HFD 2026 not. 17

Skälen för avgörandet

Rättslig reglering m.m.

Rättsprövningslagen

15Av 1 och 3 §§ lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut framgår att en enskild får ansöka hos Högsta förvaltningsdomstolen om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, EKMR.

16Enligt 2 § får även sådana miljöorganisationer som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken ansöka om rättsprövning av sådana tillståndsbeslut av regeringen som omfattas av artikel 9.2 i konventionen den 25 juni 1998 om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor.

17Av 7 § framgår att Högsta förvaltningsdomstolen ska upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet.

18Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23 ff. och 234).

Ellagen

19Enligt 2 kap. 1 § första stycket ellagen får en starkströmsledning inte byggas eller användas utan tillstånd (nätkoncession). Av 12 § framgår att en nätkoncession får beviljas endast om anläggningen är lämplig från allmän synpunkt.

20I 2 kap. 17 § första stycket anges att vid en prövning av frågor om beviljande av nätkoncession för linje ska 2–4 kap. och 5 kap. 3–5 och 18 §§ miljöbalken tillämpas. Av andra stycket framgår att för en starkströmsledning som ska prövas för en nätkoncession för linje ska bl.a. 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken tillämpas, om en betydande miljöpåverkan kan antas.

Miljöbalken m.m.

21Enligt 2 kap. 3 § första stycket miljöbalken ska alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte ska vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik. Enligt andra stycket ska dessa försiktighetsmått vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

22Enligt 2 kap. 6 § första stycket ska det för en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk ett mark- eller vattenområde väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön.

23I 6 kap. 35 § finns en förteckning över vad en miljökonsekvens­beskrivning ska innehålla och av 37 § framgår att de uppgifter som ska finnas med i miljökonsekvensbeskrivningen ska ha den omfattning och detaljeringsgrad som är rimlig med hänsyn till rådande kunskaper och bedömningsmetoder och som behövs för att en samlad bedömning ska kunna göras av de väsentliga miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra.

24I 17 § miljöbedömningsförordningen preciseras vilka uppgifter om alternativa lösningar för en verksamhet eller en åtgärd som en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla.

Regeringsformen

25Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltnings­uppgifter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

26I 2 kap. 15 § första stycket anges att vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

27Högsta förvaltningsdomstolen tar upp målet till slutligt avgörande. Yrkandet om inhibition förfaller därmed.

28Regeringens beslut att inte ta upp H.B:s överklagande till prövning kan inte anses innefatta en prövning av hans civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i EKMR (HFD 2021 not. 18, punkt 22 och där angivna rättsfall). Regeringen har i sitt beslut prövat överklaganden från andra personer och då gjort en prövning av själva saken. H.B. har klandrat beslutet också i den delen. En förutsättning för att hans talan ska kunna prövas är att beslutet i denna del kan anses innefatta en prövning av hans civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i EKMR. H.B. har inte visat att så är fallet. Hans ansökan om rättsprövning ska därför avvisas.

29Inledningsvis kan konstateras att förvaltningslagen inte är direkt tillämplig i regeringsärenden, även om de principer som kommer till uttryck i lagen i stor utsträckning följs vid handläggningen av regeringens förvaltningsärenden. Högsta förvaltningsdomstolen finner att regeringens hantering av ärendet inte kan anses strida mot dessa principer och att beslutet därför inte ska upphävas på den grunden.

30I målet görs det gällande att miljökonsekvensbeskrivningen är ofullständig och bristfällig i olika avseenden. Högsta förvaltningsdom­stolen kan konstatera att miljökonsekvensbeskrivningen med tillhörande kompletteringar innehåller redovisningar av – förutom bl.a. samråd, miljöeffekter, riksintressen och kulturmiljö – alternativa lösningar. Vad gäller alternativa lösningar har det inom projektet undersökts luftledning, markkabel och sjökabel samt kombinationer av dessa. Högsta förvalt­ningsdomstolen gör bedömningen att miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller de krav som ställs i miljöbalken och miljöbedömnings­förordningen.

31Det är enligt bestämmelsen i 2 kap. 15 § regeringsformen tillåtet att inskränka möjligheterna till användningen av mark när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Elförsörjningen är ett sådant intresse. Högsta förvaltningsdomstolen finner att beslutet inte strider mot egendomsskyddet.

