Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att det skall införas en möjlighet till överprövning i regeringsrätten av vissa beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar i förvaltningsärenden. Överprövningen skall ske på ansökan av en enskild part och omfatta frågan om beslutet står i överensstämmelse med gällande rättsregler.

Förslaget syftar till att säkerställa att svensk rätt motsvarar Sveriges åtaganden enligt europakonventionen om mänskliga rättigheter och grund- läggande friheter.

Den nya prövningsmöjligheten skall kallas rättsprövning. I väntan på erfarenheter från tillämpningen skall den vara tidsbegränsad. Den skall gälla beslut—som meddelas under tiden den 1 maj 1988—31 december 1991 och följas. upp genom översyner av lagstiftningen på de områden som berörs.

l Riksdagen I987/88. ] saml. Nr 69 Rättelse: S. 6 rad 4 i vänsterspalten, flyttas till högerspaltcns rad 3.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till Prop

Lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

Härigenom föreskrivs följande.

Rättsprövning

l 5 På ansökan av en enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen eller en förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 & regeringsformen skall regeringsrätten pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel.

Rättsprövning kan gälla endast sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot den enskilde, annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning. och inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning.

Undantag

2 5 Lagen gäller inte beslut av en sådan nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare.

Lagen gäller inte heller

1. beslut av en arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd.

2. beslut om svenskt medborgarskap.

3. beslut om utlänningars vistelse i riket,

4. beslut om värnpliktigas eller reservpcrsonals inkallelse eller tjänstgö- ring inom försvarsmakten,

5. beslut enligt lagen (1966z4l3) om vapenfri tjänst.

6. beslut som rör skatter eller avgifter,

7. beslut enligt lagen (1974c922) om kreditpolitiska medel eller beslut i frågor om allmän likviditctsindragning eller allmän prisreglering.

8. beslut enligt lagen ('l982:513) om förbud mot utförsel av krigsmateri- el, m. m..

9. andra beslut enligt lagen (1983: 1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel. m.m. än sådana som avser återkallelse av tillstånd,

10. beslut om tillstånd till sådan verksamhet som avses i 1 5 3—5 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.

Ansökan

3 5 Ansökan om rättsprövning ges in till regeringsrätten. Den skall ha kommit in dit inom tre månader från dagen för beslutet.

Verkställighet av förvaltningsbeslutet

4 5 Ett förvaltningsbeslut skall gälla trots att rättsprövning kan ske. Regeringsrätten får dock bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla.

Regeringsrättens beslut 5 5 Om regeringsrätten finner att förvaltningsbeslutet strider mot någon rättsregel, skall regeringsrätten upphäva beslutet och. om det behövs.

KJ

• Sida 3
•  Original

återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat beslutet. ] annat fall står beslutet fast.

Regeringsrättens sammansättning

6 & Vid rättsprövning är en avdelning av regeringsrätten domför med tre regeringsråd om prövningen är av enkelt slag. Vid beslut att avvisa en för sent inkommen ansökan om rättsprövning är avdelningen domför med tre regeringsråd. I övrigt gäller om regeringsrättens sammansättning lagen (1971 :289) om allmänna förvaltningsdomstolar.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988. Den tillämpas på beslut som meddelas under tiden från ikraftträdandet till utgången av år 1991.

2. Förslag till Lag om ändring i värnpliktslagen (1941 :967)

Härigenom föreskrivs att 30 & värnpliktslagen (19411967)l skall ha föl- jande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

30 51

Värnpliktsnämnden består av ordförande och högst fyra andra le- damöter. För ledamot skall finnas ersättare. Vid hinder för ordföran- den tjänstgör ersättare för honom som ordförande.

Värnpliktsnämnden ordförande och högst fyra andra le- damöter. För ledamöterna skall det finnas ersättare. Ordföranden och ersättare för honom skall vara eller ha varit ordinarie domare.

Regeringen utser ledamöter och ersättare för viss tid. Värnpliktsnämnden är beslutför när ordföranden eller ersättare för ho- nom samt minst en annan ledamot äro närvarande. När ärende av större vikt handlägges. böra om möjligt samtliga ledamöter närvara.

Om det framkommer skiljaktiga meningar vid en överläggning. tillämpas föreskrifternai 16 kap.. rättegångsbalken om omröstning i tvistemål.

Rättegångsbalkens bestämmelser om jäv mot domare gäller i tillämpliga delar ledamöter av Värnpliktsnämnden.

Denna lag träderi kraft den 1 maj 1988.

' Lagen omtryckt 1969z378. 2 Senaste lydelse 1986: 1145.

består av '

• Sida 4
•  Original

3. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1945: 1 19) om stängselskyldighet för järnväg m.m.

Härigenom föreskrivs att 14 & lagen (1945:119) om stängselskyldighet förjärnväg m. m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 14 å'

Stängselnämnden består av ord- förande och två andra ledamöter. För ledamöterna skola finnas ersät- tare. Ordföranden och ersättaren för denne skola vara lagfarna och erfarna i domarvärv. Ledamöter och ersättare förordnas av regering- en för viss tid.

Stängselnämnden består av ord- förande och två andra ledamöter. För ledamöterna skall det finnas er- sättare. Ordföranden och ersätta- ren för denne skall vara eller ha varit ordinarie domare. Ledamöter och ersättare förordnas av regering- en för viss tid.

Denna lag träderi kraft den 1 maj 1988.

' Senaste lydelse 1975: 1010.

4. Förslag till

Lag om ändring i resegarantilagen (1972:204)

Härigenom föreskrivs att 10 å resegarantilagen (1972:204) skall ha föl-

jande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 10%l

Nämnden består av ordförande och fyra andra ledamöter. av vilka två utses bland personer. som kan anses företräda konsumentintres- sen, och två bland personer, som kan anses företräda företagarintres- sen. För varje ledamot finnes erfor- derligt antal ersättare. Ordföranden och ersättare för honom skall vara lagkunniga och erfarna [ domar- varv.

Nämnden består av ordförande och fyra andra ledamöter. av vilka _ två utses bland personer. som kan anses företräda konsumentintres— sen, och två bland personer. som kan anses företräda företagarintres- sen. För varje ledamot skall det fin- nas ett tillräckligt antal ersättare. Ordföranden och ersättare för ho- nom skall vara eller ha varit ordina- rie domare.

Ordföranden. andra ledamöter och ersättare förordnas av regeringen.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988.

' Senaste lydelse 19851859.

• Sida 5
•  Original

5. Förslag till

Lag om ändring i oljekrislagen (_1975: 197)

Härigenom föreskrivs att 8 & oljekrislagen (1975: 197)' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Ersättning bestämmes av en nämnd. oljekrisnämnden. som be- står av ordförande och fyra andra ledamöter. Ordföranden och ytter- ligare en ledamot skall vara lagkun- niga och erfarna i domarvärv.

Föreslagen lydelse

8.5

Ersättning bestäms av en nämnd, oljekrisnämnden. som består av ordförande och fyra andra ledamö- ter. Ordföranden och ytterligare en ledamot skall vara eller ha varit or- dinarie domare.

För varje ledamot finns en eller flera ersättare. Bestämmelserna i övrigt om ledamot gäller även ersättare.

Mot nämndens beslut enligt denna lag får talan ej föras.

Denna lag trädcrikraft den 1 maj 1988.

' Lagen omtryckt l978:269.

6. Förslag till

Lag om ändring i förfogandelagen ( 1978: 262)

Härigenom föreskrivs att 20 % förfogandelagen (1978z262) skall ha föl-

jande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 å Ledamöterna i riksvärderingsnämnden utses för viss tid av regeringen. Ledamot skall vara svensk med- borgare. Den som är omyndig eller i konkurstillstånd får ej utöva befatt- ning som ledamot. Ordföranden och ytterligare en ledamot skall vara lagfarna och erfarna i domar- varv.

Ledamöterna skall vara svenska medborgare. Den som är omyndig eller i konkurstillstånd får inte ut- öva befattning som ledamot. Ordfö- randen och ytterligare en ledamot skall vara eller ha varit ordinarie domare.

Denna lag trädcri kraft den 1 maj 1988.

• Sida 6
•  Original

7. Förslag till

Lag om ändring i expropriationslagen (1972:719)

Härigenom föreskrivs i fråga om expropriationslagen (1972:719) dels att 3 kap. 6 % och 5 kap. 16 % skall ha följande lydelse. dels att det i lagen skall införas en ny paragraf. 3 kap. 10 &. av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap. 6 .S'

[ expropriationstillstånd skall be- stämmas viss tid inom vilken saken skall fullföljas genom ansökan om stämning till domstol. Föreligger särskilda skäl. katt tiden förlängas. Ansökan om förlängning skall gö- ras före utgången av den löpande tidsfristen. Om fastighetsägaren vi— sar att hans olägenhet av att e.t- propriationsfrågan hålles öppen har ökat avsevärt. kan på hans be- gäran den bestämda tidsfristen för- kortas. Beslut om kortare tidsfrist får ej meddelas förrätt ett årförflu- tit eftw det att expropriationstill- stånd meddelades.

Bestämmelserna i I 5 äger mot- svarande tillämpning beträffande prövning av fråga om firlångning eller förkortning av tid inom vilken saken skall fullföljas.

Om den som erhållit expropria- tionstillständ ej har väckt talan inom den bestämda tiden. är till- ståndet förfallet. såvida han icke inom samma tid ltar ansökt om för- längning av tidsfristen och ansök- ningen bifalles.

Har expropriationstillståndet för- fallit enligt tredje stycket eller en- ligt 5 kap. 15 å andra stycket eller 18 & tredje stycket och begäres där- efter nytt expropriationstillstånd till egendomen av samme sökande och på samma expropriationsgrund som tidigare. kan sådant tillstånd be- viljas endast om särskilda skäl före- ligger.

' Senaste lydelse 1979z896.

Ett e.tproprialionstillståndförfal- ler. om saken inte har fullföljts ge- nom ansökan om stämning till domstol inom ett år från det att till- ståndet beviljades.

Har expropriationstil[ståndet för- fallit enligt första styckct eller en- ligt 5 kap. 15 å andra stycket eller 18 & tredje stycket eller har expro— priationstillståndet upphävts enligt 10 5 och begärs därefter nytt ex- propriationstillstånd till egendomen av samma sökande och på samma expropriationsgrund som tidigare. kan sådant tillstånd beviljas endast om särskilda skäl föreligger.

• Sida 7
•  Original

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10.5

Regeringen skall upphäva ett e.t- propriationstillstånd helt eller del- vis. om förhållandena sedan till- ståndet meddelades har ändrats så att _förutsättningarna för tillståndet inte längreföreligger.

Frågor om upphävande av e.t- propriationstillstånd prövas på an- mälan av den domstol som hand- lägger expropriationsmålet. Sådan anmälan får göras endast om fas- tighetsägaren har visat sannolika ski/"[för att tillståndet skall upphä- vas.

5 kap. 16 53 Har skada uppstått för sakägare på grund av expropriationsanspråk som återkallats och avskrives målet i den delen. skall den exproprierande ersätta skadan.

Första stycket äger motsvarande tillämpning när domstolen skiljer måletfrån sig med anledning av att tillstånd till expropriation vägrats eller tillstånd förfallit enligt 18% tredje stycket.

Första stycket tillämpas också när domstolen avslutar målet med anledning av att tillstånd till expro— priation vägrats eller upphävts eller tillstånd förfallit enligt 18ä tredje stycket.

lnnan aVSkrivning sker på grund av återkallelse av den exproprierande skall han.om han har fått tillstånd till expropriationen. hos länsstyrelsen ställa säkerhet för ersättning som avses i första stycket. såvida icke samtli- ga sakägare förklarat sig avstå från att yrka sådan ersättning.

Denna lag träderikraft den 1 maj 1988. Den äldre lydelsen av 3 kap. 6 .S gäller fortfarande i fråga om expropria- tionstillstånd som har meddelats före ikraftträdandet. 'l'idsfristen inom vilken expropriationssakcn skall fullföljas vid domstol får dock förlängas endast om ansökan om förlängning har gjorts före ikraftträdandet. Förläng- ning får medges med högst ett år.

2 Senaste lydelse l979:896.

• Sida 8
•  Original

8. Förslag till Lag om ändring i vattenlagen (1983:291)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 85 vattenlagen (1983:291) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap. 8 5 Om det för att kraftförsörjningen skall utvecklas planmässigt är nödvän- digt att ett sådant strömfall tas i anspråk som tillkommer annan än staten och som inte är utnyttjat på ett från allmän synpunkt ändamålsenligt sätt, får regeringen på ansökan av någon som vill tillgodogöra sig vattenkraften förordna att strömfallet eller särskild rätt till detta får tas i anspråk.

Den som har fått tillstånd enligt Den som fått tillstånd enligt förs- första stycket skall inom tid som ta stycket skall inom ett år från det regeringen bestämmer och vid att tillståndet beviljades ansöka om äventyr att tillståndet förfaller hos bestämmande av ersättning hos vattendomstolen ansöka om be- vattendomstolen för vad som tas i stiitntnande av ersättning för vad anspråk enligt första stycket. Om som tas i anspråk enligt första ansökan inte görs inom den tiden, stycket. upphör tillståndet att gälla.

Rätt att på grund av förordnande enligt första stycket ta strömfall i anspråk får inte utan regeringens medgivande övergå från innehavaren till någon annan.

Regeringen får besluta de villkor för rättighetens utnyttjande som be- hövs från allmän synpunkt.

Denna lag träder i kraft den ] maj 1988. Den äldre lydelsen av 2 kap. 8 & gäller fortfarande i fråga om tillstånd som meddelats före ikraftträdandet.

• Sida 9
•  Original

Justitiedepartementet Prop. 1987/88: 69

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 november 1987

Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Feldt. Sigurdsen, Gustafsson. Leijon, Hjelm—Wallén, Peterson. S. Andersson, Bodström, Göransson, Dahl. R. Carlsson, Holmberg, Hellström, Johans— son. Hulterström, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist, Thalén

Föredragande: statsrådet Leijon

Proposition om europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige

3.1. En ny möjlighet till domstolsprövning

Mitt förslag: I syfte att säkerställa att svensk rätt motsvarar europa- konventionens krav på tillgång till domstolsprövning införs en ny möjlighet att få beslut som regeringen och andra myndigheter med- delar i förvaltningsärenden prövade i regeringsrätten. Den nya pröv- ningsmöjligheten utformas som ett komplement till de prövnings- möjligheter som finns i dag. Införandet av den följs upp genom områdesvisa översyner av lagstiftningen på de områden som berörs.

Promemorieförslaget överensstämmeri det väsentliga med mitt förslag. Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser vitsordar reformbe- hovet. De stöder uppfattningen att det med hänsyn till Sveriges åtaganden enligt konventionen bör införas en ny möjlighet till domstolsprövning på åtskilliga områden där regeringen eller en förvaltningsmyndighet i dag är högsta eller enda prövningsinstans. När det gäller frågan hur denna pröv- ningsmöjlighet bör utformas går meningarna isär.

De flesta, bl. a. regeringsrättens ledamöter, hovrätten för Nedre Norr- land. kammarrätten i Jönköping och JO. tillstyrker en överprövningsmöj- lighet i regeringsrätten enligt huvudlinjerna i promemorieförslaget. Från flera håll betonas att en sådan lösning bör följas upp genom områdesvisa översyner av lagstiftningen så att man på sikt i möjlig mån tillgodoser behovet av domstolsprövning genom Specialregler om överklagande till kammarrätt eller genom andra specialregleringar som avpassas efter varje områdes särart.

En minoritet — däribland ett par instanser som företräder den juridiska forskningen och några näringslivsorganisationer — avstyrker förslaget. Dessa instansers synpunkter går bl.a. ut på att man i stället för att bygga ut den nuvarande ordningen med en ny prövningsmöjlighet bör flytta ärenden från regeringen till kammarrätterna genom områdesvisa åtgärder.

Skälen för mitt förslag: Som jag redan har varit inne på har det under många år i Sverige pågått en utveckling mot att förvaltningsärenden i allt större utsträckning kan överprövas av domstolar. Det huvudsakliga syftet med det reformarbete som har bedrivits har varit att stärka den enskildes rättsskydd. Strävandena att förbättra den enskildes rättssäkerhet på för- valtningsområdet har nyligen manifesterats i den nya förvaltningslagen. Dessa strävanden måste givetvis fortsätta också i framtiden.

I första hand är det en angelägenhet på det nationella planet att sätta upp de mål som bör eftersträvas vid utbyggnaden av rättsskyddet här i Sverige. Helt naturligt har vi emellertid anledning att se på förhållandena i andra länder och undersöka om vi från dem kan hämta idéer om hur en sådan utbyggnad kan ske. I särskilt hög grad gäller detta de rättssäkerhetsgaranti- er som kan ses som gemensamma för länderna i vår kulturkrets och som har kommit till uttryck i europakonventionen.

• Sida 16
•  Original

Dessa rättssäkerhetsgarantier har under de senaste åren kommit i blick- punkten. Konventionens grundläggande konstruktion har skapat vissa pro- blem. Detta sammanhänger med att den griper över ett mycket vitt område samtidigt som den i åtskilliga hänseenden är tämligen allmänt hållen och därmed ger stort utrymme för olika tolkningar. I takt med att antalet mål kraftigt har ökat under senare år har den europeiska domstolen utvecklat en alltmer extensiv praxis. Det gäller bl.a. domstolens tolkning av konven- tionens krav på tillgång till domstolsprövning.

Beträffande detta krav står det klart att domstolen har tolkat konventio- nen på ett sätt som inte förutsågs när Sverige tillträdde denna. Kravet har ansetts omfatta inte bara civilrättsliga tvister utan också vissa tvister om tillämpningen av offentligrättsliga regler med anknytning till äganderätten, rätten att utöva ett yrke m.m. En sammanfattning av domstolens praxis på området har gjorts i regeringskansliet och bör fogas till protokollet som bilaga 5. Två av de fall som redovisas i sammanfattningen (fallen Bodén och Pudas) har avgjorts efter det att lagrådsremissen avlämnades. Lagrå- det har emellertid vid sin granskning haft tillgång till också dessa avgöran- den.

Även när det gäller proceduren för anhållande och häktning har det visat sig att den europeiska domstolen numera tolkar konventionen på ett annat sätt än som förutsågs när vi tillträdde den. Jag har närmare belyst detta i prop. 1986/87: 112 (bl.a. s. 23 och 24) där det också föreslås sådana änd- ringar i regelsystemet på detta område att vår lagstiftning kommer att anpassas till den tolkning som domstolen har ställt sig bakom.

På grund av konventionens omfattande räckvidd kan det självfallet även beträffande andra särskilda frågor finnas utrymme för diskussion när det gäller förhållandet mellan konventionen och den svenska lagstiftningen. Det kunde därför synas ändamålsenligt att genomföra en mera generell utredning om hur vår lagstiftning förhåller sig till konventionen.

Med hänsyn till hur konventionens kontrollapparat fungerar skulle en sådan utredning dock knappast vara meningsfull. Det är den europeiska domstolen som i sista hand har tillagts befogenhet att avgöra uppkomman- de tolkningsfrågor. När det gäller frågor som för svensk del skulle kunna tänkas komma upp till diskussion torde generellt gälla att det knappast är möjligt att på förhand med tillräcklig grad av säkerhet förutse domstolens ståndpunkt. De antaganden som en eventuell svensk utredning skulle kunna göra i detta hänseende skulle därför bli av föga värde. Även för framtiden torde man sålunda i stället få välja linjen att noga följa domsto- lens avgöranden i konkreta fall.

När Sverige tillträdde konventionen utgick vi från att svensk lag uppfyll- de dess krav och att Sverige således — bortsett från vissa frågor där förbehåll gjordes — kunde ta på sig konventionens förpliktelser utan att ändra sin lagstiftning (prop. 1951: 165 s. 1 1). Om emellertid den europeiska domstolen tolkar konventionen på ett annat sätt, bör Sverige givetvis se till att svensk lag med minsta möjliga eftersläpning motsvarar våra internatio— nella förpliktelser. Sävitt rör det rättsområde som här är aktuellt pekar rättsfallen från europadomstolen i riktning mot att det måste finnas en möjlighet till domstolsprövning i en del grupper av ärenden där regeringen

• Sida 17
•  Original

eller en förvaltningsmyndighet i dag är högsta eller enda prövningsinstans (t.ex. i ärenden enligt expropriations-. förköps- och jordförvärvslagstift- ningen).

Bedömningen försvåras dock av att de llesta rättsfallen tar sikte på förhållanden i andra länder. I de fall som avser svenska förhållanden (se bilaga 5) har domstolen visserligen uttalat att resningsinstittrtet inte uppfyl- ler fordringarna enligt artikel 6 men lämnat en motivering som ger anled- ning till tvekan huruvida uttalandet bygger på en riktig uppfattning om det rådande rättsläget beträffande detta institut. Vilken betydelse missuppfatt- ningen i så fall har haft för utgången i målen är svårt att säga. I samman- hanget bör också beaktas att rättsfallen ger ett allmänt intryck av att domstolens praxis är stadd i en utveckling vars slutpunkt nu inte kan överblickas.

Det sagda kan anföras till stöd för att frågan om anpassning av vår lagstiftning till europadomstolens tolkning av artikel 6 bör anstå i väntan på den fortsatta utvecklingen av domstolens praxis. Å andra sidan är det självfallet önskvärt att man snarast i möjligaste mån förebygger att svensk rätt kommer att stå i konflikt med den rättsbildning som sker i europa- domstolen.

För svensk del har en huvudtanke bakom reformarbetet under senare år varit att ärenden skall avgöras på ett riktigt och rättssäkert sätt redan i första instans så att man i möjlig mån slipper de olägenheter i form av tidsutdräkt m.m. som en prövning i högre instans ofta medför. Detta utesluter givetvis inte att möjligheten att överklaga har en betydelsefull funktion att fylla också i fortsättningen.

Som framgått av min bakgrundsteckning har vi i dag två huvudtyper av instansordningar i förvaltningsärenden: en förvaltningsväg där regeringen eller någon förvaltningsmyndighet är slutinstans och en domstolsväg där regeringsrätten i allmänhet är högsta instans. Reglerna om vilka ärenden som skall gå den ena resp. andra vågen bygger på principer som lades fast vid regeringsrättens tillkomst år 1909. Principerna innebär att ärenden där prövningen huvudsakligen går ut på att tillämpa rättsregler bör kunna överklagas till domstol medan andra ärenden prövas i administrativ ord- ning även efter överklagande.

Dessa principer ger inte alltid någon klar ledning. På många områden är lagstiftningen så utformad att den prövning som skall göras har inslag av såväl rättslig bedömning som lämplighetsavvägning eller någon annan så- dan mcra skönsmässig bedömning. Det är t.ex. inte ovanligt att lagar innehåller termer och begrepp som till en del får sitt innehåll genom en intresseavvägning. Att någon klar rågång inte finns mellan ärenden där den rättsliga prövningen är det övervägande momentet och ärenden där sköns- mässiga bedömningar dominerar illustreras av att det finns viktiga inslag av rättslig bedömning i en del typer av ärenden som regeringen eller någon förvaltningsmyndighet i dag prövar som högsta instans. Å andra sidan ligger åtskilliga tillämpningsfrågor som närmast kan karakteriseras som lämplighetsbedömningar hos förvaltningsdomstolarna.

Ibland kan det vara tillfälligheter eller historiska skäl som ligger bakom den nuvarande ordningen med överklagande förvaltningsvägen. 1 andra

• Sida 18
•  Original

fall har denna tillkommit efter ingående principiella överväganden. På åtskilliga områden bygger lagstiftningen på att regeringen — som ett natur- ligt led i utövningen av den styrande makt som enligt regeringsformen tillkommer regeringen — eller någon förvaltningsmyndighet med en speci- ell kompetens skall styra utvecklingen genom att pröva förvaltningsären- den som högsta eller enda instans. I dessa fall kan man inte utan ingripande ändringar i systemet överge den nuvarande ordningen.

Frågan är vad som bör göras mot den bakgrunden. om man som jag så snabbt som möjligt vill säkerställa att svensk rätt motsvarar konventionens krav på tillgång till domstolsprövning.

Områdesvisa översyner eller en generell lösning?

En riktlinje för utvecklingen på längre sikt bör vara att man områdesvis överväger i vilken mån det är ändamålsenligt att ersätta den överprövning som i dag sker i administrativ ordning med domstolsprövning. Som exem- pel på fall där en sådan ändring av instansordningen bör övervägas kan nämnas ärenden om auktorisation av bevakningsföretag. ärenden om god- kännande för anställning hos ett auktoriserat bevakningslöretag och åren- den om förordnande att vara ordningsvakt. I promemorian Ds Ju l987:4. som utarbetats i justitiedepartementet. har föreslagits att uppgiften att pröva överklaganden i ärenden av dessa slag skall flyttas från regeringen till kammarrätt. Förslaget har remissbehandlats. och frågan övervägs nu i regeringskansliet.

Också i en del ärenden där en förvaltningsmyndighet i dag är högsta instans kan det finnas skäl att låta domstolsprövning ersätta överprövning i administrativ ordning. När det exempelvis gäller tillståndsfrågor enligt lagen (1977:293) om handel med drycker. dår socialstyrelsen är andra och högsta instans. har sålunda alkoholhandelsutredningen föreslagit att över- klagande skall kunna ske till kammarrätt i stället (jfr SOU 1985: 15). För- slaget har remissbehandlats och övervägs nu i regeringskansliet.

Jag förordar en fortsatt översyn av de aktuella författningarna med målsättningen att noga undersöka i vad mån det är ändamålsenligt att låta domstolsprövning ersätta överprövning i administrativ ordning. Självfallet bör man då också uppmärksamma i vad mån det kan finnas skäl att flytta någon ärendegrupp i motsatt riktning. Denna översyn kan i viss utsträck- ning samordnas med det pågående arbetet att anpassa reglerna om över- klagbarhet och instansordning i olika lagar och förordningar till de rikt- linjer för regeringens befattning med överklaganden som riksdagen har fastställt år 1984. Med ledning av erfarenheterna från det arbetet står det klart att översynerna kan bli tidskrävande.

Man kan alltså inte räkna med att ett sådant arbete ger resultat förrän så småningom. Som lam-ädel framhållit är det också tydligt att lösningen att låta domstolsprövning ersätta överprövning i administrativ ordning inte står till buds i fråga om alla de förvaltningsbeslut som det här gäller. Jag förordar därför i likhet med det stora flertalet remissinstanser att man i första hand skapar en mera generell möjlighet att få förvaltningsbeslut domstolsprövade. Härigenom kan en reform få ett snabbt och brett genom- slag. vilket är av vikt på grund av våra konventionsåtaganden.

• Sida 19
•  Original

Utgångspunkter för en generell reglering

Den generella prövningsmöjligheten bör utformas så att den inte rubbar grundvalarna för domstolsväsendets och förvaltningens struktur och för- hållande till varandra. Den bör därför inte ersätta utan komplettera de nuvarande möjligheterna till prövning förvaltningsvägen. Dessa bör allt- jämt vara det primära för den som vill ha en överprövning av ett förvalt- ningsbeslut. Endast den som uttömt dessa möjligheter bör ha rätt att utnyttja den nya möjligheten till domstolsprövning.

Denna bör ta sikte på det förhållandet att prövningen i en del typer av ärenden som gäller myndighetsutövning mot enskilda och för vilka rege- ringen eller någon förvaltningsmyndighet är högsta instans har viktiga inslag av rättslig bedömning även om intresseavvägningar och andra skönsmässiga överväganden skall dominera prövningen. Överprövningen hos domstolen bör inriktas på frågor om rättsenlighet.

Frågan om vilken eller vilka domstolar som skall göra prövningar av detta slag bör bedömas med hänsyn till att det är svårt att ens teoretiskt dra en klar gräns mellan rättsliga och skönsmässiga bedömningar. Lagstift- ningen på förvaltningsområdet är i allmänhet inte utformad med hänsyn till att en sådan distinktion skall göras. Den innehåller ibland termer och begrepp som delvis skall få sitt innehåll genom avvägningar av politisk natur. Här kan vanskliga gränsdragningsfrågor uppkomma. Några närmare föreskrifter om hur gränsen skall dras är knappast möjliga att ge inom ramen för en generell reglering. Den rättsbildning som har skett vid tillämpning av kommunalbesvärsinstitutet och för vilken regeringsrätten är prejudikatinstans kan dock ge ledning.

Det sagda talar för att uppgiften att vara domstolsinstans bör läggas på en enda. högt kvalificerad domstol med förutsättningar att skapa och upprätthålla en fast praxis. Jag förordar att regeringsrätten får uppgiften. Ett ytterligare skäl för detta är att det nya prövningsinstitutet då kan samordnas med resningsinstitutet på ett smidigt sätt. Genom sin resnings- prövning har regeringsrätten för övrigt redan en viss erfarenhet av att överpröva bl.a. regeringsbeslut.

Med en sådan lösning kan också bestämmelserna om den nya prövnings- möjligheten utformas så att de blir få och enkla. I likhet med vad som gäller för resningsinstitutet bör man kunna överlämna till regeringsrätten att själv avgöra hur en del frågor i sammanhanget skall lösas. Läggs prövningen på en mindre kvalificerad instans. behövs däremot en mer utförlig reglering. något som kan medföra nackdelar från andra synpunkter.

En generell möjlighet till domstolsprövning enligt de riktlinjer som jag här har angett innebär otvivelaktigt en nyhet av principiell betydelse. Något helt nytt i vårt rättssystem är det dock inte frågan om. Utgångs- punkten för all offentlig maktutövning i vårt land är att denna är lagbunden (1 kap. 1 & tredje stycket RF). Sedan länge är också regeringens beslut underkastade den form av legalitetskontroll som ligger i resningsinstitutet och den s. k. lagprövningsrärten ( 11 kap. 14 & RF).

Ett'par remissinstanser har ifrågasatt om en ny prövningsmöjlighet av detta slag innebär något egentligt nytt i förhållande till den möjlighet till överprövning som redan finns inom ramen för resningsinstitutet. Med

• Sida 20
•  Original

anledning av detta vill jag framhålla att det för närvarande inte finns några uttryckliga regler om vilken prövning som man har rätt till i resningsären- den hos regeringsrätten. l resningsärenden hos högsta domstolen gäller däremot enligt en bestämmelse i rättegångsbalken (58 kap. l ä första stycket 4) att resning får beviljas. om den rättstillämpning som ligger till' grund för avgörandet uppenbart strider mot lag. Dessa förhållanden kan ha bidragit till att europadomstolen har ansett att möjligheten att begära resning i regeringsrätten inte uppfyller konventionens krav på tillgång till domstolsprövning. För att man skall säkerställa att svensk rätt motsvarar våra konventionsåtaganden behövs en lagstiftning som anger uttryckligt att den som berörs av ett förvaltningsbeslut har rätt att få en domstolspröv- ning av om beslutet står i överensstämmelse med gällande bestämmelser och att denna rätt gäller oavsett om resning kan beviljas.

Mitt förslag förutsätter att antalet ärenden som den nya prövningsmöjlig- heten ger upphov till i regeringsrätten inte blir alltför stort. Andra uppgifter som domstolen har får inte bli lidande. Detta bör beaktas när man tar ställning till vilket tillämpningsområde den nya möjligheten bör ha. Jag går in på den frågan i nästa avsnitt.

Givetvis bör man också se till att verkställigheten av beslut inte fördröjs i onödan genom den nya prövningsmöjligheten. Jag återkommer till detta längre fram.

3.2. Tillämpningsområdet för den nya prövningsmöjligheten

Mitt förslag: Ett avgörande i ett förvaltningsärende som inte kan komma under någon annan domstols prövning skall kunna över- prövas i regeringsrätten. om ärendet rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 & regeringsformen. dvs. rör tillämpningen av civilrättsliga eller "betungande" offentligrättsliga normer.

Från denna regel föreskrivs vissa undantag. Bl. a. undantas beslut av vissa domstolsliknande nämnder. Undantag görs också för beslut i utlänningsärenden. medborgarskapsärenden, ärenden om värnplik- tigas och reservpersonals inkallelse och tjänstgöring inom försvars- makten. vapenfriärenden. skatteärenden. ärenden om dispens och vissa andra särskilda åtgärder inom ramen för den ekonomiska politiken och inflationsbekämpningen. krigsmaterielärenden samt ärenden om import- eller exporttillstånd på det kärntekniska områ- det. (_

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med mitt. De undan- tag somjag föreslår är dock fler än i promemorian.

Remissinstanserna: De flesta stöder förslaget att tillämpningsområdet skall knytas till 8 kap. 2 och 3 55 regeringsformen (RF). Några tvivlar på att domstolsliknande nämnder kan godtas som domstolari konventionens mening. Från ett par håll ifrågasätts om undantaget för utlänningsärenden går att förena med konventionen. En remissinstans konstaterar att prome-

• Sida 21
•  Original

morieförslaget täcker sådana dispensbeslut m.m. på skatteområdet som i dag inte kan överprövas av domstol och som inte torde omfattas av kravet på domstolsprövning enligt konventionen. Det föreslås att dessa beslut skall undantas från den nya prövningsmöjligheten. Andra remissinstanser föreslår undantag för medborgarskapsärenden och krigsmaterielärenden.

Skälen för mitt förslag: I enlighet med vad jag nyss har sagt om syftet med reformen bör möjligheten till överprövning i regeringsrätten i vart fall omfatta de förvaltningsbeslut som kan anses gälla "civila rättigheter och skyldigheter" enligt artikel 6 i konventionen men som en inhemsk ”oav- hängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag" i dag inte kan pröva på annat sätt än genom ansökan om resning.

Hur tillämpningsområdet närmare bestämt bör avgränsas är en fråga som bör bedömas med ledning av vad som framstår som konsekvent och i övrigt ändamålsenligt från internrättslig synpunkt. Från denna synpunkt bör ett beslut bl.a. ha en viss kvalificerad verkan för att det skall vara motiverat med domstolsprövning. Vidare bör en avgränsning ske så att antalet nya ärenden i regeringsrätten inte blir för stort. Viktigt är också att avgränsningen blir klar och entydig. Det är en fördel om man kan utnyttja begrepp som redan är väl kända.

Med ledning av dessa synpunkter förordar jag att det skall vara ett villkor för den nya prövningsmöjligheten att förvaltningsärendet rör till- lämpningen av en rättsregel om något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 & RF. De föreskrifter som anges i dessa lagrum är dels föreskrifter om enskildas personliga ställning eller om deras personliga eller ekonomiska förhållanden inbördes (8 kap. 2 5). dels sådana föreskrifter om förhållan- det mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller som i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden ("8 kap. 3 $%). Härigenom kommer civilrättsliga och det som brukar kallas betungande offentligrättsliga normer att omfattas.

