om europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige

Regeringens proposition År

1987/88:69 ey

om europakonventionen och rätten till

so ch . Prop.

domstolsprövning i Sverige 1987/88: 69

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i

bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 26 november 1987.

På regeringens vägnar

Ingvar Carlsson

Anna-Greta Leijon

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att det skall införas en möjlighet till överprövning i

regeringsrätten av vissa beslut som regeringen och andra myndigheter

meddelar i förvaltningsärenden. Överprövningen skall ske på ansökan av en enskild part och omfatta frågan om beslutet står i överensstämmelse med gällande rättsregler.

Förslaget syftar till att säkerställa att svensk rätt motsvarar Sveriges åtaganden enligt europakonventionen om mänskliga rättigheter och grund-

läggande friheter.

Den nya prövningsmöjligheten skall kallas rättsprövning. I väntan på erfarenheter från tillämpningen skall den vara tidsbegränsad. Den skall gälla beslut-som meddelas under tiden den 1 maj 1988-31 december 1991 och följas upp genom översyner av lagstiftningen på de områden som berörs.

I Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69 Rättelse: S. 6 rad 4 i vänsterspalten, flyttas till högerspaltens rad 3.

Lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

Härigenom föreskrivs följande.

Rättsprövning

18 På ansökan av en enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen eller én förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen skall regeringsrätten pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel. Rättsprövning kan gälla endast sådana beslut som

innebär myndighetsutövning mot den enskilde, annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning, och inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning.

Undantag

2 & Lagen gäller inte beslut av en sådan nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare.

Lagen gäller inte heller 1. beslut av en arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd, 2. beslut om svenskt medborgarskap. 3. beslut om utlänningars vistelse i riket,

4. beslut om värnpliktigas eller reservpersonals inkallelse eller tjänstgö-

ring inom försvarsmakten, 5. beslut enligt lagen (1966:413) om vapenfri tjänst.

6. beslut som rör skatter eller avgifter,

7. beslut enligt lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel eller beslut i

frågor om allmän likviditetsindragning eller allmän prisreglering,

8. beslut enligt lagen (1982:513) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m.,

9. andra beslut enligt lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m. m. än sådana som avser återkallelse av tillstånd,

10. beslut om tillstånd till sådan verksamhet som avses i I 8 3—5 lagen

(1984:3) om kärnteknisk verksamhet.

Ansökan 3 & Ansökan om rättsprövning ges in till regeringsrätten. Den skall ha

kommit in dit inom tre månader från dagen för beslutet.

Verkställighet av förvaltningsbeslutet

4 & Ett förvaltningsbeslut skall gälla trots att rättsprövning kan ske. Regeringsrätten får dock bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla.

Regeringsrättens beslut 5 & Om regeringsrätten finner att förvaltningsbeslutet strider mot någon rättsregel, skall regeringsrätten upphäva beslutet och, om det behövs, [SS

står beslutet fast.

Regeringsrättens sammansättning 6 & Vid rättsprövning är en avdelning av regeringsrätten domför med tre

regeringsråd om prövningen är av enkelt slag. Vid beslut att avvisa en för

sent inkommen ansökan om rättsprövning är avdelningen domför med tre

regeringsråd. I övrigt gäller om regeringsrättens sammansättning lagen

(1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988. Den tillämpas på beslut som meddelas under tiden från ikraftträdandet till utgången av år 1991.

2 Förslag till

Lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967)

Härigenom föreskrivs att 30 § värnpliktslagen (1941:967)! skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

30 §:

Värnpliktsnämnden består av Värnpliktsnämnden består av |

ordförande och högst fyra andra le- ordförande och högst fyra andra ledamöter. För ledamot skall finnas damöter. För ledamöterna skall det ersättare. Vid hinder för ordföran- finnas ersättare. Ordföranden och

den tjänstgör ersättare för honom ersättare för honom skall vara eller som ordförande. ha varit ordinarie domare.

Regeringen utser ledamöter och ersättare för viss tid.

Värnpliktsnämnden är beslutför när ordföranden eller ersättare för honom samt minst en annan ledamot äro närvarande. När ärende av större

vikt handlägges, böra om möjligt samtliga ledamöter närvara.

Om det framkommer skiljaktiga meningar vid en överläggning, tillämpas

föreskrifterna i 16 kap. rättegångsbalken om omröstning i tvistemål.

Rättegångsbalkens bestämmelser om jäv mot domare gäller i tillämpliga delar ledamöter av värnpliktsnämnden.

Denna lag träder i kraft den I maj 1988.

! Lagen omtryckt 1969:378.

? Senaste lydelse 1986: 1145.

Lag om ändring i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m. m.

Härigenom föreskrivs att 14 § lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m. m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14 §!

Stängselnämnden består av ord- Stängselnämnden består av ordförande och två andra ledamöter. förande och två andra ledamöter. För ledamöterna skola finnas ersät- För ledamöterna skall det finnas ertare. Ordföranden och ersättaren sättare. Ordföranden och ersättaför denne skola vara lagfarna och ren för denne skall vara eller ha erfarna i domarvärv. Ledamöter varit ordinarie domare. Ledamöter och ersättare förordnas av regering- och ersättare förordnas av regeringen för viss tid. en för viss tid.

Denna lag träder t kraft den I maj 1988.

! Senaste lydelse 1975:1010.

4 Förslag till

Lag om ändring i resegarantilagen (1972:204)

Härigenom föreskrivs att 10 § resegarantilagen (1972:204) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 8!

Nämnden består av ordförande Nämnden består av ordförande och fyra andra ledamöter, av vilka och fyra andra ledamöter, av vilka . två utses bland personer, som kan två utses bland personer, som kan anses företräda konsumentintres- anses företräda konsumentintressen, och två bland personer, som sen, och två bland personer, som kan anses företräda företagarintres- kan anses företräda företagarintressen. För varje ledamot finnes erfor- sen. För varje ledamot skall det finderligt antal ersättare. Ordföranden nas ett tillräckligt antal ersättare. och ersättare för honom skall vara Ordföranden och ersättare för holagkunniga och erfarna i domar- nom skall vara eller ha varit ordinavärv. rie domare.

Ordföranden, andra ledamöter och ersättare förordnas av regeringen.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988.

! Senaste lydelse 1985:859.

Lag om ändring i oljekrislagen (1975:197)

Härigenom föreskrivs att 8 § oljekrislagen (1975:197)! skall ha följande

lydelse.

Nuvarande lIlvdelse Föreslagen lydelse

Ersättning bestämmes av cn Ersättning bestäms av en nämnd,

nämnd, oljekrisnämnden, som be- oljekrishämnden, som består av

står av ordförande och fyra andra ordförande och fyra andra ledamöledamöter. Ordföranden och ytter- ter. Ordföranden och ytterligare en

ligare en ledamot skall vara lagkun- ledamot skall vara eller ha varit orniga och erfarna i domarvärv. dinarie domare. För varje ledamot finns en eller flera ersättare. Bestämmelserna i övrigt om ledamot gäller även ersättare. Mot nämndens beslut enligt denna lag får talan ej föras.

Denna lag träder i kraft den I maj 1988.

! Lagen omtryckt 1978:269.

6 Förslag till

Lag om ändring i förfogandelagen (1978:262)

Härigenom föreskrivs att 20 § förfogandelagen (1978:262) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 §

Ledamöterna i riksvärderingsnämnden utses för viss tid av regeringen.

Ledamot skall vara svensk med- Ledamöterna skall vara svenska borgare. Den som är omyndig eller i medborgare. Den som är omyndig

konkurstillstånd får ej utöva befatt- eller i konkurstillstånd får inte ut-

ning som ledamot. Ordföranden öva befattning som ledamot. Ordfö-

och ytterligare en ledamot skall randen och ytterligare en ledamot

vara lagfarna och erfarna i domar- skall vara eller ha varit ordinarie värv. domare.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988.

Lag om ändring i expropriationslagen (1972:719)

Härigenom föreskrivs i fråga om expropriationslagen (1972:719) dels att 3 kap. 6 § och 5 kap. 16 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 3 kap. 10 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

6 §!

I expropriationstillstånd skall be- Ett expropriationstillstånd förfalstämmas viss tid inom vilken saken ler, om saken inte har fullföljts geskall fullföljas genom ansökan om nom ansökan om stämning till stämning till domstol. Föreligger domstol inom ett år från det att tillsärskilda skäl, kan tiden förlängas. ståndet beviljudes. Ansökan om förlängning skall göras före utgången av den löpande tidsfristen. Om fastighetsägaren visar att hans olägenhet av att expropriationsfrågan hålles öppen har ökat avsevärt, kan på hans begäran den bestämda tidsfristen förkortas. Beslut om kortare tidsfrist får ej meddelas förrän ett år förflutit efter det att expropriationstillstånd meddelades.

Bestämmelserna i I $ äger motsvarande tillämpning beträffande prövning av fråga om förlängning eller förkortning av tid inom vilken saken skall fullföljas.

Om den som erhållit expropriationstillstånd ej har väckt talan inom den bestämda tiden, är tillståndet förfallet, såvida han icke inom samma tid har ansökt om förlängning av tidsfristen och ansökningen bifalles.

Har expropriationstillståndet för- Har expropriationstillståndet förfallit enligt tredje stycket eller en- fallit enligt första stycket eller enligt 5 kap. 15 § andra stycket eller ligt 5 kap. 15 § andra stycket eller 18 § tredje stycket och begäres där- 18 § tredje stycket eller har exproefter nytt expropriationstillstånd till priationstillståndet upphävts enligt egendomen av samme sökande och 10 § och begärs därefter nytt expå samma expropriationsgrund som propriationstillstånd till egendomen tidigare, kan sådant tillstånd be- av samma sökande och på samma viljas endast om särskilda skäl före- expropriationsgrund som tidigare, ligger. kan sådant tillstånd beviljas endast

om särskilda skäl föreligger.

! Senaste lydelse 1979:896.

Regeringen skall upphäva ett ex-

propriationstillstånd helt eller del-

vis, om förhållandena sedan till-

ståndet meddelades har ändrats så

att förutsättningarna för tillståndet

inte längre föreligger.

Frågor om upphävande av ex-

propriationstillstånd prövas på an-

mälan av den domstol som hand-

lägger expropriationsmålet. Sådan

anmälan får göras endast om faus-

tighetsägaren har visat sannolika

skål för att tillståndet skall upphä-

vas.

5 kap.

16 §?

Har skada uppstått för sakägare på grund av expropriationsanspråk som återkallats och avskrives målet i den delen, skall den exproprierande ersätta skadan.

Första stycket äger motsvarande Första stycket tillämpas också tillämpning när domstolen skiljer när domstolen avslutar målet med målet från sig med anledning av att anledning av att tillstånd till exprotillstånd till expropriation vägrats priation vägrats eller upphävts eller eller tillstånd förfallit enligt 18 § tillstånd förfallit enligt 18 § tredje tredje stycket. stycket.

Innan avskrivning sker på grund av återkallelse av den exproprierande skall han, om han har fått tillstånd till expropriationen, hos länsstyrelsen ställa säkerhet för ersättning som avses i första stycket, såvida icke samtliga sakägare förklarat sig avstå från att yrka sådan ersättning.

Denna lag träder i kraft den I maj 1988.

Den äldre lydelsen av 3 kap. 6 § gäller fortfarande i fråga om expropriationstillstånd som har meddelats före ikraftträdandet. Tidsfristen inom vilken expropriationssaken skall fullföljas vid domstol får dock förlängas endast om ansökan om förlängning har gjorts före ikraftträdandet. Förlängning får medges med högst ett är.

? Senaste lydelse 1979:896.

Lag om ändring i vattenlagen (1983:291)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 8 § vattenlagen (1983:291) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

8§

Om det för att kraftförsörjningen skall utvecklas planmässigt är nödvändigt att ett sådant strömfall tas i anspråk som tillkommer annan än staten och som inte är utnyttjat på ett från allmän synpunkt ändamålsenligt sätt, får regeringen på ansökan av någon som vill tillgodogöra sig vattenkraften förordna att strömfallet eller särskild rätt till detta får tas i anspråk.

Den som har fått tillstånd enligt Den som fått tillstånd enligt försförsta stycket skall inom tid som ta stycket skall inom ert år från det regeringen bestämmer och vid att tillståndet beviljades ansöka om äventyr att tillståndet förfaller hos bestämmande av ersättning hos vattendomstolen ansöka om be- vattendomstolen för vad som tas i stämmande av ersättning för vad anspråk enligt första stycket. Om som tas i anspråk enligt första ansökan inte görs inom den tiden, stycket. upphör tillståndet att gälla.

Rätt att på grund av förordnande enligt första stycket ta strömfall i anspråk får inte utan regeringens medgivande övergå från innehavaren till någon annan.

Regeringen får besluta de villkor för rättighetens utnyttjande som behövs från allmän synpunkt.

Denna lag träder i kraft den 1 maj 1988. Den äldre lydelsen av 2 kap. 8 § gäller fortfarande i fråga om tillstånd som meddelats före ikraftträdandet.

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 november 1987

Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Feldt,

Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson, S. Andersson, Bodström, Göransson, Dahl, R. Carlsson, Holmberg, Hellström, Johansson, Hulterström, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist, Thalén

Föredragande: statsrådet Leijon

Proposition om europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige

1¶Inledning

Sedan lång tid pågår i Sverige en utveckling mot att allt fler förvaltnings-

beslut kan överprövas av domstol. Viktiga etapper i denna utveckling har varit regeringsrättens inrättande år 1909 och 1971 års förvaltningsrättsre-

form. Även efter denna reform har bl.a. förvaltningsdomstolsorganisa-

tionen byggts ut både i fråga om de allmänna förvaltningsdomstolarna och beträffande försäkringsdomstolarna. Också strävanden att avlasta rege-

ringen prövningen av förvaltningsärenden har bidragit till att sådana ären-

den i ökad utsträckning har kommit under domstolarnas kompetens.

Denna utveckling står i god överensstämmelse med principerna i Euro-

parådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (i fortsättningen kallad europakonventionen). Sverige är sedan år 1952 bundet av denna konvention som innehåller

bestämmelser om ett antal fri- och rättigheter.

En av bestämmelserna I konventionen — artikel 6 — gäller den enskildes rätt att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade inför en inhemsk

domstol. Enligt bestämmelsen skall envar, när det gäller att pröva hans

civila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång (”a fair and public hearing”) inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Två särskilda organ har enligt konventionen till uppgift att övervaka dess efterlevnad, nämligen den europeiska kommissionen för de mänskliga

rättigheterna och den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, båda med säte i Strasbourg. I samband med att Sverige anslöt sig till konventionen uttalades att

bestämmelserna i artikel 6 om rättegångsgarantierna i full utsträckning var täckta av rättegångsbalken (prop. 1951:165 s. 12). Vid den tidpunkten

förutsattes att uttrycket ” civila rättigheter och skyldigheter” syftade på sådant som traditionellt brukar räknas till civilrätten.

Under senare år har den europeiska domstolen emellertid i flera fall ansett att även tillämpningen av vissa regler i den offentliga rätten som rör

rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i konventionen. Frågan om anpassning av den svenska lagstiftningen till den europeiska

domstolens praxis i fråga om artikel 6 har behandlats i promemorian (Ds Ju 1986:3) Europarådskonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige. I promemorian, som har upprättats i justitiedepartementet, föreslås

bl.a. att det skall öppnas en ny möjlighet till överprövning i regeringsrätten

av vissa beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar i förvalt-

ningsärenden. Till protokollet i detta ärende bör promemorian fogas som

bilaga I .

Promemorian har remissbehandlats. Yttranden har avgetts av regeringsrättens ledamöter, justitiekanslern (IK), hovrätten för Nedre Norrland,

kammarrätten i Jönköping, domstolsverket, rikspolisstyrelsen, datainspektionen, kommerskollegium, krigsmaterielinspektionen, utredningen (UD 1985:03) om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielområdet, riksförsäkringsverket, socialstyrelsen, statens nämnd för internationella adoptionsfrågor, transportrådet, bankinspektionen, juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm, juridiska fakultetsstyrelserna vid universiteten i Uppsala och Lund, lantbruksstyrelsen, arbetarskyddssty-

relsen, statens invandrarverk, länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus, Göteborgs och Bohus och Jämtlands län, statens naturvårdsverk, koncessionsnämnden för miljöskydd, statens energiverk, riksbanken, justitieombudsmannen Per-Erik Nilsson (JO), Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Centralorganisationen SACO/SR, Svenska arbetsgivare-

föreningen, Sveriges industriförbund, Lantbrukarnas riksförbund, Svenska handelskammarförbundet, Sveriges advokatsamfund, Medborgarrättsrörelsen, Sveriges villaägareförbund och Svenska avdelningen av interna-

tionella juristkommissionen. Ett yttrande har också kommit från professorn i internationell rätt Lars Hjerner.

En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet som

bilaga 2.

Regeringen beslöt den 8 oktober 1987 att inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut m. m. Förslagen hade upprättats i justiticdepartementet på grundval av departementspromemorian och remissyttrandena. De lagförslag som remitterades

till lagrådet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3. Lagrådet har i sitt yttrande, som bör fogas till protokollet som bilaga 4, godtagit förslagen i allt väsentligt men föreslagit några mindre ändringar. I yttrandet behandlas bl. a. frågorna om förslagen innebär en domstolspröv-

ning som kan anses motsvara konventionens krav och om förslagen kan

genomföras utan grundlagsändring. Lagrådet besvarar båda dessa frågor

jakande.

Jag avser att nu ta upp frågan om förslag till riksdagen om europakon-

ventionen och rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut i Sverige. Först redovisar jag översiktligt de nuvarande möjligheterna till domstolsprövning och pekar samtidigt på huvudlinjerna i den utveckling som har ägt rum på området (avsnitt 2). Sedan presenterar jag mina överväganden och förslag under följande sex rubriker: 10

e en ny möjlighet till domstolsprövning (avsnitt 3.1), e tillämpningsområdet för den nya prövningsmöjligheten (avsnitt 3.2), e domstolsprövningens omfattning (avsnitt 3.3), e förfarandet (avsnitt 3.4), e den lagtekniska lösningen m. m. (avsnitt 3.5), e omprövning av expropriationstillstånd (avsnitt 3.6).

Några ytterligare frågor i sammanhanget tar jag upp i specialmotiveringen (avsnitt 5). : Som kommer att framgå godtar jag lagrådets förslag och förordar alltså några mindre ändringar i de remitterade förslagen. I övrigt skiljer sig mitt förslag nu från lagrådsremissens endast genom att vissa redaktionella

ändringar har gjorts samt ikraftträdandet har flyttats fram.

2¶Nuvarande möjligheter att få förvaltningsbeslut domstolsprövade

Som jag antydde inledningsvis är den nuvarande uppgiftsfördelningen mel-

lan domstolar och administrativa myndigheter i vårt land resultatet av en

lång utveckling. I äldre tid skilde man inte så noga mellan rättskipning och förvaltning. De båda funktionerna hölls samman genom att kungen var högsta förvalt-

ningsmyndighet samtidigt som han hade domsrätt och högsta dom över alla domare. Genom prövning av klagomål mot fogdar, befallningsmän, domare m. fl. reviderade kungen såväl förvaltningsbeslut som domstolsavgöranden.

Kungens makt att överpröva domstolarnas beslut uppdrogs år 1789 åt högsta domstolen. Fram till år 1909 hade kungen som ett minne från äldre

tid två röster i högsta domstolen när han personligen infann sig där. Högsta domstolen dömde också länge i kungens namn. Detta formella band mellan rättskipning och regeringsmakt avskaffades vid grundlagsreformen år

1975. |

En del av kungens uppgift att som högsta administrativa instans överpröva förvaltningsmyndigheternas beslut uppdrogs år 1909 åt regeringsrätten. Denna övertog åtskilliga grupper av överklaganden som tidigare hade handlagts i regeringen. Reformen hade det dubbla syftet att öka rättssäkerheten i dessa ärenden och att göra det möjligt för regeringen att koncentre-

ra sig på större och mera övergripande frågor.

En grundsats vid kompetensuppdelningen mellan regeringsrätten och

regeringen var att ärenden av huvudsakligen rättslig karaktär borde gå till regeringsrätten medan andra ärenden skulle prövas av regeringen. Framför allt skulle regeringen pröva ärenden ”i vilka avgörandet har den vikt för

det allmänna, att deras överflyttning, tvärt emot syftet med reformen, kunde sägas innebära ctt försvagande av regeringsmakten” (prop. 1908:37 s. I).

Fram till grundlagsreformen år 1975 utfärdade regeringsrätten liksom

regeringen och högsta domstolen sina beslut i kungens namn. 11

Med tanke på det system som således gällde till för ganska kort tid sedan

är det knappast förvånande att någon generell rätt till domstolsprövning av förvaltningsbeslut inte har funnits i vårt land. Domstolsprövningen av förvaltningsbeslut har i stället utvidgats successivt.

Den reform i början på 1970-talet som brukar kallas förvaltningsrättsre-

formen innebar att rättsskyddet byggdes ut på två fronter. Dels stärktes

rättssäkerheten i själva förvaltningsförfarandet genom tillkomsten av en

lag med allmänna grundregler för hur förvaltningsmyndigheterna skall handlägga sina ärenden, nämligen 1971 års förvaltningslag. Dels lade refor-

men grunden för en utvidgning av möjligheterna att få förvaltningsbeslut

domstolsprövade. Tyngdpunkten i den domstolsmässiga prövningen efter

överklagande flyttades från regeringsrätten till kammarrätt. Regeringsrätten fick huvudsaklig ställning av prejudikatinstans. Kammarrätt blev allmän förvaltningsdomstol närmast under regeringsrätten. Kammarrättsorganisationen byggdes samtidigt ut kraftigt. Vidare förstärktes förvaltnings-

rättskipningen på länsplanet genom att särskilda länsdomstolar inrättades för den förvaltningsrättskipning som länsstyrelserna tidigare handhaft.

Länsdomstolarna var till en början knutna till länsstyrelserna. År 1979

bröts de ut ur dessa och omvandlades till allmänna förvaltningsdomstolar,

länsrätterna. Samma år inrättades också särskilda förvaltningsdomstolar — försäkringsrätter — som under försäkringsöverdomstolen prövar överkla-

ganden på socialförsäkringsområdet.

Med tiden har uppgiften att pröva överklaganden av förvaltningsbeslut på allt fler områden flyttats från regeringen till förvaltningsdomstolarna.

År 1984 fastställde riksdagen riktlinjer för en systematisk översyn av'

reglerna om rätt att överklaga ärenden till regeringen och för utformningen

av överklaganderegler i nya ärendegrupper (prop. 1983/84:120, KU 23, rskr. 250). Riktlinjerna innebär att regeringen i möjligaste mån skall befrias från sådana ärenden som inte kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ.

Riksdagen har anvisat flera olika metoder som skall användas för att nå detta mål. En metod är att flytta ärenden från regeringen till domstolarna i

de fall då det är ändamålsenligt. I riktlinjerna sägs bl.a. följande om detta (prop. s. 29), Genom en rad reformer på förvaltningsrättskipningens områ-

de under en följd av år har man nått så långt att det knappast längre är möjligt att i någon större utsträckning flytta ärenden från regeringen till domstolarna. Principen att mål där rättsfrågan är huvudsaken skall gå till domstol är i stort sett genomförd och bör vara vägledande också i fortsättningen. Mindre avsteg från principen bör dock kunna göras i båda riktning-

arna. Det finns också många gränsfall.

" Arbetet med att följa upp riktlinjerna genom författningsändringar har

bedrivits områdesvis och är ännu inte avslutat. Hittills har arbetet bl. a. lett

till att förvaltningsdomstolarna fått överta vissa ytterligare grupper av ärenden där regeringen tidigare var högsta instans. Regeringen kvarstår emellertid som slutinstans i åtskilliga ärendegrupper.

Som exempel på grupper av ärenden där regeringen är slutinstans kan nämnas frågor om tillstånd att inrätta personregister enligt datalagstiftning-

en, tillstånd till kreditupplysningsverksamhet, tillstånd till inkassoverk-

samhet, tillstånd till yrkesmässig tillverkning av läkemedel, tillstånd för privatpraktiserande tandläkare eller sjukgymnaster att arbeta inom den allmänna försäkringens ram, tillstånd till yrkesmässig trafik med bilar och

bussar, tillstånd till flygtrafik, tillstånd till tillfällig handel, tillstånd att

handla med skrot, undantag från aktiebolagslagens låneförbud, godkännande av enskilda skolor, förhandsgranskning av film, tillstånd att förvärva jordbruksfastigheter, bildande av naturreservat och tillstånd till fiskodling. |

Andra ärenden som regeringen efter överklagande prövar som högsta instans gäller utlänningars rätt att resa in i och uppehålla sig i Sverige, förvärv av svenskt medborgarskap, tillstånd att bedriva arbetsförmedling,

förelägganden och förbud enligt arbetsmiljölagstiftningen, tillstånd till bebyggelse, tillstånd att fullgöra vapenfri tjänst, tillstånd till utländska för-

värv av fast egendom, koncession för minceralutvinning och tillstånd och tillsyn enligt miljöskyddslagstiftningen.

En annan metod som enligt riktlinjerna skall användas för att befria regeringen från de ärenden som inte kräver ett ställningstagande från

regeringen som politiskt organ är att man skär av instansordningen så att

förvaltningsmyndigheter under regeringen prövar vissa grupper av ären-

den som högsta instans. Metoden har använts bl. a. i fråga om beslut av sådana nämnder som har en funktion och organisation som liknar domsto-

larnas (domstolsliknande nämnder). Det gäller t. ex. kriminalvårdsnämn-

dens beslut om villkorlig frigivning enligt 26 kap. 9 § brottsbalken, värnpliktsnämndens beslut om befrielse från eller anstånd med tjänstgöring

enligt värnpliktslagen (1941:967, omtryckt 1969:378), psykiatriska nämndens beslut om tvångsintagning enligt lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (omtryckt 1982:782), buss- och taxivärderingsnämndens beslut om inlösen av trafikrörelser enligt 3 kap. 7 § yrkestrafiklagen (1979:559) och resegarantinämndens beslut om ianspråktagande av säkerhet enligt resegarantilagen (1972:204).

Också när det gäller en del beslut av centrala ämbetsverk och länsstyrel-

ser har möjligheten att överklaga skurits av. Statens naturvårdsverk är t. ex. högsta instans i vissa dispens- och licensfrågor enligt jaktlagstiftning-

en. Socialstyrelsen är slutinstans i tillståndsfrågor enligt lagen (1977:293)

om handel med drycker och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel. Riksskatteverket prövar som högsta instans frågor om tillstånd att lägga om räkenskapsår enligt bokföringslagen (1976:125). Som ytterligare exempel kan nämnas att länsstyrelsen är andra och sista instans

i hittegodsärenden enligt lagen (1938:121) om hittegods.

De av riksdagen fastlagda riktlinjerna tar som sagt sikte på regeringens

befattning med överklaganden. Men regeringen prövar också åtskilliga förvaltningsärenden som första och enda instans. Också när det gäller

sådana ärenden har statsmakterna länge strävat efter att befria regeringen

från att pröva frågor som inte kräver politiska ställningstaganden. Som

exempel på förvaltningsärenden där regeringen kvarstår som enda pröv-

ningsinstans kan nämnas ärenden om tillstånd enligt lagstiftningen om kontroll över krigsmateriel, tillstånd till expropriation, tillstånd till indu-

strietableringar enligt lagstiftningen om hushållning med naturresurser 13

samt tillstånd till utländska förvärv av svenska företag.

De förvaltningsbeslut som regeringen eller förvaltningsmyndigheter un-

der regeringen sålunda meddelar kan överprövas av regeringsrätten inom

ramen för resningsinstitutet. Enligt 11 kap. 11 § regeringsformen (RF) ankommer det nämligen på regeringsrätten att bevilja resning i avgjorda ärenden för vilka regeringen, en förvaltningsdomstol eller en förvaltnings-

myndighet är högsta instans. I andra fall — dvs. främst när allmän domstol

är slutinstans — är det högsta domstolen som prövar frågor om resning. Närmare bestämmelser om detta kan enligt paragrafen meddelas i lag.

RF:s regler om resning ger alltså en viss möjlighet till domstolsprövning av

bl. a. regeringsbeslut.

Resningsinstitutet har gammal hävd i svensk rätt. 1 1809 års RF behand-

lades frågan om resning i 19 §. Efter regeringsrättens tillkomst hade lag-

rummet den innebörden att det till regeringsrättens kompetens förde ” mål

av beskaffenhet att tillhöra dess eller kammarrättens slutliga prövning”.

Alla andra mål tillhörde högsta domstolens kompetens. Resningsinstitutets räckvidd bestämdes genom uttrycket ”bryta dom åter”. I praxis kom

resningsinstitutet tidigt att anses tillämpligt inte bara i mål som hade

prövats av domstol utan även i andra mål där avgörandet hade karaktär av rättstillämpning. Redan i den utformning resningsinstitutet hade i 1809 års

RF ansågs det tillämpligt på regeringsärenden som innebar rättstillämp-

ning.

Den nya grundlagsbestämmelsen om resning ansluter sig nära till den

äldre. En skillnad är dock som framgått att det inte längre är högsta domstolen utan regeringsrätten som prövar frågor om resning i ärenden där regeringen eller en förvaltningsmyndighet är högsta eller enda instans.

När det gäller sådana frågor om resning som högsta domstolen skall pröva finns det närmare bestämmelser i 58 kap. rättegångsbalken (RB). Dessa bestämmelser innebär bl. a. att resning kan beviljas, om den rättstilllämpning som ligger till grund för domen uppenbart strider mot lag. Några motsvarande föreskrifter finns inte för regeringsrätten. Detta medför att det i viss mån är oklart vilken prövning som skall göras i resningsärenden hos regeringsrätten. I den rättsvetenskapliga litteraturen (se t.ex. Hans Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 1987, s. 134 f.) har hävdats att regeringsrätten i dessa ärenden regelmässigt gör totalbedömningar av diskretionär karaktär och använder sin befogenhet att bevilja resning

för att åstadkomma korrigeringar av beslut som på de mest skilda sätt blivit påtagligt felaktiga men som inte kan överklagas i ordinär väg. Regerings-

rätten skulle alltså gå betydligt längre än högsta domstolen i sin prövning.

Det bör framhållas att något krav på prövningstillstånd inte gäller i resningsärenden (jfr 35 § förvaltningsprocesslagen 1971:291, paragrafen ändrad senast 1980:275).

Beträffande utvecklingen under senare år bör tilläggas att den nya förvaltningslagen (1986:223) som gäller från årsskiftet 1986/87 syftar till att

ytterligare stärka rättssäkerheten i själva förvaltningsförfarandet. Lagen

bygger på uppfattningen att tyngdpunkten i förfarandet bör förskjutas nedåt i instansordningen, särskilt mot den första instansen (prop.

1985/86:80 s. 12). Viktiga inslag är nya regler om att myndigheterna skall lämna vägledning och annan service till enskilda parter i förvaltningsären- 14 den och i ökad utsträckning själva ompröva felaktiga beslut.

3¶Allmän motivering

3.1¶En ny möjlighet till domstolsprövning

Mitt förslag: I syfte att säkerställa att svensk rätt motsvarar europakonventionens krav på tillgång till domstolsprövning införs en ny möjlighet att få beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar i förvaltningsärenden prövade i regeringsrätten. Den nya prövningsmöjligheten utformas som ett komplement till de prövningsmöjligheter som finns i dag. Införandet av den följs upp genom områdesvisa översyner av lagstiftningen på de områden som berörs.

Promemorieförslaget överensstämmer, i det väsentliga med mitt förslag.

Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser vitsordar reformbe-

hovet. De stöder uppfattningen att det med hänsyn till Sveriges åtaganden enligt konventionen bör införas en ny möjlighet till domstolsprövning på åtskilliga områden där regeringen etler en förvaltningsmyndighet i dag är högsta eller enda prövningsinstans. När det gäller frågan hur denna prövningsmöjlighet bör utformas går meningarna isär.

De flesta, bl. a. regeringsrättens ledamöter, hovrätten för Nedre Norrland, kammarrätten i Jönköping och JO, tillstyrker en överprövningsmöjlighet i regeringsrätten enligt huvudlinjerna i promemorieförslaget. Från flera håll betonas att en sådan lösning bör följas upp genom områdesvisa översyner av lagstiftningen så att man på sikt i möjlig mån tillgodoser behovet av domstolsprövning genom specialregler om överklagande till kammarrätt eller genom andra specialregleringar som avpassas efter varje områdes särart.

En minoritet — däribland ett par instanser som företräder den juridiska forskningen och några näringslivsorganisationer — avstyrker förslaget. Dessa instansers synpunkter går bl. a. ut på att man i stället för att bygga ut den nuvarande ordningen med en ny prövningsmöjlighet bör flytta ärenden från regeringen till kammarrätterna genom områdesvisa åtgärder.

Skälen för mitt förslag: Som jag redan har varit inne på har det under många år i Sverige pågått en utveckling mot att förvaltningsärenden i allt större utsträckning kan överprövas av domstolar. Det huvudsakliga syftet med det reformarbete som har bedrivits har varit att stärka den enskildes rättsskydd. Strävandena att förbättra den enskildes rättssäkerhet på förvaltningsområdet har nyligen manifesterats i den nya förvaltningslagen. Dessa strävanden måste givetvis fortsätta också i framtiden.

I första hand är det en angelägenhet på det nationella planet att sätta upp de mål som bör eftersträvas vid utbyggnaden av rättsskyddet här i Sverige. Helt naturligt har vi emellertid anledning att se på förhållandena i andra länder och undersöka om vi från dem kan hämta idéer om hur en sådan utbyggnad kan ske. I särskilt hög grad gäller detta de rättssäkerhetsgarantier som kan ses som gemensamma för länderna i vår kulturkrets och som har kommit till uttryck i europakonventionen. 15

Dessa rättssäkerhetsgarantier har under de senaste åren kommit i blick-

punkten. Konventionens grundläggande konstruktion har skapat vissa pro-

blem. Detta sammanhänger med att den griper över ett mycket vitt område

samtidigt som den i åtskilliga hänseenden är tämligen allmänt hållen och

därmed ger stort utrymme för olika tolkningar. I takt med att antalet mål kraftigt har ökat under senare år har den europeiska domstolen utvecklat en alltmer extensiv praxis. Det gäller bl. a. domstolens tolkning av konven-

tionens krav på tillgång till domstolsprövning.

Beträffande detta krav står det klart att domstolen har tolkat konventio-

nen på ctt sätt som inte förutsågs när Sverige tillträdde denna. Kravet har

ansetts omfatta inte bara civilrättsliga tvister utan också vissa tvister om

tillämpningen av offentligrättsliga regler med anknytning till äganderätten,

rätten att utöva ett yrke m. m. En sammanfattning av domstolens praxis på området har gjorts i regeringskansliet och bör fogas till protokollet som bilaga 5. Två av de fall som redovisas i sammanfattningen (fallen Bodén och Pudas) har avgjorts efter det att lagrådsremissen avlämnades. Lagrå-

det har emellertid vid sin granskning haft tillgång till också dessa avgöran-

den.

Även när det gäller proceduren för anhållande och häktning har det visat sig att den europeiska domstolen numera tolkar konventionen på ett annat

sätt än som förutsågs när vi tillträdde den. Jag har närmare belyst detta i prop. 1986/87:112 (bl.a. s. 23 och 24) där det också föreslås sådana ändringar i regelsystemet på detta område att vår lagstiftning kommer att

anpassas till den tolkning som domstolen har ställt sig bakom.

På grund av konventionens omfattande räckvidd kan det självfallet även beträffande andra särskilda frågor finnas utrymme för diskussion när det gäller förhållandet mellan konventionen och den svenska lagstiftningen. Det kunde därför synas ändamålsenligt att genomföra en mera generell

utredning om hur vår lagstiftning förhåller sig till konventionen.

Med hänsyn till hur konventionens kontrollapparat fungerar skulle en sådan utredning dock knappast vara meningsfull. Det är den europeiska

domstolen som i sista hand har tillagts befogenhet att avgöra uppkomman-

de tolkningsfrågor. När det gäller frågor som för svensk del skulle kunna

tänkas komma upp till diskussion torde generellt gälla att det knappast är

möjligt att på förhand med tillräcklig grad av säkerhet förutse domstolens ståndpunkt. De antaganden som en eventuell svensk utredning skulle

kunna göra i detta hänseende skulle därför bli av föga värde. Även för framtiden torde man sålunda i stället få välja linjen att noga följa domsto-

lens avgöranden i konkreta fall.

När Sverige tillträdde konventionen utgick vi från att svensk lag uppfyllde dess krav och att Sverige således — bortsett från vissa frågor där förbehåll gjordes — kunde ta på sig konventionens förpliktelser utan att ändra sin lagstiftning (prop. 1951:165 s. 11). Om emellertid den europeiska domstolen tolkar konventionen på ett annat sätt, bör Sverige givetvis se till

att svensk lag med minsta möjliga eftersläpning motsvarar våra internationella förpliktelser. Såvitt rör det rättsområde som här är aktuellt pekar rättsfallen från europadomstolen i riktning mot att det måste finnas en

möjlighet till domstolsprövning i en del grupper av ärenden där regeringen 16

eller en förvaltningsmyndighet i dag är högsta eller enda prövningsinstans

(t.ex. i ärenden enligt expropriations-, förköps- och jordförvärvslagstift-

ningen).

Bedömningen försvåras dock av att de flesta rättsfallen tar sikte på förhållanden i andra länder. I de fall som avser svenska förhållanden (se bilaga 5) har domstolen visserligen uttalat att resningsinstitutet inte uppfyl-

ler fordringarna enligt artikel 6 men lämnat en motivering som ger anledning till tvekan huruvida uttalandet bygger på en riktig uppfattning om det rådande rättsläget beträffande detta institut. Vilken betydelse missuppfatt-

ningen i så fall har haft för utgången i målen är svårt att säga. I samman-

hanget bör också beaktas att rättsfallen ger ett allmänt intryck av att domstolens praxis är stadd i en utveckling vars slutpunkt nu inte kan överblickas.

Det sagda kan anföras till stöd för att frågan om anpassning av vår

lagstiftning till curopadomstolens tolkning av artikel 6 bör anstå i väntan på

den fortsatta utvecklingen av domstolens praxis. Å andra sidan är det

självfallet önskvärt att man snarast i möjligaste mån förebygger att svensk rätt kommer att stå i konflikt med den rättsbildning som sker i europadomstolen.

För svensk del har en huvudtanke bakom reformarbetet under senare år

varil att ärenden skall avgöras på ett riktigt och rättssäkert sätt redan i första instans så att man i möjlig mån slipper de olägenheter i form av

tidsutdräkt m.m. som en prövning i högre instans ofta medför. Detta utesluter givetvis inte att möjligheten att överklaga har en betydelsefull funktion att fylla också i fortsättningen.

Som framgått av min bakgrundsteckning har vi i dag två huvudtyper av

instansordningar i förvaltningsärenden: en förvaltningsväg där regeringen

eller någon förvaltningsmyndighet är slutinstans och en domstolsväg där regeringsrätten i allmänhet är högsta instans. Reglerna om vilka ärenden

som skall gå den ena resp. andra vägen bygger på principer som lades fast vid regeringsrättens tillkomst år 1909. Principerna innebär att ärenden där

prövningen huvudsakligen går ut på att tillämpa rättsregler bör kunna

överklagas till domstol medan andra ärenden prövas i administrativ ordning även efter överklagande. |

Dessa principer ger inte alltid någon klar ledning. På många områden är lagstiftningen så utformad att den prövning som skall göras har inslag av

såväl rättslig bedömning som lämplighetsavvägning eller någon annan sådan mera skönsmässig bedömning. Det är t.ex. inte ovanligt att lagar innehåller termer och begrepp som till en del får silt innehåll genom en

intresseavvägning. Att någon klar rågång inte finns mellan ärenden där den

rättsliga prövningen är det övervägande momentet och ärenden där skönsmässiga bedömningar dominerar illustreras av att det finns viktiga inslag

av rättslig bedömning i en del typer av ärenden som regeringen eller någon förvaltningsmyndighet i dag prövar som högsta instans. Å andra sidan

ligger åtskilliga tilläimpningsfrågor som närmast kan karakteriseras som

lämplighetsbedömningar hos förvaltningsdomstolarna.

Ibland kan det vara tillfälligheter eller historiska skäl som ligger bakom den nuvarande ordningen med överklagande förvaltningsvägen. I andra 17

2 Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 69

fall har denna tillkommit efter ingående principiella överväganden. På åtskilliga områden bygger lagstiftningen på att regeringen — som ett naturligt led i utövningen av den styrande makt som enligt regeringsformen tillkommer regeringen — eller någon förvaltningsmyndighet med en speciell kompetens skall styra utvecklingen genom att pröva förvaltningsären-

den som högsta eller enda instans. I dessa fall kan man inte utan ingripande ändringar i systemet överge den nuvarande ordningen. Frågan är vad som bör göras mot den bakgrunden, om man som jag så snabbt som möjligt vill säkerställa att svensk rätt motsvarar konventionens krav på tillgång till domstolsprövning.

Områdesvisa översyner eller en generell lösning?

En riktlinje för utvecklingen på längre sikt bör vara att man områdesvis överväger i vilken mån det är ändamålsenligt att ersätta den överprövning

som i dag sker i administrativ ordning med domstolsprövning. Som exem-

pel på fall där en sådan ändring av instansordningen bör övervägas kan

nämnas ärenden om auktorisation av bevakningsföretag, ärenden om godkännande för anställning hos ett auktoriserat bevakningsföretag och ärenden om förordnande att vara ordningsvakt. I promemorian Ds Ju 1987:4,

som utarbetats i justitiedepartementet, har föreslagits att uppgiften att pröva överklaganden i ärenden av dessa slag skall flyttas från regeringen till kammarrätt. Förslaget har remissbehandlats, och frågan övervägs nu i

regeringskanslict.

Också i en del ärenden där en förvaltningsmyndighet i dag är högsta instans kan det finnas skäl att låta domstolsprövning ersätta överprövning i administrativ ordning. När det exempelvis gäller tillståndsfrågor enligt lagen (1977:293) om handel med drycker, där socialstyrelsen är andra och högsta instans. har sålunda alkoholhandelsutredningen föreslagit att överklagande skall kunna ske till kammarrätt i stället (jfr SOU 1985:15). Förslaget har remissbehandlats och övervägs nu i regeringskanslict.

Jag förordar en fortsatt översyn av de aktuella författningarna med målsättningen att noga undersöka i vad mån det är ändamålsenligt att låta

domstolsprövning ersätta överprövning i administrativ ordning. Självfallet

bör man då också uppmärksamma i vad män det kan finnas skäl att flytta

någon ärendegrupp i motsatt riktning. Denna översyn kan i viss utsträckning samordnas med det pågaende arbetet att anpassa reglerna om överklagbarhet och instansordning i olika lagar och förordningar till de riktlinjer för regeringens befattning med överklaganden som riksdagen har

fastställt år 1984. Med ledning av erfarenheterna från det arbetet står det

klart att översynerna kan bli tidskrävande.

Man kan alltså inte räkna med att ett sådant arbete ger resultat förrän så

småningom. Som lagrådet framhållit är det också tydligt att lösningen att låta domstolsprövning ersätta överprövning i administrativ ordning inte står ull buds i fråga om alla de förvaltningsbeslut som det här gäller. Jag förordar därför i likhet med det stora flertalet remissinstanser att man i

första hand skapar en mera generell möjlighet att få förvaltningsbeslut

domstolsprövade. Härigenom kan en reform få ett snabbt och brett genomslag. vilket är av vikt på grund av våra konventionsåtaganden. 18

Utgångspunkter för en generell reglering

Den generella prövningsmöjligheten bör utformas så att den inte rubbar

grundvalarna för domstolsväsendets och förvaltningens struktur och förhållande till varandra. Den bör därför inte ersätta utan kompletera de nuvarande möjligheterna till prövning förvaltningsvägen. Dessa bör alltjämt vara det primära för den som vill ha en överprövning av ett förvaltningsbeslut. Endast den som uttömt dessa möjligheter bör ha rätt att utnyttja den nya möjligheten till domstolsprövning.

Denna bör ta sikte på det förhållandet att prövningen i cn del typer av ärenden som gäller myndighetsutövning mot enskilda och för vilka regeringen eller någon förvaltningsmyndighet är högsta instans har viktiga inslag av rättslig bedömning även om intresseavvägningar och andra skönsmässiga överväganden skall dominera prövningen. Överprövningen

hos domstolen bör inriktas på frågor om rättsenlighet.

Frågan om vilken eller vilka domstolar som skall göra prövningar av detta slag bör bedömas med hänsyn till att det är svårt att ens teoretiskt dra en klar gräns mellan rättsliga och skönsmässiga bedömningar. Lagstift-

ningen på förvaltningsområdet är i allmänhet inte utformad med hänsyn till att en sådan distinktion skall göras. Den innehåller ibland termer och begrepp som delvis skall få sitt innehåll genom avvägningar av politisk

natur. Här kan vanskliga gränsdragningsfrågor uppkomma. Några närmare föreskrifter om hur gränsen skall dras är knappast möjliga att ge inom ramen för en generell reglering. Den rättsbildning som har skett vid tillämpning av kommunalbesvärsinstitutet och för vilken regeringsrätten är prejudikatinstans kan dock ge ledning.

Det sagda talar för att uppgiften att vara domstolsinstans bör läggas på

en enda, högt kvalificerad domstol med förutsättningar att skapa och

upprätthålla en fast praxis. Jag förordar att regeringsrätten får uppgiften.

Et ytterligare skäl för detta är att det nya prövningsinstitutet då kan

samordnas med resningsinstitutet på ett smidigt sätt. Genom sin resnings-

prövning har regeringsrätten för övrigt redan en viss erfarenhet av att överpröva bl. a. regeringsbeslut.

Med en sädan lösning kan också bestämmelserna om den nya prövningsmöjligheten utformas så att de blir få och enkla. I likhet med vad som gäller för resningsinstitutet bör man kunna överlämna till regeringsrätten att själv avgöra hur en del frågor i sammanhanget skall lösas. Läggs prövningen på en mindre kvalificerad instans, behövs däremot en mer utförlig reglering, nägot som kan medföra nackdelar från andra synpunkter.

En generell möjlighet till domstolsprövning enligt de riktlinjer som jag här har angett innebär otvivelaktigt en nyhet av principiell betydelse.

Något helt nytt i vårt rättssystem är det dock inte frågan om. Utgångs-

punkten för all offentlig maktutövning i vårt land är att denna är lagbunden (I kap. 1§ tredje stycket RF). Sedan länge är också regeringens beslut underkastade den form av legalitetskontroll som ligger i resningsinstitutet

och den s. k. lagprövningsrätten (11 kap. 14 § RF).

Ett par remissinstanser har ifrågasatt om en ny prövningsmöjlighet av

detta slag innebär något egentligt nytt i förhållande till den möjlighet till överprövning som redan finns inom ramen för resningsinstitutet. Med

anledning av detta vill jag framhålla att det för närvarande inte finns några uttryckliga regler om vilken prövning som man har rätt till i resningsärenden hos regeringsrätten. I resningsärenden hos högsta domstolen gäller däremot enligt en bestämmelse i rättegångsbalken (58 kap. 1 § första stycket 4) att resning får beviljas, om den rättstillämpning som ligger till grund för avgörandet uppenbart strider mot lag. Dessa förhållanden kan ha

bidragit till att curopadomstolen har ansett att möjligheten att begära resning i regeringsrätten inte uppfyller konventionens krav på tillgång till

domstolsprövning. För att man skall säkerställa att svensk rätt motsvarar

våra konventionsåtaganden behövs en lagstiftning som anger uttryckligt att den som berörs av ett förvaltningsbeslut har rätt att få en domstolspröv-

ning av om beslutet står i överensstämmelse med gällande bestämmelser och att denna rätt gäller oavsett om resning kan beviljas.

Mitt förslag förutsätter att antalet ärenden som den nya prövningsmöjlig-

heten ger upphov till i regeringsrätten inte blir alltför stort. Andra uppgifter som domstolen har får inte bli lidande. Detta bör beaktas när man tar

ställning till vilket tillämpningsområde den nya möjligheten bör ha. Jag går in på den frågan i nästa avsnitt. Givetvis bör man också se till att verkställigheten av beslut inte fördröjs i onödan genom den nya prövningsmöjligheten. Jag återkommer till detta längre fram.

3.2¶Tillämpningsområdet för den nya prövningsmöjligheten

Mitt förslag: Ett avgörande i ett förvaltningsärende som inte kan komma under någon annan domstols prövning skall kunna överprövas I regeringsrätlten, om ärendet rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen, dvs. rör tillämpningen av civilrättsliga eller betungande” offentligrättsliga normer.

Från denna regel föreskrivs vissa undantag. Bl. a. undantas beslut av vissa domstolsliknande nämnder. Undantag görs också för beslut i utlänningsärenden, medborgarskapsärenden, ärenden om värnpliktigas och reservpersonals inkallelse och tjänstgöring inom försvars-

makten, vapenfriärenden, skatteärenden, ärenden om dispens och

vissa andra särskilda åtgärder inom ramen för den ekonomiska politiken och inflationsbekämpningen, krigsmaterielärenden samt

ärenden om import- eller exporttillstånd på det kärntekniska områ-

det.

Lo

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med mitt. De undan-

tag som jag föreslår är dock fler än i promemorian.

Remissinstanserna: De flesta stöder förslaget att tillämpningsområdet

skall knytas till 8 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen (RF). Några tvivlar på

att domstolsliknande nämnder kan godtas som domstolar i konventionens mening. Från ett par håll ifrågasätts om undantaget för utlänningsärenden

går att förena med konventionen. En remissinstans konstaterar att prome-

dag inte kan överprövas av domstol och som inte torde omfattas av kravet

på domstolsprövning enligt konventionen. Det föreslås att dessa beslut

skall undantas från den nya prövningsmöjligheten. Andra remissinstanser föreslår undantag för medborgarskapsärenden och krigsmaterielärenden.

Skälen för mitt förslag: I enlighet med vad jag nyss har sagt om syftet med reformen bör möjligheten till överprövning i regeringsrätten i vart fall omfatta de förvaltningsbeslut som kan anses gälla civila rättigheter och

skyldigheter” enligt artikel 6 i konventionen men som en inhemsk ”oav-

hängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag” i dag inte kan pröva på annat sätt än genom ansökan om resning.

Hur tillämpningsområdet närmare bestämt bör avgränsas är en fråga

som bör bedömas med ledning av vad som framstår som konsekvent och i

övrigt ändamålsenligt från internrättslig synpunkt. Från denna synpunkt

bör ett beslut bl.a. ha en viss kvalificerad verkan för att det skall vara

motiverat med domstolsprövning. Vidare bör en avgränsning ske så att antalet nya ärenden i regeringsrätten inte blir för stort. Viktigt är också att

avgränsningen blir klar och entydig. Det är en fördel om man kan utnyttja

begrepp som redan är väl kända.

Med ledning av dessa synpunkter förordar jag att det skall vara ett villkor för den nya prövningsmöjligheten att förvaltningsärendet rör till-

lämpningen av en rättsregel om något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller

3 8 RF. De föreskrifter som anges i dessa lagrum är dels föreskrifter om enskildas personliga ställning eller om deras personliga eller ekonomiska

förhållanden inbördes (8 kap. 2 §), dels sådana föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda

eller som i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ckonomiska förhållanden (8 kap. 3 §). Härigenom kommer civilrättsliga och det som brukar kallas betungande offentligrättsliga normer att omfattas.

Om tillämpningsområdet bestäms på detta sätt, täcker man med bred

marginal det som rimligen kan falla under konventionens begrepp "civila rättigheter och skyldigheter”. En annan tänkbar avgränsning är att man använder dessa från konventionen övertagna begrepp i stället för att hänvisa till RF. Med en sådan avgränsning skulle emellertid den ovisshet som

råder om tolkningen av konventionens begrepp medföra att tillämpningsområdet blev oklart. Det skulle också kunna verka förvirrande, om man på detta sätt använde ordet ”civila” med sikte främst på förhållanden som

enligt svensk rättstradition betraktas som offentligrättsliga. Mot denna bakgrund är mitt förslag till avgränsning att föredra.

Vissa beslut i ärenden som rör förhållanden som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF men som knappast kan omfattas av konventionens krav på tillgång till

prövning bör undantas från den nya prövningsmöjligheten. Till en början

bör ett undantag göras för beslut i ärenden om utlänningars vistelse i riket. Det är inte minst från humanitära synpunkter utomordentligt angeläget att sådana ärenden avgörs snabbt.

Antalet ärenden av detta slag är också mycket stort. Erfarenheten visar

att de sökande som i sådana ärenden vägras uppehållstillstånd i mycket stor omfattning anför ytterligare skäl och invändningar och prövar alla

skjuten.

Frågan om utlänningars rätt att uppehålla sig i en stat kan visserligen bli föremål för prövning enligt konventionen, t. ex. enligt artikel 8, som bl. a.

innehåller regler till skydd för familjelivet. Det är dock klart att en utlän-

nings rätt att uppehälla sig i en stat inte anses vara en ”civil right” enligt

konventionens artikel 6. Att undanta utlänningsärenden kan därför inte stå

i strid med denna artikel. Beslut i dessa ärenden bör därför inte kunna överprövas av regeringsrätten enligt den nya ordningen.

Andra typer av beslut som av särskilda skäl bör undantas är beslut om svenskt medborgarskap, beslut i dispens- och uppbördsfrågor enligt olika författningar på skatteområdet, beslut enligt lagen (1974:922) om kreditpo-

litiska medel tgiltighetstiden förlängd till utgången av år 1989 genom SFS 1986:1200), beslut i frågor om allmän likviditetsindragning eller allmän

prisreglering, beslut enligt lagen (1982:513) om förbud mot utförsel av

krigsmateriel, m.m... beslut enligt lagen (1983:1034) om kontroll över

tillverkningen av krigsmateriel, m.m. samt beslut om införsel. utförsel

m. m. enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Också många av dessa beslut har en betydande frekvens. En del av dem har också inslag av

sådana utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar som en domstol inte lämpligen bör göra. Det gäller framför allt krigsmaterielärendena.

Vissa beslut i krigsmaterielärenden bör dock omfattas av den nya pröv-

ningsmöjligheten, nämligen bestut om återkallelse av tillstånd enligt 4 8 i

1983 års lag. Rättsfallen från den curopeiska domstolen tyder på att det enligt konventionen krävs en möjlighet till domstolsprövning i dessa fall.

En särskild fråga är om den nya prövningsmöjligheten bör gälla beslut av domstolsliknande nämnder. Jag tänker då framför allt på nämnder vilkas sammansättning är bestämd i lag och vilkas ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare (jfr 2 kap. 9 § andra stycket andra meningen RF). Vid RF:s tillkomst utgick man från att dessa nämnder är att betrakta som domstolar i konventionens mening med hänsyn bl.a. till deras samman- . sättning, utredningsmöjligheter och självständiga ställning (prop. 1973:90 s. 386 fi). Frågan har inte prövats av europadomstolen. Enligt min mening bör man alltjämt utgå från att sådana nämnder kan räknas som domstolar i konventionens mening. Detsamma gäller arrendenämnderna. hyresnämnderna och övervakningsnämnderna. Den nya prövningsmöjligheten bör

inte omfatta deras beslut. Gällande regler om de domstolsliknande nämndernas sammansättning är

oenhetliga. Bl. a. varierar kraven på ordförandens juridiska kompetens (jfr

t.ex. beträffande riksvärderingsnämnden och buss- och taxivärderingsnämnden 20 § förfogandelagen 1978:262 resp. 2 § lagen 1985:450 om bussoch taxivärderingsnämnden). Dessa krav bör nu göras enhetligare så att

omotiverade skillnader inte uppkommer vid tillämpningen av den nya möjligheten till överprövning i regeringsrätten. Jag förordar därför några mindre ändringar i reglerna om ordföranden i värnpliktsnhämnden, stäng-

selnämnden. resegarantinämnden, oljekrishnämnden och riksvärderings-

nämnden. Ändringarna gör att den nya prövningsmöjligheten inte kommer [Ne [NE att gälla beslut av dessa nämnder.

I konsekvens med att värnpliktsnämndens beslut enligt värnpliktslagen sälunda bör falla utanför tilliäimpningsområdet för den nya möjligheten till domstolsprövning, bör ett undantag göras också för beslut som regeringen meddelar och som gäller värnpliktigas och reservpersonals inkallelse och tjänstgöring inom försvarsmakten. Även de beslut som regeringen meddelar enligt lagen (1966:413) om vapenfri tjänst bör undantas.