32När det gäller övriga bestämmelser i ellagen och miljöbalken som aktualiseras i målet konstaterar Högsta förvaltningsdomstolen att de är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. Regeringens beslut kan inte anses strida mot dessa be­stämmelser, eller mot någon annan rättsregel på det sätt som sökandena har angett. Inte heller i övrigt har det framkommit att regeringen vid beslutsfattandet har felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som bestämmelserna ger.

33Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför inte upphävas.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen avvisar H.B:s ansökan om rättsprövning.

Högsta förvaltningsdomstolen upphäver inte regeringens beslut som därmed står fast.

I avgörandet deltog justitieråden Haggren, Ståhl, von Essen, Säfsten och Mihaic. Föredragande var justitiesekreteraren Sara Öhlund.

Regeringen (Klimat- och näringslivsdepartementet, 2025-10-16):

Inledande bedömning

H.B. har överklagat Energimarknadsinspektionens beslut för egen del. Enligt 42 § förvaltningslagen (2017:400) kan ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått denne emot. H.B. är inte en berörd fastighetsägare eller rättighets­innehavare till någon berörd fastighet. Även om han bor i relativ närhet till den planerade ledningssträckningen kan han inte anses vara berörd på ett sådant sätt att han ges rätt att överklaga. Hans eget överklagande bör därför avvisas.

Inledningsvis kan regeringen konstatera att den aktuella ledningen planeras i en tätbefolkad del av landet och berör många motstående intressen. Det är ofrånkomligt att projektet medför en påverkan på omgivningen. Regeringen har att ta ställning till om den kraftledning som Svenska kraftnät ansökt om nätkoncession för kan tillåtas utifrån en sammanvägning av allmänna och enskilda intressen. Av ansöknings­handlingarna och övriga handlingar som tillförts ärendet framgår att Svenska kraftnät gjort flera justeringar av sträckningen och åtagit sig en mängd försiktighetsåtgärder för att tillmötesgå berörda kommuner och tillsynsmyndigheter och för att minska ledningens omgivningspåverkan.

Flera klagande har lyft att den aktuella nätkoncessionen medför följd­ändringar även på andra kraftledningar och att dessa borde prövas samlat, bland annat i enlighet med bestämmelsen om att hänsyn ska tas till andra verksamheter eller särskilda anläggningar i 16 kap. 7 § miljöbalken. Energimarknadsinspektionen har framfört att 2 kap. 17 § ellagen (1997:857) anger vilka bestämmelser i miljöbalken som ska tillämpas i prövningen och att 16 kap 7 § inte är en av dem. Regeringen gör ingen annan bedömning än Energimarknadsinspektionen i denna fråga. Regeringen bedömer också att den samlade påverkan från projektet, inklusive övriga ledningsflyttar och -raseringar, har beskrivits i tillräcklig mån och att beslutet är tillräckligt motiverat. Det saknas därför skäl att avvisa, återlämna eller i sak avslå ansökan på den grunden. Det saknas också skäl att avslå ansökan på grund av frågor som rör ersättning eller exakt placering av stolpar, eftersom detta avgörs genom frivilliga servitutsavtal eller ledningsförrättning.

Förenlighet med detaljplaner

Arlandastad har framfört att ledningen strider mot två detaljplaner och att den planerade ledningen kommer medföra omfattande ekonomiska förluster till följd av förlorade byggrätter. Anledningen till detta ska enligt Arlandastads uppfattning vara att bygglov inte kommer ges där magnetfältet från ledningen överstiger 0,4 mikrotesla, vilket enligt uppgifter från Svenska kraftnät schablonmässigt kan antas inom ungefär 100 meter från ledningen och således kan påverka även utanför förekommande ledningsreservat. Regeringen tolkar Arlandastads överklagande på så sätt att det är den eventuella förlusten av byggrätter som utgör grunden för deras invändningar mot ledningens detaljplane­förenlighet. Den fråga som därför ytterst blir relevant är om detaljplanen medger att ledningen byggs i samexistens med eventuella byggrätter eller om ledningens uppförande motverkar att byggrätterna kan tas i anspråk.