Om tillämpningsområdet bestäms på detta sätt, täcker man med bred marginal det som rimligen kan falla under konventionens begrepp "civila rättigheter och skyldigheter". En annan tänkbar avgränsning är att man använder dessa från konventionen övertagna begrepp i stället för att hänvi- sa till RF. Med en sådan avgränsning skulle emellertid den ovisshet som råder om tolkningen av konventionens begrepp medföra att tillämpnings- området blev oklart. Det skulle också kunna verka förvirrande. om man på detta sätt använde ordet "civila" med sikte främst på förhållanden som enligt svensk rättstradition betraktas som offentligrättsliga. Mot denna bakgrund är mitt förslag till avgränsning att föredra.

Vissa beslut i ärenden som rör förhållanden som avses i 8 kap. 2 eller 3 & RF men som knappast kan omfattas av konventionens krav på tillgång till prövning bör undantas från den nya prövningsmöjligheten. Till en början bör ett undantag göras för beslut i ärenden om utlänningars vistelse i riket. Det är inte minst från humanitära synpunkter utomordentligt angeläget att sådana ärenden avgörs snabbt.

Antalet ärenden av detta slag är också mycket stort. Erfarenheten visar att de sökande som i sådana ärenden vägras uppehållstillstånd i mycket stor omfattning anför ytterligare skäl och invändningar och prövar alla

• Sida 22
•  Original

möjligheter som erbjuds att få beslutet ändrat eller verkställigheten upp- skjuten.

Frågan om utlänningars rätt att uppehålla sig i en stat kan visserligen bli föremål för prövning enligt konventionen. t. ex. enligt artikel 8. som bl.a. innehåller regler till skydd för familjelivet. Det är dock klart att en utlän- nings rätt att uppehålla sig i en stat inte anses vara en "civil right" enligt konventionens artikel 6. Att undanta utlänningsärenden kan därför inte stå i strid med denna artikel.

Beslut i dessa ärenden bör därför inte kunna överprövas av regeringsrät- ten enligt den nya ordningen.

Andra typer av beslut som av särskilda skäl bör undantas är beslut om svenskt medborgarskap. beslut i dispens- och uppbördsfrågor enligt olika författningar på skatteområdet. beslut enligt lagen (1974:922) om kreditpo- Iitiska medel (giltighetstiden förlängd till utgången av år 1989 genom SFS 1986:120|). beslut i frågor om allmän likviditctsindragning eller allmän prisreglering. beslut enligt lagen (1982:513) om förbud mot utförsel av krigsmateriel. m. m.. beslut enligt lagen (1983: 1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel. m.m. samt beslut om införsel. utförsel m.m. enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Också många av dessa beslut har en betydande frekvens. En del av dem har också inslag av sådana utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar som en domstol inte lämpligen bör göra. Det gäller framför allt krigsmaterielärendena.

Vissa beslut i krigsmaterielärenden bör dock omfattas av den nya pröv- ningsmöjlighetcn. nämligen beslut om återkallelse av tillstånd enligt 4 .5 i 1983 ars lag. Rättsfallen från den europeiska domstolen tyder på att det enligt konventionen krävs en möjlighet till domstolsprövning i dessa fall.

En särskild fråga är om den nya prövningsmöjligheten bör gälla beslut av domstolsliknande nämnder. Jag tänker då fratnför allt på nämnder vilkas sammansättning är bestämd i lag och vilkas ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare (jfr 2 kap. 9 5 andra stycket andra meningen RF). Vid RF:s tillkomst utgick man från att dessa nämnder är att betrakta som domstolar i konventionens mening med hänsyn bl.a. till deras samman— . sättning, utredningsmöjligheter och självständiga ställning (prop. 1973:90 s. 386 f.). Frågan har inte prövats av europadomstolen. Enligt min mening bör man alltjämt utgå från att sådana nämnder kan räknas som domstolar i konventionens mening. Detsamma gäller arrendenämnderim. hyresnämn- derna och övervakningsnämnderna. Den nya prövningsmöjligheten bör inte omfatta deras beslut.

Gällande regler om de domstolsliknande nämndernas sammansättning är oenhetliga. Bl. a. varierar kraven på ordförandens juridiska kompetens (jfr t.ex. beträffande riksvärderingsnämnden och buss- och taxivärderings- nämnden Ztl & förfogandelagen 19781262 resp. 2 % lagen 1985:450 om buss- och taxivärderingsnämnden). Dessa krav bör nu göras enhetligare så att omotiverade skillnader inte uppkommer vid tillämpningen av den nya möjligheten till överprövning i regeringsrätten. Jag förordar därför några mindre ändringar i reglerna om ordföranden i Värnpliktsnämnden. stäng- selnämnden. resegarantinämnden. oljekrisnämnden och riksvärderings- nämnden. Ändringarna gör att den nya prövningsmt'ijligheten inte kommer att gälla beslut av dessa nämnder.

lx) fx")

• Sida 23
•  Original

l konsekvens med att värnpliktsnämndens beslut enligt värnpliktslagen sålunda bör falla utanför tillämpningsområdet för den nya möjligheten till domstolsprövning. bör ett undantag göras också för beslut som regeringen meddelar och som gäller värnpliktigas och reservpersonals inkallelse och tjänstgöring inom försvarsmakten. Även de beslut som regeringen med- delar enligt lagen ( 1966:413) om vapenfri tjänst bör undantas.

3.3. Domstolsprövningens omfattning

Mitt förslag: Regeringsrätten skall pröva om förvaltningsbeslutet står i överensstämmelse med gällande rättsregler. Om domstolen finner att beslutet strider mot någon rättsregel. skall den upphäva beslutet och vid behov återför—visa ärendet till den myndighet som meddelat beslutet. I annat fall står beslutet fast.

Promemorians förslag: Regeringsrätten får upphäva beslutet ifall den rättstillämpning som ligger till grund för detta strider mot lag eller annan författning.

Remissinstanserna: De flesta godtar promemorieförslaget. Flera ifråga- sätter dock om en sådan prövning är tillräcklig för att motsvara konventio- nens krav. Det påpekas bl. a. att prövningen måste omfatta såväl sakfrågor som rättsfrågor. Några anser att prövningens omfång behöver preciseras.

Remissinstanserna godtar i allmänhet att prövningen skall innefatta en rätt för regeringsrätten att upphäva förvaltningsbeslutct men inte att sätta ett annat beslut i dess ställe. En kritisk synpunkt som förs fram är att. om ett nytt beslut bör meddelas i stället för det upphävda. det bör finnas en garanti för att så sker.

Skälen för mitt förslag: I enlighet med vad jag har sagt i avsnitt 3.1 bör den nya möjligheten till överprövning i regeringsrätten inriktas på frågor om rättsenlighet. Därmed ärinte sagt att överprt'åvningen bör begränsas till att avse rättstillämpningen i den mening detta begrepp anses ha i t.ex. regeln om resning i 58 kap. 1 s” första stycket 4 rättegångsbalken. Rege- ringsrätten bör kunna överpröva också den faktabedömning som ligger till grtlnd för tillämpningen av föreskrifter. Prövningen skall över huvud taget avse ett besluts förenlighet med rättsordningen i enlighet med principen om all maktutövnings lagbundenhet (jfr prop. 1973190 5. 228). Däremot skall prövningen inte avse en tillämpning av europakonventionens artiklar. eftersom dessa inte utgör någon del av vår inhemska rättsordning. låt vara att konventionens innehåll kan ha betydelse för tolkningen av svenska'

rättsregler.

Vidare bör regeringsrätten kunna pröva om det förekommit något sådant fel i själva förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. t. ex. när beslutet påstås ha tillkommit i strid mot förvaltningslagens regler om parters rätt att få del av uppgifter eller när beslutsmyndigheten har åsido- satt någon bestämmelse om att den skall inhämta yttrande från en annan myndighet innan den avgör ärendet.

Ks) '.!—3

• Sida 24
•  Original

Det ligger i sakens natur att den närmare omfattningen av en överpröv- ning från rättslig synpunkt kommer att variera från en ärendetyp till en annan beroende på hur bestämmelserna på olika områden är utformade. En del bestämmelser är utformade så att överprövningen kan bli lika omfattande som prövningen i administrativ ordning. Det gäller t.ex. den bestämmelse som finns i 3 kap. 1 & yrkestrafiklagen (1979z559) och som anger att ett trafiktillstånd skall återkallas. om det i den yrkesmässiga trafiken eller i övrigt vid driften av traflkrörelsen har förekommit sådana missförhållanden att tillståndshavaren inte kan anses lämplig att fortsätta verksamheten. Även sådana frågor skall alltså kunna komma under rege- ringsrättens prövning enligt mitt förslag.

Andra bestämmelser är utformade så att den administrativa prövningen kan utfalla på mer än ett sätt utan att något av besluten kan sägas strida mot bestämmelserna. Jag tänker då främst på det fallet att lagstiftaren. genom att ge en myndighet rätt att välja mellan flera lagligen tänkbara beslut, har överlåtit åt myndigheten att forma en policy vid beslutsfattan- det. Även bestämmelser av detta slag sätter dock ofta vissa gränser för myndighetens handlingsfrihet. I sådana fall bör den nya möjligheten till domstolsprövning omfatta frågan om beslutet ryms inom handlingsfrihe- ten.

Självfallet måste ett förvaltningsbeslut alltid uppfylla grundlagens krav på saklighet och opartiskhet och allas likhet inför lagen (] kap. 9 & RF). Regeringsrätten bör kunna pröva även frågan om detta krav har iakttagits.

I konsekvens med att domstolsprövningen bör inriktas på frågor om rättsenlighet bör man däremot vara försiktig med att utsträcka prövningen till att omfatta de bedömningar som myndigheter gör inom ramen för sina befogenheter att välja mellan flera lagligen tänkbara beslut. Dessa bedöm- ningar har ofta en annan karaktär än de prövningar som normalt förekom- mer hos domstolar i Sverige och andra länder i vår kulturkrets. Så t. ex. är — som regeringsrättens ledamöter har anfört i sitt remissyttrande — en av avsikterna med att regeringen skall vara tillståndsmyndighet i expropria- tionsfrågor att politiska bedömningar skall kunna fälla utslaget när det gäller viktiga frågor av allmän betydelse.

Ibland kan det vara oklart om en bestämmelse är avsedd att ge en myndighet en sådan rätt till eget val vid beslutsfattandet somjag har nämnt nu eller om myndighetens uppgift i princip bara är att tolka bestämmelsen.. Det gäller bl.a. bestämmelser som innehåller allmänt uttryckta termer och begrepp. Frågan har diskuterats i den rättsvetenskapliga litteraturen (se t. ex. Bertil Wennergren i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1984 s. 378 ff.). Även om domstolsprövningen i fall av detta slag i princip kommer att gälla förvaltningsbeslutet i hela dess vidd. ligger det i sakens natur att prövningen sker med beaktande av att domstolar inte kan förutsättas göra bedömningar av utpräglat skönsmässig eller politisk karaktär. Jag vill här särskilt erinra om de riktlinjer för regeringens befattning med överklagan- den som riksdagen har fastställt år 1984. Riktlinjerna går bl.a. ut på att regeringen som politiskt organ skall kunna styra utvecklingen på vissa områden genom att pröva förvaltningsärenden. t.ex. ärenden där miljö- skyddskrav måste vägas mot vittgående arbetsmarknadspolitiska effekter

• Sida 25
•  Original

eller där praxis behöver anpassas till växlande säkerhetspolitiska krav (prop. 1983/84: 120 s. 14). För mig har det varit av avgörande betydelse för den lösning jag föreslår attjag ansett mig kunna utgå från att det med den lösningen inte blir någon domstolsprövning av politiska lämplighetsfrågori egentlig mening.

Europadomstolen har också uttalat att vissa typer av bedömningar ligger så långt ifrån normal rättskipning att de inte kan anses vara omfattade av artikel 6 (se bilaga 5, målet Van Marle m. fl. mot Nederländerna).

Generellt bör gälla att. om regeringsrätten när den prövar ett förvalt- ningsbeslut finner att beslutet strider mot någon rättsregel. den skall vara skyldig att upphäva beslutet. Som har anförts i promemorian talar flera skäl för att domstolen däremot inte bör ha till uppgift att sätta ett annat beslut i det upphävdas ställe. Prövningen bör alltså vara vad man brukar kalla kassatorisk.

Om det behövs ett nytt beslut i stället för det upphävda. bör regerings- rätten uttryckligen återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat det överprövade beslutet. Genom återförvisningen får man en garanti för att det nya beslutet kommer till stånd. Samtidigt klargörs att den som har rätt att få t. ex. ett upphävt avslagsbeslut ersatt med ett gynnande beslut inte behöver göra en ny ansökan.

Ibland är det onödigt eller olämpligt att kombinera upphävandet med återförvisning. Framför allt gäller detta när beslutet innebär ett förbud. föreläggande eller liknande ingripande som en myndighet har tagit initiativ till och beslutet upphävs helt och hållet.

De föreskrifter som behövs för att reglera vilken omfattning regerings- rättens prövning skall ha bör lämpligen gå ut på att domstolen skall pröva om beslutet strider mot någon rättsregel. Om domstolen finner att så är fallet, skall den upphäva beslutet och. om det behövs. återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat beslutet. I annat fall skall beslutet stå fast. Självfallet bör även en viss del av ett beslut kunna upphävas. En närmare bestämning av prövningens omfattning bör ske i regeringsrättens praxis med ledning av de synpunkterjag har redovisat.

3.4. Förfarandet

Mitt förslag: Överprövning i regeringsrätten skall ske på begäran av en enskild part. Begäran skall framställas inom tre månader från beslutets dag.

Att ett beslut kan domstolsprövas enligt den nya ordningen skall i princip inte hindra att verkställighet sker. Regeringsrätten skall dock kunna stoppa verkställigheten i väntan på domstolsavgöran- det.

Promemorians förslag överensstämmeri huvudsak med mitt. En skillnad är dock att tidsfristen för begäran om överprövning skall vara sex månader enligt promemorian.

I'J '-J|

• Sida 26
•  Original

Remissinstanserna godtar i allmänhet promemorians förslag. Ett par instanser är kritiska till att endast enskilda parter skall kunna begära domstolsprövning.

Några pekar på problem som kan tänkas uppkomma genom att den nya prövningsmöjligheten fördröjer det slutliga avgörandet. Ett problem som påtalas är att en köpare, som vägras förvärvstillstånd genom ett förvalt- ningsbeslut och som begär att regeringsrätten skall överpröva beslutet, kan förlora sin rätt till den köpta egendomen. om säljaren överlåter den till någon annan innan regeringsrätten avgör frågan. Farhågor uttalas också för att den nya ordningen kommer att leda till att verkställigheten av beslut fördröjs i onödan.

Några remissinstanser ifrågasätter om inte tiden för begäran om över- prövning bör vara kortare än den föreslagna sexmånadersfristen.

Några andra ifrågasätter om inte konventionen kräver att den enskilde kan få till stånd en muntlig domstolsförhandling.

Från ett par håll förespråkas -— i motsättning till vad som uttalas i promemorian — att den som enligt förslaget har rätt att begära domstols- prövning av ett beslut bör få en underrättelse om detta i samband med beslutet.

Skälen för mitt förslag: När jag nu kommer in närmare på hur den nya prövningsmöjligheten bör utformas är det flera frågor som anmäler sig.

En första fråga gäller vem som skall kunna ta initiativ till en överpröv- ning i reueringxräm'n. Jag anser att endast enskilda skall ha initiativrätt. Det flnns ingen anledning att ge allmänna organ sådan rätt. t.ex. en kommun som har fått avslag på en ansökan om expropriation. Jag vill erinra om att europakonventionens artikel 6 inte ger rättssäkerhetsgaranti- er för andra än enskilda. Det kan också påpekas att de särskilda rättssäker- hetsgarantier som enligt förvaltningslagen gäller i ärenden om myndighets- utövning bara avser de ärenden där någon enskild är föremål för myndig- hetsutövningen.

Ett villkor för att en enskild skall ha initiativrätt bör givetvis vara att han har ett visst intresse i saken. Frågan är hur detta villkor närmare bestämt bör utformas.

En ändamålsenlig utformning är enligt min mening att endast den skall kunna få till stånd en överprövning som har varit sökande. klagande eller annan part i förvaltningsärendet. Begreppet ”part" är fast förankrat i förvaltningsrättslig lagstiftning och praxis. Det används bl.a. på flera ställen iförvaltningslagen. Dess huvudsakliga innebörd är väl känd. Samti- digt har begreppet den fördelen att det ger utrymme för en utveckling i praxis.

1 de flesta ärenden som det här gäller finns det ingen annan enskild intressent än den som är part. Ärenden där det kan tänkas förekomma andra enskilda intressenter brukari praktiken handläggas så att personerna i fråga blir parter innan ärendet avgörs i högsta administrativa instans. [ regeringens praxis i byggdispensärenden får sålunda berörda grannar re- gelmässigt tillfälle att yttra sig innan regeringen beviljar dispens (jfr Håkan Strömbergi Förvaltningsrättslig tidskrift 1984 s. 346).

Mot denna bakgrund kan jag för min del inte se att det i detta samman-

• Sida 27
•  Original

hang finns behov av en initiativrätt för andra än parter. En sådan rätt för andra intressenter skulle för övrigt vara svår att förena med de överklagan- deregler som gäller för en viktig ärendetyp. som den nya prövningsmöjlig- heten bör omfatta. nämligen planärenden. Jag tänker på de regler om överklagande förvaltningsvägen som finns i 13 kap. 5 s" plan- och bygg- lagen ( 1987: 10) och som innebär att endast den får överklaga ett planbeslut som har gjort invändningar i första instans.

En betydelsefull fråga är omjön"almingsheslutet skall vara verkställbart utan hinder av att domsft)/.s'prt'ivning kan ske. Självklart skulle det kunna leda till olägenheter om verkställighet sker av ett beslut som regeringsrät- ten sedan upphäver. Samtidigt måste man se till att den nya prövningsmöj- ligheten intc fördröjer verkställigheten i onödan.

För att båda dessa synpunkter skall tillgodoses på ett smidigt sätt föror- darjag att förvaltningsbeslutct skall vara verkställbart så länge domstols- prövning inte har begärts. Om domstolsprövning begärs. bör frågan om verkställighet vara beroende av om regeringsrätten med hänsyn till om- ständigheterna i det särskilda fallet beslutar om inhibition. dvs. stoppar verkställigheten i väntan på det slutliga avgörandet. Regeringsrätten bör kunna meddela ett inhibitionsbeslut utan att parten särskilt har begärt det (jfr prop. 1971130 s. 422).

Det kan diskuteras om en sådan inhibitionsmöjlighet alltid är tillräcklig. Från principiell synpunkt skulle man kunna överväga en undantagsregel om när sådana beslut blir gällande som innebär avslag på en ansökan om förvärvstillstånd. Jag tänker framför allt på det fallet att tillståndet är en förutsättning för ett redan ingånget avtals giltighet. Vad som för detta fall närmast kan komma i fråga är en föreskrift om att förvaltningsbeslutct inte omedelbart medför att avtalet blir ogiltigt. I stället skulle giltigheten kunna göras beroende av om t.ex. domstolsprövning begärs inom en tid som anges i beslutet.

Sannolikheten för att situationer av detta slag uppkommer i praktiken och medför olägenheter måste emellertid bedömas som liten och motiverar knappast att man nu inför någon undantagsregel. Liknande situationer kan för övrigt tänkas uppkomma redan i dag. t.ex. om resning beviljas beträf- fande ett beslut att vägra förvärvstillstånd eller om försutten tid för att föra talan mot ett sådant beslut återställs (jfr Hans Ragnemalm. Extraordinära rättsmedel i förvaltningsprocessen. 1973. s. 171 ff.). Närmast till hands ligger att det liksom hittills överlämnas åt rättstillämpningen att lösa even- tuella frågor av sådant slag. Om utvecklingen skulle ge anledning till det. bör spörsmålet kunna uppmi'irksammas ytterligare vid de översyner av lagstiftningen som jag har förordat i avsnitt 3.1.

Frågan om en begäran om domstolsm'öt'ning ska/l framställas inom viss tid bör bedömas mot följande bakgrund.

En del beslut är av sådan karaktär att den som vill begära överprövning kan förutsättas göra det så snart som möjligt. Det gäller t.ex. avslagsbe— slut. Med de regler om verkställighet av beslut som jag förordar ligger deti den klagandes eget intresse att framställa sin begäran utan dröjsmål också i andra fall. t. ex. när beslutet innebär ett föreläggande. ett förbud eller en återkallelse av ett tillstånd. Generellt sett kommer det mera sällan att

• Sida 28
•  Original

finnas någon annan enskild part eller sakägare med intressen som är motsatta klagandens. Det bör också observeras att en tidsgräns för begä- ran om domstolsprövning av ett beslut inte hindrar att patten kan begära omprövning i administrativ ordning. På så sätt kan han ofta skaffa sig ett nytt beslut med samma innehåll som det tidigare och sedan begära dom- stolsprövning av det nya beslutet. I vilka fall detta är möjligt sammanhäng- er med allmänna principer om förvaltningsbeslutens s.k. rättskraft (jfr prop. [%$/86:80 s. 39 f. och Ole Westerberg, Om rättskraft i förvaltnings- rätten. 1951. s. 505 ff. och 540 ff.). ' Det somjag har sagt nu talar mot att det bör finnas en särskild tidsgräns för begäran om domstolsprövning.

1 vissa speciella fall är situationen emellertid annorlunda. lbland finns det flera enskilda personer med motstridiga intressen i ett förvaltnings- ärende. Exempelvis kan en person som granne vara motpart till en sökan- de i ett byggnadsärende. Om ansökan i ett sådant fall har beviljats. är det med tanke på sökandens intresse av att få börja bygga ofta föga rimligt att möjligheten till domstolsprövning skall-stå öppen för grannen annat än under en begränsad tid.

Även i andra fall kan en ordning. enligtlvilken domstolsprövning kan initieras utan tidsbegränsning. få oönskade konsekvenser. Den kan bl.a.

ge underlag för uppfattningen att det är till regeringsrätten och inte till _ beslutsmyndigheten som man i första hand skall vända sig. om det efter ett beslut inträffar sådana nya förhållanden som bör leda till att exempelvis ett förbud återkallas. Det ligger i sakens natur attju längre tid som går. desto större är ofta sannolikheten för att förhållandena ändras på ett sätt som motiverar att beslutsmyndigheten själv gör en omprövning. Det kan vidare vara svårt att utreda ärenden i vilka beslut har meddelats för länge sedan.

Mot denna bakgrund bör ett villkor för att domstolsprövning skall ske vara att en begäran om det framställs inom viss tid. Fristen kan vara ganska lång. Den frist som har föreslagits i promemorian är dock enligt min mening i längsta laget. Jag ansluter mig i stället till ett förslag som har förts fram i remissyttrandena och som innebär att en begäran om överprövning skall framställas inom tre månader från beslutets dag.

Jag har övervägt behovet av en kortare tidsfrist för sådana speciella fall då det finns flera enskilda personer med motstridiga intressen i ett ärende. Risken för att det uppstår olägenheter. om tremånadersfristen får gälla utan undantag. är dock enligt min bedömning så begränsad att en mer ingående reglering bör kunna undvaras.

Av allmänna regler om förvaltningsdomstolsprocessen följer att förfa- randet i regeringsrätten är skriftligt. om inte domstolen bestämmer något annat. Regeringsrätten får hålla muntligförhandling när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande (95 andra stycket förvaltningsproccsslagen).

Flera remissinstanser har tagit tipp frågan om muntlig förhandling med hänvisning till konventionen. Jag vill därför erinra om att vad den enskilde enligt konventionens artikel 6 har rätt till är en "opartisk och offentlig rättegång" (på engelska "fair and public hearing”). Gällande regler om handläggningsformen i bl. a. förvaltningsprocesslagen har från svensk sida

• Sida 29
•  Original

ansetts stå i överensstämmelse med konventionen. eftersom rättegångar i vårt land — genom allmänhetens grundlagsskyddade rätt att ta del av allmänna handlingar — är öppna för insyn även vid ett skriftligt förfarande. Enligt svensk uppfattning kan konventionstexten inte tas till intäkt för ett absolut krav på muntlig förhandling inför domstol.

Frågan har dock inte prövats av den europeiska domstolen, och den tolkning som ligger till grund för den gällande ordningen kan givetvis behöva omprövas. om domstolen skulle göra en annan tolkning. I så fall berörs inte bara den nya målgrupp som det nu är fråga om utan också stora delar av förvaltningsrättskipningen i övrigt och processen vid de allmänna domstolarna. Om den europeiska domstolen skulle tolka konventionen på ett annat sätt än vad som hittills har förutsatts från svensk sida. ger de gällande reglerna för övrigt ett visst utrymme för att hänsyn tas till detta i våra domstolars praxis.

Min slutsats blir därför att frågan om muntlig förhandling i de här aktuella målen tills vidare bör lösas med tillämpning av de allmänna regler i ämnet som finns i förvaltningsprocesslagen.

Beträffande behovet av information om den nya prövningsmöjligheten kan man utgå från att kunskap om möjligheten kommer att spridas snabbt i vida kretsar. Myndigheterna skall självfallet lämna allmänheten upplys- ningar om rätten till överprövning och i all lämplig utsträckning räcka en hjälpande hand till den som vill utnyttja denna rätt. Detta följer av de allmänna regler om myndigheternas serviceskyldighet som har skrivits in i 4 & förvaltningslagen.

Det är knappast påkallat att man därutöver har en särskild regel om att den som kan begära domstolsprövning av ett beslut enligt den nya ordning- en skall underrättas om detta i samband med beslutet. En sådan regel om s. k. fullföljdshänvisning skulle för övrigt lätt bli för stel med tanke på det tillämpningsomräde som den nya prövningsmöjligheten skall ha. Någon generell skyldighet att ge fullföljdshänvisning föreligger inte heller i gällan- de rätt. Sålunda har det inte föreskrivits någon skyldighet att lämna Linder- rättelse om möjligheten att överklaga beslut genom kommunalbesvär.

3.5. Den lagtekniska lösningen m.m.

Mitt förslag: Regler om den nya prövningsmöjligheten tas in i en särskild lag som görs tidsbegränsad. ] lagen kallas möjligheten rätts- prövning.

Promemorians förslag: Reglerna skall tas in i lagen om allmänna förvalt- ningsdomstolar och gälla utan tidsbegränsning. Någon särskild benämning på den nya prövningsmöjligheten föreslås inte.

Remissinstanserna: De flesta godtar promemorieförslaget. Från ett par håll förordas att reglerna. i stället för att placeras i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. skall tas in i förvaltningslagen eller förvaltningspro- cesslagen eller i en särskild lag. Några efterlyser en särskild benämning på

Prop. l987/88: 69

• Sida 30
•  Original

den nya prövningsmöjligheten. Flera ifrågasätter om inte reformen förut- sätter att regeringsrätten får ett resurstillskott.

Skälen för mitt förslag: Regeringen bör noga följa hur reformen faller ut i praktiken. Detta gäller inte minst den avgränsning gentemot det i egentlig mening politiska beslutsfattandet somjag förut har varit inne på.

Det är också svårt att på förhand avgöra i vilken utsträckning den nya prövningsmöjligheten kommer att utnyttjas. Risken för att den ger upphov till alltför många ärenden i regeringsrätten måste beaktas men bör å andra sidan inte överdrivas. Man kan förmoda att resning i dag ofta söks i de fall då en part ifrågasätter ett förvaltningsbesluts rättsenlighet samt att ett resningsärende och ett ärende av den nya typen i stort sett är lika arbets- krävande. Detta talar för att antalet nya ärenden i regeringsrätten inte blir så stort och att tillskottet inte medför något betydande merarbete. En säkrare bedömning kan dock göras först sedan den nya ordningen har tillämpats under någon tid.

Det går inte heller att på förhand överblicka resultatet av de översyner som bör göras enligt mitt förslag i avsnitt 3.1. Resultatet av översynerna bör läggas till grund för ytterligare överväganden i frågan om en generell möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut. .

Med hänsyn till det sagda är det lämpligt att reglerna om den nya prövningsmöjligheten nu görs tidsbegränsade. Till förmån för en sådan lösning talar också det förhållandet att frågan om en översyn av artikel 6 i europakonventionen enligt vad jag har inhämtat kan komma att aktualise- ras inom Europarådets ministerkommitté.

Reglerna bör träda i kraft så snart som möjligt. 1 lagrådsremissen före- slogs som ikraftträdandetidpunkt den 1 januari 1.988. Det står numera klart att den tidsplanen inte kan hållas. Med tanke på den tid som behövs för riksdagsbehandling. information till allmänheten m.m. bör ikraftträdandet i stället ske den 1 maj 1988.

Jag förordar att de nya reglerna skall gälla tiden den I maj 1988— 31 december 1991. Erfarenheterna under den tiden bör ge underlag för ett ställningstagande i frågan om reglerna bör permanentas eller om de bör ändras i något hänseende. Det bör vara en uppgift för regeringen att ta de initiativ som krävs för en ändamålsenlig uppföljning av reformen.

Reglerna bör lämpligen tas in i en särskild lag. I lagen bör den nya prövningsmöjligheten ges en särskild benämning. bl.a. därför att det då blir lättare att skilja den från vanligt överklagande och resning. "Rätts- prövning" är enligt min mening en passande beteckning.

När det gäller frågan om resurser för att genomföra reformen framgår det av vad jag redan har sagt att det finns skäl som talar för att antalet nya ärenden i regeringsrätten inte kommer att bli så stort och att reformen inte medför något mera omfattande merarbete. En säkrare bedömning kan emellertid göras först sedan den nya ordningen har prövats i praktiken. Jag anser det därför klokast att vänta med ett mera definitivt ställningstagande i resursfrågan tills den nya ordningen har tillämpats under någon tid.

• Sida 31
•  Original

3.6. Omprövning av expropriationstillstånd

Mitt förslag: Regeringen skall kunna-ompröva ett beslut om expro— priationstillstånd. om förhållandena har ändrats sedan det ursprung— liga beslutet meddelades. Beslutet skall dock kunna omprövas en- dast på anmälan av den domstol som prövar frågan om expropria- tionsersättning. Anmälan får göras endast om fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas.

Ett expropriationstillstånd skall förfalla. om saken inte fullföljs inom ett år från det att tillståndet beviljades. En motsvarande regel förs in i vattenlagen.

Promemorians förslag överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: De flesta stöder förslaget. De invändningar som görs riktar sig i huvudsak mot de begränsningar som föreslås i rätten till om- prövning.

Skälen för mitt f'örslag: Den nya generella möjlighet till domstolspröv- ning av förvaltningsbeslut som jag har föreslagit får betydelse beträffande bl.a. beslut om expropriationstillstånd.

Expropriationsförfarandet är uppdelat på en tillståndsprövning och en efterföljande ersättningsprövning. Expropriationen får i princip genomfö— ras först när ersättningen har slutligt bestämts.

Den gällande ordningen ger inte några absoluta garantier för att exprop- riationsändamålet eller övriga förutsättningar för expropriation är för han- den när denna fullbordas. 'l'ilIståndsprövningen äger rum — kortare eller längre tid — innan egendomen övergår på den exproprierande, och förhål- landena kan ha ändrats efter tillståndsprövningen så att expropriationsän- damålet inte längre föreligger när expropriationen skall fullbordas. Rege- ringen anses inte kunna återkalla expropriationstillståndet av en sådan anledning. Om expropriationssökanden i ett sådant läge skulle fullfölja ärendet. kan ägaren alltså tvingas att avstå från sin egendom. trots att förutsättningarna för expropriation då inte längre är för handen.

Det torde inte vara vanligt att förutsättningarna för ett expropriations- tillstånd ändras på detta sätt. Man torde också i normalfallet kunna utgå ifrån att en expropriationssökande återkallar sin talan i expropriationsmå— let i ett sådant fall. Även om följaktligen olägenheterna av den gällande ordningen i praktiken inte kan vara så stora. anserjag att det rent principi- ellt är angeläget att man kommer till rätta med den påtalade stelheten i expropriationsfk'irfarandet.

Som har föreslagits i promemorian och i allmänhet godtagits av remissin- stanserna bör man öppna en möjlighet till omprövning av beslut om ex- propriationstillstånd. En ordning av detta slag innebär att sakägarna kan få ett sådant tillstånd upphävt i de fåtaliga fall där expropriationsändamålet har förfallit men ärendet ändå fullföljs. Redan själva omprövningsmöjlighe- ten torde för övrigt leda till att den som har fått ett expropriationstillstånd drar sig för att utnyttja detta på ett inte avsett sätt.

Omprövningen bör göras av regeringen. Att. såsom en remissinstans har

• Sida 32
•  Original

förordat. lägga en sådan prövning på fastighetsdomstolarna skulle avvika från reglerna i expropriationslagen om att tillståndsärendena i princip skall avgöras av regeringen. En sådan ordning skulle också innebära att domsto- larna tvingades att göra politiska överväganden i en utsträckning som inte är lämplig.

Ett problem med ett system som medger omprövning av beslut om cxpropriationstillstånd är att omprövningsmöjligheten kan missbrukas i syfte att förhala expropriationsförfarandet. För att förhindra ett sådant missbruk har i promemorian föreslagits att möjligheten att begära ompröv- ning förbehålls den domstol som prövar expropriationsmålet. En sådan begäran skall enligt förslaget få göras av domstolen endast om fastighets- ägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas.

De föreslagna begränsningarna i rätten till omprövning av beslut om expropriationstillstånd har kritiserats av några remissinstanser, bl.a. hov- rätten för Nedre Norrland. Kritiken går ut på att tillstånd till expropriation och upphävande av sådana tillstånd utgör frågor där ändamålsenlighet och politiska överväganden spelar in i en sådan grad att domstolar inte lämpli- gen bör handha dem. Av principiella skäl bör det enligt dessa remissinstan- ser inte heller ankomma på domstolarna att bedöma om sannolika skäl föreligger för att expropriationstillstånd skall upphävas.

Som framgår av vad jag tidigare anfört harjag den principiella uppfatt- ningen att frågor om tillstånd till expropriation och upphävande av sådana tillstånd inte bör prövas av domstol. Det kan synas ligga i linje med en sådan princip att en domstol inte heller skall pröva om sannolika skäl föreligger för att ett expropriationstillstånd skall upphävas. Det är emeller- tid en skillnad mellan att avgöra själva omprövningsfrågan och att endast göra en preliminär bedömning av hur regeringen kan tänkas se på frågan. Jag anser därför inte att det finns något principiellt hinder mot att domsto- len får till uppgift att göra en sådan bedömning.