3.3. Domstolsprövningens omfattning

Mitt förslag: Regeringsrätten skall pröva om förvaltningsbeslutet står i överensstämmelse med gällande rättsregler. Om domstolen finner att beslutet strider mot nägon rättsregel, skall den upphäva beslutet och vid behov återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat beslutet. I annat fall står beslutet fast.

Promemorians förslag: Regeringsrätten får upphäva beslutet ifall den

rättstillämpning som ligger till grund för detta strider mot lag eller annan författning.

Remissinstanserna: De flesta godtar promemorieförslaget. Flera ifrågasätter dock om en sädan prövning är tillräcklig för att motsvara konventio-

nens krav. Det påpekas bl. a. att prövningen måste omfatta såväl sakfrågor som rätltsfrågor. Några anser att prövningens omfäng behöver preciseras.

Remissinstanserna godtar i allmänhet att prövningen skall innefatta en rätt för regeringsrätten att upphäva förvaltningsbeslutet men inte att sätta ett annat beslut i dess ställe. En kritisk synpunkt som förs fram är att, om ett nytt beslut bör meddelas i stället för det upphävda. det bör finnas en garanti för att så sker.

Skälen för mitt förslag: I enlighet med vad jag har sagt i avsnitt 3.1 bör den nya möjligheten till överprövning i regeringsrätten inriktas på frågor om rättsenlighet. Därmed är inte sagt att överprövningen bör begränsas till att avse rättstillämpningen i den mening detta begrepp anses ha i 1. ex. regeln om resning i 58 kap. I & första stycket 4 rättegångsbalken. Regcringsrätten bör kunna överpröva också den faktabedömning som ligger till grund för tillämpningen av föreskrifter. Prövningen skall över huvud taget avse ett besluts förenlighet med rättsordningen i enlighet med principen om all maktutövnings lagbundenhet (jfr prop. 1973:90 s. 228). Däremot skall prövningen inte avse en tillämpning av curopakonventionens artiklar,

eftersom dessa inte utgör någon del av vår inhemska rättsordning, låt vara

att konventionens innehåll kan ha betydelse för tolkningen av svenska: rättsregler.

Vidare bör regeringsrätten kunna pröva om det förekommit något sådant fel i själva förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet, t. ex. när beslutet påstås ha tillkommit i strid mot förvaltningslagens regler om

parters rätt att få del av uppgifter eHer när beslutsmyndigheten har åsidosatt någon bestämmelse om att den skall inhämta yttrande från en annan

myndighet innan den avgör ärendet. [SS '

Det ligger i sakens natur att den närmare omfattningen av en överpröv-

ning från rättslig synpunkt kommer att variera från en ärendetyp till en annan beroende på hur bestämmelserna på olika områden är utformade.

En del bestämmelser är utformade så att överprövningen kan bli lika

omfattande som prövningen i administrativ ordning. Det gäller t.ex. den

bestämmelse som finns i 3 kap. I $ yrkestrafiklagen (1979:559) och som

anger att ett trafiktillstånd skall återkallas, om det i den yrkesmässiga

trafiken eller i övrigt vid driften av trafikrörelsen har förekommit sådana missförhållanden att tillståndshavaren inte kan anses lämplig att fortsätta verksamheten. Även sådana frågor skall alltså kunna komma under regeringsrättens prövning enligt mitt förslag.

Andra bestämmelser är utformade så att den administrativa prövningen

kan utfalla på mer än ett sätt utan att något av besluten kan sägas strida mot bestämmelserna. Jag tänker då främst på det fallet att lagstiftaren,

genom att ge en myndighet rätt att välja mellan flera lagligen tänkbara

beslut, har överlåtit åt myndigheten att forma en policy vid beslutsfattan-

det. Även bestämmelser av detta slag sätter dock ofta vissa gränser för

myndighetens handlingsfrihet. I sådana fall bör den nya möjligheten till domstolsprövning omfatta frågan om beslutet ryms inom handlingsfrihe-

ten. Självfallet måste ett förvaltningsbeslut alltid uppfylla grundlagens krav på saklighet och opartiskhet och allas likhet inför lagen (I kap. 9 § RF).

Regeringsrätten bör kunna pröva även frågan om detta krav har iakttagits.

I konsekvens med att domstolsprövningen bör inriktas på frågor om rättsenlighet bör man däremot vara försiktig med att utsträcka prövningen till att omfatta de bedömningar som myndigheter gör inom ramen för sina

befogenheter att välja mellan flera lagligen tänkbara beslut. Dessa bedömningar har ofta en annan karaktär än de prövningar som normalt förekommer hos domstolar i Sverige och andra länder i vår kulturkrets. Så t. ex. är — som regeringsrättens ledamöter har anfört i sitt remissyttrande — en av avsikterna med att regeringen skall vara tillståndsmyndighet i expropria-

tionsfrågor att politiska bedömningar skall kunna fälla utslaget när det

gäller viktiga frågor av allmän betydelse.

Ibland kan det vara oklart om en bestämmelse är avsedd att ge en myndighet en sådan rätt till eget val vid beslutsfattandet som jag har nämnt

nu eller om myndighetens uppgift i princip bara är att tolka bestämmelsen.

Det gäller bl. a. bestämmelser som innehåller allmänt uttryckta termer och begrepp. Frågan har diskuterats i den rättsvetenskaphiga litteraturen (se

t.ex. Bertil Wennergren i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1984 s. 378 ff.).

Även om domstolsprövningen i fall av detta slag i princip kommer att

gälla förvaltningsbeslutet i hela dess vidd, ligger det i sakens natur att prövningen sker med beaktande av att domstolar inte kan förutsättas göra bedömningar av utpräglat skönsmässig eller politisk karaktär. Jag vill här särskilt erinra om de riktlinjer för regeringens befattning med överklagan-

den som riksdagen har fastställt år 1984. Riktlinjerna går bl.a. ut på att regeringen som politiskt organ skall kunna styra utvecklingen på vissa

områden genom att pröva förvaltningsärenden, t.ex. ärenden där miljö-

skyddskrav måste vägas mot vittgående arbetsmarknadspolitiska effekter

eller där praxis behöver anpassas till växlande säkerhetspolitiska krav (prop. 1983/84:120 s. 14). För mig har det varit av avgörande betydelse för

den lösning jag föreslår att jag ansett mig kunna utgå från att det med den

lösningen inte blir någon domstolsprövning av politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening.

Europadomstolen har också uttalat att vissa typer av bedömningar ligger

så långt ifrån normal rättskipning att de inte kan anses vara omfattade av

artikel 6 (se bilaga 5, målet Van Marle m. fl. mot Nederländerna).

Generellt bör gälla att, om regeringsrätten när den prövar ett förvalt-

ningsbeslut finner att beslutet strider mot någon rättsregel, den skall vara

skyldig att upphäva beslutet. Som har anförts i promemorian talar flera

skäl för att domstolen däremot inte bör ha till uppgift att sätta ett annat beslut i det upphävdas ställe. Prövningen bör alltså vara vad man brukar

kalla kassatorisk.

Om det behövs ett nytt beslut i stället för det upphävda, bör regerings-

rätten uttryckligen återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat det

överprövade beslutet. Genom återförvisningen får man en garanti för att det nya beslutet kommer till stånd. Samtidigt klargörs att den som har rätt att få t.ex. ett upphävt avslagsbeslut ersatt med ett gynnande beslut inte behöver göra en ny ansökan.

Ibland är det onödigt eller olämpligt att kombinera upphävandet med äterförvisning. Framför allt gäller detta när beslutet innebär ett förbud,

föreläggande celler liknande ingripande som en myndighet har tagit initiativ till och beslutet upphävs helt och hållet.

De föreskrifter som behövs för att reglera vilken omfattning regerings-

rättens prövning skall ha bör lämpligen gå ut på att domstolen skall pröva om beslutet strider mot någon rättsregel. Om domstolen finner att så är

fallet, skall den upphäva beslutet och, om det behövs, återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat beslutet. I annat fall skall beslutet stå

fast. Självfallet bör även en viss del av ett beslut kunna upphävas. En närmare bestämning av prövningens omfattning bör ske i regeringsrättens praxis med ledning av de synpunkter jag har redovisat.

3.4¶Förfarandet

Mitt förslag: Överprövning i regeringsrätten skall ske på begäran av en enskild part. Begäran skall framställas inom tre månader från beslutets dag.

Att ett beslut kan domstolsprövas enligt den nya ordningen skall i princip inte hindra att verkställighet sker. Regeringsrätten skall

dock kunna stoppa verkställigheten i väntan på domstolsavgöran-

| det.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med mitt. En skillnad är dock att tidsfristen för begäran om överprövning skall vara sex månader enligt promemorian. [Ae in

Ett par instanser är kritiska till att endast enskilda parter skall kunna begära domstolsprövning. Några pekar på problem som kan tänkas uppkomma genom att den nya

prövningsmöjligheten fördröjer det slutliga avgörandet. Ett problem som

påtalas är att en köpare, som vägras förvärvstillstånd genom ett förvalt-

ningsbeslut och som begär att regeringsrätten skall överpröva beslutet, kan förlora sin rätt till den köpta egendomen, om säljaren överlåter den till

någon annan innan regeringsrätten avgör frågan. Farhågor uttalas också

för att den nya ordningen kommer att leda till att verkställigheten av beslut

fördröjs i onödan. Några remissinstanser ifrågasätter om inte tiden för begäran om överprövning bör vara kortare än den föreslagna sexmånadersfristen.

Några andra ifrågasätter om inte konventionen kräver att den enskilde

kan få till stånd en muntlig domstolsförhandling.

Frän ett par häll förespråkas — i motsättning till vad som uttalas i promemorian — att den som enligt förslaget har rätt att begära domstolsprövning av ett beslut bör få en underrättelse om detta i samband med

beslutet. Skälen för mitt förslag: När jag nu kommer in närmare på hur den nya

prövningsmöjligheten bör utformas är det flera frågor som anmäler sig.

En första fråga gäller vem som skall kunna ta initiativ till en överprövning I regeringsrätten. Jag anser att endast enskilda skall ha initiativrätt. Det finns ingen anledning att ge ailmänna organ sådan rätt. 1. ex. en kommun som har fått avslag på en ansökan om expropriation. Jag vill erinra om att europakonventionens artikel 6 inte ger rättssäkerhetsgaranti-

er för andra än enskilda. Det kan också påpekas att de särskilda rättssäker-

hetsgarantier som enligt förvaltningslagen gäller i ärenden om myndighetsutövning bara avser de ärenden där någon enskild är föremål för myndighetsutövningen. |

Ett villkor för att en enskild skall ha initiativrätt bör givetvis vara att han har ett visst intresse i saken. Frågan är hur detta villkor närmare bestämt bör utformas.

En ändamålsenlig utformning är enligt min mening att endast den skall

kunna få till stånd en överprövning som har varit sökande, klagande eller

annan part i förvaltningsärendet. Begreppet ”part” är fast förankrat i förvaltningsrättslig lagstiftning och praxis. Det används bl.a. på flera

ställen i förvaltningslagen. Dess huvudsakliga innebörd är väl känd. Samti-

digt har begreppet den fördelen att det ger utrymme för en utveckling i praxis.

I de flesta ärenden som det här gäller finns det ingen annan enskild intressent än den som är part. Ärenden där det kan tänkas förekomma andra enskilda intressenter brukar i praktiken handläggas så att personerna

i fråga blir parter innan ärendet avgörs I högsta administrativa instans. I

regeringens praxis i byggdispensärenden får sålunda berörda grannar regelmässigt tillfälle att yttra sig innan regeringen beviljar dispens (jfr Håkan Strömberg i Förvaltningsrättslig udskrift 1984 s. 346).

Mot denna bakgrund kan jag för min del inte se att det i detta samman-

hang finns behov av en initiativrätt för andra än parter. En sädan rätt för andra intressenter skulle för övrigt vara svår att förena med de överklaganderegler som gäller för en viktig ärendetyp, som den nya prövningsmöjligheten bör omfatta. nämligen planärenden. Jag tänker på de regler om överklagande förvaltningsvägen som finns i 13 kap. 5 § plan- och bygglagen (1987: 10) och som innebär att endast den får överklaga ett planbeslut som har gjort invändningar i första instans.

En betydelsefull fråga är om förvaltningsbeslutet skall vara verkställbart utan hinder av att domstolsprövning kan ske. Självklart skulle det kunna leda till olägenheter om verkställighet sker av ett beslut som regeringsrätten sedan upphäver. Samtidigt måste man se till att den nya prövningsmöjligheten inte fördröjer verkställigheten i onödan.

För att båda dessa synpunkter skall tillgodoses på ett smidigt sätt förordar jag att förvaltningsbeslutet skall vara verkställbart så länge domstolsprövning inte har begärts. Om domstolsprövning begärs. bör frågan om verkställighet vara beroende av om regeringsrätten med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet beslutar om inhibition, dvs. stoppar verkställigheten i väntan på det slutliga avgörandet. Regeringsrätten bör

kunna meddela ett inhibitionsbeslut utan att parten särskilt har begärt det fr prop. 1971:30 s. 422).

Det kan diskuteras om en sådan inhibitionsmöjlighet alltid är tillräcklig. Från principiell synpunkt skulle man kunna överväga en undantagsregel om när sådana beslut blir gällande som innebär avslag på en ansökan om förvärvstillstånd. Jag tänker framför allt på det fallet att tillståndet är en förutsättning för ett redan ingånget avtals giltighet. Vad som för detta fall närmast kan komma i fråga är en föreskrift om att förvaltningsbeslutet inte omedelbart medför att avtalet blir ogiltigt. I stället skulle giltigheten kunna göras beroende av om 1. ex. domstolsprövning begärs inom en tid som anges i beslutet.

Sannolikheten för att situationer av detta slag uppkommer i praktiken och medför olägenheter måste emellertid bedömas som liten och motiverar knappast att man nu inför någon undantagsregel. Liknande situationer kan för övrigt tänkas uppkomma redan i dag. t. ex. om resning beviljas beträffande ett beslut att vägra förvärvstillstånd eller om försutten tid för att föra

talan mot ett sådant beslut återställs (jfr Hans Ragnemalm, Extraordinära

rättsmedel i förvaltningsprocessen, 1973, s. 171 ff.). Närmast till hands ligger att det liksom hittills överlämnas åt rättstillämpningen att lösa eventuella frågor av sådant slag. Om utvecklingen skulle ge anledning till det, bör spörsmålet kunna uppmärksammas ytterligare vid de översyner av lagstiftningen som jag har förordat i avsnitt 3.1.

Frågan om en begäran om domstolsprövning skall framställas inom viss tid bör bedömas mot följande bakgrund.

En det beslut är av sådan karaktär att den som vill begära överprövning kan förutsättas göra det så snart som möjligt. Det gäller t.ex. avslagsbeslut. Med de regler om verkställighet av beslut som jag förordar ligger det i den klagandes eget intresse att framställa sin begäran utan dröjsmål också i andra fall, t.ex. när beslutet innebär ett föreläggande, ett förbud eller en

återkallelse av ett tillstånd. Generellt sett kommer det mera sällan att

finnas någon annan enskild part eller sakägare med intressen som är motsatta klagandens. Det bör också observeras att en tidsgräns för begä-

ran om domstolsprövning av ett beslut inte hindrar att parten kan begära

omprövning i administrativ ordning. På så sätt kan han ofta skaffa sig ett

nytt beslut med samma innehåll som det tidigare och sedan begära dom-

stolsprövning av det nya beslutet. I vilka fall detta är möjligt sammanhäng-

er med allmänna principer om förvaltningsbeslutens s.k. rättskraft Gfr prop. 1985/86:80 s. 39 f. och Ole Westerberg, Om rättskraft i förvaltnings-

rätten, 1951, s. 505 tf. och 540 ff.). Det som jag har sagt nu talar mot att det bör finnas en särskild tidsgräns

för begäran om domstolsprövning.

I vissa speciella fall är situationen emellertid annorlunda. Ibland finns

det flera enskilda personer med motstridiga intressen i ett förvaltnings-

ärende. Exempelvis kan en person som granne vara motpart till en sökan-

de i ett byggnadsärende. Om ansökan i ett sådant fall har beviljats, är det

med tanke på sökandens intresse av att få börja bygga ofta föga rimligt att möjligheten till domstolsprövning skall stå öppen för grannen annat än under en begränsad tid.

Även i andra fall kan en ordning, enligt vilken domstolsprövning kan

initieras utan tidsbegränsning, få oönskade konsekvenser. Den kan bl. a. ge underlag för uppfattningen att det är till regeringsrätten och inte till.

beslutsmyndigheten som man i första hand skall vända sig, om det efter ctt beslut inträffar sådana nya förhållanden som bör leda till att exempelvis ett

förbud återkallas. Det ligger i sakens natur att ju längre tid som går, desto

större är ofta sannolikheten för att förhållandena ändras på ett sätt som

motiverar att beslutsmyndigheten själv gör en omprövning. Det kan vidare

vara svårt att utreda ärenden i vilka beslut har meddelats för länge sedan.

Mot denna bakgrund bör ett villkor för att domstolsprövning skall ske

vara att en begäran om det framställs inom viss tid. Fristen kan vara ganska lång. Den frist som har föreslagits i proraemorian är dock enligt min

mening i längsta laget. Jag ansluter mig i stället till ett förslag som har förts

fram i remissyttrandena och som innebär att en begäran om överprövning

skall framställas inom tre månader från beslutets dag.

Jag har övervägt behovet av en kortare tidsfrist för sådana speciella fall då det finns flera enskilda personer med motstridiga intressen i ett ärende.

Risken för att det uppstår olägenheter. om tremånadersfristen får gälla

utan undantag, är dock enligt min bedömning så begränsad att en mer ingående reglering bör kunna undvaras.

Av allmänna regler om förvaltningsdomstolsprocessen följer att förfa-

randet i regeringsrätten är skriftligt. om inte domstolen bestämmer något annat. Regeringsrätten får hålla muntlig förhandling när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande (9 § andra

stycket förvaltningsprocesslagen).

Flera remissinstanser har tagit upp frågan om muntlig förhandling med

hänvisning till konventionen. Jag vill därför erinra om att vad den enskilde

enligt konventionens artikel 6 har rätt till är en "opartisk och offentlig

rättegång” (på engelska ”fair and public hearing”). Gällande regler om

handläggningsformen i bl. a. förvaltningsprocesslagen har från svensk sida

ansetts stå i överensstämmelse med konventionen, eftersom rättegångar i vårt land — genom allmänhetens grundlagsskyddade rätt att ta del av allmänna handlingar — är öppna för insyn även vid ett skriftligt förfarande.

Enligt svensk uppfattning kan konventionstexten inte tas till intäkt för ett

absolut krav på muntlig förhandling inför domstol.

Frågan har dock inte prövats av den curopeiska domstolen, och den tolkning som ligger till grund för den gällande ordningen kan givetvis behöva omprövas, om domstolen skulle göra en annan tolkning. I så fall berörs inte bara den nya målgrupp som det nu är fråga om utan också stora delar av förvaltningsrättskipningen i övrigt och processen vid de allmänna

domstolarna. Om den europeiska domstolen skulle tolka konventionen på

ett annat sätt än vad som hittills har förutsatts från svensk sida, ger de

gällande reglerna för övrigt ett visst utrymme för att hänsyn tas till detta i våra domstolars praxis. Min slutsats blir därför att frågan om muntlig förhandling i de här aktuella målen tills vidare bör lösas med tillämpning av de allmänna regler i

ämnet som finns i förvaltningsprocesslagen.

Beträffande behovet av information om den nya prövningsmöjligheten kan man utgå från att kunskap om möjligheten kommer att spridas snabbt i

vida kretsar. Myndigheterna skall självfallet lämna allmänheten upplys-

ningar om rätten till överprövning och i all lämplig utsträckning räcka en hjälpande hand till den som vill utnyttja denna rätt. Detta följer av de allmänna regler om myndigheternas serviceskyldighet som har skrivits in i 4 §& förvaltningslagen.

Det är knappast påkallat att man därutöver har en särskild regel om att den som kan begära domstolsprövning av ett beslut enligt den nya ordning-

en skall underrättas om detta I samband med beslutet. En sådan regel om

s.k. fullföljdshänvisning skulle för övrigt lätt bli för stel med tanke på det

tillämpningsområde som den nya prövningsmöjligheten skall ha. Någon generell skyldighet att ge fullföljdshänvisning föreligger inte heller i gällande rätt. Sålunda har det inte föreskrivits någon skyldighet att lämna under-

rättelse om möjligheten att överklaga beslut genom kommunalbesvär.

3.5¶Den lagtekniska lösningen m. m.

Mitt förslag: Regler om den nya prövningsmöjligheten tas in i en särskild lag som görs tidsbegränsad. I lagen kallas möjligheten rättsprövning.

Promemorians förslag: Reglerna skall tas in i lagen om allmänna förvalt-

ningsdomstolar och gälla utan tidsbegränsning. Någon särskild benämning på den nya prövningsmöjligheten föreslås inte.

Remissinstanserna: De flesta godtar promemorieförslaget. Från ett par

håll förordas att reglerna, i stället för att placeras i lagen om allmänna

förvaltningsdomstolar, skall tas in i förvaltningslagen eller förvaltningsprocesslagen eller i en särskild lag. Några efterlyser en särskild benämning på

den nya prövningsmöjligheten. Flera ifrågasätter om inte reformen förut-

sälter att regeringsrätten får ett resurstillskott.

Skälen för mitt förslag: Regeringen bör noga följa hur reformen faller ut i praktiken. Detta gäller inte minst den avgränsning gentemot det i egentlig mening politiska beslutsfattandet som jag förut har varit inne på.

Det är också svårt att på förhand avgöra i vilken utsträckning den nya prövningsmöjligheten kommer att utnyttjas. Risken för att den ger upphov

till alltför många ärenden i regeringsrätten måste beaktas men bör äå andra sidan inte överdrivas. Man kan förmoda att resning i dag ofta söks i de fall

då en part ifrågasätter ett förvaltningsbesluts rättsenlighet samt att ett

resningsärende och ett ärende av den nya typen i stort sett är lika arbetskrävande. Detta talar för att antalet nya ärenden i regeringsrätten inte blir

så stort och att tillskottet inte medför något betydande merarbete. En säkrare bedömning kan dock göras först sedan den nya ordningen har tillämpats under någon tid. Det går inte heller att på förhand överblicka resultatet av de översyner

som bör göras enligt mitt förslag 1 avsnitt 3.1. Resultatet av översynerna bör läggas till grund för ytterligare överväganden i frågan om en generell möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut.

Med hänsyn till det sagda är det lämpligt att reglerna om den nya

prövningsmöjligheten nu görs tidsbegränsade. Till förmån för en sådan lösning talar också det förhållandet att frågan om en översyn av artikel 6 i

curopakonventionen enligt vad jag har inhämtat kan komma att aktualiseras inom Europarådets ministerkommitté.

Reglerna bör träda i kraft så snart som möjligt. I lagrådsremissen föreslogs som ikraftträdandetidpunkt den I januari 1988. Det står numera klart

att den tidsplanen inte kan hållas. Med tanke på den tid som behövs för

riksdagsbehandling, information till allmänheten m. m. bör ikraftträdandet i stället ske den I maj 1988.

Jag förordar att de nya reglerna skall gälla tiden den 1 maj 1988—- 31 december 1991. Erfarenheterna under den tiden bör ge underlag för ett ställningstagande i frågan om reglerna bör permanentas eller om de bör ändras i något hänseende. Det bör vara en uppgift för regeringen alt ta de initiativ som krävs för en ändamålsenlig uppföljning av reformen.

Reglerna bör lämpligen tas in i en särskild lag. I lagen bör den nya prövningsmöjligheten ges en särskild benämning, bl.a. därför att det då

blir lättare att skilja den från vanligt överklagande och resning. ”Rätsprövning” är enligt min mening en passande beteckning.

När det gäller frågan om resurser för att genomföra reformen framgår det av vad jag redan har sagt att det finns skäl som talar för att antalet nya

ärenden i regeringsrätten inte kommer att bli så stort och att reformen inte medför något mera omfattande merarbete. En säkrare bedömning kan

emellertid göras först sedan den nya ordningen har prövats i praktiken. Jag

anser det därför klokast att vänta med ett mera definitivt ställningstagande

i resursfrågan tills den nya ordningen har tillämpats under någon tid.

Mitt förslag: Regeringen skall kunna ompröva ett beslut om expro-

priationstillstånd, om förhållandena har ändrats sedan det ursprung-

liga beslutet meddelades. Beslutet skall dock kunna omprövas en-

dast på anmälan av den domstol som prövar frågan om expropria-

tionsersättning. Anmälan får göras endast om fastighetsägaren har

visal sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas.

Ett expropriationstillstånd skall förfalla, om saken inte fullföljs inom ett år från det att tillståndet beviljades. En motsvarande regel

förs in i vattenlagen.

Promemorians förslag överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: De flesta stöder förslaget. De invändningar som görs

riktar sig i huvudsak mot de begränsningar som föreslås i rätten till om-

prövning.

Skälen för mitt förslag: Den nya generella möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut som jag har föreslagit får betydelse beträffande bl.a. beslut om expropriationstillstånd,

Expropriationsförfarandet är uppdelat på en tillståndsprövning och en efterföljande ersättningsprövning. Expropriationen får i princip genomfö-

ras först när ersättningen har slutligt bestämts.

Den gällande ordningen ger inte några absoluta garantier för att exprop-

riationsändamålet eller övriga förutsättningar för expropriation är för han-

den när denna fullbordas. Tillståndsprövningen äger rum — kortare eller längre tid — innan egendomen övergår på den exproprierande, och förhäl-

landena kan ha ändrats efter tillståndsprövningen så att expropriationsän-

damålet inte längre föreligger när expropriationen skall fullbordas. Regeringen anses inte kunna återkalla expropriationstillståndet av en sådan

anledning. Om expropriationssökanden i ett sådant läge skulle fullfölja

ärendet. kan ägaren alltså tvingas att avstä från sin egendom, trots att förutsättningarna för expropriation då inte längre är för handen.

Det torde inte vara vanligt att förutsättningarna för ett expropriationstillstånd ändras på detta sätt. Man torde också i normalfallet kunna utgå ifrån att en expropriationssökande återkallar sin talan i expropriationsmå-

let i eut sådant fall. Även om följaktligen olägenheterna av den gällande

ordningen i praktiken inte kan vara så stora, anser jag att det rent principi-

elft är angeläget alt man kommer till rätta med den påtalade stelheten i

expropriationsförfarandet. Som har föreslagits i promemorian och i allmänhet godtagits av remissin-

stanserna bör man öppna en möjlighet till omprövning av beslut om ex-

propriationstillstånd. En ordning av detta slug innebär att sakägarna kan få ett sädant tillstånd upphävt i de fåtaliga fall där expropriationsändamålet har förfallit men ärendet ändå fullföljs. Redan själva omprövningsmöjligheten torde för övrigt leda till att den som har fått ett expropriationstillstånd

drar sig för att utnyttja detta på ett inte avsett säll.

Omprövningen bör göras av regeringen. Att, såsom en remissinstans har 31

från reglerna i expropriationslagen om att tillståndsärendena i princip skail avgöras av regeringen. En sådan ordning skulle också innebära att domstolarna tvingades att göra politiska överväganden i en utsträckning som inte är lämplig.

Ett problem med ett system som medger omprövning av beslut om expropriationstillstånd är att omprövningsmöjligheten kan missbrukas i syfte att förhala expropriationsförfarandet. För ått förhindra ett sådant missbruk har i promemorian föreslagits att möjligheten att begära omprövning förbehålls den domstol som prövar expropriationsmålet. En sådan begäran skall enligt förslaget få göras av domstolen endast om fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas.

De föreslagna begränsningarna i rätten till omprövning av beslut om expropriationstillstånd har kritiserats av några remissinstanser, bl. a. hovrätten för Nedre Norrland. Kritiken går ut på att tillstånd till expropriation och upphävande av sådana tillstånd utgör frågor där ändamålsenlighet och politiska överväganden spelar in i en sådan grad att domstolar inte lämpligen bör handha dem. Av principiella skäl bör det enligt dessa remissinstanser inte heller ankomma på domstolarna att bedöma om sannolika skäl föreligger för att expropriationstillstånd skall upphävas.

Som framgår av vad jag tidigare anfört har jag den principiella uppfattningen att frågor om tillstånd till expropriation och upphävande av sådana tillstånd inte bör prövas av domstol. Det kan synas ligga i linje med en sådan princip att en domstol inte heller skall pröva om sannolika skäl föreligger för att ett expropriationstillstånd skall upphävas. Det är emellertid en skillnad mellan att avgöra själva omprövningsfrågan och att endast göra en preliminär bedömning av hur regeringen kan tänkas sc på frågan. Jag anser därför inte att det finns nägot principiellt hinder mot att domstolen får till uppgift att göra en sådan bedömning.

En sådan ordning har enligt min uppfattning stora fördelar. Sålunda säkerställer den att ett expropriationsmål inte uppehålls annat än när det finns starka skäl för det. Det finns nämligen med denna lösning inte anledning för domstolen att förklara expropriationsmålet vilande i andra fall än när sannolika skäl talar för att expropriationstillståndet kommer att upphävas. Det kan inte uteslutas att, om fastighetsägaren gavs rätt att begära omprövning hos regeringen utan föregående domstolsprövning och också utnyttjade denna rätt, domstolen skulle förklara expropriationsmålet vilande även i en del fall då skälen för omprövning inte var lika starka. Omprövningsmöjligheten skulle då kunna utnyttjas på ett mindre tillfredsställande sätt. En domstolsprövning i enlighet med mitt förslag innefattar alltså en spärr mot ett sådant missbruk.

Det kan tilläggas att regeringens beslut med anledning av en anmälan om omprövning givetvis bör kunna bli föremål för rättsprövning enligt de principer som jag har utvecklat förut.

Förslaget förutsätter ändringar i expropriationslagen (1972:719). Det är då naturligt att ta upp frågan om en ändring också av reglerna om den frist inom vilken ett expropriationstillstånd skall fullföljas. Under senare år har i expropriationstillstånden regelmässigt bestämts att expropriationssaken

skall fullföljas genom ansökan om stämning till domstol senast inom ett år från tillståndsdagen. Möjligheterna enligt expropriationslagen att bestämma längre tid och att förlänga den bestämda tiden har i praktiken inte utnyttjats. Med hänsyn till den utredning som föregår ett expropriations-

tillstånd bör det också vara tillräckligt med en tid om ett år för att fullfölja ärendet. Det ligger i linje med mina övriga förslag att lagfästa den praxis

som utbildats. En motsvarande ändring bör göras i vattenlagen (1983:291).

4¶Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu anfört har inom justitiedepartementet upprättats

förslag till

1. lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut,

2. lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967).

3. lag om ändring i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg

m. m.,

lag om ändring i resegarantilagen (1972:204),

lag om ändring i oljekrislagen (1975:197),

lag om ändring i förfogandelagen (1978:262),

NAR lag om ändring i expropriationsiagen (1972:719),

. lag om ändring i vattenlagen (1983:291).

19 Förslagen under 2 och 6 har upprättats efter samråd med chefen för

försvarsdepartementet, förslaget under 3 efter samråd med chefen för

kommunikationsdepartementet, förslaget under 4 efter samråd med statsrådet Johansson och förslaget under 5 efter samråd med chefen för miljöoch energidepartementet.

5¶Specialmotivering

5.1¶Förslaget till lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

Den nya möjligheten till överprövning i regeringsrätten — i lagen kallad rättsprövning — regleras som har anförts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.5) i en särskild lag. Den skiljer sig från vanligt överklagande i flera avseenden, bl.a. när det gäller vem som får begära överprövning, tiden för begäran om överprövning. vilken instans en begäran om överprövning skall ges in till, det överprövade beslutets verkställbarhet samt

överprövningens omfattning. Lagen börjar med en bestämmelse om vilka beslut som kan bli föremål

för rättsprövning, vem som får begära sådan prövning och vilken omfattning prövningen har (1 8). Nästa paragraf undantar vissa beslut från rättsprövning (2 §). Sedan följer bestämmelser om ansökan (3 §), verkställighet av förvaltningsbeslutet (4 §), regeringsrättens beslut (5 §) och regeringsrättens sammansättning (6 §). Beträffande vissa andra frågor som kommer a 2

3 Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

att falla tillbaka på. Det gäller bl. a. den fråga om muntlig förhandling som

har berörts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.4).

18 Paragrafen har utformats så som lagrådet har föreslagit i sitt yttrande.

Första stycket Här regleras till en början vem som får begära rättsprövning, en fråga som

har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.4). Begreppet enskild part har samma betydelse som i 7 § förvaltningslagen. Med ”enskild” menas alltsä inte bara enskilda individer utan också företag, organisationer

och andra privaträttsliga subjekt. Däremot avses i princip inte organ för det allmänna, t.ex. kommuner i egenskap av sökande i expropriationseller förköpsärenden. Någon gång kan dock ett sådant organ ha samma ställning som en ”enskild”. t. ex. när ett beslut rör staten eller en kommun i egenskap av fastighetsägare (jlr prop. 1985/86:80 s. 59).

Lagen gäller beslut i förvaltningsärenden. Det skall alltså vara fråga om

ett beslut i ett särskilt fall. Normbeslut, dvs. beslut om föreskrifter (rättsregler), faller därmed utanför tillämpningsområdet.

Ett annat villkor för att rättsprövning skall komma i fråga är att beslutet har meddelats av regeringen eller en förvaltningsmyndighet. Begreppet förvaltningsmyndighet har i princip samma innebörd här som i regerings-

formen fr prop. 1973:90 s. 232 f.). Det betyder att ett förvaltningsbeslut

som meddelas av ett enskilt organ (jfr 11 kap. 6 § tredje stycket RF) inte kan överprövas enligt den nya lagen. Något praktiskt behov av en möjlighet till rättsprövning i ett sådant fall har inte ansetts finnas.

I enlighet med vad som har sagts i den allmänna motiveringen (avsnitt

3.2) gäller lagen endast beslut i sådana förvaltningsärenden som rör till-

lämpningen av en rättsregel om något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen iRF). De föreskrifter som anges i dessa lagrum är dels civilrättsliga föreskrifter, dels vad man brukar kalla betungande offentligrättsliga föreskrifter. Föreskrifterna kan finnas i lag eller i någon

regerings- eller myndighetsförfattning som har beslutats med stöd av riks-

dagens bemyndigande. Den valda formuleringen ”rör något förhållande

som avses i 8 kap, 2 eller 3 § regeringsformen” är avsedd att täcka också

ärenden som rör tillämpning av föreskrifter som har meddelats enligt

2 kap. 12 och 17—20 §§ RE (se också förslag i prop. 1987/88:57 om ändring i 2 kap. RF). ”

De ärenden som sålunda omfattas av möjligheten till rättsprövning kan

gälla olika slag av tillstånd. dispenser, förelägganden, förbud m. m. För en

närmare exemplifiering hänvisas i första hand till den förteckning över ett 30-tal ärendegrupper som finns i bilaga 3 till departementspromemorian. Det bör observeras att förteckningen tar sikte på fall där konventionens

krav på tillgång till domstolsprövning kan tänkas få aktualitet. Som har

framgålt av den allmänna motiveringen och exemplifierats i flera av re-

ett vidare tillämpningsområde. :

Av lagtexten framgår att det är ”ärendet” — inte "beslutet — som skall röra något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF. Även 1. ex. ct

avvisningsbeslut som grundas på förvaltningslagens regel om vem som får

överklaga kan följaktligen bli föremål för rättsprövning, om ärendet i sak

gäller något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 5 RF.

Som exempel på grupper av ärenden som faller utanför lagens tillämpningsområde kan nämnas tjänstetillsättningsärenden, ärenden om olika former av statsbidragsgivning sumt ärenden om utlämnande av allmänna

handlingar hos regeringen.

Vad regeringsrätten skall pröva är om avgörandet i ärendet strider mot

någon rättsregel. Omfattningen av prövningen har behandlats i den all-

männa motiveringen favsnitt 3.3). I uttrycket ”avgörandet i ärendet” ligger att rättsprövning av ett beslut på beredningsstadiet kan ske endast i samband med rättsprövning av det beslut varigenom förvaltningsärendet avslutas.

Andra stycket Stycket anger tre förutsättningar som alla mäste vara uppfyllda för att rättsprövning skall kunna ske.

En förutsättning är att beslutet innebär myndighetsutövning mot den enskilde. Genom detta krav undantas beslut av typen partsbesked. Med partsbesked menas här ståndpunkter som myndigheter intar när de företräder det allmänna som part i civilrättsliga och liknande förhållanden, t. ex.

beslut att häva ett köp, alt säga upp ett hyresavtal, att kräva betalning för

en fordran som inte kan utsökas utan föregående dom, att avslå en begäran om betalningsanstånd, att avböja ett ackordserbjudande och att vägra

betala skadestånd (jfr prop. 1985/86:80 s. 51). Sädana beslut omfattas

alltså inte av den nya prövningsmöjligheten.

En betydelsefull begränsning ligger i uttrycket annars kan prövas av

domstol endast efter ansökan om resning. Genom denna begränsning

undantas från den nya möjligheten till regeringsrättsprövning sådana förvaltningsbeslut som nägon annan domstol kan pröva. Uttrycket tar sikte inte bara på vanligt överklagande till domstol. t. ex. kammarrätt, utan också på andra möjligheter till domstolsprövning i ordinär ordning, t.ex.

talan enligt 318 lagen (1933:269) om ägofred (31 § ändrad senast

1971:1053) eler enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.

Beslut om straffprocessuella tvångsmedel, vilka i den mån de blir bestående skall prövas av domstol, är också undantagna. Detsamma gäller beslut

om strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot, vilka också täcks av undantagsregeln, trots att talan i dessa fall förs i extraordinär väg.

Att ett beslut kan bli föremål för den domstolsprövning som ligger i

resningsinstitutet hindrar däremot inte att rättsprövning sker. Omvänt gäller att möjligheten till rättsprövning inte päverkar möjligheterna till prövning resningsvägens I fråga om skrivelser till regeringsrätten i vilka det

är oklart vilket rättsmedel som avses får en bedömning enligt vanliga ' "nn

principer göras I vad mån skrivelsen ger underlag för en tillämpning av reglerna om rättsprövning.

En ytterligare förutsättning för att möjligheten till rättsprövning skall stå öppen är att beslutet inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning. Det betyder att alla möjligheter till överklagande i administrativ ordning måste ha uttömts. Om exempelvis instansordningen i ett ärende är lokal myndighet — länsstyrelse — regeringen, krävs det att ärendet har förts upp till regeringen. Rättsprövning av lägre instansers beslut kan inte ske.

2§

Paragrafen innehåller undantag från reglerna i I $ om vilka beslut som kan bli föremål för rättsprövning.

Första stycket Här görs undantag för beslut av vissa nämnder som har ansetts kunna likställas med domstolar. Bestämmelsen, som har motiverats i avsnitt 3.2, har utformats efter mönster av 2 kap. 9 § andra stycket andra meningen RF. Den skall tillämpas på bl.a. kriminalvårdsnämnden, psykiatriska nämnden och buss- och taxivärderingsnämnden. Efter de följdändringar i värnpliktslagen och några andra lagar som nu föreslås gäller undantaget också för beslut av värnpliktsnämnden, stängselnämnden, resegarantinämnden, oljekrisnämnden och riksvärderingsnämnden (jfr avsnitt 5.2 i det följande).

Andra stycket Det finns inget formellt krav på att den som tjänstgör som ordförande i en arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd skall vara eller ha varit ordinarie domare. Undantaget i första stycket är därför inte tillämp-

ligt på dessa nämnder. Ändå talar starka skäl för att de bör likställas med

domstolar. Deras funktion, organisation, utredningsmöjligheter och självständiga ställning motsvarar i allt väsentligt vad som brukar utmärka en domstol. Tjänsten som ordförande i hyres- eller arrendenämnd anses jämställd med en domartjänst, och i fråga om övervakningsnämnd gäller att ordföranden skall vara lagfaren och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare.

I punkt I har därför tagits in en särskild bestämmelse som innebär att beslut av arrendenämnder, hyresnämnder och övervakningsnämnder undantas från överprövning enligt den nya ordningen. Enligt bestämmelser i jordabalken, brottsbalken och vissa andra lagar kan de flesta typer av beslut som dessa myndigheter meddelar bringas under domstolsprövning eller prövning av en sådan nämnd som avses i första stycket. Undantaget har sålunda i praktiken begränsad betydelse. Undantaget kan få betydelse bl. a. när en hyresnämnd beslutar att inte lämna tillstånd till andrahandsuthyrning av en bostadslägenhet (jfr 12 kap. 40 § och 70 § andra stycket jordabalken). 36

De undantag som anges i punkt 2—10 har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.2).

Undantaget för utlänningsärenden i punkt 3 tar sikte på i första hand beslut enligt utlänningslagen men omfattar också beslut enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen eller motsvarande äldre föreskrifter. Även beslut om t. ex. utfärdande av resedokument och främlings-

pass enligt 5 och 6 §§ utlänningsförordningen (1980:377) täcks alltså av

undantaget. Lagtexten har utformats med användning av det uttryck som finns i 8 kap. 7 § första stycket 2 RF och som avser utlänningslagstiftning-

en.

3§

Första meningen anger vart den skall vända sig som vill begära rättsprövning. En ansökan om rättsprövning skall ges in direkt till regeringsrätten och alltså inte — som fallet är vid vanligt överklagande enligt förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen — till den instans som har meddelat det beslut som överprövningen avser. De skäl som ligger till grund för ordningen vid vanligt överklagande, bl.a. synpunkten att beslutsmyndigheten

skall få tillfälle att själv göra en omprövning i samband med att beslutet överklagas, gör sig inte gällande på samma sätt vid rättsprövning. Samord-

ningen med resningsinstitutet blir också lättare med den föreslagna ordningen.

Andra meningen anger tidpunkten då en ansökan om rättsprövning senast kan göras. Frågan har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.4).

I konsekvens med att ansökan skall ges in till regeringsrätten är det givetvis också en uppgift för domstolen att avgöra om ansökan har kommit in I rätt tid. Följden av att en ansökan kommer in för sent är enligt 6 § förvaltningsprocesslagen att saken inte tas upp till prövning, om den inte bör behandlas resningsvägen.

Av andra regler i förvaltningsprocesslagen (3 och 4 §§) följer att en ansökan skall vara skriftlig och uppfylla vissa ytterligare krav beträffande

form och innehåll.

4§

Paragrafen handlar om när beslut blir gällande (första meningen) och om inhibition (andra meningen).

Som har framgått av den allmänna motiveringen (avsnitt 3.4) skall

förvaltningsbeslutet utöva sina verkningar, eller vara verkställbart som man också brukar säga, utan hinder av att det kan bli föremål för rättspröv-

ning. Även om rättsprövning söks. skall beslutet fortsätta att gälla, såvida inte regeringsrätten förordnar om inhibition, dvs. bestämmer att beslutet

tills vidare inte skall gälla. I linje med det sagda ligger att, om det i en specialförfattning har ställts upp ett krav på att ett beslut i någon sådan ärendegrupp som är aktuell här

skall ha vunnit "laga kraft”. detta krav i allmänhet uppfylls när ärendet

avgörs 1 högsta administrativa instans (se t.ex. 14 § jordförvärvslagen Prop . 1987/88:69 1979:230. omtryckt 1987:468, och 15 kap. 4§ plan- och bygglagen 1987:10. omtryckt 1987:246).

5§

Här anges vad regeringsrättens prövning kan mynna ut i. Reglerna har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.3).

65 Paragrafen reglerar vilken sammansättning regeringsrätten skall ha vid rättsprövning. Den innebär att regeringsrätten är domför med tre regeringsråd, om prövningen är av enkelt slag. I annat fall skall minst fyra regeringsråd delta utom vid beslut att avvisa en för sent inkommen ansökan om rättsprövning. Vid sådana beslut kan det räcka med tre regeringsråd. Efter förslag av lagrådet har en särskild regel om detta tagits med i lagtexten (andra meningen).

Liknande sammansättningsregler gäller för närvarande vid prövning av

resningsärenden. Deua är ändamålsenligt, bl.a. därför att det då blir

möjligt att samordna det nya prövningsinstitutet med resningsinstitutet på ett smidigt sätt.

Ikraftträdande m. m.

Av de skäl som har angetts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.5)

föreslås lagen bli tidsbegränsad. Någon anledning att den skall gälla andra

beslut än sådana sont meddelas efter ikraftträdandet har inte ansetts föreligga.

5.2 Förslagen till ändring i värnpliktslagen, lagen om stängselskyldighet för järnväg m. m., resegarantilagen, oljekrislagen och förfogandelagen

Ändringarna. som har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.2), gäller värnpliktshämnden och några andra domstolsliknande nämn-

der. De innebär att kraven på ordförandens juridiska kompetens skärps något och blir enhetligare.

5.3¶Förslagen till ändring i expropriationslagen och vattenlagen

Ändringarna har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.6).

Andringen i vattenlagen är av samma natur som ändringen i 3 kap. 6 8

expropriationslagen.

3 kap. 6 § expropriationslagen

I första stycket har tagits in den nya regeln om att expropriationssaken skall fullföljas genom ansökan om stämning till domstol inom ett år från det

att expropriationstillståndet meddelades. Tillståndsmyndigheten skall alltså inte längre i tillståndsbeslutet bestäm-

ma någon viss tid för talans väckande vid domstol. Tiden framgår direkt av lagbestämmelsen. En annan sak är att det kan vara befogat att i tillståndsbeslutet erinra om den lagstadgade tidsfristen.

Genom den nya ordningen upphävs inte bara tillståndsmyndighetens nuvarande möjligheter att bestämma den tid inom vilken talan skall väckas i expropriationsmålet. Även möjligheterna att utsträcka eller förkorta den

bestämda tiden faller bort. Härigenom blir de nuvarande andra och tredje

styckena i paragrafen obehövliga.

Det anförda leder till att nuvarande fjärde stycket i fortsättningen blir ett andra stycke i paragrafen. Detta stycke har i sin tur ändrats redaktionelit med anledning dels av den nya regeln i första stycket, dels av den nya

regeln i 10 §.

3 kap. 10 § expropriationslagen Paragrafen är ny.

Första stycket innehåller den nya regeln om upphävande av expropriationstillstånd. Ett meddelat expropriationstillstånd skall sålunda upphävas om förhållandena sedan tillståndet meddelades har ändrats så att förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger. Den prövning som här skall ske skall givetvis göras mot bakgrund av reglerna om expropriationsändamålen i 2 kap. expropriationslagen.

Av bestämmelsens avfattning framgår att tillståndet skall upphävas om

de förutsättningar som låg till grund för tillståndet har fallit bort. Det är således utan betydelse om förhållandena har ändrats så att ett nytt expropriationsändamål skulle kunna åberopas. Om den exproprierande menar att expropriation bör ske på annan grund. får han ansöka om expropriation på den grunden i vanlig ordning. Det närmast till hands liggande exemplet på att förutsättningarna får anses ha brustit är att expropriationsändamälet har fallit bort: Den tilltänkta industrisatsningen skall inte genomföras. Den kulturhistoriskt märkliga bebyggelsen har brunnit upp och kan därför inte längre bevaras. Den vanvårdade fastigheten har rustats upp och försatts i ett tillfredsställande skick. — Givetvis kan frågan också komma upp om förhållandena har ändrats så att intresseavvägningen enligt 2 kap. 12 §

expropriationslagen utfaller så annorlunda att expropriationen inte längre

bör tillåtas. Av naturliga skäl skall det dock mycket till för att man skall kunna anta alt regeringens intresseavvägning kommer att utfalla på ett

annat sätt. Ett skäl för en ändrad intresseavvägning kan vara att expropriationen till följd av ändrade förhållanden på ett oförutsett sätt skadar motstående samhällsintressen.

Frägan om upphävande av ett expropriationstillstånd skall alltid prövas av regeringen. Detta gäller även ifall tillståndet har meddelats av en annan

myndighet. Det bör anmärkas att fastighetsägaren har möjlighet att påkalla domstolsprövning av regeringens beslut med stöd av den föreslagna nya lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.

Enligt andra stycket får regeringen ta upp frågan om upphävande endast på anmälan av den domstol som prövar expropriationsmålet. Såsom fram-

hållits i den allmänna motiveringen har domstolarna fått denna ensamrätt att råda över anmälningsfrågan därför att det ger garantier mot missbruk av

omprövningsinstitutet. I första hand blir det fastighetsdomstolen som kommer att få ta ställning till sådana frågor. Även hovrätten och högsta dom-

stolen kan emellertid begära omprövning i ett mål där. En förutsättning är

dock att underinstansen avslutat målet. Det förhållandet att särskild talan förs mot ett beslut i expropriationsmålet — t. ex. i fråga om förhandstillträde — medför inte att den högre domstolen får ta upp frågan om anmälan till

regeringen. Det torde för övrigt ligga i sakens natur att frågan om upphä-

vande knappast kan bli aktuell om förhållandena är sådana att domstolen

har funnit att den bör medge förhandstillträde.

Domstolens beslut i en fråga som avses här är att se som ett beslut under

rättegången. Eftersom någon föreskrift inte har getts om möjlighet till

särskilt överklagande följer av reglerna om expropriationsprocessen att ett beslut att begära omprövning får överklagas särskilt endast på den grunden att målet till följd av beslutet uppehålls i onödan. Beslutar domstolen att inte begära omprövning, kan beslutet överklagas endast i samband med ett överklagande av dom eller slutligt beslut i målet (se 2 § lagen 1969:246 om

domstolar i fastighetsmål samt 49 kap. 6 och 8 §§ rättegångsbalken). Regeringen torde inte ha anledning att meddela beslut i saken. om giltigheten av

domstolens begäran är beroende på prövning i högre instans.

Domstolen får anmäla frågan om upphävande av ett expropriationstill-

stånd endast om fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas. Det är alltså en grundläggande förutsättning att fastighetsägaren gör gällande att förutsättningarna för expropriationstillståndet har

brustit i sådan omfattning att tillståndet skall upphävas. Domstolen får

således inte självmant ta upp en sådan fråga. Vidare krävs att domstolen finner att de anförda omständigheterna är sådana att det är sannolikt att regeringen kommer att upphäva tillståndet vid en prövning enligt första stycket. Någon anmälan till regeringen bör alltså inte göras, om domstolen

visserligen finner att förhållandena ändrats men bedömer det som mindre sannolikt att de ändrade förhållandena skulle komma att föranleda ett upphävande av expropriationstillståndet. Någon vidlyftig utredning i anmälningsfrågan torde i allmänhet inte

krävas. Det ligger i sakens natur att sådana omständigheter som kan utgöra sannolika skäl för att regeringen skall upphäva expropriationstillståndet

bör vara påtagliga och alltså inte fordra en omfattande utredning. Om domstolen finner att den bör anmäla frågan om upphävande av ett expropriationstillstånd, bör den som regel förklara expropriationsmålet i

motsvarande del vilande i väntan på regeringens beslut.

Domstolen skall givetvis i sitt beslut om att göra anmälan till regeringen

redogöra för de omständigheter som ligger till grund för att frågan om upphävande anmäls. Denna redogörelse i förening med vad som framgår 40

om parternas ståndpunkter bör kunna bilda underlaget för regeringens prövning. Det ligger alltså vikt vid att domstolen klart utvecklar varför den har funnit att det föreligger sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas. Regeringen är givetvis oförhindrad att skaffa ytterligare utredning. I och med att frågan om upphävande anmälts hos regeringen har också fastighetsägaren och den exproprierande möjlighet att lägga fram ytterligare utredning hos regeringen.

Upphävs ett expropriationstillstånd skall domstolen avsluta expropriationsmålet på samma sätt som sker när ett expropriationstillstånd förfallit enligt 5 kap. 18 § tredje stycket. Har skada uppstått för någon sakägare på grund av expropriationsanspråket, skall den exproprierande ersätta skadan (se vid 5 kap. 16 §).

5 kap. 16 § expropriationslagen

Paragrafen innehåller bestämmelser om rätt till ersättning för sakägare för skada som uppstått på grund av att expropriationsanspråket återkallats eller på grund av att tillstånd till expropriation vägrats eller förfallit.

Paragrafen har nu kompletterats med en motsvarande skadeståndsrätt för det fallet att ett expropriationstillstånd upphävts enligt den nya regeln i

3 kap. 10 §. Bestämmelsen är också tillämplig om ett beslut om expropriationstillstånd upphävts vid rättsprövning enligt den nya lagen om detta och

regeringen vid förnyad prövning av saken vägrat tillstånd till expropria-

tion.

6¶Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen att anta förslagen till

1. lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut,

2. lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967),

3. lag om ändring i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för

järnväg m. m.,

4. lag om ändring I resegarantilagen (1972:204),

AM lag om ändring i oljekrislagen (1975:197),

lag om ändring I förfogandelagen (1978:262),

NR lag om ändring i expropriationslagen (1972:719),

CS lag om ändring i vattenlagen (1983:291).

7¶Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att'anta de förslag som föredraganden

har lagt fram.

ZSN

Bilaga I — Prop. 1987/88: 69 — Bilaga I EIS: JUSTITIE-

YE | DEPARTEMENTET

EUROPARÅDSKONVENTIONEN OCH RÄTTEN TILL DOMSTOLSPRÖVNING I SVERIGE

Ds Ju 1986: 3

Innenållsförteckning Prop. 1987/88: 69

Bilaga I Sammanfattning ..sssccscsserercrerreerser error ess FörfattningsförSlåg .e..scesecss.sssoseetsrtasssss es

1 Inledning .eoscsss.sssesessessboteoers ror esss

Prop. 1987/88: 69

Bilaga I

SAIKISANFATTNING

Bakgrund

Sedan år 1952 är Sverige bundet av Europarådets

konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Konventionen innehåller bestämmelser on ett antal fri- och rättigneter. Efterlevnaden av konventionen kontrolleras av bl.a. en kommission och en domstol med säte i Strasbourg. Genon den tolkning konventionen har getts av kommissionen och donstolen nar det visat sig att ået i vissa fell är tveksart or svensk rätt står i överensstämmelse med de ätaganden vi har gjort genom att ansluta oss till kor.ventioner. I pronemorian behandlas huvudsakligen de groblen som är förknippade med artikel 6 i konventionen. Denna artikel gtller den enskildes rutt att få sina civila rättigneter och skyldigheter prövade i opartisk och offentlig rättegång inför en dorstol.

Europarådsorganens praxis

I promemorian rejovisas åtskilliga rättsfall från kommissionen och domstolen. Ett sådant är fallet Sporrong

och Lönnroth mot Sverige där domstolen ansåg att artikel

6 inte var tillgodosedd såvitt gällde den dåvarande

" Svenska lagstiftningen om expropriation och byggnadsförbud. I ett annat fall, son gällde en persor vid namn Eentnem mot Nederländerna, fann domstolen ati

ett inäragande av ett tillstånd sor Benthem fått att ha

en tank för motorbränsle på en bensinstation borde iunna

överprövas av en domstol enligt artikel 6. Ett tredje Prop. 1987/88: 69

fall är Pudas mot Sverige, vilket ännu inte har prövats Bilaga I

av domstolen. Dar har kommissionen meå hänvisning till tidigare avgöranden sagt att indragningen av ett tillstånd till yrkesmässig trafik, som Pudas haft, eriigt artikel 6 borde kunna bli förerål för domstolsprövning i Sverige.

Utgångspunkter för övervägandena

I promemorian konstateras att den tolkning som har getts

artikel 6 innebär att det står tämligen klart att lag-

stiftningen i Sverige inte fullt ut uppfyller konventionens krav. En genongång av den svenska iagstiftningen,

visserligen ganska översiktlig men ändå sådan att den kan

ge ett begrepp on problemets omfattning, har gjorts. Ten visar att det totala antalet författningar som kan bii aktuella i detta samranhang är förhållandevis begränsat. Vissa ärenåen har dock stor praxtisk betydelse och är tanligen vanliga, t.ex. ärenden erligt expropriations- , förköps- och jordförvaärvslagstiftningen.

ärligt promerorian bör det vara tillrackligt att äen domstolsprövning som skall ske enligt artikel Ö är er laglighetsprövning. Artikein kräver m.a.o. inte att domstolen skall pröva en fråga i hela dess vidd och

således också avgöra lämplighetsfrågor. Klart är dock atv

dessa frågor ibland kan vara svåra att särskilja från varancra.

I vissa främrande länder har allmän domstol generell behörighet att överpröva administrativa beslut. Tanken

på att för vår del övergå till en sådan ordning avvisas i

promemorian. Vårt nuvarar.de system innebär nämligen at? det i allmänhet är förvaltningsåonstol som överprövar

3 acministrativa beslut i de fall då man funnit att överslagande bör kunna ske vid domstol.