Som Energimarknadsinspektionen framför i sitt yttrande framgår det inte några begränsningar i detaljplanen kring vilken storlek på kraftledningar som tillåts inom det aktuella ledningsreservatet. Det framgår inte heller i berörda detaljplaner eller planbeskrivningar att några absoluta magnetfältsnivåer skulle utgöra en strikt gräns för möjligheten att beviljas bygglov. Av planerna och beskrivningarna framgår dock att skyddsavstånd har upprättats för att minska påverkan från magnetiska fält. I planbeskrivningen för detaljplan 232 konstateras att det inte finns några bindande bestämmelser angående avstånd inom arbetsplatsbebyggelse. I beskrivningen till plan 312 anges förvisso att Strålskyddsmyndighetens försiktighetsprincip har resulterat i en policy som anger att magnetfältsnivåer där människor varaktigt vistas inte ska överstiga 0,4 mikrotesla och att det värdet har bekräftats i praxis. Regeringen kan emellertid konstatera att 0,4 mikrotesla inte utgör något gränsvärde för vilka magnetfältsnivåer som kan tillåtas. Snarare har värdet i praktiken fungerat som en referens för när skyddsåtgärder skulle kunna vara motiverade. Strålsäkerhetsmyndighetens rekommendation är att eftersträva begränsning av magnetfält som starkt avviker från vad som kan anses normalt i bland annat arbetsmiljöer. Det förutsätter att åtgärderna kan genomföras till kostnader som bedöms som rimliga i det enskilda fallet. I planbeskrivningen till detaljplan 312 anges dessutom att en avvägning har gjorts så att de i planen angivna skyddsavstånden medför minsta begränsning av markanvändningen. Vissa byggnader utan stadig­varande arbetsplatser tillåts på tio meters avstånd till kraftledningarna.

Sigtuna kommun har inte invänt mot ledningsdragningen eller påtalat att den skulle riskera strida mot de berörda detaljplanerna under ärendets handläggning, utan har snarare bekräftat dess planenlighet och bedömt att den bör kunna utgöra en liten avvikelse från detaljplan 232. I sitt remissvar till Energimarknadsinspektionen har Sigtuna kommun angett att Svenska kraftnät har tagit hänsyn till kommunens synpunkter under ärendeprocessen.

Regeringen ser sammantaget att det inte finns stöd för Arlandastads uppfattning att magnetfält från den planerade ledningen kommer medföra hinder att utnyttja bolagens fastigheter på detaljplaneenligt sätt. Eventuella inskränkningar i möjligheten att bygga i ledningens närhet är de som framgår av detaljplanen, det vill säga inskränkningar vilka redan gällt sedan tidigare. Regeringen ser inte heller att det finns annat som talar för att den aktuella ledningen inte skulle kunna tillåtas på grund av oförenlighet med berörda detaljplaner, utan bedömer som Energimarknadsinspektionen att ledningen utgör en liten avvikelse från detaljplan 232 och är förenlig med detaljplan 312.

Vad gäller andra ledningar, de så kallade följdföretagen, och eventuella verkningar av dem, konstaterar regeringen att tillståndet för de ledning­arna, inklusive deras förenlighet med berörda detaljplaner, bedöms inom ramen för respektive koncessionsärende. Regeringen kan inte i detta beslut ge några besked om tillåtligheten hos andra ledningar, utan dessa frågor får prövas i behörig ordning.

Naturmiljöer

Det framgår av överklagandena att ledningen kommer medföra stora intrång i naturmiljöer och landskapsbild, särskilt i området kring Lövsta och Vaxmyra i Upplands Väsby kommun. Området hyser enligt överklagandena och handlingarna i ärendet såväl höga naturvärden och skyddsvärda arter som är ett från exploatering förhållandevis opåverkat landskap med stort värde för det rörliga friluftslivet. Svenska kraftnät har åtagit sig ett flertal försiktighetsåtgärder för att minska påverkan på skyddsvärda naturmiljöer, såsom att konsultera en arborist för att i största möjliga mån undvika påverkan på skyddsvärda svamparter i nyckel­biotopen vid Vaxmyra.

Den 220 kV luftledning som på sikt ska ersättas av den aktuella ledningen går i dagsläget genom Vaxmyra koloniområde. För att minska påverkan på människors hälsa har Svenska kraftnät valt att ansöka om en ledningsdragning runt koloniområdet, samförlagd med en av Trafikverkets ledningar. Regeringen kan konstatera att en sådan lösning förvisso tar något mer mark i anspråk än en dragning genom koloniområdet skulle ha gjort. Den av Svenska kraftnät ansökta sträckningen innebär dock att ledningen kan avlägsnas från Vaxmyra koloniområde med minskad negativ påverkan på människors hälsa. Även om ett koloniområde inte kan likställas med permanentbostäder talar praxis för att magnetfältspåverkan även vid sådana områden ska antas ha en sådan negativ påverkan att avhjälpandeåtgärder kan vara motiverade, jfr Mark- och miljööver­domstolens dom den 16 februari 2017, mål M 2192-16. Samförläggningen med Trafikverkets befintliga ledning medför att delar av Trafikverkets ledningsgata kan nyttjas och intrånget på både naturmiljö och landskapsbild begränsas i viss mån, även om det medför ett större intrång i naturmiljön än i dag.