En sådan ordning har enligt min uppfattning stora fördelar. Sålunda säkerställer den att ett expropriationsmål inte uppehålls annat än när det finns starka skäl för det. Det finns nämligen med denna lösning inte anledning för domstolen att förklara expropriationsmålet vilande i andra fall än när sannolika skäl talar för att expropriationstillståndet kommer att upphävas. Det kan inte uteslutas att. om fastighetsägaren gavs rätt att begära omprövning hos regeringen utan föregående domstolsprövning och också utnyttjade denna rätt, domstolen skulle förklara expropriationsmålet vilande även i en del fall då skälen för omprövning inte var lika starka. Omprövningsmöjligheten skulle då kunna utnyttjas på ett mindre tillfreds- ställande sätt. En domstolsprövning i enlighet med mitt förslag innefattar alltså en spärr mot ett sådant missbruk.

Det kan tilläggas att regeringens beslut med anledning av en anmälan om omprövning givetvis bör kunna bli föremål för rättsprövning enligt de principer som jag har utvecklat förut.

Förslaget förutsätter ändringar i expropriationslagen (1972:719). Det är då naturligt att ta upp frågan om en ändring också av reglerna om den frist inom vilken ett expropriationstillstånd skall fullföljas. Under senare år har i expropriationstillstånden regelmässigt bestämts att expropriationssaken

• Sida 33
•  Original

skall fullföljas genom ansökan om stämning till domstol senast inom ett år från tillståndsdagen. Möjligheterna enligt expropriationslagen att bestäm- ma längre tid och att förlänga den bestämda tiden har i praktiken inte utnyttjats. Med hänsyn till den utredning som föregår ett expropriations- tillstånd bör det också vara tillräckligt med en tid om ett år för att fullfölja ärendet. Det ligger i linje med mina övriga förslag att lagfästa den praxis som utbildats. En motsvarande ändring bör göras i vattenlagen (1983z291 ).

avse:—sne

5.1. Förslaget till lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

Den nya möjligheten till överprövning i regeringsrätten — i lagen kallad rättsprövning — regleras som har anförts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.5) i en särskild lag. Den skiljer sig från vanligt överklagande i flera avseenden. bl. a. när det gäller vem som får begära överprövning. tiden för begäran om överprövning. vilken instans en begäran om över- prövning skall ges in till, det överprövade beslutets verkställbarhet samt överprövningens omfattning.

Lagen börjar med en bestämmelse om vilka beslut som kan bli föremål för rättsprövning, vem som får begära sådan prövning och vilken omfatt- ning prövningen har (1 ä). Nästa paragraf undantar vissa beslut från rätts- prövning (2 så). Sedan följer bestämmelser om ansökan (3 å). verkställighet av förvaltningsbeslutct (4 5). regeringsrättens beslut (5 &) och regeringsrät- tens sammansättning (6 s'). Beträffande vissa andra frågor som kommer

• Sida 34
•  Original

upp vid tillämpningen finns det i förvaltningsprocesslagen allmänna regler att falla tillbaka på. Det gäller bl.a. den fråga om muntlig förhandling som har berörts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.4).

l &

Paragrafen har utformats sa som lagrådet har föreslagit i sitt yttrande.

Förxm stycket

Här regleras till en början vem som får begära rättsprövning. en fråga som har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.4). Begreppet en- .rkildparl har samma betydelse som i 7 äförvaltningslagen. Med "enskild" menas alltså inte bara enskilda individer utan också företag. organisationer och andra privaträttsliga subjekt. Däremot avses i princip inte organ för det allmänna. t.ex. kommuner i egenskap av sökande i expropriations- eller förköpsärenden. Någon gång kan dock ett sådant organ ha samma ställning som en "enskild". t.ex. när ett beslut rör staten eller en kommun i egenskap av fastighetsägare (jfr prop. 1985/86:80 s. 59).

Lagen gäller beslut iförval!ningsärcnden. Det skall alltså vara fråga om ett beslut i ett särskilt fall. Normbeslut. dvs. beslut om föreskrifter (rätts- regler). faller därmed utanför tillämpningsområdet.

Ett annat villkor för att rättsprövning skall komma i fråga är att beslutet har meddelats av regeringar eller en förralmingsniyndig/ter. Begreppet förvaltningsmyndighet har i princip samma innebörd här som i regerings- formen (jfr prop. 1973190 s. 232 f.). Det betyder att ett förvaltningsbeslut som meddelas av ett enskilt organ (jfr 11 kap. 6 & tredje stycket RF) inte kan överprövas enligt den nya lagen. Något praktiskt behov av en möjlig- het till rättsprövning i ett sådant fall har inte ansetts finnas.

I enlighet med vad som har sagts ] den allmänna motiveringen (avsnitt 3.2) gäller lagen endast beslut i sådana förvaltningsärenden som rör till- lämpningen av en rättsregel om något förhållande .ru/n avses i 8 kap. 2 eller3 # reg('I'i)l_L'.t:fl)/'In(*II (RF). De föreskrifter som anges i dessa lagrum är dels civilrättsliga föreskrifter. dels vad man brukar kalla betungande of- fentligrättsliga föreskrifter. Föreskrifterna kan finnas i lag eller i någon regerings- eller myndighetsförfattning som har beslutats med stöd av riks- dagens bemyndigande. Den valda formuleringen "rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 & regeringsformen" är avsedd att täcka också ärenden som rör tillämpning av föreskrifter som har meddelats enligt 2 kap. 12 och I7—2t) så RF (se också förslag i prop. 1987/88:57 om ändring i 2 kap. RF). '

De ärenden som sålunda omfattas av möjligheten till rättsprövning kan gälla olika slag av tillstånd. dispenser. förelägganden. förbud m.m. För en närmare exemplifiering hänvisas i första hand till den förteckning över ett 30-tal ärendegrupper som finns i bilaga 3 till departementspromemorian. Det bör observeras att förteckningen tar sikte på fall där konventionens krav på tillgång till domstolsprövning kan tänkas få aktualitet. Som har framgått av den allmänna motiveringen och exemplifierats i (lera av re-

• Sida 35
•  Original

missyttrandena har den nya möjligheten till domstolsprövningen emellertid ett vidare tillämpningsområde.

Av lagtexten framgår att det är "ärendet” — inte "beslutet" — som skall röra något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3. :? RF. Även t. ex. ett avvisningsbeslut som grundas på förvaltningslagens regel om vem som får överklaga kan följaktligen bli föremål för rättsprövning. om ärendet i sak gäller något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 s' RF.

Som exempel på grupper av ärenden som faller utanför lagens tillämp- ningsområde kan nämnas tjänstetillsättningsärenden. ärenden om olika former av statsbidragsgivning samt ärenden om utlämnande av allmänna handlingar hos regeringen.

Vad regeringsrätten skall pröva är om tzr-'_et'irandet iiirendet strider mot någon rättsregel. Omfattningen av prövningen har behandlats i den all— männa motiveringen (avsnitt 3.3). l uttrycket "avgörandet i ärendet” ligger att rättsprövning av ett beslut på beredningsstadiet kan ske endast i samband med rättsprövning av det beslut varigenom förvaltningsärendet avslutas.

Andra stycket

Stycket anger tre förutsättningar som alla måste vara uppfyllda för att rättsprövning skall kunna ske.

En förutsättning är att beslutet innebär myndig/retsutövning mot den CNS/(HJC. Genom detta krav undantas beslut av typen partsbesked. Med partsbesked menas här ståndpunkter som myndigheter intar när de företrä- der det allmänna som part i civilrättsliga och liknande förhållanden. t.ex. beslut att häva ett köp. att säga upp ett hyresavtal. att kräva betalning för en fordran som inte kan utsökas utan föregående dom, att avslå en begäran om betalningsanstånd. att avböja ett aekordserbiudande och att vägra betala skadestånd (jfr prop. l985/86:80 s. 51). Sådana beslut omfattas alltså inte av den nya prövningsmöjligheten.

En bctydelseftrll begränsning ligger i Uttrycket annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning. Genom denna begränsning undantas från den nya möjligheten till regeringsrättsprövning sådana förvaltningsbeslut som någon annan domstol kan pröva. Uttrycket tar sikte inte bara på vanligt överklagande till domstol. t. ex. kammarrätt. utan också på andra möjligheter till domstolsprövning i ordinär ordning. t.ex. talan enligt 31 & lagen (19331269) om ägofred (31 %* ändrad senast l971:l()53) eller enligt lagen (19741371) om rättegången i arbetstvister. Beslut om straffprocessuella tvångsmedel. vilka i den mån de blir beståen- de skall prövas av domstol. är också undantagna. Detsamma gäller beslut om strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot. vilka också täcks av undantagsregeln. trots att talan i dessa fall förs i extraordinär väg.

Att ett beslut kan bli föremål för den domstolsprövning som ligger i resningsinstitutet hindrar däremot inte att rättsprövning sker. Omvänt gäller att möjligheten till rättsprövning inte påverkar möjligheterna till prövning resningsvägen'. I fråga om skrivelser till regeringsrätten i vilka det är oklart vilket rättsmedel som avses får en bedömning enligt vanliga

l.!) 'Jl

• Sida 36
•  Original

principer göras i vad mån skrivelsen ger underlag för en tillämpning av reglerna om rättsprövning.

En ytterligare förutsättning föratt möjligheten till rättsprövning skall stå öppen är att beslutet inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning. Det betyder att alla möjligheter till överklagande i administrativ ordning måste ha uttömts. Om exempelvis instansordningen i ett ärende är lokal myndig- het — länsstyrelse —- regeringen. krävs det att ärendet har förts upp till regeringen. Rättsprövning av lägre instansers beslut kan inte ske.

25

Paragrafen innehåller undantag från reglerna i l s om vilka beslut som kan bli föremål för rättSprövning.

Första stycket

Här görs undantag för beslut av vissa nämnder som har ansetts kunna likställas med domstolar. Bestämmelsen. som har motiverats i avsnitt 3.2. har utformats efter mönster av 2 kap. 9 5 andra stycket andra meningen RF. Den skall tillämpas på bl.a. kriminalvårdsnämnden. psykiatriska nämnden och buss- och taxivärderingsnämnden. Efter de följdändringar i värnpliktslagen och några andra lagar som nu föreslås gäller undantaget också för beslut av Värnpliktsnämnden, stängselnämnden, resegaranti- nämnden. oljekrisnämnden och riksvärderingsnämnden (jfr avsnitt 5.2 i det följande).

Andra stycket

Det finns inget formellt krav på att den som tjänstgör som ordförande i en arrendenämnd. hyresnämnd eller övervakningsnämnd skall vara eller ha varit ordinarie domare. Undantaget i första stycket är därför inte tillämp- ligt på dessa nämnder. Ändå talar starka skäl för att de bör likställas med domstolar. Deras funktion. organisation. utredningsmöjligheter och själv- ständiga ställning motsvarar i allt väsentligt vad som brukar utmärka en domstol. 'l'jänsten som ordförande i hyres- eller arrendenämnd anses jäm- ställd med en domartjänst. och i fråga om övervakningsnämnd gäller att ordföranden skall vara lagfaren och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare.

1 punkt ] har därför tagits in en särskild bestämmelse som innebär att beslut av arrendenämnder. hyresnämnder och övervakningsnämnder un- dantas från överprövning enligt den nya ordningen. Enligt bestämmelser i jordabalken. brottsbalken och vissa andra lagar kan de flesta typer av beslut som dessa myndigheter meddelar bringas under domstolsprövning eller prövning av en sådan nämnd som avses i första stycket. Undantaget har sålunda i praktiken begränsad betydelse. Undantaget kan få betydelse bl.a. när en hyresnämnd beslutar att inte lämna tillstånd till andrahandsut- hyrning av en bostadslägenhet (jfr 12 kap. 40 å och 70 å andra stycket jordabalken).

• Sida 37
•  Original

De undantag som anges i punkt 2—I0 har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.2).

Undantaget för utlänningsärenden i punkt 3 tar sikte på i första hand beslut enligt utlänningslagen men omfattar också beslut enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen eller motsvarande äldre före- skrifter. Även beslut om t. ex. utfärdande av resedokument och främlings- pass enligt 5 och 6 åå utlänningsförordningen (19802377) täcks alltså av undantaget. Lagtexten har utformats med användning av det uttryck som finns i 8 kap. 7 & första stycket 2 RF och som avser utlänningslagstiftning- en.

35

Första meningen anger vart den skall vända sig som vill begära rättspröv- ning. En ansökan om rättsprövning skall ges in direkt till regeringsrätten och alltså inte — som fallet är vid vanligt överklagande enligt förvaltnings- lagen och förvaltningsprocesslagen— till den instans som har meddelat det beslut som överprövningen avser. De skäl som ligger till grund för ordning- en vid vanligt överklagande, bl.a. synpunkten att beslutsmyndigheten skall få tillfälle att själv göra en omprövning i samband med att beslutet överklagas, gör sig inte gällande på samma sätt vid rättsprövning. Samord- ningen med resningsinstitutet blir också lättare med den föreslagna ord- ningen.

Andra meningen anger tidpunkten då en ansökan om rättsprövning senast kan göras. Frågan har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.4).

I konsekvens med att ansökan skall ges in till regeringsrätten är det givetvis också en uppgift för domstolen att avgöra om ansökan har kommit in i rätt tid. Följden av att en ansökan kommer in för sent är enligt 6 % förvaltningsprocesslagen att saken inte tas upp till prövning. om den inte bör behandlas resningsvägen.

Av andra regler i förvaltningsprocesslagen (3 och 4 åå) följer att en ansökan skall vara skriftlig och uppfylla vissa ytterligare krav beträffande form och innehåll.

45

Paragrafen handlar om när beslut blir gällande (första meningen) och om inhibition (andra meningen).

Som har framgått av den allmänna motiveringen (avsnitt 3.4) skall förvaltningsbeslutct utöva sina verkningar, eller vara verkställbart som man också brukar säga. utan hinder av att det kan bli föremål för rättspröv- ning. Även om rättsprövning söks. skall beslutet fortsätta att gälla, såvida inte regeringsrätten förordnar om inhibition. dvs. bestämmer att beslutet tills vidare inte skall gälla.

] linje med det sagda ligger att. om det i en specialförfattning har ställts upp ett krav på att ett beslut i någon sådan ärendegrupp som är aktuell här skall ha vunnit "laga kraft". detta krav i allmänhet uppfylls när ärendet

• Sida 38
•  Original

avgörs i högsta administrativa instans (se t.ex. 14.5 jordförvärvslagenProp. 1987/88:69 19792230. omtryckt I987z468. och I5 kap. 45 plan- och bygglagen ' 1987: lt). omtryckt 19872246).

5 % Här anges vad regeringsrättens prövning kan mynna ut i. Reglerna har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.3).

6.5

Paragrafen reglerar vilken sammansättning regeringsrätten skall ha vid rättsprövning. Den innebär att regeringsrätten är domför med tre rege— ringsråd. om prövningen är av enkelt slag. ] annat fall skall minst fyra regeringsråd delta utom vid beslut att avvisa en för sent inkommen ansö- kan om rättsprövning. Vid sådana beslut kan det räcka med tre regerings- råd. Efter förslag av lagrådet har en särskild regel om detta tagits med i lagtexten (andra meningen).

Liknande sammansättningsregler gäller för närvarande vid prövning av resningsärenden. Detta är ändamålsenligt. bl.a. därför att det då blir möjligt att samordna det nya prövningsinstitutet med resningsinstitutet på ett smidigt sätt.

Ikraftträdande m. m.

Av de skäl som har angetts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.5) föreslås lagen bli tidsbegränsad. Någon anledning att den skall gälla andra beslut än sådana som" meddelas efter ikraftträdandet har inte ansetts före- ligga.

5.2. Förslagen till ändring i värnpliktslagen. lagen om stängselskyldighet förjärnväg m.m.. resegarantilagen. oljekrislagen och förfogandelagen

Ändringarna. som har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.2). gäller Värnpliktsnämnden och några andra domstolsliknande nämn- der. De innebär att kraven på ordförandens juridiska kompetens skärps något och blir enhetligare.

5.3. Förslagen till ändring i expropriationslagen och vattenlagen

Ändringarna har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.6). Ändringen i vattenlagen är av samma natur som ändringen i 3 kap. 6 & expropriationslagen. 38

• Sida 39
•  Original

3 kap. 6 & expropriationslagen

[ första stycket har tagits in den nya regeln om att expropriationssaken skall fullföljas genom ansökan om stämning till domstol inom ett år från det att expropriationstillståndet meddelades.

Tillståndsmyndighetcn skall alltså inte längre i tillståndsbeslutet bestäm- . ma någon viss tid för talans väckande vid domstol. 'l'iden framgår direkt av lagbestämmelsen. En annan sak är att det kan vara befogat att i tillstånds- beslutet erinra om den lagstadgade tidsfristen.

Genom den nya ordningen upphävs inte bara tillståndsmyndighetens nuvarande möjligheter att bestämma den tid inom vilken talan skall väckas i expropriationsmålet. Även möjligheterna att utsträcka eller förkorta den bestämda tiden faller bort. Härigenom blir de nuvarande andra och tredje styckena i paragrafen obehövliga.

Det anförda leder till att nuvarande fjärde stycket i fortsättningen blir ett andra stycke i paragrafen. Detta stycke har i sin tur ändrats redaktionellt med anledning dels av den nya regeln i första stycket. dels av den nya regelni 10.5.

3 kap. 10 öcxpropriationslagen

Paragrafen är ny.

Första stycket innehåller den nya regeln om upphävande av expropria- tionstillstånd. Ett meddelat expropriationstillstånd skall sålunda upphävas om förhållandena sedan tillståndet meddelades har ändrats så att förutsätt- ningarna för tillståndet inte längre föreligger. Den prövning som här skall ske skall givetvis göras mot bakgrund av reglerna om expropria- tionsändamålen i 2 kap. expropriationslagen.

Av bestämmelsens avfattning framgår att tillståndet skall upphävas om de förutsättningar som låg till grund för tillståndet har fallit bort. Det är således utan betydelse om förhållandena har ändrats så att ett ”nytt expro- priationsändamål skulle kunna åberopas. Om den exproprierande menar att expropriation bör ske på annan grund. får han ansöka om expropriation på den grunden i vanlig ordning. Det närmast till hands liggande exemplet på att förutsättningarna får anses ha brustit är att expropriationsändamålet har fallit bort: Den tilltänkta industrisatsningen skall inte genomföras. Den kulturhistoriskt märkliga bebyggelsen har brunnit upp och kan därför inte längre bevaras. Den vanvårdade fastigheten har rustats upp och försatts i ett tillfredsställande skick. — Givetvis kan frågan också komma upp om förhållandena har ändrats så att intresseavvägningen enligt 2 kap. lZ & expropriationslagen utfaller så annorlunda att expropriationen inte längre bör tillåtas. Av naturliga skäl skall det dock mycket till för att man skall kunna anta att regeringens intresseavvägning kommer att utfalla på ett annat sätt. Ett skäl för en ändrad intresseavvägning kan vara att expropria- tionen till följd av ändrade förhållanden på ett oförutsett sätt skadar mot- stående samhällsintressen.

Frågan om upphävande av ett expropriationstillstånd skall alltid prövas av regeringen. Detta gäller även ifall tillståndet har meddelats av en annan

• Sida 40
•  Original

myndighet. Det bör anmärkas att fastighetsägaren har möjlighet att påkalla domstolsprövning av regeringens beslut med stöd av den föreslagna nya lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.

Enligt andra stycket får regeringen ta upp frågan om upphävande endast på anmälan av den domstol som prövar expropriationsmålet. Såsom fram- hållits i den allmänna motiveringen har domstolarna fått denna ensamrätt att råda över anmälningsfrågan därför att det ger garantier mot missbruk av omprövningsinstitutet. ] första hand blir det fastighetsdomstolen som kom- mer att få ta ställning till sådana frågor. Även hovrätten och högsta dom- stolen kan emellertid begära omprövning i ett mål där. En förutsättning är dock att underinstansen avslutat målet. Det förhållandet att särskild talan förs mot ett beslut i expropriationsmålet — t. ex. i fråga om förhandstillträ- de — medför inte att den högre domstolen får ta upp frågan om anmälan till regeringen. Det torde för övrigt ligga i sakens natur att frågan om upphä- vande knappast kan bli aktuell om förhållandena är sådana att domstolen har funnit att den bör medge förhandstillträde.

Domstolens beslut i en fråga som avses här är att se som ett beslut under rättegången. Eftersom någon föreskrift inte har getts om möjlighet till särskilt överklagande följer av reglerna om expropriationsprocesscn att ett beslut att begära omprövning får överklagas särskilt endast på den grunden att målet till följd av beslutet uppehålls i onödan. Beslutar domstolen att inte begära omprövning. kan beslutet överklagas endast i samband med ett överklagande av dom eller slutligt beslut i målet (se 2 5 lagen 19691246 om domstolar i fastighetsmål samt 49 kap. 6 och 8 åå rättegångsbalken). Rege- ringen torde inte ha anledning att meddela beslut i saken. om giltigheten av domstolens begäran är beroende på prövning i högre instans.

Domstolen får anmäla frågan om upphävande av ett expropriationstill- stånd endast om fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas. Det är alltså en grundläggande förutsättning att fastighets- ägaren gör gällande att förutsättningarna för expropriationstillståndet har brustit i sådan omfattning att tillståndet skall upphävas. Domstolen får således inte självmant ta upp en sådan fråga. Vidare krävs att domstolen finner att de anförda omständigheterna är sådana att det är sannolikt att regeringen kommer att upphäva tillståndet vid en prövning enligt första stycket. Någon anmälan till regeringen bör alltså inte göras. om domstolen visserligen finner att förhållandena ändrats men bedömer det som mindre sannolikt att de ändrade förhållandena skulle komma att föranleda ett upphävande av expropriationstillståndet.

Någon vidlyftig utredning i anmälningsfrågan torde i allmänhet inte krävas. Det liggeri sakens natur att sådana omständigheter som kan utgöra sannolika skäl för att regeringen skall upphäva expropriationstillståndet bör vara påtagliga och alltså inte fordra en omfattande utredning.

Om domstolen finner att den bör anmäla frågan om upphävande av ett expropriationstillstånd. bör den som regel förklara expropriationsmålet i motsvarande del vilande i väntan på regeringens beslut.

Domstolen skall givetvis i sitt beslut om att göra anmälan till regeringen redogöra för de omständigheter som ligger till grund för att frågan om upphävande anmäls. Denna redogörelse i förening med vad som framgår

• Sida 41
•  Original

om parternas ståndpunkter bör kunna bilda underlaget för regeringens prövning. Det ligger alltså vikt vid att domstolen klart utvecklar varför den har funnit att det föreligger sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas. Regeringen är givetvis oförhindrad att skaffa ytterligare utredning. ] och med att frågan om upphävande anmälts hos regeringen har också fastig- hetsägaren och den exproprierande möjlighet att lägga fram ytterligare utredning hos regeringen.

Upphävs ett expropriationstillstånd skall domstolen avsluta expropria- tionsmålet på samma sätt som sker när ett expropriationstillstånd förfallit enligt 5 kap. 18 &" tredje stycket. Har skada uppstått för någon sakägare på grund av expropriationsanspråket. skall den exproprierande ersätta ska- dan (se vid 5 kap. 16 få).

5 kap. 16 & expropriationslagen

Paragrafen innehåller bestämmelser om rätt till ersättning för sakägare för skada som uppstått på grund av att expropriationsanspråket återkallats eller på grund av att tillstånd till expropriation vägrats eller förfallit. Paragrafen har nu kompletterats med en motsvarande skadeståndsrätt för det fallet att ett expropriationstillstånd upphävts enligt den nya regeln i 3 kap. 10 &. Bestämmelsen är också tillämplig om ett beslut om expropria- tionstillstånd upphävts vid rättsprövning enligt den nya lagen om detta och regeringen vid förnyad prövning av saken vägrat tillstånd till expropria- tion.

PCH?-

& Bilaga ; Prop. 1987/88: 69 ___];— Bilaga ! &??? JUSTITIE- få” DEPARTEMENTET

EUROPARÅDSKONVENTIONEN OCH RATTEN T_ILL DOMSTOLSPROVNING

I SVERIGE

DsJu1986z3

• Sida 44
•  Original

lnnehållsförteckning

Sammanfattning ................................. Författningsförslag ............................ 1 Inledning .................................. 2 Europarådskonventionens tillkomst .......... 3 Artikel 6 i konventionen och dess tillämpning 3.1 Bestämmelsen ............................... 3.2 Konventionens förarbeten ................... 3.3 Domstolens och kommissionens praxis ........ 4 Överväganden ................................ 4.1 Utgångspunkter ..............................

4.2 Förslag till lösning: utvidgad befogenhet för regeringsrätten att ompröva vissa förvaltnings—

beslut ...................................... 4.3 Närmare om prövningsförutsättningarna ....... 4.4 Omprövning av expropriationstillstånd ....... 5 Upprättade lagförslag ....................... 6 Specialmotivering ...........................

6.1 Förslaget til lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar 6.2 Förslaget till lag om ändring i expropriations— lagen (1972:719) ............................. 6.3 Förslaget til lag om ändring i vattenlagen (1983z291) ...................................

Bilaga 1 Konventionestexter ............ .... ...... Bilaga 2 Engelsk originaltext till citaten i avsnitt 3 ........................ . .......

Bilaga ) Exempel på fall där art. 6 (l) i Europaråde—

konventionen aktualiseras ..............

Prop.]987/88:69 BHagal

• Sida 45
•  Original

SAii'llfiAI't—FATTN IN G

Bakgrund

Sedan år 1952 är Sverige bundet av Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Konventionen innehåller bestämmelser om ett antal fri— och rättigheter. Efterlevnaden av konventionen kontrolleras av bl.a. en kommission och en domstol med säte i Strasbourg. Genom den tolkning konventionen har getts av kommissionen och domstolen har det visat'sig att det i vissa fall är tveksamt om sve sk rätt står i överensstämmelse med de åtaganden vi har gjort genom att ansluta oss till konventionen. I promemorian behandlas huvudsakligen de problem som är förknippade med artikel 6 i konventionen. Denna artikel gäller den enskildes rätt att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade i opartisk och offentlig rättegång inför en domstol.

Europarådsorganens praxis

l promemorian redovisas åtskilliga rättsfall från kommissionen och domstolen. Ett sådant är fallet Sporrong och Lönnroth mot Sverige där domstolen ansåg att artikel 6 inte var tillgodosedd såvitt gällde den dåvarande

' svenska lagstiftningen om expropriation och byggnadsförbud. I ett annat fall, som gällde en person vid namn Benthem mot Nederländerna, fann domstolen att ett indragande av ett tillstånd som Benthem fått att ha

en tank för motorbränsle på en bensinstation borde kunna

Prop.l987/88:69 BHagal

• Sida 46
•  Original

överprövas av en domstol enligt artikel 6. Ett tredje fall är Pudas mot Sverige, vilket ännu inte har prövats av domstolen. Där har kommissionen med hänvisning till tidigare avgöranden sagt att indragningen av ett tillstånd till yrkesmässig trafik, som Pudas haft, enligt artikel 6 borde kunna bli föremål för domstolsprövning i

Sverige. Utgångspunkter för övervägandena

I promemorian konstateras att den tolkning som har getts artikel 6 innebär att det står tärdigen klart ett lag— stiftningen i Sverige inte fullt ut uppfyller konventio— nens kräv. En genomgång av den svenska lagstiftningen, visserligen ganska översiktlig men ändå sådan att den kan ge ett begrepp om problemets omfattning, har gjorts. Den visar att det totala antalet författningar som Lan bli aktuella i detta sammanhang är förhållandevis begränsat. Vissa ärenden har dock stor praktisk betydelse och är tämligen vanliga, t.ex. ärenden enligt expropriations— ,

förköps— och jordförvärvslagstiftningen.

Enligt promemorian bör det vara tillräckligt att den domstolsprövning som skall ske enligt artikel 6 är en laglighetsprövning. Artikeln kräver m.a.o. inte att domstolen skall pröva en fråga i hela dess vidd och således ock å avgöra lämplighetsfrägor. Klart är dock att dessa frågor ibland kan vara svåra att särskilja från

varandra.

I vissa främmande länder har allmän domstol generell behörighet att överpröva administrativa beslut. Tanken pa att för vår del övergå till en sådan ordning avvisas i promemorian. Vårt iuvarande system innebär nämligen att det i allmänhet är förvaltningsdomstol som överprövar

. _li

administrativa beslut i de fall då man funnit att

överklagande bör kunna ske vid domstol.

Prop.l987/88zö9 BHagal

• Sida 47
•  Original

Den nuvarande uppdelningen mellan ärenden med förvaltningsmyndighet eller regeringen som sista instans och ärenden som i sista instans kan prövas av förvaltningsdomstol har ibland skett efter principiella överväganden, och det är knappast tänkbart att generellt låta de aktuella förvaltningsärendena överprövas av domstol. I samband med att andra ändringar aktualiseras i de berörda författningarna bör man från fall till fall noga pröva om det är ändamålsenligt att övergå till besvärsprövning i förvaltningsdomstol i stället för besvärsprövning hos en annan typ av myndighet. En sådan lösning kan dock åstadkommas bara på sikt och den kan inte få generell räckvidd.

Vill man åstadkomma en anpassning till konventionen inom en rimlig tid får man söka en annan utväg. Det blir i så fall ofrånkomligt att införa en ordning som innebär att inte bara vissa beslut av förvaltningsmyndigheter i sista instans kan överprövas av domstol utan också att en del beslut av regeringen kan bli föremål för sådan prövning. En sådan ordning är otvivelaktigt en principiell nyhet för svensk rätt, om man bortser från den begränsade prövningsmöjlighet som i dag finns inom ramen för resningsinstitutet. En lösning efter dessa linjer maste utformas så att den inte kommer i konflikt med de principer som ligger till grund för domstolsväsendet ocn förvaltningens struktur i vårt land och deras förhållande till varandra. Regleringen bör också utformas på ett sådant sätt att den utgör ett naturligt inslag i en utveckling mot fördjupad rättssäkerhet.

Promemorians förslag till lösning

Den lösninz som förordas i romemorian har sin L utgångspunkt i bestämmelserna om resning i

• Sida 48
•  Original

regeringsformen. Resning är ett extraordinärt rättsmedel och anses inte fylla de krav som artikel 6 i europakonventionen ställer. Om man istället för att som i resningsfallet kräva att ett avgörande uppenbart strider mot lag e.d. inför en ordning med en vanlig laglighetsprövning hos regeringsrätten, bör enligt promemorian överprövningsmöjligheten däremot bli godtagbar från konventionens synpunkt. Ändringen i förhållande till nuvarande ordning är visserligen begränsad, men den utgör ändå en betydelsefull nyordning.

Någon principiellt ny befogenhet för regeringsrätten skulle förslaget dock inte innebära, utan det kan snarare ses som en utvidgning av det befintliga resnings— institutet. Han koncentrerar prövningen till ett särskilt kvalificerat organ med en förutsättning att uppehålla en fast praxis vilket motverkar en splittrad rättstilläm — ning. I promemorian föreslås därför en sådan befogenhet för regeringsrätten att undanröja beslut av förvaltnings—

myndigheter och av regeringen. Prövningsförutsättningarna

Den ordning som skall eftersträvas skall tillgodose dels de krav europarådskonventionen ställer, dels de intressen som föreligger från internrättslig synpunkt. En första förutsättning bör enligt promemorian vara att en omprövning skall förutsätta en ansökan från en enskild part. Prövningen bör gälla frågan om regeringsrätten skall undanröja det beslut som klagomålen avser därför att detta strider mot lag. När det gäller att

avgränsa de typer av förvaltningsbeslut som bör kunna bli föremål för en sådan laglighetsprövning bör för det första undantas beslut som på annat sätt kan bringas

Prop.l987/88z69 BHagal

• Sida 49
•  Original

under domstols prövning, här bortsett från

resningsmöjligheten. Vidare skall klagandena ha uttömt de

or inära rättsm dlen som annars står honom till buds. ()

Begreppen civila rättigheter och skyldigheter i europarådskonventionens artikel 6 anses i promemorian inte lämpliga som grundval för att bestämma det nya institutets tillämpningsområde eftersom de saknar adekvata svenska motsvarigheter. Istället föreslås att man knyter an till regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten och tar sikte på förhållanden som avses i 8 kap. 2 eller ) & RF, dvs. enskildas personliga och ek nomiska förhållanden inbördes och sådana förhållanden mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller som i övrigt avser ingrepp i ensk idas personliga eller ekonomiska förhållander. ]kmwdsmdbImntäkaDuebmakmwamumasbqyag civila rättigheter och skyldigheter utan också ett mera omfattande område. Regeringsrättens prövning bör er igt promemorian inte bara avse om det överklagade beslutet strider mot lag utan också frågan om det eventuellt strider mot någon annan författning.

Något större behov av nya resu.ser för regeringsrätten anses det nya institutet inte medföra enligt

promemorian.

Omprövning av expropriationstillstånd

;

En fråga som uppmärksammades av domstolen i Sporrong— Lönnroth—målet och som också tas upp i promemorian gäller möjligheten till omprövning av expropriationstillstånd. l promemorian förelås en ordning som ger regeringen möjlighet att ompröva ett beslut om expropriations— tillstånd om förhållandena har ändrats sedan det ursprungliga beslutet meddelades. Omprövningen skall begäras av den domstol som prövar ersättningsfragan i ett

expropriationsmål.

4 Riku/agan ”87.588. I mm!. Nr69

Prop.l987/88zö9 Bdagal

• Sida 50
•  Original

FörrATTI-zn-stmnsme Prop. l987/88: 69 BHagal

förvaltningsdomstolar]l

dels att 4 a 5 skall ha följande lydelse,

n

dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 2 a 9, av följande

lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

IX). m '(."

Utöver vad som följer av 2 9 får regerinisrätten å ansökan av

en enskild part undanröja ett beslut i ett förvaltningsärende,

OII'.

ietsutöv—

ning mot någon enskild och rör tillämininv av en föreskrift om

1. beslutet innebär mvndi

c

nagot förhållande som avses i 5 kap. 2 eller 5 5 regeringsformen, dock ej i fråga om en föreskrift

som gäller utlänniggs vistelse i riket,

2. beslutet inte skulle ha kunnat

överklagas i annan ordning,

3. beslutet inte annars har prövats av någon domstol och inte heller

1 50 Omtryckt 1981:1325.