Den nuvarande uppdelningen mellan ärenden med Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1 förvaltningsmyndighet eller regeringen som sista instans och ärenden son i sista instans kan prövas av förvaltningsdomstol har ibland skett efter principiella överväganden, och det är knappast tänkbart att generellt låta ce aktuella förvaltningsärendena överprövas av Gonstol. I samband med att andra ändringar aktualiseras i Ge berörda författningarna bör man från fall till fail noga pröva om det är ändamålsenligt att övergå till besvärsprövning i förvaltningsdorstol i stället för besvärsprövning hos er annan typ av myndighet. En sådar

lösning kan dock åstadkommas bara på sixt och cen kan inte få genereli räckvidé.

Vill man åstadkomma en anpassring tilll konventionen irom en rimlig tid får ran söka en annan utväg. Det blir i så fell ofrånkomigt att införa en ordning som innebär att inte bara vissa beslut av förvaltningsmyrdigneter i sista instans kan Ööverprövas av dorstol uten också att en del

beslut av regeringen kan bii förerål för sådan prövning.

En sådar ordning är otvivelaktigt en principiell nyhet för svensk rätt, om man bortser frans åen begränsade prövningsnöjlighet som i dag finns inon ramen för resningsinstitutet. En lösning efter dessa 1injer mäste utformas så att den inte kommer i konflikt med de principer som iigger till grund för docstolsväsendet och

förvaltningens struktur i vårt land och deras förhållande till varandra. kegleringen bör också utformas på ett

sådant sätt att der utgör ett naturligt inslag i en utveckling rot fördjupad rättssäkerhet.

Prorenorians försiag till lösning

Der. lösning sot förordas i & promemorian har sin utgångspunkt i bestämmelserna om resning i

regeringsfornen. Resning är ett extraordinart rättsnedel Prop. 1987/88: 69

Bilaga I

och anses inte fylla åe krav son artikel 6 i

europakonventionen ställer, Om man istället för att sor i resningsfalliet kräva att ett avgörande uppenbart strider mot lag e.d. inför en ordning med en vanlig laglighetsprövning hos regeringsrätten, bör enligt promemorian överprövningsrnöjligheten däremot bli godtagbar från konventionens synpunkt. Andringen i förhållande till nuvarande ordning är visserligen

begränsad, men den utgör ändå en betydelsefull

nyordning.

Någon principiellt ny befogenhet för regeringsrätten skulle förslaget dock inte innebära, utan det kan snarare ses som en utvidgning av det befintliga resningesinstitutet. Han koncentrerar prövningen till ett särskilt kvalificerat organ med en förutsättning att uppehålla en fast praxis vilket motverkar en splittrad rättstillämpning. i promemorian föreslås därför en sådan befogenhet

myndigheter och av regeringen.

Prövningsförutsättnirngarna

Den ordning som skall eftersträvas skall tillgodose dels de krav europarådskonventionen ställer, dels de intressen som föreligger från internrättslig synpunkt. En första förutsättning bör enligt promemorian vara att en omprövning skall förutsätta en ansökan från en enskild part. Pröwmingen bör gälla frågan om regeringsrätten skall undanröja det beslut som klagomålen avser därför att detta strider mot lag. När det gäller att avgränsa de typer av förvaltningsbeslut som bör kunna bii föremål för en sådan laglighetsprövning bör för det första undantas beslut som på annat sätt kan bringas

under domstols prövning, här bortsett från Prop. 1987/88: 69 resningsnöjliligneten. Vidare skall klagandena ha uttömt die Bilaga 1 oröinära rättsmeclen son annars står honom till bugs.

Begreppen civila rättigheter och skyldigheter i europarådskonventionens artikel 6 anses i promnencrienr inte lämpliga som grundval för att bestämma det rya institutets tillänpningsområde eftersor de saknar adekvata svenska motsvarigheter. Istället föreslås att man knyter an till regeringsformens bestämmelser or normgivningsrakten och tar sikte på förhållanden som avses i 8 kep. 2 eller 3 3 AF, dvs. enskildas personliga

och exonomiska förnållangen irbördes och sådana

förhållanden mellan enskilda och jet allmänna som gäller Stisgenden för enskilda eiler son il övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Darmed skulle mar täcka inte bara konventionens begrep HA civila rättigheter och szyldigheter utan också ett mera orfattande orrådje. Regeringsrättens prövning bör erligt promerorian inte bara avse om dev överklagade beslutet

strider mot iag utan också frågan om det eventuellt

strider mot någor annar författning.

hågot större behov av nya resurser för regeringsrutter anses det nya institutet inte nedföra enligt procemorian.

Omprövning av expropriationstillstånd

In fråga som upprärksammaces av donstolen i Sporrong- Lönnroth-rålet och som också tas upt i promemorian gäller möjligheten till omprövning av expropriatiorstillstånd. I promenoriar förelås en ordning som ger regeringen möjlighet att onpröva ett beslut om expropriationstillstånö or förhållandera har ändrats sedan det ursprungliga beslutet rnedieladees. Uunprövringenr skall begäras av cen domsiol sor prövar ersättnirgsfråger i ett

expropriationsnål

4 Riksdagen 198788. I saml. Nr 69

FÖRFATTKINGSFÖRSLAG Prop. 1987/88: 69 Bilaga I

1 Förslag till

Lag om ändring i lager (1971:289) oc allmänna förvaltningsdomstolar

Härigenon föreskrivs i fråga om lagen (1971:289) om allmänna

förvaltningsäonstolar!

dels att 4 a § skall ha följande lydelse,

a dels att i lagen skall införas en ny paragraf, Z a $, av följande lyceise.

NuvaranGe lydelse Föreslager lydelse

NS mM on

Utöver vad son följer av 2 § får

regeringsrätten på ansökan av

en enskild part undanröja ett

beslut i ett förvaltningsärence,

Or

1. beslutet innebär myndignetsutöv-

ning rot någon enskild och rör

tillämpning av en föreskrift oc

något förhållande som avses i S kap. 2 eller 3 § regeringgsformer., dock ej i fråga om en föreskrift

som gäller utlännings vistelse i

riket,

2. beslutet inte skulle ha kunnat

överklagas i annen oräning,

3. beslutet inte anrars her prövats av

någon domstol ock inte heiler

IQetryckt 1981:1323.

Prop. 1987/88: 69

- . Bilaga I Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

skulle ha kunnat brirgas under en

domstols prövning på annat sätt är

genon ansökan om resning,

4. den rättstillänpning som ligger

till grund för beslutet strider mot lag eller annan författning.

Vac som sägs i första stycket on

domstol gäller också sådar nämnd

som avses i 2 kap. 9 § antöra . stycket andra meningen regerings-

formen.

Ansökan som avses i första stycket

skall göras inom sex månader från

det att beslutet medäelades.

Regeringsrätten får bestämma att

beslutet tills vidare inte skall gaila.

4 a §

På avdelning döner fem regeringsråd. Avdelningen är dock domför med fyra regeringsräd, om tre av dessa är ense om slutet.

Vid prövning av ansökningar om Vid prövning av ansökningar oc

resning eller återställande av resning eller återställande av

försutten tid och vid prövning av försutten tid sant vid prövning av

>

frågor som avses i 26 § frågor som avses i 2 a I dennza 1iar

förvaltningsprocesslagen (1971:291) och 26 § förvaltningsprocesslagen är avdelningen domför ned tre (1971:291) är avdelningen docför regeringsråd, om prövningen är av med tre regeringsråd, om prövningen

Si

Prop. 1987/88: 69

Bilaga I enkel beskaffenhet. Vid beslut om är av enkel beskaffenhet. Vid avvisande av för sent inkomna beslut om avvisande av för sent besvär och avskrivning av mål efter inkomna besvär och avskrivning av återkallelse är avdelningen domför mål efter återkallelse är avdetmed tre regeringsråd. Vid ningen domför med tre regeringsråd. behandling av frågor om Vid behandling av frågor om prövprövningstillstånd skall tre ningstillstånd skall tre regeringsregeringsråd delta. råd delta.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1987.

2. De nya bestämmelserna tillämpas inte i fråga om beslut som har meddelats före ikrafttradandet.

2 Förslag till Lag om ändring i expropriationslagen (1972:719)

Härigenom föreskrivs i fråga om expropriationslagen (1972:719)

dels att 3 kap. 6 § och 5 kap. 16 § skall ha följande lydelse,

dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 3 kap. 10 8, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

6 sg!

I expropriationstillstånd skall Expropriationstillstånd förfaller, bestämmas viss tid inom vilken om saken inte har fullföljts saken skall fullföljas genom genom ansökan om stämning till ansökan om stämning till domstol. domstol inom ett år från det att Föreligger särskilda skäl, kan tillståndet beviljades. tiden förlängas. Ansökan om förlängning skall göras före

lsenaste lydelse 1979:896.

utgången av den löpande Prop. 1987/88: 69 tidsfristen. Om fastighetsägaren Bilaga I visar att hans olägenhet av att expropriationsfrågan hålles öppen har ökat avsevärt, kan på hans begäran den bestämda tidsfristen förkortas. Beslut om kortare tidsfrist får ej meddelas förrän ett år förflutit efter det att expropriationstillstånd meddelades.

Bestämmelserna i 1 § äger motsvarande tillämpning beträffande prövning av fråga om förlängning eller förkortning av tid inom vilken saken skall fullföljas.

Om den som erhållit expropriationstillstånd ej har väckt talan inom den bestämda tiden, är tillståndet förfallet, såvida han icke inom samma tid har ansökt om förlängning av tidsfristen och ansökningen bifalles.

Har expropriationstillståndet Har expropriationstillståndet förfallit enligt tredje stycket förfallit enligt första stycket eller enligt 5 kap. 15 § andra eller enligt 5 kap. 15 § andra stycket eller 18 § tredje stycket stycket eller 18 § tredje stycket och begäres därefter nytt eller har expropriationstillståndet expropriationstillstånd till upphävts enligt 10 § och begäres egendomen av samme sökande och på därefter nytt expropriationssamma expropriationsgrund som tillstånd till egendomen av samme tidigare, kan sådant tillstånd sökande och på samma expropriabeviljas endast om särskilda skäl tionsgrund som tidigare, kan sådant föreligger. tillstånd beviljas endast om

särskilda skäl föreligger.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1 10 eo

Regeringen skall upphäva ett

expropriationstillstånd heit eiier

delvis, om förhållandena sedan +2 UL illståndet meådelades har ändrats

så att förutsättningarna för tillståndet inte längre

föreligger.

Frågor om upphävande av

expropriationstillstånd pröves på anmälan av der Corstol sor handlägger expropriationsnålet. Såcan annälen får göras endast ox fastighetsägaren har viset sannolika skäl för att tillståndet Skall uppnEvas

fe vå

ilar skada uppstått för sakägare på grund av expropriationsansprår SOL återkallats och avskrives målet i den delen, skall den exproprierande ersätta skadan.

Första stycket äger motsvarande Första stycket äger motsvarande tillämpning när donstolenr skiljer tillärpning när domstoler. skiljer

målet från sig med anledning av att målet frår sig med anlecning av

tillstånd till exprop riation att tillstånd till expropriation ot vägrats eller tills ånd förfellit vägrats eller upchaävts eller enligt 18 3 tredje stycket. tillstånd förfallit enligt 15 5 Tredje stycket

ZSenaste lydelse 1979:E906. +ö

huvarance lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1987/88:69

Bilaga I

innan avskrivning sker på gruné av återkallelse av den exproprierarie skall han, om han har fått tillstånd till expropriationen, hos länsstyrelsen ställa säkerhet för ersättning som avses i första Stycket,

såvida icke samtliga sakägare förklarat sig avstå från att yrka sådan

ersättning.

Lerna lag träder i kraft den 1 juli 1997.

Len äldre lydelser av 3 kep. 6 § gäller fortfarande i fräge om

expropriationstillstån? son har meddelats före ikraftträdaniet. Tiäsfristen inom viiken expropriationssaxen skall fullföljas vid dorstol får dock förlängas endast om ansökan om förlängning har gjorts före

oh ikraftträdandet. Förlängning får meäges med högst ett år.

3 Förslag till

Lag om ärtring i vatterieger (1963:291)

nkrigenou föreskrivs att 2 kap. & $ vattenlagen (1953:291) skall he

Nuvararie lycelse Föreslagen lydelse

Om det för att kraftförsörjiningen skall utvecklas planmässigt är nöcvändigt att ett sådant strömfall tas i anspråk som tillkomrer annan än

staten och som inte är utnyttjat på ett från allmän synpunkt ändamålsenligt sätt, får regeringen vå ansökan av någon som vill tillgocogöra Sig

vattenxraften förordna att ströcfallet eller särskild rätt till detta får tas i ansprår.

n tin

Prop. 1987/88: 69

Bilaga I

[| Nuvarande iydels T Föreslagen iydelse

Len ecm har fått tiilstånd enligt E Den son har fått tillståne enligt första stycket skaii inor tid son första stycket skall inom ett år regeringen bestämrer ock vic från det att tiilståndet äventyr att tillståndet förfaller beviljades och vid äventyr att hos vattendorstoien ansöka om tillståndet förfaller hos bestämmande av ersättning för vad vattendomstoler ansöka om sor tas i anspråk enligt första bestämnmange av ersättning för vad stycket. som tas i anspråk enligt första

Stycket.

+

Rätt att på grund av förordnande enii Lv första stycket ta strömfeall i

å HE anspråx får inte utar regeringens nm eågivandäe övergå från irrehavaren till

nägon annen.

äegeringen får besluta de villkor för rättigietens utnyttjanie son behövs från ellrän synpurkt.

Lennra lag träcer i kraft den I juli 1957. Len äldre lydelser av 2 Kap. & $ gäller fortfarandie i fråga om tillstånd som mecdelats före ikraftträdandet.

An

1 INAGELNING Prop. 1987/88: 69

Bilaga I Ler. 4 november 1956 öppnades åen europeisra konventionen enreåerde skydd för je mänskliga rättigneterna och ie ä&rundläggande friheterna för undertecknanae. konventioner: innehåller bestämmelser om i huvudsak sanna fri- och rättigneter sor FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Antalet skyddade rättigheter ha” senare utvidgats genom bestärnelser i flera tilläggsprotokoll till konventionen. Konventionens och tilläggsprotokoillens rättignetsartiklar i svensk översättning fogas till denna promenoria som bilaga 1.

Samtliga surcparådets medlexslänier är numera anslutna

till konventionen. Sverige ratificerade konventioner der

4 fesraari 1952. Iterlevnacen av konventioren kontroileras av komtissionen för ce mänskliga rättigneterna och dornstolen för de mänskliga rättigneterna, båda med säte i Strasbourg. Uckså furoparåGets ministerzornitté ner enligt konventioren vissa kontrollfunttioner.

Genozr Europarådsorganens beslut har unäer årer en onfattande praxis vuxit frar, varvid i synnernet däe avgöranden som har medielats av domstolen har stor betydelse. Domstolens praxis har ofta betecknats SoL mycket extensiv och den befirner sig f.n. i stari utveckling. I allt flera fall har konventionsstaterna också drabbats av fällande avgöranden. Genom dessa avgöranden kar inte sällan lagts fast tolkningar av konventionen enligt vilka ländernas interna lagstiftning i vissa hänseenden står i konflikt mec denna.

ör svensk del har genor avgörangen i domstolen och kommissionen i mål mot Sverige men också i mil mot ancra läncer uppmärksamheten kommit att fästas vil vissa

'n —

problem som är förknippade med tillämpningen av artikel 6

i konventionen. Enligt denna artikel har var och en när Bilaga I

det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldig-

heter rätt till opartisk ock offentlig rättegång inför en

domstol. På grund av avgörandena måste ifrågasättas om den svenska lagstiftningen svarar mot de krav som konventionen numera anses ställa enligt domstolens tolkning. I denna promemoria behandlas vissa frågeställningar som har aktualiserats genom de nyss åsyftade avgörandera.

2 EUJROPARADSKONVENTIONENS TILLKOMST OCH DEK SELARE

I VECKLINGEN

Redan under sin första session år 1949 antog Europa-

rådets rådgivande församling en rekommendation om att ett

förslag, skulle utarbetas till en konvention innefattande effextiva garantier för individer i fråga om åätnjutance av grundläggande fri- och rättigheter. Därvid nänvisades till den rättighetskatalog som tidigare nade upptagits i Fii:s allmänna förklaring om de nänskliga rättigheterna. kec anledning av derma rekommendation tillsattes er expertaomnitté, sor fick i uppdrag att utarbeta ett försiag till Konvention. Sedan detta försiag franmiagts och bearbetats bl.a. av en grupp högre ämbetsmän från meälemsstaterna, undertecknages den 4 noveiiber 1950 i Rom den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Till denna konvention har numera samtliga de 21 medlemsstaterna i Puroparådet anslutit sig. nonventionen

kompletteras av åtta tilläggsprotokoll.

Konventionen innehåller bestämmelser om rätten till livet (art. 2), förbud mot tortyr samt omänsklig och förneérande behandling och bestraffning (art. 3), förbud 1.07 slaveri, träldor och tvångsarbete (art. 4), , & n tili

Prop. 1987/88: 69

personlig frihet och säkerhet (art. 5), rätten till

Bilaga 1 domstolsprövning och till vissa garantier i donstolsför-

faranöet (art. 6), rätten att inte bli dömd till straff

annat än med stöd i lag och förbuc mot retroaktiva

straffdomar (art. 7), rätten till skydd för privat- och

familjeliv, hem och korrespondens (art. 8), rätten till tankefrihet, samvetsfrinet och religionsfrihet (art. 93,

rätten till yttrandefrinet (art. 10), rätten till förser-

lings- och föreningsfrihet (art. 11), rätten att ingå äktenskap och bilda familj (art. 12), rätten att föra talan mot kränkningar av fri- och rättigneter (art. 15) sart förbud mot diskriminering (art. 14). Under särskilda

oa förhållanden får en stat avv ike från de skyldigueter sor normalt åvilar den enligt konventionen och tTilläggsprot kollen. Så är fallet under Krig eller i annat allmänt nödläge sor hotar nationens existens (arv. 15).

Genom. fyra av tilläggcsprotokollen har ytterligare ruttieeter tillkommit: rätten att utnyttja sin egencor uten intrårg, rätten till utbildning ock rätten till fria och nertige val (art. 1-3 i tilläggsprotokxoll nr 1), förbud möt frihetsberövande på grund av avtalal förplikteise, rätten att fritt flytta och välja bosättningsort, rätten att lämna ett lanc, inklusive sitt eget, rätten att vistas i det land vari man är medborgare ocn förbuc not kollektiv utvisning av utlänningar (art. 1-3 i tilläggs-

protokoll nr 4), förbud mot dödsstraff i fredstid (tilläggsprotokoil nr 6) sart rätten till vissa rutts-

säkerhetsgarantier i utvisningsförfaranden, rätten till överprövning av brottrålsiorar, rätten till ersättning vid oriktiga brottmålsäonar, förbud mot att någor döms

två gånger för samma sak sart rätten för makar att

behandlas lika i faniljerättsliga förhållanden (art. 1-5 i tilläggsprotokoll nr 7, sor åock ännu inte har trätt i xraft).

Genom konvehtionen har upprättats två europeiska organ, Prop. 1987/88: 69

ränligen kotmissionen för de mänskliga rättigheterna och Bilaga I domstolen för de mänskliga rättigheterna. Dessa organ

samt Europarådets ministerkommitte har till uppgift at

övervaka konventionens efterlevnad.

Inför komnissionern kan mål anhängiggöras antingen av er konventionsstat mot en annan konvenrtionsstat (mellanstat-

liga nål) eller - i den mån staten har erkänt den enskil-

da klagorätten — av en enskild person eller organisation

not en stat (enskildåa klagomål). De mellarstatliga målen

kar hittills varit ganska få. Däremot har ett mycket

stort antal enskilda klagomfl anhängiggjorts inför

KOMiSSionen.

hormissionen kar avvisa ett mål antingen på rent formella grunder eller därför att talan är uppenbart ogrundad. ve allra fiesta mål (97 ic) mei enskilda klagande avvisas av xomissionen. I je fall då avvisning inte sker utan kom missionen beslutar att ta upp ett mel till saklig prövning nar kommissionen der dubbla uppgiften att dels göra en utredning rörande fakta i målet, jels ställa sig till parternas förfogande i syfte att få Vill stånd en förlikning.

nomrer inte en förlikning till stånä, utarbetar kommissionen en rapport, vilken avges till ministerkoimittén. Under vissa förutsättningar kan målet härefter bli föremål för prövning av domstolen. Ori GOnstolspröv-

ning inte kommer till stånd är det ministerkoumitten son slutligt skall ta ställning till om vederbörande konver-

tionsstat har kränkt konventionen. Blir målet föremål för prövning av domstolen, är det denna som skall avgöra om ået förelegat ett brott mot konventionen.

ve berörda staterna är skyldiga att rätta sig efter Prop. 1987/88: 69

doustolens och ninisterkommitténs avgöranden i frågor or Bilaga I kränkningar av konventionen. Två av Europarådets medileme-

stater — Halta och Turkiet - har dock avstått från att

erkänna domstolens behörighet. En av de övriga staterna, nasliigen Cypern, har inte godtagit principen om enskilda personers klagorätt.

Der. europeisxa konventionen irtar en särställning bland de konventioner som syftar till att ur olixa aspexter Skydda de mänskliga rättigheterna. Het beror frarcför allt på att det kontrollsystem som har skapats genom Konverntionen är betydligt mer effektivt än cCet son ardra konventioner inom detta ämnesområde föreskriver. Inor ramen för detta kontrollsyster har också, som irieädningsvis Nämråes, under årens logp en mycket oufattande praxis vuxit fran.

Det står santidigt klart att ier grunclägg

tionen av konvertioner nar sxepat vissa problenr. Detta sammanhänger mei att konventionen ariper Öö

stort ouråde samtidigt som den i

fw: 7 tänligen allmänt hällen. Dess ganska stort utrymme för olika tolkningar.

a I samtané med Sveriges anslutning till konventionen uttalaies att svensk lag uppfyllde dess krav och att Sverige således — bortsett från vissa punkter där förberåll gjordes -— kunie ta på sig konventionens förplixtelser utan att genomföra någon ny lagstviftnira

(prop. 1951:165 s. 11). I takt red att antalet hos

kommissionen och domstolen anhängiggjorda mål kraftigt har öket under senare år har ereilertid en alltner förfinad tolknaingspraxis zomnit att utvecklas, varvid ce TD Lå konvinertala rättssysten som till stora delar iigger vila &runö för konventionens utformning ofta har billat

utgångspunkt. Denna praxis har otvivelaktigt till en del Prop. 1987/88: 69 varit av extensiv och vadå man brukar kalla rättsskapenie Bilaga I

natur! . Den har därrei medfört att vissa av konventionens artiklar numera tilläggs en innebörd sot knappast kunde förutses vid konventionens ratificerirg.

Ett exempel erbjudger art. 3 (4) där cet föreskrivs att äer som berövas friketen såsor misstänkt för brott

föräröjligen skall ställas inför domare eller annar. ämbetsman som enligt lag beklätts med "judicial power". När Sverige anslöt sig till konventionen utgick man från

a att en svensk åklagare mei skyldighet att pröva frågor Om anhållande var att betrakta som en sådan med "judicial power" berliädd aämbetsrar. Denna stårdpunkt nar exeiiertid nucera uncerkänts i avgöranden av kommissioner och domstolen. Förslag till en anpassnirg av den sverska LS iftnirngen till ierna tolkning &v konventionen har

s fran av häktningsutredningen, vars betänkanie (SOU

) f.n. efter reiissbehanaling

iedepertenentet.

- Att rättvstillänsningen i Europar&isorganen undergår en stars utveckling är i och för sig naturligt. betsamra ör Ju fallet med vår egen rättsoräning liksoa med rä systeren i flertalet övriga Europarådsstater. Je avgöranden som der europeisza comstoien reådelar måste självfallet i förexommence fall tillhöra de omständigheter som särskilt beaktas när man skall ta ställning till frågan efter vilka linjer der internrättsliga utveckiingen bör ärivas.

På svensk sida har inställningen också genomgående varit avt den svensza lagstiftningen ovillkorligen skall vara

I3e t.ex. Bertil Eengtsson, Om expropriation och grundlagstolkning, Festsurift för kenrikK Kessler, bl.a. EE ,

anpassai till vad sox krävs enligt konventionen. Den Prop. 1987/88: 69

Bilaga I extensiva praxis i fråga om konventionens tolkring sor fortlöpande utvecklas medför emellertii stora svårigketer rär cCet galler att på förhand bedörva vilken innebörd som zan komma att läggas in i en viss artikel. En möjlighet att komma till rätta med dessa svårigheter - som i så

fall måste tas upp inor Europarådet — kar vara ati på ett

eller annat sätt åstadkorra en precisering av våra åtaganden enligt konventionen, så att man uppnår den förutsetarhet som är önskvärd. in av de tekniska utvägar som i så fall erbjuder sig skulle vara att konventiorer sägs uprp och att man i samband med en omedeltar ny

ravificering från svensk sida preciserar vår tolkning av

de olixa artiklarna i den utsträckning det behövs. konventionen tillåter närligen inte förbehåll i efterhani unöer tid få en konventionsstat är bunden av sin ratificerirg.

I det läge som nu råder maste emeilertii självfallet kommissionens och domstolens avgöranden noga följas på svensk sida så att mar säkerställer att full överensstärnreise räcer melian deh svenska lagstiftningen och den tolkning av konventionen sor ce behöriga

Europarådsorganen ställer sig baron.

I denna promemoria diskuteras i första hand en fråga av Getta slag son på senare tid har fått en särskilt ingående belysning genon Europaråcsorganens tillämpning. Den gälier art. 0 som bl.a. föreskriver att "envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter —- - —, vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför er oavhärgig och opartisk domstol, som upprättats enligt

lag".

På gruné av den europeiska konventionens omfattande Prop. 1987/88: 69

räckvidd kan det självfallet även beträffanie anära Bilaga I särskilda frågor finnas utrymme för diskussion när åäet galler förhållartet mellan konventionen och den svenska lagstiftningen. Det kunde därför synas ändamålsenligt att &enorföra en mera generell utrelning om hur vår lagstifiring förhåller sig till konventionen.

ed hänsyn till hur konventionens kontrollapparat fungerar skulle en sådan utredning dock knappast vara meningsfull. Det är den europeiska domstolen som i sista hand har tillagts befogenhet att avgöra uppkonmandie tolkningsfrågor. kär det gäller frågor av detta slac son för svensk del skulle Kunna tänkas komma upp till diskassion torce generellt gälia att det knappast är möjligt att på förhand förutse iomstolsrajioritetens ståndpunkt. De antaganden som er eventuell svens utredning szulle kunna göra i detta nänseende skulle åarför bli av mycket begränsat värie. Aven för framtiden toråäe man sålunda i stället få välja ilnjen att noga följa kommissionens och Jorstolens avgöranden i konkreta feli.

3 ARTIKEL 6 I KONVENTIONER OCK vESS TILLAMPNING

3.1 Bestämmelsen

Art. 6 (1) lyder i svensk översättning:

mvar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till opartisk oci

offentlig rättegång inom skälig tid och inför Prop. 1987/88: 69 oavhängig och opartisk domstol, som upprättas enligt Bilaga I

lag. Vomen skall avkunnas offentligt, men pressen och

allmänheten må utestängas från rättegången eller en

del därav av hänsyn till sedligheten, den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten i ett

demokratiskt samhälle, eller då hänsyn till

minderåriga eller till parternas privatlivs helgd så

kräva eller, i den mån domstolen så finner strängt

nödvändigt, i fall då på grund av särskilda omständigheter offentlighet skulle lända till skada för rättvisans intresse.

Den engelska originaltexten lyGer:

In the determination of his civil rights and obligations or of any cerininal charge against hin, everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable tire by an independent and impartial tribunal established by law. Judgrent shall be pronounced publicly but the press and public may be exciuded fron all or part of the trial in the interests of morals, public order or national security in a democratic society, where the interests of juveniles or the protection of the private life of the parties so require, or to tne extent strictly necessary in the opinion of the court in special circumstances where publicity would prejudice the interests of justice.

Den franska originaltexten lyder:

Toute personne a droit & ce gue sa cause soit entendue equitablement, publiquenent et dans un delai

raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial,

S Riksdagen 1987/88. 1 saml. Nr 69

etabli par la 1o0i, qui décidera, soit des Prop. 1987/88: 69 contestations sur ses åroits et obligations ice Bilaga I

caractére civil, soit du bien-fonde de toute accusation en matiére pénale dirigée contre elle. le jugement doit &tre rendu publiquerent mais 1l'accés de 2a salle d'audience peut étre interdit ä la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procés

dans l'intéret de la moralité, de 1'ordire public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intéréts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procés

l'exizent, ou dans la mesure jugée strictenent nécessaire par le tribunal, lorsgque dans des

circonstances speéciales la publicité serait de nature & porter atteinte aux intéréts de la justice.

3.2 konventionens förarbeten

a Som redan har numts utfördes det inledande arbetet med att skapa en konvention till skydd för manskiiga

ca rättigheter och friheter av Europaråiets råcgivande försarling recan vid dess första session hösten 1959. Den kommitté, som tillsattes med uppgift att utreda frågan, tog som utgångspunkt för sitt arbete Fis:s Geklaration om de mänskliga rättigieterna, Som antagits i december 1948. I det första utkastet till konven-

tionstext, son presenterades för den rådgivande

församlingen, reäovisades tio rättigheter vilka enligt kommittén borde garanteras i konventionen. In av desse var att tillförsäkra var och en ... skydd mot godtyckligt anhållande, fängslande, landsförvisning och aniära ätgärder enligt art. 9, 10 och 11 i Fi:s dexlaration.

Art. 10 av Fi:s dexlarationr om de mänskliga rättigne- Prop. 1987/88: 69

Bilaga I

terna, till vilken kommittén således hänvisace, lyder som följer (engelsk text, se bilaga 2, citat 1):

Envar är under full likställdhet berättigad till rättvis och offentlig rannsakning inför oavhängig och opartisk domstol vid fastställandet

av såväl hans rättigheter och skyldigheter som

varje anklagelse mot honor för brott.

Några överväganden sor är ägnade att belysa xommitteledamöternas syn på den närmare innebörden av stadgandet finns inte redovisade i förarbetena.

bet fortsatta arbetet kor i stor utsträckning att nandla om principfrågor och andra överväganden son här saknar direkt intresse. m fråga sor grundligt Giskuterades var huruvida, som skett i näannia första utkast till konventionstext, hänvisning borde se till Fik:s deklaration, eller on äe olika ruttigreterna skulle räknas upp och definieras i der tilltaunkta konventionen. Sedar man enats or att, åtninstone som ett led i arbetet, direkt ange rättigheterna, utarbetades ett utkast där ovan citerade Art. 10 i FL:s deklaration ordagrant återgivits som en särskiid rättighet skild från den som avsåg godtyckligt anhållande, , fängslande och landsförvisning. ct

Vid ett möte med en tillsatt expertkommitté i rars 1950 presenterades ett förslag till konventionstext innefattande vissa ändringar av tidigare text. Blari annat hade det nu aktuella stacgancet getts följande

N lydelse (engelsk text, se bilaga 2, citat 2):

Envar skall, när det gäller att pröva anklagelse Prop. 1987/88: 69

mot honor för brott eller hans rättigheter och skyldigheter i tvistemål vara berättigad till

opartisk och offentlig rättegång inför en

oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Det framgår inte direkt av förarbetena varför orden

"j tvistemål" (eng. "in a suit at law"; fr. "de

caractére civil") nu introducerats i texten. Bland åe arbetshandlingar son fanns tillgingliga för komnittén var emellertid en av sekretariatet utarbetad rapport, vilken jänförde råjigivande församlingens utkast till text med ett utkast till internationell konvention orm ränskliga rättigheter utarbetat inom FN:s ram. I rapporten observeras att man under arbetet mec sagda

konvention något diskuterat begreppet "civil".

Diskussionen sammanfattas i rapporten på följande sätt

(engelsk text, se bilaga 2, citat 3):

"Common law"-länderna påpekade att civila

rättigheter och skyldigheter, som erxända av de

administrativa myndigheterna, inte var skyddade av

en adrinistrativ donstol. I detta avseende var det

en viktig skillnad jämfört med "civil law" —länderna. Därav orden "i tvistemål ..." vilket

skulle göra det möjligt att undanta adrinistrativa

förfaranden från konventionens tillämpningSs-

område .

(Jfr. i detta sammanhang art. 14 av FU-konventionen or civila och politiska rättigheter).

I expertkommitténs slutliga rapport till rinister- Prop. 1987/88: 69

Bilaga I kommittér i mars 1950 redovisades, av skäl som här

kan förbigås, två olika förslag till konventionstext.

Det ena förslaget upptog den ovan citerade texten, medan motsvarande stadgande i det anära förslaget ordagrant återgav art. 10 av FN:s deklaration.

I rapporten förekommer ingenting som särskilt förklarar denna skillnad mellan de två förslagen.

in konferens med högre tjänstemän i juni 1950 resulterade så småningom i en ny rapport till ninisterkommittén varvid nu aktuellt stadgande erhållit följande lydelse (engelsk text, se bilaga 2,

citat 4):

Ivar skell, när det galler att pröva anklagelse mot honom för brott eller hans rättigheter och skyldigheter i tvistemål, vara berättigad till

opartisk och offentlig rättegång inom skälig

tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Inte heller ifråga om denna rapport förekomner någonting som antyder att delegaterna diskuterat lydelsen och innebörden i stadgandet.

Sedan ytterligare överväganden ågt rum och texten varit föremål för en slutlig gransking av en expertkommitté dagarna före undertecknandet, förelåg den 4 november 1950 den slutliga konventionstexten. Den franska texten av stadgandet var oförändrad, medar i den engelska "hans rättigheter och skyldigheter i tvistemål" ersatts med "hans civila rättigheter oci skyldigheter".

Ändringen i den engelska texten förefaller inte na Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1 kommenterats av kormittén, som allränt karaktäriserade siti förslag till ändringar som formella rättelser oct: rättelser av översättningar. I den mån ändringen har komrenterats i litteraturen, har der antagits bero på en önskan att bringa den engelska texten språkligt; ner i överensstämmelse med åen franska.

3.3 Donstolens och kommissionens praxis

Fallet Ringeisen rot Österrike'

Ringeisen köpte 1952 av privatpersoner viss fast

egenåom. Enligt Österrikisk lag råste köpet för att

bli gällande godkännas av mnyndignet. Godkännandet vägrades. I målet blev frågan huruvida den proceåur, genom vilker frågan om förvärvets gockännarde prövades, innefattade er sådant avgörande av civila rättigheter sor avses i art. 3 (1).

sonnissioner

Kommissionens majoritet (7 mot 5) besvarade frågan nexande. Efter att ha konstaterat att betydelser av det engelska ordet "civil" i detta sammanhang var tveksar, fortsatte kommissionen (engelsk text, se

bilaga 2, citat 5):

Kommissionens rapport och domstolens dom, se Publications of the European Court of Kuman Rights, Ser. B, vol. 11, s. 10, respektive Ser. A, vol. 13.

Enligt fransk rättsterninologi är oriet "civil" Prop. 1987/88: 69 inte oklart i samma utsträckning. Även or. Bilaga I uttrycket "droits civils" under inflytande &v anglo-amerikanskt språkbruk ibland använås för ait beteckna medborgarens politiska rättigheter (motsvarande "droits civiques") är inneböråen i allmärihet annorlunda. Det hänför sig tili civilrättsliga rättigheter och skyldigneter till skillnad från offentligrättsliga och straffrättsliga. Detta är en klassisk distinktior i de rättssyster son härrör från romersk rätt, och uttrycket "civil" i detta sammanhang hänför sig till rättsförhållandet mellan enskillia personer och

anära privata rättssubjext till skillnad frår

rättsförhålleandet mellan enskilda medborgare och offentliga myndigheter. Enligt denna terininologi är den franska texten i art. 6 «lar och tyllisg.

Uttrycket "droits et obligations åe caractére

civil" avser rättigheter och skyldigreter son hör till get område av rättssystemet sou kallas "äroi civil".

iPfter att vidare ha konstaterat att der tydligare texter, dvs. den franska, måste ges företräde, ådrog kommissionen följande slutsats (engelsk text, se bilaga 2, citat 6):

Denna granskning av konventionstexten och förarbetena till denna leder fran till den slutsatsen att uttrycket "civila rättigheter och

skyldigheter" måste tolkas restriktivt så att äet

endast omfattar sådana rättsförnållanden sor är typiska för relationer mellan enskilda medborgare

och ej sådana rättsförhållanden där bodberganen

ställs mot den son utövar offentlig myndighet

nommissionen konstaterade också att en vidare tolkning, Prop. 1987/88: 69 genom vilken art. 4 (1) skulle anses tillämplig även Bilaga 1

med avseende på den typ av administrativa förfaranden son i flertalet konventionsstater traditionellt handhafts av administrativa organ och utan de garantier

som skulle följa med en tillämpning av art. 6 (1),

skulle vara oförenlig med de intentioner parterna haft när de tillträdde konventionen.

Minoriteten, som konstaterade att målet rörde Ringeisens rätt under det ifrågavarande köpekontraktet, anförde i huvudsak följande skäl för sin ståndpunkt att

art. 6 (1) var tillämplig (engelsk text, se bilaga 2,

citat 7):

nommissionen har konsekvent hävdat att uttrycket "civila rättigheter och skyldigheter" med den innebörd det har i konventionens art. 6 (1) är ett autonomnt begrepp. Detta begrepp upphör emellertid att vara ett autonomt begrepp, om det tolkas så, att det strikt hänför sig till rättigheter och skyldigheter mellan enskilda personer. I de rättssysten som härrör från romersk rätt avses med uttrycket "civilrätt" det område av inhemsk rätt, som även kallas "privaträtt" och sor avser det särskilda förhållandet mellan enskilda personer. Det går inte att säga att begreppet i konventionens art. 6 (1) är autonomt, om dess tillämpningsområde fastställs helt enkelt genom en hänvisning till begreppet "civilrätt", såsom detta utvecklats i vissa kontinentaleuropeiska länders rättssystern.

Det bör också observeras att ett främmande element Prop. 1987/88: 69

skulle införas i detta stadgande, om vid tolkningen Bilaga 1 av art. 6 (1) tillämpningsområdet för begreppet

i fråga skulle vara så begränsat. Den europeiska konventionen — liksom för övrigt 1966 års

internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter - avser i grund och botten skyddet av individen mot staten, dvs. skydd mot godtyckliga handlingar från myndigheternas sida.

Det är tydligt, att art. 6 (1) i den europeiska

xonventionen med uttrycket "civila rättigheter och skyldigheter" avser de rättigheter och skyldigheter som härrör från inhemsk rätt. Konventionens stadgande med avseende på dessa rättigheter och skyldigheter lyder enligt följande: "Envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter ..., vara berättigad till opartisk

och offentlig rättegång inom skälig tid och inför

en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag". Det förefaller murkligt att detta stadgande, som har införts i en internationell traktat angående skyddet av den enskilde gentemot myndigheterna, inte skulle meåge däen berörde individen rätt till judiciell prövning eller rätt till opartisk rättegång, i de fall då mynåigheterna godtyckligt inkräktar på de rättigheter son tillkommer honom enligt inhemsk rätt.

Domstolen

Domstolen, som enhälligt gick på minoritetens linje,

grundade i princip sitt domslut på följande tre

omständigheter:

1) Begreppet "civila rättigheter" täcker alla Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1 förfaranden vilkas resultat är avgörande för "privata" rättigheter och skyldigheter.

2) Ringeisen hade rätt att få köpekontraktet godkänt,

om han uppfyllde, som han hävdade att han gjorde, de förutsättningar som angavs i lagen.

3) De administrativa myndigheternas beslut skulle vara avgörande för civilrättsliga förnållancer meilan Kingeisen och säljarna.

Lomstolen framnöll att det därvid saknale betyjielse, att tillänplig lag i sammanhanget var av acninistraiiv karaktär.

Fallet könig mot Förbundsrepubliken Tysklenåä”

König var vederbörligen auxtoriserad, privatpraktiserande lärare med egen klinik. Få grund ev att sönia våstods vara olämplig återkallades för verksamhetens

bedrivande erforderliga tillståni till såväl rätten att

driva kliniken soc rätten att utöva läkaryrket. I målet blev frågar huruvida den procedur, geror vilker återkallandet av tillstånden prövaces, innefattaie en sådan prövning av civila rättigheter sor avses i arv.

6 (1).

2Kommissionens rapport och domnstolens dor, se Publications of the European Court of Human Rights, Ser. B, vol. 25, sS. 12, respektive Ser. ÅA, vol. 27.

Prop. 1987/88: 69 Bilaga I

nommnissionens majoritet (10 mot 6) besvarade frågan jakande, I fråga om skälen till denna slutsats var majoriteter delad i två grupper om vardera fen ledamöter.

kieå utgångspunkt från distinktionen mellan en stats handlingar jure gestionis och jure imperii konstaterace den ena gruppen först, att det inte kunée anses som en

civil rättighet att erhålla tillstånd att beiriva

löäsargraktik. hed följande resonemang ansåg emellertid grupper att ett återzallanie av ett redan beviljat tillstånd berörde tillståndsinnehavarens civila

rättigheter (engelsk text, se bilaga 2, citet &):

Då en nyntignet emellertid ger en person tillståni

att utöva läkaryrket, är följden av detta i normala

fall att civila rättigheter och skyldigheter

uppstår i samband med sådant utövande. Denna effert måste skiljas från utövandet av funktioner i offentlig tjänst. Tillståndet innebär inte i sia

avt en läkare blir offentlig tjänstenan, som utövar

statlig eiler adrinistrativ nyndighet, eller att det uppstår ett kontraktsförhå&ållande mellan honor och staten eller en offentlig myndighet. Klagancen utövade läkaryrket som privatperson. En sådan läkare får ett antal civila rättigheter och

Sskyidigheter i samband ned utövandet av läkaryrket:

yrkesmässigt anseende; inkassering av arvoden ock kostnader; hyreskontrakt eller äganderätt till mottagningsrum eller klinik; anställningskontraxt med personalen osv.

ven andra gruppen fann det inte nödvändigt att i detta Prop. 1987/88: 69

sammanhang göra någon distinktion mellan handlingar Bilaga I jure gestionis och jure imperii efterson redan själva rätten att utöva läkaryrket och att äriva en läkarpraktik utgjorde civila rättigheter. Följande citat ger en uppfattning om hur gruppen kon fram till

denna ståndpunkt (engelsk text, bilaga 2, citat 9):

Då det nu förhåller sig på detta sätt, synes det

önskvärt att först överväga om i princip valet och utövandet av ett yrke eller en ekonomisk verksanhet inom den privata sektorn skall betraktas som civila rättigneter. Enligt vår mening kan svaret på denna fråga endast vara jakande.

Utövandet av ett yrke eller en exonorisk verksamhet kan Gefinieras som tillämpning av en persons fysiska skicklighet, intellezxtuella, konstnärliga och andra färdigheter och kunskaper, i

åe flesta fall i syfte att erhålla en materiell

belöning i fora av lön eller annar ersättning. Rätten att utöva ett yrke är sålunda identisk meå rätten till arbete, son garanteras i grunälager i de flesta om inte i alla Europarådets mediemsländer.

Bland dessa så kallade allmänna frineter finner vi såsom nyss nämnts rätten till egendom, soc

kommissionen alltid har erkänt som en civil rättighet, en lösning som uttryckligen bekräftades genom den ovan citerade Ringeisen-domen. Då vi

jämför rätten till arbete med rätten tili egendos,

finner vi att de obestridligen är av likartai natur, eftersom rätten till egenöom huvudsakligen

är rätten att nyttja, ha glädje av och förfoga över Prop. 1987/88: 69

Bilaga I den sak till vilken rätten hänför sig, i de flesta fall i syfte att erhålla ekonomisk fördel från den.

Det är sålunda svårt att förstå varför man skulle

vägra att betrakta rätten till arbete son en civii rättighet, vilket har erkänts i fråga om rätten till egendom.

Med avseende på vad som ovan anförts skall emellertid reservationer göras för de fall då

rätten till arbete på ett eller annat sätt skulle

innebära deltagande i politisk verksamhet, i myndighetsutövning eller i ledningen av ett centralt, regionalt eiler lokalt offentligt organ eiler t.o.m. av ett halvstatligt företag.

Det är visserligen så, att åtminstone i vissa

länder tillträde till sådana befattningar i stor utsträckning förutsätter offentlig auktorisation vilken endast medges personer med lämpliga yrkeskvalifikationer och gott anseende. Utövanået av vissa yrken är underkastat särskilda regler och en mer eller mindre sträng övervakning. - - -

Dessa regler, emellertid, varken syftar till att förändra, eller medför någon förändring av, naturen av den verksamhet son bedrivs av de personer son utövar dessa yrken. Den verksamhet som bedrivs av yrkeskunniga hantverkare, köpnän, bankirer och försäkringsgivare regleras fortfarande av civilrättsliga (eller handelsrättsliga) regler. De

åeltar inte på något sätt i myndignetsutövning Prop. 1987/88: 69

eller i den verksamhet som en offentlig myndignet Bilaga I

bedriver. Lagligheten av de regler som gäller i fråga on dessa yrkesverksamheter är inte föremål för prövning. Den federala regeringen påpekar att deras grundläggande syfte är att upprätthålla allrnän ordning, säkerhet och hälsa. Men därav följer inte att de kan förvanöla ett förhållande, som genom sin natur hör till det privaträttsliga området, till ett offentligrättsligt förhållante.

Domstolen

Domstolen, son med röstsiffrorna 15 mot 1 fann art. 6

(1) tillämplig, noterade inledningsvis att den inte

behövde pröva frågan huruvida rätten till auktorisation att iriva en klinik och att utöva läkaryrket utgjorde civila rättigheter, utan endast om så var fallet i

ga om rätten att fortsätta att utöva dessa

rättigheter sedan de en gång erhållits.

Domstoler fastslog sedan följande allmänna utgångspunkt när det gällde att bedöma huruvida en viss rättighet skulle anses son en civil rättighet under art. ö (1)

(engelsk text, se bilaga 2, citat 10):

Frågan huruvida en rättighet skall betraktas som

civil i den betydelse son detta uttryck har i konventionen måste avgöras med utgångspunkt från

det faktiska innehållet och effekterna av

rättigheten — och inte dess juridiska klassificering - enligt inhemsk rätt i den berörda staten. Domstolen skall vid utövandet av sina

tillsynsuppgifter även ta hänsyn till konventionens

syfte och ändamål och till de nationella

rättssystemen i de anära avtalsslutande staterna...

Hot den bakgrunden, och i övrigt av följande skäl, Prop. 1987/88: 69

Bilaga I ansåg domstolen att såväl drivandet av kliniken som utövandået av läkaryrket utgjoråe civila rättigheter i xonventionens mening. Domstolen anförde bl.a. följande

i fråga om kliniken och läkaryrket (engelsk text, se

"bilaga 2, citat 11):

Domstolen konstaterar att i Förbundsrepubliken Tyskland driften av en privat klinik i vissa hänseenden är en kommersiell verksarhet, som bedrivs i vinstsyfte, klassificerad i tysk lag sor "Gewerbe". Denna verksamhet bedrivs inom den

privata sektorn genor att avtal träffas mellan

kliniken och dess patienter och den påminner om utövandet av en privat rättighet, som i vissa hänseenden är närbesläktad med rätten till egencon. Privata kliniker är visserligen underkastade tillsyn av myndigneterna av hänsyn till det allmänna intresset att bl.a. skydda nälsan; tilisyn av hänsyn till det allmänna intresset, som för övrigt allmänt förekomner vad galler all privat yrkesutövning i Europarådets medlemsstater, kan inte i sig leda till den slutsatsen att driften av en privat iäkarklinik är en offentligraättslig verksamhet. Ir verksamnet, som under lagen i den berörda staten har karaktären av Civil verksannet kan inte automatiskt förvandlas till offentlig verksanhet på grund av att den underkastas

myndigheternas tillstånd och övervakning, däri

inbegripet om så är lämpligt återkallande av tillstånd, föreskriven i lag av hänsyn till den allmänna ordningen och hälsovården.

I Förbundsrepubliken Tyskland räknas läkaryrket Prop. 1987/88: 69

till de traditionella fria yrkena; dessutom stadgas Bilaga I

åetta uttryckligen i artikel 1 § 2 i Förbunds-

lagen. ... Inte ens under det nationella sjukförsäkringssystenet är utövandet av läkaryrket en offentlig verksamrhet: när tillståndet väl erhållits, har läkaren rätt att utöva yrket eller

avstå, och han ger behandling till sina patienter på grundval av ett kontrakt med dem. Förutom att

behandla sina patienter sörjer praktiserande läkare naturligtvis, enligt ordalydelsen i ovannämnda lag, för "hela samhällets hälsovård". Detta ansvar, som läkaryrket har mot samhället i sin helhet, ändrar emeliertid inte den privata karaktären av den praktiserande läkarens verksamhet: medan detta ansvar är av stor betydelse från social synpunkt, är det en bisak i förhållande till hans verksamhet

och dess motsvarighet står att finna i andra yrken

som obestridligen är av privat natur.

ifter att ha konstaterat att det under dessa omständigheter var av liten betydelse att indragningen av licensen utgjorde en aaministrativ åtgärd vidtagen av ett kompetent organ som ett led i dess myndighetsutövning, avslutade domstolen med följande kommentarer (engelsk text, se bilaga 2, citat 12):

Det enda som är relevant under art. 6 (1) i konventionen är den omständigheten att

ifrågavarande fall innefattade en prövning av

rättigheter av privat natur.

Eftersom den sålunda anser de rättigheter sor drabbades av återkallelsebesluten och som utgjorde

föremålet för talan inför de administrativa Prop. 1987/88: 69

domstolarna vara privata rättigheter, finner Bilaga 1 domstolen artikel 6 (1) tillämplig utan att i Get

nu föreliggande fallet behöva ta ställning till huruvida begreppet "civila rättigheter och skyldigheter" i den mening som avses i nämnåa

stadgande sträcker sig utöver de rättigheter sor är

av privat natur.

Fallet Le Compte, Van Leuven och De Meyere rot Belgien?

Fallet, som har stora likheter med det föregående, rörde beslut varigenor Le Cocrpte, Van Leuven och De heyere tillfälligt avstängts från att praktisera son

läkare. Frågan var om också en sådan tillfällig

ONE avstängning rörde personernas ifråga civila

rättigheter. En majoritet av domstolen (15 mot 5) ansåg

att så var fallet.

I dorskälen gjorde domstolen vissa uttalanden sor belyser kraven på sambandet mellar en civil rättignet som sådan och effekterna av ett beslut på denna

rättighet för att art. 6 (1) skall kunna anses

tillämplig. Sålunda ansåg domstolen det inte tillräckligt för en tillärpning av artikeln, att en tvist hade föga sambanä ned, eiler avlägsna följder med avseende på en sådan rättighet. För att artikelr skulle

vara tillämplig måste rättigheter utgöra föremålet — eller ett av föremålen - för tvisten och beslutet direkt avgörande för rättigheten i fråga. I fråga Out

den tillfälliga avstängningen i det nu aktuella fallet konstaterade sedan domstolen följande (engelsk text, se bilaga 2, citat 12):

25onstolens dar, se Publications of the European Court of Itluman Rights, Ser. A, vol. 43.

6 Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 69

Till skillnad från vissa andra disciplinära Prop. 1987/88: 69

påföljder som kunde ha ådömts klagandena (varning, Bilaga I

erinran och tillrättavisning...), innebar den

avstängning som de klagade över onekligen ett direkt och väsentligt ingrepp i rätten att fortsätta att utöva läkaryrket. Den omständigheten att avstängningen var tillfällig hindrade inte att

den menligt påverkade denna rätt...; i de "contestations” (tvister) som avses i art. 6 (1)

kan den faktiska förekomsten av en "civil"

rättighet naturligtvis vara föremål för övervägande, men detta gäller också ocfattningen av

en sådan rättighet eller det sätt på vilket den sor

åtnjuter rättigheten kan begagna sig av denna.

Fallet Sporrong och Lönnroth mot Sverige?

Målet gällde expropriationstillståné och byggnadsförbud

rörande två fastigheter i Stockholm. De två

fastigheterna var underkastade exproprietionstillstånd under en tid av 23 respektive 5 år och byggnadsförbuc

under en tid av 25 respektive 12 år. I mElet biev

frågan huruvida regeringens beviljanée och senare förlängning av expropriationstillständen innefattade en sådan prövning av civila rättigheter son avses i art. 6 (1).

ÅKommissionens rapport den 8 oktober 1950 i målen 7151/75 och 7152/75 (opublicerad). Dosetolens con, se

Publications of the European Court of Human Rights, Ser. ÅA, vol. 52.

Prop. 1987/88: 69 Kommissionen

Bilaga 1

kommissionens majoritet (11 mot 5), sor besvarade

frågan nekande, konstaterade att målet visserligen

rörde en sådan civil rättighet som avses i art. 6 (1)

men fann att enbart beviljandet av expropriationstillståndet inte utgjorde en prövning av denna rättighet. Kommissionen anförde bland annat följande

(engelsk text, se bilaga 2, citat 13):

Kommissionen erinrar om att åen alltid erkänt rätten till egendom sor en civil rättighet. Expropriationsförhandlingar avseende viss egendorr rör följaktligen de ägares civila rättigheter vars egendom är förerål för expropriation. Dessutom har i de nu aktuella fallen kommissionen just konstaterat ... att expropriationstillstånder och byggnadsförbuden innefattale ett betyjiande intrång i sökandenas rätt till okränkt ätnjutande av sin egenåor i den mening som avses i tillägasprotokoll nr 1, art. 1, första stycket, första meningen. Denna slutsats innebär emellertid inte nödvändigtvis att föreskrifterna i art. 4 (1) är automatiskt tillämpliga mea avseende på alla aspezter och stadier av expropriationsförfaranden.

I synnherhet gäller att dess tillämplighet förutsätter att det rör en fråga - normalt en tvist - avseende civila rättigheter och skyldigheter vilken kräver ett avgörande. Detta framgår klart,

särskilt av den franska texten av art. 6 (1) son

talar om "contestations sur ... äroits et

obligations de caractére civil".

Inligt kommissionens uppfattning, är inte ets Prop. 1987/88 :69

besiut som innetär ett intrång i civila rvättiglete” Bilaga I

och skyldigseter detsarra som en prövning av sådana rättigneter och szyldigheter. Det fakturn avt art. & (1) kräver en prövning gör det nödvändigt att göra

en åtskillnad mellan olika aspekter och stadier

av expropriationsförfarander. I synnerhet måste en åtskillnad göras mellan de inledande åtgärder so. vidtas av nyndigheterrna meå sikte på en senare expropriation, vilka utgör förberedeiser för äen och skacper dess rättsliga gruni, och ä faxtisra verkställande. Beviljaniet av ett

exprocriationstillståni skapar den rättsliga

aerunien för ett senare egendousberövanie. unlist xOorrissiorens uvpfattning motsvarar emellertid varken er lag som dirext villäter expropriation eler ett lagligen grundat exprovpriationstilistäni av det slag son utfärdades av den svaranie [69] å regeringen i de nu aktuella falien, en "prövrirg" av de beröra fastigietstgarnas civila rättigheter och skylöigheter i

Sox avses i konventionens arv. Ö I —- .

Av detta följer att varken de förfaranden gene vilka regeringen tillät Stockholus stal att expropriera sökandenas egenåonar och förlängde dessa tillstånd, eller, a fortiori, den roll stader spelade när den sökte, erhöll och innehade de ifrågavarance tillstånden, innefattade beslut av

jen karaktären att de måste fattas eller vara

förenål för kontroll av domstol skyldig att agera "inom skälig tid". Det är ostridigt mellan parterna att, även om sökanäena under hela det adninistrativa förfarandet vållajies pratiska olägenheter, deras lagliga rattigreter i egenskap av fastighetsägare, och därzed deras civila rättigneter, förblev opåverkade under alla de

ss - on stailer varor nu är fråga.

mee ennen n Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1 Denna tolkning innebär emeilertic inte att expropriationsförhendlingar inte kan leda till

frågeställningar meå avseende på vilka art. € (1)

är tillämplig, Särskilt i ett senare stadium när den faktiska expropriationen sker.

minoriteten anförde i huvudsak föijande skäl för sin ståndpunkt att reäan beviljandet av ett expropriationetillstånd irnefattar en prövning av ägarens civila rättigheter medi avseende på cen ifrågavarande egenåonen

I enlighet red domstolens resonecang i fulienr

ra Kingeisen och rönig förefaller det siart aiv av offentlige myndigneter vidtagna åtgurder < Ui

R

resultat är avgörande för privata rättigheter

ett expropriationsförfarande är otvivelaktigt på detta sätt avgöranie. Gäller detta också ne: avseenåe på beviljandet av ett expropriationstillstånd, det första steget mot exproprietion enligt evensk lag? Beviljandet av tillståndet är bara det första steget mer det

vgör lagligheten av expropriationen enligt svens lag, vilken inte senare kan ifrågasättas inför domstol. Detta innebär att det är redan avgörande för fastställandet av lagligneten. Om en sökarde ifrågasätter lagiigheten av tillståndet eller

förlängningen måste han enligt art. 6 (1) ha er.

nöjlignet att få ett domstolsbeslut beträffanie den lagligheten.

em Annn Prop. 1987/88:

Bilaga I Det är naturligtvis riktigt att säga att detta betyder ett förfarande innefattande domstolsprövning ned avseende på alla expropriationsförfaranden. Detta är, förefaller det mig 2 den oundvikliga konsekvensen av utgången i fallet König. Jag skulle emellertid vilja understryka, att detta inte innebär att alla offentliga beslut son rör egendor utan att komna i närheten av en formell

expropriation måste vara förerål för donstolsprövning. lär förlusten av äganderätten står på

spel son i expropriationsförfaranden, är utgånger avgörande för privata rättigneter och art. 6, första stycket tillänglig.