Att detaljplanen för Vaxmyra koloniområde fastställer ett lednings­reservat för kraftledning tydliggör förvisso kommunens avsikter, men har ingen betydelse för frågan om nätkoncessionens tillåtlighet eftersom den aktuella ledningen inte strider mot någon detaljplan i Upplands Väsby kommun.

Regeringen erinrar också om att artskyddsbestämmelserna gäller oaktat detta beslut om nätkoncession. Det innebär att Svenska kraftnät alltjämt kan behöva ansöka om dispens hos berörd länsstyrelse om arter som skyddas enligt artskyddsförordningen (2007:845) riskerar beröras av ledningsdragningen efter det att den slutliga sträckningen fastställts i detaljprojektering. Löpande underhållsarbete eller andra åtgärder som innebär en väsentlig ändring av naturmiljön behöver samrådas enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

Sammantaget anser regeringen att den av Energimarknadsinspektionen tillståndsgivna sträckningen är lämplig.

Teknikval

Flera klagande har anfört att ledningen antingen i sin helhet eller i vissa delar borde förläggas som markkabel snarare än att anläggas som luftledning, exempelvis förbi området Arlandastad, Lövsta och Vaxmyra. Lövsta och G.E. har till stöd för sina synpunkter även hänvisat till ett yttrande från professor M.L. Yttrandet ger uttryck för väsentligt andra uppfattningar i fråga om markkablars kostnader och tekniska förut­sättningar i det svenska transmissionsnätet än de som Svenska kraftnät framför.

Det är tydligt att det råder skilda uppfattningar och ett antal osäkerheter kring användningen av markkabel på högre spänningsnivåer. Men även om skillnaden i kostnad inte skulle vara så stor som Svenska kraftnät uppger framstår det som klart att en markkabellösning medför ökade kostnader. Vad gäller frågan om de tekniska förutsättningarna för använd­ning av markkabel på högre spänningsnivåer kan regeringen konstatera att transmissionsnätet till absolut övervägande del är utfört som ett växel­strömsnät uppfört i luftledningar och att detta är en beprövad och välfungerande teknik om vilken Svenska kraftnät har mycket erfarenhet och kunskap. Det är förvisso känt att luftledningar kan vara mer utsatta än nedgrävda kablar i händelse av väpnad konflikt eller annan yttre påverkan. Det är dock betydligt enklare att felsöka, reparera och skapa en repara­tionsberedskap för dessa ledningar. I egenskap av både systemansvarig myndighet och beredskapsmyndighet ingår det i Svenska kraftnäts uppdrag att utforma och driva transmissionsnätet på ett säkert sätt.

Störningar som uppstår i byggnationsskedet är övergående. I det avseendet torde inte en luftledning orsaka värre störningar och omgiv­ningspåverkan än om ledningen skulle grävas ned, vilket ofta innebär såväl sprängnings- och schaktningsarbeten som transporter av massor. Vad gäller den löpande påverkan från en luftledning har detta berörts i föregående avsnitt.

Vad gäller Lövsta framgår det av handlingarna i ärendet att magnetfältet inte kommer leda till förhöjda nivåer vid boendemiljöer. För att säkerställa att elektriska fält inte orsakar skador på djur kommer Svenska kraftnät att följa Strålsäkerhetsmyndighetens allmänna råd. Regeringen anser inte att det klagandena har anfört gällande påverkan på naturmiljö, landskapsbild, friluftsliv eller i övrigt visar att eventuella nyttor av en markförläggning är sådana att det är motiverat i förhållande till risken för ökade kostnader och andra oönskade effekter med en sådan lösning. Att Lövsta erbjuder medfinansiering ändrar inte den bedömningen. Regeringen instämmer således i Energimarknadsinspektionens bedömning att en luftledning i den valda sträckningen är lämplig i det här fallet.

Sammanfattningsvis anser regeringen mot bakgrund av vad som anförts ovan och vad klagandena anfört i övrigt att det inte finns skäl att ändra Energimarknadsinspektionens beslut. Överklagandena bör därför avslås.

– Regeringen tar inte upp H.B:s överklagande till prövning.

Regeringen avslår övriga överklaganden.