• Sida 51
•  Original

Nuvarande lydelse

p; (49:

Prop.l987/88:69 BHagal

Föreslagen delse

skulle ha kunnat bringas under en domstols prövning på annat sätt än genom ansökan om resning,

4. den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet strider mot lag eller annan författning.

Vad som sägs i första stycket om domstol gäller också sådan manui som avses i 2 kap. 9 & andra _ stvcket andra meningen regerings— Evan;

Ansökan som avses i första stxcket skall göras inom sex månader från det att beslutet meddelades.

*rätten får bestämma att

Relerina

beslutet tills vidare inte skall

gälla.

På avdelning dömer fem regeringsråd. Avdelningen är dock domför med fyra

regeringsråd, om tre av dessa är ense om Slutet.

Vid prövning av ansökningar om resning eller återställande av försutten tid och vid prövning av frågor som avses i 28 5 förvaltningsprocesslagen (1971z291) är avdelningen domför med tre

regeringsråd, om prövningen är av

Vid prövning av ansökningar om resning eller återställande av försutten tid samt vid prövning av frågor som avses i 2 a & denna lag ggn 28 9 förvaltningsprocesslagen (1971z291) är avdelningen domför med tre regeringsråd, om prövningen

dl

• Sida 52
•  Original

enkel beskaffenhet. Vid beslut om avvisande av för sent inkomna besvär och avskrivning av mål efter återkallelse är avdelningen domför med tre regeringsråd. Vid behandling av frågor om prövningstillständ skall tre regeringsråd delta.

Prop.l987/88:69 BHagal är av enkel beskaffenhet. Vid beslut om avvisande av för sent inkomna besvär och avskrivning av mål efter återkallelse är avdel- ningen domför med tre regeringsråd. Vid behandling av frågor om pröv- ningstillstånd skall tre regerings- råd delta.

]. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1987.

2. De nya bestämmelserna tillämpas inte i fråga om beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

Prop.l987/88zö9 BHagal

Har expropriationstillståndet förfallit enligt första stycket eller enligt 5 kap. 15 5 andra stycket eller 18 & tredje stycket

eller har expropriationstillståndet upphävts enligt 10 å och begäres därefter nytt expropriations- tillstånd till egendomen av samme sökande och på samma expropria— tionsgrund som tidigare, kan sådant tillstånd beviljas endast om särskilda skäl föreligger.

• Sida 54
•  Original

Nuvarande lydelse Föreslggen lydelse Prop.l98W88269 BUagal

10

(01

Regeringen skall upphäva ett expropriationstillstånd helt eller delvis, om förhållandena sedan

1_ DJ.

llstandet meddelades har ändrats så att förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger.

Frågor om upphävande av expropriationstillstånd prövas på anmälan av den domstol som

handla-"er ex.ro-riationsnälet.

Sådan anmälan får göras endast om fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet

skall upphävas. 5 k ;.

16 54

Har skada up;:s statt för sakägare på grund av expropriationsansprak som auerkalh te och avskrives malet i den delen, skall den exproprierande

ersätta skadan.

Första stycket äger motsvarande Första stycket äger motsvarande tillämpning när domstolen skiljer tillämpning när domstolen skiljer målet från sig med anledning av att målet från sig med anledning av tillstånd till exprop -riation att tillstånd till expropriation vägrats eller tillstånd förfallit vägrats eller upphävts eller enligt 16 y tredje st5cket. tillstånd förfallit enli gt 18 ;

tre dj ie stycke et.

• Sida 55
•  Original

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop.l987/88:69 ' Bilaga 1

lnnan avskrivning sker på grund av återkallelse av den exproprierande

skall han, om han har fått tillstånd till expropriationen, hos

länsstyrelsen ställa säkerhet för ersättning som avses i första stycket, . savida icke samtliga sakägare förklarat sig avstå från att yrka sådan

ersättning.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 195?.

Den äldre lydelsen av

&_)! kap. 6 5 gäller fortfarande i fråga om expropriationstillstånd som har meddelats före ikraftträdandet. Tidsfristen inom vilken expropriationssaken skall fullföljas vid domstol får dock förlängas endast om ansökan om förlängning har gjorts före

_pc

ikraftträdandet. Förlängning lar medges med högst ett år.

Prop.l987/88169 BHagal

'Jl

• Sida 58
•  Original

problem som är förknippade med tillämpningen av artikel 6 i konventionen. Enligt denna artikel har var och en när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldige heter rätt till opartisk och offentlig rättegång inför en domstol. På grund av avgörandena måste ifrågasättas om den svenska lagstiftningen svarar mot de krav som konven— tionen numera anses ställa enligt domstolens tolkning. I denna promemoria behandlas vissa frågeställningar som har aktualiserats genom de nyss åsyftade avgörandena.

2 Eb "HUPA o.ONV TJTI ONEIJS TILLKOHST OCh DEN SEHAEE V" VI.—JCKTJIIHGEN

Redan under sin första session år 1949 antog Europ'— rådets rådgivande församling en rekommendation m att ett förslag skulle utarbetas till en konvention innefattande effektiva garantier för individen i frå aga om åtnjutande av grundläggande fri— och rättigheter. Därvid hänvisades till den rättighetskaualog som tidigare hade upptagits i FN:s allmänna förklaring om de män1_1iga rättigheterna. Med anledning av denna rekommendation tillsat+ se en expertkommitté, som fick i uppdrag att utarbeta ett förslag till konvention. Sedan detta forslag framlagts

och bearbetats bl.a. av en grupp högre ämbetsmän från medlemsstaterna, undertecknades den 4 november 1950 i Rom den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri heterna. Till denna konvention har numera samtliga de 21 medlems— staterna i Europarådet anslutit sig. konventionen kompletteras av åtta tilläggsprotokoll.

Konventionen innehåller bestämmelser om rätten till livet (art. 2), förbud mot tortyr samt omänsklig och förned— rande behandling och bestraffning (art. 3), förbud mot slaveri, träldom och tvångsarbete (art. 4), ten till

Prop.l987/88269 BHagal

• Sida 59
•  Original

Bilaga 1

personlig frihet och säkerhet (art. 5), rät te' till domstolsprövning och till vissa garantier; ' dOmutUlSlC”— farandet (art. 6), rätten att int e bli dömd till straff annat än med stöd i lag och förbud mot retroaktiva straffdomar (art. 7), rätten till skydd för privat— och familjeliv, hem och korrespondens (art. 8), rätten till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (art. 9), rätten till yttrandefrihet (art. 10), rätten till försam— lings- och föreningsfrihet (art. 11), rätten att ingå "tenskap och bilda familj (art. 12), rätten att föra

1

talan mot kränkningar av fri— och rättigheter (art. 13)

0

samt förbu d mot diskriminering (art. 14). Under särskilda ik fran de skyldigheter som förhållanden får en stat aW norn1alt åvilar den enligt konve Mt onen 001 t111aé'rprot kollen. Så är fallet under krig eller i annat allmir1t nödläge som hotar nationens existens (år*. 15).

Genon' fyra av tilläg :sprotokollen har ytterlig.are rätt leter tillkommit: rätten att 'utny ttja sin egendom 'uta: intrång, rätten till utbildning och rät+er till fria och hemliga val (art. 1—3 i tilläggsprotokoll nr 1), förbud mot frihetsberövande på grund av avtalad förpliktelse, rät+ en att fritt flytta och välja bosattn1n1sort, rätten

att lämna ett land, inklusive sitt eget, rätten att

vistas i det land vari man är medborgare och förbii mot kollektiv utvisning av utlänningar (art. 1—3 i tilläggs— protokoll nr 4), förbud mot dödsstraff i fredstid (tilläggsprotokoll nr 6) samt rätten till vissa rätts— säkerhetsgarantier i utvisningsförfaranden, rätten till överprövning av brottmålsdomar, rätten till ers ätt ning vid oriktiga brottmålsdomar, förbud mot att någon döms två gånger för samma sak samt rätt en för makar att behandlas lika i far'iljerättsliga förhållanden (art. 1—5 m i tilläggsprotokoll nr 1, som dock ännu inte har trätt i kraft).

Prop.l987/88zö9

• Sida 60
•  Original

Genom konventionen har upprättats två europeiska organ, nämlig n kommissionen för de mänskliga rättigheterna och omstolen för de mänskliga rättigheterna. Dessa organ samt Europarådets ministerkommitté har till uppgift att

övervaka konventionens efterlevnad.

Inför kommissionen kan mål anhängizgöras antingen av en ko onventionsstat mot en annan konventionsstat (mell- nstat— liga mål) eller — i den mån staten har erkänt den enskil— da klagorätten — "v en enS1.ild person eller 0% anis ati on mot en stat (enskilda klagomå 1). De mellanstatliga målen har hittills varit ganska få. Därernot har ett mycl:et stort anta» enskilda klagomål anhängiggjorts inför

kommissionen.

kommissionen kan avvisa ett mål antingen på rent formella grunder eller därför att talan är uppenbart ogrundad. he fl eo ta mål (97,0 red enslzilda klagLMe avvisas av komni sionen. I de fall då avvisn1ng inte sker utan lu01e missionen beslutara tt ta upp ett m511till salzlig pröv— ning när komm ssionen de1dubsla 1tpgifte1 att dels gö r; en utredning rörande fakta i målet, dels ställa sig till parternas förfogande i svfte att få till stånd en förlik—

ning.

kommer inte en förlikning till stånd, utarbetar kommissionen en rapport, vilken avges till ministerkore mitten. Under vissa förutsättningar kan målet härefter bli föremål för prövning av domstolen. an domstolspröv— ning inte kommer till stånd är det ninisterkommittén son slutligt skall ta ställning till om vederbörande k1ven— tionsstat har kränkt konventionen. Blir malet föremal fzr prövning av domstolen, är det denna som skall avgöra on

det förelegat ett brott mot konventionen.

Prop.l987/88269 Bhagal

• Sida 61
•  Original

De berörda staterna är skvldiza att rätta sig efter J & o domstolens och ministerkommitténs avgöranden i frågor om kränkningar av konventionen. Två av Europarådets medlems— stater — Malta och Turkiet — har dock avstått från att erkänna domstolens behörighet. En av de övriga staterna, namligen Cypern, har inte godtagit principen om enskilda

personers klagoratt.

Den europeiska konventionen intar en särställning bland de konventioner som syftar till att ur olika aspekter skydda de mänskliga rättigheterna. Det beror framför allt på att det kontrollsystem som har skapats genom konven— tionen ar betydligt mer effektivt än det som andra kon— ventioner inom detta ämnesområde föreskriver. Inom ramen för detta kontrollsystem har också, som inledningsvis nämndes, under årens lopp en rycket omfattfnde praxis

vuxit fram.

Det står samtidigt klart att den grund ä

tionen av konventionen har skapat vissa problem. Detta

sammafianger med att konventionen griper över ett mynket

..

stort område samtidigt som den i åtskilliga h!-

r tämligen allmänt hällen. Dess arti

n: :

:tnska stort utrymme för olika tolkningar.

I samband med Sveriges anslutning till konventionen

uttalades att svensk lag uppfvllde dess krav och att

v

L

Sverige således — bortsett från vissa punkter dar förbehåll gjordes — kunde ta på sig konventionens förpliktelser utan att genomföra någon ny lagstiftning (prop. 1951z165 s. 11). I takt med att antalet hos kommissionen och domstolen anhängiggjorda mål kraftigt har ökat under senare år har emellertid en alltmer förfinad tolkningsprakis komni+ att utvecklas, varvid de kontinentala rättssystem som till stora delar ligger till

grund for konventionens utformning ofta har bildat

Prop.l987/88:69 BHagal

• Sida 62
•  Original

utgångspu kt. Denna praxis har otvivelaktigt till en del varit av extensiv och vad man brukar kalla rattsska nde natur1. Den har därmed medfört att vissa av konventionens artiklar numera tilläggs en innebörd som

knappast kunde förutses vid konventionens ratificering.

Ett exempel erbjuder art . 5 (4) där det föreskrivs att den som berövas friheten såsom misstänkt för brott ofördröjligen skall ställas inför domare eller annan ämbetsman som enligt lag beklätts med "judicial power”. När Sverige anslöt sig till konventionen utgick man från

,

atenswmäzäiäawzmdsgimgmtamjraafngm(m ariållande var att betrakta som en sådan med "judicial power” beklädd ämbetsman. Denna ståndpunkt nar

mellertid numera underkänts i avgöranden av kommissionen

och domstolen. F'ör l% ti ll en anpassr ir _g av den svenska

(I)

laget iftnlnter til- den ia tolkning av konv ntionen har lagts fra; av nakt nlncruvreuningen, vars betänkande (SOU ) f n. efter remissbehar1l1na övervägs imon

ie departementet.

Att rättstillämpningen i Europarådsorganen undergår en s- ar :utveckling är i och för sig naturligt. Detsamma är Ju fe llet ned vår egen rättsordning_ " kscm ned rätt 5— systemen i flertalet övriga Europarådsstater. De anoranden soa1 den europeiska domstolen meddelar maste

jilvf fallet i förekommande fall tillhöra de omständiC— ne+ er som sarskilt beaktas när man skall ta ställning tin frågan efter vilka linjer den internrättsliga

utvecklingen bör drivas.

På svensk sida har inställningen också genomgående varit att den svenska lagstiftningen ovillkorligen skall Vfra

1..

se t.ex. Bertil Bengtsson, Om expropriation och

grundlags tolkning, Pestskrift Ior henrik Hessler, bl.a.

Prop.l987/88:69

BHagal

• Sida 63
•  Original

”ipassad till vad som krävs enligt konventionen. Den extensiva praxis i fråga om konventionens tolkning som fortlöpande utvecklas medför emellertid stora svårigheter när det gäller att på förhand bedöma vilken innebörd som kan komma att läggas in i en viss artikel. En möjlighet att komma till rätta med dessa svårigheter — som i så fall måste tas upp inom Europarådet — kan vara att på ett eller annat sätt åstadkomma en precisering av våra åtaganden enligt konventionen, så att man uppnår den förutsebarhet som är önskvärd. En av de tekniska utvägar som i så fall erbjuder sig skulle vara att konventionen sägs upp och att man i samband med en omedelbar ny ratificering från svensk sida preciserar vår tolkning av de olika artiklarna i den utsträckning det behövs. konventionen tillåter nämligen inte förbehåll i efterhand under tid då en konventionsstat är bunden av sin

ratificering.

I det läge som nu råder måste emellertid självfallet kommissionens och domst lens avgöranden noga följas på svensk sida så att man säkerställer att full överensstämmelse råder mellan den svenska lagstiftningen och den tolkning av konventionen som de behöriga

Europarådsorganen ställer sig bakom.

I denna promemoria diskuteras i iörsta hand en fråga av detta slag som på senare tid har fått en särskilt ingående belysning genom Europarådscrganens tillämpning. Den gäller art. 6 som bl.a. föreskriver att "envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter — — —, vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt

lag".

Prop.l987/88:69 BHagal

• Sida 64
•  Original

På grund av den europeiska konventionens omfattande räckvidd kan det självfallet även beträffande andra särekilda frfvor finnas utryrmme 1ör diskussion när det gäller förhållandet mellan konventionen och den svenska

lagstiftningen. Det kunde därför synas ändamålsenligt att

genomföra en mera generell utredning om hur var lagstift— ning förhåller sig till konventionen.

Med hänsyn till hur konventionens kontrollapparat fungerar skulle en sådan utredning dock kna pp'rt vara meningsfull. Det är den europeiska domstolen som i sista hand har tillagts befogenhet att avgöra uppkommande

tolkningsfrågor. När det gäller fragor av detta sl som (93

för svensk del skulle kunna tänkas komma upp till diskussion torde generellt gäll1a att det knappast är möjligt att på förhand förutse doms +olsm ajoritetens ståndpunkt. De antaganden som en eventuell svensk utredning skulle kunna göra i detta hänseende skulle därför bli av mycket berränsat värde. Även för framtiden torde man sålunda i ställetf 1å välja linjen att noga

följa kommissionens och domstolens avgöranden i konkreta

fall. 5 AeriLEL 6 : P.oIFMTJJICZJ OCH mass 51.14.3111-

5.1 Bestämmelsen

Art. 6 (1) lyder i svensk översättning:

Envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot

honom för brott, vara berättigad till opartisk och

Prop.l987/88:69 BHagal

• Sida 65
•  Original

offentlig rättegång inom skälig tid och inför oavhängig och opartisk domstol, som upprättas enligt lag. Domen skall avkunnas offentligt, men pressen och allmänheten må utestängas från rättegången eller en del därav av hänsyn till sedligheten, den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten i ett demokratiskt samhälle, eller då hänsyn till minderåriga eller till parternas privatlivs helgd så kräva eller, i den mån domstolen så finner strängt nödvändigt, i fall då på grund av särskilda omständigheter offentlighet skulle lända till skada

för rättvisans intresse. Den engelska originaltexten lyder:

ln the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law. Judgment shall be pronounced publicly but the press and public may be excluded from all or part of the trial in the interests of morals, public order or national security in a democratic society, where the interests of juveniles or the protection of the private life of the parties so require, or to the extent strictly necessary in the opinion of the court in special circumstances where publicity would prejudice the interests of justice.

Den franska originaltexten lyder: Toute personne a droit å ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un delai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial,

Prop.l987/88:69 BHagal

• Sida 66
•  Original

Bilaga 1

établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractere civil, soit du bien—fondé de toute accusation en matiére pénale dirigée contre elle. Le jugement doit étre rendu publiquement mais l'accés de la salle d'audience peut étre interdit a la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procés dans l'intéret de la moralité, de l'ordre public ou de la Sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intéréts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procés l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature ä porter atteinte auk intéréts de la justice.

mf,

9.4 konventionens förarbeten

Som redan har nämnts utfördes det inledande arbetet med att skapa en konvention till skydd för mänskliga

C .-

rättigheter och friheter av Europarau"ts rådgivande

församling redan vid dess första session hösten 1949. Den kommitté, som tillsattes med uppgift att utreda frågan, tog som utgångspunkt för sitt arbete FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna, som antagits i december 1948. I det första utkastet till konven— tionstext, som presenterades för den rådgivande församlingen, redovisades tio rättigheter vilka enligt kommittén borde garanteras i konventionen. lh av dessa var att tillförsäkra var och en ... skydd mot godtyck— ligt anhållande, fängslande, landsförvisning och andra

åtgärder enligt art. 9, 10 och 11 i FN:s deklaration.

Prop.l987/88:69

• Sida 67
•  Original

Art. 10 av FN:s deklaration om de mänskliga rättighe— terna, till vilken kommittén således hänvisade, lyder som följer (engelsk text, se bilaga 2, citat 1):

Envar är under full likställdhet berättigad

till rättvis och offentlig rannsakning inför oavhängig och opartisk domstol vid fastställandet av såväl hans rättigheter och skyldigheter som varje anklagelse mot honom för brott.

Några överväganden som är ägnade att belysa kommittéledamöternas syn på den närmare innebörden av

stadgandet finns inte redovisade i förarbetena.

Det fortsatta arbetet kom i stor utsträckning att handla om principfrågor och andra överväganden som här saknar direkt intresse. En fråga som grundligt diskuterades var huruvida, som skett i nämnda första utkast till konventionstext, hänvisning borde ske till FN:s deklaration, eller om de olika rättigheterna skulle räknas upp och definieras i den tilltänkta konventionen. Sedan man enats om att, åtminstone som ett led i arbetet, direkt ange rättigheterna, utarbe— tades ett utkast där ovan citerade Art. 10 i "FN:s deklaration ordagrant återgivits som en särskild rättighet skild från den som avsåg godtyckligt

anhållande fän"slande och landsförvisnin . 7 5

Vid ett möte med en tillsatt expertkommitté i mars 1950 presenterades ett förslag till konventionstext innefattande vissa ändringar av tidigare text. Bland annat hade det nu aktuella st'dgfndet getts följande

x

lydelse (engelsk text, se bilag' 2, citat 2):

Prop.l987/88:69 BHugal

• Sida 68
•  Original

Diskussionen sammanfattas i rapporten på följande sätt

Envar skall, när det gäller att pröva anklagelse mot honom för brott eller hans rättigheter och skyldigheter i tvistemål vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Det framgår inte direkt av förarbetena varför orden

"i tvistemål" (eng. "in a suit at law"; fr. "de caractére civil") nu introducerats i texten. Bland de arbetshandlingar som fanns tillgängliga för kommittén var emellertid en av sekretariatet utarbetad rapport, vilken jämförde rådgivande församlingens utkast till text med ett utkast till internationell konvention om mänskliga rättigheter utarbetat inom FN:s ram. I rapporten observeras att man under arbetet med sagda konvention något diskuterat begreppet "civil".

J-J.

(engelsk text, se bilaga 2, citat 3):

"Common l w"—länderna påpekade att civila

rättigheter och skyldigheter, som erkända av de

administrativa myndigheterna, inte var skyddade av

en administrativ domstol. I detta avseende var det

en viktig skillnad jämfört med "civil law" ——

länderna. Därav orden "i tvistemål ..." vilket

skulle göra det möjligt att undanta administrativa förfaranden från konventionens tillämpnings—

område.

(Jfr. i detta sammanhang art. 14 av FN-konventionen om

civila och politiska rättigheter).

Prop.l987/88z69 BHagal

• Sida 69
•  Original

I expertkommitténs slutliga rapport till minister— kommittén i mars 1950 redovisades, av skäl som här kan förbigås, två olika förslag till konventionstext. Det ena förslaget upptog den ovan citerade texten, medan motsvarande stadgande i det andra förslaget ordagrant återgav art. 10 av FN:s deklaration.

I rapporten förekommer ingenting som särskilt förklarar denna skillnad mellan de två förslagen.

En konferens med högre tjänstemän i juni 1950 resulterade så småningom i en ny rapport till ministerkommittén varvid nu aktuellt stadgande erhållit följande lydelse (engelsk text, se bilaga 2, citat 4):

Envar skall, när det gäller att pröva anklagelse mot honom för brott eller hans rättigheter och skyldigheter i tvistemål, vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domst 1, som upprättats enligt lag.

Inte heller ifråga om denna rapport förekommer någonting som antyder att delegaterna diskuterat lydelsen och innebörden i stadgandet.

Sedan ytterligare överväganden ägt rum och texten varit föremål för en slutlig gransking av en expertkommitté dagarna före undertecknandet, förelåg den 4 november 1950 den slutliga konventionstexten. Den franska texten av stadgandet var oförändrad, medan i den engelska "hans rättigheter och skyldigheter i tvistemål" ersatts med "hans civila rättigheter och

skyldigheter".

Prop.l987/88:69 BHagal

• Sida 70
•  Original

Ändringen 1 den engelska texten förefaller inte ha kommenterats av kommittén, som allmänt karaktäriserade sitt förslag till ändringar som formella rättelser och rättelser av översättningar. I den mån ändringen har kommenterats i litteraturen, har den antagits bero på en önskan att bringa den engelska texten språkligt mer

i överensstämmelse med den franska. 5.3 Domstolens och kommissionens praxis

Fallet Ringeisen mot Österrike'

Ringeisen köpte 1962 av privatpersoner viss fast egendom. Enligt österrikisk lag måste köpet för att bli gällande godkännas av myndighet. Godkännandet vägrades. I målet blev frågan huruvida den procedur, genom vilken frågan om förvärvets godkännande prövades, innefattade en sådant avgörande av civila

rättigheter som avses i art. 5 (1).

äoamisaignsn

kommissionens majoritet (7 mot 5) besvarade frågan nekande. Efter att ha konstaterat att betydelsen av det engelska ordet "civil" i detta sammanhang var tveksam, fortsatte kommissionen (engelsk text, se bilaga 2, citat 5):

1Kommissionens rapport och domstolens dom, se Publications of the European Court of Human Rights,

Sw.B,wd.H,s.1Q mquWeSH.A,vd.1i

Prop.l987/88zö9 BHagal

• Sida 71
•  Original

J;ligt fransk rättsterminologi är ordet "civil" Prop.l987/88169 inte oklart i samma utsträckning, Aven On BHagal uttrycket "droits civils" under inflytande av anglo—amerikanskt språkbruk ibland används för att beteckna medborgarens politiska rättigheter (motsvarande "droits civiques”) är innebörden i allmänhet annorlunda. Det hänför sig till civilrättsliga rättigheter och skyldigheter till skillnad från offentligrättsl iga och str—”fr atts— liga. Detta är en klassisk distiriktion i de

rättssystem som härrör från romersk rätt, och

utt.ycket "civil"1 ' detta sammannar” nanlcr sig till rättsförhål landet mellan ensl:i_L a re ersoner och IK” andra privata rättssubjekt till skillnad från rättsförhållandet mellan enskilda medborgare och offentliga myndigheter. Enligt denn aterminolcgi är

den franska texten i art.

Uttrycket "droi+ s et ob". igations de caractere

ei vil" avser ra tti heter ch sk Idi—heter som hör € J G

till det område av rättssystemet som ke las "droit

Civil".

Efter att vidare ha konstaterat att den tydligare texten, dvs. den franska, maste ges företräde, drog kommissionen följande slutsats (engelsk text, se bilaga 2, citat 6):

Denna granskning av konventionstexten och förarbetena till denna leder fram till den slutsatsen att uttrycket "civila rättigheter och skyldigheter" måste tolkas restriktivt så att det endast omfattar sådana rättsförhållanden som är typiska för relationer mellan enskilda medborgare och ej sådana rättsförhållanden dar medborgaren ställs mot dem som utövar offentlig ngdn1et

• Sida 72
•  Original

Kommissionen konstaterade också att en vidare tolkning, genom vilken art. 6 (1) skulle anses tillämplig även med avseende på den typ av administrativa förfaranden som i flertalet konventionsstater-traditionellt handhafts av administrativa organ och utan de garantier som skulle följa med en tillämpning av art. 6 (1), skulle vara oförenlig med de intentioner parterna haft när de tillträdde konventionen.

Minoriteten, som konstaterade att målet rörde Ringeisens rätt under det ifrågavarande köpekontraktet, anförde i huvudsak följande skäl för sin ståndpunkt att art. 6 (1) var tillämplig (engelsk text, se bilaga 2, citat 7):

kommissionen har konsekvent hävdat att uttrycket "civila rättigheter och skyldigheter" med den innebörd det har i konventionens art. 6 (1) är

ett autonomt begrepp. Detta begrepp upphör emellertid att vara ett autonomt begrepp, om det tolkas så, att det strikt hänför sig till rättigheter och skyldigheter mellan enskilda personer. I de rättssystem som härrör från romersk rätt avses med uttrycket "civilrätt" det område av inhemsk rätt, som även kallas ”privaträtt" och som avser det särskilda förhållandet mellan enskilda personer. Det går inte att säga att begreppet i konventionens art. 6 (1) är autonomt, om dess tillämpningsområde fastställs helt enkelt genom en hänvisning till begreppet "civilrätt", såsom detta utvecklats i vissa kontinentaleuropeiska länders

rättssystem.

Prop.l987/88z69 BHagal

• Sida 73
•  Original

Det bör också observeras att ett främmande element skulle införas i detta stadgande, om vid tolkningen av art. 6 (1) tillämpningsområdet för begreppet i fråga skulle vara så begränsat. Den europeiska konventionen — liksom för övrigt 1966 års internationella konvention Om medborgerliga och politiska rättigheter — avser i grund och botten skyddet av individen mot staten, dvs. skydd mot godtyckliga handlingar från myndigheternas sida. Det är tydligt, att art. 6 (1) i den europeiska konventionen med uttrycket "civila rättigheter och skyldigheter" avser de rättigheter och skyldigheter som härrör från inhemsk rätt. Konventionens stadgande med avseende på dessa rättigheter och skyldigheter lyder enligt följande: "Envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter ..., vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag". Det förefaller märkligt att detta stadgande, som har införts i en internationell traktat angående skyddet av den enskilde gentemot myndigheterna, inte skulle medge den berörde individen rätt till judiciell prövning eller rätt till opartisk rättegång, i de fall då myndigheterna godtyckligt inkräktar på de rättigheter som tillkommer honom enligt inhemsk rätt.

Domstolen

Domstolen, som enhälligt gick på minoritetens linje, grundade i princip sitt domslut på följande tre omständigheter:

Prop.l987/88:69 BHagaI

• Sida 74
•  Original

Bilaga 1

1) Begreppet "civila rättigheter" täcker alla förfaranden vilkas resultat är avgörande för ”privata"

rättigheter och skyldigheter.

2) Ringeisen hade rätt att få köpekontraktet godkänt, om han uppfyllde, som han hävdade att han gjorde, de

förutsättningar som angavs i lagen.

3) De administrativa myndigheternas beslut skulle vara avgörande för civilrättsliga förhållanden mellan Ringeisen och säljarna.

Domstolen framhöll att det därvid saknade betydelse,

att tillämllia l'k i sammanhanget var av administrativ & o

1

karaftär.

,. —2

(l

Fallet köni; mot Förbundsre ubliken Tfsklan

könig var vederbörligen auktoriserad, privatpraktise— rande läkare med egen klinik. På grund av att könig gåstods vara olämplig återkallades för verksamhetens bedrivande erforderliga tillstånd till såväl rätten att driva kliniken som rätten att utöva läkaryrket. I målet blev frågan huruvida den procedur, genom vilken återkallandet av tillstånden prövades, innefattade en sådan prövning av civila rättigheter som avses i art. 6 (1).

2Kommissionens rapport och domnstolens dom, se Publications of the European Court of Human Rights, Ser. B, vol. 25, s. 12, respektive Ser. Å, vol. 27.

Prop.l987/88:69

• Sida 75
•  Original

aoamlsaianan kommissionens majoritet (10 mot 6) besvarade frågan jakande. I fråga om skälen till denna slutsats var majoriteten delad i två grupper om vardera fem ledamöter.

Med utgångspunkt från distinktionen mellan en stats handlingar jure gestionis och jure imperii konstaterade den ena gruppen först, att det inte kunde anses som en civil rättighet att erhålla tillstånd att bedriva läkarpraktik. Ile dföljande resonemarig ansåg emellertid gruppen att ett återkallande av ett redan beviljat tillstånd berörde tillståndsinnehavarens civila

rätti igheter (engels»: text, se bilaga 2, citat 6):

Då en myndighet emellertid gere en person ti llstårid att utöva läkaryrket, är följden av d tta i normala fall att civila rättigheter oc iskyldigheter uppstår i samoand med sådant utövande. Denna effekt måste skiljas från utövandet av funktioner i offentlig tjänst. Tillståndet innebär inte i sig att en läkare blir offentlig tjä ansteman, som utövar statlig eller administrativ myndighet, eller att det uppstår ett kontraktsförhållande mellan honom och staten eller en offentlig myndighet . Klaganden utövade läkaryrk 'et som privatperson. En sådan läkare får ett antal civila rättigheter och skyldigheter i samband med utövand et av läkaryrket: yrkesmässigt anseende; inkassering av arvoden och kostnader; hyreskontr .t eller äganderätt till mottagningsrum eller klinik; anställningskontrakt

med personalen osv.

BHagal

• Sida 76
•  Original

Den andra gruppen fann det inte nödvändigt att i detta Prop.l987/88z69 sammanhang göra någon distinktion mellan handlingar BHagal jure gestionis och jure imperii eftersom redan själva rätten att utöva läkaryrket och att driva en läkarpraktik utgjorde civila rättigheter. Följande citat ger en uppfattning om hur gruppen kom fram till denna ståndpunkt (engelsk text, bilaga 2, citat 9):

Då det nu förhåller sig på detta sätt, synes det önskvärt att först överväga om i princip valet och utövandet av ett yrke eller en ekonomisk verksamhet inom den privata sektorn skall betraktas som civila rättigheter. Enligt vår mening kan svaret på denna fråga endast vara jakande.

Utövandet av ett yrke eller en ekonomisk verksamhet kan definieras som tillämpning av en persons fysiska skicklighet, intellektuella,

konstnärliga och andra färdigheter och kunskaper, i de flesta fall i syfte att erhålla en materiell belöning i form av lön eller annan ersättning. Rätten att utöva ett yrke är sålunda identisk med rätten till arbete, som garanteras i grundlagen i

de flesta om inte i alla Europarådets medlemsländer.

Bland dessa så kallade allmänna friheter finner vi såsom nyss nämnts rätten till egendom, som kommissionen alltid har erkänt som en civil rättighet, en lösning som uttryckligen bekräft'des genom den ovan citerade Ringeisen—domen. Då vi jämför rätten till arbete med rätten till egendom, finner vi att de obestridligen är av likartad

natur, eftersom rätten till egendom huvudsakligen

• Sida 77
•  Original

är rätten att nyttja, ha glädje av och förfoga över den sak till vilken rätten hänför sig, i de flesta fall i syfte att erhålla ekonomisk fördel från den. Det är sålunda svårt att förstå varför man skulle vägra att betrakta rätten till arbete som en civil rättighet, vilket har erkänts i fråga om rätten till egendom.

hed avseende på vad som ovan anförts skall emellertid reservationer göras för de fall då rätten till arbete på ett eller annat sätt skulle innebära deltagande i politisk verksamhet, i myndighetsutövning eller i ledningen av ett centralt, regionalt eller lokalt offentligt organ eller t.o.m. av ett halvstatligt företag.

Det är visserligen så, att åtminstone i vissa länder tillträde till sådana befattningar i stor utsträckning förutsätter offentlig auktorisation vilken endast medges personer med lämpliga yrkeskvalifikationer och gott anseende. Utövandet av vissa yrken är underkastat särskilda regler och

en mer eller mindre sträng övervakning. — — —

Dessa regler, emellertid, varken syftar till att förändra, eller medför någon förändring av, naturen av den verksamhet som bedrivs av de personer som utövar dessa yrken. Den verksamhet som bedrivs av yrkeskunniga hantverkare, köpmän, bankirer och försäkringsgivare regleras fortfarande av civilrättsliga (eller handelsrättsliga) regler. De

Prop.l987/88269 BHagal

• Sida 78
•  Original

Bilaga 1

deltar inte på något sätt 1 mfndignetsutövning eller i den verksamhet som en offentlig myndighet bedriver. Lagligheten av de regler som gäller i fråga om dessa yrkesverksamheter är inte föremål för prövning. Den'federala regeringen påpekar a t deras grundläggande syfte är att upprätthålla allmän ordning, säkerhet och hälsa. Men därav följer inte att de kan förvandla ett förhållande, som genom sin natur hör till det privaträttsliga området, till ett offentligrättsligt förhållande.