Domstolen

Dorstoler, som med röstsiffrorna 12 not 7 fanr art. & (1) tillämplig, konstaterade inleäningsvis att zlagandenas rätt till ifrågavarande egeniom tvekiöst utgjorde civila rättigheter i konventionens mening.

Beträffande frågan huruvida beviljandet oci förlängningen av expropriationstillståndäen utgjort en prövning av "ägarnas rättigheter med avseende på sira fastigheter, gjorde domstolen, med hänvisning till tidigare avgörancen, först följande allmänna uttalande

(engelsk text, se bilaga 2, citat 15):

(domstolen) att art. 6 (1) inte är tillämplig

enbart med avseende på redan anhängiggjordåe

förhandlingar: den kan också åberopas av envar Soc

anse” att en inblandning i utövandet av en nans Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1

(civila) rättigheter är olaglig och som påStar

att han inte har haft möjligheten att fraclä

sitt klagomål inför en domstol sor svarar mot äe

krav som ställs i art. 6 (1). ...Det är av ringa

betydelse att tvisten röråe en administrativ åtgaré

vidtagen av behörigt organ sor ett led i

gyndighetsutövning... ?

Domstolen fann vidare att det förelåg er tvist meilan klagandena och den svenska regeringen om lagligheten av

de så tidsmässigt långt utdragna expropriatiors-

tillstånden, och konstaterade sedan avslutningsvis

följande (engelsk text, se bilaga 2, citat 16):

Not bakgrund av att sökangena betraktade so

olegligt vidtagandet eller förlängningen av åtgärder

vilka påverkade deras rätt till egendom ock vilka nage varit i kraft under perioder varom är fråga i

ad deras fall, var de berättigade att få åenna f? rörande inhemsk rätt prövad av Qonstol.

av KE - Dr - [a Fallet benther mot kederlärderne”

Zenther, hade erhållit tillstånd att installera en tank för flytande motorbränsle på en av honor driven bensinstation. Efter överklagande återkallajes tillståndet av hänsyn till riskerna med anläggningen. Hålet gällde alltså huruvida återkallandet av tillstånået innefattade en prövning av Bentnemrs civiia rättigheter.

1 Do Dorstolens don, se Publications of the furopean Court of Funan Rights, Ser. A, voi. 97.

Lorestolen fann med röstsiffrorna 11 mot ö att så var Prop. 1987/88: 69

fallet. Som skäl för denna stånipunkt anfördes dels att Bilaga I

återsellandet rörde en tvist avseende en rättiecnet, dels att denna rättighet var av civil karaktär. I de relativt kortfattade äomskälen uttalade domstolen i huvudsak följande beträffande dessa två konstaterancen

(engelsk text, se bilaga 2, citat 17):

Dorstoler finner att en "verklig och allvarlig" tvist angående den "faktiska förekornsten" av rätten

till ett tillstånd, som klaganien åverorat,

uppstod mellan Genne och de rederliiänäsknsa tyndiegheterna i varje fall efter däet ait äen regionale tillsyningsrannen överklagat beslutet av Wweststeliingwerfs komrmumala

rynåigneter. Detta framgår särskilt av den

omständigheten att ir. benthein, utan ati ö lagen, från der 11 augusti 1976 till den 36 juni 1979 kurde utnyttja sin installation i kraft av det

tillstånd som beviljets av de sistnurrie

Ktynäigneterna ... Jessutom var resultatet av det förfarande mot vilket klagonil riktats och som skulle kunna leda till — och faktiskt iedaåe till — upphävande av Get överklagande beslutet direkt avgörande för den omtvistaie ruttigioten.

Beviljandet av det tillstånö som xlaganden pastoi

sig ha rätt till var en av förutsättningarna för att han skulle kurna utöva en äel av sin affärsverksanhet. Det var nära knutet till rätter att utnyttja egenrdor i enlighet mei lagens bestämmelser. Dessutor har ett tillstånd av detta slag en äganderättslig karaktär, viikxet bl.a, frangår av den omständigheten att jet kan överlåtas till treäje man.

I fråga om en invändning av den berörda regeringer, att Prop. 1987/88: 69 B

enther. alltjämt hade möjlighet att erhålla tillstånd Bilaga I

att installera tanken på annan plats, uttalale Gomstolen - förutom att det inte fanns några garantier

tt han verkligen skulle beviljas sådant tillstäni -

att detta kunde få nenliga effekter på värdet av hans

rörelse och goodwill likson på hans förhåliande till

kunder och leverantörer. Detta bekräftade, ansåg domstolen, existensen av ett äirekt samband mellan tillståndsgivningen och hela Benthens näringsverksamhet.

é

Fallet Puäas mot Sverige

a Fadas bedrev yrkesnässi S tre iktillstånd utfärdat i februari 1 I august 1951

återkallades tillståndet. Frågan i mål let, som ännu inte

har prövats av donstolen, gäller oc återvallaniet av tillståndet innefattar er prövning av Puias oivila rävtiat eter,

nOlmmissionen besvarade der 4 december 1953 enhullist frågan jaxzandie. Fer ledamöter förklarade i ett särskilt uttalande att de i fråga Om (bolkninsen av ert. 6 (1) i na aktuellt hänseende tillnört de mealersar cv kommissionen, som i tidigare mål föroried försiktigret och varnat för en extensiv tillämpning av stajigantet och att de med detta synsätt sannolikt inte sinule ha funnit art. Or (1) tillämplig i nu aktuellt fell. hed hänsyn till Gen praxis som utvecklats av domstolen, och i all synnerhet utgången i Benthem-rålet, fann de det emellertid nu ounävikligt att dra slutsatsen, att

återkallandet av trafiktillståndet röri2 Pudas civila

rättigneter.

a

'nomrissionens rapport den 4 december 1965 i mån

10426/83 (owubliceraij.

nomnissionens skäl utgörs i princip av ett jakanie svar Prop. 1987/88: 69 på de tre frågorna huruvida det över huvud taget var Bilaga 1

fråga oc en rättigret, huruvida den rätten var civil

och nuruvida det förelåg en verklig tvist rörance

rätter. Kommissionens svar på de tre frågorna, Som

återges ordagrant här nedan, ger en tuämnligen god

sammanfattning av det nuvarande rättsläget såsom det utvecklats av domstolen (engeisk text, se bilaga 2, citat 18):

i detta sammanhang erinras om att det beslut

varigenor den klagande erhöll trafiktillståndet

inte överklagades och därför blev slutligt. Efter

att ha erhållit tillstårdet, hade klaganier enligt

kommissionens uppfattning förvärvat vissa

"rättigheter" närrörande från detta tillståri.

myndigheten. Detta ändrar emellertid enligt

kommissionens uppfattning inte äet förhållandet att

det innefatt et inne ar en "rättighet" i de "rättighet" i den mening Soc So

avses i art. & (1).

var denna rätt "civil"?

Vad gäller frågan huruvida rätten att beäriva

trafik under trafiktillstånd för linjetrafik var av "civil" karaktär, anser kommissionen, i motsat till vac regeringen gjort gellance, att rättsförhållandet är av huvuäsakligen Sarna

karaktär som i fråga om de rättigheter som var

förerål för prövning i fallet König, i fallet Le

Compte, van Leuven och äe Heyere och i fallet Prop. 1987/88: 69

Albert ock le Comrpte i det avseeriet att det röråe Bilaga 1

en rättighet att utöva ett yrke inom den privata sektorn, låt vara underkastad tillståné och tillsyn av myndighet av hänsyn till det allmänna intresset.

Föreliggande mål liknar även Benthem-rålet, i

vilket tvisten angående beviljandet av tillståndet hänföråe sig till en del av klagandens affärsverxsarhet.

Enligt svensk lag har inte transportnäringer. karaxtaär av ett statligt monopol. Tvärtor, tillstånd kan erhållas av antinger offentliga organ eller privata - fysiska eller juridiska - personer. Lessuton är förnå&llandet reilan tillstånashavaren OCK. passagerarna vanligtvis ett kontraxtsförhållarde och direkt etablera; nelian ingividerna personligen, aven om Iyntigneterna kan na ett direkt irflytanöäe över trafiken och avgifterna.

ven privata karaktären av rätten att äriva det omtvistade trafikföretaget förändras inte enligt rommissionens åsikt av att den är förrål för myndigneternas tillsyn eller av att tillståndshavaren kan vara beroende av subventioner

från det allmänna för att verksanheten skall gå med

vinst eller av att avgifterna hålls nere.

Kommissionen finner att en "verklig" ... tvist "av allvarlig natur" ... uppstod mellan klaganden och de svenska myndigheterna rörande hans rätt enligt

ifrågavarande tillstånd, eftersom klaganden nävåa Prop. 1987/88: 69

ast återkallandet av tillståndet var oberättigat Bilaga I

såsom varande ett utslag av naktmnissbrukx från

mnyndigneternas sida. nlaganden ifrågasätter därför

i själva verket om Ge vidtagna ätgärjerna var

lagliga enligt svensk laestiftring.

Faller Deumelana mot Förburäsrepubliken Tyskianc och Felcbrugge rot kederländerna

I båda målen var fråga ou huaruvida arv. 6 (1) var tillärrlig på förfaranden inon ramen för ett otligatoriskt försäkringssysten för yrkxesskacor (Deureland) och ett obligatoriskt sjukförsäkringssystem (FPeldbrugge;j. Jonrstolen konstaterace i domar äen 29 raj 1956 att de rättigheter som ået var fråga om enilgt bäda systeren var

sådana att je kunde sägas ha karaktären av civila

itigheter i den mening Son avses i art. 5 (1) i Zzonventionen. meningarna i dorcstolen var ereilertid starkt divergerarde. 1 fallet veurelanc meddelades

beslutet ou att art. 6 (1) var tillamplig neå 9 röster

mot 5. rlotsvarande siffror i fallet Feldbrugge var 10 mot 7 i.

Slutsatser

På grundval av denna översiktliga redogörelse kan två slutsatser dras. För det första har begreppet civila rättigheter säkerligen kommit att ges en långt mer vidsträckt innebörd än flertalet Kontraktsstater torde ja avsett när de tillträdde konventionen. För det andra är

et helt klart, att den svenskga lagstiftningen på flera orråden inte svarar mot de krav konvertionen numera arses ställa. Problemet är ingalunda unikt för svensk Gel. Son har frangått är det flera av konventionsstaterna sor har komrit i en liknande situation.

& ÖVERVAGALDELR Prop. 1987/88: 69

Bilaga I 4.1. — Utgångspunkter

Av den redovisning som har gjorts i det föregående frangår att den europeiska domstolen har givit konventionens uttryck "civiia rättigheter och skyldigheter" en tolkning, enligt vilken begreppet anses orcfatta inte bara vadå som traditionellt brukar hänföras till civilrätten. Aven viktigare offentligrättslig reglering av individens näringsfrinet ock frinet i ekonorniskt hänseende räknas dit, vilket innebär att exempelvis rätten att utöva ett yrke och rätten att fritt Gisponera över sin egencor anses vara civila rättigheter ocn skyldigneter i den mening Som avses i konvertionen.

a Den tolkning av konventionen som i enlighet härmed har lagts fast är otvivelartigt ganska extensiv och det torae som Nyss Konrstaterats både för Sveriges ocn för flera anära länders dei förhålla sig så att åen inte förutsetts viäå tllitracet av konventioner.

itgår man från denna tolkning toråe dets stå slart att den svenska lagstiftningen inte fullt ut uppfyller konventionens krav. I allmänhet finns äet visserligen enligt vår lagstiftning möjlighet för den enskilde att få till ståni en prövning av domstol när det gäller beslut son rör hans civila rättigheter och skyldigheter i nyss angiven mening. I åtskilliga fall är det emellertid förvaltningsmnyndigneter eller regeringen som prövar sådana ärenden utan att det finns någon sådan nöjlighet till domstolsprövning.

För att en ungefärlig uppfattning skall erhållas i fråga oc frekvenser och arten av ae ärentetyper där det berörda problenet kan bii aktuellt har en Översiktlig genomgång gjorts inor justitiedeparterentei. Kesultatet av åenna

återges i bilaga 3. Den innehåller en förteckning över Prop. 1987/88: 69

författningar son ger stöa för förvaltningsbeslut vilka Bilaga I kan röra enskildas civila rättigheter och skyldigheter i åen mening som har getts åt begreppet i konventioner och vilka inte på ordinär väg kan komma under domstois-

prövning. Genomgången gör inte anspråk på fullständighet ock någon ingående analys av de asperter som kan anläggas på de olika ärendetyperna från konventionens synpunkt her

inte gjorts.

Aver. om det sålunda inte är osannolikt att en del arendegrupper har förbisetts, torde det finnas fog för slutsatsen att det totaia antalet författningar soc kan bli aktuella i sammanhanget ar förnällandevis begränsat. Det ken inte gärna - såsom ibland har gjorts gällande röra sig Om hundratals författningar. Sautidigt står det klart att det i en del fall är fråga Om ärendetyper med udg frekvens och stor prariisk betydelse, såsona exempel-

J < E Ur r 3 MW DS Gc [45] 5 e = FE rr (mm ct M SM vå 3 [0] sriations-, förköps- och jordför-

3

Vill man anpassa den svenssa lagstiftningen Sill den tolkning av konventioner som den europeiska Constoler rar iagt fast måste en möjlighet för enskilda parter skapas att få till ståns en domstolsprövning av Ge förvaltningsbeslut som det här gäller. Konventionen ker inte sägas vara fullt entydig när det gäller frågan om vilken form av äomstolsprövning som är erforåerlig. bed nänsyn till hur frågan har lösts i de kontinentela rättssysten som av allt att döma har bildat utgångspunkt vid konventionens tillkorst torde man emellertic vara berättigad till slutsatsen att det från konventionens synpunkt ar tillräckligt, Oc en laglignetsprövning kar ske vid domustol. Av sama skäl nar man anleäning utgå från att det är tillrackligt on derna prövning blir vad man brukar kalla kassatorisk, dvs. innefattande en rävt för domstolen att undanröja det överklagade besiutet nen ej att sätta ett annat besiut i dess ställe. 94

I den svenska rättspoiitiska debatten har från tid till Prop. 1987/88: 69

annan diskuterats möjligheten av att genereilt Bilaga I tillerkänna allmän dorstoi bensrienet att överpröva administrativa besluts laglighet på samma sätt som gäller i exerpelvis Danmark, Norge och U.S.A. Flera skäl har emellertid åberopats mot en sådan ordning. Tanken har ansetts strida mot strukturen i det nuvarande systemet. Från praktisk synpurkt har mar pekat på Ge komplikationer som det innebär att dra en gräns mellar laglighets- och lämplighetsprövnirig. Ett annat argunent har varit svårigheterna för domstolarna att få överblick över

w

v olikartade ocn delvis nya förvaltningsonråden. Föraelen för ernsxillia meiborgare av en generell betörighet för de allnänna domstolarna avt pröva förvaltningsbeslut har betecknats som tveksan bi.a. eftersoiu jet allmänna ofta skulie föra målet till högsta instars. hen fracför allt har wan hävdat att det för svensk del sKulie vara mest ravioneilt att stärka rättssäkerheten i Sjuöiva förvaltningsförfaranset och att komplettera detta med en möjlighet till prövning i förvaltningsionetol i ae fal detta är länpligt.

Möjligneten att få aäministrativa beslut överprövade i förvaltningsioustol har ju också kraftigt utvidgats under senare År. Ser nan till de principer sor därvid har varit vägledande torde det stå klart att Get ibland är tillfälligheter eller historiska skäl son ligger till grund för att inte en sädan oräning har valts i den

1¶He bi.a. Westerberg, Allmän förvaltringsrätt Ne - [6] 135 — 172.

lagstiftning sor är aktuell i jetta sammarhang. här det gäller de fall då f.n. regeringen är Överinstans kan en ändrad besvärsoraning enligt vilken talan i stället sell föras vid förvaltningsdonstol ofta framstå som naturliga 0 och ligga väl i linje med den uttalade målsättningen att +

avlasta regeringen besvärsärenden (jfr prop. 1983/54:' KU 23, rskr. 250). Även i andra fall kan det finnas skäl

för att övergå till en prövning i förvaltningsiorstol. Här det exempelvis gäller mål enligt iagen (1977:2035) om hanäel med ärycker, där f.n. socialstyrelsen ar sista

instans (bilaga 3 punkt 23), har sålunda nyligen.

aikoholhanieisutred ningen föresiagit att besvär i stallet skall få föras till kammarrutt (jfr SOU 1955:15). Förslaget, son har fått ett positivt mottagande vid rexissbehanälinger, övervägas f.n. ino socialdepartemerntet.

vissa fall har ereliertii den nuvarande oräning 127 ommit efte” ingående principielia överväganden. etta , ller både beträffande en Gel fall då besvk 0

prövning Sker hos regeringen eiler förvaltningsignälegnet och i fråga oc vissa ärenden sor f.r. prövas av regeringen i första och enda instans, exergpelvis ärenden angående expropriationstillståni. I dessa fall & ofta att nan irte utan ingripande unirvingar i systecet xan överge cen nuvarande STENEN Jet är när inte sällan fråga om ärenåen vars prövning innefattar ett framträdande moment av politisk bedömning. Inte minst ei hänsyn till rättssäkerheten för de enszilda sou perörs ur äet angeläget att denna beäörning kan ske av ett

tillräckligt kvalificerat organ. Det är således rnep

tänkbart att i fråga om de aktuella förvaltningsäreniena generellt övergå till ett systen enligt vilket den prövning Som nu i sista hard kan ske hos regeringen ersätts av en nöj.ighet för den enssilde att få ett

förvaltningsbeslut överprövat i äomstol. Domstoiarna kan = Prop. 1987/88 :69

närligen inte förutsättas göra politiska överprövninger, Bilaga!

och dessa bedömningar szulle därced i praktiken stanna kos förveltningsnyndigneterna.

im riktlinje för utvecklingsarbetet på längre sikt synes böra vara att man i samband med att översyn av andra skäl sker av äe axtuella författningarna noga prövar i vad mån äet är ändamålsenligt att övergå till en besvärsprövning i förvaltningsäomstol. Därvid bör naturligtvis inte bara hänsyn till den europeiska konventionen utan också intresset av ati avlasta regeringen förvaltningsärenden liksom andra ändanålssynpuncter vägas in i bilden.

Ned hänsyn till att en sådan lösning dels torie kunna ledia till resultat först efter åtskillig tid och dels enligt vad som förut har sagts inte kar tillänpas över heia linjen råste emellertid en annan utväg sökas, Orm man vill åstaikorna en anpassning tiil konventionen ino en inte alltför lårg tid. Det är i så fall ofrärkomligt att irföra en ordning enligt vilken inte tara vissa beslut sor förvaltningsnycigheter f.n. meddeiar i sista instars

utan också en del beslut av regeringen kan bli förercål

TY för domstolsprövming. Im sådan oråning framstår otvivelaktigt i viss rån som en principiell nyhet för

vårt rättssystem (jfr t.ex. prop. 1981/52:14€ s. 165), 4 I

även om redan f.n. beslut av regeringen kan komna under donstols prövning inom ranen för resningsinstitutet. in lösning efter dessa linjer måste uppenbarligen utfornas så att gen inte kommer i konflikt med de principer sor ligger till grund för dormstolsväsendets och förvaltningens struktur i vårt land och deras förhållande till varanära.

7 Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 69

De synpunkter sor här i all kortnet har redovisats iixson Prop. 1987/88 : 69

de Oxika artuella äreniegruppernas skiftande Ye Bilaga I

se valar för avt can inte bör söka en lösning Sox att man i var och en av de författningar som uar urtueiiea bygger in en möjlighet till domstolsprövnirg. Hot en sådan utväg talar också risken för att nåsot rättsozrå förbises. Reformbehovet synes i stället böra tillgojoses gen0a en genereli reglering sor, utan att rubba jet Nuvarande prövningsförfaraniet, ger möjlighet till en erterhanisprövning av domstol. Regieringen bör också

utformas på ett sådant sätt att den bidrar till en

ratarilg utvecklirg i överensstämmelse ned äv svrävanie aot för jupadj rättssäkerhet soc fortlöpanie sker i fricn om vår rättsordning.

1.2 Förslag till lösning: utviäged befogenhet för

regeringsrätten att ompröva vissa förvaltnirgs-

beslut

Um man mel dessa utgångspunkter söker finna er generell modell för en möjlighet till efterhardsprövnirg ev domstol i de förvaltningsärenien soc här är articeils, kan det synas ligga nära till hancs a i den nuvarande regeln li 2 kap. 9 I tredje stycket regeringsformen. Den innebär avt jäen son nar berövate

frineten av en myndighet har rätt att få frihets-

berövandet prövat av allmän domstol (åvs. tingsrätt), or det inte skulle finnas möjlighet till domstolsprövring erligt den lagstiftning som är aktuell. Im tärktar

räåning skulle vara att införa er mnotsvaranie regel för

fall äär ett beslut angår någons civila rättigneter och

skyldigheter.

En annan lösning har förordats av hedborgarrättsrörelser

+ i en skrivelse till regeringen den 14 mars 1954. I

skrivelsen föreslås att ett särskilt rättsnedei, kailet Prop. 1987/88: 69

Bilaga I rittsbesvär, införs för Je fall sor hur är axtuella. Rättsbesvär skulle beroende på ärendets beskaffenhet få anföras företrädesvis 1 hovrätterna och karnavratterna.

Bägge dessa uppslag synes erelilertid vara förenade meå den nackåelen att den nya befogenheten till överprövning skulle spridas till alltför många domstolar. Särskilt med tanke på att det här blir fråga om en principiell nynet, finns det anledning att befara en viss splittring av praxis, SO i sin tur sannolikt skulle ge uppnov till osäkerhet. Det skulle vara nödvändigt att införa en nöjlighet för det allmänna att överklaga avgörandena, och detta siulle leda vill ytterligare Korpiikationer. Till detva komer de problier som skulle vara förenade med att regiera förhållandet mellan det nya rättsredlet och den traditionella acninistrativa klagorätten. Slutligen

Ax smulle en ordning av nu diskaterat slag otvivelartiat ce Pro fraustå Som något av en systemförändring.

Vill man undvika olägenheter av det slag son nar berörte nu synes det ligga nära till nanäs att ta de nuvarande

estänrelserna om resning i 11 kap. 11 § regeringsformen (KF) sor utgångspurkt. Imligt etta lagrur arkomner det på regeringsrätten att bevilja resning i avgiort ärende när dei är fråga oc ett ärende för vilket regeringen, förvaltningsåorstoi eller förvaltningsnyndignet är sista instans. I andra fall - dvs. främst när allmän domstol är slutinstars - är det högsta domstolen sor prövar frågor om resning. Närmare bestämmelser or detta kan enligt

paragrafen mecdelas i lag. Bestämcelserna i 11 kap. 11 §

Fr ger alltså redan f.n. en möjlighet till dorstolsprövning av regeringsbeslut, låt vara reserverat för extraordinära fell.

Hesningsinstitautet har gammal hävd i svensk rätt. I 1309 Prop. 1987/88: 69 äre nF behandlades frågan om resning i 19 9. Efter Bilaga I regeringsrättens tillkomst hade lagrummnet äen inneböräen avt det till regeringsrättens kompetens förde "mål av beskaffenhet att tillhöra dess eller kammarrättens slutliga prövning". Alla andära mål tillhörde högsta domstolens kompetens. Resningsinstitutets räckvidd beständes genom uttrycket "bryta dom åter". I praxis kor. resningsinstitatet tidigt att anses tillämpligt inte bara

i mål som hade prövats av domstol utan även i andra mål

där avgörandet hade karaktär av rättstillämpning. Redar i der utformning resningsinstitutet hade i 1809 års RF? ansågs det tillämpligt på regeringsärenåen som innebar rättstillämpning. dur kan bLl.a. hänvisas till rättsfallet kJA 196€ se. 401 och betänkandåena (SOU 1955:19)

Aäministrativs rättsskydd s. 50, 95 f och (SOU 1964:27) Lag om förvaltningsförfarandet s. 617 f, 635 f.

Jen Nya bestämmelsen om resning och återställande av försutten til >sluter sig nära till den äldre. TillännNingso et ar inte preciserat i författningstexten ock ar silunda likson tidigare undergastat utveckiing i praxis. bet kan inte begränsas genon varlig lag. Inte neiler resningsförutsättningarna är preciserade i arunilagstexten. Också beträffande äessa är tanken att de två högsta domstolarnas praxis i stor utsträckning skall vara vägledande. Endast "närmare bestämmelser" kan medöelas i lag. Hit hör i första hand bestänmneiser om förfarandet i ärencen om resning eller återställande av försutten tid. Sådana närmare bestänmelser finns för de ellnänna rättegångsmåiens vidkommande i 58 kap. rättefö e

gångsbalken (RB). Beträffande regeringsrätten finns vissa regler i främst 6 § lagen (1971:289) om allnänna

förvaltningsdonstolar.

RB:s bestämmelser anger emellertid också förutsätt- Prop. 1987/88: 69

ningarna för resning i rättegångsrålen. I jettea Bilaga I

sammanhang är framför allt av intresse att resning can beviljas om "rättstillänpning, som ligger till grund för domen, uppenbart strider mot lag". De i KB angivna förutsättningarna för resning torde i viss utsträckning

anses analogiskt tillämpliga i fråga oc andra mål (se

t.ex. NJA 1975 s. 589). Rö:s bestämmelser om resning gäller visserligen inte för regeringsrätten men regeringsrätten beviljar självfallet resning på nu angiven grunä. I övrigt anser sia regeringsrätter enligt

ct vara obunden av E5:s bestämmelser om extra-

uppgif

ordinära rättsmeiel, bl.a. meå hänsyn till att man jå grund av den oernetliga rättsliga regleringen inon

regeringsrättens målområde inte lämpligen kan vara banden

av fornella regler.

> gäller alltså att alla förvaltningsbeslut kar bli underkastade en lasglignetsprövning resningsvägen. Jet framgår eneilertia av den europeiska domstolens praxis att denna inie godkänner rätten avt begara resning som en

möjlighet att pårella rättegång i den rening som avses i

art. 6 i den europeiska konventionen. Detta toräe bero 3 A HR den mycket begränsade iagiighetsprövning som inryms i resrincsinetitutet.

Om för de fall sor här är arxtuella regeringsrätten — vid sidan av resningsinstitutet och sor ett kompierent till det ordinarie förfarandet —- skulle få befogenhet att undanröja ett förvaltningsbeslut redar på den grunden att beslutet strider mot lag — dvs. utan något uppenbarhets-

rekvisit - synes det därerot svårt att se annat än att

uverprövningsnöjligheten skulle bli godtagbar frår. konventionens synpunkt. Andringen i förhållande till nuvarance Ordning ken synas begränsad, men principiellt

är dev fråga om en betydelsefull skillnad. Systemet Prop. 1987/88: 69

skulle då i sak motsvara den kassationsprövning sor Bilaga I

gäller i vissa andra europarådsstater. Det institut son i gällande svensk rätt skulle vara närmast jänförbert ar uppenbarligen kommunalbesvär.

En fördel med en sådan lösning är att den inte på semma sätt som de tidigare diskuterade innebar någon syster

föränäring. Man kan se saken så att någon principiellt ry

befogenhet inte skulle tillerkännas regeringsrätten; man skulle endast ändra förutsättningarna för att en redan i dag föreliggande befogennet skall få utnyttjas. En annarn

fördel ligger i att man med en sådan lösning Knappast

skulle benöva befara att er nyordning leder till osäkerhet i förvaltningen. Den nya befogenheten skulle kanteras av ett högt kvalificerat organ nei förutsättningar att uppehålla en fast praxis. Aven en rad anöra olägenheter som skuile vara förenade med de tidigare skisserade lösningarna bortfaller med äetta alternativ.

I denna promemoria förordas att regeringsrättens befogenhet att undanröja beslut av förvaltningsmynålgheter och av regeringen utvidgas på det sätt son har antytts mu. I följande avsnitt diskuteras närcare or hu” förutsättningarna för en sådan omprövning bör TegLETas.

RKedan här bör emellertid slås fast att en lösning efter de angivna linjerna inte bör ses enbart sor ett sätt att anpassa vår lagstiftning till den tolkning av den europeiska konveritionen som numera görs av ZEuroparåcsorganen. I ett rättssamhälle av vår typ är det viktiet att strävandena att fördjupa rättssäkerheten leder tili

en fortlöpande utveckling. En nyordning på området måste

ses även il detta perspextiv.

4.35 Lkärnare oc prövningsförutsättningarna Prop. 1987/88: 69

Bilaga I

Len ordning sor har skisserats i föregående avsnitt innebär att regeringsrätten skulle tilläggas befogennet att ompröva vissa förvaltningsbeslut från laglighetssynpunkt. Det nya omprövningsinstitutet bör givetvis utformas så att det tillgodoser de krav son kan anses följa av vår anslutning till den europeiska konventionen, men sartidigt bör de förut berörda intressen som kan föreligga från internrättslig synpunkt tillgodoses. I det följande diskuteras hur institutet med dessa utgångsvunkter lärnpligen skulle kunna utformas.

Till en början torde det stå klart att en omprövning i [ON en skisserade ordningen bör förutsätta er ansökan från en enskild part. Konventionen ger inte allmränna orgar ratt att påkella donstolsprövning i har arxtuella situationer och det finns ingen aniecning att i den svenska lagstiftningen tillskapa en sådan möjlighet. Det bör således inte stå öppet för exempelvis en komrun att begara tillämpning av det nya omprövningsinstitutet. klart är vidare att i enlighet mei allmänna principer talerätt bör tillkomma endast den som beslutet angår och att en förutsättning vidare bör vara att besiutet har gått honor emot.

En annan fråga som också har betydelse för själva ramen för ett nytt omprövningsinstitut gäller vad resultatet Skall bli av ett bifall till den klagande partens. talan. Man har här anledning att söka leåning i de principer son gäller för resning.

Enligt 58 . 7 9 HB gäller för de allmänna rättegångs-

rålens del soc huvudregel att högsta domstolen, oa

resring beviljas, skall föroråna att målet skall tas upp

på nytt av éen domstol som sist dömde i detta. Högsta Prop. 1987/88: 69

äcuastolenr får dock, när resning beviljas i tvistenti Bilaga I eiler i brottmål till jen tilltalades förmår och saken finnes uppenbar, omwedeibart ändra Gonen.

Hotsvarande föreskrifter saknas för regeringsrättens Cel. Det förekommer emellertid inte så sällan att äver regeringsrätten i de fall resning beviljas i förvaltningsbeslut s.a.s. sätter sia i gen aktuella förvaltningsnyndighetens ställe och avgör ärendet. Inorn reren för det nya omprövningsinstitut som diskuteras nu bör dock en sådan möjlighet inte finnes. Närnast till nands ligger att regeringsrättens befogenhet i dessa fail begränsas till att unäanröja beslutet, vilket i allnannet innebär att äreniet åter blir anhängigt hos cen myndighet som har meddelat beslutet. Det blir alltså som förat nar engetts fråga om en kassationsprövning.

när det gäller avt avgränsa de typer av förvaltnings-

a beslut son i ett nytt system skulle kanna göras till fören&l för en laglighetsvrövning ev regerings efter dessa linjer, framgår av ået fvregiende att det till en början bör göras en begränsning till beslut SOL inte i ordinär ordning kan bringas under domstols prövnirg. Denna begransning bör galla vare sig en domstolsprövning kan åstadkommas genon besvär i vanlig, orining tili förvaltningsdomstol eller förutsätter stämning, t.ex. enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.

xlaganden uttört de ordinära rättsmedel son stått honon till buds. I den förut nämda skrivelsen till regeringer frår medborgarrättsrörelsen har utgång Tanten variv ati

ett sådant krav inte skall stillas. I skrivelsen föreslås Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1 äen orilringen att, om den klagange angriper beslutet

a cg DM nor [Dj B.X Zz. rättsbesvär, har därmed också sell anses avstå från att använda förvaltningsbesvar eller det ä rättsneåel som eljest skulle ha stått till förfogande. Den enskilde kan då enligt skrivelsen välja melian att omedelbart gå in till domstol med rättsbesvär eller ati först anföra förvaltningsbesvär till högre förvaltningsmyndighet och seåar, on denna väg ej ieder till frangåna, gå till domstol mea rättsbesvär. Finns beträffanie sanne beslut flera klagande som väljer olika vägar kan därvid enlist vad sor konstateras i skrivelsen vissa Kkotplikationer inträda.

Er. sådan lösning synes emellertil föra rel sig åtskilliga

komplikationer av både principiell och praktisk art även i andra hänseenden är dem som anges i skrivelsen. Den är inte heller sakligt nödvändig. haärnast till nanäs ligger Ootvivelaxtigt att man ställer upp det kravet ati kiaganden skall ha utnysvtjat de ordinära rättsredel sor står till buds för att en ansökan om omprövning hos

> > - 3 § a Ass 2 omen en c r reseringsrätten skall få ske enligt den ifrågasatta ny E OD & DN få regleringen. Letta har den ytterligare fördelen att regeringsratter inte behöver belastas meå omprövning av beslut som kanske grundar sia på rena förbiseenier e.d. och utan vidare skalle ha rättats till på annat sätt efter överklagande i vanlig ordning.

Vad son krävs från konventionens utgångspunkter är att en

nyordning av här skisserat slag blir tillämplig på sådana

förvaltningsbeslut som berör någons "civila rättigneter och skyldigheter". Dessa från konventionens text översatta begrepp torde emellertid inte lämpligen böre användas direkt i en svensk författningstext som skall

vara generellt tillamplig. Det föreligger uppenbara & 2E

svårigheter att transforsera dem till adekvata svensua Prop. 1987/88: 69

iagtekniska termer. Jet är er förGel, om man kar utnyttja Bilaga I begrepp som redan används i svensk lagstiftnirg, och viikas innebörd är välkänd. kärmast till hancs syre ligga att uppställa det «zravet att beslutet skal röra tillarpning av sådana föreskrifter som avses i & Ken. 2

ller 3 9 äF. De föreskrifter som omfattas av dessa lagrum är sådana son rör enskildas personliga ställning samt deras personliga och exonomiska förhållanden

nbördes (& kap. 2 §) liksom sådana som angår

förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller son i övrigt avser ingrepr i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden

(E kap. 3 §).

Att man genozn en sådan avgränsning täcker det fält som onfattas av konventionens begrepp "civila raäattigneter och skyldigheter" synes i och för sig vara klart. Der angivna avgränsningen komer emellertid att tacka ett mera Orfattanie område än konventionens, eftersom den innefattar även föreskrifter om påföljder för brott sact om skatt till staten, något sou inte kan sägas avse civila rättigheter eller skyldigheter. I fråga om förvaltningsbeslat som rör tillämpning av sådana föreskrifter torde dock generellt gälla avt det finns möjlighet till domstolsprövning i reguljär väg, något som vaj avser ansvar för brott f.ö. även är ett krav enligt andra bestämmelser i konventionen. Att den nyss förordade avgränsningen har en vidare omfattning än vad som innefattas i teruen civila rättigheter och skyldigheter får därför begränsad betydelse. Från internrättslig synpunkt framstår en avgränsning efter dessa linjer som mera konsekevent än den som skulle följa av europakonventionen enligt den europeiska domstolens tolkning.

Inom det tillämpningsområde som nu har angetts för ået Prop. 1987/88: 69

Bilaga I riya institutet faller emellertid vissa ärenden beträffande vilka art. 6 inte kan anses innebära krav på domstolsprövnirig och soc det av särskilda skal finns anledning att undanta. I första hand avses då ärenden son prövas eniigt utlänningslagen (1950:376, omtryckt

1954:595). Det är ofta av utomordentligt stor vikt att

dessa ärenden avgörs snabbt och de har en mycket betydande frekvens. Beslut i sådana ärenden bör därför inte kunna överprövas av regeringsrätten enligt den nya ordningen. Det kan tänkas att det finns anära sådana ärenåetyper som det finns lika starka skäl att undanta. Den frågan behöver emellertid övervägas närmare mei ledning av Synpunkter som kan komma fram unäer åen fortsatta beredningen av ärendet.

För att ett förvaltningsbeslut av den art som har angetts nu skall få undanröjas av regeringsrätten bör i övererisstärmmeise med vad soc förut har angetts krävas att beslutet strider mot lag eller annar författning. Den bristande överensstämmelsen mec gillande normer beröver inte vara uppenbar, men Get skall finnas grunn: för ett positivt uttalande av innebörd att beslutet är oförenlig mea den rättsiiga norm som är aktuell.

Självfallet är jet svårt att ens teoretiskt ära en klar gräns mellan en renodlad laglignhetsprövning och en Jlämpiighetsprövning: den bakonliggande författningen kan ju vara avfattad på ett sådant sätt att den replierar på allmänt uttryckta termer och begrepp som får sitt reella innehåll först genom en lämplighetsprövning eller, om man så vill, en politisk bedömning. Här kan uppenbarligen besvärliga avvägningsfrågor uppkonnma. Dessa är dock inte nya från principiell synpunkt, eftersom samma problen redan i dag kan föreligga vid prövning av Kocmunalbesvär

(jfr 7 kap. 1 9 första stycket 2 kommunallager) och — Prop. 1987/88: 69

låt vara begränsat till Ce uppenbara fallen - vid Bilaga I prövningen av resningsärendien. ber rättsbildning sor nar utvecklats vid tillämpning av kommunalbesvärsinstitutet och för vilken regeringsrätten är prejudikatinstans bör kunna tjäna till leäning för de bedömningsfrågor son kar uppkomma, orm ett nytt omprövningsinstitut av här skisserat slag införs.

Bestärmelser om Get nya prövningsinstitutet synes lampligen kunna tas in i lagen (1971:259) om allmärna förvaltningsdonstolar.

I art. 6 talas om "opartisk och offentlig rättegång (på engelska "fair and public hearing"). kuvarande regler i fränst RE och förvaltningsprocesslagen (1971:291) kar från svensk sida ansetts stå i överensstärrselse med dessa rekvisit i art. 6, därför att rättegångar i Sverige uven vid ett skriftligt förfarande är offentliga utom i sädana

undantagsfall son är tillåtna enligt konventionen. hågra skärssilia regler om t.ex. rätt att alltid få till stånd

en guntlig förhandling hos regeringsrätten i det nya owvrövningsförfarandet toräe därför inte behövas. Givetvis san Sveriges inställning koma att ändras, OL den europeiska jionstolen snule göra en annan tolkning &v art. 6 i detta avseende.

Enligt art. 26 i åen europeiska konventionen får kommissionen ta upp ett ärende först sedan alla inherske rättsmedei har uttömts. Kesning anses inte vara ett rättsnedel i denna mening, men ett nytt prövningsinstitut av här skisserat slag blir otvivelaktigt ett sådant rättsnedel. Det betyder att den som vill klaga hos kommissionen över förvaltningsbeslut av det slag son det här är fråga oc först näste ha fått saken prövad genor. ett avgörande av regeringsrätten.

nya prövningsinstitutet kan föranleda ett behov av ökade Bilaga!

resurser för regeringsrättens del. Det skall då först konstateras att det endast är ett begränsat antal typer av förvaitningsbeslut som enligt det föreslagna systemet kan komma under regeringsrättens prövning: det kan röra sig om beslut enligt några tiotal författningar. i de fall då enskilda personer som berörs av besluten anser dessa iagstridiga kan det förutsättas att resning redan eniigt nuvarande ordning ofta söks i de fall parten vill gå vidare med nålet. Detta ger grund för en förmodan att antaiet ytterligare mål för regeringsrättens äel inte blir alltför stort. Däremot kan målen säkerligen i mänga fall kräva en avsevärt större arbetsinsats än när det f.n. i ett resningsärende gäller att pröva om ett avgörande står i uppenbar stric mot lag. I den mån benov av Örade resurser ned hänsyn härtill skalle uppromsa för regeringsrättens del kan det övervigas att i första nand söka möta detta med regler som ger möjlignet till en rationalisering av regeringsrättens arbetsforuer, er fråga som har visst sasband mei förslagen i rättegångs-

X utredningens betänkanéåe (SOL 1965:1) Översyn av rättegångsbalken 2. Högeta domstolen och rättsbilaningen. Hen innan en närmare beåömning härav görs synes det vara välbetunkt att avvakta till dess den nya ordningen na tillänpats under någon tid, så att man får bättre underlag för de överväganden son kan behöva göras i detta hänseende.

4.4¶Omprövning av expropriationstillstäånd

En utvidgad befogenhet för regeringsrätten att ompröva vissa förvaltningebeslut får betyielse beträffande bl.a. beslut om expropriationstillstånéi.

äxpropriationsförfarandet är uppdelat på en tillstånås- Prop. 1987/88: 69

prövning och en efterföljande ersättningsprövning. Först ' Bilaga I

när ersättningen har prövats slutligt får expropriationen i princip genoxföras. Demna ordning ger inte några absoluta garantier för att expropriationsändamålet eller övriga förutsättningar för expropriation är för handen när egendomsberövandet sker. Tillståräsprövninger äger rum —- kortare eller längre tid —- före egendonsberövandet,

och förhållandena kan därefter ha ändrats så att

expropriationsändamålet inte längre föreligger. Regeringen anses inte kunna återkalla expropriationetillståndet på denna grund. On expropriationssökenden i ett sådart läge skulle fullfölja ärendet, kan ägaren alltså tvingas att avstå från sin egendom, trois att förutsättningarna för expropriation inte längre är för nancen när egencomsberövandet sker.

Aven or Oolägenheterna av den gallande ordarirngen i anat il Yre Nr q 2 st ec serva Sot än

praktizen kanske inte är så stora, synes äet från S

principiell Synpunkt argeliget atv man försöker KOLMne till ratta red denna steihet i expropriatiorsförfaraniet. Svörsnålet uppmärksannades av den earovsisia Jomstolen i åen förut (avsnitt 3.3) berörda åomen i målet Sporrone och Lönnroth mot Sverige, varvid iomstoler riktade kritir mot jen svenska lagstiftningens dåvarande utformring. Även on grunden för denna kritik i allt väsentligt är undanröji genon ändringar i lagstiftningen aan det även frår denna synpunkt vara en fördel ox vissa justeringar i lagstiftningen genomförs.

Frågen synes inte kunna lösas inom ramen för det tid

föreslagna systemet med en möjlignet för sakögarna avv få

lagligheten av ett besiut or expropriationstillståni

prövad hos regeringsrutten. Vaa som behövs är en oränirng som ger regeringen möjiignet att ompröva ett beslut or

expropriationstillståri på grunl av änärade

förnål landen.

ftt problea med ett systern som medger omprövning av Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1 expropriationstillstånd är att ocprövningsnöjligheten latt kan missbrukas i syfte att förnala expropriationsförfarandet. Det är därför angeläget att åstackomna er Oråning som säkerställer att ompröwming endast aktueliseras i fall då en betydande sannolikhet talar för att förhållandena verkligen har föränårats så mycket att expropriationstillståniet bör sättas i fråga. Detta synes unna ske genor att möjligheten att begära omprövning förbehålls den åorstol som prövar expropriationsmålet. härigenom får man er garanti för att Oomprövningenöjligheter inte nissbrukes. Santidigt får sakögarne nöjligheten att argunrentera för sin sak inför en syndignet som är väl insatt i sakfrågan.

ven diskuterade ordringen synes ge goda möjligneter för Oo

& Sakbsarna att få er uropriationstillståndet uppnavt i de sannolikt fataligs fali där expropriationsuniamtlet har förfallit men ärendet undå fullföljs. Redan själva prövnilngsnöjlignieten torde vidare ieda till att den son

fått ett expropriationstiillståne

utnyttja detta på ett oförutsett olagenheter för effextiviteter i expropriatiorsförfarandet synes inte uppkomma. Med hänsyn härtill förordas avt det införs en möjlighet till omprövning av exprorriatiorstillstånd efter de linjer som nu har antytts.

Der. föreslagna omprövningsmöjligheten förutsätter

anäringar i expropriationslagen (1972:719). bet är i

sambanå med en sådan ändring naturligt att ta upp frågar om en änäring också av reglerna om den frist inon vilken ett expropriationstillstånd skall fullföljas. Under senare år har i expropriationstilistånien regelrässict bestunts att expropriationssaken skall PES eror

+ ansökan oc stämning till dorstol senast inom ett år från

tillståndsdagen. Möjligheterna enligt expropriation slagen Prop. 1987/88: 69

att bestämma längre tid och att förlänga den bestänce Bilaga I

tiden har i praktiken inte utnyttjats. head hänsyr. tili den utredning som föregår ett expropriationstillstånd bör det också vara tillräckligt mei en tid om ett år för att fulifölja ärendet. Det ligger väl i linje med förslagen i övrigt i denna promemoria att lagfästa den praxis sor utbildats. Den nu föreslagna ändringen bör föranleda er motsvarande ändring av 2 kap. & $ vattenlagen (1983:291).

5¶UPPRATTADE LAGFÖRSLAG Prop. 1987/88: 69

: Bilaga 1 I enlighet med vad som nu har anförts har förslag upprättats till

1. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna

förvaltningsdonstoiar,

2. lag om ändring i expropriationslagen (1972:719),

NN . leg on ändring i vattenlagen (1983:291).

6 SPECIALMOTIVERING

6.1¶Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:269)

om allmänna förvaltningsdomstolar

Nn v [Jac

Utöver vad som följer av 2 § får regeringsrätter på ansökan av en enskild part undanröja ett beslut i ett förvaltningsärende, oc

1. beslutet innebär myndighetsutövning mot någon enskild och rör tillämpning av en föreskrift om

något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 §

regeringsformen, dock ej i fråga om en föreskrift son gäller utlannings vistelse i riket,

2. beslutet inte skulle ha kunnat överklagas i annan ordning,

3. beslutet inte annars har prövats av någon domstol eller skulle ha kunnat bringas under en domstols prövning på annat sätt än genor ansöker. on resning,

8 Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 69

4. den rättstillämpning som ligger till grund för Prop. 1987/88: 69

beslutet strider mot lag eller annan författning. Bilaga I

Vad som sägs i första stycket om domstol gäller

också sådan nämnd som avses i 2 kap. 9 § andra

stycket andra meningen regeringsformen.

Ansökan som avses i första stycket skall göras inor

sex månader från det att beslutet meddelades.

Regeringsrätter får bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla.

De överväganden sor ligger till grund för förslaget kar redovisats i avsnitt 4.1.2 och 4.1.3.

Någon särskild benämning på det nya institutet föreslås inte. Det kan inte anses lämpligt att låta åetta omfattas

av begreppet resning sor ju av hävd har en snävare betyäelse.

Första stycket

I ingressen slås till en början fast att det nya prövningsinstitutet förutsätter ansökan av enskild part. mn förutsättning är enligt allmänna förvaltningsrättsliga

principer att beslutet har rört hans rätt och gått honom

emot (jfr 11 § förvaltningslagen 1971:290 och 22 §

förslaget till ny förvaltningslag i prop. 1985/86:60).

Det krävs inte att parten åberopar förevarande paragraf till stöd för sin ansökan. Detta innebär bl.a. att, oa någon ansöker om resning i ett beslut av det slag sor paragrafen tar sikte på, regeringsrätten i princip utan hinder härav bör kunra pröva saken inom de mera viästräckta racar som paragrafen drar upp. I fråga Om

andra slag av klagoskrifter till regeringsrätten får en Prop. 1987/88: 69

oo . . oo - . a Bilag: bedömning enligt vanliga principer Eg [= Pp göras av i vad mån ilaga I

PAryrkandet ger underlag för en tillämpning av paragrafen.

Paragrafen tar sikte enbart på beslut i förvaltningsarenden. Det betyder att det skall vara fråga om ett besiut av en förvaltningsmyndighet eller av regeringen i ett särskilt ärende. Även beslut av en domstol inom ramen för dess adninistrativa verksamhet är ett förvaltningsärende, men de övriga förutsättningar som har ställts upp för att det nya prövningsinstitutet skall vara tillänrligt innebär att ett sådant beslut inte kan bli föremål

för omprövning enligt paragrafen.

Ett bifall till klagendens talan avses få till följd att beslutet undanröjs. Som har konstaterats i äen allnänna motiveringen innebär getta som regel att saken åter biir anhängig hos den myndighet son har meddelat det undaenröjda beslutet. Undantag kan gälla för det fall att fråga

varit om ett initiativärende. Någon gång kan också en

föreskriven preskriptions- eller preklusiocnsfrist tänkas nindra myndigheten från att ta upp den föreliggande

frågan på nytt.

Avsikten är inte att någon formell besvärsnänvisning till. regeringsruätten skall lännas i fall då ett ärende kan Komma under denna domstols prövning enligt de nya regierna.

Punkt 1. Här anges till en början att fråga skall vara Oo: ett beslut som innefattar myndighetsutövning mot ensäiid. Härmed avses enligt vedertagen terminologi utövning av befogenhet att bestämma om förmån, rättignet, srylöignet, disciplinär bestraffning eller annat jiärförbart förhållande (se t.ex. prop. 1973:90 s. 397).

En viktig inskränkning ligger i att beslutet skall röra Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1

tillämpning av föreskrifter om förhållanden som avses i & kap. 2 eller 3 § RF. Innebörden härav har kommenterats i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.3). Föreskrifterna kan finnas i lag eller i någon regerings- eller myndighetsförfattning som har beslutats med stöd av riksdagens bemyndigande.

I 5 kap. 2 § behandlas föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. Sådana föreskrifter är bl.a. sådana son gäller svenskt medborgarskap, rutt till släktnamn, äktenskap, föräldraskap, arv och testamente samt familjeförhållanden i övrigt liksom föreskrifter om rätt till fast och lös egendon, om avtal sant om bolac, föreningar, samfälligheter och stiftelser. Har tillämpning sker av sådana föreskrifter torde det ofta vara fråga om beslut som rör enskildas "civila rättigheter och skyldigheter" i den europeiska konventionens mening.

I 8 kap. 3 § (samt 7 —11 §§) RF behanålas föreskrifter

om förhållandet mellan enskilda och däet allmänna soi

gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser

ingrepp i enskildas personliga och ekonomiska

förhållanden. Beslut enligt sådana föreskrifter är ibland

av det slaget att de enligt nuvarande praxis anses omfattade av den europeiska konventionens uttryck "civila rättigheter och skyldigheter". I det föregående har sålunda konstaterats att rätten att utöva ett yrke och att fritt disponera över sin egenåon har hänförts under det angivna uttrycket.

Som har angetts i åen allmänna motiveringen får dock anses att 8 kap. 3 § RF har ett mera vidsträckt innehåll.

Såtunda omfattar paragrafen även föreskrifter om brott Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1 samt om skatt till staten. Beslut enligt sådana föreskrifter torde emellertid undantagslöst kunna bringas under domstolsprövning, varför de ej får någon aktualitet i detta sammanhang.

I fråga om "rekvisition eller annat sådant förfogande" som också i grundlagsparagrafen nämns särskilt som exempel —- får behovet av den nu aktuella regleringen från den europeiska konventionens synpunkt mindre aktualitet, med hänsyn till föreskriften i art. 15 or rätt för konventionsstaterna att göra avvikelser från sina förpliktelser enligt konventionen vid «rig eller annat allmänt nödläge. Det är emellertid att märka att även den principiellt sett näraliggande frågan or

tillstånd till expropriation - som också omfattas av &

kap. 3 § RF —- torde anses utgöra ett sådant beslut son

art. 6 i konventionen tar sikte på.

Let ungantag från tillämpningsområdet för det nya

institutet som gäller beslut erligt utlänningslagen har motiverats i avsnitt 4.3. bestämnelsen har utformats med användning av det uttryck som finns i 8 kap. 7 § första stycket 2 RF och sor avser utlänningslagstiftninger.

Punkt 2. Som har angetts i den allmänna motiveringen innebar förslaget —- utöver vad som har angetts i punkt 2 - den begränsningen att beslut son skulle ha kunnet överklagas till högre instans inte kan bli föremål för prövning av regeringsrätten enligt det föreslagna nya institutet. om instansoräningen beträffande evt visst ärenée är exempelvis lokal myndighet -— länsstyrelse regeringen, kan sålunda överprövning hos regeringsrätten inte begäras med avseende på vare sig den lokala nyndighetens eller länsstyrelsens beslut.

Punkt 3. För tyllignetens skull anges här till en börjar uttryckligen att paragrafen inte omfattar fall när ett , 2 barag

slut har prövats av domstol. Detta kan sägas ligga Prop. 1987/88: 69

redan i uttrycket "beslut i förvaltningsärende", men ett Bilagal

förtydligande har ansetts vara på sin piats bl.a. med

tarke på situationer när ett förvaltningsbeslut har

överprövats av förvaltningsdomstol.

Vidare utesluts även fall då det ifrågavarande beslutet genom överklagande skulle ha kunnat bringas under åonstols prövning. Också fall där rättsmediet är ett annat än överklagande är uteslutna. Som närnts i den allränna motiveringen åsyftas här främst fall då talan skall väckas genom ansökar om stämning, vilket är fallet hl.a. i arbetstvister. Självfallet är också avsikten att exempelvis straffprocessuella tvångsmedel, vilka i äen mån de blir bestående i sedvariig ordning skall prövas av domstol, skall anses inbegripna i undartagsregelr.

nlighet med det anförda har punkten formulerats så atvt äet nya prövningsinstitutet biir tillänpligt enäast

om beslutet inte, genou Ööveralaganie eller eljest, vå

annat sätt än genoa resning, funnat bringas under doustols prövning. Som framgår av andra stycket 1ixställs mej äorstoil sådan närnd sou avses i 2 Kap. 9 5 andära un stycket anära meningen, åvs. närni vars sammansättning är beständ i lag och i vilken ordförangen skall vara

eller ha varit ordinarie domare (jfr prop. 1975:90 s.

356 f.).

Fant 4. Den materieila frövning som skall göras gäller nuruvida den rättstillämpning som ligger till grund för besiutet strider mot iag eller annan författning. Den bristande överensstämnelsen med åen nor som är aktuell behöver inte vara uppenbar sen det skell finnas gruni för ett konstaterande att beslutet är lagstridigt. Något

tillspetsat skulle mar kunna uttrycka saken så att iet Prop. 1987/88: 69

+r

prinsri gäller för der klagande att påvisa att beslutet Bilaga 1

varit författningsstridigt och inte för besluts-

myndigheten att påvisa motsatsen.

Son har anförts i den allmänna motiveringen torde man via tiilänpningen kunna söka ledning i de principer son

sedan lång tid tillbara har utbildat sig för motsvaranie prövning när det gäller kommunalbesvär (se t.ex. SOU

1982:41 s. 148 ff med hänvisningar). Ett

norugivningsbeslut toråe normalt inte kanna vli föremål för prövning; i ett sådant ärende kan visserligen finnas parter (jfr t.ex. prop. 1965/66:50 s. 35) men knappast i fall av jet slag som förevarande bestämmelse tar sikte på. Fröga om att undanröja ett beslut på åer gruncen avt

Get strider mot någor annan författning än lag ken

naturligtvis komma upp bara om författningen binder der. ayndigaet som har meädeiat beslutet.

Avslutningsvis skall än en gång betonas avt ået ligger i Sakxens natur att en teoretiset klar gräns mellan lagilghets- och lämplighetsorövning alirig san dras. Klart är dock att i den mån en lagbestämmelse kan ge uppnov till olika tolkningar, det måste fordras er betydande brist på överensstämmelse mellan beslutet å ena sidan och förarbeten eller praxis å den anära för att det skell kunna sägas att beslutet strider mot lag.

