den medlemsstatens lagstiftning eller åtminstone enligt lagstiftningen i en av de medlemsstater som är behöriga att utge pensioner om han vore bosatt inom en sådan stats territorium. - I punkten a i nämnda artikel anges att vårdförmåner ska utges för den institutions räkning som avses i punkt 2 av institutionen på bosättningsorten som om personen vore en pensionär enligt lagstiftningen i den stat inom vars territorium han är bosatt och hade rätt till sådana förmåner. - Enligt artikel 28.2 b ska, om en pensionär har rätt till förmånerna enligt två eller flera medlemsstaters lagstiftning, kostnaden betalas av den behöriga institutionen i den medlemsstat vars lagstiftning pensionären har omfattats av under längst tid. - Enligt artikel 29.1 i förordning nr 574/72 ska en pensionär, för att få vårdförmåner enligt artikel 28.1 i förordning nr 1408/71 inom den medlemsstats territorium inom vilket pensionären är bosatt, registrera sig hos institutionen på bosättningsorten genom att lämna in ett intyg som anger att han har rätt till dessa förmåner enligt den lagstiftning eller en av de lagstiftningar enligt vilka en pension betalas ut. I artikel 29.2 i samma förordning anges att detta intyg ska utfärdas på pensionärens begäran av den institution eller en av de institutioner som svarar för pensionen eller, i förekommande fall, av den institution som har bemyndigats att besluta om rätten till vårdförmåner så snart som pensionären uppfyller villkoren för rätt till dessa förmåner. - Av Europeiska gemenskapernas administrativa kommission för social trygghet för migrerande arbetstagares beslut nr 153 (94/604/EG) av den 7 oktober 1993 om de standardblanketter som behövs för tillämpningen av förordningarna nr 1408/71 och nr 574/72 framgår att blankett E 121 utgör det intyg som krävs för att en pensionär och dennes familjemedlemmar ska kunna registreras vid institutionen på bosättningsorten i enlighet med föreskrifterna i artikel 28 i förordning nr 1408/71 och artikel 29 i förordning nr 574/72. - I målet är ostridigt att W.W. uppfyller förutsättningarna för rätt till förmåner i Belgien enligt artikel 28.1 förordning nr 1408/71 och att för det fall han vid tiden för sin begäran om intyg E 121 hade varit bosatt i åtminstone Sverige och Nederländerna hade haft rätt till nu aktuella förmåner i bosättningslandet. - Frågan i målet är om Försäkringskassan, som behörig institution i Sverige, är skyldig att på W.W:s begäran utfärda intyg E 121. - Kammarrätten gör följande bedömning - Syftet med artikel 28 i förordning nr 1408/71 är att fastställa dels vilken institution som ska svara för utgivandet av förmåner vid sjukdom och moderskap till pensionärer, dels vilken institution som ska stå för kostnaderna för dessa. När flera stater är behöriga i fråga om pensioner, ska en av dem betala kostnaden. Behörig institution för kostnaden för vårdförmåner ska i aktuellt fall bestämmas enligt reglerna i artikel 28.2 b, enligt vilken den behöriga institutionen är den medlemsstat vars lagstiftning pensionären har omfattats av under längst tid. - Av artikel 29.2 förordning nr 574/72 framgår att skyldigheten att på en pensionärs begäran utfärda intyg E 121 åvilar den institution som svarar för pensionen eller, om flera institutioner svarar för pensionen, en av dessa. Av bestämmelsen framgår inte uttryckligen vilken av institutionerna som i sistnämnda fall har att utfärda intyget. Med hänsyn till att bestämmelsen utgör en tillämpningsföreskrift till artikel 28 i förordning nr 1408/71 får den enligt kammarrättens uppfattning förstås så att nämnd institution är den institution som enligt artikel 28.2 b ska betala kostnaden för de ifrågavarande förmånerna. Försäkringskassan kan således vägra att utfärda det aktuella intyget, under förutsättning att pensionären omfattats av en annan medlemsstats lagstiftning under längre tid. - Med begreppet "förmåner" i artikel 28.2 b i förordning nr 1408/71 åsyftas vårdförmåner. En prövning ska göras om pensionären har rätt till vårdförmåner enligt två eller flera medlemsstaters lagstiftning. Uttrycket "vars lagstiftning pensionären har omfattats av under längst tid", som föreskrivs senare i samma mening, måste enligt kammarrättens mening syfta på samma lagstiftning. Det är således tiden under vilken pensionären har varit försäkrad för sjukdom och moderskap som är avgörande för vilken medlemsstat som ska bära kostnaden för vårdförmånerna. - Det är inte utrett i målet enligt vilken medlemsstats lagstiftning som W.W. har varit försäkrad för sjukdom och moderskap under längst tid. Denna utredning bör lämpligen göras av Försäkringskassan. Målet ska därför återförvisas dit för ny handläggning. - Kammarrätten upphäver underinstansernas avgöranden och visar målet åter till Försäkringskassan för ny handläggning.