Domstolen

,

Domstolen, som med röstsiffrorna 15 mot i fann art. 0 (1) tillämplig, noterade inledningsvis att den inte behövde pröva frågan huruvida rätten till auktorisation att driva en klinik och att utöva läkaryrket utgjorde civila rättigheter, utan endast om så var fallet i

frå =a om rätten att fortsätta att utöva dessa

,. _,

rättigheter sedan de en gång erhållits.

Domstolen fastslog sedan följande allmänna utgångspunkt när det gällde att bedöma huruvida en viss rättighet skulle anses som en civil rättighet " der art. 6 (1) (engelsk text, se bilaga 2, citat 10):

Frågan huruvida en rättighet skall betraktas som civil i den betydelse som detta uttryck har i konventionen måste avgöras med utgångspunkt från det faktiska innehållet och effekterna av rättigheten — och inte dess juridiska klassificering — enligt inhemsk rätt i den berörda staten. Domstolen skall vid utövandet av sina tillsynsuppgifter även ta hänsyn till konventionens syfte och ändamål och till de nationella rättssystemen i de andra avtalsslutande

staterna...

Prop.l987/88z69

• Sida 79
•  Original

Mot den bakgrunden, och i övrigt av följande skäl, Prop.l98W88:69 ansåg domstolen att såväl drivandet av kliniken som BHagal utövandet av läkaryrket utgjorde civila rättigheter i

konventionens mening. Domstolen anförde bl.a. följande

i fråga om kliniken och läkaryrket (engelsk text, se

"bilaga 2, citat 11):

Domstolen konstaterar att i Förbundsrepubliken Tyskland driften av en privat klinik i vissa hänseenden är en kommersiell verksamhet, som bedrivs i vinstsyfte, klassificerad i tysk lag som ”Gewerbe". Denna verksamhet bedrivs inom den privata sektorn genom att avtal träffas mellan kliniken och dess patienter och den påminner om utövandet av en privat rättighet, som i vissa hänseenden är närbesläktad med rätten till egendom. Privata kliniker är visserligen underkastade tillsyn av myndigheterna av hänsyn till det allmänna intresset att bl.a. skydda hälsan;

tillsyn av hänsyn till det allmänna intresset, som för övrigt allmänt förekommer vad gäller all privat yrkesutövning i Europarådets medlemsstater, kan inte i sig leda till den slutsatsen att driften av en privat läkarklinik är en offentligrättslig verksamhet. En verksamhet, som under lagen i den berörda staten har karaktären av civil verksamhet kan inte automatiskt förvandlas till offentlig verksamhet på grund av att den underkastas myndigheternas tillstånd och övervakning, däri inbegripet om så är lämpligt återkallande av tillstånd, föreskriven i lag av hänsyn till den allmänna ordningen och hälsovården.

• Sida 80
•  Original

I Förbundsrepubliken Tyskland räknas läkaryrket till de traditionella fria yrkena; dessutom stadgas detta uttryckligen i artikel 1 5 2 i Förbunds— lagen. ... Inte ens under det nationella sjukförsäkringssystemet är utövandet av läkaryrket en offentlig verksamhet: när tillståndet väl erhållits, har läkaren rätt att utöva yrket eller avstå, och han ger behandling till sina patienter på grundval av ett kontrakt med dem. Förutom att behandla sina patienter sörjer praktiserande läkare naturligtvis, enligt ordalydelsen i ovannämnda lag, för "hela samhällets hälsovård". Detta ansvar, som läkaryrket har mot samhället i sin helhet, ändrar emellertid inte den privata karaktären av den praktiserande läkarens verksamhet: medan detta ansvar är av stor betydelse från social synpunkt, är det en bisak i förhållande till hans verksamhet och dess motsvarighet står att finna i andra yrken som obestridligen är av privat natur.

Efter att ha konstaterat att det under dessa omständigheter var av liten betydelse att

indragningen av licensen utgjorde en administrativ åtgärd vidtagen av ett kompetent organ som ett led i dess myndighetsutövning, avslutade domstolen med följande kommentarer (engelsk text, se bilaga 2, citat 12):

Det enda som är relevant under art. 6 (1) i konventionen är den omständigheten att ifrågavarande fall innefattade en prövning av rättigheter av privat natur.

Eftersom den sålunda anser de rättigheter som drabbades av återkallelsebesluten och som utgjorde

Prop.l987/88:69 BHagal

• Sida 81
•  Original

Bilaga 1

föremålet för talan inför de administrativa domstolarna vara privata rättigheter, finner domstolen artikel 6 (1) tillämplig utan att i det nu föreliggande fallet behöva ta ställning till huruvida begreppet "civila rättigheter och skyldigheter" i den mening som avses i nämnda stadgande sträcker sig utöver de rättigheter som är

av privat natur.

Fallet Le Compte, Van Leuven och De Meyere mot Belgien5

Fallet, som har stora likheter med det föregående, rörde beslut varigenom le Compte, Van Ieuven och ?e heyere tillfälligt avstängts från att praktisera som läkare. Frågan var om också en sådan tillfällig avstängning rörde personernas ifråga civila rättigheter. En majoritet av domstolen (15 mot 5) ansåg

att så var fallet.

I domskäleh gjorde domstolen vissa uttalanden som belyser kraven på sambandet mellan en civil rättighet som sådan och effekterna av ett beslut på denna rättighet för att art. 6 (1) skall kunna anses tillämplig. Sålunda ansåg domstolen det inte tillräcaligt för en tillämpning av artikeln, att en tvist hade föga samband med, eller avlägsna följder med avseende på en sådan rättighet. För att artikeln skulle vara tillämplig måste rättigheten utgöra föremålet — eller ett av föremålen — för tvisten och beslutet direkt avgörande för rättigheten i fråga. I fråga om den tillfälliga avstängningen i det nu aktuella fallet konstaterade sedan domstolen följande (engelsk text, se bilaga 2, citat 12):

DDomstolens dom, se Publications of the European Court of Human Rights, Ser. A, vol. 43.

Prop.l987/88zö9

8]

• Sida 82
•  Original

Till skillnad från vissa andra disciplinära påföljder som kunde ha ådömts klagandena (varning, erinran och tillrättavisning...), innebar den avstängning som de klagade över onekligen ett direkt och väsentligt ingrepp i rätten att fortsätta att utöva läkaryrket. Den omständigheten att avstängningen var tillfällig hindrade inte att den menligt påverkade denna rätt...; i de "contestations" (tvister) som avses i art. 6 (1) kan den faktiska förekomsten av en "civil" rättighet naturligtvis vara föremål för övervägande, men detta gäller också omfattningen av en sådan rättighet eller det sätt på vilket den som åtnjuter rättigheten kan begagna sig av denna.

Fallet Sporrong och Lönnroth mot Sverige4

hålet gällde expropriationstillstånd och byggnadsförbud rörande två fastigheter i Stockholm. De två fastigheterna var underkastade expropriationstillstånd under en tid av 25 respektive 8 år och byggnadsförbud under en tid av 25 respektive 12 år. I målet blev frågan huruvida regeringens beviljande och senare förlängning av expropriationstillstånden innefattade en sådan prövning av civila rättigheter som avses i art. 6 (1).

4Kommissionens rapport den 8 oktober 1980 i målen 7151/75 och 7152/75 (opublicerad). Dosmtolens dom, se Publications of the European Court of Human Rights, Ser. A, vol. 52.

Prop.l987/88:69 BHagal

• Sida 83
•  Original

Kommissionen

kommissionens majoritet (11 mot 5), som besvarade frågan nekande, konstaterade att målet visserligen rörde en sådan civil rättighet som avses i art. 6 (1) men fann att enbart beviljandet av expropriations— tillståndet inte utgjorde en prövning av denna rättighet. Kommissionen anförde bland annat följande (engelsk text, se bilaga 2, citat 15):

Kommissionen erinrar om att den alltid erkänt rätten till egendom som en civil rätti".et. Expropriationsförhandlingar avseende viss egendom rör följaktligen de ägares civila rättigheter vars egendom är föremål för expropriation. Dessutom har i de nu aktuella fallen kommissionen just konstaterat ... att expropriationstillstånden och byggnadsförbuden innefattade ett betydande intrång i sökandenas rätt till okränkt åtnjutande av sin egendom i den mening som avses i tilläggsprotokoll nr 1, art. 1, första stycket, första meningen. Denna slutsats innebär emellertid inte nödvän— digtvis att föreskrifterna i art. 6 (1) är automatiskt tillämpliga med avseende på la

aspekter och stadier av expropriationsförfaranden.

I synnherhet gäller att dess tillämplighet förutsätter att det rör en fråga — normalt en tvist — avseende civila rättigheter och skyldigheter vilken kräver ett avgörande. Detta framgår klart, särskilt av den franska texten av art. 6 (1) som talar om "contestations sur ... droits et '

obligations de caractere civil".

Prop.l987/88169 BHagal

• Sida 84
•  Original

Bilaga 1

Enligt kommissionens uppfattning, är inte ett beslut som innebär ett intrång i civila rät'igheter

och skildigneter detsa.mna so.'1 en prövning av sådana

ON

rättigheter och skvldigheter. Det faktum att art. (1)k räver en prövning gör det nödvändigt att göra en 'tskillnad mellan olika aspekt er och stadier

av eypropriations1orfarande.. I synnerilet måste en åtskillnad göras mellan de inledande åtgärder som vidtas av myndigieterna med sikte på n senare expropriation, vilka utgör förberedelser för den och skapar dess rättsliga grund, och deszs faktisza verkställande. Beviljandet av ett expropriationst1ilstrn" ska apar den rättsliga grunde.. för ett senare egendomsl eröva.r ie. Lnlig kommissionens uppfattning motsvarar emellertid varken en lag som direkt tillater expropriation

ett lagligen grundat expropriations ullst ind

av det slag som utfärdades av en svarand e d regering n i de nu aktuella fallen, en

||

prövning" av de berörda fa.u1-hetsäga_nas

civila rättigheter och skyldigheter i den meziing

(I) O F Sl:- ( (D (D (i) 1—' 71 0 I.? & :> cf ,... O II 9 5 )Y "1 (| (QX , &

av detta följer a t varken de förfaranden genom vilka regeringen tillät Stockholms stad att expropriera sökandenas egendomar och förlängde dessa tillstånd, eller, & fortiori, den roll stads spelade när den sökte, erhöll och innehade de ifrågavarande tillstånden, innefattade beslut a den karaktären att de måste fattas eller vara föremål för kontroll av domstol sky ldig att agera "inom skälig tid". Det är ostridigt mellan parterna att, även om sörzand ena under hela det administrativa förfarandet vållades praktiska

olä genheter, deras lagliga rättigheter i egenskap av fastighetsägare, och därmed deras civila rättigheter, förblev opåverkade under all.1 de

.. .. . _ stanler varom nu är fTPTa.

Prop.l987/88169

• Sida 85
•  Original

Bilaga 1

Leria tolkning innebär emellertid inte att

expropriationsförhandlingar inte kan leda till

frågeställningar med avseende på vilka art. & (1) r tillämplig, särskilt i ett senare stadium när

den faktiska expropriationen sker.

Minoriteten anförde i huvudsak följande skäl för sin ståndpunkt att redan beviljandet av ett expropriations-

tillsä md innefattar en prövning av L.arens civila

rättigheter med avseende på den ifm Javarande egendomen (ereelsk text, se bilaga 2, citat 14):

I enlighet med domstolens resonemang i fallen hingeisen och rönig förefaller det Hla t att av offentliga myndigheter vid ägna åt. gärder vars

resultat är avgörande för privata r.ät ct H-

C_"l & (F 1

x v—.

faller under art. 6 (1) .... ett expropria rt'ons1ortarande är 0 vivelaktitt pa dett .a sätt avgörande. Gäller detta också med avseende på beviljandet av ett expropriations— tillstand, det första ste get mot expropriation enligt svensk lag? Beviljandet av

tillståndet är bara det första steget mer. det avgör lagligheten av expropriationen enligt svensk lag, vilken inte senare kan ifrågr ättas inför domstol. Detta innebär att det är redan avgörande för fastställandet av lagligheten. Om en sökande ifrågasätter lagligheten av tillståndet eller förlängningen måste han enligt art. 6 (1) ha en möjlighet att få ett domstolsbeslut beträffande den lagligheten.

Prop.l987/88zö9

• Sida 86
•  Original

Det är naturligtvis riktigt att säga att detta betyder ett förfarande innefattande domstols— prövning med avseende på alla expropriations— förfaranden. Detta är, förefaller det mig, den oundvikliga konsekvensen av utgången i fallet könig. Jag skulle emellertid vilja understryka, att detta inte innebär att alla offentliga beslut som rör egendom utan att komma i närheten av en formell expropriation måste vara föremål för domstol;— prövning. Här örlusten av äganderätten står på spel som i expropriationsförfaranden, är utrången avgörande för privata rättigheter och art. 6, första stycket tillämplig.

Domstolen

&

Domstolen, som med röstsiffrorna 12 mot 7 fann art. 6 (1) tillämplig, konstaterade inledningsvis att klagandenas rätt till ifrågavarande egendom tveklöst

utgjorde civila rättigheter i konventionens mening.

Beträffande frågan huruvida beviljandet och förlängningen av expropriationstillstånden utgjort en prövning av ägarnas rättigheter med avseende på sina fastigheter, gjorde domstolen, med hänvisning till tidigare avgöranden, först följande allmänna uttalande (engelsk text, se bilaga 2, citat 15):

I sin ..... dom den 23 juni 1961 påpekade (domstolen) att art. 6 (1) inte är tillämplig enbart med avseende på redan anhä.giggjorda

förhandlingar: den kan också åberopas av envar som

Prop.l987/88:69 BHagal

• Sida 87
•  Original

Bilaga 1

anser att en inblandning i utövandet av en hans (civila) rättig' leter ar olaglig och som testi

att han inte har haft möjligheten att fre" ;

sitt klagomål iniör en domstol som svarar mot det krav som ställs i art. 6 (1). ...Det är av ringa betydelse att tvisten r rde en administrativ åtgard vidtagen av behörigt organ som ett led myndighetsutövning... ,

Domstolen fann vidare att det förelåg en tvist mellan klagandena och den svenska regeringen om lagligheten av de så tidsmässigt långt utdragna expropriations— tillstånden, och konstatera e sedan avslutningsvis

följande (engelsk text, se bilaga 2, citat 15):

hot bakgrund av att sökandena betraaztide som håligt vidtaga.det eller forlangninåen av åtgarder vilka påverkade deras rätt till egendom och vilka

hade varit i kr" t under perioder varom ar fraga i

deras fall, var de bera ttigade att fa denna l.

rörande inhemsk ratt prövad av domstol n'N -- - _ . . u : Fallet benthem mot hederlanderna/

Benthem hade erhållit tillstånd att installera en tank för flytande motorbransle på en av honom driven bensinstation. Efter överklagande återkallades tillståndet av hänsyn till riskerna med anläggningen. malet gallde alltsa huruvida återkallandet av tillstandet innefattade en prövning av Benthems civila rättigheter.

1Domstolens dom, se Publications of the European

Court of human Rights, Ser. A, vol. 97.

Prop.l987/88:69

• Sida 88
•  Original

Bilaga 1

Dogstolen fann med röstsiffrorna 11 mot 6 att så var fallet. Som skäl för denna ståndpunlzt anfjrdes dels att äterkh landet rörde en tvist avseende en rättighet, dels att denna rättighet var av civil karaktär. I de relativt kortfattade domskälen uttalade domstolen i huvudsak följande beträffande dessa två konstateranden (engelsk text, se bilaga 2, citat 17):

Domstolen finner att en "verklig och allvarlig"

tvist angående den ”faktiska förekomsten" av rätten till ett tillstånd, som klagand n åberopat,

uppstod mellan denne och de nederländska

myndigheterna i varje fall efter det att den

regionale tillsyningsmannen överklagat beslutet

av Weststellingwerfs kommunala

:'l

myndiäheter. Detta framgår särskll- av den

omständigheten att är. Benthem, utan att övertä lagen, fran den 11 augusti 19?6 till den 36 juni

1979 kunde utnyttja sin installation i kraft av (;t

tillstånd som beviljats av de sistnl. myndigheterna ... Dessutom var resultatet av det förfarande mot viLzet klagcmll rik ats ch som skulle kunna leda till — och faktiskt ledde till — uppr.äVa1de av det överklagade beslutet direkt

avgörande för den O'th sta:.e rättigheten.

Beviljandet av det tillstånd som klag-nden pas cd sig ha rätt till var en av förutsättningarna för att han skulle kunna utöva en del av sin affärsverksamhet. Det var nära knutet till rätten att utnyttja egen.ion i enlighet med lagens bestämmelser. Dessutom har ett tillstånd av det 51% 0 en äganderia ttslig ka"dKud vilket bl.a. framgår av den omttind rheten att det kan oxorlåtl

till tredje man.

Prop.l987/88:69

• Sida 89
•  Original

I fråga om en invändning av den berörda regeri inge.., att Benthem allt jämt hade möjlig1et att erhålla tillstånd att installera tanken på annan pla'+ s, uttalade

domstolen — förutom att det inte fanns några garantier

r.

tt han verkligen skulle beviljas sådant tillstånd — att detta kunde få menliga effekter på värdet av hans rörelse och goodwill liksom på hans förhållande till kunder och leverantörer. Detta bekräftade, ansåg domstolen, existensen av ett direkt samband mellan tillståndsgivningen och hela Benthems näringsverk— samhet.

Fallet Pudas mot Sverige6

Pudas bedrev yrkesmässi trafik ilnder ett trafiktill—

_ S;

stånd utfärdrti februari 1950. I augusti 1951 åm rkallades tillståndet. Fråran 1 rålet, som ännu inte

gäller om återkallandet av

k..

har prövats av domstolen, llstandet innefattar en prövning av Pu-das civila

Tautléå -e ter.

1955 enhälliff+

kommissionen besvarade den 4 dece”—

frågan jakande. Fem ledamöter förklarade i ett särskilt uttalande att de i fråga om tolkninge'n av art. 6 (1) i ti l

nu aktuellt hänsee. nde lh rt de. medlemmcir å.'

kommissionen, som i ti idigare mål förordat lorslkt1.et och varnat för en extensiv tilllm111r: av starrn' 'et och att de med detta syns satt sannolikt inte skulle ha funnit art. 3 (1) tillämplig i nu aktuellt fall. Med

)

hänsyn till den praxis som utvecklats av domstole'., och i all synnerhet utgången i Benthem—målet, fann de det emellertid nu ound vikligt att dra slutsatsen, att återkallandet av trafiktillståndet rörde Pudas civila

'

neter.

1

F

97' (' r d'

1 .4.

nu

Al 'Kommissionens rapport den 4 decerber 19631

på:

10426/85 (opublicerad).

Prop.l987/88z69 BHagal

• Sida 90
•  Original

Kommissionens skäl utgörs i princip av ett jakrnde svar på de tre frågorna huruvida det över huvud taget var fråga om en rättighet, huruvida den rätten var civil och huruvida det före% '-'” en verklig tvist rörande rätten. kommissionens svar på de tre frågorna, som åt rges ordagrant här nedan, ger en tämligen god sammanfattning av det nuvarande rättsläget såsom det utvecklats av domstolen (engelsk text, se bilaga 2, citat 18):

I detta sammanhang erinras om att det beslut varigenom den klagandeeerh'1l +raliztillstan et inte överklagades och därför blev slutligt. Efter att ha erhållit tillståndet, hade klaga md 1enligt kommissionens up; ifattning förvärvat vissa "rättigheter" härrörande från detta tillstånd.

Det är riktigt att tillstånd enligt bestämmelserna 979 års yrkestrafiklag al tid kan modifieras

eller t.o.m. återkallas av den tillstånds ivande (P7

myndigheten. Detta ändra r emellertid enligt

kommissionens uppfattning inte det förhallandet att

det innefattar en "rättighet” i den menir Ison

avses i art. 6 (1).

Vad gäller frågan huruvida rät en att bedriva trafik under trafiktillstånd för linjetrafik var av "civil" karaktär, anser kommissionen, i motsat

till vad regeringen gjort gällande, att rättsförhållandet är av huvudsakligen sanna karaktär som i fråga om de rättigheter som var

föremål för pr ö ning i fallet r.öni g, i fallet Le

Prop.l987/88:69 BUagal

• Sida 91
•  Original

Compte, van Leuven och de Heyere och i fallet Prop 1987/88 69 Albert ch le Compte i det avseendet att det rörde BHagal

en rättighet att utöva ett yrke inom den privata

sektorn, låt vara underkastad tillstånd och tillsyn

av myndighet av hänsyn till det allmänna intresset.

Föreliggande mål liknar även Benthem—målet, i vilket tvisten angående beviljandet av tillståndet hänförde sig till en del av klagandens

affärsverksamhet.

Enligt svensk lag har inte transportnäringen karaktär av ett statligt monopol. Tvärtom, tillstånd kan erhållas av antingen offentliga organ eller rivata — fysiska eller ju.idiska — personer. Dessutom är förhållandet mellan tillstånd havaren och passagerarna vanligtvis ett kontraktsförhållande och direkt etablerat mellan individerna personligen, även om mvndigheterna kan ha ett direkt inflytande över trafiken och

avgifterna.

Den privata karaktären av rätten att driva det omtvistade trafikföretaget förändras inte enligt kommissionens åsikt av att den är förmål för myndigheternas tillsyn eller av att tillståndshavaren kan vara beroende av subventioner från det allmänna för att verksamheten skall gå med

vinst eller av att avgifterna hålls nere.

Förelåg 9131ist_bgt£äffgnde_rgttigheten?

Kommissionen finner att en "verklig" ... tvist "av allvarlig natur" ... uppstod mellan klaganden och

de svenska myndigheterna rörande hans rätt enligt

• Sida 92
•  Original

ifrågavarande tillstånd, eftersom klaganden & d*

1)

'tt åtcr_:allandet av tillståndet var olerlttiglu såsom varande ett utslag av maktmissbruk från myndigheternas sida. Klaganden ifrågasätter därför i själva verket om de vidtagna ätgärderna var lagliga a:lligu svensk lagstiftning.

— 1

fallen Deumeland mot Förbundsrerubliken Trsklanc ocn

Feldbru ”e mot Nederländerna

I båda målen var fråga om huruvida art. 6 (1) var

tillämrlig på förfaranden inom ramen före tt obliga—

1

toriskt forsakringss.sten för yrkessk acor ( eumeland) och ett obligatoriskt Sjukförsäk.1nrssysten (Fäldbrugge;. Domstolen konstaterade i domar den 29 maj 1556 att de rättigheter som det var fråga om enligt nada syste:en var sådana att de k'ide saa gas ha 1 araktären av civila rättighet er i den mening som avses i art. 6 (1) i konventionen. Meningarna i domstolen var emellertid starkt divergerande. l fallet Deureland meddelades beslutet om att art. 6 (1) var tillämplig med 9 röster mot 8. Motsvarande siffror i fallet Feldbrugge var 1G mot

'7 | .

Slutsatser

På grundval av denna översiktliga redogörelse kan två slutsatser dras. För det första har begreppet civila rättigheter säkerligen kommit att ges en långt mer vidsträckt innebörd än flertalet kontraktss uater tor de ha avsett när de tillträdde konventionen. För det andra är et helt klart, att den svenska lagstiftningen på flera

omra den inte svarar mot de krav konvertionen numera anses

1 (Ä

ställa. Problemet är ingalunda unikt för svensl de1.S-1 et flera av konventionsstaterna som har

kommit i en liknande situation.

Prop.l987/88:69 BHagal

• Sida 93
•  Original

4 ovan-hmmm; 4.1. Utgångspunkter

Av den redovisning som har gjorts i det föregående framgår att den europeiska domstolen har givit konventionens uttryck "civila rättigheter och skyldigheter" en tolkning, enligt vilken begreppet anses omfatta inte bara vad som traditionellt brukar hänföras till civilrätten. Även viktigare offentligrättslig reglering av individens näringsfrihet och frihet i ekonomiskt hänseende räknas dit, vilket innebär att exempelvis rätten att utöva ett yrke och rätten att fritt disponera över sin egendom anses vara civila rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i konventionen. Den tolkning av konventionen som i enlighet häwned har lagts fast är otvivelaktigt ganska extensiv och d=t torde som nvss konstaterats både för Sveriges och för flera andra länders del förhålla sig så att d n inte förutsetts

vid tillträdet av konventionen.

Utgår man från denna tolkning torde det stå klart att den svenska lagstiftningen inte fullt ut upp1yller konventionens krav. I allmänhet finns det visserligen enligt vår lagstiftning möjlighet för den enskilde att fa till stå.d en prövning av domstol när det gäller beslut som rör hans civila rättigheter och skyldigheter i nyss angiven mening. I åtskilliga fall är det emellertid förvaltningsmyndigheter eller regeringen som prövar sådana ärenden utan att det finns någon sådan möjlighet till domstolsprövning.

För att en ungefärlig uppfattning skall erhållas i fråga om frekvensen och arten av de ärendetyper där det berörda problemet kan bli aktuellt har en översiktlig genomgång

gjorts inom justitiedepartementet. Resultatet av denna

Prop.l987/88:69 BHagal

• Sida 94
•  Original

återges i bilgga 3. Den innehåller en förteckning over förfa tningar som ger stöd för förvaltningsbeslut vilka kan röra enskildas civila rättigheter och skyldigheter i den mening som har getts åt begreppet i konventionen och vilka inte på ordinär väg ;fn komma under domstols—

prövning. Genomgången gör inte anspråk på fullständighet

c ' ..9 . .—'|..—. * . '--+ . ., -,-____ OCh nagon ingaende analys av (le aspekter som kan anlagg' 4:-

på de olika ärendetyperna från konventionens synpunkt har

inte gjorts.

Även om det sålunda inte är osannolikt att en del ärendegrupper har förbisetts, torde det finnas fog för slutsatsen att det totala antalet författningar som kan bli aktuella i sammanhanget är förhåll'ndevis begränsat. Det kan inte gärna — såsom ibland .ar gjorts gällande — om hundratals författning>r. Samtidigt står det klart att det i en del fall är fråga om ärendety er med

hög frekvens och stor praktisk betydelse, såsom exempel—

vill man anpassa den svenska lagstiftningen till den tolkning av konventionen som den europeiska domstolen har

lagt fast måste en möjlighet för enskilda parter skapas att få till stånd en domstolsprövning av de förvaltningsbeslut som det här gäller. Konventionen kan inte sägas vara fullt entydig när det gäller frågan om vilken form av domstolsprövning som är erforderlig. Med hänsyn till hur frågan har lösts i de kontinentala rättssystem som av allt att döma har bildat utgångspunkt vid konventionens tillkomst torde man emellertid vara berättigad till slutsatsen att det från konventionens synpunkt är tillräckligt, om en laglighetsprövning kan ske vid domstol. Av samma skäl har man anledning utgå från att det är tillräckligt om denna prövning blir vad man brukar kalla kassatorisk, dvs. innefattande en rätt

för domstolen att undanröja det överklagade beslutet men

ej att sätta ett annat beslut i dess ställe.

iligt exaropriations—, förköps— och jordför—

Prop.l987/88zö9 BHagal

• Sida 95
•  Original

Bilaga 1

I den svenska rättspolitiska debatten har från tid till annan diskuterats möjligheten av att generellt tillerkänna allmän domstol behörighet att överpröva administrativa besluts laglighet på sa Jama sätt som gäller i exempelvis Danmark, Nor ge och J.S.A. Flera skal har emellertid åberopats mot en sådan ordning. Tanken har anset+ ts strid a mot stru' ”ta en i det nuvarand systemet. Fran praktisk synpunkt har man pekat på de komplikationer som det innebar att dra en gräns mellan laglighets— oh lämplighetsprövning. L t annat argument har varit sve irigheterna för domstolarna att f'a överbliek över olikartade och delvis nJa förvaltnir äonråden. Fördelen för enskilda medborgare av en generell behörighet för e allmänna domstolarna att pröva förvalt ningsbes 1un har betecknats som tveksam bl.a. eftersom det allmänna ofta skulle föra målet tilll högsta instans. nen frarför allt liar man ha— v:iat att det för svensk del skulle vara mest ationellt att stärka rättssäkerheten i själva firvaltr1n*sl rfarandet och att komplettera detta re möjlighet till prövning i förvaltningsdomstol i de fall detta är lämpligt.1

Möjligheten att fa administrativa beslut öve. prövad de i förvaltningsdomstol har ju också kraf igt utvidgats under senare år. Ser man till de principer som därvid har varit vägledande torde det stå klart att det ibland ar tillfälligheter eller historiska skäl som ligger till

grund för att inte en sådan ordning har valts i den

1 Se U1.a. Wes terberg, Allman förvalt ninäsratt 97e s.

135 _ 172.

Prop.l987/88zö9

• Sida 96
•  Original

lagstiftning som är aktuell i detta sammanhang. liär det gäller de fall då f.n. regeringen är överinstans kan en ändrad besvärsordning enligt vilken talan i stället skall för"= vid förvaltningsdomstol ofta framstå som natarli:

(tC)

och ligga väl i linje med den uttalade målsättningen a.t avlasta regeringen besvärsärenden (jfr prop. 1983/'54:- KU 25, rskr. 250). Även i andra fall kan det finnas skäl för att övergå till en prövning i förvaltnin ngsio'stol. När det exempelvis gäller mål enligt lagen (1977:295) om handel med dry 'cker, där f.n. socialstyrelsen är sista instans (bilaga 3 punkt 23), har sålunda nyligen

alkOIOlhanacl*utre ningen föreslagit att be W'r i stället

U)

skall få föras till Kammarrätt (jfr S-CU 1955z15). Förslaget, som har fått ett positivt mottagande vid renissbehandlingen, övervägs f.n. inom

socialdepartementet.

vissa fall har emel_-erti_. den nuvarande ordnini l _:ommit efter ingående principiella overvaglnren.

eta gäller både Letra-_an_e en del fall då besvär

prövning ker hos. reger ingen eller iorvalt.1ng ;n'ndi

och i fråga om vissa ärenden som f.n. pröras av regeringen i första ocn enda ins Han , exempelvis ärenden

angående expropriationstillstånd. l Me sa fall &

ofta att man inte utan ingripande ändringar i sy; kan öve r'e den nuvarande ordningen. Det är här inte &

sällan fråga om ärenden rs pröWVn ng innefattar ett

framträdande moment av politisk bedömning. Inte minst med

hänsyn till rättssäkerheten för de nskilda som berörs är

det angelf'et att denna bedömning kan ske av ett

tillräckligt kvalificerat organ. Det är således r:..ap tänkbart att i fråga om de alituella förvaltningsärendena generellt övergå till ett system enligt vilket den prövning som nu i sista hand kan ske hos regeringen

ersatts av en möjli gliet för den ensailde att få ett

• Sida 97
•  Original

förvaltningsbeslut överprövat i domstol. Domstolarna kan nämligen inte förutsättas göra politiska överprÖViingär, och dessa bedömningar skulle därmed i praktiken stanna hos förvaltningsmyndigheterna.

En riktlinje för utvecklingsarbetet på längre sikt synes böra vara att man i samband med att översyn av andra skäl sker av de aktuella författningarna noga prövar i vad mån det är ändamålsenligt att övergå till en besvärsprövning i förvaltningsdomstol. Därvid bör naturligtvis inte bara hänsyn till den europeiska konventionen utan också intresset av att avlasta regeringen förvaltningsärenden liksom andra ändanålssynpunkter vägas in i bilden.

Zed hänsyn till a t en sådan lösning dels torde kunna leda till resultat först efter åtskillig tid och dels enligt vad som förut har sagts inte kan tillämpas över hela linjen naste emellertid en annan utväg sökas, om man fill åstadkomna n anpassniig till konventionen inom en inte alltför lång tid. Det är i så fall ofrånkomlig att införa en ordning enligt vilken inte bara vissa beslut son förvaltningsnydigheter f.n. meddelar i sista instans utan också en del beslut av regeringen kan bli föremål

"':—r '

för domstolsprövning. uu sådan ordning framstar

otvivelaktigt i viss mån som en principiell n"- &. d- H) & '$

4 ""*

vårt rättssystem (jfr t.ex. prop. 198|/ även om redan f.n. beslut av regeringen kan komma under domstols prövning inom ramen för resningsinstitutet. En lösning efter dessa linjer måste uppenbarligen utformas så att den inte kommer i konflikt med de principer som ligger till grund för domstolsväsendets och förvalt—

ningens struktur i vårt land och deras förhållande till

varandra.

PrOpÅl98N88r69

Bilaga ]

• Sida 98
•  Original

De synpunkter som här i all korthet har redovisats liksom

-'_.1_2'n

de olika aktuella ärendegrupbernas skiftande k:

L

talar för att man inte bör söka en lösning som iin

”__,

att man i var och en av de författningar som är ak ueila

bygger in en möjlighet till domstolsprövning. hot en sådan utväg talar också risken för att något rättsomr.de förbises. Reformbehovet synes i stället böra tillgodoses genom en generell reglering som, utan att rubba det nuvarande prövningsförfarandet, ger möjlighet till en efterhandsprövning av domstol. Regleringen bör ”ckså utformas på ett sådant sätt att den bidrar till en naturlig utveckling i överensstämmelse med de strävanden mot fördjupad rättssäkerhet som fortlöpande sker i fråga

om vår rättsordning.

é.2 Förslag till lösning: utvidgad befogenhet för regeringsrätten att ompröva vissa förvaltnings— beslut

. _ 1

inna en genere l HJ

Om man med dessa utgångspunkter söker

modell för en möjlighet till efterhandsprövning av

domstol i de förvaltningsär nden son har är actdeila, kan det synas ligga nära till hands att sona en förebild i den nuvarande regeln i 2 kap. 9 & tredje stycket

regeringsformen. Den innebär att den som när berövats friheten av en myndighet har rätt att få frihets— berövandet prövat av allmän domstol (dvs. tingsrätt), om det inte skulle finnas möjlighet till domstolsprövning enligt den lagstiftning som är aktuell. En tänkbar ordning skulle vara att införa en motsvarande regel för fall där ett beslut anger någons civila rättigheter och

skyldigheter.

En annan lösning har förordats av Medborgarrättsrörelsen

T

i en skrivelse till regeringen den 14 mars 1954. _

Prop.l987/88269 BHagal

• Sida 99
•  Original

skrivelsen föreslås att ett sär—;+lt rättsmedel, kallat

rättsbesvär, införs för de fall som när är aktuella. Hättsbesvär skulle beroende på ärendets beskaffenhet få

anföras företrädesvis i hovrätterna och kammarrätterna.