Andra Stycket

Stycket innebär att bl.a. psykiatriska närmnåäen och kriminalvårdsnämnden skall likställas med dorstol i det hänseende som här är aktuellt. Detsamma gäller exempelvis hyresnämnderna, vilket dock har begränsad betydelse efterson nämnåernas avgöranden i vissa fail kar Fb bringas under domstolsprövning.

Treäje stycket Prop. 1987/88: 69

Bilaga I Uppenbarligen måste en tidsfrist fastställas inon vilken ansökan om prövning skall göras hos regeringsrätten. Fristen har i förslaget på samma sätt som gäller för resning i tvistemål på legalitetsgrunden bestämts till sex månader, jfr 58 kap. 4 § andra stycket KB. Med hänsyn till de svårigheter som ibland kan föreligga när det gäller att avgöra om ett förvaltningsbeslut har vunnit laga kraft, har därvid dock beslutets dag och inte, såson i RB, den dag avgörandet vann laga kraft tagits sor.

utgångspunkt för tidsfristens beräkning.

Pjärde stycket

I detta stycke har tagits in en föreskrift sor gör det möjligt för regeringsrätten att meddela besiut om S.x. inhibition av det avgörande som skall omprövas. Föreskriften har utformats efter förebild av 29 § i

förslaget i prop. 1985/86:80 till ny förvaltningsleg.

Hotsättningsvis framgår av stycket att beslut som kan omprövas av regeringsrätten eniigt de nya reglerna i princip är verkstullbara i vanlig ordning oberoende av om je åras under domstolens prövning för det fail att inhibition inte meddelas.

4a§

På avdelning dömer fem regeringsråd. Avdäelningen är dock domför med fyra regeringsråd, om tre av dessa är ense om slutet.

Vid prövning av ansökningar om resning eiler återställancge av försutten tid sact vid prövning av

frågor som avses i 2 a § denna lag och 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) är avdelningen

domför med tre regeringsråd, orm prövninger är av

enkel beskaffenhet. Vid beslut om avvisande av för Prop. 1987/88: 69

sent inkomna besvär och avskrivning av mål efter Bilaga I

återkallelse är avdelningen domför med tre rege-

ringsråd. Vid behandling av frågor om prövningstill-

stånd skall tre regeringsråd delta.

Ändringen innebär att prövning av frågor som avses i den nya 2 a § får ske av tre regeringsråd, om prövningen är av enkel beskaffenhet. Detsamma gäller f.n. bl.a. vid prövning av resningsärenden.

O.2 Förslaget till lag on ändring i

expropriationslagen (1972:719)

3 kap.

Expropriationstillstårg förfaller, om saken inte har

fullföljts genom ansökan om stämning till domstol inor: ett år från det att tillståndet beviljades.

Har expropriationstillståndet förfallit eriigt första stycket eller enligt 5 kap. 15 § andra

stycket eller 18 § tredje stycket eller har expropriationstillståndet upphävts enligt 10 § och begäres därefter nytt expropriationstillstånd till egendomen av samnme sökande och på samma expropria-

tionsgrund som tidigare, kan sådant tillstånd

" beviljas endast or särskilda skäl föreligger.

I första stycket har tagits in den i avsnitt 4.1.4 förutsatta nya regeln om att expropriationssaken skall fullföljas genom ansökan om stämning till donstol inor. ett år från det att expropriationstillståndet meideiades.

Tillstånäsnyndigheten skall alltså inte lingre i Prop. 1987/88: 69

tiliståndsbeslutet bestärma någon viss tid för talans Bilaga I väckante vid domstol. Tiden framgår äirekt av lagbestärmelsen. Im annan sek är att det kan vara befogat att i tillståndsbeslutet erinra om den lagstadgaie tidsfristen.

Genor den nya ordningen upphävs inte bara tillståndsmyndighetens nuvarande möjligneter att bestianmma den tid inom vilken talan skall väckas i expropriationsnålet. Aven möjligheterna att utsträcka elier förkorta den bestämdia tiden faller bort. äärigenona blir äe nuvarande anära och tredje styckena i förevarange pararretf obenhövliga.

Det anföråea leder till att förevarande paragrafs r.uvaranåe fjärde stycke i fortsättningen blir anöra stycke i paragrafen. Detta stycke har i sin tar inirats redaktionellt mej anledning dels av äen nya regeln i första stycket dels av den nya regeln i 10 § ye

rr -

Regeringen srall upphäva ett expropriationstillstånd

helt eiler delvis, 3 om förkållangena sedar. tillståndet meddelades nar ändrate så att förutsättningarna för tillståndet inte langre föreligger.

Frågor om upphävande av expropriationstillstånc prövas på annäian av den domstol som handlägger

expropriationsrålet. Sådan anmälan får göras endast

or fastighetsägaren har visat sannolika skal för att

tillstånäet skall uppnävas.

Första stycket Prop. 1987/88: 69 Bilaga I

Första stycket innehåller der nya regeln om upphä av expropriationstillständ. Ett meddelat expropriaticrs-

tillstånd skall sålunda upphävas om förhållandena seian

tillständet meddelades har ändrats så att förutsätiningarna för tillståndet inte längre föreligger. Den prövning som här skall ske skall givetvis göras mot bakgrund av reglerna om expropriationsändar&len i 2 kar. exprogriationslagen.

Av bestämmelsens avfattning framgår att tillståniet skall upphävas om de förutsättningar son 128 till grand för

tillståndet har fallit bort. Det är säleies utan

betydelse or förhållanåena har uänsrats så att ett nytt expropriationsändam&l skulle kunna åberopas. Sm den exproprierande menar att expropriation bör ske på anna: avund, får han ansöka om expropriation på jen grunien i vanlig ordning. Jet närmast till nanis ilgsand e på att förutsättringarna får anses ha brustit är att expropriationsändarntlet har fallit bort: ben tilltanst industrisatsningen skall inte genorföras. Den cultairhistoriskt märkliga bebyggelsen har brunnit upp och kan därför inte längre bevaras. Len vanvårdade fastigheter. har rustats upp och försatts i ett tillfredsstillanie skick. Givetvis kan frågan också komna upp oc förhållandena har ändrats så att intresseavvägningen emisgt 2 kap. 12 4 expropriationslagen utfaller så annorlunda att expropriationen inte längre bör tillåtas. Av naturliga skäl skall det dock mycket tili för att man skall kunna anta att regeringens intresseavvägning komaer

att utfalla på ett annat sätt. Ett skäl för en föränäral

intresseavvägning kan vara att expropriationen till följd av äntrade förhållanden på ett oförutsett sätt skadar motstående sannällsintressern.

Frågan om upphävande av ett expropriationstillstånd skall Prop. 1987/88 :69

alltid prövas av regeringen. Detta gäller även för det Bilaga I

fall att tillståndet har meådelats av en annan.

ryndighet. Det bör anrärkas att fastighetsägaren har nöjlighet att påkalla prövning av regeringens beslut hos regeringsrätten med stöd av de föreslagna nya regierna i iagen om allmänna förvaltningsdomstolar.

Andra stycket

Regeringen får ta upp frågan om upphävande endast på

anmälan av den domstol som prövar expropriationsmålet. Såson framhållits i den allmänna motiveringen har dom

stolarna fått denna ensamrätt att råda över anmälnings-

frågan därför att det ger garantier mot missbruk av ouorövningsinstitutet. I första hand blir det fastighetsdomstolen son kommer att få ta ställning till sådana frågor. Aven hovrätten och högsta domstolen kan emellertid bvegira omprövning i ett där anhängigt mår. Em förutsättning härför är dock att underinstansen skilt sig från

målet. Det förhållandet att särskild talan förs mot visst

beslut i expropriationsnålet - t.ex. i fråga om förnandstillträde —- medför inte att den högre doustoien får ta upp frägan om anuslan till regeringen. Det torde f.ö. ligga i sakens natur att frågar or upphävande Knappast kan bli aktuell om förhållandena är sådana att Gomstolern har funnit att den bör medge förnandstillträude.

Domstolens beslut i en fråga som här avses är att se son ett beslut under rättegången. Eftersorn någon föreskrift

inte har getts om möjlignet till särskilt överklagande

följer av reglerna om expropriationsprocessen att ett beslut att begaura omprövning får överklagas särskilt

endast på den grunden att målet till följi av beslutet

uppehålls i onödan. Beslutar däonstolen att inte begira

onprövning, kan beslutet överklagas endast i sambanc neil Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1 ett överklagande av dor eller slutligt beslut i målet (se

2¶I lagen 1969:246 om domstolar i fastighetsmål sant 49 kap. 6 och 8 §y rättegångsbalken). Regeringen torde int

ha anleåning att meådela beslut i saken, om frågan angéende giltigheten av domstolens begäran är beroende på prövning i högre instans.

Domstolen får anmäla frågan om upphävande av ett

expropriatiorstillstånd endast om fastighetsägaren har visat sannolika skäl för att tillståndet skall upphävas. Det är alltså en grundläggande förutsättning att fastighetsägaren gör gallande att förutsättningarna för expropriationstillståndet har brustit i sådan omfattning

att tillståndet skell upphävas. Doustolen får sålejes inte självnant ta upp en sådan fråga. Vicare krävs att

donstoien finner att de anföråa omständigheterna är sådana att det är sannolikt att regeringen kommer avt upphäva tillståndet vid er prövning enligt första

siycket. hågon anrälan till regeringen bör alltså inte

göras, om domstolen visseriigen finner att förnållandena föranirats men bedömer det sor minire sannolixt ati ie andrade förnållandena skulle komma att föranleda ett upphävande av expropriationstillståndet.

Lågon vidlyftig utredning i anmälningsfrågan bör inte förekomma. Det ligger i sakens natur att sådana omstärndigheter som kan utgöra sannolika skäl för att regeringen skell upphäva expropriationstillståndet bör vara påtasliga och alltså inte fordra en omfattande utredning.

Om domstolen finner att den bör anmäla frågan om upphävande av ett expropriationstiliståni, bör den scr regel förklara expropriationsrålet i motsvaranie del vilande i avbidar på regeringens beslut.

Domstolen skall givetvis i sitt beslut oc att göre Prop. 1987/88: 69

arnuian till regeringen TeCoOgöra för äe Oas tknå Bilaga I son ligger till grund för att frågan om upphävanle annils. Jenna redogörelse i förening meal vaå son fran or parternas stånöpunkter bör kurna bilda underlaget regeringens prövning. Det ligger alltså vikt vid att Gonstolenr klart utvecklar varför den nar funnit att det

föreligger sannoliza skäl för att tillståndet skall

upphävas. Regeringen är givetvis oförhindral att införskaffa ytterligare utredning. i och meå att frågan om upphävande har anmälts hos regeringen har också fastignetsägaren och åex exproprierarce möjligket att förebringa ytteriigare utredning nos regeringen.

Upphävs ett expropriationstilistånd skall äonmstoler skilja sig från expropriationsrålet på samma skutt son sker när ett expropriationstillstånd förfallit enlict

3 kar 5 tredje stycket. der skada upp Sak få grund av expropriationsansprå

exproprierande ersätta skadan (se vid 5 kar. 16 §;.

näve

tiar skaja uppstått för sakägare på grund av exprupriationsanspråk som återkallats och avskurives mälet i äen delen, skall den exproprierande ersätta skadan.

Första stycket äger motsvaranäe tillämpning när domstolen skiljer målet från sig med anleåning av att tillstånd till expropriation vägrats eller

upphävts eller tillstånd förfallit enligt 16 §

tredje stycket.

Innan avskrivning sker på grund av återkallelse av Prop. 1987/88: 69

den exproprierande skall han, Om han har fåt Bilaga I

tillståni till expropriationen, 7108 länsstyrelsen ställa säkerhet för ersättning Sox avses i första

stycket, såvida icke samtliga sakägare förklarat sig

avstå från att yrka sådan ersättning.

Förevarande paragraf innehåller bestämmelser orm rätt till ersättning för sukögare för skaca som uppstått på gruni

av att expropriationsanspråk återkallats eller på gruné

av att tillstånd till expropriation vägrats eller förfallit. Paragrafen har nu kompletterats nei en notsvarande skadestånäsrätt för det falle ca att ett exuropriationstillstånd upphävts enlist den nya regeln 3 kap. 13 9. Bestämmelsen är också tillämplig om ett beslut om expropriationstillstånd undanröjts eniigt åen

nya regeln i 2 a 9 lagen om allmänna förvaltnings-

domstolar och regeringen vid förnyad prövning av saken

vägrat tillståni till expropriation.

C.3 Förslaget till lag om ändring il vattenlager

Förslaget nar behanälats i den allmnenna motiveringen,

vsnitt 4.1.4 (jär den föreslagna ndringen av 3 kop. 6 § expropriationslagen) .

Prop. 1987/88: 69

Set Bilaga 1

KONVENT IONSTEXTIR

Utdrag ur

Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna!

Artikel 1

De höga fördragsslutanäe parterna skola garantera envar, som befinner sig under deras jurisåiktion, de fri- och rättigheter, sou angivas i avdelning I av denna konvention.

AVDELNING I

Artikel Z

1. mvars rätt till livet skell skyddas genom lag. Inger. skall avsiktligen bliva berövad livet utom till verkställande av domstols dom i fall då han dömts för brott, som enligt lagen är belagt med sådant straff.

2. Berövande av livet skall icke anses hava skett i strid

mot denna artikel, när det är en följd av våld, son

var absolut nödvändigt

! Översättning enligt prop. 1951:165.

a) för att försvara någon mot olaglig våldsgärning; Prop. 1987/88: 69

b) för att verkställa laglig arrestering eller för att Bilaga!

hindra någon som lagligen är berövad sin frihet att undkomma;

c) vid lagligen vidtagen åtgärd till stävjande av

upplopp eller uppror.

Artikel 3

Ingen må utsättas för tortyr eller omänsklig eller

förnedrande behandling eller bestraffning.

Artikel 4

1. Ingen må hållas i slaveri eller traidon.

2. Ingen må nödgas att utföra tvångsarbete eller eljest

honom påtvingat arbete.

. Hed tvångsarbete eller påtvuanget arbete enligt denna

artikel förstås icke:

a) arbete som regelmässigt utzräves av den som är underkastad frinetsförlust i enlighet mel bestämrnelserna i artikel 5 av denna konvention eiler som är villkorligt frigiven; b) tjänstgöring av militär art eller, i länder varest sanivetsbetankligheter mot sädan beaktas, tjänstgöring som i hithörande fall utkräves i stället för militär värnpliktstjänstgöring; C) tjänstgöring som utkräves, då nödläge eller olycka hotar samhällets existens eller välfärd;

d) arbete eller tjänstgöring som ingår i de normala

medborgerliga skyldigheterna.

9 Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 69

Artikel 5 Prop. 1987/88: 69

Bilaga I . Envar har rätt till frinet och personlig säkerhet.

Ingen må berövas sin frihet uton i följande fall och i den ordning som lagen föreskriver:

a) då någon lagligen är berövad sin frihet eller

fällande dom av vederbörlig domstol;

b) då någon lagligen är arresterad eller eljest

berövad sin frihet antingen med anledning av att han

underlåtit att uppfylla domstols lagligen givna

föreläggande eller i ändamål att uppnå fullgörande av

någon i lag föreskriven skyldighet; cC) då någon lagligen är arresterad eller eljest

berövad sin frihet för att ställas inför vederbörlig rättslig myndighet såson skäligen misstänkt för att ha förövat brott, eller när det skäligen anses nödvändigt att förhindra honom att begå ett brott eller att undkomrna efter att ha gjort detta; å) då en underårig i laga ordning är berövad sin frinet för att undergå skyddsuppfostran eller för att inställas inför vederbörlig rättslig myntighet;

e) då någon lagligen är berövad sin frihet till

förhindrande av spridning av snittosan sjukdon eller emedan han är sinnessjuk, alkoholist, hemfallen åt missbruk av droger eller lösärivare;

f) då någon lagligen är arresterad eller eljest

berövad sin frihet till förhindrande av att han obehörigen inkommer i landet eller som ett 1leå i förfarande för hans utvisning eller utlämnande.

Nn Envar, som arresteras, skall snarast möjligt och på

ett språk, som han förstår, underrättas om skälen för

åtgärden och om varje anklagelse mot honom.

Envar, som är arresterad eller berövad sin frihet i Prop. 1987/88: 69

enlighet med vad under 1. c) sagts, skall Bilaga I

oföräröjligen ställas inför domare eller annan ämbetsnan, son enligt lag beklätts med domsmakt, och skall vara berättigad till rättegång inom skälig tid eller till frigivning i avvaktan på rättegång. För frigivning må krävas borgen för att vederbörande inställer sig till rättegången. Ivar, som berövas sin frihet genoc arrestering eller

eljest, skall äga rätt att inför domstol påfordra, att

lagligheten av frihetsberövandet snabbt må prövas sant hans frigivning beslutas, om åtgarden icke är laglig. Envar, som utsatts för arrestering eller annat frihetsberövande i strid mot bestämmelserna i denna

artikel, skall äga rätt till skadeståni.

Artikel 6

1. Envar skell, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller arklagelse not honom för brott, vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inor skälig tid och inför er. oavhängig och opartisk domstol, Som upprättats enligt lag. Domen skall avkunnas offentligt, ten pressen och allränheten må utestängas från rättegånger. eller en Gel därav av hänsyn till seäligheten, den alinänna oräningen eller den nationella säkerheten i ett

demokratiskt samhälle, eller då hänsyn till minder-

åriga eller till parternas privatlivs helgd så kräva eller, i den mån donstolen så finner strängt nödvän- Gigt, i fall då på grund av särskilda omständigreter offentlighet skulle lända till skada för rättvisans intresse. Envar, son blivit anklagad för brottslig gärning, skall betraktas som oszyldig intill dess hans smli lagiilgen fastställts.

3. mvar, som blivit anklagad för brottslig gärning, Prop. 1987/88: 69

skall äga följande minimirättigheter: Bilaga 1

a) att ofördröjligen på ett språk, som han förstår, och i detaij bliva underrättad om innebörden av och orsaken till anklagelsen mot honom;

b) att åtnjuta tillräcklig tid och möjlighet att

förbereda sitt försvar; C) att försvara sig personligen eller genom rättegångsbiträde, som han själv utsett, eller att, i fall då han saknar erforderliga medel för betalning

av rättegångsbiträde, erhålla sådant utan kostnad, om

rättvisans intresse så fordrar; d) att förnöra eller låta förnöra vittnen, Son

åberopas emot honom, samt att för egen räkning få

vittnen inkallade och förhörda under samme

förhållanden som vittnen åberopade mot honom;

e) att utan kostnad åtnjuta bistånd av tolk, om han icke förstår eller talar det språk, som begagcnas i domstolen.

Artikel 7

1. Ingen må fällas till ansvar för någon gärning eller underlåtenhet, som vid tidpunkten för dess begåenåe icke utgjorde ett brott enligt inhemsk eller internationell rätt. Ej heller må högre straff utmätas än soc var tillämpligt vid tidpunkten för den brottsliga

gärningens begående.

2. Förevarande artikel skall icke hinära rannsakning och bestraffning av den son gjort sig skyldig till en handling eller underlåterhet, som vid tidpunkten för dess begående var brottslig enligt de allmänna rättsprinciper, som erkännas av civiliserade stater.

Artikel & Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1 . mvar har rätt till skydi för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens.

. Offentlig myndighet må icke störa åtnjutandet av denna rättighet med undantag för vad som är stadgat i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt meå hänsyn till landets yttre säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggandet av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av andra personers fri- och

rättigheter.

Artikel 9

. Ivar skall äga rätt till tankefrinhet, samvetsfrihet och religionsfrihet. Denna rätt innefattar frihet att byta religion eller tro och frihet att ensam eller i gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller tro genom gudstjänst, undervisning, andaktsövningar och iakttaganie av religiösa sedvänjor.

. mvars frinet att utöva sin religion eller tro tå endast underkastas sådana inskränkningar, som äro angivna i lag och som äro nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till den allmänna säkerheten, upprätthållandet av allmän ordning, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av andra personers fri- och rättigneter.

Artikel 10 Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1

1. Envar skall äga rätt till yttrandefrihet. Denna ratt

innefattar åsiktsfrinet sant frihet att mottaga och

sprida uppgifter och tankar utan inblandning av offentlig myndighet och oberoenåe av territorielia gränser. Denna artikel förhindrar icke en stat att

kräva tillståndi för radio-, televisions- eller

biografföretag.

mär utövandet av de nämnda frineterna medför ansvar

och skyldigheter, må det underkastas sådana

formföreskrifter, villkor, inskränkningar eiler

straffpåföljder, som äro angivna i lag och i ett

demokratiskt samhälle äro nödvändiga meå hänsyn till statens säkerhet, den territoriella integriteten, den allmänna säkerheten, förebyggandet av oordning eller” brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av annans goda namn och rykte eller rättigneter, förhindrandet av att förtroiiga uncerrätteiser spridas, eller upprätthällandet av domstolarnas auktoritet och opartiskhet.

Artikel 11

1. Envar skall äga rätt till frihet att deltaga i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, däri inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen.

Utövandet av dessa rättigheter må icke underkastas andra inskränkningar än sådana som äro angivna i lag och i ett demokratiskt samhälle äro nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, den allnänna säkerneten, förebyggandet av oordning eller brott, hälsovården,

skyddandet av seäligheten eller av annans fri- och Prop. 1987/88: 69

rättigheter. Denna artikel förhindrar icke, att för Bilaga 1

medlemmar av de väpnade styrkorna, polisen eller den

statliga förvaltningen lagliga inskränkningar må göras

i de nämnda rättigheternas utövande.

Artikel 12

Giftasvuxna män och kvinnor skola äga rätt att ingå äktenskap och bilda familj i enlighet med de inhemska lagar, som reglera utövandet av denna rättighet.

Artikel 13

Invar, vars i denna konvention angivna fri- och rättigneter kränkts, skall äga effektiv möjlighet att tala härå inför inherisk myndighet och detta även i det fall, att kränkningen förövats av ämbetsman i tjänsteutövning.

Artikel 14

Atnjutandet av åe fri- och rättigheter, son angivas i

denna konvention, skall tryggas utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av kön, ras, hudfarg, språk, religion, politisk eller annan åskädning, nationell elier social härkomst, tillhörighet eller nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.

Artikel 15

1. Under krig eller i annat allmänt nödläge, som hotar

nationens existens, må fördragsslutande part vidtaga åtgärder, som innebära avvikelser från dess skyldig-

heter enligt denna konvention i den utsträckning, sor:

är oundgängligen erforderligt med hänsyn till Prop. 1987/88: 69

Bilaga I

situationens krav, under förutsättning att dessa åtgärder icke strida mot landets övriga förpliktelser enligt den internationella rätten.

DD . Inga inskränkningar i artikel 2, utom i fråga om dödsfall till följd av lagliga krigshandlingar, eller

i artiklarna 3, 4 (mon. 1) och 7 må göras med stöd av

förevarande bestämmelse.

3. Fördragsslutande part, som begagnar sig av rätten till

avvikelser från denna konvention, skall hålla Europa-

rådets generalsekreterare till fullo underrättad om de

åtgärder som i sådant hänseende vidtagits och om

skälen för dessa. Fördragsslutande part skall likaledes underrätta Europarådets generalsexreterare oc när dylika åtgärder hava trätt ur kraft och

konventionens bestämmelser äter blivit i allo

tillämpliga.

Artikel 16

Intet i artiklarna 10, 11 och 14 må anses hinära de höga fördragsslutande parterna från att stadga inskränkningar i utlänningars politiska verksamhet.

Artikel 17

Intet i denna konvention må tolkas såsom medförande rätt

för någon stat, grupp eller person att ägna sig åt

verksamhet eller utföra handling, som syftar till att

tillintetgöra någon av de fri- och rättigheter, som

angivits i konventionen, eller till att inskränka der i större utsträckning än som däri meägivits.

Artikel 15 Prop. 1987/88: 69

Bilaga I be inskränkningar, som i denna konvention medgivits beträffande de däri upptagna fri- och rättigheterna, må icke vidtagas annat än i de syften, med hänsyn till vilka

de tillåtits.

Utdrag ur

Tilläggsprotokoll den 20 mars 1952 till konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna?

Artikel 1

Envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egeniomn skall lämnas okränkt. Ingen nå berövas sin egendon annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som angivas i lag och av folkrättens allmänna grunisatser.

Ovanstående bestämmelser inskränka likväl icke en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse elier för att säkerställa betalning av skatter och andra pålagor eller av böter och viten.

Artikel 2

Ingen må förvägras rätten till undervisning. Vid utövandet

av den verksamhet staten kan påtaga sig i fråga

2¶Översättning enligt prop. 1953:32. 137

om uppfostran och undervisning skall staten respektera Prop. 1987/88: 69

föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn en Bilaga I

uppfostran och undervisning som står i överensstämnelse med föräidrarnas religiösa och filosofiska övertygelse.

Artikel 3

De höga fördragsslutande parterna förbinda sig att anoråna fria och hemliga val ned skäliga mellanrum sant under förnållanden som tillförsäkra folket rätten att fritt ge uttryck åt sin mening beträffande sammansättningen av den lagstiftande försarlingen.

Utärag ur

Protokoll nr 4 den 16 september 1963 till konventionen

angående skydd för de mänskliga rattigneterna och äe &rundläggande friheterna, avseenåe erkännande av vissa anära rättigneter och friheter än aer son redan inskrivits i konventionen och dess första

tilläggsprotokoll?

Artikel 1

Ingen må berövas sin frihet enbart på grund av oförråga

att fullgöra avtalad förplikteise.

Artikel 2

1. Der som lagligen befinner sig på en stats område äger

rätt att där fritt röra sig ocn att fritt välja

bosättningsort.

3¶Översättning enligt prop. 1964:87. 138

Ivar äger frihet att lämna vilket som helst land, Prop. 1987/88: 69

Bilaga I inbegripet sitt eget.

Utövandet av dessa rättigheter får icke underzastas andra inskränkningar än sådana som äro angivna i lag och i ett demokratiskt samhälle nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet och den allmänna säkerheten, för

upprätthållande av den allmänna ordningen och

förhindrande av brott, för hälsovården samt för skyddandet av sedligheten eller av annans fri- och rättigheter.

De rättigheter” som angivas i mom. 1 må inom bestämde omräden tillika bii föremål för inskränkningar, angivna i lag, vilka äro berättigade av häreyn till jet allmännas intresse i ett demokratiskt samnällie.

Artikel 3

1. Inger: må tvingas att lämna den stat vari han är

a meiborgare, vare sig genom indiviäuelia eller kollertiva åtgärder.

Ingen vå förvägras rätten att inresa i den stat vari han är medborgare.

Artikel 4

Kollektiv utvisning av utlänningar är förbjuden.

tårag ur Prop. 1987/88: 69

Bilaga I Protokoll nr € till konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, avseende avskaffande av dödsstraffet?

Artikel 1

Dödsstraffet skall vara avskaffat. Ingen får ådömas ett sådant straff eller avrättas.

Artikel 2

En stat kan i sin lag föreskriva döässtraff för handlingar som begåtts under krigstid eller under överhängande krigshot. Ett sådant straff skall tillämpas endast i de fall som anges i lagen och i enlighet med dess bestämmelser. Staten skall underrätta Europarådets generalsekreterare on de ifrågavarande bestärnelserna i lagen.

Artikel 3

Ingen avvikelse enligt artikel 15 i konventionen får ske

från bestämmelserna i detta protokoll.

4¶Qversattning enligt prop. 1983/84:31.

Prop. 1987/88: 69 Utärag ur Bilaga I

Protokoll nr 7 till konventionen angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna?

Artikel 1

1. En utlänning som lagligen är bosatt på en stats

territoriun får utvisas därifrån endast efter ett i laga ordning fattat beslut och skall tillåtas

a) framlägga skal som talar mot utvisningen,

b) få sin sak omorövad, och

c) för dessa ändanäl företrädas genom ombud inför vederbörande myndighet eller inför en eller flera av åenna myndighet utsedda personer.

2. En utlänning kan utvisas innan han utövar sina

rättigheter enligt moment 1 a, b och ce i denna artikel, när utvisningen är nödvändig i den allmänna ordningens intresse eller motiveras av nänsyn till den nationella säkerheten.

Artikel 2

1. Var och en som dömts av domstol för brottslig gärning

skall ha rätt att få skuldfrågan eller straffet

5¶Översättning enligt prop. 1984/85:123.

omprövat av högre domstol. Utövandet av denna rätt, Prop. 1987/88: 69

inbegripet grunderna för dess utövande, skall regleras Bilaga!

i lag.

2. Undantag från denna rätt får göras vad avser mindre

grova gärningar, enligt föreskrift i lag, eller i de

fall då vederbörande har dömts i första instans av den

högsta domstolen eller har dömts efter däet att en frikännande dom har överklagats.

Artikel 3

Har en lagakraftvunnen dom varigenom någon dömts för

brottslig gärning senare upphävts eller nåd beviljats på

grund av en ny eller nyuppdagad omständighet, som styrkt att domen var felaktig, skall den son undergått straff till följd av donen gottgöras i enlighet med den berörda statens lag eller praxis, om det inte visas att det nelt eller delvis berott på honom själv att den tidigare ej kända omständigneten inte blivit uppdagad i tid.

Artikel 4

1. Ingen får rannsakas eller straffas på nytt genor. brottnälsförfarande i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat.

2. Bestämmelserna i föregående monent skall inte utgöra

hinder för att målet tas upp på nytt i enlighet meå

lagen och rättegångsordningen i den berörda staten, oc

det föreligger bevis om nya eller nyuppdagade omständigheter eller om ett grovt fel begåtts i det

tidigare rättegångsförfarandet som kan ha påverkat utgången i målet.

3. Ingen inskränkning i denna artikel får göras med | Prop. 1987/88: 69

stöd av artikel 15 i konventionen. Bilaga I

Artikel 5

Makar skall vara likställda i fråga om rättigheter och ansvar av privaträttslig natur inbördes samt i förhållande till sina barn, vid äktenskapets ingående, under äktenskapet och i händelse av dess upplösning. Denna artikel skall inte utgöra hinder för staterna att

vidta sådana åtgärder som är nödvändiga i barnens

intresse.

Bilaga 2 Prop. 1987/88: 69

Bilaga I

ENGELSK ORIGINALTEXT TILL CITATEN I AVSNITT 3

Citat 1

(Art. 10 i FN:s deklaration)

Everyone is entitled in full equality to a fair and public hearing by an independent and impartial tribunal, in the determination of his ”igits and obligations (droits et obligations) and of any criminal charge against him.

(Förslag vid möte med expertkommitte i mars 1959)

In the determination of any cerininal charge against hir or of his rights and obligations in a suit at law (droits et obligations de caracture civil) everyone is entitled to a fair and public hearing by an independent and impartial tribunal established by law.

Citat 3

(Sammanfattning av diskussion)

The "common law" countries pointed out that "civil rights and obligations", as recognised by the administrative authorities, were not protected by an administrative tribunal. In this respect, there was an important difference fron the "civil law" countries. Hence the words "in a suit at law" ("contestation" in

the French text) which would enable adninistrative Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1 proceedings to be excluded from the field of application of the Convention.

Citat 4

(Förslaget till ministerkommittén)

In the determination of any criminal charge against him or his rights anä obligations in a suit of law

(droits et obligations de caractére civil), everyone

is entitled to a fair and public hearing by an ingependent and impartial tribunal established by law and witnin a reasonable tire.

Citat 5

(kommissionen i fallet Ringeisen)

According to french legal tercinology, the worda "civil" is not ambiguous to the same extent. Althougr, uncer the influence of Anglo-Ame”ican terminology, the term "droit civils" is sometimes used as signifying political rights of the citizen (equivalent to "äroits civiques"), the meaning is generally quite åifferent. It refers to rights and obligations under civil law, as distinct from public law and penal law. This is a classical distinction in the legal systems derived from Roman law and the term "civil" in that context refers to tne iegal relations between individuals anc other private subjects of law, as distinct fror legar relations between private citizens ant public authorities. Following tnis terminology the Frencen

10 Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 69

text of Article 6 is clear. The tera "droits et Prop. 1987/88: 69

obligations de caracture civil" means rights and Bilaga I

obligations appertaining to tnat branch of the legal System wnich is called "droit civil.

Citat 6

(Kommissionen i fallet Ringeisen)

This examination of the text of the Convention and its ärafting history leads to the conclusion tnat tne tern "civil ”ights and obligations" must be interpretei restrictiveiy So as to comprise such legal relationships only &s are typical of relations between private individuais, to the execliusion of suck legal relations in whiecn the citizen is confrontei with tTiose who exercise public authorit:.

Citet 7

(kommissionen i fallet äingeisen;)

Tne Commission has consistently nea tnat tne ers "civil rights anä obligations" within the meaning of Article 6 (1) of the Convention enmbodies an autononous notion. However, that notion ceases to be an autonomous notion if it is considered in the sense of referring sStrictiy to the rights anä obligations between private individuals. Indeed, in tne legal systers derived from Roman Law ihe tern "civil law" is understood as referring to that branch of domestic lev whick is also callei "private law" and which envisages "the particular relationship between private

inäividuais. It is not possible to say that the notion Prop. 1987/88: 69

r emboäied in Article 6 (1) of the Conventior is Bilaga I autonomous if its scope is being determined by sinpie reference to tre notion of "civil law" as it emerges from the legal systems of certain countries of continental Europe.

it is also to be observed tnat ar eiement of anonaly wouia be introduced in that provision if, in the interpretation of Article 6 (1) the scope of tne notion in guestion were to be so restricted. Tne Furopean convention — as well as incidentally the International Covenant on Civil anä Political Rigats of 1965 envisagces basically the protection of the individual vis-å-vis the State, that is to say against artitrary acts committed by the public autnorities. it is ciear that, by the term "civil ”ignts and obligations", Article 6 (1) of the European Convention refers to tne ”ights and obligations flowing frön domestic law. Tne rule which the Convention lays down in resvect of trese ”ights ani obligations is as follows: "In the determination of his civil rights and obligations ... everyone is entitled to a fair and public hearvirz within a reasonable time by an independent and inpartial tribunal established by law". It seems strange that this rule, which has been includec in an international treaty envisaging the protection of tne

individual vis-å-vis the public authorities, skouli

not grant the individual concerned any right to a judicial rernedy or any rignt to a fair trial, in the case of an arbitrary interference by the public

authorities witn tne rights which are grantei to nin Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1 by tne domestic law.

Citat 8

(Kommissionen i fallet König)

However, when a public agency admits a person to the practice of medicine, the effect of tnis normally is that civil rigats and obligations arise in connection

with that practice. This effect must be distinguished

from performance of funetions in the public service. The conditions of admission do not in themselves make a doctor a public agent, exercising governmental or administrative authority, or establisk a contractual relation between hin and the State or any public agency. The applicant practised nelicine as a private individual. Such a doctor, in anc for tne practice of medicine, becones vesteå witn a number of civil rights and obligations: professional reputation; tne recovery of professional fees ané expenses; tne lease or ownership of consulting 7oom or clinic; employment contracts with staff, and so on.

Citat 9

(Kommissionen i fallet König)

This being so it seews desirable first to consider whether in principle the choice and exercise of a profession or economic activity in the private sector snould be considered as Civil rights. In our opinion tre answer to tnis question can only be in the

affirnative. Prop. 1987/88: 69 Bilaga 1

The exercise of a profession or economic activity may be defined as the application of a person's physical skill, intellectual, artistic and other abilities and knowledge in most cases for the purpose of obtaining naterial reward in the form of wages or some other consideration. The right to exercise a profession is thus identical with the right to work guaranteed by the constitutions of the majority if not of all the States in the Council of Purope.

ÅAnong, these so called public freedoms we find as just mentioned the right of property wnich the Commission

has always recognised as a civil right, a solution

which was expressly confirmed by the Ringeisen judgnent quoted above. When we come to conpare the right to work with the right of property we find that they are of an undeniably similar nature since the rignt of property is essentially the rignt to use, enjoy and dispose of the tning to which it applies inr most cases with a view to obtaining an economic benefit from it. It is thus difficult to see why one should refuse tne Tignt to wora the character of a civil right which has been recognised in the case of the right of property.

What has been said above would however be subject to Prop. 1987/88: 69

Bilaga I reservations where the right to work inplied in one way or another participation in political action, in the exercise of public authority or the managenent of a public department of the State, the provinces, the local authorities or even of a seni-nationalised corporation.

Admittedly at least in certain countries access to these occupations is very widely subject to an adrninistrative authorisation which is only granted to persons with a proper professional qualification ani of good reputation. The practice of certain professions is subject to special regulations and a more or 1ess Strict supervision.

5owever, these ”egulations have neither” the object nor the effect of changing the nature of tne activities of the persons practising these professions. ne

ctivities of skilled tradesnmer, merchants, bankers, anå underwriters remain governed by civil (or

comriercial) law. They participate in no way in the

exercise of public authority or the operations of a public service. The lawfulness of these professional 7egulations is not in issue. The Federal Government point out tnat tneir basic purpose is to maintain public order, safety and health. But it does not

follow that they can transform a relationship which by

its nature belongs to the field of private law, into a

relationship governed by public law. Prop. 1987/88: 69

Bilaga I

Citat 10

(Domstolen i fallet König)

Wnether or not a right is to be regarded as civil within the meaning of this expression in the Convention mast be determined by reference to the substantive content and effects of the right — anåä not

its legal classification - under the domestic law of

the State concerned. In the exercise of its supervisory functions, the Court must also take

account of the object and purpose of the Convention

and of the national legal systenus of the other Contracting States.

Citat 11

(Domstolen i fallet König)

The Court notes that, in the Federal Republic of Germany, the running of a private clinic is in certain respects a commercial activity carried on with a view to profit, classified by German law as a "Gewerbe". This activity is carried on in the private sector through the conclusion of contracts between tne clinic and its patients and resembles the exercise of a private right in some ways akin to the right of property. Private clinics are certainly subject to

supervision effected by the authorities in the public

interest in order, inter alia, to protect health;

supervision in the public interest, which moreover Prop. 1987/88: 69

exists as a general rule for all private professionali Bilaga I activities in the member States of the Council of Furope, cannot of itself lead to the conclusion that tne running of a private clinic is a public-law activity. An activity presenting, under the law of the State concerned, the character of a private activity cannot automatically be converted into a public-law activity by reason of the fact that it is subject to administrative authorisations and supervision, including if appropriate the withärawal of authorisations, provided for by law in the interests of public order and public health.

The medical profession counts, in the Federal Republic of Germany, arong the traditional liberal professions; moreover, Article 1 a 2 of the Federal ACt expressiy sö provides. ... Even under the national health scheme, the medical profession is not a pubiic service: once authorised, the doctor is free to practise or not, and he provides treatment for his patients on the basis of a contract made with ther. of course, besides treating his patients, the medical practitioner, in the words of the above-nentioned Act,

"has the care of tne health of the community as a

whole". This responsibility, which the medical profession bears towards society at large, does not, however, alter the private character” of the medical practitioner's activity: wnilst of great inportance

[NS

from the social point of view, that responsibility is Prop. 1987/88: 69

accessory to his activity and its equivalent is to be Bilaga 1

found in other professions whose nature is undeniably private.

Citat 12

(Domstolen i fallet König)

All that is relevant under Article 6 § 1 of the Convention is the fact that the object of the cases in question is the determination of rights of a private nature.

Since it thus considers the rights affected by the witdrawal decisions and forming the object of the cases before the adninistrative courts to be private rignts, the Cou”t concludes that Article 6 § 1 is applicable, without it being necessary in the present case to decide whether the concept of "civil rights ani obligations" within the meaning of tnat provision extends beyond those rights which have a private nature.

Citat 13

(Domstolen i fallet Le Compte m.fl.)

Unlike certain other disciplinary sanctions that migat have been imposeåd on the applicants (warning, censure and reprimand ...), the suspension of which they complained undoubteily constituted a direct and material interference with the rignt to continue to exercise the medical profession. The fact that the suspension was temporary did not prevent its impairing

that ”ight ...; in the "contestations" (disputes)

conterplated by Article 6 a 1 the actual existence of a "civil" rignt may, of course, be at stake but so nay the scope of such a right or the manner in wnich the 153 beneficiary may avail hinself tnereof.

Citat 14 Prop. 1987/88: 69

Bilaga 1

(Kommissionen i fallet Sporrong och Lönnrotn)

The Commission recalls that it has always recognised the right of property as a civil right. Consequently, expropriation proceedings relating to particular properties concern the civil rights of those owners whose properties are being expropriated. Horeover, in the present cases, the Commission has just found ..« that the expropriation permits and the prohibition on construction constituted a substantial interference with the applicants' ”ight to peaceful enjoynent of their possessions within the meaning of tre first sentence of tha first paragraph of Art. 1 of Protocol ho. 1. However, this finding does not necessarily mean that the provisions of Art. 5 (1) are automatically applicable to all aspects or stages of proceedings concerning expropriation. In particular, a further condition of its applicability is that there is an issue —- novmelly a dispute - with respect to civil rights and obligations which requires a deternination. This appears clear, notably from the French text of

art. 6 (1) which speaks about "contestations sur ...

droits et obligations de caracture civil".

In the opinion of the Commission, a decision which constitutes an interference with civil rights and obligations is not the same as a determination of such

rights and obligations. The fact that Art. 4 (1) requires a "determination" makes it necessary to

distinguish between the various aspects and stages of expropriation proceedings. In particular, the initial steps taken by the public authorities towards a later expropriation, preparing for it and creating its legal

basis, must be distinguished froun its actually being Prop. 1987/88: 69

Bilaga I carried out. The granting of a right to expropriate creates the iegal basis for a later deprivatiecn oc property. However, in the Commission's view, neitner law that directly permits an expropriation, nor a permit to expropriate authorised by law of the kini issued by the respondent Governnent in the present cases amounts to a determination of the civil rights and obligations of the property owners concerned in

the sense of Art. 56 (1) of the Convention.

It follows that neither tne proceedings by which tne Government authorised the City of Stocknoim to expropriate the applicants' properties and renewed these permits, nor, a fortiori, tne role of the municipality in seeking, obtaining and holding tre relevant pernits, involved åecisions of this character, which must be taken or be subject to control by a court having to act "within a reasonable time". It is not in dispute between the parties that, altnouen tiiroughout tnese administrative proceedings tne appiicants suffered practical inconveniences, their? legal rights as property owners, ani thereby their civil rights, remained unaffected at all tne relevant stages.

However, this interpretation does not imnply that expropriation proceedings may not raise issues where

Art. 6 (1) applies, in particular when at a later

stage an actual expropriation occurs.

Citat 15

(Kommissionen i fallet Sporrong och Lönnroti)

According to the Court's reasoning in the Ringeisen and König Cases it seems clear tnat measures taken by

public authorities whose result is decisive for Prop. 1987/88: 69 private ”ignts fall under Art. 6, para. 1... . The Bilaga I

outcome of an expropriation procedure is certainly so decisive. Is this true also for the granting of an

expropriation permit, the first step leading up to

expropriation under Swedish law? The granting of the permit is only the first step but it deterrines the legality of the expropriation under Swedish law, wnich cannot be attacked later before the courts. That means that it is already decisive for tne determination of the legality. If an applicant disputes the legality of the perrnit or of the extension he must be able to

r get a court decision on that legality under Art. 6,

It is of course correct to say that tnis implies a procedure of court review for all expropriation procedures. This, it seems to me, is the inevitabie consequence of the Köning noldäing. However, I would like to stress that it does not mean all public decisions affecting property without coming near to formal expropriation must also be open to court review. Where the loss of ownership is at stake as in expropriation procedures, the outcome is decisive for private ”ignts and Art. 6, para. 1 applies.

Citat 16

(Domstolen i fallet Sporrong och Lönnroti)

In its ... judgrent of 23 juni 1981, (the Court) Prop. 1987/88: 69

pointed out that Article 6 a 1 "is not applicable Bilaga I

solely to proceedings which are already in progress: it may also be relied on by anyone who considers that an interference with the exercise of one of his (civil) ”ights is unlawful and complains that he has not had the possibility of subritting that claim to a tribunal meeting the requirements of Article 6 a 1"... . It is of little consequence that the contestation (dispute) concerned an administrative measure taken by the competent body in the exercise of public authority...

Citat 17

(Doustolen i fallet Sporrong och Lönnroth)

Given that the applicants regarded as unlawful the adoption or extension of measures which affected thei” ”ight of property and had been in force for periois of the kind encountereå in thei” cases, they were entitled to have this question of domestic law determined by a tribunal.

Citat 18

(Domstolen i fallet Benthers)

The Court considers that a "genuine and serious" contestation (dispute) as to the "actual existence" of the ”ight to a licence claimel by the applicant arose between him and the Netnerlands authorities at leact after tne Regional Inspector's appeai ageinst the decision of thne Weststellingwerf municipal

authorities. This is shown especially by the fact Prop. 1987/88: 69

Bilaga I that, from 11 August 1976 to 30 June 1979, Ir. Bentheri was able, without contravening the law, to exploit nis installation by virtue of the licence granted by the

proceedings complained of, which could —- and in fact did - lead to a reversal of the decision unde” appeal, was directly decisive for the right at issue.

The grant of tne licence to wnich ts applicant clained to be entitled was one of tne conditions for the exercise of part of nis activities as a vbusinessman. It was closely associated with tne ”iegnt ta use one's possessions in Cconforrity with the law's 7egquirements. In addition, a licence of tnais kini has a proprietary character, as is shown, inter alia, by Cd tne fact tnat it can be assigned to trivi parties.

Citat 19

(kommissionen i fallet Pudas)

In this respect it is recallel that the äecision by which tne applicant obtained the traffic licence was not appealed against and hence became final. Having obtained the licence, the appiicant had, in the Commission's opinion, acquired certain "rigniits" flowingz fron that licence.

It is true tnat, under the provisions of tne 1979 Act

on Commercial Transportation, the licence is always Prop. 1987/88: 69 subject to modification or even witndrawal by the Bilaga I authorising boäy. This, however, does not, in tne opinion of the Commission, alter the fact that it confers a "right" for the purposes of Article 6, para. 1.

AS to whether the right to operate traffic business unäer the interurban route traffic ilicence was "civil" in character, the Commission considers that the legal position, cortrary to what tne Government nave subnitted, is essentially sinilar in character to tne rights in guestion in the könig, 1e Comste, Van Leuven and be fHleyere and Albert and Le Corpte cases in that it was a right to carry on an occupation in the private sector, albeit subject to aärinistrative authovisation anä supervision in tre public interest.

The present case is also sirilar to the 5entnen case in wnich the dispate as to tne grant of the licence 7elated to part of the applicant's commerciai activities.

Under Swedish law the transportation service is not of a state monopoiy character. on the contrary licences ray be obtained by either public entities or private physical ov legel —- persons. Furthermore, the relationships between tne holder of tne licence ani

the passengers are usually contractual ani directly Prop. 1987/88: 69

established between individuals on a personal basis Bilaga I

although public authorities may have a direct

influence on the transportation service and the fees

to be paid.

The private character of the rignt to operate the traffic business at issue does not, in the Commission's opinion, change because it is subiect to administrative supervision, or because the licence holde” may be dependent on public subsidies for the

profitability of the operation of the transportation

Or as a result of tne fees being restrictec.

The Commission considers that a "genuine" contestation (Gispute) "9 a serious nature" ... arose between the applicani ani the Swedish authorities concerning nis right according to the licence in question, as the applicant maintains that the revocation was unjustified, the authorities being in abuse of power. The applicant therefore in fact challenges tne lawfulness under Swedish law of the measures taken.

Bilegze 3 Prop. 1987/88: 69 Bilaga I

EXEMPEL PÅ FALL DÄR ART. 6 (1) I EUROPARALSKOIVE

År TVALISERAS

1. Iniedning

Enligt art. 6:1 i den europeiska konventionen angåenie skydä för de mänskliga rättigheterna och je grundläggandle

friheterna (MR-konventionen) skall envar, när det gille”

att pröva hans "civila rättigheter och skyrdigneter", vara berättigad till opartisk och offentlig ”ättegårs inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk GoLStol, Som upprättats enligt lag.

I vättsfail från europadiomstolen har de citerade order getts en uttolkning sor gör att det xan finnas anledning att överväga om svensk rätt till fullo uppfyller konventionens krav på möjlighet till domstolsprövning.

e fall soa är aztvuelia är ett sor rör äganderätt till fast egendåom (Sporrong--Lönnrotk) och ett sor giler rätter att idka näring (penthen). I syfte att försöka ge ett underlag för en bedömnning av den artualiserade

frågans vidd har 1985 &re lartor fåtte icenon.

hedar redovisas ett antal fall där svensk lagsviftning skulle kunna tänkas sakna möjlighet till sådan Gomstolsprövning som MR-konventioner kräver. Någon fullständighet har inte åsyftats och någon närmare analys

av fallen ha” inte skett. Det är alltså fråga om en

[od samling av exempel på fall där konventionsregeln kan

tänkas bli aktuell. På grundval av genomgångens resultat

kan man nog våga den slutsatsen att det totala antalet fall är förhållandevis begränsat.

11 Riksdagen 19871/88. I saml. Nr 69

De fall sor har påträffats rör i huvudsak (som man Kkunie Prop. 1987/88: 69

a

vänta sel tarke på de angivna rättsfallen) ägarieritten t Bilaga I

och rätten att idka näring.

Z. Fall meå arnimytning till äganlervätten

1. ZExpropriationslagen (1972:719). Den sversza expropriationsprocessen är uppdelad i en tillstånisprövning, som i princip ske” hos regeringen, och en ersättningsprövning, som görs av domstol. Expropriationen fullbordas i princip inte förrän ersättningen har blivit bestänri. äxpropriationslagen medger inte avt 1041stol prövar or lagliga förutsättningar föreligger för egendomsberövande.

2. Vatterlegen (1983:291). UN emdeneten av vissa

vattenföreteg prövas av regeringen. In sakägare som måste

avstå mark eller rättighet till följi av ett sådan

företas kan inte få prövat vid domstol om tillstånlet

strider mot lag (jfr 0 inte helle” kan en fustighetsägare som regeringen vasra” tillståni få prövar vid domstol om beslutet strider mot lag (If? Sj. Vidsre

kan stänpel tas i anspråk eriigt ett expropriations-

FR liknanåe förfaranie ijir 1).

3. Förköpslagen (1967:568). Frågan orm tillstånd till

förköp prövas av regeringen. Möjlighet till domstolsprövning av lagligheten av tillständsbeslutet saknas. Eftersom ett förköp innebär att köparen förlora? sina avtalsenliga rättigneter enligt köpehanölinger, torde förköpet beröra civila rättigheter.

4. Jortförvärvslacen (1975:230). Tillståra till

grå fn jå nn a va AS Oav fa sv i Sn j0oräförvärv prövas li högsta instans av regeringer. Donstolsprövning Kan ej Ske. Dltersonm vägrat förvärvstvillstån:i mneiför förvä Ogiitighet, torde tiiistånisprövning veröra civia vättieneter.

Lagen (1982:617) om utländska förvärv av svenska Prop. 1987/88: 69

Bilaga I företag m.m. Samma problem som vid 4.

6. Lagen (1962:618) om utländska förvärv av fast egendom m.m. Samma problen son vid 4.

7. Naturvårdslagen (1964:822). Vissa beslut enligt

naturvårdslagen kan vara så ingripande att markägaren getts rätt att få fastigheten inlöst (se 27 §).

Lagiigheten av besluten kan inte prövas i domstol. Besluten kan ev. ses som "de facto"-expropriationer. De skulle därmed beröra civila rättigheter. äv. kan också mera renoclaje rådighetsinskränkande beslut enligt naturvårdslagen anses röra civila rättigheter.

S. Lagen (1963:583) av avveckling av fideikommiss.

Iniösen av större jord- och skogsegenåonar och av nalturförenål beslutas av regeringen. Ersättning bestäöns enligt expropyiationsreglerna i det förra fallet och av skiljemän li det senare. aeligheten av inlösningsåtes torie inte kunna prövas i det sammanhanget.

9. Lagen (1977:494) om tillstånd till överlåtelse av

fartyg. Svensra fartyg får inte överlåtas till utlandet utan tillstånd av kommerskollegiui, alternativt regeringen. Överlåtelse utan tillstånd är ogiltig. ot

16. Lagen (1902:71 s. 1) innefattande vissa bestämrelser

om elektriska anläggningar. Tillstånd krävs för att få

dra fram eller använda elektriska starkströnslelninga”. Tillstånd ges av energiverket med besvärsmnöjlighet till regeringen. Möjligen är detta snarare ett fall för nästa avsnitt om rätten att idzxa näring.

1. Lagen (1976:240) om förvärv av eldistributionsenlägening m.n. Tillstånd krävs för förvärv av anlägsning för

yrkesmässig närdistribution av elektrisk starkström son Prop. 1987/88: 69

kräver tillstånd enligt 1902 års lag. Utan tillstånd är Bilagal

ett förvärv ogiltigt. Beslutsinstanserna är desamna son i 11. Också här aktualiseras jämväl rätten att idka näring.

12. Lager (1942:350) om fornminnen. Länsstyrelsen kan

låta omhänderta fornlämning eller del därav för dess uppställande eller värd på annan plats. Beslutet kan överklagas till regeringen. Ersättningsfrågan prövas av fastighetsdomstol, troligen utan möjlighet att pröva det grundläggande beslutets laglighet.

13. Förfogandelagen (1978:262). Bl.a. kan fastigneten tas

i anspråk med äganderätt eller nyttjanderätt enligt beslut av vissa förvaltningsöiyndigheter. Besluten Ken överklagas till regeringen. Ersättningsfrågar prövas av speciella värderingsnännde” sor hav vissa Corcstolslixnande drac.

3. Fall med anknytning till rätten att idka näring

14. Lagen (1975:985) om tillfällig handel. hei tillfällig

handel avses att någon yrkesnässigt selubjuder varor på tillfälligt försäljningsställe eller under kringkörning. Tillstånd av länsstyrelsen alternativt regeringen krävs ited vissa undantag. Länsstyrelsens beslut överklagas tili kommerskollegiun och seåan till regeringen.

15. Lagen (1965:555) om rätt för utlänning och utländsit företag att idka näring här öretag a iäka näring här lil riket. hed i et. hed vissa undantas dantas behöver utlänningar och utländska företag tillstånd till näringsidkande här i landet. Beslutsordningen är densenur som i 14.

16. Lagen (1974:191) om bevakningsföretag. Bevaknings- Prop. 1987/88: 69

ans . aa ag a Bilaga 1

företag skall ha tillstånd av länsstyrelsen. Besluter ge överklagas till regeringen.

17. Kungörelsen (1913:380) om rätt för den som är bosatt i utiandet att giva eller medverka i offentlig föreställning m.m. i Sverige. Utomlands bosatta fysiska personer och utländska juridiska personer skall ha tillstånd för att ordna vissa tillställningar. Länsstyrelsen fattar beslut som kan överklagas till regeringen.

18. Lagen (1962:381) om allmän försäkring. Ersättning för tandvård i privat verksanhet utgår enligt reglerna om sjukförsäkring bara om tanäiläkaren är uppförd på en förteckning som upprättas av försäkringskassan. Det kan hävdas att en tandläkare som inte på detta sätt bli”

ansluten till den allmänna försäkringen påverkas i sådan

grad i sin näringsverksamhet att det gäller hans "civila rättigheter". Beslut om vilka tanilikare som skall föras upp på förteckningarna fattas av ”iksförsäkringsverket, vars beslut överklagas till regeringen.

19. Läkemedelsföroråningen (1962:701). Tillstånd krävs för yrkesmässig tillverkning av läkemeåder (utor på

apotek). Tillståndäet ges av socialstyrelsen. Beslutet

överklagas till regeringen.

20. Miljöskyddslager (1969:387). Miljöfarlig verksarhet Xxräver i vissa fall tillstånd av koncessionsnämnden för miljöskydd, länsstyrelsen eller regeringen. Kegeringer är

också besvärsinstans i förhållande till de två anöra

myndigheterna. Koncessionsnännäen har vissa donstoisliikmance drag.

21. Kreditupplysningslagen (1973:1173). Prop. 1987/88: 69

nreditupplysningsverksamhet kräver tillstånd av Bilaga I

datainspextionen, vars beslut överklagas tiil regeringen.

22. Inkassolagen (1974:182). För inkassoverksarhet behövs tillstånd av datainspektionen. Regeringen är överinstans.

23. Lagen (1977:293) om handel med ärycker. Servering av alkoholdrycker? får ske bara med länsstyrelsens tillstånd.

Beslut Kan överklagas till socialstyrelsen. Det kan

hävdas att serveringstillständ är en i praktiken

nöcvändig förutsättning för ”estaurangverksamnet.

24. Arbetstiljölagen (1977:1160). Förbud sot olämplig

arbetsniljö kan innebära att verksanneten råste upphöra. Beslutet meddelas av yrkesinspextioner, vars beslut överklagas till arbetarskyddsstyrelsen och därifrån tili regeringen.