Lagmannen Berglin, ordförande, var av skiljaktig mening och yttrade: I fråga om tillämpliga bestämmelser och fakta i målet noterar jag, utöver den redovisning majoriteten lämnat, dels att det av artikel 13.1 förordning 1408/71 framgår, med vissa undantag som nu inte är av intresse, att personer för vilka förordningen gäller ska omfattas av lagstiftningen i endast en medlemsstat och att denna lagstiftning, för en person som är anställd för arbete inom en medlemsstats territorium, är denna medlemsstats lagstiftning, dels att det i målet är upplyst bland annat att W.W. arbetade i Nederländerna under tiden den 1 januari 1967 - 14 augusti 1981 och den 1 april 1986 - 1 april 1988. - Enligt min mening står det redan mot bakgrund av dessa omständigheter och vad som framkommit om hans försäkringsperioder i Sverige klart att W.W. omfattats av lagstiftningen i Nederländerna under längre tid än av lagstiftningen i Sverige och att det följaktligen är behörig myndighet i Nederländerna som ska bekosta nu aktuella förmåner. Då jag delar majoritetens bedömning att det är den institution som ska betala kostnaden som också har att utfärda intyg E 121, finner jag följaktligen för min del att Försäkringskassan inte har någon skyldighet att för W.W. utfärda intyg E 121. - Den omständigheten att W.W. under den tid han omfattades av lagstiftningen i Nederländerna då inte må ha varit berättigad till förmåner av nu aktuellt slag saknar betydelse för bedömningen av frågan om skyldighet att nu utfärda intyg E 121 och föranleder därför ingen annan bedömning. - Enligt min mening ska överklagandet följaktligen avslås.
Högsta förvaltningsdomstolen
Försäkringskassan överklagade kammarrättens dom och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen skulle upphäva domen och fastställa länsrättens dom. Försäkringskassan anförde bl.a. följande. Att en person omfattas av ett medlemslands lagstiftning innebär enligt rådets förordning (EEG) nr 1408/71, att personen omfattas av det landets socialförsäkringssystem i sin helhet. Uttrycket ”vars lagstiftning pensionären har omfattats av under längst tid” i artikel 28.2 b i förordningen bör avse den tid under vilken personen har omfattats av ett medlemslands lagstiftning i enlighet med lagvalsreglerna i artikel 13 i förordningen. Syftet med artikel 28 är att det land vars lagstiftning den försäkrade under sin arbetsföra period har omfattas av under längst tid också ska vara det land som ersätter kostnaderna för vårdförmåner efter det att den försäkrade har gått i pension. Om endast de perioder som den enskilde har haft rätt till vårdförmåner skulle åsyftas, skulle hänsyn inte tas till personens samtliga försäkringsperioder om ett medlemsland har ett försäkringssystem som det som Nederländerna har haft med privat försäkring över en viss inkomstnivå. En sådan tolkning skulle även innebära att förordningen inte ger någon ledning alls i lagvalet i de fall det rör sig om två eller flera länder där samtliga länder har eller har haft ett system som det nederländska.
W.W. bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Artikel 28.2 b är placerad i förordningens avdelning III, kapitel I, benämnt ”Sjukdom och moderskap”. Detta kapitel är lex specialis, varför termen lagstiftning är begränsad till att avse lagstiftning rörande sjukdom och moderskap om inte annat uttryckligen anges. Det är logiskt att den stat som har fått in avgifter till sjukförsäkringssystemet också ska utge sjukförmåner. Termen lagstiftning återkommer på tre ställen i artikel 28.2 b och måste ha samma innebörd.
Domskäl
Högsta förvaltningsdomstolen (2011-12-23, Melin, Sandström, Nord, Brickman, Jäderblom) yttrade: Skälen för avgörandet.
Den fråga som är tvistig i målet är om med termen lagstiftning i artikel 28.2 b i förordning 1408/71 avses lagstiftning om rätt till förmåner vid sjukdom och moderskap eller den lag som utpekas i de allmänna regler om tillämplig lag som finns i avdelning II i förordningen. Motsvarande regler finns numera i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen.
De allmänna lagvalsreglerna i artikel 13 i avdelning II i förordning 1408/71 är endast tillämpliga i den mån bestämmelser om särskilda förmåner i avdelning III inte innehåller avvikande föreskrifter (EU-domstolens dom i mål 227/81, Aubin, punkt 11). Artikel 28 i avdelning III, kapitel I, utgör just ett sådant undantag från de allmänna bestämmelserna när det gäller vårdförmåner vid sjukdom till pensionärer som är bosatta i en annan medlemsstat än den som svarar för betalningen av pensionen (EU-domstolens dom den 14 oktober 2010 i mål C-345/09, van Delft m.fl., punkt 48).
Högsta förvaltningsdomstolen instämmer mot denna bakgrund i kammarrättens bedömning att det är den tid under vilken en pensionär varit försäkrad för sjukdom och moderskap som är avgörande för vilken medlemsstat som ska bära kostnaderna för vårdförmånerna. Försäkringskassans överklagande ska därför avslås.
Domslut
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande. Högsta förvaltningsdomstolen avslår överklagandet.