Bägge dessa uppslag synes emellertid vara förenade med den nackdelen att den nya befogenheten till överprövning skulle spridas till alltför många domstolar. Särskilt med tanke på att det här blir fråga om en principiell nyhet, finns det anledning att befara en viss splittring av premie, som i sin tur sannolikt skulle ge upphov till osäkerhet. Det skulle vara nödvändigt att införa en

mö lighet för det allmänna att överklaga avgörandena, och d tta

detta komme

(D (I

*kulle leda till ytterligare komplikationer. Till

de problem som skulle vara förenade med att

' '!

reglera förhållandet mellan det nya rättsmedlet och den traditionella administrativa klagorätten. Slutligen skulle en ordning av nu diskuterat slag otvivelaktigt

framstå som något av en systemförändring.

Vill man undvika olägenheter av det slag som har berörts nu synes det ligga nära till hands att ta de nuvarande

;

bestämmelserna om resning i 11 kap. 11 & regeringsformen

(

Rhf) som utgångspunkt. Enligt detta lagrun ankommer det på regeringsrätten att bevilja resning i avgjort ärende när det är fråga om ett ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är sista instans. I andra fall — dvs. främst när allmän domstol är slutinstans — är det högsta domstolen som prövar frågor om resning. Närmare bestämmelser om detta kan enligt par" rafen meddelas i lag. Bestämmelserna i 11 kap. 11 & RF ger alltså redan f.n. en möjlighet till domstolsprövning av regeringsbeslut, låt vara reserverat

för extraordinära fall.

Prop.l987/88:69 BHagal

• Sida 100
•  Original

kesningsinstitutet har gammal hävd i svensk rätt. I 1809 års RF behandlades frågan om resning i 19 5. Efter regeringsrättens tillkomst hade lagrummet den innebörden att det till regeringsrättens kompetens förde ”mål av beskaffenhet att tillhöra dess eller kammarrättens slutliga prövning". Alla andra mål tillhörde högsta domstolens kompetens. Resningsinstitutets räckvidd bestämdes genom uttrycket "bryta dom åter". I praxis kom resningsinstitutet tidigt att anses tillämpligt inte bara i mål som hade prövats av domstol utan även i andra mål

där avgörandet hade karaktär av rättstillämpning. Redan i den utformning resningsinstitutet hade i 1609 års RF ansågs det tillämpligt på regeringsärenden som innebar rättstillämpning, här kan bl.a. hänvisas till rättsfallet NJA 1966 s. 401 och betänkandena (SOU 1955:19) Administrativt rättsskvdd s. 50, 95 f och (SD U Lag om förvaltningsförfarandet s. 617 f, 655 f

1964z27)

Den nya bestämmelsen om resning och återställande av

försutten tid ansluter sig nära till den äldre. Tilläzqr

ningsor et är inte preciserat i författningstexten och är sålunda liksom tidigare underkasuat utveckling i praxis. Det kan inte begränsas genom vanlig lag. Inte heller resningsförutsättningarna är preciserade i grundlagstexten. Också beträffande dessa är tanken att de två högsta domstolarnas praxis i stor utsträckning skall vara vägledande. Ehdast ”närmare bestämmelser" kan meddelas i lag. Hit hör i första hand bestämmelser om förfarandet i ärenden om resning eller återställande av försutten tid. Sådana närmare bestämmelser finns för de allmänna rättegångsmålens vidkommande i 58 kap. rätte— gångsbalken (RB). Beträffande regeringsrätten finns vissa regler i främst 6 & lagen (1971:289) om alhmnnni

förvaltningsdomstolar.

• Sida 101
•  Original

RB:s bestämmelser anger emellertid_också förutsätt— ningarna för resning i rättegångsmålen. I detta sammanhang är framför allt av intresse att resning kan beviljas om "rättstillämpning, som ligger till grund för domen, uppenbart strider mot lag". De i RB angivna förutsättningarna för resning torde i viss utsträckning anses analogiskt tillämpliga i fråga om andra mål (se t.ex. NJA 1975 s. 589). Rst bestämmelser om resning gäller visserligen inte för regeringsrätten men regeringsrätten beviljar självfallet resning på nu

G"" anriven grund. I övrigt anser sig regeringsrätten enligt urrei

ordinära rättsmedel, bl.a. med hänsyn till att man på

”>

t vara obunden av HE:S bestämmelser om extra—

grund av den oenhetliga rättsliga regleringen inom regeringsrättens målområde inte lämpligen kan vara bunden av formella regler.

i princin gäller alltså att alla förvaltningsbeslut kan -.iastade en laglighetsprövning resningsvägen. Det framgår emellertid av den europeiska domstolens praxis att denna inte godkänner rätten att begära resnin: som en möjlighet att påkalla rättegång i den mening som avses i art. 6 i den europeis_a konventionen. De ta torde bero pi den dycket begränsade laglighetsprövning som inryms i resningsinstitutet.

Om för de fall som här är aktuella regeringsrätten —— vid sidan av resningsinstitutet och som ett komplement till det ordinarie förfarandet —- skulle få befogenhet att undanröja ett förvaltningsbeslut redan på den grunden att beslutet strider mot lag — dvs. utan något uppenbarhets- rekvisit * synes det däremot svårt att se annat än att överprövningsmöjligheten skulle bli godtagbar från konventionens synpunkt. ändringen i förhållande till

nuvarande ordning kan synas begränsad, men principiellt

Prop.l987/88zö9 BHagul

HH

• Sida 102
•  Original

är det fraga om en bethrdelse full skillnad. Sjstemet Prop.l987/88:69 skulle då i sak motsvara den kassationsprövning som BHagal

gäller i vissa andra europ-ara dsstater. Det institut so ni

gällande svensk rätt skulle vara närmast jämförbart är

uppenbarligen kommunalbesvär.

En fördel med en sådan lösning är att den inte på samma

sätt som de tidigare diskuterade innebär någon system—

.

förändring. Man kan se saken så att någon principiellt hj befogenhet inte skulle tillerkännas regeringsratuer' man skulle endast ändra förutsättningarna för att en redan i dag föreliggande befogenhet skall få utnyttjas. En annan fördel ligger i att man med en sadan lösning knappast skulle behöva befara att en nyordning leder till osäkerhet i förvaltningen. Den nya befogenheten skulle hanteras av ett högt kvalificerat organ med förutsätt— ningar att uppehålla en fast praxis. även en rad andra olägenheter som skulle vara förenade med de tidigare

skisserade lösningarna bortfaller med detta alternativ.

I denna promemoria förord as att regerin'sratt—nU befogenhet att undanröja beslut av förvaltnings— myndigheter och av regeringen utvidgasw "9 det sitt som har antytts nu. I följande avsnitt diskuteras närmare om hur förutsättningarna för en Måd 1 omprövning bör

regleras.

Redan här bör emellertid slås fast att en lösning efter de angivna linjerna inte bör ses enbart som ett sätt att anpaSSa vår lagstiftning till den tolkning av den europeiska konventionen som numera görs av Europaråde— organen. I ett rättssamhälle av vår typ är det viktigt att strävandena att fördjupa rättssäkerheten leder till en fortlöpande utveckling. En nyordning på området mäste ses även i detta perspektiv.

• Sida 103
•  Original

4.5 Närmare om prövningsförutsättningarna

ben ordning som har skisserats i föregående aVSnitt innebär att regeringsrätten skulle tilläggas befogenhet att ompröva vissa förvaltningsbeslut från laglighete— synpunkt. Det nya omprövningsinstitutet bör givetvis utformas så att det tillgodoser de krav som kan anses följa av vår anslutning till den europeiska konventionen, men samtidigt bör de förut berörda intressen som kan föreligga från internrättslig synpunkt tillgodoses. I det följande diskuteras hur institutet med dessa utgångs— punkter lämpligen skulle kunna utformas.

H 'ill en början torde det stå klart att en omprövning i den skisserade ordningen bör förutsätta en ansökan från en enskild part. konventionen ger inte allmänna organ rätt att påkalla domstolsprövning i här aktuella situationer och det finns ingen anledning att i den svens.;a lagstiftningen tillszapa en sadan möjlighet. Det bör således inte stå öppet för exempelvis en kommun att begära tillämpning av det nya omprövningsinstitutet. klart är vidare att i enlighet med allminna principer talerätt bör tillkomma er dast den som beslutet an .år och att en förutsättning vidare bör vara att l-eslutet har gått honom emot.

En annan fråga som också har betydelse för själva ramen för ett nj tt omprövningsinstitut galler vad resul atet skall bli av ett bifall till den klagande partens talan. Han har här anledning att söka ledning i de principer som

gäller för resning.

t58 kap. 7 & RB gäller för de allmänna r attegangs— målens del som huvudregel att högsta domstolen, om

resning beviljas, skall förordna att målet skall tas upp

Prop.l987/88169 BHagal

• Sida 104
•  Original

på nytt av den domstol som sist dömde i detta. ilö dgsta

r—

dozasu +olen får dock, när resr .ing beviljas i tviste1i1 eller i brottmål till den tilltalades förmån och saken

finnes uppenbar, omedelbart andra som en.

Hotsvarr.de föreskrifter saknas för regeri ings srä tens del. Det förekommer emellertid inte så sällan att även regeringsrätten i de fall resning beviljas i förvalt— ningsbeslut s. .s. sätter sig i den aktuell la förvalt— ningsmjnu1gneuens s +älle och avgöra ärendet. Inom ramen för det nya omprövningsinstitut som diskuteras nu bör dock en sådan möjlighet inte finnas. När riast till hands ligger att regeringsrättens befogenhet i dessa fall begränsas till att undanröja beslutet, vilket i allmänhet innebär att ärendet åter blir anhängigt hos den mvndighet som har meddelat beslutet. %t blir alltsa sor- förit har angetts fråga om en kass ations spr f'vning.

här d t gäller att avgränsa de typer av förvaltnings— beslut son i ett nytt system skulle kunna göras ti11

föremål för en laglighetsprövning av regeringsrätten efter dessa linjer, framgår av det föregaende att det till er. början bör göras en nerransnlr ti ll besl'ut som inte i ordinär ordning kan bringas under donst ls pröv—

ning. Denna begränsning bör gälla vare sig en domstol:—

prövning kan åstadkommas genom besvär i vanlig er:.ing till förvaltningsdomstol eller förutsätter stämning, t.ex. enligt lagen (1974:571) om rättegången i arbetstvister.

Den frågan kan vidare ställas om det, för rtt det nya omprövningsinstitutet skall få användas, bör krävas "tt klaganden uttömt de ordinära rättsmedel som stått honon

til - buds. I den förut nämnda skrivelsen till regering

x.,

från Hedborgarrättsrörelse: har utvå._spunkten varit

Prop.l987/88:69 BHagal

• Sida 105
•  Original

ett sådant krav inte skall ställas. l skrivelsen föreslås

den ordningen att, om den klagand ang'riper beslut

1

genom k. rättsbesvär, han därmed också skall anse

01

s. avstå från att anvä Md förvaltningsbesvär eller det rättsmedel som eljes ts i.ulle ha stått till förfogande. Den enskilde kan då enligt skrivelsen välja mellan att omedelbart gå in till domstol med rättsbesvär eller att först anföra förvaltningsbesvär till högre förvaltnings— myndighet och sedan, om denna väg ej leder till framgång-,

1—

gå til 11 domstol med rättsbesvär. finns beträffande sam..a

..

beslut flera klagande som väljer olika vägar can därvid enligt vad som konstateras i skrivelsen vissa komplikar tioner inträda.

En sådan lösning syne s emellertid föra med sig åm skilliga komplikationer av både principiell och praktisk art även i andra hänseenden än dem som anges i skrivelsen. Den är inte heller sakligt nödvändig. Närmast till hands ligger otvivela (ti1 gt at man ställer upp det kravet at' klaganden skall ha utnyttjat de ordinära rättsmedel som står till buds för att en ansökan om omprövning hos regeringsrätten skall få ske enligt den 1f.wgäsut mja regleringen. Detta har den ytterligare fördelen att r''er1ngsrat1'.er inte behöver belastas med omprövning av oeslut som kanske grundar sig pa rena förbiseenden e.d. och utan vidare skul le ha rättats till p1 annat sätt

efter överklagande i vanlig ordning.

Vad som krävs från konventionens utgångspunkter är att en nyordning av här skisserat slag blir tillämplig på sådana förvaltningsbeslut som berör någons "civila rättigheter och skyldigheter". Dessa från konventionens text översatta begrepp torde er1ellertid inte lämpligen böra användas direkt i en svensk författnings+ e>zt som skall

vara generellt tillämplig. Det föreligger uppenbara

Prop.l987/88zö9

Bilaga ]

HB

• Sida 106
•  Original

svårigheter att transf rmera dem till adekvata svenska lagtekniska termer. Det är en fördel, om man kan utnyttja begrepp som redan används i svensk lagstiftning och vilzas innebörd är välkänd. Närmast till hands synes ligga att uppställa det kravet att beslutet skall röra tillämpning av sådana föreskrifter som avses i & kap. 2 eller 3 5 RF. De föreskrifter som omfattas av dessa lagrum är sådana som rör enskildas personliga ställnin:

.: lx)

samt deraS'personliga och ekonomiska förhållanden inbördes (8 kap. 2 5) liksom sådana som angår förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller som i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden

(8 kap- 3 d)-

Att man genom en sådan avgränsning täcker det fält som omfattas av konventionens begrepp ”civila rättigheter och skyldigheter" synes i och för sig vara klart. Den angivna avgränsningen kommer emellertid att täcka ett mera om— fattande område än konventionens, eftersom den innefattar även föreskri ter om påföljder för brott samt om skatt till staten, något som inte kan sägas avse civila rättig: heter eller skyldigheter. I fråga om förvaltningsbeslut som rör tillämpning av sådana föreskrifter torde dock generellt gälla att det finns möjlighet till domstols— prövning i reguljär väg, något som vad avser ansvar för brott f.ö. även är ett krav enligt andra bestämmelser i konventionen. Att den nyss förordade avgränsningen har en vidare omfattning än vad som innefattas i termen civila rättigheter och skyldigheter får därför begränsad betydelse. Från internrättslig synpunkt framstår en avgränsning efter dessa linjer som mera konsekevent än den som skulle följa av europakonventionen enligt den

europeiska domstolens tolkning.

Prop.l987/88:69 Bdagal

• Sida 107
•  Original

Inom det tillämpningsområde som nu har angetts för det nya institutet faller emellertid vissa ärenden beträffande vilka art. 6 inte kan anses innebära krav på domstolsprövning och som det av särskilda skäl finns anledning att undanta. I första hand avses då ärenden som prövas enligt utlänningslagen (1960:576, omtryckt 1954z595). Det är ofta av utomordentligt stor vikt att dessa ärenden avgörs snabbt och de har en mycket betydande frekvens. Beslut i sådana ärenden bör därför inte kunna överprövas av regeringsrätten enligt den nya ordningen. Det kan tänkas att det finns andra sådana ärendetyper som det finns lika starka skäl att undanta. Den frågan behöver emellertid övervägas närmare med ledning av synpunkter som kan komma fram under den

fortsatta beredningen av ärendet.

För att ett förvaltningsbeslut av den art som har angetts nu skall få undanröjas av regeringsrätten bör i överensstämmelse med vad som förut har angetts krävas att beslutet strider mot lag eller annan författning. Den bristande överensstämmelsen med gällande normer behöver inte vara uppenaar, men det skall finnas grund för ett positivt uttalande av innebörd att beslutet är oförenligt

med den rättsliga norm som är r'tuell.

Självfallet är det svårt att ens teoretiskt dra en klar gräns mellan en renodlad laglighetsprövning och en lämplighetsprövning: den bakomliggande författningen kan ju vara avfattad på ett sådant sätt att den replierar på allmänt uttryckta termer och begrepp som får sitt reella innehåll först genom en lämplighetsprövning eller, om man så vill, en politisk bedömning. Här kan uppenbarligen besvärliga avvägningsfrågor uppkomma. Dessa är dock inte nya från principiell synpunkt, eftersom samma problem redan i dag kan föreligga vid prövning av kommunalbesvär

Prop.l98768zö9 BHagal

• Sida 108
•  Original

Bilaga 1

|

(jfr ? kap. 1 5 första stycket 2 kommunallagen) ocn — låt vara begränsat till de uppenbara fallen — vid prövningen av resningsärenden. Den rättsbildning som har utvecklats vid tillämpning av kommunalbesvärsinstitutet och för vilken regeringsrätten är prej udikatinstans bör kunna tjäna till led -ing för de bedömningsfrågor som kar uppkomma, om ett nytt omprövningsinstitut av här

skisserat slag införs.

Bestämmelser om det nya prövnini sinstitutet syna lämpligen kunna tas in i lagen( %71 2'89) om allmänna

förvaltning sdomstolar.

(på engelska "fair and public hearing”). Nuvarande regler i

I art. 6 talas om "opartisk och offent lig rätte- gång

främst RE och förvaltnin gsprocesslagen' (197 :291) har

från svensk sida ansetts sta i överenss tärmelse med dessa

rekvisit i art. 6, därför att rättegar r i Sverige även vid ett skriftligt förfarande är ffentliga utom i sådana undantagsfall som är tillåtna enligt konventionen. kågra särSkildä regler om t.ex. rätt att alltid få till stånd en muntlig förhandling hos regeringsrätten i det nya omp_ovn1ngsforfarandet torde därför inte behövas. Givetvis kan Sveriges insuällning komma att ändras, om

1”

den europeiska domstolen skulle göra en annan tolkning av

art. 6 i detta avseende.

Enligt art. 26 i den europeiSrza konventionen far kommissionen ta upp ett ärende först sedan alla inhemska rättsmedel har uttömts. Resning anses inte vara ett rättsmedel i denna mening, men ett nytt prövningsinstitut av här skisserat slag blir otvivelaktigt ett sådant rättsmedel. Det betyder att den som vill klaga hos kommissionen över förval ningsbesl 'ut av det slag som det här är fråga om först måste ha fått saken prövad genOr

ett avgoränie av regeringsrätten.

Prop.l987/88:69

• Sida 109
•  Original

Bilaga 1

Till sist skall några reflektioner göras om i vad man det nya prövningsinstitutet kan föranleda ett behov av ökade resurser för regeringsrättens del. Det skall då först konstateras att det endast är ett begränsat antal typer av förvaltningsbeslut som enligt det föreslagna systemet kan komma under regeringsrättens prövning: det kan röra sig om beslut enligt några tiotal författningar. I de fall då enskilda personer som berörs av besluten anser dessa lagstridiga kan det förutsättas att resning reda: enligt nuvarande ordning ofta söks i de fall parten vill gå vidare med målet. Detta ger grund för en förmodan att talet ytterligare mål för regering :srättens del inte blir alltför stort. Däremot kan malen säkerligen i mänga fall kräva en avsevärt större arbetsinsats än när det f.n. i ett resningsärende gäller att pröva om ett avgörande står i uppenbar strid mot lag. I den man behov av ökade resurser med hänsyn härtill skulle uppkomma för regeringsrättens del kan det övervägas att i första hand söka möta detta med regler som ger möjlighet till en ationllisering av regerin'srttens arbetsformer, en fråga som har visst samband me-d försl lagen i rätt gängs—

x

utrednirg ens betänkande (SOU 1986:1) Översyn av rätte—

,.

gangsbalken 2. Hö-sta domstolen och rättsbildningen. Hen

.

innan en närmare bedömning närav görs synes det vara välbetänkt att avvakta till de ess de en nya ordningen na tillämpats under någon tid, så att man far bättre underlag för de överväganden som kan behöva göras i detta

hänseende. 4.4 Omprövning av expropriationstillstånd En utvidgad befogenhet för regeringsrätten att ompröva vissa förvaltningsbeslut får betydelse beträffande bl.a.

beslut om expropriationstillstånd.

Prop.l987/88zö9

• Sida 110
•  Original

Expropriationsförfarandet är uppdelat på en tillstånds— prövning ocn en efterföljande ersättningsprövning. Först när ersättningen har prövats slutligt får expropriationen i princip genomföras. Denna ordning ger inte några absoluta garantier för att expropriationsändamålet eller övriga förutsättningar för expropriation är för handen när egendomsberövandet sker. Tillståndsprövningen äger rum — kortare eller längre tid — före egendomsberövandet, och förhållandena kan därefter ha ändrats så att expropriationsändamålet inte längre föreligger. Regeringen anses inte kunna återkalla expropriations— tillståndet på denna grund. Om expropriationssökanden i ett sådant läge skulle fullfölja ärendet, kan ägaren alltså tvingas att avstå från sin egendom, trots att förutsättningarna för expropriation inte längre är för

handen när egendomsberövandet sker.

Även om olägenheterna av den gällande ordningen i praktiken kanske inte är sa stora, synes det från principiell synpunkt angeläget att ran försöker komma till rätta med denna stelhet i exprOpriationsförfarandet. Spörsmålet uppmärksammades av den europeiska domstolen i den förut (avsnitt 5.3) berörda domen i målet Sporrong och Lönnroth mot Sverige, varvid domstolen riktade kritik mot den svenska lagstiftningens dåvarande utformning. Även om grunden för denna kritik i allt väsentligt är undanröjd genom ändringar i lagstiftningen kan det även från denna s*npunkt vara en fördel om vissa justeringar i

lagstiftningen genomiörs.

Frågan synes inte kunna lösas inom ramen för det tid

+:»

föreslagna systemet med en möjlighet för sakägarna att 1ä lagli"heten av ett beslut on exprOpriationstillstän;

prövad hos regeringsrätten. Vad som behövs är en rdning som ger regeringen möjlighet att ompröva ett beslut On expropriationstillstånd på grund av ändrade

förhållanden.

Prop.l987/88:69

. BHagal

• Sida 111
•  Original

Vtt problem med ett system som medger omprövninga ekrronriationsu1llstard är att omprovningsmoji ghete lätt kan missbrukas i syfte att förhala expropr iat ns— förfarandet. Det är därför angeläget att åstadkomma en ordning som säkerställer att omprövning endast aktuali— sere s i fall då en betydande sannolikhet talar för att förhållandena verkligen har förändrats så mycket att expr opr iationstillståndet bör sättas i fråga. Detta synes kunna ske genom att möjligheten att begära omprövning förbehålls den domstol som pröv'r expropriationsmålet. härigenom får man en garanti för att omprövninzs— möjligheten in e aissbrw :as. Samtidigt får sa xgarna möjligheten att argumentera för sin sak inför en

ny ndignet so.m .är väl insatt i sakfrågan.

Den diskuterande ordningen synes ge goda möjli.1.1e ter 1ör

&

sakägarna att fa expropriationstillståndet upphävt i de

sannolikt fat" niga fall där expropriationsändar let har

förfallit men ärendet ända fullföljs. Redan själva p.ovn1ngsnvj71gdeten torde vidare leda till att den son fått ett exprop "lationetil1stån d_ar

utnyttja detta på ett oförutsett sät olägenheter för effektiviteter i exprorr1'tiorsfor— farandet synes inte uppkomma. He d hänsyn hä. "till föror

att det införs en möjlighet till omprövning av expropria— tionstillstånd efter de linjer som nu har antytts.

Den föreslagna omprövningsmöjligheten förutsätter ändringar i expropriationslagen (1972:719). Det är i samband med en sådan ändring naturligt a t ta upp frågan om en ändring också av reglerna om den frist ino o.u vilker. ett expropriationstillstånd skall fullföljas. Under senare år har i exrropr1atiorst111sten.en re5e1n11s .1.

bestämts att expropriationssaken ska l fullföljas xenon

:

ansökan om stämning till domstol senast inom ett år fran

Prop.l987/88z69 BHagal

HI

• Sida 112
•  Original

tillståndsdagen. Möjligheterna enligt expropriationslagen att bestämma längre tid och att förlänga den bestämda tiden har i praktiken inte utnyttjats. Hed hänsyn till den utredning som föregår ett expropriationstillstånd bör det också vara tillräckligt med n tid om ett år för att fullfölja ärendet. Det ligger väl i linje med förslagen i övrigt i denna promemoria att lagfä ta den praxis som utbildats. Den nu föreslagna ändringen bör förfileda en motsvarande ändring av 2 kap. 8 % vattenlagen

(19döz291).

Prop.l987/88:69 BHagal

• Sida 113
•  Original

6.1. Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:269)

om allmänna förvaltningsdomstolar

2 a Q

Utöver vad som fölier av 2 5 får re.erinfsrätten

på ansökan av en enskild part undanröja ett beslut i ett förvaltningsärende, om

1. beslutet innebär m'ndir etsutövnin- mot nå

enskild och rör tillämpning av en föreskrift om gggot förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 %

re erin sformen, dock e' i fr "a om en föreskrift

som gäller utlänningg vistelSe i riket,

2. beslutet inte skulle ha kunnat överklagas i annan ordning,

3. beslutet inte annars har prövats av någon domstol eller skulle ha kunnat bringas under en domstols rövnina c annat sätt än enom ansökan om

resning,

• Sida 114
•  Original

Vad som säg" & i första stvcket om domstol gäller också sådan nämnd som avses i 2 kap. 9 å,? andra stycket andra meningen regeringsformen.

Ansökan som avses i första sticket skall göras inom sex månader från det att beslutet meddelades.

Regeringgrätten får bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla.

De överväganden som ligger till grund för förslaget har redovisats i avsnitt 4.1.2 och 4.1.5.

Någon särskild benämning på det nya institutet föreslås inte. Det kan inte anses lämpligt att låta detta omfattas av begreppet resning som ju av hävd har en szävare

betydelse .

Första stycket

I ingressen slås till en början fast att det nya prövningsinstitutet förutsätter ansökan av. enskild part. l:".n förutsättning är enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer att beslutet har rört hans rätt och gått honom emot (jfr 11 å förvaltningslagen 1971:290 och 22 *g' förslaget till ny förvaltningslag i prop. 1985/86:80). Det krävs inte att parten åberopar förevarande paragraf till stöd för sin ansökan. Detta innebär bl.a. att, om någon ansöker om resning i ett beslut av det slag som paragrafen tar sikte på, regeringsrätten i princip utan hinder härav bör kunna pröva saken inom de mera

vidsträckta ramar som paragrafen drar upp. I fråga om

• Sida 115
•  Original

andra slag av klagoskrifter till regeringsrätten får en bedömning enligt vanliga principer göras av i vad mån

yrkandet ger underlag för en tillämpning av paragrafen.

Paragrafen tar sikte enbart på beslut i förvaltnings— ärenden. Det betyder att det skall vara fråga om ett beslut av en förvaltningsmyndighet eller av regeringen i ett särskilt ärende. Även beslut av en domstol inom ramen för dess administrativa verksamhet är ett förvaltnings- ärende, men de övriga förutsättningar som har ställts upp

f”r att det nya prövningsinstitutet skall vara tillämp—

ligt innebär att ett sådant beslut inte kan bli föremal

för omprövning enligt paragrafer:

Ett bifall till klagandens talan avses få till följd att

beslutet undanröjs. Som har konstaterats i den allmänna

motiveringen innebär detta som regel att saken åter blir anhängig hos den myndighet som har meddelat det undan— röjda beslutet. Undantag ;an gälla för det fall att fråga varit om ett initiativärende. Någon gång kan också en föreskriven preskriptions— eller preklusicnsfrist tärkas hindra myndigheten från att ta upp den föreliggande

frägm1pårutt.

Avsikten är inte att någon formell besvärshänvisning till.

regeringsrätten skall lämnas i fall då ett ärende kan komma under denna domstols prövning enligt de nya

reglerna.

Punkt 1. Här anges till en början att fråga skall vara om ett beslut som innefattar myndighetsutövning mot enskild. Härmed avses enligt vedertagen terminologi utövning av befogenhet att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart

"! X

förhållande (se t.ex. prop. 1973:9O s. 3911.

Prop.l98W88z69

Bilaga ]

• Sida 116
•  Original

Em viktig inskränkning ligger i att beslutet skall röra tillämpning av föreskrifter om förhållanden som avses i

6 kap. 2 eller 5 5 RP. Innebörden härav har kommenterats i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.3). Föreskrifterna kan finnas i lag eller i någon regerings— eller myndighetsförfattning som har beslutats med stöd av riksdagens bemyndigande.

I 8 kap. 2 5 behandlas föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. Sådana föreskrifter är bl.a. sådana som gäller svenskt medborgarskap, rätt till släktnamn, äktenskap, föräldraskap, arv och testamente samt familjeförhållanden i övrigt liksom föreskrifter om rätt till fast och lös egendom, om avtal samt om bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser. Har tillämpning sker av sådana föreskrifter torde det ofta vara fråga om beslut som rör enskildas "civila

rättigheter och skyldigheter i den europeiska konven— tionens mening.

I 8 kap. 3 Ö (samt 7 ——11 åå) RF behandlas föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Beslut enligt sådana föreskrifter är ibland av det slaget att de enligt nuvarande praxis anses omfattade av den europeiska konventionens uttryck "civila rättigheter och skyldigheter". I det föregående har sålunda konstaterats att rätten att utöva ett yrke och att fritt disponera över sin egendom har hänförts under det angivna uttrycket.

Som har angetts i den allmänna motiveringen får dock

anses att 8 kap. 3 9 RF har ett mera vidsträckt innehåll.

Prop.l987/88z69 BHagal

• Sida 117
•  Original

Sålunda omfattar paragrafen även föreskrifter om brott Prop.l987/88z69 samt om skatt till stater. Beslut enligt sådana BHagal föreskrifter torde emellertid undantagslöst kunna bringas under domstolsprövning, varför de ej får någon

aktualitet i detta sammanhang.

I fråga om "rekvisition eller annat sådant förfogande" som också i grundlagsparagrafen nämns särskilt som exempel - får behovet av den nu aktuella regleringen från den europeiska konventionens synpunkt mindre aktualitet, med hänsyn till föreskriften i art. 15 om rätt för konventionsstaterna att göra avvikelser från sina förpliktelser enligt konventionen vid krig eller annat allmänt nödläge. Det är emellertid att märka att även den principiellt sett näraliggande frågan om tillstånd till expropriation — som också omfattas av 8 kar. 5 % RF — torde anses utgöra ett sådant beslut som

art. 6 i konventionen tar sikte på.

Det undantag från tillämpningsområdet för det nya institutet som gäller beslut enlig u utlänningslagen har motiverats i avsnitt 4.5. Bestämmelsen har utformats me en användning av det uttryck som finns i 8 kap. 7 9 första

stycket 2 RF och som avser utlänningslagstiftningen.

Punkt 2. Som har angetts i den allmänna motiveringen innebär förslaget — utöver vad som har angetts i punkt 2 — den begränsningen att beslut som skulle ha kunnat överklagas till högre instans inte kan bli föremål för prövning av regeringsrä ätten enlig &det föreslagna nya institutet. Om instansordningen beträffande ett visst ärende är exempelvis lokal myndighet — länsstyrelse —

regeringen, kan sålunda överprövnir gn hos regeringsrätten inte begäras med avseende på vare sig den lokala myndighetens eller länsstyrelsens beslut.

Punkt 5. För tydlighetens skull anges här till en början

uttryckligen att par% 'rafen inte omfattar fall när ett ll7

• Sida 118
•  Original

beslut har prövats av domstol. Det+ a kan sägas ligga redan i uttrycket "beslut i förvaltningsärende", men ett förtydligande har ansetts vara på sin plats bl.a. med tanke på situationer när ett förvaltningsbeslut har överprövats av förvaltningsdomstol.

Vidare utesluts även fall då det ifrågavarande beslutet genom överklagande skulle ha kunnat bringas under domstols prövning. Också fall där rättsmedletä r ett annat än överklagande är uteslutna. Som nämnts i den allmänna motiveringen åsyftas här främst fall då talan skall väckas genom ansökan om stämning, vilket är fallet bl.a. ia rbetstvister . Självfallet är också

avsikten att exempelvis straffprocessuella tvångsmedel, vilka i den mån de blir bestående i sedvanlig ordning skall prövas av domstol, skall anses inbe :ripia i undantagsregeln.

I enligiet med det anförda har punkten formulerats så att det nya pm vningSLnstitutet blir tillämpligt endast om beslutet inte, genom överklagande eller eljest, på annat sätt än genou resning, kunnat brir r-aa: under domstols prövning. Som framgår a' andra s med domstol sådan nämnd som avses i 2 kap. 9 5 andra greket andra meningen, dvs. nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och i vilken ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare (jfr prop. 1975:9Cs .

556f ).

Punkt 4. Den materiella prövning som skall göras gäller huru ivida den rättstillämpr ling som ligger till grund för beslutet strider mot lag eller annan författning. Den bristande överens stämmelsen med den HDTH som ar aktue.ll bamwriMevaaummm3331åtmankämmsgwmfw

ett konstaterande att beslutet är lagstridigt . Något

Prop.l98W88zö9 BHagal

• Sida 119
•  Original

u

tillspetsat skulle man ku.na uttrycka saken sa att det primärt gäller för der. klagande att påvisa att beslutet varit författningsstridigt och inte för besluts—

myndigheten att påvisa motsatsen.

Som har anförts i den allmänna motiveringen torde man vid tillämpningen kunna söka ledning i de principer som sedan lång tid tillbaka har utbildat sig för motsvarande prövning när det gäller kommunalbesvär (se t.e:.. S'JU 1952141 s. 148 ff med hänvisningar). Ett normgivningsbeslut torde normalt inte kunna bli förem -l för prövning; i ett ea åd.nt ärende kan visserligen finnes arter (jfr t.ex. prop 19 5/€o:b— s. 55) men knappast i fall av det slag som förevarande bestämmelse tar sikte på. Fråga om att undanröj f.a ett besl.1t på den grunden att det strider mot någon annan författning .än la: l:an naturligt.-is komma uppb ra om förfat ningen binder den

myndighet som har meddelat beslutet.

Avslutningsvis skall än en gång betonas att det ligger i sakens natur att en teoretiskt klar gräns millan laglighets— och lämplighetsprövning aldrig kan dras. klart är dock att i den mån en lagbest äåzm=else ka l ge upphov till olika tolkningar, det måste fordras en betydande brist på överensstämmelse mellan beslutet å ena sidan och förarbeten eller praxis å dena dra för att det

skall kunna sägas att beslutet strider mot lag.

Andra stycket

Stycket innebär att bl.a. psykiatriska nämnden och kriminalvårdsnämnden skall likställas med domstol i det hänseende som här är aktuellt. Detsamma gäller

exempelvis hyresnämnderna, vilket dock har begränsa betydelse eftersom nämndernas avgöranden i vissa fall kan bringas under domstolsprövning.