25. Lagen (1975:160) om vissa rörledningar. Rörledning för Transport av fjärrvärme eller av olja, naturgas In.DL. får inte dras fram eller begagnas utan tillståni av regeringen.

26. Lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark. Bra jordbruksnark får inte tas ur jordbruksproduxtion annat än med tillståni av lantbruksnämnden, vars beslut överklagas till lantbruksstyrelsen. Slutinstans är regeringen.

27. Yrkestrafiklagen (1979:559). Yrxesmässig trafik får

drivas bara av åen som har trafixtillstånd. Beslutskompetensen är föräelad mellan länsstyrelser och

transportrådet, som också är besvärsinstans. Regeringen Prop. 1987/88: 69

är slutinstans. Bilaga I

28. Lagen (1979:560) om transportförmedling. Transportförmedling kräver tillstånd av länsstyrelsen. Transportrådet och regeringen är besvärsinstanser.

29. Lagen (1979:561) om biluthyrning. Yrkesmässig uthyrning av bilar förutsätter tillstånd. Beslutsord-

ningen är densamma som i 28.

30. Fondkommissionslagen (1979:748). Fondkommissionsrörelse kräver tillstånd av bankinspektionen, vars beslut överklagas till regeringen.

31. lagen (1980:2) om finansbolag. Bankinspektionen kan förbjuda att beslut av ett finansbolag verkställs. Besvärsinstans är regeringen.

32. Lagen (1981:2) om handel med skrot och begagnade varor. Skrothandel får bedrivas bara efter tillstånd av polismyndigheten, vars beslut överklagas till länsstyrelsen och sedan regeringen.

4. Övriga fall

33. Lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption. Adoptionsbeslut i annan stat kan godkännas av nämnden för internationella adoptionsfrågor med regeringen som besvärsinstans.

Bilaga 2

Sammanställning av remissyttrandena

Innehåll

-—- Allmänna synpunkter Pb Tillämpningsområdet för en ny möjlighet till domstolsprövning WW Domstolsprövningens omfattning BB Muntlig förhandling nr Förfarandet i övrigt: ansökningstid, besluts verkställbarhet m. m. OM Behovet av information om den nya prövningsmöjligheten NN Resursfrågan Oc Rättsmedlets namn

9 Reglernas placering 10 Omprövning av expropriationstillstånd

Remissyttrandena återges i regel i oavkortat skick och utan bearbetning.

1¶Allmänna synpunkter

Regeringsrättens ledamöter: Mot bakgrund av den utveckling som enligt promemorians beskrivning ägt rum i fråga om tolkningen av konventionens krav på tillgång till domstolsprövning i fråga om "civila rättigheter och skyldigheter” är det följdriktigt att söka en lösning som såvitt möjligt säkerställer att svensk lagstiftning uppfyller de krav som konventionen numera anses innebära. Den lösning som har valts i promemorian och som innebär tillskapandet av ett särskilt institut för överprövning av förvaltningsbeslut förefaller också vara en praktisk lösning, sedd från utgångspunkten att en snabb förändring av rättsläget bör åstadkommas.

Vi vill också instämma i promemorians principiella synsätt, nämligen att regleringen bör utformas på sådant sätt att den bidrar till en naturlig utveckling i överensstämmelse med de strävanden mot fördjupad rättssäkerhet som fortlöpande sker i fråga om vår rättsordning. Vi biträder alltså förslaget.

Den generella lösning som föreslagits är emellertid förbunden med nackdelar, som vi återkommer till i det följande. Den bör därför inte betraktas som cn definitiv lösning för alla fall. Med hänsyn härtill är det angeläget att — som också framstår som följdriktigt från promemorians nyss angivna utgångspunkt — ett införande av detta nya prövningsinstitut följs upp genom mer specifika lagstiftningsåtgärder, efter en systematisk genomgång departementsvis av de lagstiftningsområden som berörs av det nya institutet. Syftet härmed skulle vara att successivt omgestalta det ordinarie prövningsförfarandet på de berörda lagstiftningsområdena i sådan riktning att kraven på domstolsprövning tillgodoses i en utformning som nyanserats med beaktande av varje områdes särart. BI. a. skulle därigenom besvärsordningen kunna utmejslas och inriktningen av besvärsinstansens prövning kunna anges mer preciserat än som är möjligt i en generell lagstiftning av den typ som nu är i fråga. Genom sådana successiva lagstiftningsåtgär- 168

der uppnås samtidigt att allt fler ärendetyper tas undan från det särskilt

tillskapade generella prövningsinstitutet, en utveckling som står i sam- Bilaga 2

klang med traditionella svenska lagstiftningsmetoder. Det kan dock antas att, även efter en sådan genomgång, ett antal ärendetyper kommer att kvarstå utan särskild reglering och att därför det nya prövningsinstitutet måste finnas kvar för dessa ärendetyper.

JK: Som framhälles i den remitterade promemorian innebär rättstillämp-

ningen i den curopeiska domstolen en extensiv tolkning av begreppet civila

rättigheter och skyldigheter ("civil rights and obligations”, ”droits et obligations de caractére civil). Mot den beskrivning av rättsläget vid tillämpning av konventionen och det därav föranledda reformbehovet för

den svenska rättens del, som förslagen bygger på, har jag ingen erinran.

När det gäller frågan huruvida de framlagda lagförslagen är ägnade att

tillgodose detta reformbehov på ett sätt som kan godtagas av den europeis-

ka domstolen är bedömningen i viktiga hänseenden mera tveksam. Förar-

betena till konventionstexten lämnar dessvärre föga ledning och den ana-

lys som bestås saken i promemorian är knappast inträngande. Jag saknar dock underlag för att ifrågasätta den i den allmänna motiveringen till

förslaget till lag om ändring i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar gjorda bedömningen att ett rättsmedel som erbjuder möjlighet till en domstolsprövning av kassatorisk natur i högsta instans skulle uppfylla konventionens krav på att den rättssökande skall ha tillgång till rättegång inför domstol för prövning av hans civila rättigheter och skyldigheter.

Valet av regeringsrälten som domstolsinstans föranleder ingen invänd-

ning från min sida.

Hovrätten: Ett införande av möjlighet till någon form av domstolsprövning i vissa förvaltningsärenden ter sig nödvändigt för att Sverige skall kunna anses uppfylla sina förpliktelser enligt artikel 6. Den i och för sig

tänkbara möjligheten att i stället säga upp konventionen och på nytt ansluta sig till den med förbehåll skulle strida mot Sveriges uttalade målsättning att efterleva konventionen. Hovrätten anser det därför riktigt att

en ny möjlighet till domstolsprövning bör lagfästas.

Förslaget innebär en principiell nybildning genom att domstol ges behörighet att ta ställning till fortbeståndet av regeringens beslut i vissa be-

svärsärenden. Även om detta från konstitutionell synpunkt kan te sig främmande för svenska förhållanden får lösningen accepteras om Sverige

skall kunna uppfylla konventionskraven. Med hänsyn till bl. a. stadgandet i I kap. 6 § regeringsformen att regeringen styr riket och är ansvarig endast inför riksdagen kan det föreslagna systemet dock ge anledning till viss tveksamhet. Det principiellt nya dämpas emellertid av att den föreslagna

domstolsprövningen närmast liknar en något utvidgad form av den laglig-

hetsprövning som redan tillagts regeringsrätten inom ramen för resningsinstitutet i regeringsformen. Den föreslagna modellen synes vara att före-

dra framför andra tänkbara former för besvärsprövning (jfr Fribergh: Europakonventionens krav på domstolsprövning i Svensk Juristtidning 1986 s. 325 ff., särskilt s. 337). Hovrätten anser att det hade varit önskvärt att ett säkrare underlag presenterats för slutsatsen att den föreslagna kassatoriska laglighetspröv- 169

ningen är tillräcklig från konventionens synpunkt. Det synes emellertid angeläget att vidta en åtgärd som kan realiseras inom rimlig tid, inte minst Bilaga 2 mot bakgrund av att fyra år har gått sedan Sporrong och Lönnroth-domen meddelades. Förslaget är tämligen väl anpassat till gällande ordning. Hov-

rätten tillstyrker därför i princip att den föreslagna besvärsmöjligheten nu

införs.

Hovrätten vill dock påpeka att denna åtgärd inte får ses isolerad. En

fortlöpande översyn bör göras med inriktning på att i ytterligare enskilda typer av ärenden övergå till besvärsprövning i förvaltningsdomstol.

Kammarrätten: Avgöranden av den svenska regeringen och domstolar och myndigheter i Sverige har i ökad omfattning kommit att i enlighet med

Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna prövas av kommissionen och domstolen i Strasbourg. Detta är värdefullt.

Det leder nämligen till en kontinuerlig prövning av om svensk rätt lever upp till den standard som vi åtagit oss att ha genom att ansluta oss till konventionen. När en diskrepans visar sig föreligga mäste vi se över vår

lagstiftning. Den föreliggande promemorian, som avser rätten till dom-

stolsprövning enligt artikel 6 i konventionen, är ett led i en sådan översyn. Kammarrätten kan t allt väsentligt ansluta sig till den tolkning av artikel 6 som görs i promemorian. En domstolsprövning av de frågor som rör civila rättigheter och skyldigheter måste med denna utgångspunkt tillskapas. I någon utsträckning kan naturligtvis problemet lösas genom att ytterligare öka möjligheterna att i ordinär ordning överpröva administrativa beslut i förvaltningsdomstolarna. Särskilt när det gäller regeringsbeslut strider detta mot svensk tradition. Den i promemorian valda lösningen med en rätt för regeringsrätten att göra en laglighetsprövning i de nämnda fallen är

tilltalande och tillstyrks av kammarrätten.

När det gäller den närmare utformningen av förslaget till ändring av förvaltningsprocesslagen och övriga lagförslag har kammarrätten inga invändningar.

Domstolsverket (DV) tillstyrker förslaget i allt väsentligt.

DV delar uppfattningen att det för att uppfylla europarådskonventionens krav är nödvändigt att öka möjligheterna att få förvaltningsbeslut prövade i domstol. På sikt bör detta åstadkommas genom att det vid översynen av olika författningar noga övervägs om inte besvärsprövningen kan läggas på domstol. Den uppfattningen har DV givit uttryck för i skilda sammanhang bl.a. i yttrande över departementspromemorian (Ds Ju 1982:14) Färre besvärsärenden hos regeringen.

DV delar också uppfattningen att en lösning på kort sikt bör sökas enligt de linjer som föreslås i promemorian.

DY delar uppfattningen att prövningen bör ankomma på regeringsrätten.

Därigenom undviks bl. a. att en ny utdragen process kan komma att hållas i

flera instanser.

Rikspolisstyrelsen ullstyrker förslaget.

Datainspektionen vllstyrker ändringen i lagen om allmänna förvaltnings-

domstolar. |

Kommerskollegium: Med utgångspunkt från de i promemorian refererade rättsfallen bedömer kollegiet att den förordade lösningen skulle medföra 170

artikel 6 i europakonventionen. Avgörande för den europeiska domstolen Bilaga 2 synes vara att beslut som fattas på administrativ väg och som avser den enskildes fri- och rättigheter alltid skall kunna bringas till prövning av domstol. Då den förordade lösningen omfattar alla de fall då gällande besvärsordning inte medger domstolsprövning synes detta krav bli tillgo-

dosett. Utredningens förslag bygger på förutsättningen att det är tillräckligt

med en laglighetsprövning för att uppnå överensstämmelse med domsto-

lens tolkning av konventionstexten, Om så inte är fallet utan det också

krävs en lämplighetsprövning torde mer långtgående åtgärder fordras för

att överensstämmelse skall uppnås. Kollegiet finner det synnerligen angeläget att bringa den svenska rätts-

ordningen i överensstämmelse med gällande tolkning av europakonventio-

nen och kollegiet är därför positivt inställt till utredningens förslag.

I promemorian påpekas att det föreligger ett intresse av att avlasta regeringen förvaltningsärenden. Utredningens förslag innebär ingen ändring i fördelningen av ärenden mellan domstolar och förvaltningsorgan och

tillgodoser således inte detta intresse. I promemorian förutsätts emellertid att man då ändringar i berörd lagstiftning övervägs av andra skäl skall pröva om det är möjligt att ändra besvärsordningarna så att i fall då f.n.

regeringen är överinstans talan i stället skall väckas vid förvaltningsdomstol. Det bör understrykas att införandet av 2 a § i förvaltningsdomstolslagen inte minskar behovet av att genomföra dylika ändringar i besvärsordningarna.

Riksförsäkringsverket finner att den i promemorian föreslagna ordning-

en är ett steg mot harmonisering av den svenska lagstiftningen med eropakonventionens regler. Verket har därför inget att erinra mot förslaget.

Socialstyrelsen delar uppfattningen att lagstiftningen behöver anpassas till europaorganens praxis vid tillämpningen av artikel 6 och anser att det föreslagna nya prövningsinstitutet kan bidra effektivt till detta.

Det motsatsförhållande som kan räda mettan medborgarna och vissa

förvaltningsmyndigheter måste enligt styrelsens uppfattning beaktas i lag-

stiftningen. Det finns därför enligt socialstyrelsens mening anledning att ta upp frågan om lagstiftningen på förvaltningsrättens område eller annan svensk lagstiftning behöver kompletteras med regler av samma karaktär

som den i artikel 6 i europakonventionen. Man bör vid utformandet av sådan kompletterande lagstiftning hålla fast vid principen att ärenden där rättsfrågan är huvudsaken skall gå till domstol medan ärenden där lämplighetsbedömningar dominerar skall prövas i administrativ ordning. Mot bakgrund av vad styrelsen sålunda anfört samt tillika mot bakgrund av hittills-

varande erfarenheter av europaorganens tolkning och tillämpning av artikel 6 tillstyrker styrelsen i huvudsak det framlagda reformförslaget. Särskilt förtjänstfullt är att den lösning som har valts uppenbarligen utformats så att den inte kommer i konflikt med de principer. som ligger till grund för

domstolsväsendets och förvaltningens struktur och deras förhållande till

varandra. Den nyordning som valts är konsekvent och kan bidra till att fördjupa rättssäkerheten.

Stutens nämnd för internationella adoptionsfrågor ONIA) har inget att 171

erinra mot att man genom de ändringar i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. som föreslagits i promemorian, anpassar den Bilaga 2 svenska lagstiftningen till artikel 6 i Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna.

Transportrådet anser att förslaget är utomordentligt välkommet och har

inget all erinra mot att det snarast genomförs.

Bankinspektionen: Förutsatt att lösningen är tillräcklig för att svensk

rätt ska harmoniera med curoparådskonyventionen förefaller förslaget vara lätt och smidigt att genomföra från de synpunkter bankinspektionen har att beakta. Inspektionen tillstyrker därför förslaget.

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm anser inte att

förslaget är ändamålsenligt.

Enligt vad som anges I promemorian är syftet inte endast att skapa harmoni mellan svensk rätt och konventionen: förslagen skall också ses

som ett led i en mera allmän strävan att stärka rättssäkerheten i Sverige.

Fakultetsnämnden sympatiserar med dessa båda syften men anser på

nedan närmare anförda skäl inte, att förslagen i något av dessa avseenden

leder till målet. Invändningarna gäller grovt sett dels att man utan närmare analys avvisar den mest närliggande lösningen, nämligen att ersätta regeringen/förvaltningsmyndighet med förvaltningsdomstol i den normala in-

stansordningen i de fall då konventionen kräver domstolsprövning, dels att

man i något som mera förefaller vara en hastigt hopkommen principskiss än ett genomarbetat lagförslag förordar tillskapandet av ett helt nytt, namnlöst men i realiteten extraordinärt rättsmedel, som utformats med

resningsinstitutet som modell men utan att (de anonyma) promemoricförfattarna — som uppenbarligen inte tillgodogjort sig resultaten av tidigare på

området utförda undersökningar — tycks ha klart för sig, hur resningsreglerna tillämpas i förvaltningsmål. Då tillgången till det nya remediet, som kommer att framgå, i själva verket i flera avseenden är mera begränsad än

möjligheterna att anlita resningsinstitutet, förefaller det minst sagt tvek-

samt, om denna ordning skulle tillfredsställa de europeiska organen vid prövning enligt artikel 6 i konventionen. Inte heller synes rättssäkerheten

ur rent inhemsk synpunkt främjas av en lagstiftning enligt förslaget, som

genom eventuella följdverkningar beträffande tillämpningen av resningsreglerna kan få en direkt motsatt effekt.

I promemorian påstås att den europeiska domstolen tolkat det i artikel 6

centrala uttrycket ”civila rättigheter och skyldigheter” på ett annorlunda och mera extensivt sätt än som förutsattes då Sverige tillträdde konventio-

nen. Hur det än må förhålla sig därmed står det klart, att Sverige, om man vill vidbliva sin anslutning till konventionen, lojalt mäste följa domstolens utslag. Då den europeiska domstolen inte godkänner rätten att begära

resning som en möjlighet att påkalla rättegång i den mening som avses i artikel 6, kräver konventionsåtagandet enligt fakultetstämndens mening.

att domstolsprövning kommer in i bilden som ett ordinärt inslag i rätts-

skyddssystemet. Detta tycks också vara promemoricförfattarnas uppfatt-

ning, men den utgångspunkt man valt för sitt resonemang leder till ett

resultat, som inte rimligen uppfyller detta krav.

En grundläggande faktor vid valet av metod för att lösa problemet är

ningsmyndighet som slutinstans vid fastställandet av medborgarnas ”civila Bilaga 2

rättigheter och skyldigheter”. Rör det sig om en överblickbar materia, ligger det naturligtvis närmast till hands att beträffande respektive ärendetyp korrigera den ordinära instansordningen så att prövning i förvaltnings-

domstol medges. I promemorian hävdas att ”det totala antalet författning-

ar som kan bli aktuella i sammanhanget är förhållandevis begränsat”. En i bilaga 3 redovisad snabbinventering ger vid handen, att det rör sig om ett

trettiotal lagar och förordningar, varvid dock understrykes att genomgången inte gör anspråk på att vara fullständig och innefatta ”någon ingående analys av de aspekter som kan anläggas på de olika ärendetyperna ur

konventionens synpunkt”.

Trots att det sålunda vad gäller regelvolymen anses praktiskt möjligt att

övergå till besvärsprövning i förvaltningsdomstol i sådana fall där konventionen kräver domstolskontroll, och trots att en sådan reform även skulle medföra andra positiva effekter — såsom allmänt ökad rättssäkerhet och nedbringande av regeringens arbetsbelastning — avvisas denna lösning i

promemorian.

Fakultetsnämnden finner inte detta resonemang övertygande. Om ett

ärende berör enskilds ”civila rättigheter och skyldigheter”, skall Sverige

enligt sina fördragsenliga åtaganden erbjuda möjlighet till domstolsprövning, oavsett om ärendet enligt svensk uppfattning har politiska implikationer eller ej. De "ingående principiella överväganden” som må ha före-

gått den svenske lagstiftarens beslut att förlägga den slutliga prövningen

hos regeringen saknar ur denna aspekt relevans. Påståendet, att valet av

regeringen som slutinstans i stället för domstol i dylika fall skett av omsorg

om den enskildes rättssäkerhet och för att prövningen inte ”i praktiken” skulle ”stanna hos förvaltningsmyndigheterna”, klingar också en smula falskt mot bakgrund av de rekommendationer som för inte så länge sedan framfördes av en av representanter för justitiedepartementet dominerad arbetsgrupp i regeringskansliet. Arbetsgruppen visade i sitt betänkande "Färre besvärsärenden hos regeringen” (Ds Ju 1982:14), till vilket nu refereras, inget som helst intresse för tanken att överföra besvärsärenden

från regeringen till förvaltningsdomstol utan förordade i stället genomgåen-

"de, att förvaltningsmyndigheter — företrädesvis centrala ämbetsverk —

skulle göras till slutinstanser. Om den nu aktuella promemorian — där en

övergång till prövning i förvaltningsdomstol anges som ett rekommendabelt alternativ, då man vill avlasta regeringen förvaltningsärenden — här-

vidlag är frukten av ett nytänkande. hälsar fakultetsnämnden detta med

tillfredsställelse.

Fakultetsnämnden anser sålunda, att det ur båda de aktuella aspekterna

— angelägenheten av att Sveriges konventionsförpliktelser uppfylles och

alt den interna rättsordningen förbättras ur rättssäkerhetssynpunkt — är

att föredraga, om förvaltningsdomstol införes i den ordinära instansordningen i sådana mål rörande civila rättigheter och skyldigheter där rätt till

domstolsprövning nu saknas. En sådan lösning skulle på ett adekvat sätt

möta konventionens krav. då domstolsbehandlingen skulle ske inom ra- 173

4

men för användningen av ett ordinärt rättsmedel. Det skulle då inte heller bli fråga om något ingrepp i den svenska rättsordningens grundläggande Bilaga 2 struktur vad gäller möjligheterna att överpröva förvaltningsbeslut. Vad i

promemorian anföres — särskilt den klart deklarerade uppfattningen, att

endast ett fåtal författningar beröres — motsäger enligt fakultetsnämndens mening inte att detta alternativ kan väljas. Naturligtvis erfordras en mera systematisk och grundlig genomgång av de författningar som kan bli aktuella för ändring än den som bestås i promemorian, där detta alternativ inte på allvar tycks ha övervägts.

Då fakultetsnämnden nu övergår till att granska promemorieförslaget,

vilket har som utgångspunkt, att man måste söka sig fram på andra vägar

för att snabbt åstadkomma en anpassning till konventionen, måste understrykas att nämnden sålunda är av annan mening vad gäller premisserna för en enklare och till det existerande rättsskyddssystemet anpassad konstruktion.

Den anvisade lösningen på problemet är tillskapandet av ett helt nytt

remedium, som har resningsinstitutet — närmast sådant det för den judiciella domstolsprocessens del utformats i RB —- som förebild, och som

företer en rad för ett extraordinärt rättsmedel typiska kännetecken. Det rör

sig dessutom totalt sett ingalunda om en ”utvidgad befogenhet för rege-

ringsrätten att ompröva vissa förvaltningsbeslut”. utan tillgången till det

nya institutet är, som kommer att belysas nedan, i en mängd hänseenden omgärdad av långtgående begränsningar, som saknar motsvarighet vad

gäller resning.

Olika uttalanden om den nuvarande ordningen vittnar enligt fakultetsnämndens mening om bristfälliga kunskaper om hur resningsinstitutet tillämpas i förvaltningsmål; bakom resonemangen ligger en felaktig uppfattning om att tillämpningen nära ansluter till RB:s regler. Förklaringen till att man anser sig kunna hävda, att förslaget leder till en utvidgad domstolskontroll, måste sökas häri. Redan den fragmentariska beskrivningen av resningsinstitutet — som refererar till översiktliga framställningar i några betänkanden från 1955 och 1964 men inte tycks innefatta beaktande av vare sig den enda större vetenskapliga undersökning som företagits på området (Ragnemalm, Extraordinära rättsmedel i förvaltningsprocessen, 1973) eller moderna läro- och handböcker — antyder en missuppfattning om hur institutet. som inom förvaltningsrätten i allt väsentligt lämnats helt

oreglerat, faktiskt fungerar. Man utgår sålunda från att endast avgöranden

som har karaktär av rättstillämpning” är resningsbara, trots att praxis tämligen entydigt visar, att i princip varje beslut, som är av karaktär att kunna överklagas i ordinär väg — och därvidlag uppställes inte något sådant krav — också kan angripas med en resningsansökan. Påstäendet om ”den mycket begränsade legalitetsprövning som inryms I resningsinstitutet” motsäges av praxis. Visserligen konstateras beträffande resningsgrunderna, att regeringsrätten "enligt uppgift” är obunden av RB:s bestämmelser, men icke förty utgår man sedan från att den enda resningsgrund man intresserar sig för — den som gäller oriktig rättstillämpning — också av regeringsrälten tillämpas enligt RB:s regler, alltså med krav på att rättstilllämpningen är uppenbart lagstridig. I själva verket bygger hela förslaget på 174

detta obestyrkta och högst diskutabla påstående. Den enda punkt där det föreslagna nya institutet skulle kunna innebära en liberalisering av möjlig- Bilaga 2 heten att få till stånd en domstolsprövning är just denna; om regeringsrätten i nuläget för att bevilja resning på denna grund kräver, att rättstillämpningen är uppenbart lagstridig, kommer en uppmjukning till stånd så till vida som det nya institutet — om alla andra föreslagna förutsättningar är uppfyllda — medger undanröjande av ett förvaltningsbeslut, om ”den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet strider mot Jag eller annan författning”. Då tillgången till det nya institutet både vad gäller sakprövningsförutsättningarna och de materiella prövningsgrunderna på en rad punkter innebär en åtstramning i förhållande till vad som enligt praxis gäller vid tillämpningen av resningsinstitutet, framstår förslaget i en egendomlig dager.

Om de curopeiska organen vid tillämpningen av artikel 6 i konventionen inte ansett sig kunna godtaga det svenska resningsinstitutet, förefaller det mot denna bakgrund föga troligt, att man skulle acceptera tillgång till det föreslagna rättsmedlet som en sådan rätt till domstolsprövning som där avses. Fakultetsnämnden kan i belysning av vad som framkommer i promemorian inte underlåta att framkasta den djupt oroande tanken, att Sveriges företrädare i dispyter angående artikel 6 kanske bibringat de europeiska organen cen felaktig bild av hur resningsinstitutet i praktiken fungerar i förvaltningsärenden och därmed själva förorsakat de problem som nu måste lösas. Då man värderar möjligheterna att få till stånd en domstolsprövning i Sverige, måste man vara medveten om att medborgarna i praktiken har vidsträckt tillgång till detta rättsmedetl — och också utnyttjar det i mycket stor utsträckning — och att institutet tillämpas på ctt synnerligen pragmatiskt och liberalt sätt: de facto är resningsinstitutet alltså i förvaltningsprocessen inte särskilt extraordinärt”.

Prövningen förlägges, liksom då det gäller ansökan om resning, till en instans, regeringsrätten. Alternativet att göra kammarrätt till första instans och medge fullföljd till regeringsrätten endast om prövningstillstånd meddelas tycks inte på allvar ha övervägts. Direkt anhängiggörande i den högsta förvaltningsdomstolen förbehålls rättsmedel av extraordinär art.

Den kanske allvarligaste anmärkningen mot utformningen av det nya institutet är enligt fakultetsnämndens mening den risk för ”smittoeffekt” som framstår som påtaglig. Om stränga sakprövningsförutsättningar uppställs och om den meteriella prövningen starkt begränsas när det är fråga om ett institut, som utges för att vara ”ordinärt” — åtminstone inte ”extraordinärt” — kan detta befaras få konsekvenser för tillämpningen av det som ett extraordinärt rättsmedel ansedda resningsinstitutet. Om förslaget antages, kan nuvarande liberala praxis i resningsärenden, både vad gäller prövningsförutsättningar och prövning, komma att skärpas; det är alt märka, att regeringsrätten här är i det närmaste helt obunden av skrivna regler. Resultatet kan totalt sett bli. att medborgarna går miste om en betydelsefull rättssäkerhetsgaranti utan att i stället få något annat av värde. 175 -

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Lund framför liknande kritik genom styrelsens forskningsnämnd: Bilaga 2

I promemorian sägs, att förslagen skall ses som ett led i en mera allmän strävan att stärka rättssäkerheten i Sverige. Förslagen kan dock omöjligen uppfattas på detta sätt. Det är i stället frapperande vilken låg ambitionsnivå som präglar förslagen i promemorian. Det arbete som redovisas däri är inriktat på att uppnå den absolut lägsta standard som den europeiska domstolen kan tänkas acceptera. Den verkliga avsikten kan inte ha varit att förbättra den administrativa rättssäkerheten ur inhemsk synpunkt.

I promemorian föreslås införandet av ett nytt rättsmedel av närmast extraordinär art. Rättsmedlet utgör en modifierad form av resningsinstitutet. Det är högst diskutabelt, om det föreslagna medlet skiljer sig från resning i sådant avseende, att den europeiska domstolen skulle betrakta det "som en möjlighet till rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol”. Det skulle knappast främja Sveriges anseende, om det föreslagna rättsmedlet infördes och det sedan inte visade sig hålla måttet inför den europeiska domstolen. Det hade stämt bättre med konventionens anda att utforma rättsinstitutet som ett ordinärt rättsmedel. Liksom kommunalbesvär borde det föreslagna rättsmedlet kunna anföras hos kammarrätt och därefter hos regeringsrätten. Möjligen kan sägas, att en sådan lösning inte skulle gå ihop med regeringens ställning enligt RF. I så fall borde förslag till grundlagsändring utarbetas, och reformen anstå tills RF ändrats (1988).

Att döma av uttalanden i promemorian tycks man inte ta uppgiften särskilt allvarligt. Man har inte försökt att göra någon fullständig genomgång för att utröna vilka författningar som berörs. och man har inte heller gjort någon ingående analys av de aspekter som kan anläggas på de olika ärendetyperna från konventionens synpunkt. Vidare ”gissar” man, att den europeiska domstolen bör nöja sig med möjligheten till laglighetsprövning och kassatorisk prövning. Vad man borde ha gjort är att noga pröva om inte en övergång till ordinär besvärsprövning vid förvaltningsdomstol i första hand skulle kunna införas. I promemorian tycks man också vara inne på denna tanke, men man tycks anse detta vara ett ”utvecklingsarbete” på längre sikt. Detta skulle egentligen innebära, att vad som föreslås i promemorian blott är provisoriska åtgärder i avvaktan på genomförandet av mera inträngande överväganden och analyser. Trots att man har ett bräckligt underlag för sina slutsatser och är medveten om att ytterligare reformer krävs i framtiden föreslår man i promemorian införandet av ett helt nytt rättsmedel. Det är möjligt, att avsikten är att rättsmedlet inte skall få någon reell betydelse, bortsett från att den europeiska domstolen kan komma att förklara sig nöjd med konstruktionen. Forskningsnämnden menar dock, att införandet av ett nytt rättsmedel är en så viktig sak, att man inte kan använda det som blott en tillfällig lösning och att man — vilket inte sker i promemorian — först måste analysera det inhemska behovet av och konsekvenserna av ett sådant rättsmedel.

I promemorian sägs, att det inte sällan är fråga om ärenden, vilkas prövning innefattar ett framträdande moment av ”politisk” bedömning. Av denna anledning skulle besluten inte vara ägnade att omprövas av förvaltningsdomstol. I promemorian framkastas detta påstående utan att 176

man närmare har analyserat de ifrågavarande beslutens innehåll och syften. Oavsett utfallet av en sådan analys kan dock konstateras, att de Bilaga 2 svenska förvaltningsdomstolarna sedan gammalt haft rätt att pröva förvalt-

ningsbeslut från både laglighets- och lämplighetssynpunkt. Det är också att

märka, att svenska, lagstiftande organ i detta fall inte har fria händer att klassificera besluten på sätt, att dessa undandras domstolsprövning. Om den europeiska domstolen anser. att besluten skall kunna bli föremål för en

judiciell prövning, måste vi inordna oss under detta synsätt, om vi alltjämt skall vara anslutna till europakonventionen.

Det nya rättsmedel, som enligt promemorian bör införas, har resningsinstitutet till förebild. Regeringsrätten är resningsbeviljande organ. när det

är fråga om ett ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är sista instans. I promemorian utgår man från att regeringsrätten i praktiken skulle tillämpa en av förutsättningarna i RB:s

bestämmelser om resning i rättegångsmål. Regeringsrätten skulle, liksom högsta domstolen, bevilja resning, om "rättstillämpning, som ligger till grund för domen, uppenbart strider mot lag”. Som påpekas i promemorian, gäller RB:s bestämmelser om resning icke för regeringsrätten. Trots

detta anser man sig i promemorian vara säker på att regeringsrätten till-

lämpar den angivna grunden efter ordalydelsen. Särskilt skulle regerings-

rätten mycket noga upprätthålla uppenbarhetsrekvisitet. Detta påstående är antagligen inte riktigt. Regeringsrättens praxis i resningsärenden är känd

för att vara synnerligen liberal, varför det är högst diskutabelt om rege-

ringsrätlen kan anses laborera med ett strikt uppenbarhetskrav. (Se i detta avseende Ragnemalm, Extraordinära rättsmedel i förvaltningsprocessen,

1973, s. 184—212, samt densamme, Förvaltningsprocessrättens grunder, 4

uppl. 1983, s. 127—131.)

I promemorian tror man, att den curopeiska domstolen inte accepterat

resningsinstitutet av den anledningen, att den laglighetsprövning, som

inryms i institutet, är alltför begränsad. Begränsningaen antas ligga däri, att rättstillämpningen skall vara ”uppenbart” lagstridig för att resning skall

regeringsrätten rätt att undanröja förvaltningsbeslutet redan på den grun-

den, att beslutet strider mot lag, dvs. utan något uppenbarhetsrekvisit.

Mcen som redan nämnts är det högst diskutabelt, om regeringsrätten beviljar resning under iakttagande av ett särskilt uppenbarhetsrekvisit. Det finns anledning att misstänka, att den föreslagna grunden i själva verket inte nämnvärt skiljer sig från den grund som redan tillämpas i resningsärenden. Ur inhemsk synpunkt innebär det föreslagna rättsmedlet ett snävare tillämpningsområde än resningsinstitutet och medger endast kassation. Det är inte heller lätt att veta, huruvida den europeiska domstolen kan komma att godkänna rätten att anföra rättsbesvär som en möjlighet att päkalla rättegång i den mening, som avses i artikel 6 i den curopeiska konventionen endast därför, att ordet ”uppenbart” strukits i den ovan

anmärkta resningsgrunden. Det förutsätter åtminstone, att domstolen (lik-

som författarna till promemorian) tidigare varit övertygad om att regeringsrätten tillämpar resningsgrunden efter ordalydelsen, fastän den formellt inte gäller för regeringsrätten. Annars finns inte stora utsikter. att det 177

[2 Riksdagen 198788. 1 saml. Nr 69

föreslagna rättsmedlet skall vinna domstolens godkännande på det sätt som avsetts. Bilaga 2

Vissa uttalanden i specialmotiveringen innebär — trots att något uppenbarhetsrekvisit inte medtagits — att rättsgrunden för det föreslagna rättsmedlets tillämpning skall ha ett inskränkt användningsområde. Den bristande överensstämmelsen med den norm som är aktuell behöver inte vara

uppenbar men, sägs det, ”det skall finnas grund för ett konstaterande att

beslutet är lagstridigt”. Vidare sägs det, att i den mån en lagbestämmelse

kan ge upphov till olika tolkningar, ”det måste fordras en betydande brist

på överensstämmelse mellan beslutet å ena sidan och förarbeten eller

praxis å den andra för att det skall kunna sägas att beslutet strider mot

lag”. Dessa uttalanden reducerar betydelsen av att rättsgrunden saknar ett uppenbarhetsrekvisit. Därigenom kan de påverka den curopeiska domstolens villighet att acceptera det föreslagna rättsmedlet.

Med hänvisning till vad ovan anförts avstyrker juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd det förslag till införande av ett nytt rättsmedel som läggs fram i promemorian.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid universitetet i Uppsala anser däremot att

övervägande skäl talar för den lösning som föreslås i promemorian.

Vid en situation i vilken en relativt tydlig diskrepans kan konstateras föreligga mellan de förpliktelser Sverige åtagit sig enligt ett internationellt avtal och inomstatlig rätt kan man välja mellan tre alternativ såvida man

inte passivt avstär från att agera från svensk sida. Både rättspolitiska,

moraliska, utrikespolitiska och prestigemässiga skäl talar emellertid mot

en sådan underlåtenhet: bl.a. tar Sverige risken att ånyo bli ställd inför

domstolen i Strasbourg. De alternativ som återstår är därför följande: ! Man kan säga upp konventionen och precisera den svenska tolkningen av konventionens bestämmelser i samband med en ny ratificering som ju mäste göras i samråd med andra konventionsstater: 2 man kan överge den dualistiska doktrinen, åtminstone när det gäller den curopeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna, och förplikta t.ex. genom cen särskild lag de högsta dömande organen att direkt tillämpa konventionen som därigenom s. a. s. skulle bli ”self-executing”; i åtskilliga curopeiska stater är också domstolarna direkt bundna till konventionen: 3 man kan försöka anpassa den inhemska lagstiftningen till konventionens krav. Promemorians utgångspunkt har varit det alternativ som angivits under 3 som innebär mindre genomgripande förändringar än de övriga alternativen och dessa blir därför inte föremål för nägra ingående överväganden. Mycket talar

också för att en lösning som varit promemorians utgångspunkt också är

den riktiga. Alternativ I kan vara svårgenomförbart och har för stora och

oöverblickbara konsekvenser men bör nog dessutom av rättspolitiska skäl avvisas. Även alternativ 2 innebär svåröverskådliga följder för och en

radikal förändring av svensk rätt. eftersom det i realiteten hade inneburit att Strasbourgdomstolen skulle komma att fungera som en internationell författningsdomstol men en något mer ingående analys av den möjligheten och de problem den medfört, hade dock ändå varit önskvärd. Samtidigt måste det medges att den ram som promemorian arbetat inom, knappast 178

tillåtit någon mer fyllig diskussion. Som promemorian framhåller talar även interna rättspolitiska skäl för att välja alternativ 3. Enskilda medbor- Bilaga 2 gares rättstrygghet kan öka om svensk lagstiftning medger en större grad av domstolsliknande prövning av administrativa beslut som berör enskildas ”civila rättigheter” i konventionens mening.

Med den valda utgångspunkten är det alltså framför allt vissa ändringar i den svenska förvaltningsrättskipningen som promemorian diskuterar. Vår

förvaltningstradition som medger att regeringen kan tjäna som slutinstans,

motsvarar inte de krav på domstolsliknande förfarande som konventionen kräver enligt artikel 6 men promemorian avvisar en övergång till ett system av generell domstolsprövning av förvaltningsbeslut som t. ex. förekommer i Norge och Danmark. I det svenska systemet skall regeringsrätten vara högsta prövningsorgan I ärenden av huvudsakligen rättslig karaktär medan regeringen slutgiltigt skall avgöra de förvaltningsmål där lämp-

lighetsaspekterna överväger. Uppdelningen har inte alltid varit konse-

kvent. Därför hade en fortsatt överflyttning av ärenden till regeringsrätten från regeringen åtminstone i vissa fall varit en möjlig och relativt enkel

lösning, som inneburit att den nuvarande treinstansordningen bibehållits

men alt regeringsrätten istället för regeringen fungerat som slutinstans. Även rättsteoretiska skäl kunde tala för ett sådant alternativ: det torde inte vara möjligt att draga en skarp gräns på det sätt som promemorian tycks antaga, mellan lämplighets- och laglighetstrågor eller mellan rätt och politik, som promemorian uttrycker det. Det rör sig snarare om en flytande

Övergång. Men vissa rättspolitiska skäl kan ändå tala för promemorians

alternativ som innebär att man från regeringen kan överklaga till cegeringsrätten. Den prövning som regeringsrätten enligt promemorian skulle underkasta regeringens beslut gäller endast legalitetsfrågan. Det är nämligen inte uteslutet att vissa domar frän regeringsrätten i de fall det här kunde vara fråga om, också skulle kunna bli politiskt kontroversiella om de även innefattade en lämplighetsprövning.

Trots att man som ovan antytts kunnat gå tillväga på andra, mer radikala

sätt än vad som här förordats, innebär den föreslagna Iegalitetsprövningen

att ett nytt institut skapas i svensk rätt och förslaget får därför relativt

vittgående konsekvenser om det blir antaget. Det innebär en klar förstärk-

ning av den enskildes rättsskydd trots att den fyrinstansordning som före-

slagits har en mer komplicerad struktur än den sedvanliga besvärsgången

med tre prövningsorgan. Förslaget betyder att regeringen som inte är underkastad JO:s tillsyn, kommer att omfattas av ett externt, rättsligt och

icke-parlamentariskt kontrollorgan. Den föreslagna lösningen står i sam-

klang med de rättsstatliga ambitioner och med den lagprövningsrätt, som stadfästs i I kap. I $ och 11 kap. 14 § RF. I formellt avseende erinrar den prövning som regeringsrätten kan underkasta regeringens beslut. om förvaltningsdomstolarnas kontroll av kommunernas verksamhet. Den fö-

reslagna legalitetsprövningens exakta omfattning kan dock på nuvarande stadium vara svår att utröna och det torde därför inte vara ändamålsenligt att söka fastställa denna mer precist.

Övervägande skäl talar alltså för att departementspromemorians förslag till lagändringar och dess allmänna överväganden och utgångspunkter bör 179 godtagas och fakultetsstyrelsen tillstyrker därför förslaget.

som gör att europakonventionens bestämmelser uppfylls. Lantbruksstyrel- Bilaga 2 sen vill dock framhålla att en domstolsprövning av den föreslagna typen innebär en nyordning i den svenska förvaltningen och att dess tillämpning

kan medföra praktiska svårigheter.

Lantbruksstyrelsen instämmer i att det finns många fördelar i den av utredningen föreslagna lösningen att föra in en allmän bestämmelse i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Man får därigenom på ett enkelt sätt en heltäckande bestämmelse och undviker att något område

skulle falla utanför lagens tillämpning. Man uppnår också den fördelen att

lagens tillämpningsområde avgörs av domstol.

Arbetarskyddsstyrelsen har inget att invända mot promemorians förslag.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län ställer sig också positiv. Länsstyrelsen instämmer givetvis i bedömningen att vårt rättssystem måste vara så utformat att det uppfyller konventionens krav på skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Allmänt sett väcker det en viss förvåning att vi i detta land skulle ha ett rättssystem som

inte redan uppfyller detta krav. Med hänsyn till de avgöranden som nu föreligger från de internationella organen är dock saken ställd utom diskus-

sion.

Utöver att vi måste anpassa vårt rättssystem till konventionens krav

talar ytterligare ett skäl för den föreslagna nyordningen. Som ett led i att avlasta regeringen rutinärenden och åstadkomma en effektivare förvaltning begränsas på olika områden genom successiva reformer överklagningsmöjligheterna. 1 flera fall görs centrala verk till slutinstans i besvärs-

ärenden. Ur rättssäkerhetssynpunkt är denna ordning inte helt invänd-

ningsfri. De centrala verken företräder ofta ett fackintresse. Vid den sammanvägning av olika intressen — såväl enskilda som allmänna — som ofta måste ske i besvärsärenden kan man befara att verkets eget intresse ibland tillmäts för stor vikt. De centrala verken har självfallet inte heller

tillgång till en juridisk kompetens av det slag som finns i regeringskansliet.

I denna situation förefaller det tillfredsställande att den enskilde, som en yttersta rättssäkerhetsgaranti, kan påkalla en laglighetsprövning av regeringsrätten. Det kan också antas att redan existensen av denna överprövningsmöjlighet kan bidra till att ytterligare höja standarden på förvaltningsmyndigheternas och regeringens beslut.

Länsstyrelsen tillstyrker det framlagda förslaget till lagändringar. Länsstyrelsen i Stockholms län har liknande synpunkter.

Länsstyrelsen i Malmöhus län: Den i promemorian föreslagna lösningen — att skapa möjlighet till en laglighetsprövning hos regeringsrätten efter

därom gjord ansökan — kan synas vara ett lämpligt sätt att söka lösa problemet. En fördel med förslaget är i vart fall att ändringarna inte

behöver leda till någon omvälvande nyordning och därmed måhända osä-

kerhet i förvaltningen samt att förslaget kan genomföras utan längre tidsutdräkt, vilket är en klar fördel även med hänsyn till vår skyldighet att formellt leva upp till våra internationella åtaganden. Länsstyrelsen noterar emellertid att promemorian inte på ett helt övertygande sätt klarlagt att 180 lösningen verkligen står i överensstämmelse med konventionens krav.

skulle komma i blickpunkten för europadomstolen för att inte ha genom- Bilaga 2 fört tillräckligt långtgående lagändringar. Under förutsättning att vid remissbehandlingen och den fortsatta beredningen inte framkommer synpunkter som skulle ge vid handen att förslaget

inte på ett tillfredsställande sätt skulle motsvara landets förpliktelser enligt konventionen är länsstyrelsen emellertid för sin del beredd tillstyrka förslaget. Vad nu sagts gäller i tillämpliga delar även förslaget till lag om ändring i expropriationslagen.

Länsstyrelsen i Jämtlands län avstyrker att promemorian läggs till grund

för lagstiftning med följande motivering:

De frågor som promemorian behandlar är av mycket stor betydelse för

både svensk politik och svensk förvaltning. De förslag som lagts innebär ett klart avsteg från en under lång tid uppbyggd svensk rätts- och förvalt-

ningstradition. Särskilt anmärkningsvärt är att beslut av regeringen skall

kunna överprövas av domstol. Fråga är om inte åtgärder av detta slag bör

Promemorian utgör ett alltför britsfälligt underlag för att kunna läggas till grund för en så omvälvande reform som den nu aktuella. En betydande svårighet som måste penetreras ytterligare är hur begreppet ”civil rigths” skall kunna överföras till det svenska rättssystemet. Den valda lösningen

är inte tillräckligt genomtänkt. En annan fråga som kräver långt mer

ingående överväganden än som skett i promemorian är vad regeringsrättens prövning skall innefatta. Det går inte att utläsa vilken typ av prövning

som avses. Är det fråga om en mer formell prövning synes det från konstitutionella och politiska utgångspunkter mindre betänkligt. Blir det

däremot fråga om en materiell prövning — vilket praxis i domstolen i Strasbourg torde förutsätta — kommer saken i ett helt annat läge. En sådan omstöpning av det svenska förvaltningssystemet som det då blir fråga om kräver helt andra överväganden än dem som nu gjorts.

Statens naturvårdsverk: Den lösning som valts i promemorian, för att

komma tillrätta med de problem som uppstått för svensk rätt, finner verket

ändamålsenlig. Detta gäller både anknytningen till resningsinstitutet och avgränsningen av konventionens begrepp "civila rättigheter och skyldigheter” till föreskrifter enligt 8 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen. Naturvårdsverket tillstyrker därför den lösning som föreslås i promemorian.

Verket vill dock betona vissa tänkbara konsekvenser av förslaget som inte har behandlats i promemorian. De beslut som kan omprövas av

regeringsrätten enligt de nya reglerna — med undantag för fall där inhibi-

tion meddelas — skall vara verkställbara i vanlig ordning. Trots detta kan det antas att en viss tveksamhet kommer att råda från myndigheternas sida med att verkställa beslut som är föremål för överprövning enligt den nya ordningen. En tänkbar konsekvens av förslaget är således att verkställig-

heten av ett inte ringa antal förvaltningsbeslut kommer att bli fördröjd.

Koncessionsnämnden för miljöskydd har ingen erinran mot promemori-

ans förslag till lösning.

Statens energiverk finner förslagen väl avvägda och tillstyrker att de

genomförs. Verket vill dock erinra om att på samma sätt som risker kan 181

uppstå för förhalning av expropriationsförfarandet kan risker för en otillbörlig förhalning av verkställigheten av förvaltningsbeslut uppstå när för- — Bilaga 2 slagen genomförts. Verket utgår dock från att regeringsrätten utövar sina befogenheter enligt lugförslaget att bestämma att ett ifrågasatt förvaltningsbeslut tills vidare inte skall gälla så att nämnda risk så långt möjligt elimineras.

Fullmäktige i riksbanken: Fullmäktige saknar möjlighet att bedöma om den valda lösningen, såsom utvecklas i promemorian, är tillräcklig för att svensk lagstiftning skall anses uppfylla konventionens krav.

Från riksbankens verksamhetsområde kan emellertid förtjäna noteras att förslaget skulle ge lösningen på en kontroversiell fråga inom valutaregleringen, nämligen hur besvärsförfarandet inom detta bör anordnas. Nuvarande ordning enligt vilken fullmäktige är slutlig besvärsinstans har kritiserats med hänsyn till att fullmäktige inte sammansättes så att i besvärsärenden föreliggande rättsfrågor avgöres under medverkan av rättslig sakkunskap. Majoriteten i valutakommittén (dvs. den hälft av kommitténs ledamöter i vilken ordföranden ingått) har visserligen i kommitténs slutbetänkande (SOU 1985:52) föreslagit att nuvarande besvärsordning skall behållas (s. 424—433) men i en gemensam reservation har den återstående hälften av kommitténs ledamöter yrkat på att rättsprövningen i valutabesvärsprövningen borde på ett eller annat sätt förstärkas (s. 522—524). Om promemorians förslag genomföres, försvinner denna meningsmotsättning. Möjlighet till rättsprövning kommer att finnas inom valutaregleringen såväl som inom andra förvaltningsområden samtidigt som fullmäktige står kvar som exklusiv besvärsinstans i lämplighetsfrågorna.

JO tillstyrker förslagen i promemorian. Svenska kommunförbundet (förbundsstyrelsens majoritet): Med hänsyn till de krav som Sverige enligt europarådskonventionen

åtagit sig att uppfylla vill styrelsen inte motsätta sig ett Överprövningssystem av det slag som föreslås i promemorian. Styrelsen vill dock framhålla att det i praktiken kommer att vara svårt att dra gränsen mellan en laglighetsprövning och en lämplighetsprövning, vilket bl. a. erfarenheterna från kommunalbesvärspraxis i dag visar. Den lagstiftning som här kan bli aktuell — t. ex. expropriationslag och förköpslag — innehåller och måste innehålla åtskilliga moment av lämplighetskaraktär. Det är därför angeläget att detta beaktas vid en överprövning av regeringens och andra statliga myndigheters beslut, så att inte regeringsrätten rent faktiskt kommer att göra politiska bedömningar.

Styrelsen anser också att det klart bör slås fast att förvaltningsdomstolar — som statsrättsligt sett har samma garanti för oberoende som allmänna domstolar — av praktiska skäl är mer skickade att bedöma administrativa besluts laglighet än allmänna domstolar. Att en sådan prövning sker hos allmän domstol i bl.a. de anglosachsiska länderna beror på nationella traditioner. Ett system med förvaltningsdomstolar är inte unikt för Sverige utan är vanligt i de kontinentala rättssystemen och fyller väl konventionens krav på oberoende domstolar. Det bör också i sammanhanget konstateras att förvaltningsdomstolarna nu tillerkänts större betydelse efter de förvaltningsrättsreformer som skett. I förhållande till de allmänna domsto- 18

efter tillkomsten av den nu föreslagna möjligheten till överprövning av Bilaga 2 laglighetsfrågan hos domstol — vara möjligt att diskutera om inte vissa måltyper skulle kunna överföras från förvaltningsdomstol till besvärsmyndigheter. Det gäller främst mål där lämplighetsaspekterna dominerar.

En minoritet av ledamöterna i förbundsstyrelsen, m- ledamöterna, reserverar sig mot dessa och andra uttalanden i förbundets remissyttrande. Med hänsyn till de krav som Sverige enligt konventionen åtagit sig att uppfylla, tillstyrker reservanterna ett Överprövningssystem av det slag som föreslås i promemorian. Ett sådant system är enligt dessa ledamöter nödvändigt för att stärka den enskildes rätt gentemot stat och kommun i enlighet med konventionens grunder.

Landstingsförbundet: Utifrån de intressen förbundet i första hand har att företräda finns ingen anledning till erinran mot de tillägg till lagen om allmänna förvaltningsdomstolar som föreslås. Det är egentligen endast dessa förslag som kan komma att beröra den landstingskommunala verksamheten. Förbundet tillstyrker att förslagen genomförs.

SACO/SR hänvisar till följande uttalande av sitt medlemsförbund JU- SEK: I promemorian behandlas åtskilliga frågor som är av betydelsefull principiell natur. De berör på ett ingående sätt de principer som ligger till grund för domstolsväsendet och förvaltningens struktur i vårt land och deras förhållande till varandra. Det är därför med beklagande som JUSEK konstaterar att frågorna har behandlats så knapphändigt som har skett i promemorian. JUSEK har förståelse för att ärendet kan kräva en snabb handläggning för att åstadkomma en anpassning till Sveriges konventionsåtagande, men detta får inte ske på bekostnad av de ingående överväganden som likväl erfordras.

Särskilt avsnitten 4.2—-4.4 hade behövt utvecklas ytterligare. Med den nuvarande uppläggningen kvarstår betydande oklarheter, såväl beträffande förslagets anpassning till konventionen, som till dess konsekvenser för bl. a. regeringsrättens vidkommande. Förslagets förhållande till konventionens begrepp "civil rights”, liksom gränsdragningen mellan laglighets- och lämplighetsprövning behöver särskilt ytterligare belysas.

Medborgarrättsrörelsen (MRR) avstyrker promemorieförslaget och förespråkar i stället en lösning i linje med den som MRR har skisserat i sin skrivelse till regeringen i mars 1984.

Sverige har genom europarådsdomstolens praxis ställts inför ett svårlöst dilemma. Av ålder har Sverige en från flertalet övriga europarådsstater avvikande rättslig struktur. Sedan gammalt delas den ofantliga mängden offentliga ärenden upp på två från varandra helt avskilda sektorer, en domstolssektor och en förvaltningssektor. ursprungligen sammanhållna i toppen genom att konungen var både högste domare och innehavare av den högsta styrande makten. Genom 1974 års regeringsform har denna formellt sammanhållande länk avskaffats och de två sektorerna är numera helt skilda från varandra. Domstolssektorn omfattar de allmänna domstolarna jämte till dem hörande särskilda domstolar såsom arbetsdomstolen och avgör tvister mellan enskilda samt dömer om det allmännas och enskildas straffanspråk. De offentliga ärendena i övrigt, i huvudsak frågor 183

rörande förhållandet mellan det allmänna och enskilda, bildar förvaltningssektoren. Dessa ärenden handläggs hos olika förvaltningsmyndigheter med Bilaga 2 regeringen som normal slutinstans. Inom denna sektor har ordnats så att vissa i lag angivna ärenden, vanligen på överklagandestadiet, handläggs hos mera kvalificerade myndigheter — hos förvaltningsdomstolar, allmänna och särskilda — vilka träder in i den ordinarie förvaltningsmyndighetens ställe och ersätter denna. Förvaltningsdomstolarna är således i Sverige inte någon kontrollinstans av den typ som är vanlig i andra europarådsländer utan en integrerande del av myndigheterna inom förvaltningssektorn. När förvaltningsdomstolar kopplas in i instansordningen innebär detta att regeringen upphör att vara slutinstans och denna roll övertas av regeringsrätten (därav denna domstols namn).

Artikel 6 i europarådskonventionen bygger på den i europarådsländerna

vanliga ordningen att varje förvaltningsavgörande kan inbringas för en domstol — antingen inom ramen för det allmänna domstolsväsendet, så är det i Danmark, Norge och England, eller inför särskilda förvaltningsdomstolar, så är det i Västtyskland och Frankrike. Dessa länder har således i

princip inte våra problem föranledda av kraven i artikel 6. För Sveriges del

ställer sig saken annorlunda. Skall Sverige stanna kvar i europarådssyste-

met, måste vi jämka på vår ordning. Under 1950-talet framfördes motionsvägen vid upprepade tilifällen i riksdagen förslag om införande av en

allmän domstolsprövning av förvaltningsavgöranden. Dessa motioner av-

slogs då. Samma fråga återkommer nu.

Förslaget i promemorian innebär en halvmesyr. Man vill inte överge den svenska modellen, sådan den hittills utformats. I stället söker man klara sig förbi svårigheterna genom något som framstår som en utvidgning av resningsinstitutet. På detta sätt undvikes en systemförändring, vilket är promemorieförfattarens uttalade syfte.

Den första frågan är självfallet spörsmålet huruvida verkligen den föreslagna lösningen tillgodoser europarådskonventionens krav sådana dessa uttolkats av europarådsdomstolen. Så torde inte vara fallet. Det är alltjämt systematiskt sett fråga om ett extraordinärt rättsmedel. Vad som sker är att man något lättar på förutsättningar för bifall till en talan som egentligen gäller resning. Felet behöver inte vara en uppenbar olaglighet utan det skall räcka med att det prövade förvaltningsbeslutet strider mot lag eller

annan författning. Även med denna justering saknas anledning antaga att

det nya institutet kommer att godtas av europarådsdomstolen. Det kom-

mer alltjämt att framstå som ett extraordinärt rättsmedel för europaråds-

domstolen.

Det finns en relativt omfattande, någorlunda entydig och relativt klar praxis från kommissionen och domstolen på denna punkt. Av denna följer

att en domstolsprövning som enbart avser huruvida ett förvaltningsbeslut strider mot lag och författning inte motsvarar kraven i artikel 6 om dom-

stolsprövning.

Det är anmärkningsvärt att promemorian, som så förtjänstfullt genomgår

praxis avseende innebörden av lokutionen ”civila rättigheter”, icke berör

den praxis som föreligger angående det krav konventionen ställer på omfattningen av domstolens prövningsrätt. Denna praxis ger intet stöd för 184

uppfattningen att enbart en legalitetsöverprövning skulle vara till fyllest. Tvärtom har domstolen och kommissionen upprepade gånger framhållit att Bilaga 2 domstolen skall ha fullständig behörighet att pröva saken I hela dess vidd, ”a tribunal competent to determine all the aspects of the matter” (Le

Compte et al. p. 61; Sporrong och Lönnroth p. 87; se även Ettl, särskilt

s. 26, separate opinion Nöregaard). Härutöver torde det vara tvivel underkastat om en prövning, som sker först efter det att saken behandlats i flera förvaltningsinstanser, verkligen uppfyller kravet på en behandling inom skälig tid.

Nästa spörsmål gäller frågan om det är rimligt att belasta rikets högsta

domstolsinstans på området vars huvuduppgift är prejudikatbildning med

denna allmänna kontrolluppgift. I promemorian sägs att det icke kommer att finnas några större behov av nya resurser för regeringsrätten. Bakom

denna värdering ligger att man tror att det bara kan bli fråga om något enstaka mål per år. Denna beräkning är inte hållbar. Förvaltningssektorn har i Sverige en enorm omfattning. Det träffas dagligen tusentals avgöran-

den inom förvaltningssektorn. Visserligen står vägen till regeringsrätten enligt förslaget öppen först sedan alla ordinära rättsmedel uttömts, dvs. man skall ha gått till slutinstansen på förvaltningssidan. Men många kommer att underkasta sig denna vandring, när man vet att i slutändan finns äntligen möjlighet till domstolsprövning och det i regeringsrätten. Ett betydande antal processer kan väntas bli förda upp till regeringsrätten. Denna domstols ställning kan snabbt komma att ändras på ett sätt som nu

ej kan förutses. Arbetsbördan för regeringsrätten skulle komma att öka även av handläggningsskäl i betydande utsträckning. Det torde föreligga enighet inom doktrinen att artikel 6 i konventionen påfordrar att det kan hållas muntlig

förhandling i målet för att kraven i artikel 6 skall anses uppfyllda. Prome-

moricförfattarens ståndpunkt torde inte vara hållbar. En realistisk bedöm-

ning ger vid handen att, om det föreslagna institutet införes. detta också kommer att användas av alla dem som vill klaga hos kommissionen över

det aktuella förvaltningsbeslutet. Dessa kommer då — om inte annat så av taktiska skäl inför anförande av klagomål hos kommissionen — att begära muntlig förhandling i regeringsrätten. Institutets införande torde framkalla

ett betydande behov av resursförstärkning hos regeringsrätten.

Då det gäller motsvarande form för prövning inom den kommunala sektorn — prövning genom kommunalbesvär — har man en spärr däri att endast sådana mål i vilka regeringsrätten själv beviljat prövningstillstånd

kan komma upp till legalitetsprövning i slutinstansen. Det blir en obalans, om motsvarande prövning på den statliga sidan inom de ämnesområden

som täcks av 8 kap. 2 och 3 §§ RF kan gå direkt upp till regeringsrätten för sakprövning i varje särskilt fall, när det beträffande motsvarande kommunala prövning inom kommunalbesvärsinstitutets ram fordras att prövnings-

tillstånd givits för att regeringsrätten skall pröva saken. Det anförda talar för att en annan väg väljs än den i promemorian föreslagna. MRR har redan i skrivelse i mars 1984 framfört förslag till regeringen i denna fråga. Förslaget går ut på införande av ett nytt rättsinstitut rältsbesvär som en motsvarighet till kommunalbesvärsinstitutet vad

gäller statliga administrattonsmyndigheters beslut. MRR:s förslag behand-

las i promemorian men avvisas där främst av tekniska skäl. Resonemanget Bilaga 2

i promemorian är på denna punkt föga övertygande. MRR vidhåller att den

i skrivelsen framförda linjen bör följas.

I promemorian antyds att förslaget också skall ses som ett uttryck för strävandena att fördjupa rättssäkerheten. Har man dessa goda avsikter bör man nu ta steget fullt ut och införa en ordinär möjlighet till rättslig överprövning av förvaltningsbeslut. Den föreslagna halvmesyren att något

vidga användningen av det extraordinära rättsmedlet resning är uppenbart otillräcklig. |

Medborgarrättsrörelsen vill starkt understryka behovet av att medborgarnas rättssäkerhet inom förvaltningen kraftigt stärkes. Det behövs en mera inträngande utredning än den denna promemoria innehåller. MRR

avstyrker det framlagda förslaget och förordar i stället en bredare lösning,

nämligen införande av institutet rättsbesvär. MRR hemställer att en utredning snarast igångsättes rörande de praktiska frågorna som en omläggning i

enlighet härmed för med sig.

Svenska arbetsgivareföreningen har liknande synpunkter.

Svenska handelskammarförbundet ansluter sig till Svenska arbetsgiva-

reföreningens yttrande.

Sveriges industriförbund: Det är tveksamt om reformen med ett slags

vidgat resningsinstitut enligt promemorians förslag verkligen räcker för att

tillgodose konventionskraven i artikel 6. Domstolen har t. ex. i fallet Sporrong och Lönnroth ansett resningsinstitutet otillräckligt och också avvisat kommunalbesvärsordningen såsom inte varande ett tillräckligt effektivt

rättsmedel. Det är just en sådan formell legalitetsprövning med förebild i t.ex. kommunalbesvärsordningen, som förslaget anknyter till.

Det är mot den bakgrunden troligt, att en säker överensstämmelse med konventionens procedurgarantier knappast kan nås annat än med ett allmänt rättsmedel av reguljär art, dvs. i detta sammanhang en ordning som också ger utrymme för materiell prövning av det slag som är utmärkande för s.k. förvaltningsbesvär.

Det borde därför redan nu kunna övervägas, om inte en besvärsordning

via t.ex. kammarrätt skulle stå öppen i reguljär ordning för parter, som vill anföra invändningar från rättslig synpunkt mot administrativa beslut. som

gått dem emot utan annan möjlighet till rättelse genom domstolsprövning.

För en sådan lösning talar behovet av realprövning som innefattar möjligheter till bevisning och utredning av sakuppgifter. dvs. en ordning som uppfyller kriterierna för förvaltningsbesvär.

Också praktiskt är det rimligt att från början ge institutet en tillräcklig kapacilet att pröva rättstvister på ett fält, som kan visa sig större än utredningen givit vid handen. Särskilt byggnadslagstiftning med därtill anslutande lagar, t. ex. naturresurslagen, kan komma att bidra till en mer

frekvent behandling av rättstvister än utredningen skisserat. Det behövs

då ett system med en instansordning, som redan från början avlastar regeringsrätten en ny och kanske växande ärendekategori. Hur längt strävandena att öka överensstämmelsen mellan inhemsk pröv-

ningsordning och konventionens krav egentligen når med promemorians 186

förslag beror emellertid också på hur förslaget får uppfattas. något som diskussionsvis antyds i det följande. Bilaga 2 .

Det utvidgade resningsinstitutet som föreslås blir som nämnts en s.k.

kassationsprövning, där formella brister i lagtillämpningen kan åberopas, vilket leder till att olagligt grundade beslut kan undanröjas. En sådan prövning ger inte utrymme för intresseavvägningar eller bedömning av sakfrågor i nämnvärd utsträckning, dvs. utrymme saknas för en sädan allsidig prövning, som förvaltningsbesvär ger utrymme för. Inte heller kan skadeeffekter behandlas t. ex. genom att ersättning döms ut.

Dessa begränsningar kommer dock i ett delvis annorlunda läge, om t. ex. skadeståndsfrågor senare kan prövas av domstol på ett sätt som reparerar t.ex. skador och avbräck till följd av de felaktiga administrativa beslut.

som underkänns.

Promemorian behandlar inte närmare dessa aspekter. Men sannolikheten talar för att ett underkännande av t.ex. ett regeringsbeslut också betyder ett sådant upphävande som kan grunda skadeståndsrätt för den förfördelade enligt 3 kap. 7 § skadeståndslagen.

Därmed förbättras tydligen möjligheterna till en allsidig prövning, som innefattar hänsynstagande också till skador och förluster som uppkommit för den enskilde. Jämför i denna del även promemorieförslaget, att expropriationstillstånd som omprövas och återkallas ger enskilda rätt till ersätt-

ning för uppkomna skador — förslaget till ny lydelse i 5 kap. 16 § expro-

priationslagen.

Också promemorian betonar, att någon klar gränsdragning mellan formell normprövning och beaktande av sakfrågor inte är praktiskt möjlig.

Också kassationsprövning kan med andra ord innehålla moment av sakprövning. I vissa fall är den rättsliga bedömningen också direkt avhängig

av föreliggande fakta. så att en åtgärd är tillåtlig under vissa förutsättningar

men inte under andra. Anses t.ex. bedömningströsklar ligga inom ramen för rättslig bedömning och inte uteslutande vara lämplighetsfrågor, upp-

kommer ett utrymme att korrigera också intresscavvägningsfel.

Som exempel kan nämnas förändringar i en stadsplan, som begränsar bebyggelseutnyttjande enligt nuvarande byggnadslag. Sådana begränsningar villkoras med krav på inlösen om försämringarna är vittgående för den enskilde — i praxis om byggrätten inskränks med mer än ca 20 pro-

cent.

Skulle sådana hänsyn åsidosättas. t.ex. genom neddragning till 50 procent av byggrätten, sprängs en etablerad bedömningströskel till skydd för enskilda intressen.

Något likartat inträffar, om administrativ myndighet förordnar om ett

naturvårdsområde enligt 19 §& naturvårdslagen med sådana inskränkningar,

som rätteligen fordrar inrättande av naturreservat med ersättningsrätt enligt 26—28 §§ naturvårdslagen jämfört med 8—9 §§.

Kan sådana bedömningsmissar i administrativ hantering tillrättaläggas

genom den föreslagna besvärsordningen i promemorian, ökar naturligen prövningens reella betydelse på ett sätt som minskar konfliktriskerna med europakonventionen.

En väsentlig fråga blir inte minst, hur det föreslagna förfarandet förhåller 187

sig till kravet på effektiv konventionstillämpning i artikel 13. Ett tolkningsvis hänsynstagande till konventionen hävdas allmänt i doktrinen som rätte- Bilaga 2 snöre också för inhemsk rättstillämpning. Lagrådet har även under senare . år upprepade gånger granskat svenska lagförslags förenlighet med konventionsinnehållet. Läget i domstolspraxis i Sverige måste dock betraktas som oklart.

Kan den nya prövningsordningen innefatta hänsynstagande till konven-

tionsinnehållet, begränsas riskerna för bristande efterlevnad i förhållande till konventionens procedurgarantier ytterligare. Ett sådant klarläggande vore därför önskvärt.

Att en inhemsk prövning på detta sätt kan innehålla hänsynstagande till konventionsinnehåll och konventionspraxis bidrar av lätt insedda skäl till

en betydlig minskning av klagofrekvensen utomlands i och med att inhemska domstolsorgan kan följa upp konventionstillämpningen redan i sina

avgöranden här hemma. —-——---

Sammanfattningsvis måste konstateras, att förslaget i promemorian san-

nolikt är otillräckligt för att med säkerhet bringa det svenska rättssystemet

i överensstämmelse med konventionens procedurgarantier.

Emellertid beror detta i vissa stycken på hur förslagets innebörd i praktiken kommer att uppfattas på vissa punkter, särskilt då om ett hänsynstagande till konventionsinnehållet får ske, då påståenden om oriktig myndighetsutövning framförs vid den föreslagna nya besvärsordningen. Industriförbundet förordar därför, att man redan nu överväger att införa ett reguljärt rättsmedel för rättsfrågor, som för närvarande inte kan underkastas domstolsprövning i förvaltningsförfarandet. Prövningen bör då läm-

na utrymme för en allsidig granskning av rättsfrågan ur alla dess aspekter

på samma sätt som vid förvaltningsbesvär. En instansordning bör därför

finnas. som ger tillräcklig kapacitet för prövningsuppgifterna. Förslagsvis skulle prövningen anförtros kammarrätterna med regeringsrätten som slutinstans.

Lantbrukarnas riksförbund (LRF): LRF finner att förslagen i promemo-

rian inte är tillfyllest utan att ett fortsatt utredningsarbete måste genomfö-

ras.

Det kan visserligen antas att förslaget till 2 a § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar för närvarande skulle uppfylla artikel 6 i

konventionen. Viss tveksamhet beträffande gällande rättstillämpning och

inte minst vad man — med beaktande av rättstillämpningen sedan konven-

tionen kom till — kan ha skäl att anta beträffande den framtida utveckling-

en gör sig emellertid gällande. Detta gäller förslagets utformning som en laglighetsprövning.

I promemorian hänvisas beträffande laglighetsprövningen till förvalt-

ningsdomstolarnas praxis i kommunalbesvärsmål. Ett utmärkande drag för

kommunalbesvärsinstitutet är att det inte överensstämmer med allmänhetens uppfattning om domstols rättstillämpning. Utformningen av 7 kap. kommunallagen (1977:179) är ju sådan att en prövning av det intressanta —

sakfrågan — i flertalet besvär inte kommer till stånd. Prövningens begräns-

ning till det överklagade beslutets laglighet i formellt hänseende gör i

flertalet fall institutet meningslöst som rättsmedel för en klagoberättigad. 188

En ytterligare betänklighet avseende utformningen av 2 a § föranleds av

den förhärskande lagstiftningstekniken. Hur befogade besvär än skulle Bilaga 2

vara skulle besvärsinstansen i fall av generella ramlagar med i många fall bristande angivande av motiv, göra den föreslagna utformningen av lag-

rummet svårtillämpad för domstolen och i flertalet fall meningslös för den

klagande.

Det är vidare tveksamt om regeringsrätten, som har till främsta uppgift att vara prejudikatinstans, skall vara första och enda instans. Promemoric-

författarnas bedömning av antalet besvär synes inte vara tillfredsställande

underbyggd. Det är inte osannolikt att mängden besvär blir sådan att det blir fråga om massärenden. Mot bakgrund härav är det lämpligare att

annan instans än regeringsrätten dömer. Närmast till hands ligger att låta

kammarrätterna vara besvärsinstans.

Utifrån vad ovan angivits finner LRF att förslaget ej kan godtas i föreslaget skick. Promemorian saknar tillräckligt underlag för ett ställ-

ningstagande varför LRF förordar ett fortsatt utredningsarbete, som beak-

tar de ovan framförda synpunkterna. —-—----

Med hänvisning till den snabba utvecklingen av praxis avseende konventionen bör det ytterligare utredas huruvida anpassning av svensk lag till konventionen erfordras. LRF vill här särskilt notera förslaget till plan- och bygglag (prop. 1985/86:1) som, vid riksdagens bifall, torde få vittgående konsekvenser för enskilda. Lämpligen kan departementet i samband med det ovan föreslagna fortsatta arbetet utreda huruvida ytterligare behov av

lagändringar finns. Sveriges advokatsamfund har inte några erinringar mot förslagen. Sveriges villaägareförbund: Förbundet anser att de framlagda förslagen

är ett steg i rätt riktning för att närma de svenska rättsreglerna till europarådskonventionens krav. Det är dock tveksamt om dessa krav helt upp-

fylls. Det är därför önskvärt med längre gående åtgärder för att möjliggöra

domstolsprövning av beslut av myndigheter.

Den föreslagna formen för överprövningen av myndighetsbeslut medför att antalet rättsinstanser som en enskild klagande måste vända sig till för

att få rättelse blir stort. Härtill bidrar att regeringsrätten som sista instans i

en besvärskedja inte föreslås kunna slutligt avgöra ett ärende utan endast

återförvisa det till lägre instans för ny behandling. Genom den föreslagna lösningen uppkommer även risk för stor tidsut-

dräkt från det att ärendet först behandlas av myndighet till dess att slutligt avgörande sker. Detta kan förorsaka betydande rättsförluster. En bättre lösning är att i större utsträckning än som föreslagits överföra överpröv-

ning från administrativ myndighet till domstol. ärför att förslaget vidareutvecklas i den riktning som här föreslagits. Ocksä ett par andra remissinstanser pekar på problem som kan uppstå

genom att den nya prövningsmöjligheten fördröjer det slutliga avgörandet.

Så framhåller 1. ex. lantbruksstyrelsen att enligt 13 § jordförvärvslagen (1979:230) medför ett vägrat förvärvstillstånd att förvärvet är ogiltigt. När

köparen fått avslag av högsta instans. dvs. regeringen, är säljaren enligt

nuvarande regler oförhindrad att omedelbart sälja fastigheten till annan. 189

Om de föreslagna reglerna skall tolkas så att beslutet fortfarande vinner Prop. [987/88:69 laga kraft omedelbart är säljaren berättigad att sälja fastigheten vidare. Bilaga 2 Emellertid kan det då hända att köparen besvärar sig enligt de föreslagna reglerna och får bifall till besvären. Fastigheten kanske då är såld till annan som fått eller kan få förvärvstillständ.

Liknande problem som vid tillämpningen av jordförvärvslagen torde uppkomma även vid tillämpning av andra lagar som innebär någon form av myndighetstillstånd för att ett förvärv eller avtal av annat slag skall kunna fullbordas. Se vidare avsnitt 5 i remissammanställningen.

Svenska avdelningen av internationella juristkommissionen hälsar med tillfredsställelse att departementet inlett ett arbete som syftar till att ge svensk rätt en utformning som bättre svarar mot konventionens krav i aktuellt hänseende. Kravet på en vidsträckt rätt till domstolsprövning har inte tillkommit av en slump. Det grundas på att en sådan prövning anses ge de bästa garantierna för de mänskliga rättigheter och grundläggande friheter som konventionen vill skydda.

1 Sverige har av tradition förvaltningsförfarandet i vidsträckt omfattning ansetts fylla den funktion som enligt konventionen ges ät en ”oavhängig och opartisk domstol”. Det svenska förvaltningsförfarandet präglas av en strävan till opartisk och allsidig prövning av ärendena. Myndigheterna intar också en självständig ställning vid avgörandet av sådana ärenden som omfattas av RF 11:7.

Avdelningen vill likväl hävda att ett förfarande inför domstol generellt sett erbjuder betydligt bättre möjligheter att tillgodose enskildas berättigade krav på rättssäkerhet. Även om muntliga förhandlingar knappast akutaliseras i flertalet av de ärenden som det här är frågan om. tillgodoser likväl förfarandet inför domstol på ett bättre sätt rättssäkerhetskraven. Domstolarna är enligt RF helt självständiga i förhållande till riksdagen och regeringen. En rad olika lagregler har också tillskapats för att värna domstolarnas och de ordinarie domarnas självständighet i den dömande och rättstillkimpande verksamheten.

De svenska förvaltningsmyndigheterna anses visserligen vara relativt självständiga i förhållande ull regeringen. Utvecklingen gär dock utan tvekan mot en gradvis större styrning från regeringens sida. Även av den anledningen kan det vara önskvärt att överföra laglighetsprövningar till domstolar för att undgå misstankar om att hänsyn av exempelvis politisk natur spelar in vid sådana avgöranden.

Vid en granskning av departementspromemorian från nu angivna utgångspunkter får det konstateras all den präglas av ett mycket snävt synsätt. Någon diskussion av den övergripande frågan om hur tvister mellan enskilda och det allmänna lämpligen bör slitas förekommer knappast. I stället tar man sikte på att finna en lösning som till nöds kan tillgodose de krav som ställts av den curopeiska domstolen.

Den lösning som föreslås är en något utvidgad resningsbefogenhet för regeringsrätten att ompröva förvaltningsbeslut. Det är tveksamt om denna lösning är godtagbar ur den curopeiska konventionens synpunkt. Det kan mycket väl göras gällande att konventionen skall tolkas som ett krav på att möjligheten till laglighetsprövning av beslut om enskildas ”civil rights” 190 skall föreligga i form av ett ordinärt rättsmedel.

I promemorian konstateras mycket riktigt att det i ett rättssamhälle av

vår typ är viktigt alt strävandena att fördjupa rättssäkerheten leder till en Bilaga 2

fortlöpande utveckling. Slutsatsen av detta borde enligt avdelningens uppfattning vara att Sverige nu inför ett system där domstolsprövning kan ske inom ramen för ett ordinärt rättsmedel. Det är minst sagt rimligt att Sverige efter de avgöranden som under senare tid kommit från curoparådsorganen

nu ingående överväger hur ett sådant system bör utformas. Att på det sätt som görs i promemorian pliktskyldigast och med ett minimum av föränd-

ringar hjälpligt lappa ihop det svenska regelsystemet i enlighet med kon-

ventionen, är enligt avdelningens uppfattning inte tillfredsställande. Mot bakgrund av vad som nu anförts yrkar avdelningen att ett ordinärt rättsmedel tillskapas för laglighetsprövning av sådana tvister som avses i

europakonventionens artikel 6. Detta kan ske på olika sätt. En metod är att helt enkelt gå igenom de aktuella författningarna och pröva i vad mån en möjlighet till överklagande till förvaltningsdomstol bör införas. Som mycket riktigt framgår av promemorian har under senare år på detta sätt

möjligheten att få administrativa beslut överprövade i förvaltningsdomstol

kraftigt utvidgats. Åtskilligt bör även fortsättningsvis kunna göras på detta område utan den tidsutdräkt som omtalas i promemorian.

Det är svårt att inse att just denna typ av översyner som rör grundläggande rättssäkerhetsfrågor i ett land som Sverige mäste stå tillbaka för

annan typ av utredningsarbete. En översyn av dessa frågor bör därför snarast inledas.

I promemorian antyds — märkligt nog — att domstolarna inte skulle vara tillräckligt kvalificerade organ för att tillgodose enskildas rättssäkerhet i en del av dessa förvaltningsärenden. Om det förhåller sig på det sättet vore en

naturlig åtgärd att tillföra domstolarna erforderlig sakkunskap. Det förefal-

ler rimligt att regering och riksdag ser till att våra domstolar besitter

tillräcklig kompetens för att lösa den typ av rättsliga konflikter som be-

handlas i promemorian. Även om man alltså i åtskilliga av de författningar som är aktuella,

kanske till och med i de allra flesta, kan införa en möjlighet till domstols-

prövning, faller antagligen någon eller nägra ärendetyper utanför. Naturligt

är att regeringen i vissa fall bör ha sista ordet, t. ex. i utlänningsärenden. I övrigt förordar avdelningen en generell reglering innebärande att frågor som gäller någons ”civila rättigheter och skyldigheter” och som inte kan prövas av domstol i den aktuella lagstiftningen, alltid skall kunna överkla-

gas till en förvaltningsdomstol. De skäl som i promemorian anförs mot ett sådant system förefaller inte särskilt övertygande.

Sålunda sägs i promemorian att det är en nackdel att den nya befogenhe-

ten till överprövning skulle spridas till alltför många domstolar och medfö-

ra en splittrad praxis. Men i praktiken skulle det egentligen endast vara de

fyra kammarrätterna som blir aktuella för prövning av de ärenden av

förvaltningsrättslig art, som kan aktualiseras. Vidare skulle naturligtvis möjlighet finnas till överklagande av kammarrätternas avgöranden varför praxis efter hand skulle utformas av regeringsrätten.

Beslut fattade av regeringen bör självfallet överklagas direkt till -rege-

ringsrätten. 191

av en systemförändring. Detta bör inte uppfattas som något negativt i den mån det leder till större rättssäkerhet för de berörda.

2¶Tillämpningsområdet för en ny möjlighet att få förvaltningsbeslut domstolsprövade

Regeringsrättens ledamöter: Förslaget har inte grundats direkt på konven-

tionens normer utan är uppbyggt utifrån den svenska konstitutionens

grundregler om lagstiftning — här regeringsformens 8 kap. 2 och 3 §§. Huruvida det, med hänsyn till denna skillnad i utgångspunkt. uppnås att det nya prövningsinstitutet verkligen täcker alla situationer som konven-

tionens artikel 6 omfattar, saknar vi tillräckligt underlag för att bedöma.

Såvitt gäller den motsatta frågan, nämligen om de föreslagna reglerna

går utöver konventionens krav, vill det synas som om artikel 6 hittills

närmast ansetts tillämplig i fall där klaganden varit någon som genom lagstiftning eller myndighetsåtgärd har förlorat en rättighet eller befogenhet eller ett näringsfång som han tidigare utövat, eller drabbats av att ett

ingånget avtal blivit ogiltigt. Anknytningen av det föreslagna prövningsinstitutet till myndighetsutövning mot enskild, som rör tillämpning av en

föreskrift om något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF. förefaller däremot medföra, att redan exempelvis avslag på en ansökan från en

person om tillstånd att starta en tillståndspliktig verksamhet kan ge upphov

till talerätt enligt den föreslagna bestämmelsen, oavsett om sökanden har

bedrivit verksamheten.

Härutöver skall erinras om att ett stort antal författningar på skatteområ-

det innehåller bestämmelser om dispenser o. d. som meddelas av regering-

en. riksskatteverket eller annan myndighet utan möjlighet till fullföljd mot avslagsbeslut till förvaltningsdomstol (fr exempelvis Geijer-Rosenqvist- Sterner: Skattehandbok, del I. 8:e uppl. s. 1156 tt.). Vidare vill vi erinra om att det i 85 § I mom. och 86 § uppbördslagen (1953:272) finns bestämmelser som förbjuder fullföljd av talan mot förvaltningsmyndighets beslut i

en rad uppbördsfrågor. Här avsedda beslut i dispensärenden och uppbördsfrågor skulle komma att falla under de föreslagna reglerna medan de däremot inte torde omfattas av konventionens artikel 6. Det är angeläget att tillämpningsområdet för det nya prövningsinstitutet begränsas så att det inte omfattar här nämnda ärendetyper.

Från det föreslagna institutets tillämpningsområde har undantagits ärenden som prövas enligt utlänningslagen. I promemorian görs den bedöm-

ningen att sådana ärenden inte kan anses innebära krav på domstolsprövning och att det av särskilda skäl finns anledning att undanta dem. En

orsak till att ärenden enligt utlänningslagen undantagits anges vara alt ärendena måste avgöras mycket snabbt och har en betydande frekvens.

Utlänningslagen inrymmer emellertid rättigheter som kan uppfattas som

civila rättigheter enligt konventionen (se exempelvis 3 § första stycket

samt 13 och 15 §§). Beslut som berör sådana frågor i utlänningslagen kan 192

beredningen av frågan bör därför utlänningsärendenas behandling tas upp Bilaga 2

till nya överväganden. —-—--- .

I promemorian har visserligen framhållits att förteckningen över författningar där artikel 6 i europarådskonventionen kan aktualiseras inte gör anspråk på fullständighet och att någon ingående analys av de aspekter

som kan anläggas på de olika ärendetyperna från konventionens synpunkt inte gjorts. När det gäller punkt 2 i förteckningen, som innehåller fall med

anknytning till äganderätten, hade det dock varit av intresse om man närmare hade diskuterat vissa beslut som fattas med stöd av plan- och

byggnadslagstiftningen. Enligt det förslag till ny plan- och bygglag som nu ligger på riksdagens bord (prop. 1985/86:1) skall vissa beslut om vägrad

rätt att bebygga en fastighet prövas av regeringen i sista instans. Lagrådet

hade i fråga om dessa beslut fäst uppmärksamheten på att besvärsreglerna

skulle kunna komma att anses oförenliga med artikel 6. I propositionen för

emellertid departementschefen som sin mening fram uppfattningen att artikeln inte blir tillämplig i berörda fall (s. 370 f.). Det förslag till omprövning av bl. a. regeringsbeslut som läggs fram i promemorian synes emellertid komma att omfatta också de fall av vägrat bygglov som lagrådet tog

upp. För undvikande av missförstånd i framtiden bör frågan belysas i det

fortsatta lagstiftningsarbetet. I det sammanhanget bör också klargöras i vad mån beslut som regeringen som sista instans fattar om antagande av detaljplan skall omfattas av det nya prövningsinstitutet. Beslut om antagande av detaljplan har ju bl.a. expropriativa verkningar och kan i olika hänscenden lägga restriktioner på användningen av fastigheter.

JK: Det synes inte föreligga anledning att på förhand underkänna antagandet av den europeiska domstolen som ett ordinärt rättsmedel skulle godta en klagorätt till regeringsrätten under förutsättningar som anges i

första stycket 1-3 samt tredje stycket i den föreslagna 2 a § lagen om

allmänna förvaltningsdomstolar.

Tanken att psykiatriska nämnden, kriminalvårdsnämnden och hyres-

nämnderna skulle kunna erkännas som domstol vid konventionstolkningen

i Europarådet har jag svårt att ansluta mig till.

Hovrätten: Enligt promemorian finns det av ”särskilda skäl” anledning att undanta frågor om föreskrifter som gäller utlännings vistelse i riket. Det

anförs att dessa ärenden har en betydande frekvens och ofta måste avgöras

snabbt. Frågan har berörts i tidigare lagstiftningsarbete rörande utlän-

ningslagen (se bl.a. prop. 1975/76:18 s. 201 f. och 207 samt prop. 1981/82:146 s. 160 och 164 ff.).

Artikel 6 är en ren procedurregel. Den gäller även för utlänningar som berörs av svensk myndighetsutövning. I promemorian anförs inte något till

stöd för att det enligt konventionen skulle vara möjligt att undanta här angivna ärenden från artikelns tillämpningsområde. Det förefaller således

som om undantaget för de angivna utlänningsärendena strider mot Sveri-

ges åtaganden enligt konventionen. Av promemorian framgår att de förvaltningsärenden, som förekommer

inom ramen för en domstols administrativa verksamhet, är avsedda att

undantas från paragrafens tillämpningsområde. Undantaget är svårförståe- 193

13 Riksdagen 1987/88.1 saml. Nr 69

dömande verksamhet, varför procedurkraven enligt artikeln genast gör sig Bilaga 2

gällande. Det nu avsedda undantaget torde ej heller kunna utläsas av den

nya paragrafen vare sig i ingressen till första stycket eller i dess tredje

punkt. .

Utanför tillämpningsområdet faller även de fall i vilka den enskilde

skulle ha kunnat ”bringa beslutet” under domstols prövning genom ansö-

kan om stämning. Som enda exempel anförs arbetstvister. Det hade varit klargörande med en något fylligare beskrivning av vilka fall som avses.

Den föreslagna lydelsen ter sig nog för övrigt svårbegriplig för den enskilde.

Datainspektionen: Bland författningar som berörs av omprövningsmöjliheten nämns i promemorian kreditupplysningslagen (1973: 1173) och inkassolagen (1974:182), över vilka datainspektionen utövar tillsyn. Enligt inspektionens mening berörs även datalagen (1973:289).

Kommerskollegium: Kollegiet har att befatta sig med ärenden enligt fyra av de i promemorian förtecknade lagarna, nämligen lagen om tillstånd till överlåtelse av fartyg (9), lagen om tillfällig handel (14), lagen om rätt för utlänning och utländskt företag att idka näring här i riket (15) samt — sedan den 1 juli 1985 — lagen om handel med skrot och begagnade varor(32). Inom kollegiets verksamhetsområde kan dessutom — beroende på hur

praxis utvecklas och på hur enskilda uppfattar förevarande lagändring — ärenden enligt aktiebolagslagen, lagen om ckonomiska föreningar, lagen om handelsbolag och enkla bolag, försäkringsrörelselagen, resegaranti-

lagen, lagen om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar, lagen om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia och lagen om

kontroll över tillverkningen av krigsmateriel m. m. (där kollegiet är remiss-

instans) bli föremål för talan hos regeringsrätten.

Krigsmaterielinspektionen (KMI har väsentligen två funktioner, dels en myndighetsfunktion som avser tillsyn över de företag m.fl. som erhållit tillstånd att tillverka krigsmateriel m. m., dels en beredningsfunktion när det gäller ärenden inom krigsmaterielområdet som skall prövas av regeringen.

Tillverkning och tillhandahållande av krigsmateriel regleras genom lagen (1983: 1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. och förordningen (1983:1036) i samma ämne.

I lagen föreskrivs bl. a. att tillverkning av krigsmateriel inte får ske utan

regeringens tillstånd. Sådant tillstånd krävs också för att yrkesmässigt försälja, utbjuda mot vederlag och förmedla krigsmateriel, uppfinning av-

seende krigsmateriel och metod för framställning av sådan materiel. Rege-

ringen får förena ett tillstånd med villkor samt med kontroll- och ordnings-

bestämmelser. Tillstånd kan meddelas för viss tid eller tills vidare och kan återkallas av regeringen. om tillståndshavaren har åsidosatt gällande föreskrifter eller villkor eller i annat fall skälig anledning till återkallelse förelig-

ger.

Bestämmelserna om dispens från det grundläggande förbudet mot att föra ut krigsmateriel och att överlåta eller upplåta rätt att utom riket tillverka krigsmateriel, m. m. finns i lagen (1982:513) om förbud mot utför- 194 sel av krigsmateriel, m. m. samt i tillhörande förordning (1982: 1062).

Frågor om tillstånd till utförsel av krigsmateriel prövas av regeringen, om inte ärendet avser utförsel i mindre omfattning eller eljest är av mindre Bilaga 2 vikt. Sådana ärenden prövas av utrikeshandelsministern. Ärenden om tillstånd till upplåtelse eller överlåtelse av rätten att utomlands tillverka krigsmateriel prövas alltid av regeringen liksom tillstånd till att här i riket bedriva militärt inriktad utbildning av utländska medborgare. Tillstånd som här sagts kan återkallas under vissa förhållanden.

Beslut i ärenden inom krigsmaterielområdet styrs av säkerhets- och utrikespolitiska överväganden. Till grund för regeringens prövning av ärenden enligt lagen om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m. m. ligger de av riksdagen år 1971 fastlagda och genom godkännandet av prop. 1981/82:196 med förslag till nyssnämnda lag bekräftade riktlinjerna. Varje utförselansökan prövas i enlighet härmed mot bakgrund av köparlandets inrikespolitiska förhållanden och utrikespolitiska situation samt det sätt på vilket ifrågavarande materiel kan väntas bli använd. Samma bedömningar görs i fråga om licensupplåtelser m. m.

Tillsynen över tillverkningsindustrin motiveras av en vilja att som ett led i en följdriktig fredspolitik kontrollera försvarsindustrin.

Ett genomförande av promemorians förslag till lagprövning av regeringens beslut inom KMI:s verksamhetsområde synes innebära att följande regeringens beslut kan göras till föremål för sådan prövning; nämligen beslut i ärenden om tillstånd att tillverka krigsmateriel, tillstånd att försälja eller förmedla krigsmateriel, m. m., tillstånd att bedriva militärt inriktad utbildning av utländsk medborgare, tillstånd till utförsel av krigsmateriel och tillstånd att upplåta eller överlåta rätt att utom riket tillverka krigsmateriel samt om återkallelse av här nämnda beslut.

Som framgår av det ovan sagda grundas regeringens prövning av ifrågavarande ärenden på utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar. Även om en lämplighetsbedömning inte avses komma till stånd genom det föreslagna prövningsförfarandet måste det — som också betonas flera gånger i promemorian — vara Svårt att dra en gräns mellan en renodlad laglighetsprövning och en lämplighetsprövning.

Enligt inspektionens uppfattning bör möjlighet inte finnas till en överprövning av regeringens beslut i frågor som rör landets säkerhetspolitik och utrikespolitiska förhållanden. Även om prövningen är begränsad till ett besluts lagenlighet kan enbart den omständigheten att ett beslut kan underställas regeringsrätten vara negativt med tanke på en spridning av regeringens material till motparten. Mot bakgrund av att regeringens beslut inte alltid motiveras utförligt — vilket inte heller är möjligt av säkerhetsoch utrikespolitiska hänsyn eller eftersträvansvärt i dessa fall — torde det vara svårt för regeringsrätten att omedelbart ta ställning till huruvida fråga är om en ren lämplighetsbedömning.

I motiven till undantag för ärenden som prövas enligt utlänningslagen anges i promemorian att det ofta är av utomordentligt stor vikt att dessa ärenden avgörs snabbt och att de har en mycket betydande frekvens. I viss mån kan en parallell här dras till beslut i ärenden om tillstånd inom krigsmaterielområdet på det sättet att sådana ärenden ofta måste avgöras utan dröjsmål.

Sammantaget finner KMI att undantag från den föreslagna ordningen måste göras för ärenden inom krigsmatericlområdet. Bilaga 2

Utredningen om svensk utlandsverksamhet på krigsmaterielområdet: Ett genomförande av den ordning som föreslås i departementspromemorian skulle innebära en möjlighet till överprövning av regeringens beslut i ärenden om utförsel av krigsmateriel, liksom i de övriga ärenden inom krigsmaterielområdet som prövas av regeringen.

Utredningen vill starkt ifrågasätta om den föreslagna ordningen bör tillämpas på beslut som i allt väsentligt präglas av utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar. Mot bakgrund av vad som i promemorian har påpekats om svårigheterna att kunna dra en klar gräns mellan laglighetsoch lämplighetsprövning vill utredningen avstyrka att möjlighet öppnas för

domstolsprövning på detta mycket speciella område. | Riksförsäkringsverket: Inom det område som riksförsäkringsverket och

de allmänna försäkringskassorna har att svara för är det endast ett fåtal ärendetyper som kan tänkas bli berörda.

Nedan ges exempel på två ärendetyper som synes beröra enskildas

personliga och ekonomiska förhållanden på sådant sätt att de skulle kunna bli föremål för prövning i den föreslagna ordningen. De har dessutom likheter med de ärenden om rätten att bedriva näringsverksamhet som har prövats av domstolen för de mänskliga rättigheterna.

Privatpraktiserande tandläkare

Ersättning för utgifter för tandvård betalas från den allmänna tandvårds-

försäkringen om vården meddelas genom det allmännas försorg eller läm-

nas av tandläkare som är uppförd på en av allmän försäkringskassa upprät-

tad förteckning. Enligt en övergångsbestämmelse ull den lag varigenom tandvårdsförsäkringen infördes kan riksförsäkringsverket under vissa förutsättningar begränsa rätten för privatpraktiserande tandläkare att bli uppförda på förteckning hos försäkringskassan.

Enligt de nuvarande övergångsbestämmelserna prövar regeringen besvär över riksförsäkringsverkets beslut att inte medge tandläkare att bli uppförd på försäkringskassans förteckning.

Privatpraktiserande sjukgymnaster

Ersättning för utgifter för sjuk vårdande behandling hos privatpraktiseran-

de sjukgymnast betalas från den allmänna sjukförsäkringen om sjukgymnasten är uppförd på en av allmän försäkringskassa upprättad förteckning. En sjukgymnast förs upp på förteckning om han har åtagit sig att följa förordningen (1976:1018) med taxa för sjukvårdande behandling m.m. (behandlingstaxan) och sjukvårdshuvudmannen tillstyrker att sjukgymnas-

ten förs upp på förteckningen. Från kravet på tillstyrkan av sjukvårdshu-

vudmannen finns vissa undantag.

Enligt 6 § behandlingstaxan skall privatpraktiserande sjukgymnast för att bli uppförd på försäkringskassans förteckning dessutom ha fullgjort

antingen viss tids tjänstgöring hos sjukvårdshuvudman eller annan därmed 196

jämförlig tjänstgöring. Enligt riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1977:2) skall sjukgymnasten för att bli uppförd på förteckning ha fullgjort Bilaga 2

minst två års tjänstgöring i offentlig vård. Från denna bestämmelse kan

riksförsäkringsverket meddela dispens.

Dispens lämnas av riksförsäkringsverket 1 de fall sjukgymnasten kan

åberopa meriter som kan anses likvärdiga med två års tjänstgöring i offent-

lig vård. Riksförsäkringsverkets beslut om dispens kan överklagas hos regeringen med stöd av 18 § allmänna verksstadgan.

Regeringen prövar årligen ett 20-tal ärenden av de här slagen som besvär och bifaller besvären i omkring 30 procent av ärendena.

Enligt förslaget skall ett beslut under vissa angivna förutsättningar kunna undanröjas av regeringsrätten om den rättstillämpning som ligger till

grund för beslutet strider mot lag eller annan författning. Det finns därför

anledning att påpeka att de två ärendetyper som har berörts ovan innefattar sådana bedömningar att en ren laglighetsprövning kan vara av begrän-

sat värde för den enskilde. Om det bedöms angeläget att en domstol prövar

ärenden av de här slagen i samma omfattning som beslutsmyndigheten och

inte bara ur laglighetssynpunkt kan det åstadkommas genom en översyn av

besvärsförfarandet.

Socialstyrelsen: Socialstyrelsen vill fästa uppmärksamheten på vissa författningar där styrelsen som sista instans fattar beslut. vilka rör den

enskildes civila rättigheter och skyldigheter och vilka inte på ordinär väg

kan komma under domstols prövning. Lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel är tillämplig på automatspel som anordnas i förvärvssyfte och som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel på automaten. För att få anordna auto-

matspel, som inte enbart är av tillfällig karaktär, krävs tillstånd. Frågan om

tillstånd prövas i första instans av socialnämnden i kommunen. Vid prövningen skall socialnämnden bedöma om spelverksamheten kan antas förorsaka bristande ordning eller kommer att bedrivas i en miljö som är olämplig

för barn eller ungdom. Enligt uttalanden i förarbetena till lagen har socialnämnden ansetts bäst kunna bedöma i vilken utsträckning automatspelsverksamhet kan förorsaka sociala problem. Emellertid har i lagen intagits en möjlighet till besvär över socialnämndens beslut. Besvär kan föras till länsstyrelsen och i sista instans till socialstyrelsen. Möjligheten att genom besök på platsen bilda sig en uppfattning om förhållandena i det enskilda fallet är för socialstyrelsens del begränsade. Socialstyrelsens

ställningstagande, där rättssäkerhetsaspekten dominerar liksom strävan

att uppnå enhetlighet i landet. Detta medför att uttalandena i propositionen

1981/82:203 s. 16 att socialnämnden bör ges stor frihet, när det gäller

tillståndsprövningen, egentligen saknar betydelse. Kommunernas frihet inskränker inte besvärsinstansernas skyldighet att pröva huruvida lagens

förutsättningar för tillstånd är uppfyllda eller inte. För socialstyrelsens del

kan emellertid knappast sägas att automatspelsärendena som sådana tillför

styrelsen någon väsentlig kunskap som är till nytta för styrelsen i tillsyns-

arbetet.

Prövningarna i länsstyrelserna och socialstyrelsen som rör den enskildes 197

”civila rättigheter och skyldigheter” behöver inte heller ske med ianspråktagande av andra kunskaper än sådana som finns till förfogande hos Bilaga 2 förvaltningsdomstolarna. Automatspelsärendena tillhör således enligt socialstyrelsens uppfattning en typ av ärenden som normalt inte bör falla på en förvaltningsmyndighet utan på domstol. Detta talar för att besvärsprövningen bör läggas på förvaltningsdomstolarna.

Socialstyrelsen har vidare i sitt remissvar på alkoholhandelsutredning-

ens betänkande (SOU 1985:15) tillstyrkt att besvärsprövningen enligt

lagen (1977:293) om handel med drycker, där socialstyrelsen är sista instans, förs över till förvaltningsdomstolarna.

Styrelsen vill också understryka att det av propositionen 1979/80:6 framgår att socialstyrelsens insatser skall koncentreras till mer övergripande uppgifter inom områdena för socialtjänsten och hälso- och sjukvården.

Styrelsens befattning med enskilda ärenden bör minska och om möjligt

föras över till annan lämplig myndighet. Även på nu aktuella områden

finns regler om förbud mot fullföljd beträffande vissa typer av ärenden,

bl.a. vissa av styrelsens avgöranden enligt abortlagen (1974:595) och steriliseringslagen (1975:580). Även beslut på dessa områden där rättsliga

rådet, som sista instans, fattar beslut som rör den enskildes ”civila rättig-

heter och skyldigheter” kan således komma under domstols prövning vilket socialstyrelsen tillstyrker. -

Socialstyrelsen anser det vara en fördel att man i 2 a § utnyttjat begrepp,

som redan används 1 lagtexten och vilkas innebörd är välkänd. Styrelsen

ser det som en fördel att begreppet myndighetsutövning använts i stället

för en definition i lagen av detta begrepp. Härigenom har man fått en enhetlig terminologi i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar och regeringsformen vilken åberopas i lagtexten för att ange avgräsningen av det fält som enligt konventionen omfattas av begreppet "civila rättigheter och skyldigheter”. Genom att hänvisa till 8 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen framgår att till begreppet ”civila rättigheter och skyldigheter” inte bara hänförs vad man traditionellt brukar hänföra till civilrätten. Även viktigare offentligrättslig reglering av bl. a. individens näringsfrihet och frihet i ekonomiskt hänseende räknas dit.

Den viktiga inskränkning som sålunda ligger i att beslutet skall röra

tillämpning av föreskrifter om förhållanden som avses i 8 kap. 2 eller 3 §

regeringsformen utgör i sig ett hinder mot att det föreslagna omprövnings-

institutet kan bli föremål! för missbruk. Härtill kommer såsom anges i

promemorian att den klagande har bevisbördan dvs. det ankommer på den klagande att påvisa att beslutet strider mot lag eller annan författning. Socialstyrelsen vill emellertid påpeka att problem kan uppstå för den klagande i de fall en lagbestämmelse kan ge upphov till olika tolkningar. I

en sådan situation fordras att den klagande påvisar en betydande brist på överensstämmelse mellan beslutet å ena sidan och förarbeten eller praxis å

den andra för att det skall kunna sägas att beslutet strider mot lag eller annan författning. Styrelsen anser att det för sådana inte alltför sällsynta

fall åtminstone i motiven till den föreslagna lagtexten borde ha angivits hur pass omfattande utredning som bör krävas av den klagande. Det kan ju

uppstå fall då vidlyftig utredning krävs för att kunna uppvisa att ett beslut 198 strider mot lag eller annan författning.

Nämnden för internationella adoptionsfrågor (NTA): Vid den exemplifiering som med utgångspunkt i 1985 års lagbok gjorts i promemorian av fall, Bilaga 2

där svensk lagstiftning skulle kunna tänkas sakna sådan möjlighet till domstolsprövning som konventionen kräver, har lagen (1971:796) om in-

ternationella rättsförhållanden rörande adoption uppmärksammats. Enligt denna lag och förordningen (1976:834, ändrad 1981:674) om prövning av

utländskt beslut om adoption kan ett adoptionsbeslut, som meddelats i

främmande stat, godkännas av NIA och därigenom bli giltigt även i Sverige. Prövningen innefattar såväl lämplighets- som laglighetsöverväganden.

Det kan här nämnas, att under de nära tio år som denna prövning varit

delegerad till förvaltningsmyndighet, har överklagande skett endast i något

enstaka fall. NIA vill i detta sammanhang också peka på lagen (1979:552, ändrad 1981:580 och 1984:1093) om internationell adoptionshjälp och förordningen (1981:681, ändrad 1984:1094) med instruktion för NIA. Dessa författningar är inte införda i lagboken.

Internationell adoptionshjälp definieras närmare i lagen och får från enskild lämnas endast av ideell sammanslutning som är auktoriserad av NIA. Förutsättningarna för auktorisation är angivna i lagen. Beslut att

vägra eller återkalla auktorisation kan överklagas hos regeringen. För

nävarande har sex organisationer sådan auktorisation.

Vidare kan frågan om en adoptionsorganisation i ett visst fall skall lämna internationell adoptionshjälp ibland komma under NIA:s prövning. NIA kan då antingen uppdra åt organisationen att lämna hjälpen eller besluta att

hjälp inte skall lämnas den enskilde. Ett sådant beslut kan inte överklagas.

Det är alltså tänkbart att också beslut enligt lagen om internationell

adoptionshjälp kan komma att begäras undanröjda under åberopande av

det föreslagna överprövningsinstitutet. Till grund för dessa beslut ligger i

allmänhet lämplighetsöverväganden, men även fall av ren laglighetsprövning kan tänkas. Det antal ärenden som skulle kunna komma i fråga är dock även här mycket begränsat.

Bankinspektionen: Bankinspektionen konstaterar att den föreslagna ut-

vecklingen av resningsinstitutet för att ge de enskilda möjlighet till domstolsprövning i enlighet med den praxis som utvecklats av europadomstolen, endast avser en laglighetsprövning. Bankinspektionen tillämpar bl. a. fondkommissionslagen (1979:748) och aktiefondslagen (1974:931) och beslutar om tillstånd för bolag att utöva sådan verkamhet. Därvid görs såväl lämplighets- som laglighetsprövning. Lämplighetsprövningen avser kompetensen hos fondkommissionsbolags resp. fondbolags styrelse och ledning och lagligheten prövas genom granskning av bolagsordningar resp. fondbestämmelser. I fråga om finansbolag ankommer det på bankinspek-

tionen att pröva om bolagets verksamhet är sådan, att bolaget skall föras in

i en förteckning enligt lagen (1980:2) om finansbolag, och att godkänna

bolagsordningen. Däremot har inspektionen ingen befogenhet att pröva

bolagets lämplighet att driva sådan verksamhet.

Inspektionens beslut kan överklagas till regeringen. Förslaget att öppna en möjlighet till överprövning i regeringsrätten av regeringens beslut i

dessa fall påverkar inte arbetet inom inspektionen eftersom prövning i 199 inspektionen även i framtiden kommer att göras på samma sätt som hittills.

tens praxis visar att varje beslut, som medför sådana verkningar som Bilaga 2 konstituerar överklagbarhet, också kan bli föremål för resning. (Se Ragnemalm a.a. s. 92 ff.). Då kraven för att beslut skall kunna angripas med förvaltningsbesvär är tämligen måttliga, gäller alltså detsamma beträffande resningsbarheten. För att ett beslut skall vara angripbart enligt reglerna för det nya institutet uppställes avsevärt strängare krav. Fem olika moment kan urskiljas.

a) Att angreppsobjektet bestämmes som ”ett beslut i ett förvaltningsärende” fyller väl främst funktionen att undantaga regeringens rent politiska avgöranden. Att denna gräns i praktiken kan vara svår att draga är uppenbart, men problemet kan knappast tydligare lösas lagstiftningsvägen. (Jfr beträffande resning Ragnemalm a. a. s. 100.)

b) Den andra förutsättningen — att "beslutet innebär myndighetsutövning mot någon enskild” — innefattar en avsevärd skärpning i förhållande till vad som gäller beträffande överklagbarhet och resningsbarhet, där något motsvarande krav inte uppställes. Härtill kommer såsom ytterst anmärkningsvärt, att promemorieförfattarna utan några som helst förklarande kommentarer anknyter till den av förvaltningsrättsutredningen (FRU) i förslaget till ny förvaltningslag (SOU 1983:73; överklagbarhetsparagrafen) lanserade innovationen beslut, som innebär myndighetsutövning i stället för beslut i ärenden, som gäller myndighetsutövning. FRU:s förslag, som härvidlag kritiserades av fakultetsnämnden i dess remissyttrande och som också förkastades vid antagandet av den nya förvaltningslagen, byggde på cn klart redovisad, subtil distinktion mellan dessa båda uttryck. Huruvida i promemorian endast använts ett slarvigt språkbruk eller om man avsiktligt på nytt velat — på ett i så fall försåtligt sätt — introducera den nyligen avvisade konstruktionen undandrar sig fakultetsnämndens bedömande. Nämndens kritik redovisas i dess remissyttrande över FRU:s förslag och i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1984 s. 317 f.

c) För att vara angripbart skall beslutet vidare röra ”tillämpning av en föreskrift om något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen”. Denna formel har valts som ett alternativ till de från konventionstexten översatta begreppen ”civila rättigheter och skyldigheter”, vilka anges ”inte lämpligen böra användas direkt i en svensk författningstext som skall vara generellt tillämplig”, eftersom ”det föreligger uppenbara svårigheter att transformera dem till adekvata svenska lagtekniska termer”. Härtill vili fakultetsnämnden för det första påpeka, att konventionsuttrycket i svensk direktöversättning faktiskt redan nu återges i svensk lagtext, nämligen i sekretsslagen 12 kap. 4 § andra stycket. För det andra gör det enligt fakultetsnämndens mening ett något egendomligt intryck att då det gäller de förvaltningsärenden som här är aktuella anknyta till bestämmelserna om civilrättslig lagstiftning i RF 8:2: förklaringen kan möjligen ligga däri, att lagrummet härvidlag inte är helt renodlat (jfr ”föreskrifter om svenskt medborgarskap”, som närmast är av offentligrättslig typ), men det kan starkt ifrågasättas, om hänvisningen till 8:2 kan ha någon betydelse vad gäller förpliktelserna enligt artikel 6 i europarådskonventionen. För det tredje vill fakultetsnämnden ifrågasätta, om den aktuella

huvud taget är påkallad. Någon sådan restriktion har inte ansetts nödvän- Bilaga 2

dig, då det gäller överklagbarhet eller resningsbarhet. Att den här införts utgör snarast ytterligare ett tecken på att det nya institutet de facto är ett extraordinärt rättsmedel. (Vad gäller undantaget för beslut ”i fråga om en

föreskrift som gäller utlännings vistelse i riket”, alltså primärt beslut enligt utlänningslagen. är det visserligen korrekt, att frekvensen av sådana beslut är stor och att det är av vikt att ärendena avgöres snabbt, men samtidigt rör det sig ju om ärenden, som är av den största betydelse för den enskilde. Huruvida påståendet, att konventionens artikel 6 inte kan komma att

aktualiseras i sådana ärenden, är korrekt, låter sig inte utan närmare undersökningar bedömas. Resningsinstitutet står emellertid till buds också i dessa fall.)

d) Kravet på att ”beslutet inte skulle ha kunnat överklagas i annan ordning” illustrerar likaså det nya institutets extraordinära karaktär. Den som underlåtit att uttömma de ordinära rättsmedlen skall.inte kunna få en

ansökan enligt de nya reglerna prövad av regeringsrätten. Det är alltså inte — som då det gäller en resningsansökan — tillräckligt, att beslutet vunnit laga kraft. (Alt inte heller förekomsten av andra rättelsemöjligheter än anförande av förvaltningsbesvär lägger några principiella hinder för prövning av en resningsansökan framgår av Ragnemalm a. a. s. 158 ff.) Följden

torde då bli, att t.ex. den som haft laga förfall för att inte klaga inom

besvärstiden först måste vända sig till regeringsrätten med en ansökan om

återställande av försutten tid, därefter vid bifall till ansökningen anföra besvär inom den restituerade tiden och invänta besvärsmyndighetens utslag; först därefter kan han — om besvärsinstansen är slutinstans, om

beslutet gått honom emot och om alla de olika nya sakprövningsförutsätt-

ningarna är uppfyllda — återkomma till regeringsrätten med en ansökan enligt de nya reglerna. Över huvud taget synes samordningen med de

existerande reglerna om extraordinära rättsmedel — som skall bestå oförändrade — inte ha ägnats tillräcklig uppmärksamhet.

e) Den sista till det angripna beslutet knutna förutsättningen är, att "beslutet inte annars har prövats av någon domstol eller skulle ha kunnat bringas under en domstols prövning på annat sätt än genom ansökan om

resning”. Den kryptiskt formulerade begränsningen, som saknar motsvarighet vad gäller prövning av resningsansökningar, tar inte endast sikte på

sådana fall där prövning i förvaltningsdomstol kan åstadkommas genom besvär i vanlig ordning utan avser också situationer, där talan väckes genom ansökan om stämning, t.ex. enligt lagen om rättegången i arbetstvister. Med ”domstol” avses enligt lagförslaget också ”sådan nämnd

som avses i 2 kap. 9 § andra stycket andra meningen regeringsformen”. Då ett ärende kan prövas av t.ex. psykiatriska nämnden eller kriminalvårdsnämnden, uteslutes alltså talan om omprövning i regeringsrätten enligt de nya reglerna. Även t. ex. hyresnämnd likställes i detta sammanhang med domstol, vilket klart illustrerar sådana brister i det föreslagna

rättsskyddssystemet, att det svårligen låter sig försvaras inför internationellt forum. Det finns knappast någon anledning att förmoda att organ, som i den svenska grundlagen inte erkännes som domstolar, av den euro-

peiska domstolen skulle accepteras som sådana.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid universitetet i Uppsala framhåller att begreppet ”civila rättigheter” är oklart och fortsätter: Den lösning på Bilaga 2 problemet som promemorian förordar, saknar inte elegans. Man anknyter den legalitetsprövning som regeringsrätten skall utöva, till regeringsformens bestämmelser om lagstiftningsförfarandet 1 8 kap. 2 eller 3 8: om myndighetsutövning berör förhållanden som måste regleras genom dessa normer (utom utlännings vistelse i riket) medges en slutlig klagorätt till regeringsrätten om inte någon domstol annars skulle vara behörig att pröva

ärendet (se 2 a § 1—3 i förslaget om lag till ändring av lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). Som promemorian också framhåller torde en så-

dan lösning väl uppfylla den europeiska konventionens krav.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid universitetet i Lund genom styrelsens

forskningsnämnd: Det i promemorian föreslagna rättsmedlet skall endast innefatta en kassationsprövning. När regeringsrätten beviljar resning, hän-

der inte så sällan att regeringsrätten ändrar förvaltningsbeslutet eller meddelar ett nytt beslut. Som ovan närmare utvecklats, föreligger i praktiken inte någon större skillnad mellan den föreslagna grunden för bifall till anförda rättsbesvär och motsvarande resningsgrund. Detta kan komma att medföra, att regeringsrätten med utnyttjande av sin rätt att bevilja resning vanligtvis kommer att avgöra ärendet i sak, även när ärendet hänskjutits till regeringsrätten genom anförande av rättsbesvär. Det finns med andra ord skäl att anta, att regeringsrättens prövning i praktiken kommer att bli vidsträcktare än den kassationsprövning som föreslås i promemorian.