• Sida 120
•  Original

Tredje stycket

Uppenbarligen måste en tidsfrist fastställas inom vilken ansökan om prövning skall göras hos regeringsrätten. Fristen har i förslaget på samma sätt som gäller för resning i tvistemål på legalitetsgrunden bestämts till sex månader, jfr 58 kap. 4 & andra stycket HB. Med hänsyn till de svårigheter som ibland kan föreligga när det gäller att avgöra om ett förvaltningsbeslut har vunnit laga kraft, har därvid dock beslutets dag och inte, såsom i RB, den dag avgörandet vann laga kraft tagits som utgångspunkt för tidsfristens beräkning.

Fjärde stycket

I detta stycke har tagits in en föreskrift som gör det möjligt för regeringsrätten att meddela beslut om s.k. inhibition av det avgörande som skall omprövas. Föreskriften har utformats efter förebild av 29 å i förslaget i prop. 1985/86:80 till ny förvaltningslag. Motsättningsvis framgår av stycket att beslut som kan omprövas av regeringsrätten enligt de nya reglerna i princip är verkställbara i vanlig ordning oberoende av om de dras under domstolens prövning för det fall att

inhibition inte meddelas.

4815

På avdelning dömer fem regeringsråd. Avdelningen är dock domför med fyra regeringsråd, om tre av dessa är ense om slutet.

Vid prövning av ansökningar om resning eller återställande av försutten tid samt vid prövning av fråg r som avses i 2 a 9 denna låg och 28 & förvaltningsprocesslagen (1971:291) är avdelningen domför med tre regeringsråd, om prövningen är av

Prop.l987/88:69 BHagal

] 0

• Sida 121
•  Original

enkel beskaffenhet. Vid beslut om avvisande av för FVOF-198W88269

"1 -- . , . _ ,: ",. sent inkomna besvar ocn aVSkrivning av mal efter Budådl

återkallelse är avdelningen domför med tre rege— ringsråd. Vid behandling av frågor om prövningstill— stånd skall tre regeringsråd delta.

Ändringen innebär att prövning av frågor som avses i den nya 2 a 9 får ske av tre regeringsråd, om prövningen är av enkel beskaffenhet. Detsamma gäller f.n. bl.a. vid

prövning av resningsärenden.

6.2. Förslaget till lag om ändring i expropriationslagen (1972:719)

3 kap.

inom ett år från det att tillståndet beviljades.

Har expropriationstillståndet förfallit enligt första stycket eller enligt 5 kap. 15 å andra stycket eller 18 # tredje stycket eller har . ro riationstillståndet u hävts enli. begäres därefter nytt expropriationstillstånd till

10 5 och

egendomen av samme sökande och på samma expropria— tionsgrund som tidigare, kan sådant tillstård

' beviljas endast om särskilda skäl-föreligger.

I första stycket har tagits in den i avsnitt 4.1.4 förutsatta nya regeln om att expropriationssaken skall fullföljas genom ansökan om stäuning till domstol inom ett år från det att expropriationstillståndet meddelades.

IZI

• Sida 122
•  Original

Bilaga 1

Tillstandsmyndigheten skall alltså inte längre 1 tillståndsbeslutet bestämma någon viss tid för tala:? väckande vid domstol. Tiden framgår direkt av lagbestämmelsen. En annan sak är att det kan vara befogat att i tillståndsbeslutet erinra om den lagstadgade

tidsfristen.

Genom den nya ordningen upphävs inte bara tillstånds— nwndignetens nuvarande möjligheter att bestämma den tid inom vilken talan skall väckas i expropriationsmålet. Även möjligheterna att utsträcka eller förkorta den bestämd' tiden faller bort. Härigenom blir de nuvarande andra och tredje styckena i förevarande paragraf

obehövliga.

Det anförda leder till att förevarande paragrafs nuvarande fjärde stycke i fortsättningen blir andra

stvcke i parrqrafen. Detta stycke har i sin tur ändrats

.;

(9

redaktionellt med anledning dels av den nva regeln i

rl )"

els av den nya regeln i 1c ;.

.);

första s+y k t . () (D

»

105. Regeringen skall unihäva ett expropriationstillstånd

helt eller delvis, om förhållandena sedan tillståndet meddelades har ändrats så att *re förutsättniniarna för tillståndet inte lan

föreligger.

Frfcor om un-hävande av ek ro riationstillstånd

om fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas.

Prop.l987/88zö9

• Sida 123
•  Original

Första stxcket

Första stycket innehåller den nya regeln om uppha av expropriationstillstånd. Ett meddelat expropriations— tillstånd skall sålunda upphävas om förhållandena sedan tills+ andet meddelades har andrats så att förutsatt— ningarna för tillstånd nte langre föreligger . Den prövning som här skall ske skall givetvis göras mot bakgrund av reglerna om expropriationsandamålen i 2 kan.

expropriationslagen.

Av bestämmelsens avfattning fram:?r att til letandet skall upphävas om de förut sattningar sou låg ti ll grund för tillståndet har fallit bort. Det är således utan betydelse om förhållandena har ändrats så att ett nytt expropriationsandamal skulle kunna åberopas. Om den exproprierande menar att expropriation bör ske på annan :r and, får han ansöka om expropriation pa den grunden i ; vanlig ordning. Jet nar Elast till nanis lig, _7

Da att förutsat ringarna far anses ha brustit ar att expro*r1ations1ndannleu har fallit bort: Den tillta 1»:ta industrisatsningen skall inte genomföras. Den L-rult'zr— historiskt mar kliga oebyggelsen rv r brunrn Ät upp och kan därför inte längre bevaras. Den vanva rd ade fastii ;hete: har rustats upp och försatts i ett tillfredsställande skick. Givetvis kan frågan också komma upp om för— hållandena har andrats sa att intresseavvagninaer enligt 2 kap. 12 & expropriationsl'gen utfaller sa annorlunda att expropriationen inte längre bör tillåtas. Av naturliga skäl skall det dock mvcket till för att man skall kunna anta att regeringens intreSS%Vagn1na kon-ner att utfalla på ett annat sätt. Ett skäl för en foranJr : intresseavvagning kan vara att expropriationen till fcljd av ändrade förhållanden på ett oförutsett satt skadar

motstående samhällsintressen.

• Sida 124
•  Original

Frågan om upphävande av ett expropriationstillstånd skall alltid prövas av regeringen. Detta gäller även för det fall att tillståndet har meddelats av en annan

myndighet. Det bör anmärkas att fastighetsägaren har möjlighet att påkalla prövning av regeringens beslut hos regeringsrätten med stöd av de föreslagna nya reglerna i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.

Andra stycket

Regeringen får ta upp frågan om upphävande endast på anmälan av den domstol som prövar expropriationsmålet. Såsom framhållits i den allmänna motiveringen har dom— stolarna fått denna ensamrätt-att råda över anmälnings— frägan därför att det ger garantier mot missbruk av omprövningsinstitutet. I första hand blir det fastighets— domstolen som kommer att få ta ställning till sådana frågor. Även hovrätten och högsta domstolen kan emeller— tid begära omprövning i ett där anhängigt mål. En förut— sättning härför är dock att underinstansen skilt sig från målet. Det förhållandet att särskild talan förs mot visst beslut i expropriationsmålet — t.ex. i fraga om förhands- tillträde — medför inte att den högre domstolen får ta upp frågan om anmälan till regeringen. Det torde f.ö. ligga i sakens natur att frågan om upphävande knappast kan bli aktuell om förhållandena är sådana att domstolen

har funnit att den bör medge förhandstillträde.

Domstolens beslut i en fråga som här avses är att se som ett beslu under rättegången. Eftersom någon föreskrift inte har getts om möjlighet till särskilt överklagande följer av reglerna om expropriationsprocessen att ett beslut att begära omprövning får överklagas särskilt endast på den grunden att målet till följd av beslutet uppehälle i onödan. Beslutar domstolen att inte begära

• Sida 125
•  Original

omprövning, kan beslutet överklagas endast i samband med ett överklagande av dom eller slutligt beslut i målet (se 2 5 lagen 1969:246 om domstolar i fastighetsmål samt 49 kap. 6 och 8 5; rättegångsbalken). Regeringen torde inte ha anledning att meddela beslut i saken, om frågan angående giltigheten av.domstolens begäran är beroende på

prövning i högre instans.

Domstolen får anmäla frågan om upphävande av ett expropriationstillstånd endast om fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas. Det är alltså en grundläggande förutsättning att fastighetsägaren gör gällande att förutsättningarna för expropriationstillståndet har brustit i sådan omfattning att tillståndet skall upphävas. Domstolen får således inte självmant ta upp en sådan fråga. Vidare krävs att

»

;YI

domstolen finner att de anf rda omständigheterna sådana att det är sannolikt att regeringen kommer att upphäva tillståndet vid en prövn'ng enligt första stvcket. Någon anmälan till regeringen bör alltså inte göras, om domstolen visserligen finner att förhållanden förändrats men bedömer det som mindre sannolikt att de ändrade förhållandena skulle komma att föranleda ett upphävande av expropriationstillståndet.

Någon vidlyftig utredning i anmälningsfrågan bör inte förekomma. Det ligger i sakens natur att sådana omstar— digheter som kan utgöra sannolika skäl för att regeringen skall upphäva expropriationstillståndet bör vara påtag—

liga och alltså inte fordra en omfattande utredning.

Om domstolen finner att den bör anmäla frågan om upphävande av ett expropriationstillstånd, bör den som regel förklara expropriationsmålet i motsvarande del vilande i avbidan på regeringens beslut.

Prop.l987/88269 Bdagal

• Sida 126
•  Original

Domstolen skall givetvis i sitt beslut om att gora anmälan till regeringen redogör för de ouavar. som ligger till arund för att frågan om up& .ävande

anm>"s. Denna redogörelse i förening med vad som fram

C.: "i

om parternas ståndpunkter bör kunna bilda underlaget f regeringens prövning. Det li&: er alltsa vikt vid at domstolen klart utvecklar varför den har funnit att det föreligger sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas. Regeringen är givetvis ofö rhindrad att införskaffa ytterligare utredning. l och med att frågan om upphävande har anmälts hos regeringen hfr också fastighetsägaren och den exprO'rierande möjlighet a t

J"e'”lhoa ytterligare utredning hos reger inge:..

Upphävs ett expropriationstill stand ska 11 domsto e: sizilja ig från expropriationsmålet på samma sätt som sker när ett exproprl ationstillstand förf' it enligt u & tredje stycket. dar Srzada upp nstått för

na grund av eXpropriationS' -spra'

exnronrierande ersä +ta siiadan (se vid 5 kan. r L 1

5 k p. 16 &

Har skada uppstått förs S"ägare på grund av expro— priationsanspråk som återkallats ocn avskrives målet i den delen, skall den exproprierande ersätta

skadan.

Första stycket äger motsvaranfk etillämpning nar domstolen skiljer malet frc an sig med anledning av att tillstånd till expropriation vägrats eller upphävt 5 eller tillstå'n d förfallit enligt 18 5

tredje stycket.

Prop.l987/88:69 BHagal

• Sida 127
•  Original

Innan avskrivning sker på grund av återkallelse av Prop.l98ZR8:69 den exproprierande skall han, om han har fått BHagal tillstå.d till expropriationen, hos länsstyrels e ställa sa :erhet för ersättning sor avses i första

...

stycket, såvida icke samtliga sakägare förklarat sig

&,

avstå från att yrka sådan ersättning.

Förevarande paragraf innehåller bestämmelser om rä tt till ersättning för sakägare för skada som uppstått på grund av att expropriationsanspråk återkallats eller på grund av att tillstand till expropriation v&_:rats eller förfallit. Paragrafen har nu kompletterats med en motsvarande skadeståndsrätt förd det fallet att ett

eip ropriationstillstånd upphävts enligt de e. nya regeln 3 kap. 10 å. Bestämmelsen är ocka tillä plig om ett beslut om exoropriationstillsuand undanröjts enligt den nya regeln i 2 a 5 lag n om allmänna förvaltnings— domstolar och regeriigen'vid förnyad prövning av sake; vägrat tillstånd till expropriation.

|,- ut 6

6.5 rslftett till lag om ändring i Va Mnl :e:1 1)

Ö):

_; IX) kL'

» x

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen,

avsnitt 4.1.4 (jfr den för es slagna and. "ingsn av 3 kap 5 5

_;

expropr iationslagen

• Sida 128
•  Original

Bilaga 1

kONVENTlONSTEXTEH

Utdrag ur

Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna1

Artikel 1

De höga fördragsslutande parterna skola garantera envar, som befinner sig under deras jurisdiktion, de fri— och rättigheter, som angivas i avdelning I av denna

konvention.

AVDELNlNG

Artikel 2

1. Envars rätt till livet skall skadas genom lag. Ingen skall avsiktligen bliva berövad livet utom till verkställande av domstols dom i fall då han dömts för brott, som enligt lagen är belagt med sådant straff.

2. Berövande av livet skall icke anses hava skett i strid

mot denna artikel, när det är en följd av våld, som

var absolut nödvändigt

1 Översättning enligt prop. 1951:165.

Prop.l987/88z69 BHagal

• Sida 129
•  Original

a) för att försvara någon mot olaglig våldsgärning;

b) för att verkställa laglig arrestering eller för att hindra någon som lagligen är berövad sin frihet att undkomma; 0) vid lagligen vidtagen åtgärd till stävjande av upplopp eller uppror.

Artikel 3

Ingen må utsättas för tortyr eller omänsklig eller

förnedrande behandling eller bestraffning.

Artikel 4

1. Ingen må hållas i slaveri eller träldmu.

Prop.l987/88169 BHagal

• Sida 130
•  Original

Artikel 5

m

. Envar har rätt till frihet och personlig säkerhet.

Ingen må berövas sin frihet utom i följande fall och i den ordning som lagen föreskriver:

a) då någon lagligen är berövad sin frihet eller fällande dom av vederbörlig domstol;

b) då någon lagligen är arresterad eller eljest berövad sin frihet antingen med anledning av att han underlåtit att uppfylla domstols lagligen givna föreläggande eller i ändamål att uppnå fullgörande av någon i lag föreskriven skyldighet;

o) då någon lagligen är arresterad eller eljest berövad sin frihet för att ställas inför vederbörlig rättslig myndighet såsom skäligen misstänkt för att ha förövat brott, eller när det skäligen anses nödvändigt att förhindra honom att begå ett brott eller att undkomma efter att ha gjort detta;

d) då en underårig i laga ordning är berövad sin frihet för att undergå skyddsuppfostran eller för att inställas inför vederbörlig rättslig myndighet;

e) då någon lagligen är berövad sin frihet till förhindrande av spridning av smittosam sjukdom eller emedan han är sinnessjuk, alkoholist, hemfallen åt missbruk av droger eller lösdrivare;

f) då någon lagligen är arresterad eller eljest berövad sin frihet till förhindrande av att han obehörigen inkommer i landet eller som ett led i

förfarande för hans utvisning eller utlämnande.

. Envar, som arresteras, skall snarast möjligt och på

ett språk, som han förstår, underrättas om skälen för

åtgärden och om varje anklagelse mot honom.

Prop.l987/88:69 BHagal

• Sida 131
•  Original

3.

1.

Envar, som är arresterad eller berövad sin frihet i enlighet med vad under 1. c) sagts, skall ofördröjligen ställas inför domare eller annan ämbetsman, som enligt lag beklätts med domsmakt, och skall vara berättigad till rättegång inom skälig tid eller till frigivning i avvaktan på rättegång. För frigivning må krävas borgen för att vederbörande inställer sig till rättegången.

Envar, som berövas sin frihet genom arrestering eller eljest, skall äga rätt att inför domstol påfördra, att lagligheten av frihetsberövandet snabbt må prövas samt hans frigivning beslutas, om åtgärden icke är laglig. Envar, som utsatts för arrestering eller annat frihetsberövande i strid mot bestämmelserna i denna artikel, skall äga rätt till skadestånd.

Artikel 6

Envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skvldieheter eller anklagelse mot honom för brott,v ara berä ttig.ad till opartisk och offentlig rättega ång inom skälig tid ocr inför en oavhängig och opartisk domstol, som uplrätuäts enligt lag. Domen skall avkunnas offentligt, men pressen och allmänheten må utestängas från rättegången eller en del därav av hänsyn till sedligheten, den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten i ett demokratiskt samhälle, eller då hänsyn till minder— åriga eller till parternas pr ivatlivs helgd så kräva eller, i den mån domstolen så finner strängt nödvän— digt, i fall da pågrund av särskilda omständigheter offentlighet skulle lända till skada för rättvisans intresse.

Envar , som blivit anklagad för brottslig gärning, skall betraktas som oszyld ig intill dess hans skuld lagligen fastställts.

BHagal

13]

• Sida 132
•  Original

k)!

. Envar, som blivit anklagad för brottslig gärning,

skall äga följande minimirättigheter:

a) att ofördröjligen på ett språk, som han förstår, och i detalj bliva underrättad om innebörden av och orsaken till anklagelsen mot honom;

b) att åtnjuta tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar;

o) att försvara sig personligen eller genom rättegångsbiträde, som han Själv utsett, eller att, i fall då han saknar erforderliga medel för betalning av rättegångsbiträde, erhålla sådant utan kostnad, om rättvisans intresse så fordrar;

d) att förhöra eller låta förhöra vittnen, som åberopas emot honom, samt att för egen räkning få vittnen inkallade och förhörda under samma förhållanden som vittnen åberopade mot honom;

e) att utan kostnad åtnjuta bistånd av tolk, om han icke förstår eller talar det språk, som begagnas i

domstolen.

Artikel 7

. Ingen må fällas till ansvar för någon gärning eller underlåtenhet, som vid tidpunkten för dess begående icke utgjorde ett brott enligt inhemsk eller interna— tionell rätt. Ej heller må högre straff utmätas än som var tillämpligt vid tidpunkten för den brottsliga

gärningens begående.

. Förevarande artikel skall icke hindra rannsakning och

bestraffning av den som gjort sig skyldig till en handling eller underlåtenhet, som vid tidpunkten för dess begående var brottslig enligt de allmänna

rättsprinciper, som erkännas av civiliserade stater.

• Sida 133
•  Original

N Artikel 8

. Envar har rätt till skydd för sitt privat— och

familjeliv, sitt hem och sin korrespondens.

. Offentlig myndighet må icke störa åtnjutandet av denna

rättighet med undantag för vad som är stadgat i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till landets yttre säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggandet av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av andra personers fri— och rättigheter.

Artikel 9

. Envar skall äga rätt till tankefrihet, samvetsfrihet

och religionsfrihet. Denna rätt innefattar frihet att byta religion eller tro och frihet att ensam eller i gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller tro genom gudstjänst, undervisning, andaktsövningar och iakttagande av religiösa sed—

vänjor.

. Envars frihet att utöva sin religion eller tro må

endast underkastas sådana inskränkningar, som äro angivna i lag och som äro nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till den allmänna säkerheten, upprätthållandet av allmän ordning, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av andra

personers fri— och rättigheter.

Prop.l987/88:69 BHagal

• Sida 134
•  Original

Artikel 10

1. Envar skall äga rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att mottaga och sprida uppgifter och tankar utan inblandning av offentlig myndighet och oberoende av territoriella gränser. Denna artikel förhindrar icke en stat att kräva tillstånd för radio—, televisions— eller biografföretag.

Enär utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, må det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder, som äro angivna i lag och i ett demokratiskt samhälle äro nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, den territoriella integriteten, den allmänna säkerheten, förebyggandet av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av annans goda namn och rykte eller rättigheter, förhindrandet av att förtroliga underrättelser spridas, eller upprätthållandet av domstolarnas

auktoritet och opartiskhet.

Artikel 11

1. Envar skall äga rätt till frihet att deltaga i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, däri inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen.

Utövandet av dessa rättigheter må icke underkastas andra inskränkningar än sådana som äro angivna i lag och i ett demokratiskt samhälle äro nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, förebyggandet av oordning eller brott, hälsovården,

BHagal

• Sida 135
•  Original

skyddandet av sedligheten eller av annans fri— och Prop.l98N88z69 rättigheter. Denna artikel förhindrar icke, att för Bilaga] medlemmar av de väpnade styrkorna, polisen eller den

statliga förvaltningen lagliga inskränkningar må göras i de nämnda rättigheternas utövande.

Artikel 12

Giftasvana män och kvinnor skola äga rätt att ingå äktenskap och bilda familj i enlighet med de inhemska

lagar, som reglera utövandet av denna rättighet. Artikel 13

Envar, vars i denna konvention angivna fri— och rättigheter kränkts, skall äga effektiv möjlighet att tala härå inför inhemsk myndighet och detta även i det fall, att kränkningen förövats av ämbetsman i tjänste— utövning. Artikel 14

Atnjutandet av de fri— och rättigheter, som angivas i denna konvention, skall tryggas utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, tillhörighet eller nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.

Artikel 15 1. Under krig eller i annat allmänt nödläge, som hotar nationens existens, må fördragsslutande part vidtaga åtgärder, som innebära avvikelser från dess skyldigr

heter enligt denna konvention i den utsträckning, som

• Sida 136
•  Original

h.)

är oundgängligen erforderligt med hänsyn till situationens krav, under förutsättning att dessa åtgärder icke strida mot landets övriga förpliktelser

enligt den internationella rätten.

. Inga inskränkningar i artikel 2, utom i fråga om

dödsfall till följd av lagliga krigshandlingar, eller i artiklarna 3, 4 (mom. 1) och 7 må göras med stöd av förevarande bestämmelse.

. Fördragsslutande part, som begagnar sig av rätten till avvikelser från denna konvention, skall hålla Europa— rådets generalsekreterare till fullo underrättad om de åtgärder som i sådant hänseende vidtagits och om skälen för dessa. Fördragsslutande part skall likaledes underrätta Europarådets generalsekreterare om när dylika åtgärder hava trätt ur kraft och konventionens bestämmelser åter blivit i allo

tillämpliga.

Artikel 16

Intet i artiklarna 10, 11 och 14 må anses hindra de höga

fördragsslutande parterna från att-stadga inskränkningar

i utlänningars politiska verksamhet.

Artikel 17

Intet i denna konvention må tolkas såsom medförande rätt

för någon stat, grupp eller person att ägna sig åt verksamhet eller utföra handling, som syftar till att tillintetgöra någon av de fri— och rättigheter, som

angivits i konventionen, eller till att inskränka dem i större utsträckning än som däri medgivits.

BHagal

• Sida 137
•  Original

Artikel 18

De inskränkningar, som i denna konvention medgivits beträffande de däri upptagna fri— och rättigheterna, må icke vidtagas annat än i de syften, med hänsyn till vilka de tillåtits.

Utdrag ur

Tilläggsprotokoll den 20 mars 1952 till konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna?

Artikel 1

Envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendmn skall lämnas okränkt. Ingen må berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar

som angivas i lag och av folkrättens allmänna grund— satser.

Ovanstående bestämmelser inskränka likväl icke en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter och andra pålagor eller av böter och viten.

Artikel 2

Ingen må förvägras rätten till undervisning. Vid utövandet

av den verksamhet staten kan påtaga sig i fråga

2 Översättning enligt prop. 1955:32.

Prop.l987/88269 BHagal

• Sida 138
•  Original

om uppfostran och undervisning skall staten respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn en uppfostran och undervisning som står i överensstämmelse

med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse. Artikel 5

De höga fördragsslutande parterna förbinda sig att anordna fria och hemliga val med skäliga mellanrum samt under förhållanden som tillförsäkra folket rätten att fritt ge uttryck åt sin mening beträffande

sammansättningen av den lagstiftande församlingen.

Utdrag ur

Protokoll nr 4 den 16 september 1963 till konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, avseende erkännande av vissa andra rättigheter och friheter än den som redan inskrivits i konventionen och dess första

tilläggsprotokollö

Artikel 1

Ingen må berövas sin frihet enbart på grund av oförmåga att fullgöra avtalad förpliktelse.

Artikel 2

1. Den som lagligen befinner sig på en stats område äger rä t att där fritt röra sig och att fritt vä"ja bosättningsort.

3 Översättning enligt prop. 1964:öf.

Prop.l987/88:69 BHagal

• Sida 139
•  Original

2.

3.

Envar äger frihet att lämna vilket som helst land, inbegripet sitt eget.

Utövandet av dessa rättigheter får icke underkastas andra inskränkningar än sådana som äro angivna i lag och i ett demokratiskt samhälle nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet och den allmänna säkerheten, för upprätthållande av den allmänna ordningen och förhindrande av brott, för hälsovården samt för skyddandet av sedligheten eller av annans fri- och rättigheter.

De rättigheter som angivas i mom. 1 må inom bestämda områden tillika bli föremål för inskränkningar, angivna i lag, vilka äro berättigade av hänsyn till det allmännas intresse i ett demokratiskt samhälle.

Artikel 3

1. Ingen må tvingas att lämna den stat vari han är

1

medborgare, vare sig genom individuella eller

kollektiva åtgärder.

Ingen må förvägras rätten att inresa i den stat vari

han är medborgare.

Artikel 4

Kollektiv utvisning av utlänningar är förbjuden.

Prop.l987/88z69 BHagal

• Sida 140
•  Original

tdrag ur

Protokoll nr 6 till konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, avseende avskaffande av dödsstraffet4

Artikel 1

Dödsstraffet skall vara avskaffat. Ingen får ådömas ett sådant straff eller avrättas.

Artikel 2

En stat kan i sin lag föreskriva dödsstraff för handlingar som begåtts under krigstid eller under överhängande krigshot. Ett sådant straff skall tillämpas endast i de fall som anges i lagen och i enlighet med dess bestämmelser. Staten skall underrätta Europarådets generalsekreterare om de ifrågavarande bestämmelserna i

lagen . Artikel 3

Ingen avvikelse enligt artikel 15 i konventionen får ske från bestämmelserna i detta protokoll.

4 Översättning enligt prop. 1985/84:31.

BHagal

• Sida 141
•  Original

Utdrag ur

Protokoll nr 7 till konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheternaä

Artikel 1

IX)

. En utlänning som lagligen är bosatt på en stats

territorium får utvisas därifrån endast efter ett i

laga ordning fattat beslut och skall tillåtas

a) framlägga skäl som talar mot utvisningen,

b) få sin sak omprövad, och

c) för dessa ändamål företrädas genom ombud inför

vederbörande myndighet eller inför en eller flera av

denna myndighet utsedda personer.

. En utlänning kan utvisas innan han utövar sina

rättigheter enligt moment 1 a, b och 0 i denna artikel, när utvisningen är nödvändig i den allmänna ordningens intresse eller motiveras av hänsyn till den

nationella säkerheten.

Artikel 2

Prop.l987/88269

BHagal

14]

• Sida 142
•  Original

omprövat av högre domstol. Utövandet av denna rätt, Prop.l987/88z69 inbegripet grunderna för dess utövande, skall regleras BHaga] i lag.

2. Undantag från denna rätt får göras vad avser mindre grova gärningar, enligt föreskrift i lag, eller i de fall då vederbörande har dömts i första instans av den högsta domstolen eller har dömts efter det att en

frikännande dom har överklagats. Artikel 3

Har en lagakraftvunnen dom varigenom någon dömts för brottslig gärning senare upphävts eller nåd beviljats på grund av en ny eller nyuppdagad omständighet, som styrkt att domen var felaktig, skall den som undergått straff till följd av domen gottgöras i enlighet med den berörda statens lag eller praxis, om det inte visas att det helt eller delvis berott på honom själv att den tidigare ej

kända omständigheten inte blivit uppdagad i tid. Artikel 4

1. Ingen får rannsakas eller straffas på nytt genom brottmålsförfarande i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat.

2. Bestämmelserna i föregående moment skall inte utgöra hinder för att målet tas upp på nytt i enlighet med lagen och rättegångsordningen i den berörda staten, om det föreligger bevis om nya eller nyuppdagade omständigheter eller om ett grovt fel begåtts i det tidigare rättegångeförfarandet som kan ha påverkat utgången i målet.

• Sida 143
•  Original

5. Ingen inskränkning i denna artikel får göras med ' Prop.l987/88 69 stöd av artikel 15 i konventionen. Bdaga]

Artikel 5

Makar skall vara likställda i fråga om rättigheter och ansvar av privaträttslig natur inbördes samt i förhållande till sina barn, vid äktenskapets ingående, under äktenskapet och i händelse av dess upplösning. Denna artikel skall inte utgöra hinder för staterna att vidta sådana åtgärder som är nödvändiga i barnens- intresse.

• Sida 144
•  Original

Bilaga 2

ENGEISK ORIGINALTEXT TILL CITATEN I AVSNITT 3 Citat 1 (Art. 10 i FN:s deklaration)

Everyone is entitled in full equality to a fair and public hearing by an independent and impartial tribunal, in the determination of his rights and obligations (droits et obligations) and of ang

criminal ch'rge against him.

(Förslag vid möte med expertkommitté i mars 1950)

In the determination of any criminal charge against him or of his rights and obligations in a suit at law (droits et obligations de caracture civil) everyone is entitled to a fair and public hearing by an

independent and impartial tribunal established by law. Citat 3 (Sammanfattning av diskussion)

The "common law" countries pointed out that "civil rights and obligations", as recognised by the administrative authorities, were not protected by an administrative tribunal. In this respect, there was an important difference from the "civil law” countries. Hence the words "in a suit at law" ("contestation" in

Prop.l987/88z69 BHagal

• Sida 145
•  Original

the French text) which would enable administrative proceedings to be excluded from the field of application of the Convention.

Citai 4 (Förslaget till ministerkommittén)

In the determination of any criminal charge against him or his rights and obligations in a suit of law (droits et obligations de caractere civil), everyone is entitled to a fair and public hearing by an independent and impartial tribunal established by law

and within a reasonable time. Citat 5 (Kommissionen i fallet Ringeisen)

According to French legal terminology, the word "civil” is not ambiguous to the same extent. Although, under the influence of Anglo—American terminology, the term "droit civils" is sometimes used as signifying political rights of the citizen (equivalent to "droits civiques"), the meaning is generally quite differen . It refers to rights and obligations under civil law, as distinct from public law and penal law. This is a classical distinction in the legal systems derived from Roman law and the term "civil" in that context refers to the legal relations between individuals and other private subjects of law, as distinct from lega; relations between private citizens and public

authorities. Following this terminology the French

Prop.l987/88269 BHagal

• Sida 146
•  Original

text of Article 6 is clear . The term "droits et obligations de caracture civil" means rights and obligations appertaining to that branch of the legal system which is called "droit civil.

Citat 6 (Kommissionen i fallet Ringeisen)

This examination of the text of the Convention and its drafting history leads to the conclusion that the t rm "civil rights and obligations" must be interpreted restrictively so as to comprise such legal relationships only as are typical of relations betwee:1 private individuals, to the exclusion of such legal relations in wr1ic:1 the citizen is confronted with

those WilO exercise public authority.

C H c+ SV! d' —J

(kommissionen i fallet Ringeisen)

The Commission has consistently held tl1at the term "civil rights and obligations" w thin the meaning of Aänjeö(1)meemeammneMmmeSdimlwoN notion. However, that notion ceases to be an autonomous notion if it is considered in the sense of referring strictly to the rights and obligations between private individuals. Indeed, in the legal systems derived from Roman Law the term' 'civil law 'is understood as referring to that branch of domestic law which is also called "private law" and which envisrges

-the particular relationship between private

BHagal

• Sida 147
•  Original

individuals. It is not possible to say that he notion embodied in Article 6 (1) of the Convention is autonomous if its scope is being determined by simple reference to the notion of " ivil law" as it emerges from the legal systems of certain countries of

continental Europe.

It is also to be observed that an element of anomaly would be introduced in that provision if, in the interpretation of Article 6 (1) the scope of the notion in question were to be so restricted. The European Convention — as well as incidentally the International Covenant on Civil and Political Rights of 1965 — envisages basically the protection of the individual vis—ärvis the State, that is to say against arbitrary acts committed by the public authorities. It is clear that, by the term "civil rights and obligations", Article 6 (1) of the European Convention refers to the

rights and obligations flowing from domestic law. The rule which the Convention lays down in respec+ of these rights and obligations is as follows: "In the determination of his civil rights and obligations ... everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law". It seems strange that this rule, which has been included in an international treaty envisaging the protection of the individual vis—årvis the public authorities, should not grant the individual concerned any right to a judicial remedy or any right to a fair trial, in the

case of an arbitrary interference by the public

• Sida 148
•  Original

authorities with the rights which are granted to him

by the domestic law.

Citat 8

(Kommissionen i fallet König)

However, when a public agency admits a person to the practice of medicine, the effect of this normally is that civil rights and obligations arise in connection with that practice. This effect must be distinguished from performance of functions in the public service. The conditions of admission do not in themselves make a doctor a public agent, exercising governmental or administrative authority, or establish a contractual relation between him and the State or any public agenc". The applicant practised medicine as a private individual. Such a doctor, in and for the practice of medicine, becomes vested with a number of civil rights and obligations: professional reputation; the recovery of professional fees and expenses; the lease or ownership of consulting room or clinic; employment

contracts with staff, and so on. Citat 9 (Kommissionen i fallet könig)

This being so it seems desirable first to consider whether in principle the choice and exercise of a profession or economic activity in the private sector should be considered as civil rights. In our opinion the answer to this question can only be in the

Prop.l987/88c69 BHagal

• Sida 149
•  Original

affirmative.

The exercise of a profession or economic activity may be defined as the application of & person's physical skill, intellectual, artistic and other abilities and knowledge in most cases for the purpose of obtaining material reward in the form of wages or some other consideration. The right to exercise a profession is thus identical with the right to work guaranteed by the censtitutions of the majority if not of all the States in the Council of Europe.

Among these so called public freedoms we find as just mentioned the right of property which the Commission has always recognised as a civil right, a solution which was expressly confirmed by the Hingeisen judgment quoted above. When welcome to compare the right to work with the right of property we find that they are of an undeniably similar nature since the right of property is essentially the right to use, enjoy and dispose of the thing to which it applies in most cases with a view to obtaining an economic benefit from it. It is thus difficult to see why one should refuse the right to work the character of & civil right which has been recognised in the case of the right of property.

Prop.l98N88z69 BHagal

• Sida 150
•  Original

What has been said above would however be subject to reservations where the right to work implied in one way or another participation in political action, in the exercise of public authority or the management of a public department of the State, the provinces, the local authorities or even of a semi—nationalised

corporation.

Admittedly at least in certain countries access to these occupations is very widely subject to an administrative authorisation which is only granted to persons with a proper professional qualification and of good reputation. The practice of certain professions is subject to special regulations and a

more or less strict supervision.

however, these regulations have neither the object nor the effect of changing the nature of the activities of the persons practising these professions. The ctivities of skilled tradesmen, merchants, bankers, and underwriters remain governed by civil (or commercial) law. They participate in no way in the exercise of public authority or the operations of a public service. The lawfulness of these professional regulations is not in issue. The Federal Government point out that their basic purpose is to maintain public order, safety and health. But'it does not follow that they can transform a relationship which by

its nature belongs to the field of private law, into a

Prop.l987/88169 BHagal

• Sida 151
•  Original

relationship governed by public law. Citat 10 (Domstolen 1 fallet König)

Whether or not a right is to be regarded as civil within the meaning of this expression in the Convention must be determined by reference to the substantive content and effects of the right — and not its legal classification — under the domestic law of the State concerned. In the exercise of its supervisory functions, the Court must also take account of the object and purpose of the Convention and of the national legal systems of the other Contracting States.

Citat 11 (Domstolen i fallet König)

The Court notes that, in the Federal Republic of Germany, the running of a private clinic is in certain respects a commercial activity carried on with a view to profit, classified by German law as a "Gewerbe". This activity is carried on in the private sector through the conclusion of contracts between the clinic and its patients and resembles the exercise of a private right in some ways akin to the right of property. Private clinics are certainly subject to supervision effected by the authorities in the public interest in order, inter alia, to protect health;

Prop.l987/88:69 Bhagal

• Sida 152
•  Original

supervision in the public interest, which moreover exists as a general rule for all private professional activities in the member States of the Council of Europe, cannot of itself lead to the conclusion that the running of a private clinic is a public—law activity. An activity presenting, under the law of the State concerned, the character of a private activity cannot automatically be converted into a public—law activity by reason of the fact that it is subject to administrative authorisations and supervision,l including if appropriate the withdrawal of authorisations, provided for by law in the interests of public order and public health.

The medical profession counts, in the Federal Republic of Germany, among the traditional liberal professions; moreover, Article 1 a 2 of the Federal Act expressly so provides. ... E'en under the national health scheme, the medical profession is not a public service: once authorised, the doctor is free to practise or not, and he provides treatment for his patients on the basis of a contract made with them. Of course, besides treating his patients, the medical practitioner, in the words of the above—mentioned Act, "has the care of the health of the community as a whole". This responsibility, which the medical profession bears towards society at large, does not, however, alter the private character of the medical practitioner's activity: whilst of great importance

Prop.l987/88169 BHagal

lx)

• Sida 153
•  Original

from the social point of view, that responsibility is accessory to his activity and its equivalent is to be found in other professions whose nature is undeniably

private.

Citat 12 (Domstolen i fallet König)

All that is relevant under Article 6 Ö 1 of the Convention is the fact that the object of the cases in question is the determination of rights of a private

nature.

Since it thus considers the rights affected by the witdrawal decisions and forming the object of the cases before the administrative courts to be private rights, the Court concludes that Article 6 ä 1 is applicable, without it being necessary in the present case to decide whether the concept of "civil rights and obligations" within the meaning of that provision extends beyond those rights which have a private

nature. Citat 13 (Domstolen i fallet Le Compte m.fl.)

Unlike certain other disciplinary sanctions that might have been imposed on the applicants (warning, censure and reprimand ...), the suspension of which they complained undoubtedly constituted a direct and material interference with the right to continue to exercise the medical profession. The fact that the suspension was temporary did not prevent its impairing that right ...; in the "contestations" (disputes) contemplated by Article 6 a 1 the actual existence of a "civil" right may, of course, be at stake but so may the scope of such a right or the manner in which the

beneficiary may avail himself thereof.

• Sida 154
•  Original

Citat 14 (Kommissionen i fallet Sporrong och Lönnroth)

The Commission recalls that it has always recognised the right of property as a civil right. Consequently, expropriation proceedings relating to particular properties concern the civil rights of those owners whose properties are being expropriated. Horeover,

in the present cases, the Commission has just found ... that the expropriation permits and the prohibition on construction constituted a substantial interference with the applicants' right to peaceful enjoyment of their possessions within the meaning of the first sentence of the first paragraph of Art. 1 of Protocol No. 1. However, this finding does not necessarily mean that the provisions of Art. 6 (1) are automatically applicable to all aspects or stages of proceedings concerning expropriation. In particular, a further condition of its applicability is that there is an issue — normally a dispute - with respect to civil rights and obligations which requires a determination. This appears clear, notably from the French text of art. 6 (1) which speaks about "contestations sur ... droits et obligations de caracture civil".

In the opinion of the Commission, a decision which constitutes an interference with civil rights and obligations is not the same as a determination of such rights and obligations. The fact that Art. 6 (1) requires a "determination" makes it necessary to distinguish between the various aspects and stages of expropriation proceedings. In particular, the initial steps taken by the public authorities towards a later expropriation, preparing for it and creating its legal

BHagal

• Sida 155
•  Original

basis, must be distinguished from its actually being carried out. The granting of a right to expropriate creates the legal basis for a later deprivation of property. However, in the Commission's view, neither law that directly permits an expropriation, nor a permit to expropriate authorised by law of the kind issued by the respondent Government in the present cases amounts to a determination of the civil rights and obligations of the property owners concerned in the sense of Art. 6 (1) of the Convention.

lt follows that neither the proceedings by which the Government authorised the City of Stockholm to expropriate the applicants' properties and renewed these permits, nor, a fortiori, the role of the municipality in seeking, obtaining and holding the relevant permits, involved decisions of this character, which must be taken or be subject to control by a court having to act ”within a reasonable time". It is not in dispute between the parties that, although throughout these administrative proceedings the applicants suffered practical inconveniences, their legal rights as property owners, and thereby their civil rights, remained unaffected at all the relevant stages.

However, this interpretatiOn.does not imply that expropriation proceedings may not raise issues where Art. 6 (1) applies, in particular when at a later stage an actual expropriation occurs.

Citat 15 (Kommissionen i fallet Sporrong och Lönnroth)

According to the Court's reasoning in the Ringeisen

and König Cases it seems clear that measures taken by

• Sida 156
•  Original

,public authorities whose result is decisive for private rights fall under Art. 6, para. 1... . The outcome of an expropriation procedure is certainly so decisive. Is this true also for the granting of an expropriation permit, the first step leading up to expropriation under Swedish law? The granting of the permit is only the first step but it determines the legality of the expropriation under Swedish law, which cannot be attacked later before the courts. That means that it is already decisive for the determination of the legality. If an applicant disputes the legality

of the permit or of the extension he must be able to

f

get a court decision on that legality under Art. 0,

lt is of course correct to say that this implies a procedure of court review for all expropriation procedures. This, it seems to me, is the inevitable .consequence of the Koning holding. However, I would like to stress that it does not mean all public decisions affecting property without coming near to formal expropriation must also be open to court review. Where the loss of ownership is at stake as in expropriation procedures, the outcome is decisive for private rights and Art. 6, para. 1 applies. Citat 16

(Domstolen i fallet Sporrong och Lönnroth)

Prop.l987/88:69 BHagal

• Sida 157
•  Original

In its ... judgment of 23 juni 1981, (the Court) pointed out that Article 6 a 1 "is not applicable solely to proceedings which are already in progress: it may also be relied on by anyone who considers that an interference with the exercise of one of his (civil) rights is unlawful and complains that he has not had the possibility of submitting that claim to a tribunal meeting the requirements of Article 6 a 1"... . It is of little consequence that the contestation (dispute) concerned an administrative measure taken by the

competent body in the exercise of public authority... Citat 17 (Domstolen i fallet Sporrong och Lönnroth)

Given that the applicants regarded as unlawful the adoption or extension of measures which affected their right of property and had been in force for periods

of the kind encountered in their cases, they were entitled to have this question of domestic law

determined by a tribunal.

Citat 18 (Domstolen i fallet Benthem)

The Court considers that a "genuine and serious" contestation (dispute) as to the "actual existence" of the right to a licence claimed by the applicant arose between him and the Netherlands authorities at least after the Regional lnspector's appeal against the

decision of the Weststellingwerf municipal

Prop.l987/88269 BHagal

• Sida 158
•  Original

authorities. This is shown especially by the fact that, from 11 August 1976 to 30 June 1979, Nr. Benthem was able, without contravening the law, to exploit his installation by virtue of the licence granted by the latter authorities .... In addition, the result of the proceedings complained of, which could — and in fact did — lead to a reversal of the decision under appeal,

was directly decisive for the right at issue.

The grant of the licence to which the applicant claimed to be entitled was one of the conditions for the exercise of part of his activiti:s as a businessman. It was closely associated with the right to use one's possessions in conformity with the law's requirements. In addition, a licence of this kind has a proprietary character, as is shown, inter alia, bv the fact that it can be assigned to third parties. Citat 19

(kormnissionen i fallet Pudas)

In this respect it is recalled that the decision by which the applicant obtained the traffic licence was not appealed against and hence became final. Having obtained the licence, the applicant had, in the Commission's opinion, acquired certain "rights"

flowing from that licence.

(. .) (T' us -—_.1 kC ':. r) rf"

It is true that, under the provisions o”

Prop.l987/88:69 BHagal

• Sida 159
•  Original

on Commercial Transportation, the licence is always Prop.l98L88zö9 subject to modification or even withdrawal by the ' BHagal authorising body. This, however, does not, in the

opinion of the Commission, alter the fact that it

confers a "right" for the purposes of Article 6, pari.

1.

As to whether the ri ht to operate traffic business under the interurban route traffic licence was "civil" in character, the Commission considers that the legal position, contrary to what the Government have submitted, is essentially similar in character to the rights in question in the könig, Le Compte, Van leuven and he Heyere and Albert and Le Compte cases in that it was a right to carry on an occupation in the private sector, albeit subject to administrative

authorisation and supervision in the public interest.

The present case is also similar to the Benthem case in which the dispute as to the grant of the licence related to part of the applicant's commercial activities.

Under Swedish law the transportation service is not of a state monopoly character. On the contrary licences may be obtained by either public entities or private — physical or lege — persons. Furthermore, the relationships between the holder of the licence and 0

• Sida 160
•  Original

the passengers are usually contractual and directly established between individuals on a personal basis although public authorities may have a direct influence on the transportation service and the fees to be paid.

The private character of the right to operate the traffic business at issue does not, in the CommissiOn's opinion, change because it is subject to administrative supervision, or because the licence holder may be dependent on public subsidies for the profitability of the Operation of the transportation or as a result of the fees being restr'cted.

The Commission considers that a "genuina" contestation (dispute) "of a serious nature” ... arose between the applicant and the Swedish authorities concerning his right according to the licence in question, as the applicant maintains that the revocation was unjustified, the authorities being in abuse of power. The applicant therefore in fact challenges the

lawfulneSS under Swedish law of the measures taken.

H

BHagal

• Sida 161
•  Original

EÄEEPEL PA FALL DAR ART. b (1) I EUROPARAhShc_

.CUALioLnAo

1 . inledning

Enligt art. 6:1 i den europeiska konventionen angående

skydd för de mänskliga rattigheteria och de grundläggandr

(T

friheterna (HR—konventionen) skall envar, har det galler att pröva hans "civila rättigheter och skyldigheter", vara berättigad till opartisk och offentlig rattega.g inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk

domstol, som upprättats enligt lag.

I rattsfau från europadomstolen har de citerade orden getts en uttolkning som gör att det kan finnas anle-dning att överväga om svensk rätt till fullo uppfyller konventionens krav på möjlighet till domstolsp.cvning. De fall som är aktuella ar ett som rör agrnderätt till

som erailer

_

ast egendo o. (bporronge—Lönnroth) och e cf" c+

(+

ra+ en att idka nar ing (.w nthem). I syfte att försöka e*_e

(1.1

tt underlag fö. en bedömnin.:: av den alt laliserade

frågans vidd har 1975 års lagbok gåtts igenom.

Nedan redovisas ett antal fall där svensk lagstiftning skulle kunna tänkas sakna möjlighet till sådan domstolsprövning som HR-konventionen kräver. Någon fullständighet har inte åsyftats och någon närmare analvs av fallen har inte skett. Det är alltså fråga om en samling av exempel på fall där konventionsregeln kan tänkas bli aktuell. På grundval av genomgångens resultat kan man nog våga den slutsatsen att det totala an tale fall är förhållandevis begränsat.

Prop.l987/88:69 BHagal

• Sida 162
•  Original

De ffll som har påträffats rör i huvudsak (som man ”aspie vänta ;ed tanke på de angivna rättsfallen) äganderätten

C) 0

-h rätten att idka näring.

&. Pall med anknytning till äganderätten

72:719).

expropriationsprocessen är uppdelad i en tillstå ds—

1. ”' _ riationsl sen (19 Den svenska

prövning, som i princip sker hos regeringen, och en

ersättni 'srrövnin? son rörs av domstol. Ex ronriationen r bv & i

fullbordas i princip inte förrän ersättningen har blivit bestämd. Expropriation sl".:en medger inte att domstol

vn-D'

prövar om lagäiga .örutsättningar föreligger för

egendomsb erö'vande.

*'-h' mt en av Vi ssa

;n sal1äga re son rnåste

_c -. . ..LJ-i _ r :: - . '. ' -.:— -.:. . avsta mark eller rättighet till foin av ett sa.an o: t

första; kan inte fa -rövat vi:i:1:E ol on tillståndet Q & strider mot lag (jfr 1). Inte heller kan en 9 st inge sägare som regerinzen vägrar tillstani fa prövat vi:i domstol om beslute e. strider mot lag (jfr 5). Vidare kan tämpel tas i anspråk enligt ett ”_Lro'riftions—

4 x

liknande förfarande ("fr |).

Förkö sl'ren (1967:568). frågan om tillstånd till

7. ,.

förköp prövas av regeringen. Möjlighet till domstolsprövning av lagligheten av tills+ ändsbeslute saknas. Eftersom ett förköp innebär att köparen förlorar sina avtalsenliga rättigheter enligt köpehandlingen, torde förköpet beröra civila rättigheter.

Prop.l987/88:69 BHagal

• Sida 163
•  Original

5. Lagen (1982:617) om utländska förvärv av svenska företag m.m. Samma problem som vid 4.

6. *'=en (1982:618) om utländska förvärv av fast e endom

m.m. Samma problem som vid 4.

7. Naturvårdslagen (1964z822). Vissa beslut enligt naturvårdslagen kan vara så ingripande att markägaren getts rätt att få fastigheten inlöst (se 27 å). Lagligheten av besluten kan inte prövas i domstol. Besluten kan ev. ses som "de facto"—expropriationer. De skulle därmed beröra civila rättigheter. Ev. kan också mera renodlade rådighetsinskränkande beslut enligt naturvårdslagen anses röra civila rättigheter.

""en (1965:583) av avvecklin av fideikommiss.

Inlösen av större jord— och skogsegendomar och av kulturföremål beslutas av regeringen. Ersättning bestäms

enligt expropriationsreglerna i det förra fallet ocn av

skiljemän i det senare. Lagligheten av inlösning

tadeiMekwmapwwmj_%tswmamwga.

9. Lagen (1977:494) om tillstånd till överlåtelse av fartvg. Svenska fartyg får inte överlåtas till utlandet utan tillstånd av kommerskollegium, alternativt regeringen. Överlåtelse utan tillstånd är ogiltig.

10. Lagen (1902:71 s. 1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar. Tillstånd krävs för att få dra fram eller använda elektriska starkströmsledningar. Tillstånd ges av energiverket med besvärsmöjligbet till regeringen. Möjligen är detta snarare ett fall för nästa avsnitt om rätten att idga näring.

11. L Fvs—

ning m.m. Tillstånd (rävs för förvärv av anläggning för

:en (1976:240) om förvärv av eldistributionsanl

Prop.l987/88z69 BHagal

• Sida 164
•  Original

yrkesmässig närdistribution av elektrisk starkström som Prop.l987/88 69 kräver tillstånd enligt 1902 års lag. tan tillstånd är Bnagal

ett förvärv ogiltigt. Beslutsinstanserna är desamma som i

11. Också här ak ualiseras jämväl rätten att idka

näring.

12. Egen (1942:350) om fornminnen. Länsstyrelsen kan låta omhänderta fornlämning eller del därav för dess uppställande eller vård på annan plats. Beslutet kan överklagas till regeringen. Ersättningsfrågan prövas av fastighetsdomstol, troligen utan möjlighet att pröva det grundläggande beslutets laglighet.

»] & O O

1 F rf andel en (1978z262). Bl.a. kan fastigheten tas

i anspråk med äganderätt eller nyttjanderätt enligt beslut av vissa förvaltningsmyndigheter. Besluten kan

överklagas till regeringen. Ersättningsfrågan prövas av speciella värderingsnämnder som har vissa domstols— liknande drag. 5. Fall med anknytning till rätten att idka näring

14. Lagen (1975:085) om til fällig handel. Med tillfällig handel avses att någon yrkesmässigt salubjuder varor på tillfälligt försäljningsställe eller under kringkörning. Tillstånd av länsstyrelsen alternativt regeringen ;rävs med vissa undantag. Länsstyrelsens beslut överklagas till

kommerskollegium och sedan till regeringen.

'_en (1965:555) om rätt för utlännine

föret e att idka närinv 15. och utländskt

här i riket. hed vissa undantag behöver utlänningar och utländska företag tillstånd till näringsidkande här i landet. Beslutsordningen är densamma

som i 14.

• Sida 165
•  Original

Bilaga 1

16. Lagen (1974:191) om bevakninggföretag. Bevaknings—

företag skall ha tillstånd av länssuyrelsen. Beslutet

överklagas till regeringen.

17. Kungörelsen (1913:380) om rätt för den som är bosatt i utlandet att giva eller medverka i offentlig föreställning m.m. i Sverige. Utomlands bosatta fysiska

personer och utländska juridiska personer skall ha tillstånd för att ordna vissa tillställningar. länsstyrelsen fattar beslut som kan överklagas till regeringen.

18. Lagen (1962:381) om allmän försäkring. Ersättning för tandvård i privat verksamhet utgår enligt reglerna om sjukförsäkring bara om tandläkaren är uppförd på en förteckning som upprättas av försäkr'ngskassan. Det kan hävdas att en tandläkare som inte på detta sätt blir ansluten till den allmänna försäkringen påverkas i sådan grad i sin näringsverksamhet att det gäller hans "civila rättigheter". Beslut om vilka tandläkare som Skall föras upp på förteckningarna fattas av riksförsäkringsverket, vars beslut överklagas till regeringen.

19. Läkemedelsförordningen (1962:701). Tillstånd krävs för yrkesmässig tillverkning av läkemedel (utom på apotek). Tillståndet ges av socialstyrelsen. BeSlutet överklagas till regeringen.

ddsl

kräver i vissa fall tillstånd av koncessionsnämnden för 20. Mil—"ös ”en (1969587). Miljöfarlig verksalrllet

miljöskydd, länsstyrelsen eller regeringen. Regeringen är också besvärsinstans i förhållande till de två andra iqyndigheterna. Koncessionsnämnden har vissa domstols— liknande drag.

• Sida 166
•  Original

21. Kreditupplysningslggen (1973z1173). Kreditupplysningsverksamhet kräver tillstånd av datainspektionen, vars beslut överklagas till

regeringen.

22. Inkassolagen (1974z182). För inkassoverksamhet behövs tillstånd av datainspektionen. Regeringen är

överinstans.

23. äggen (1977:293) om handel med dzycker. Servering av alkoholdrycker får ske bara med länsstyrelsens tillstånd. Beslut kan överklagas till socialstyrelsen. Det kan hävdas att serveringstillstånd är en i praktiken nödvändig förutsättning för restaurangverksamhet.

24. Arbetsmiljölagen (1977:1160). Förbud mot oläsplig arbetsmiljö kan innebära att verksamheten mäste upphöra. Beslutet meddelas av yrkesinspektionen, vars beslu överklagas till arbetarskyddsstyrelsen och därifrån till regeringen.

25- L'— "en (1975:160) om vissa rörlednin-tar. Rörledning

för transport av fjärrvärme eller av olja, naturgas m.m. får inte dras fram eller begagnas utan tillstånd av

regeringen.

26. ;en (1979:425) om skötsel av jordbruksmark får inte tas ur jordbruksproduktion annat

'ordbruksmark. Era

än med tillstånd av lantbruksnämnden, vars beslut överklagas till lantbruksstyrelsen. Slutinstans är

regeringen.

27. Yrkestrafiklagen (1979z559). Yrkesmässig trafik får drivas bara av den som har trafiktillstånd.

Eeslutskompetensen är fördelad mellan länsstyrelsen o n

Prop.l987788:69 BHagal

• Sida 167
•  Original

transportrådet, som också är besvärsinstans. Regeringen Prop.l98W88169 är slutinstans. Bdagal

28. La en 1979 560 om trans ortförmedlin . Transportförmedling kräver tillstånd av länsstyrelsen. Transportrådet och regeringen är besvärsinstanser.

29. Lagen (1979:561) om biluthyrning. Yrkesmässig uthyrning av bilar förutsätter tillstånd. Beslutsord- ningen är densamma som i 28.

30. Fondkommissionslagen (1979z7481.

Fondkommissionsrörelse kräver tillstånd av bankinspek- tionen, vars beslut överklagas till regeringen.

3]. Lagen (1980:22 om finansbolag. Bankinspektionen kan förbjuda att beslut av ett finansbolag verkställs.

Besvärsinstans är regeringen.

32. La en 1981 2 om handel med skrot och be a nade MQLQI. Skrothandel får bedrivas bara efter tillstånd av polismyndigheten, vars beslut överklagas till länsstyrelsen och sedan regeringen.

33. Lagen (19712796l om internationella rättsförhållanden rörande adoption. Adoptionsbeslut i annan stat kan

godkännas av nämnden för internationella adoptionsfrågor med regeringen som besvärsinstans.

• Sida 168
•  Original

Bilaga 2

Bilaga .? Sammanställning av remissyttrandena

9. Reglernas placering

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet [ Stock/mim: Det föreslagna institutet. som skulle innefatta en principiell nyhet i svensk rätt. avses skola regleras tillsammans med de till övervägande del organisatoriska bestämmelserna i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. I anslutning till lagens 2 a. som endast innehåller kortfattade noteringar om regerings- rättens huvudsakliga uppgifter. vilka preciseras i annan lagstiftning. skulle det nya institutet i en ny 2 a-paragraf få sin fullständiga reglering. Om syftet är att göra så få ingrepp som möjligt i gällande lagstiftning är lösningen otvivelaktigt elegant. men ur saklig och systematisk synpunkt kan den starkt ifrågasättas. Om det verkligen vore fråga om att tillföra den svenska rättsordningen en ny. betydelsefull rätssäkerhetsgaranti — ett centralt instrument till vilket man kan hänvisa inför internationella fora — borde något slag av grundlagsförankring ha övervägts: någon tanke på att ens omnämna institutet i regeringsformen — jfr RF ll:l och llzll angå- ende existerande ordinära och extraordinära rättsmedel — framskymtar inte i promemorian. De föreslagna detaljreglerna om sakprövningsförut- sättningar m. m. är av sådan art. att de närmast hör hemma i förvaltningsla- gen och förvaltningsprocesslagen. där det ordinära förvaltningsbesvärsins- titutet regleras. men detta alternativ beröres inte heller. Ur en annan aspekt kan man hävda. att det gör ett något egendomligt intryck. att det nya. de facto extraordinära rättsmedlet över huvud taget detaljregleras.

|») Ps) TJ

• Sida 223
•  Original

medan de egentliga extraordinära rättsmedlen. resning och restitutio fatali- um. endast beröres fragmentariskt i RF. Fakultetsnämnden nöjer sig med att sålunda påpeka avsaknaden av redovisade överväganden beträffande valet av Iagstiftningstcknik.

Juridiska fakultetsstvrelsen vid universitetet i Lund: Om reformen ge- nomförs. bör detta ske genom en särskild lag eller möjligen genom ändring- ar i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen. Det är inte lämpligt att stoppa undan ett nytt rättsmedel i en ""a-paragraf" i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. vilken lag till övervägande del innehåller organisa- toriska bestämmelser.

Svenska avdelningen av internatit'mella juristkotnmissionen: En före- skrift om möjlighet till domstolsprövning hör ej. som föreslås i promemo- rian. hemma i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Den bör i stället tas in i en särskild lag om prövning av beslut i förvaltningsärende.

10. Omprövning av expropriationstillstånd

It'egeringsriittens ledamöter: Vi tillstyrker förslaget till omprövning av expropriationstillstånd liksom de övriga ändringar som föreslås i expro- priationslagen och vattenlagen.

JK har ingenting att invända mot de föreslagna ändringarna i expropria- tionslagen och vattenlagen.

Hovrätten tillstyrker lagförslagen utom på en punkt. Det gäller anmälan enligt 3 kap. 10 s andra stycket expropriationslagen. På den punkten har hovrätten följande synpunkter och förslag.

Tillstånd till expropriation och upphävande av sådant tillstånd kan anses utgöra frågor i vilka ändamålsenlighet och politiska överväganden spelar in i sådan grad att domstol inte lämpligen bör handha dem. Av dessa principi- ella skål bör det därför inte heller ankomma på domstol att bedöma om sannolika skäl föreligger för att expropriationstillstånd skall upphävas.

Det kan vara lämpligt att anmälan sker via domstolen för viss formell kontroll och för att domstolen skall kunna bedöma om målet bör vilande— förklaras i avbidan på regeringsbeslut. Hovrätten förordar därför att i 10 s andra stycket andra meningen "visat sannolika skäl för" byts ut mot "begärt". Farhågorna för missbruk av omprövningsinstitutet synes över- drivna. Med den av hovrätten förordade lösningen kommer dock möjligen fier anmälningar att belasta regeringen (och regeringsrätten). De tillkom— mande anmälningarna torde dock inte vara särskilt svårbedömbara.

Juridiska fakultetsnt'imnden vid universitetet i Stockholm: Vad slutligen gäller frågan om expropriationstillstånd medför den föreslagna regleringen en ytterst komplicerad ordning. Sedan regeringen meddelat expropria- tionstillstånd. kan fastighetsägaren utnyttja det ovan behandlade nya rätts- medlet i syfte att få till stånd en prövning av frågan i regeringsrätten. Om tillstånd har lämnats. kan fastighetsägaren vidare i mål inför fastighets- domstol om löseskillingens bestämmande begära. att domstolen skall läm- na medgivande till att regeringen prövar. om tillståndet skall upphävas på grund av att sådana ändrade förhållanden inträtt. att förutsättningar för

| U I"») '.)J

• Sida 224
•  Original

Bilaga 2

tillstånd inte längre föreligger. Lämnar fastighetsdomstolen inte sådant medgivande. kan detta beslut inte överklagas särskilt utan först i samband med domen. Hovrätt och högsta domstolen kan sålunda lämna medgivan- de till att regeringen omprövar tillståndsfrågan först i samband med att de komplicerade löseskillingsfrågorna avgöres genom dom. Detta innebär. att frågan om omprövning av tillståndet kan dra ut på tiden. Om domstol lämnar tillstånd till omprövning och regeringen vidhåller sitt beslut om expropriationstillstånd. kan fastighetsägaren åter utnyttja det nu föreslag- na rättsmedlet och få regeringens nya beslut prövat av regeringsrätten. Den beskrivna ordningen medför risk för att expropriationsförfarandet blir långdraget. något som bör undvikas. Vidare kan själva frågan om expro- priationstillstånd bli föremål för prövning inför tre typer av instanser: l) regeringen (två tillfällen). som bl.a. har att göra vissa politiska bedömning- ar. 2) regeringsrätten (två tillfällen). som skall göra en laglighetsprövning som delvis kan komma att beröra lämplighetsfrågor. samt 3") fastighets— domstol. hovrätt och högsta domstolen. som traditionellt endast prövar frågor av ren rättskipningsnatur. Den föreslagna ordningen synes avvika från grundläggande principer för kompetensfördelningen. Fakultetsnämn- den anser sig inte kunna tillstyrka förslaget i föreliggande utformning. Förslaget rörande omprövning av regeringens expropriationstillstånd har givits en snäv utformning. Någon obetingad rätt till omprövning vid förändrade förhållanden föreligger inte. Vidare uttalas att det ligger i sakens natur, att sådana omständigheter som kan utgöra sannolika skäl för att regeringen skall upphäva expropriationstillståndet bör vara påtagliga och alltså inte fordra en omfattande utredning. Av ett i promemorian anfört exempel framgår dock att det kan vara svårt för fastighetsägaren att inom ramen för en starkt begränsad utredning göra sannolikt. att expropriations- tillstånd inte bör lämnas (intresseavvägningsfallet). Fakultetsnämnden an— ser det betänkligt om den fria bevisföringens princip. som gäller inför allmän domstol. skulle komma att inskränkas till följd av ett vagt motivut- talande. Det vore djupt olyckligt. om möjligheterna att vid fastighetsdom- stol utverka ett omprövningsmedgivande väsentligen skulle komma att

beskäras genom att domstolen avvisade bevisning med stöd av motivutta- . landet. I regel kan utredningen begränsas av bevistemat. Föremålet för bevisning är inte samtliga tillståndsfrågor utan främst de förändrade förhål- landen som inträtt. I allmänhet finnes tillräcklig möjlighet att begränsa utredningen och att t. ex. avvisa utredning. som inte rör temat. Det bör inte finnas någon rätt för domstol att avvisa bevisning enbart med åberopande av att bevisningen inte rör "påtagliga" förhållanden.

Juridiska fakultetsstvrelsen vid universitetet i Lund tillstyrker att rege- ringen skall ha rätt att ompröva ett expropriationstillstånd på grund av ändrade förhållanden men noterar att rätten att begära omprövning skall förbehållas domstol. Denna kommer således att få ta ställning till spörsmå- let. om förhållandena verkligen förändrats så mycket, att expropriations- tillståndet bör sättas i fråga. Det är i grtmdcn samma spörsmål som rege- ringen har att avgöra. om tillståndsärendet skulle hänskjutas dit. I prome- morian har man i andra sammanhang velat undvika. att domstol prövar ärenden. vilkas prövning innefattar ett framträdande moment av ”poli- etisk" bedömning.

• Sida 225
•  Original

Svenska kfnnmmUi'ir/nmdct (förbundsstyrelsens majoritet): ] normalfal- let måste man utgå från att en expropriationssökande återkallar sin talan i fall då expropriationsändamålet förfallit eller förutsättningarna för tillstån- det ändrats. Man kan därför ifrågasätta behovet av den föreslagna lagstift- ningen om omprövning från regeringens sida efter anmälan av domstol. Också regeringens beslut i ett sådant fall kan ju bli föremål för laglighets— prövning. En fastighetsägare synes när som helst och hur många gånger som helst under pågående expropriationsrättegång kunna hos domstolen väcka frågan om omprövning. Man riskerar att få en "rättegång" om tillståndsfrågan inom ramen för expropriationsrättegängen. Det föreslagna systemet inrymmer därför åtskilliga praktiska komplikationer och bör där- för ses över i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

För/)undsstyrclsens m-ledamc'itvr reserverar sig mot majoritetens yttran- de. Reservanterna tillstyrker promemorieförslaget med en allmänt hållen hänvisning till att den enskildes rätt gentemot stat och kommun behöver stärkas.

Sveriges indnsti'Ui'h'bil/id: Förslagen ligger klart i linje med europadom- stolens krav. Att fastighetsdomstolen ej självständigt får avgöra. om ex- propriationsgrundcrna ej längre föreligger utan föreslås underställa detta förnyad regeringsprövning kan dock vara tveksamt. Förslaget leder också till en omständig prövningsordning. som knappast är motiverad.

Inträffar nya omständigheter. finns knappast anledning att längre betrak- ta ett tidigare beslut som rättskraftigt bindande — jfr principerna om factum superveniens i den allmänna rättskraftsläran. Det skulle således stämma väl också med svensk rättstradition att låta det prövande organet dvs. i detta fall fastighetsdomstol avgöra sådana frågor om nya omständig- heter tillkommit titan särskild förnyad regeringshantering.

Ny regeringsprövning kan för övrigt alltid uppnås av en expropriations- sökande. som har särskilda skäl att begära nytt expropriationstillstånd. Även denna frihet att inleda ett nytt ansökningsförfarande talar för att underställning till regeringen är en onödig omgång.

Lantbrukarnas riksförbund: Promemorians förslag till ändringar i ex- propriationslagen och vattenlagen tillstyrkes i sak.

IQ lx) '.!]

• Sida 226
•  Original

Bilaga 3

Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag ] Förslag till Lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 5 Denna lag gäller överprövning i regeringsrätten av vissa beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar i förvaltningsärenden och som en domstol annars kan pröva endast efter'ansökan om resning (rättspröv- ning).

Lagen gäller endast sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot någon enskild. rör tillämpningen av en föreskrift om något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 s regeringsformen. och

inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning.

2 5 Lagen gäller inte beslut av en sådan nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare.

Lagen gäller inte heller

1. beslut av en arrendenämnd. hyresnämnd eller övervakningsnämnd.

2. beslut om svenskt medborgarskap.

3. beslut om utlänningars vistelse i riket.

4. beslut om värnpliktigas eller reservpersonals inkallelse eller tjänstgö- ring inom försvarsmakten.

5. beslut enligt lagen ( 19661413) om vapenfri tjänst.

6. beslut som rör skatter eller avgifter.

7. beslut enligt lagen (l974z922) om kreditpolitiska medel eller beslut i frågor om allmän likviditctsindragning eller allmän prisreglering.

8. beslut enligt lagen (1982z5l3) om förbud mot utförsel av krigsmateri- el. m. m..

9. andra beslut enligt lagen (1983: 1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel. m.m. än sådana som avser återkallelse av tillstånd.

lO. beslut om tillstånd till sådan verksamhet som avses i l & 3—5 lagen (l984z3) om kärnteknisk verksamhet.

Ansökan

3 & Rättsprövning kan ske bara på ansökan av en enskild part. Ansökan skall ha kommit in till regeringsrätten inom tre månader från dagen för beslutet.

Verkställighet av beslut, inhibition

4 5 Ett beslut skall gälla trots att rättsprövning kan ske. Regeringsrätten får dock bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla.

• Sida 227
•  Original

Prövningens omfattning m. m.

Prop. 1987/88:69 5 & Om regeringsrätten finner att beslutet strider mot någon rättsregel. Bilaga 3 skall regeringsrätten upphäva beslutet och. om det behövs. återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat beslutet. I annat fall skall beslutet stå fast.

Regeringsrättens sammansättning

6 & Vid rättsprövning är en avdelning av regeringsrätten domför med tre regeringsråd om prövningen är av enkelt slag. I övrigt gäller om regerings- rättens sammansättning lagen (l97lz289) om allmänna förvaltningsdom- stolar.

Denna lag träderi kraft den I januari 1988. Den tillämpas på beslut som meddelas under tiden från ikraftträdandet till utgången av år 1991.