Enligt förslaget skall det nya institutet vara tillämpligt på förvaltnings-

beslut, som innebär myndighetsutövning mot någon enskild och rör

tillämpning av en föreskrift om något förhållande som avses i RF 8:2 eller 3. Att RF 8:2 omnämns här har väl sin förklaring i att konventionens artikel 6 med ” civila rättigheter och skyldigheter” förmodligen från början har avsett just civilrättsliga förhållanden, även om begreppet sedan har fått en vidare tolkning. Men måste RF 8:2 omnämnas för att Sverige skall

uppfylla sina förpliktelser enligt konventionen? Privaträttsliga tvister av-

görs i princip av allmän domstol, och därmed är konventionens krav uppfyllda. (Det kan visserligen ifrågasättas om föreskriften i RB 42:5 om dom utan stämning, när käromålet är uppenbart ogrundat. uppfyller konventionens krav, men den frågan är inte aktuell i detta lagstiftningsärende.)

Om ett förvaltningsbeslut rör tillämpning av privaträttsliga regler, lär det i regel utgöra ett partsbesked och faller då utanför den föreslagna reglering-

en, eftersom det inte innebär myndighetsutövning. Enligt RF 11:3 kan dock rättstvist mellan enskilda med stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol. Exempel härpå erbjuder hyresnämnderna och arrendenämnderna, kanske också statens va-nämnd. Men dessa faller utanför den föreslagna regleringen, antingen därför att deras beslut kan överklagas hos domstol eller därför att de har en sådan sammansättning att de enligt förslaget skall jämställas med domstol. Slutsatsen av det nu anförda blir,

att det är onödigt att omnämna RF 8:2, i den mån privaträttsliga tvister

Enligt förslaget skall med domstol jämställas sådan nämnd som avses i RF 2:9 andra stycket, dvs. nämnd vars sammansättning är bestämd i lag

och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare. I promemo-

rian sägs, att härmed avses psykiatriska nämnden, kriminalvårdsnämnden Bilaga 2

samt t.ex. hyresnämnderna. Enligt RF:s terminologi är dessa organ förvaltningsmyndigheter. Tanken är tydligen, att de är domstolar i konventionens mening, trots att de inte är det i RF:s mening. Forskningsnämnden

hyser starka tvivel om att den europeiska domstolen skulle betrakta de

nämnda organen som domstolar och således använda ett vidsträcktare domstolsbegrepp än det som gäller enligt svensk rätt.

Lantbruksstyrelsen har inget att erinra mot den begränsning av tillämpningsområdet som görs genom hänvisningen till regeringsformen.

Statens invandrarverk: Statens invandrarverk tillstyrker att utlänningsärenden undantas från en allmän överprövningsrätt i enlighet med förslaget

i promemorian. Dock kan ifrågasättas om inte den föreslagna furmuleringen av 2 a § I i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar blir alltför snäv för

att det avsedda syftet skall uppnås. Ordet vistelse har inte i utlänningslagen en helt entydig betydelse. Med vistelse förstås i allmänhet att en utlänning redan inrest i riket och befinner

sig I Sverige. Den situationen att utlänningen ännu inte formellt inrest utan befinner sig vid passkontrollen inbegripes knappast i uttrycket. Därmed föreligger — om än ej avsett — en risk att beslut om avvisning vid gränsen

skulle falla in under regeringsrättens legalprövning. Dessa fall är både av brådskande natur och hög frekvens. Verket föreslår därför att man i 2 a § 1

använder uttrycket "inresa eller vistelse” i stället för enbart "vistelse".

Av kommentaren till den föreslagna 2 a § I framgår att ärenden som prövas enligt utlänningslagen har ansetts särskilt böra undantas eftersom dessa ofta är av mycket brådskande natur. En betydande mängd utlän-

ningsärenden rör dock inte blott tillämpningen av utlänningslagen utan även frågan om huruvida den sökande är att anse som flykting enligt 1951 års gen&ve-konvention angående flyktingars rättsliga ställning och därmed

berättigad till resedokument enligt artikel 28 i nämnda konvention. Oftast

handläggs denna prövning parallellt med ett avlägsnandeärende enligt utlänningslagen. Om då en överprövningsrätt i enlighet med förslaget inte skulle finnas för avlägsnandeärendet men däremot för flyktingprövningen finns en betydande risk för att verkställighet fördröjs i avlägsnandeärendet.

Det förtjänar påpekas att 3 § utlänningslagen har samma kriterier för vem som är flykting som 1951 års genéve-konvention. Det är således

endast för den sökandes rätt till resedokument som flyktingprövningen

enligt konventionen får betydelse.

Den krets av ärenden som omfattas av artikel 6 i europarådskonven-

tionen är snävare än den krets som anges i den föreslagna ändringen av

2 a § i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Till de ärenden som inte

torde omfattas av artikel 6 hör medborgarskapsärenden. Med den föreslagna utformningen av lagförslaget kommer emellertid avslag på ansökan i vissa ärenden enligt lagen om svenskt medborgarskap (1950:382) att om-

fattas av rätten till överprövning av regeringsrätten. De ärenden det gäller är ansökan om naturalisation (6 §), ansökan om bibehållande av svenskt

medborgarskap (8 §) och ansökan om befrielse från svenskt medborgar- 203

skap (9 §). Dessa ärenden kan komma under regeringens prövning antingen efter besvär eller genom att statens invandrarverk överlämnar dem till Bilaga 2 regeringens prövning med stöd av 9 a § lagen om svenskt medborgarskap.

De skäl som har redovisats i promemorian för att undanta vissa ärenden

från överprövningsrätten — behov av snabb handläggning och stor ärende-

mängd — gör sig inte med samma styrka gällande i ovan nämnda medborgarskapsärenden som i ärenden enligt utlänningslagen. Under de senare åren har det rört sig om mellan 200 och 300 medborgarskapsärenden

årligen som skulle omfattas av den föreslagna överprövningsrätten. Verket vill ändå ifrågasätta om ärendena är av sådan natur att de bör överprövas

av regeringsrätten bland annat med hänsyn till att i ärendena kan finnas

säkerhets- och utrikespolitiska inslag. Länsstyrelsen i Stockholms län: Åtskillig lagstiftning inom länsstyrelsens verksamhetsområde berörs av den föreslagna ändringen såsom expropriationslagen, vattenlagen, förköpslagen, jordförvärvslagen, miljö-

skyddslagen, fornminneslagen och yrkestrafiklagen. Även byggnadslagen och väglagen hör hit för att nämna exempel, som ej finns med i promemori-

ans förteckning.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län har liknande synpunkter och

tillägger: Rent formellt faller även skattelagstiftningen in under konventionstextens begrepp ”civila rättigheter och skyldigheter”. Emellertid är vår skattelagstiftning som bekant redan så utformad att skattemyndighe-

ternas beslut kan överprövas av domstol (länsrätt, kammarrätt, regerings-

rätt). Den nu föreslagna överprövningsmöjligheten i regeringsrätten berör således inte skatteavdelningens verksamhet. Statens naturvårdsverk: I promemorian sägs att det totala antalet författningar, som enligt förslaget kan komma under regeringsrättens prövning,

är förhållandevis beränsat (några tiotal författningar). Detta i sin tur kan enligt promemorian tas till intäkt för att det nya institutet inte kommer att medföra något större behov av ökade resurser för regeringsrätten. Naturvårdsverket vill dock nämna att antalet författningar, som kan komma att beröras av de nya reglerna, inte synes vara så begränsat som anges i promemorian. Vid en översiktlig genomgång av författningar med anknyt-

ning till miljövårdens område hittades ytterligare ett tjugotal som kan läggas till promemorians exempel på författningar. Dessa författningar är:

Förordningen (1985:841) om miljöfarligt avfall Förordningen (1985:836) om bekämpningsmedel

Lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark

Ädellövskogslagen (1984:119)

Terrängkörningsförordningen (1978:594)

Terrängtrafikkungörelsen (1972:594)

Lagen (1971: 1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten

Lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg Förordningen (1976:1055) om svavelhaltigt bränsle Bilavgaskungörelsen (1972:596) Renhållningsförordningen (1979:904)

Byggnadslagen (1947:385) Byggnadsstadgan (1959:612) Lagen (1938:274) om rätt till jakt

Jaktstadgan (1938:279)

Lagen (1950:596) om rätt till fiske

Fiskeriförordningen (1982:126)

Skogsvårdslagen (1979:429) Väglagen (1971:948)

Fordonskungörelsen (1972:595)

Förordningen (1982:923) om transport av farligt gods

Enligt fullmäktige i riksbanken kommer ärenden inom valutaregleringen

att omfattas av den nya prövningsmöjligheten, se avsnitt I i remissammanställningen.

3¶Domstolsprövningens omfattning

Regeringsrättens ledamöter: Prövningen enligt de nya bestämmelserna

skall enligt promemorian avse frågan om den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet strider mot lag celler annan författning. Vi saknar

tillräckligt underlag för en tillförlitlig bedömning av huruvida en sådan

prövning tillgodoser europarådskonventionens krav enligt artikel 6 och vill

enbart erinra om att domstolen i Sporrong och Lönnroth- målet underkände resningsinstitutet som form för domstolsprövning enligt artikel 6 under hänvisning till att detta institut inte innebär att en domstol har befogenhet att allsidigt pröva de berörda ärendena.

Den närmare innebörden i den prövning som enligt förslaget skall an-

komma på regeringsrätten preciseras inte i promemorian. Enligt denna bör

regeringsrätten kunna söka ledning i de principer som sedan lång tid tillbaka har utbildat sig för motsvarande prövning när det gäller kommunalbesvär.

Kommunalbesvärsinstitutet avser i sin helhet en laglighetsprövning,

oavsett vilken av de i 7 kap. I $ kommunallagen angivna besvärsgrunderna som är tillämplig i det särskilda fallet. Om det överklagade beslutet inte har tillkommit i laga ordning eller överskrider beslutsfattarens befogenhet eller vilar på orättvis grund så står beslutet i strid mot kommunallagen eller annan lag eller författning. Den i 7 kap. 1 § punkt 4 angivna besvärsgrun-

den "kränker klagandens enskilda rätt” är en sådan grund som enligt

artikel 6 i konventionen skall berättiga till en domstolsprövning. Punkt 2 i samma paragraf upptar besvärsgrunden ”står i strid mot lag eller annan

författning”. Denna besvärsgrund har i regeringsrättens praxis fått en mycket snäv tillämpning. Besvärsgrunden har i allmänhet åberopats endast när beslutets innehåll

stått i strid mot en uttrycklig författningsregel av offentligrättslig karaktär.

Vad som sägs i promemorian tyder på att man avsett en begränsning av

prövningen till det som motsvarar denna besvärsgrund. Mot bakgrund av det anförda är det emellertid uppenbart att om prövningen enligt det nya

institutet skall tillgodose konventionens krav, den inte kan ges en sådan begränsning. Prövningen bör avse bl.a. förfarandefel, exempelvis att be-

slut fattas i strid mot 7:2 regeringsformen (jfr RÅ 1982 2:20) eller mot 205

förvaltningslagen, och frågan om kravet enligt 1:9 RF på saklighet eller opartiskhet iakttagits. Omfattningen av prövningen bör komma till uttryck Bilaga 2 i lagtexten.

Hänvisningen i promemorian till kommunalbesvärsinstitutet får huvudsakligen betydelse när det gäller gränsdragningen mellan laglighetspröv-

ning och lämplighetsprövning. Denna grundas för kommunalbesvärens del

på hänsynen till den kommunala självstyrelsen. På motsvarande sätt bör regeringsrätten vid tillämpningen av det nya prövningsinstitutet på statliga myndigheters beslut ge akt på att de principer som den för området i fråga

ansvariga myndigheten följer inte frångås, så länge principerna inte står i strid mot lag eller annan författning.

Enligt vår mening hade det varit värdefullt om frågan om gränsdragningen mellan laglighets- och lämplighetsprövning hade fått en närmare belysning genom några konkreta exempel från lagstiftningsområden som kan bli aktuella. I det följande skall redovisas några områden där gränsdragningsproblem kan uppkomma.

Bland ärendetyper med hög frekvens och stor betydelse nämns i prome-

morian ärenden enligt expropriationslagstiftningen. I 2 kap. expropri-

ationslagen anges i olika paragrafer ändamål för vilka expropriation får ske. Laglighetsprövningen omfattar således bl.a. om angivna ändamål föreligger eller ej.

Även om dels rekvisiten för expropriation för ett visst fall är upptyllda

och dels den som vill expropriera behöver just den mark som ansökan avser samt inte kan erhålla den på annat sätt, kan tillståndsmyndigheten

vidare på grund av bestämmelserna i 2 kap. 12 § första stycket expropriationslagen vara lagligen förhindrad att meddela expropriationstillstånd. Enligt denna paragraf skall nämligen expropriationstillstånd inte meddelas om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller olägenheterna av expropriationen från allmän eller enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas med den. Bestämmelserna innebär ett åliggande för tillståndsmyndigheten att göra avvägningar mellan motstående intressen.

Kan det påvisas att myndigheten meddelat ett tillstånd utan att ha gjort

erforderliga intresseavvägningar står det klart att regeringsrätten enligt det föreslagna prövningsinstitutet skall kunna undanröja tillståndet. Svårigheterna uppstår när expropriationsanspråket visserligen vägts mot andra intressen men det görs gällande att ett motstående intresse inte tillmätts tillbörlig vikt. I ett sådant fall är det kanske möjligt att konstatera att avvägningen inte skett med den omsorg som kan krävas. Också då synes tillståndet kunna undanröjas såsom stridande mot lag. I andra fall kan prövningen bli mera grannlaga, t.ex. då politiska bedömningar av tyngden hos ett allmänt intresse fått vara avgörande. En avsikt med att regeringen i

regel skall vara tillståndsmyndighet i fräga om expropriationer är just att

politiska bedömningar skall kunna fälla utslaget. I de sistnämnda fallen kan självfallet rättstillämpningen inte sägas stå i strid mot lag.

I yrkestrafiklagen finns i 2 kap. bestämmelser om meddelande av trafiktillstånd. I 3 § sägs att trafiktillstånd får ges endast till den som med hänsyn

till yrkeskunnande, personliga och ekonomiska förhållanden samt andra omständigheter av betydelse bedöms vara lämplig att driva verksamheten. 206

regeringsrätlten vid en laglighetsprövning kunna finna sökanden lämplig Bilaga 2

och på grund därav undanröja beslutet. -—----

Vi instämmer i promemorians förslag att prövningen skall vara en kassationsprövning. Vi anser dock att kassationen skall kombineras med att frågan på nytt blir anhängig hos den myndighet vars beslut har kasserats. I lagtexten bör därför sägas ut att regeringsrätten, vid bifall till ansökan om överprövning, inte bara skall undanröja det överprövade beslutet utan också återförvisa ärendet till beslutsmyndigheten för ny behandling. I

anslutning härtill bör i inledningen till 2 a § ordet ”undanröja” ersättas med ”överpröva”.

JK: Jag känner mig — i avsaknad av närmare redogörelse för de utländska rättssystemen som åberopas i motiveringen — osäker om den europeiska domstolen skulle anse en ren laglighetsprövning, motsvarande den som innefattas I det svenska kommunalbesvärsinstitutet, tillräcklig för att uppfylla konventionens fordran på rätt till domstolsbehandling. Fråga är om

inte konventionstexten mycket väl kan uppfattas som innehållande ett

krav på en materiell prövning i den nationella domstolen.

Än mera kritisk finns det enligt min mening anledning att vara mot den summariska behandling som rättsföljdsfrågan erhållit i förslaget. Det må vara att i ett kassatoriskt förfarande rättsföljden formellt måste bestå i att det klandrade beslutet upphävs. Om det som klaganden har behov av för att få sin materiella rätt tillgodosedd är någon form av gynnande beslut, måste emellertid en garanti finnas för att han erhåller en ny sakprövning och att regeringsrättens i domskälen uttryckta uppfattning om utgången i sak får prejudicerande verkan. Antagandet i motiveringen om att undan-

röjandet av ett klandrat beslut ”som regel” får till följd att saken åter blir

anhängig hos den myndighet som har meddelat det undanröjda beslutet synes alltför svagt grundat. Det är tvivel underkastat om det tillstånd i fråga om rättsföljden som förslaget innefattar skulle tillfredsställa den europeiska domstolen.

Hovrätten: Det kunde ha varit av intresse att något mer ha fått belyst vilket krav konventionen kan anses ställa på domstolsprövningens omfattning. I artikel 5 talas om arresterades rätt att hos domstol få prövat "lagligheten" av frihetsberövandet. I artikel 6 talas endast om att hos domstol ”pröva” civila rättigheter och skyldigheter. På grund av vad som anförs i promemorian saknar hovrätten emellertid anledning ifrågasätta slutsatsen att en kassatorisk laglighetsprövning är tillräcklig från konventionens synpunkt.

Prövningen om ”den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet strider mot lag eller annan författning” motsvarar den som för närvarande

gäller enligt 7 kap. I $ första stycket andra punkten kommunallagen. Vid kommunalbesvär omfattar rättsprövningen ytterligare fyra besvärspunkter. Att dessa inte medtagits i förslaget torde förklaras främst av att de har ett nära samband med principerna för den kommunala självstyrelsen, vilka inte aktualiseras I förvaltningsbesvärsmål. Att rättsprövningen begränsas på sätt föreslagits förefaller således lämpligt ur internrättslig synpunkt. Det torde kunna förutspås att här aktuella beslut — med hänsyn till att de redan 207

anses stå i strid mot lag eller författning. Emellertid synes den föreslagna Bilaga 2 ordningen motiverad just för sådana fall.

Socialstyrelsen: Ett bifall till klagandens talan skall enligt vad som anges i promemorian som regel medföra att saken åter blir anhängig hos den

myndighet som har meddelat det undanröjda beslutet. I promemorian har

emellertid inte klarlagts vilka konsekvenserna blir när regeringsrätten undanröjer det överklagade beslutet och visar saken åter till beslutsmyndigheten, och den myndigheten på grund av föreskrivna preklusions- eller

preskriptionsregler är förhindrad att på nytt ta upp saken till prövning.

Skall den klagande i ett sådant fall begära resning eller måste han med stöd av artikel 6 vända sig till kommissionen i Strasbourg för att få en ändring till stånd? I ett sådant undantagsfall kan enligt socialstyrelsen ifrågasättas

om inte regeringsrätten analogt skulle kunna tillämpa det i 58 kap. 7 § RB angivna förenklade förfarandet, vilket skulle ge regeringsrätten möjlighet att omedelbart ändra det överklagade beslutet till förmån för den klagande om saken finnes uppenbar.

Bankinspektionen har synpunkter på gränsdragningen mellan laglighetsprövning och lämplighetsprövning i tillståndsärenden enligt fondkom-

missionslagen och aktiefondslagen, se avsnitt 2 i remissammanställningen. Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm: Vad rege-

ringsrälten enligt de nya reglerna skall pröva är huruvida ”den rättstilllämpning som ligger till grund för beslutet strider mot lag eller annan

författning”. Man har alltså valt att anknyta till endast en av de i RB

angivna resningsgrunderna, varför den materiella prövningen — låt vara att man här slopat uppenbarhetrekvisitet — är mera begränsad än i de enligt

RB handlagda resningsärendena. Då regeringsrättens praxis dessutom vi-

sar, att resning i förvaltningsmål beviljas utan närmare anknytning till RB:s

resningsgrunder — ibland på rena billighetsskäl och även på formella

grunder — är det uppenbart, att ramarna för prövning enligt den nya ordningen totalt sett är avsevärt mycket snävare. (Angående resningsgrunderna enligt praxis, se Ragnemalm a. a. s. 189-212.)

Den valda konstruktionen innebär vidare, att man i systemet inför den komplikationen, att man måste skilja mellan laglighetsprövning och lämplighetsprövning: endast den förra typen av prövning skall i princip kunna

förekomma. Vid tillämpningen av både förvaltningsbesvärs- och resningsinstitutet är man däremot befriad från denna i förvaltningsärenden ofta

tämligen hopplösa uppgift. Till skillnad från vad som förutsättes i promemorian, där man tycks utgå från att resningsinstitutet endast medger en laglighetsprövning, visar regeringsrättens praxis i resningsärenden, att man ofta gör totalbedömningar av i grunden diskretionär karaktär, där

även mindre flagranta fel av materiell art, olika oregelbundenheter i förfa-

randet, nytillkomna omständigheter och en allmän strävan att skapa ”rättvisa” kommer in 1 bilden. (Det är för övrigt även inom den allmänna processrätten i åtskilliga hänseenden oklart vad som innefattas i uttrycket lagstridig rättstillämpning; se härom Welamson, Rättegång VI, 2 uppl. 1980 s. 224.) Ett institut av typ ”rättsbesvär” blir avsevärt mera svårhanterligt och kan aldrig erbjuda samma rättsskydd. Promemorians hänvisning

till det tandlösa kommunalbesvärsinstitutet, som i princip innefattar en renodlad legalitetsprövning, jävar inte påståendet. Bilaga 2

Härtill kommer att den påstådda liberaliseringen i förhållande till den i

RB angivna resningsgrunden ”uppenbart lagstridig rättstillämpning” delvis tycks tagas tillbaka i de förtydliganden som göres i motiven. Visserli-

gen behöver, heter det, den bristande överensstämmelsen med den norm

: som är aktuell inte vara uppenbar, ”med det skall finnas grund för ett konstaterande att beslutet är lagstridigt. Något tillspetsat skulle man kunna uttrycka saken så att det primärt gäller för den klagande att påvisa att beslutet är författningsstridigt och inte för beslutsmyndigheten att påvisa

motsatsen””. I anslutning härtill rekommenderas att man vid tillämpningen söker ledning i ”de principer som sedan lång tid tillbaka har utbildat sig när

det gäller kommunalbesvär”. Detta tyder klart på att det endast blir fråga om att sålla fram mera påtagliga övertramp. Tanken är väl då också, att domstolen — liksom vid prövning av kommunalbesvär — skall visa återhållsamhet vid tillämpningen av officialprincipen (8 § förvaltningsprocesslagen) och i stort sett förhålla sig passiv, medan den enskilde har att helt på

egen hand visa ”grund för ett konstaterande att beslutet är lagstridigt”". Dessa rekommendationer stärker ytterligare fakultetsnämnden i uppfattningen, att prövningen alls inte avses skola ske inom ”mera vidsträckta

ramar”, utan att dessa tvärtom blir snävare än dem som resningsinstitutet nu erbjuder.

Bifall till en ansökan om prövning enligt de nya reglerna kan endast leda

till kassation. Då resning beviljas i förvaltningsmål. är det däremot vanli-

gen förekommande och snarast regel, att regeringsrätten direkt rättar beslutet. dvs. ersätter det med ett nytt beslut. (Se Ragnemalm a. a. s. 174 ff.) Även härvidlag erbjuder resningsinstitutet sålunda ett snabbare

och effektivare rättsskydd.

Lars Hjerner instämmer i dessa uttalanden och tillägger följande. De nya

reglerna avser ge möjlighet att pröva huruvida ”den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet strider mot lag:eller annan författning”. Man

vill alltså införa en form av kassation eller i vart fall begränsa prövningen

till frågor om rättstillämpning med uteslutande bl. a. av frågor om bevisvär-

dering. I promemorian anföres att en sådan begränsning skulle vara fören-

lig med konventionens krav.

Jag instämmer icke däri och påståendet är minst sagt märkligt mot bakgrunden av vad som uttalas i ett av de ledande rättsfallen på området

Le Comte, Van Leuven and De Meceycre Case (1981) som gällde ett disciplinärt förfarande mot några belgiska läkare vilket prövats i en ”Appeals Council” sammansatt av domare och Iekmän och därefter av belgiska kassationsdomstolen.

Redan i klämmen till domen — som ofta ordagrant citeras — läggs det Belgien till last att ”the applicants' case was not heard publicly by a tribunal competent to determine all the aspects of the matter”. I den mån något tvivel om innebörden härav skulle återstå. skingras det helt av domsmotiveringen, där domstolen tar avstånd från belgiska regeringens argumentering att i vart fall den belgiska kassationsdomstolens procedur skulle tillfredsställa konventionens krav. Domstolen förklarar nämligen 209

14 Riksdagen 198788. 1 saml. Nr 69

kategoriskt att artikel 6 inte gör någon skillnad mellan rättsfrågor och

bevisfrågor: båda sortens frågor är lika viktiga för utgången i saken om Bilaga 2

”civil rights and obligations”; rätten till domstolsprövning hänför sig därför lika mycket till utredningsfrågor som rättsfrågor; i kassationsdomstolens uppgift ingår emellertid inte att korrigera eventuella ”factual errors” eller att pröva om påföljden står i proportion till gärningen. Därav följer, enligt domstolen, att kraven enligt artikel 6 inte tillgodosetts med proceduren I kassationsdomstolen med mindre proceduren i underinstansen helt motsvarade kraven enligt samma artikel (vilket den i detta fall inte gjorde).

Det är alltså meningslöst, såsom i promemorian föreslås, att införa en

besvärsordning typ kassationsförfarande eller annat till klander av rättstilllämpning begränsat besvärsförfarande, eftersom därmed konventionens

krav ändock inte uppfylles. Länsstyrelsen i Stockholms län: I promemorian noteras vidare, att

gränsdragningen mellan laglighetsprövning och lämplighets-/skälighetsöverväganden inte alltid är Jätt att göra. Skilda aspekter av olika natur i ett och samma ärende går ofta i varandra. Den strikta laglighetsprövning, som regeringsrätten har att göra enligt förslaget, kommer sannolikt att visa sig förutsätta god inblick i åtskilliga andra förhållanden, ekonomiska, tekniska. biologiska m. fl. Länsstyrelsen utgår ifrån, att regeringsrättens verksamhet i förevarande avseende 1 lämplig form tillförsäkras erforderlig sakkunskap.

Länsstyrelsen i Jämtlands län invänder mot förslaget bl. a. att det inte

går att utläsa vad regeringsrättens prövning skall innefatta, se vidare

avsnitt I i remissammanställningen.

Svenska kommunförbundet (förbundsstyrelsens majoritet): I praktiken kommer det att vara svårt att dra gränsen mellan en laglighetsprövning och en lämplighetsprövning,. vilket bl.a. erfarenheterna från kommunalbesvärspraxis i dag visar. Den lagstiftning som här kan bli aktuell — t. ex.

expropriationslag och förköpslag — innehåller och måste innehålla åtskilli-

ga moment av lämplighetskaraktär. Det är därför angeläget att detta beaktas vid en överprövning av regeringens och andra statliga myndigheters beslut, så att inte regeringsrätten rent faktiskt kommer att göra politiska bedömningar.

Medborgarrättsrörelsen: Europarådsorganens praxis ger inte stöd för

uppfattningen att enbart en legalitetsprövning skulle vara till fyllest. Tvärt-

om har dessa organ upprepade gånger framhållit att domstolen skall ha

fullständig behörighet att pröva saken i hela dess vidd, ”a tribunal competent to determine all the aspects of the matter” (Le Comte p. 61: Sporrong och Lönnroth p. 87; se även Ettl. särskilt s. 26, separate opinion Nöre-

gaard).

Lantbrukarnas riksförbund anser att det är tveksamt om det räcker med

en laglighetsprövning för att konventionens krav på domstolsprövning skall vara uppfyllt. |

Svenska avdelningen av internationella juristkommissionen: Avdelningen godtar att prövningen inom ramen för den genereila regleringen inte blir

fullständig och alltså inte omfattar rena skälighets- och lämplighetsbedöm-

ningar. Den föreslagna lagtexten gör dock enligt avdelningens mening en

alltför snäv avgränsning av prövningen. Avdelningen anser att domstolen skall kunna pröva om beslutet av formella eller sakliga grunder är rättsstri- Bilaga 2 digt.

I promemorian föreslås att den tilltänkta överprövningen skall ha karak-

tär av kassationsprövning, innebärande att ärendet åter blir anhängigt hos den myndighet som meddelat beslutet. Som skäl anges att man bör anknyta till hur frågan lösts i de kontinentala rättssystem som spelat roll för konventionens utformning.

Kassationsprövning är dock — bortsett från resningsinstitutet — något

för svensk rätt ffrämmande. Som anförs i promemorian förekommer även i resningsfall ej sällan att regeringsrätten sätter sig i den aktuella förvaltningsmyndighetens ställe och avgör ärendet. En sådan ordning är principiellt mer tillfredsställande och framför allt ägnad att förenkla proceduren och därmed minska kostnader och tidsutdräkt för den enskilde rättssökanden. Vad avdelningen här anfört bör gälla även för den händelse det i promemorian framlagda förslaget genomförs.

4¶Muntlig förhandling

Regeringsrättens ledamöter: 1 artikel 6 föreskrivs att den rättegång som den enskilde skall vara berättigad till skall vara offentlig. Enligt promemo-

rian har man från svensk sida ansett att nuvarande regler i bl.a. förvaltningsprocesslagen står i överensstämmelse med nämnda föreskrift, eftersom rättegångar i Sverige även vid ett skriftligt förfarande är offentliga

utom i sådana undantagsfall som är tillåtna enligt konventionen. Särskilda regler om rätt att alltid få till stånd en muntlig förhandling hos regeringsrät-

bl. a. till att den engelska texten talar om ”public hearing” är det enligt vår

mening osäkert om den tolkning som promemorian ger uttryck åt kan komma att stå sig om frågan ställs på sin spets i europadomstolen. I

promemorian antyds också att man i Sverige måste vara beredd på att

ändra sin inställning, vilket således skulle innebära att regler om rätt till muntlig förhandling måste införas såvitt avser det föreslagna prövningsinstitutet. Om regeringsrätten blir tvungen att i betydande omfattning hålla muntliga förhandlingar kan det förutses att arbetet i domstolen förrycks på ett sätt som gör att den inte får tillräckligt utrymme för att fullgöra sin ordinarie uppgift som prejudikatdomstol.

JK: Vad gäller förfarandet hos regeringsrätten är jag inte övertygad om att den europeiska domstolen skulle finna att reglerna i 9 § andra stycket förvaltningsprocesslagen uppfyller konventionstextens krav på rättegångens yttre gestaltning. Originaltexternas beskrivning av den offentliga rättegång, som klaganden är berättigad till. liksom av undantagen från offentlighetsprincipen synes mig tämligen tydligt peka på ett förfarande i vilket muntlighet spelar en viktig roll.

Hovrätten: Artikel 6 talar om ”offentlig rättegång” (engelska ”public hearing). Förfarandet i regeringsrätten i här aktuella besvärsmål kommer alt regleras av bl.a. 9 § förvaltningsprocesslagen (FPL). Det innebär att

klaganden kan få till stånd muntlig förhandling endast om rätten finner att ”det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt Bilaga 2 avgörande av målet”. Man kan fråga sig om artikel 6 garanterar den enskilde rätt till förhandling inför domstol. (Frågan är av genomgripande intresse då ju såväl rättegångsbalken som FPL i många fall föreskriver skriftligt förfarande.) I promemorian sägs att man ”från svensk sida” ansett nämnda regleringar stå i överensstämmele med sjätte artikeln men att ”denna inställning kan komma att ändras, om europadomstolen skulle göra en annan tolkning av sjätte artikeln i detta avseende”. Denna grundläggande fråga kunde möjligen ha utretts något mer ingående. Hovrätten har noterat att några nordiska jurister verksamma vid europakommissionen synes ha en avvikande uppfattning i frågan (Opsahl och Fribergh: Sverige fällt av Europadomstolen i Svensk Juristtidning 1983 s. 401 ff., särskilt s. 419 not 28). Problemet accentueras av att de här aktuella besvärsmålen, till skillnad från övriga mål som regeringsrätten prövar enligt FPL, ej förekommit i någon underordnad domstol där den enskilde enligt FPL har större möjlighet att själv påkalla förhandling. Å andra sidan torde det sällan finnas behov av muntlig förhandling vid en ren laglighetsprövning. Återigen kommer dock frågan om konventionens krav i förgrunden. Möjligen kan saken lösas praktiskt genom att regeringsrätten i 9 § andra stycket FPL tilläggs befogenhet att hålla muntlig förhandling i här avsedda. mål om det ”är behövligt”.

Medborgarrättsrörelsen: Det torde föreligga enighet inom doktrinen att artikel 6 i konventionen påfordrar att det kan hållas muntlig förhandling i målet för att kraven i artikeln skall anses uppfyllda. Promemorieförfattarens ståndpunkt torde inte vara hållbar. En realistisk bedömning ger vid handen att. om det föreslagna institutet införs, detta också kommer att användas av alla dem som vill klaga hos kommissionen. Dessa kommer då — om inte annat så av taktiska skäl — att begära muntlig förhandling i regeringsrätten.

5¶Förfarandet i övrigt: ansökningstid, besluts

verkställbarhet m. m.

Regeringsrättens ledamöter: Vad angår förfarandet i övrigt torde kunna tillämpas vad som enligt praxis i regeringsrätten gäller för resning. Detta innebär bl. a. att den myndighet som fattat det angripna beslutet kan höras utan att därför anses som part.

Hovrätten: I promemorian berörs inte frågan om prövningstillstånd. Av 35 § förvaltningsprocesslagen följer motsatsvis att prövningstillstånd inte erfordras.

Av promemorian framgår att det inte går att med full bestämdhet i förväg utpeka alla ärendetyper som kommer att omfattas av den föreslagna besvärsmöjligheten. Detta torde medföra vissa komplikationer med avseende på fullföljdstrågorna.

Den föreslagna sexmånadersfristen har den fördelen att regeringsrätten [EO Nn

ning inom ramen för resningsmål. Genom att beslutet i princip blir verk- Bilaga 2 ställbart oberoende av om fullföljd sker, reduceras de negativa verkningarna av den långa fullföljdsfristen. En fullföljdstid av mer ordinär längd torde förutsätta att fullföljdshänvisning lämnas.

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm: Lagförslaget innehåller inga andra regler om talerätt än att det förutsättes, att ansökan göres av "enskild part”. Som skäl åberopas att konventionen inte ger allmänna organ rätt att påkalla domstolsprövning i sådant fall, varför det inte finnes någon anledning att i den svenska lagstiftningen tillskapa en sådan möjlighet. Initiativ skall alltså inte kunna tagas av t.ex. en statlig myndighet eller en kommun, även om sådant organ i den aktuella situationen haft (ordinär) besvärsrätt. Denna begränsning gäller inte beträffande tillgången till resningsinstitutet. Den ovan berörda parallellen mellan överklagbarhet och resningsbarhet har även en motsvarighet i förhållandet mellan besvärsrätt och talerätt i ett resningsärende. Den som uppfyller de grundläggande kraven för besvärsrätt i ett förvaltningsärende — det må vara en enskild eller ett offentligt organ — har i princip också talerätt i ett resningsärende (Ragnemalm a. a. s. 141). Även på denna punkt framstår alltså det nya institutet som mera ”extraordinärt” än resningsinstitutet. Trots att talerättsreglerna sålunda inte är desamma, rekommenderas i promemorian egendomligt nog, att en ansökan om resning — liksom ”andra slag av klagoskrifter” — avseende ett enligt de nya reglerna angripbart beslut behandlas som om den avsåg det nya institutet.

Det är beträffande enskilds talerätt också inkonsekvent, att lagförslaget, som innefattar detaljreglering av andra sakprövningsförutsättningar, saknar uttryckliga bestämmelser härom. Man nöjer sig med ett uttalande i motiven, att det är klart, ”att i enlighet med allmänna principer talerätt bör tillkomma endast den som beslutet angår och att en förutsättning vidare bör vara att beslutet gått honom emot”.

För att prövning enligt reglerna för det nya institutet skall kunna ske, måste ansökan göras inom sex månader från det att beslutet meddelades. Bestämmelsen har utformats med reglerna om ”resning i tvistemål på legalitetsgrunden”” som modell. Då beslutets dag och inte, som enligt RB 58:4, den dag avgörandet vann laga kraft tagits som utgångspunkt för tidsfristens beräkning, är denna prövningsförutsättning strängare än till och med den som gäller beträffande resning. Jämför man med principerna för prövning av resningsansökningar i förvaltningsmål — och det är denna parallell som är adekvat — framstår den föreslagna lösningen som än mer restriktiv och det nya institutet som än mera ”extraordinärt”. Regeringsrättens praxis visar nämligen, att domstolen inte ens i flerpartsärenden av tvistemålsliknande karaktär avvisar talan med hänvisning till att den blivit för sent väckt, dock att man i några fall avslagit ansökningar med åberopande av tidsutdräkt: om starka sakliga skäl talar för bifall till framställningen, synes regeringsrätten anse sig kunna helt bortse från dröjsmål. Vad gäller mera konventionella förvaltningsärenden av s.k. enpartstyp uppvisar praxis intet exempel på att utgången klart har påverkats av tidpunkten för framställningens ingivande. (Ragnemalm a. a. s. 143 ff.) 213

nya institutet är tänkt att samordnas med resningsinstitutet. Sexmåna- Bilaga 2 dersfristen enligt de nya reglerna är en klagofrist av sådan typ att den torde kunna restitueras enligt reglerna om återställande av försutten tid. Det förefaller dock tämligen meningslöst att gå omvägen via ett sådant restitutionsförfarande. när man direkt kan använda sig av resningsmöjligheten.

Den nya möjligheten till omprövning förutsätter, att en särskild ansökan göres. Regeringsrättens praxis ger däremot flerfaldiga exempel på att resning beviljats i förvaltningsärenden utan formlig ansökan därom. (Sc närmare Ragnemalm a. a. s. 148 ff.) Denna sakprövningsförutsättning tycks alltså enligt de nya reglerna skola bedömas strängare än då det är fråga om ett — uttalat — extraordinärt rättsmedel. I motiveringen framföres dock modifierande reservationer. Det skall inte krävas, att ”parten åberopar förevarande paragraf till stöd för sin ansökan”, och om vederbörande uttryckligen ansöker om resning, skall regeringsrätten ändå kunna behandla initiativet som en framställning enligt de nya reglerna: ”i fråga om andra slag av klagoskrifter till regeringsrätten får en bedömning enligt vanliga principer göras av i vad mån yrkandet ger underlag för en tillämpning av paragrafen”. Då det nya institutet enligt fakultetsnämndens uppfattning knappast medger prövning inom — som det heter i promemorian — ”mera vidsträckta ramar”, föreligger enligt nämndens mening ingen anledning för regeringsrätten alt krångla till förfarandet genom att blanda in de nya reglerna. Det är enklare och ur den enskildes synpunkt att föredraga. om framställningen prövas som ett resningsärende, -—----

I sammanhanget kan också påpekas att av den föreslagna regeln om rätt för regeringsrätten att bevilja inhibition motsättningsvis skall framgå, ”att beslut som kan omprövas av regeringsrätten enligt de nya reglerna i princip är verkställbara t vanlig ordning oberoende av om de dras under domstolens prövning för det fall att inhibition inte meddelas”. Sådana förvaltningsbeslut som inte får verkställas före lagakraftvinnandet utövar alltså i princip sina verkningar omedelbart, även om de skulle angripas med stöd av det nya institutet. Detta är ytterligare en klar indikation på institutets extraordinära karaktär.

Lantbruksstyrelsen: Det är något oklart vilken status ett beslut av slutinstansen, dvs. den enligt ”normala” besvärsordningen högsta instansen, skall ha. Normalt vinner ett sådant beslut laga kraft omedelbart. Utredningen tar emellertid inte klar ställning till om ett beslut av exempelvis regeringen även fortsättningsvis skall vinna laga kraft omedelbart. Vissa uttalanden tyder på att så skulle vara fallet. Det nya institutet skall vara "vid sidan av resningsinstitutet och som ett komplement till det ordinarie förfarandet”. Jämför vidare formuleringen ”klaganden uttömt de ordinära rättsmedel som stått honom till buds”. Besvärstiden är längre än den normala och räknas på annat sätt och är utformad närmast efter den modell som gäller för resningsförfarande. Besvärshänvisning skall inte heller ges. Å andra sidan torde en förutsättning för att curopakonventionens krav skall uppfyllas vara att besvärsförfarandet inte skall vara ett extra ordinärt rättsmedel.

Oberoende av hur reglerna skall tolkas kan problem uppstå. Enligt 13 §

jordförvärvslagen (1979:230) medför ett vägrat förvärvstillstånd att förvärvet är ogiltigt. När köparen fått avslag av högsta instans, dvs. regeringen, Bilaga 2 är säljaren enligt nuvarande regler oförhindrad att omedelbart sälja fastig-

heten till annan. Om de föreslagna reglerna skall tolkas så att beslutet

fortfarande vinner laga kraft omedelbart är säljaren berättigad att sälja fastigheten vidare. Emellertid kan det då hända att köparen besvärar sig

enligt de föreslagna reglerna och får bifall till besvären. Fastigheten kanske då är såld till annan som fått eller kan få förvärvstillstånd. Den senare köparen kan inte på något rimligt sätt sägas ha varit i ond tro eftersom regeringens beslut skall anses ha vunnit laga kraft. Någon tvesalu i traditionell mening är det således inte fråga om. Om å andra sidan regeringens beslut inte skall anses ha vunnit laga kraft blir besvärstiden — sex månader från beslutets dag — orimligt lång. Det kan inte vara rimligt att såväl köpare som säljare skall vara bundna av ett avtal under så lång tid bara för

att en av parterna skall kunna angripa beslutet genom en typ av besvär som rimligen inte bör förekomma i särskilt många fall.

Liknande problem som vid tillämpningen av jordförvärvslagen torde

uppkomma även vid tillämpning av andra lagar som innebär någon form av myndighetstillstånd för att ett förvärv eller avtal av annat slag skall kunna fullbordas. Den enklaste lösningen torde vara att klart ange att beslut av den ”normalt” sista instansen inte vinner laga kraft förrän besvärstiden

enligt de nya reglerna gått ut. Vidare måste, för att parter inte skall vara

bundna orimligt lång tid, besvärstiden kortas. Den bör lämpligen sättas till

tre veckor från beslutets dag.

Också länsstyrelsen i Stockholms län ifrågasätter om inte ansökningsti-

den bör vara kortare än den föreslagna sexmånadersfristen: Mot kravet på berättigad hänsyn till enskildas intressen står i förvalt-

ningsärenden — ofta med stor styrka — det allmännas och andra enskildas

intressen. Detta gäller många gånger vid tillämpning av lagstiftning inom

länsstyrelsens verksamhetsområde. Exempelvis är ofta betydande investeringsbeslut beroende av slutliga avgöranden inom väg- och byggnadslagstiftningen, beslut av den största betydelse för både stat och kommun och andra enskilda än den enskilda person som vill utnyttja den föreslagna

överprövningsmöjligheten. Det är således angeläget med en i möjligaste mån effektiv förvaltningsprocedur, som snarast leder till ett slutligt avgö-

rande. Även om cn viss förlängning av den tid som löper till dess en fråga

är definitivt avgjord torde vara ofrånkomlig till följd av den föreslagna

överprövningsmöjligheten, är det uppenbart angeläget, att denna tidrymd

med åtföljande ovisshet minimeras. Länsstyrelsen vill således ifrågasätta, om förslagets föreskrift i 2 a 8 tredje stycket bör genomföras. En kortare

frist för ansökan bör kunna övervägas.

Statens nuturvårdsverk: De beslut som kan omprövas av regeringsrätten

enligt de nya reglerna — med undantag för fall där inhibition meddelas —

skall vara verkställbara i vanlig ordning. Trots detta kan det antas att en viss tveksamhet kommer att råda från myndigheternas sida med att verkställa beslut som är föremål för överprövning enligt den nya ordningen. En

tänkbar konsekvens av förslaget är således att verkställigheten av ett inte

ringa antal förvaltningsbeslut kommer att bli fördröjd. [Ae in

Statens energiverk anser att på samma sätt som risker kan uppstå för förhalning av expropriationsförfarandet kan risker för en otillbörlig förhal- Bilaga 2 ning av verkställigheten av förvaltningsbeslut uppstå när förslagen genomförts. Verket utgår dock från att regeringsrätten utövar sina befogenheter enligt lagförslaget att bestämma att ett ifrågasatt förvaltningsbeslut tills vidare inte skall gälla så att nämnda risk så långt möjligt elimineras.

Svenska kommunförbundet (förbundsstyrelsens majoritet): Av promemorian framgår att en kommun inte skall ses som enskild part och därför inte heller kunna få till stånd en laglighetsprövning av regeringens eller statlig myndighets beslut hos regeringsrätten. Det är i och för sig riktigt att en sådan rätt för kommunernas del.inte kan motiveras utifrån konventionens krav, som avser de enskilda människorna. Det är också orimligt att tänka sig att en underordnad statlig myndighet skulle kunna begära en sådan laglighetsprövning av överordnad statlig myndighets beslut. Kommunerna är emellertid självständiga juridiska personer som i vissa lägen tillerkänts talerätt i besvärsväg över statliga myndigheters beslut. Också en kommun kan som part vara berörd av myndighetsutövning från statlig myndighets sida. I fall där en kommun tillerkänts talerätt har man också möjlighet att ansöka om resning. Begreppet enskild part är dessutom oklart. I de fall då kommunen anlitat särskilda juridiska personer såsom t.ex. aktiebolag för sin verksamhet är det rimligt att anta att dessa måste betecknas som enskild part. Kommunens val av verksamhetsform bör inte avgöra om en kommun skall få till stånd en laglighetsprövning av här aktuell art. Avgörande bör vara de legitima intressen som den inhemska rättsordningen redan tillerkänt kommunerna. Frågan är inte bara principiell utan kan också tänkas få praktisk betydelse. Om t. ex. regeringen avslår en kommuns ansökan om expropriationstillstånd, tillstånd till förköp eller statsbidrag vore det rimligt att en laglighetsprövning står öppen. Styrelsen föreslår därför att förslaget kompletteras till att avse även kommuner.

Den tidsfrist som satts för att en ansökan om prövning hos regeringsrätten har satts till sex månader efter modell från rättegångsbalken. I många fall där en Jaglighetsprövning kan bli aktuell kan det antas röra sig om omprövning i förhalningssyfte, t.ex. när det gäller expropriation och förköp. Motstående viktiga samhällsintressen av t.ex. markpolitisk art gör

hetssynpunkter bör det vara tillräckligt med en tidsfrist på förslagsvis tre månader.

En laglighetsprövning av t.ex. regeringens expropriationstillstånd kan verka fördröjande på en efterföljande ersättningsprocess och möjligheten att få förhandstillträde. I grunden måste emellertid detta accepteras för att konventionens krav på domstolsprövning skall uppfyllas. För att eliminera nackdelarna med en tidsförlängning bör två lösningar närmare övervägas. Den första är att införa besvärsförbud i fråga om kommunalbesvär över fullmäktigbeslut om expropriation och förköp. Någon sakprövning av tillståndsfrågan kan ju knappast ske kommunalbesvärsvägen. Från rättssäkerhetssynpunkt bör det nya systemet med en laglighetsprövning av regeringens tillståndsbeslut kunna kompensera att ett besvärsförbud införs. Det finns dock problem som knyter an till besvär som avser frågor om

det fortsatta lagstiftningsarbetet. Här kan dock erinras om att besvärsför- Bilaga 2 bud av denna typ redan finns i nu gällande byggnadslagstiftning.

Den andra lösningen hänför sig till effekterna av en laglighetsprövning

på en pågående expropriationsprocess. I fall där det är angeläget med en.

snabb samhällsutbyggnad kan varje försening orsaka betydande kostnader. Införandet av ett system med laglighetsprövning kan tänkas inverka

på domstolarnas bedömning av möjligheterna att få förhandstillträde till

marken. Expropriationslagen bör därför klart utformas så att det framgår

att förhandstillträde kan meddelas även innan laglighetsprövning skett.

Om regeringsrätten därefter undanröjer regeringens tillstånd till expropria-

tion får kommunerna stå riskerna för ett förhandstillträde och också bära

de ekonomiska konsekvenserna i form av ersättning eller på annat sätt. Ett sådant risktagande skulle innebära att kommunen primärt fick bedöma om

en laglighetsprövning skett i förhalningssyfte eller var sakligt grundat och väga detta mot intresset att snabbt få tillträde till marken.

Förbundsstyrelsens m-ledamöter reserverar sig mot majoritetens yttrande. Reservanterna tillstyrker promemorieförslaget med en allmänt hållen

hänvisning till att den enskildes rätt gentemot stat och kommun behöver

stärkas.

6¶Behovet av information om den nya

prövningsmöjligheten

Enligt regeringsrättens ledamöter torde kunskapen om det nya prövnings-

institutet snabbt komma att spridas i vida kretsar. Hovrätten förordar att fullföljdshänvisning i någon form lämnas den

enskilde.

Vad gäller kommunalbesvär föreskriver kommunallagen ingen skyldig-

het för kommunala organ att förse sina beslut med besvärshänvisning. För

sådana kommunala beslut gäller emellertid ofta att de inte riktar sig mot någon viss enskild och kommunalbesvär kan anföras av envar kommunmedlem. När ett kommunalbesvärsmål avgörs i kammarrätt förses däremot beslutet i vanlig ordning med besvärshänvisning (31 § första stycket andra meningen förvaltningsprocesslagen).

Förvaltningsmyndigheternas handläggning av besvärsärenden regleras av förvaltningslagen (FL), vilken nyligen omarbetats i syfte att bl. a. stärka

rättssäkerheten i förvaltningen (SFS 1986:223). FL är inte tillämplig be-

träffande regeringsärenden. Efter omarbetningen har skyldigheten att läm-

na fullföljdshänvisning skärpts. Tidigare skulle part ges sådan om det var uppenbart att beslutet gätt honom emot (gamla FL 18 § första stycket andra meningen). Uppenbarhetsrekvisitet har nu tagits bort (nya FL 21 § andra stycket). I förarbetena (prop. 1985/86:80 s. 71) sägs att fullföljdshän-

visning ”skall lämnas i alla fall där ett överklagande kan komma i fråga”

och att sådan i allmänhet bör lämnas även i fall då det är svårt att avgöra

om beslutet kan anses ha gått den enskilde emot.

Vissa förhållanden talar. som redan framgått, för att fullföljdshänvisning ej skall behöva lämnas för det nya institutet. främst sexmånadersfristen Bilaga 2 och de övriga likheterna med mål om resning på legalitetsgrunden. Till detta kommer svårigheten att i varje enskilt fall bedöma om ärendet är av sådan art att det omfattas av den nya möjligheten till domstolsprövning.

Såväl principiella skäl som rättssäkerhetsskäl talar emellertid för att fuliföljdshänvisning skall lämnas. Det är här fråga om att inrätta en ny — visserligen konstitutionellt särpräglad — besvärsmöjlighet. Av speciell betydelse är härvid att man i promemorian anser den föreslagna domstolsprövningen. till skillnad från resning, utgöra ett sådant inhemskt rättsmedel som anges i artikel 26 i konventionen. Den som vill klaga hos europakommissionen måste enligt artikeln först ha uttömt alla inhemska rättsmedel. Det vore stötande om den enskilde gick miste om denna klagomöjlighet därför att han ej blivit upplyst om att han haft ytterligare ett inhemskt rättsmedel att tillgå. Särskilt i de fall den enskilde ej har anledning räkna med att beslutet brister i laglighetshänseende, utan endast ifrågasätter lämpligheten, ter sig konsekvenserna märkliga. I något fall torde europakommissionen ha gjort avsteg från regeln att alla inhemska rättsmedel enligt artikel 26 skall ha uttömts (jfr Holtz i Svensk Juristtidning 1985 s. 628). Detta bör dock inte dämpa ambitionen att utforma fullföljdsreglerna på ett för den enskilde ur rättssäkerhetssynpunkt helt betryggande sätt.

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm: Om det nya institutet hade karaktär av ordinärt rättsmedel, borde uttryckligen krävas att fullföljdshänvisning ges. Den föreslagna lagtexten upptar ingen regel härom, och i specialmotiveringen klargöres att avsikten inte är, att "någon formell besvärshänvisning till regeringsrätten skall lämnas”. Trots att det nya institutet påstås erbjuda en utvidgad befogenhet att få förvaltningsbeslut överprövade av domstol, skall alltså den av beslutet berörde inte informeras om möjligheten. Institutet framstår i detta avseende som ”extraordinärt””.

Svenska avdelningen av internationella juristkommissionen anser att besvärshänvisning i den rättssökandes intresse alltid bör ges, vilket också ter sig naturligt för att understryka karaktären av domstolsprövning.

7¶Resursfrågan

Regeringsrättens ledamöter: I promemorian görs några reflektioner i vad mån det nya prövningsinstitutet kan föranleda ett behov av ökade resurser för regeringsrättens del. Med anledning av vad som där sägs vill vi framföra följande.

Någon systematisk genomgång för att utröna vilka ärendetyper som berörs, med utgångspunkt i 8 kap. 2 och 3 §& RF, har inte gjorts i promemorian, och än mindre några antalsuppskattningar. Vi har tidigare uttryckt farhågor för att exempelvis icke överklagbara myndighetsbeslut om avslag på dispensansökningar o. d. på skatteområdet faller in under de föreslagna reglerna. Över huvud taget finns det anledning att uppmärksamma alla typer av ärenden där förbud mot fullföljd till förvaltningsdomstol har

8:3, eftersom fullföljdsförbudet i sig kan få till konsekvens att de nya Bilaga 2

reglerna blir tillämpliga. Ärendegrupper som faller under de föreslagna

reglerna kan tänkas finnas inom bank- och försäkringslagstiftningen, lag-

stiftningen om socialavgifter, vapenlagstiftningen m.m. En systematisk

genomgång och antalsuppskattning är således oundgängligen nödvändig innan man kan bedöma resursbehovet. Utlänningsärendena har undantagits i promemorian och det är möjligt att andra mer celier mindre vittgående undantag kan behövas för att göra ärendevolymen hanterlig, i vart fall till

dess närmare erfarenheter av det nya institutet har vunnits. Blir det så att

enbart avslag på en ansökan om ett tillstånd kan utlösa talerätt, kan man

befara att ärendetillströmningen blir betydande.

Det är av betydelse för belastningen på regeringsrättens resurser att

reglerna blir klart utformade och noggrant kommenterade, så att missupp-

fattningar om deras räckvidd undviks. Kunskapen om det nya prövnings-

institutet torde komma att snabbt spridas i vida kretsar. Eftersom några

särskilda krav inte skall ställas på innehållet i en ansökan om prövning, kan

det antas att bl.a. många som vägrats tillstånd av olika slag eller fått sådana indragna kommer att utnyttja den nya möjligheten att skriva till regeringsrätten. Också klagoskrifter till olika myndigheter kan komma att uppfattas som ansökningar enligt den föreslagna lagen och vidarebefordras

till regeringsrätten. Skrivelser av nu angivet slag medför erfarenhetsmässigt avsevärda arbetsinsatser eftersom det ofta inte omedelbart står klart vilka önskemål den klagande har. Även om regeringsrättens prövning skall

kunna ske på avdelning med tre ledamöter i fall av enkel beskaffenhet, är det således att befara att regeringsrättens resurser kommer att visa sig

otillräckliga. Vad ett omfattande krav på muntlig förhandling skulle inne-

bära i detta hänseende har antytts i det föregående.

Ett behov av ökade resurser bör enligt promemorian i första hand mötas med regler som ger möjlighet till en rationalisering av regeringsrättens

arbetsformer, en fråga som enligt promemorian har visst samband med

förslagen i rättegångsutredningens betänkande (SOU 1986:1) Översyn av rättegångsbalken 2. Vad man närmast synes åsyfta är förslaget om vidgade möjligheter till endomarprövning av dispensärenden och vissa ärenden om resning. Vi vill i anledning härav erinra om att vi i vårt nyligen avgivna remissvar över betänkandet tagit bestämt avstånd från det förslaget liksom vi tidigare avvisat förslag i samma riktning. Hur stor belastningen på regeringsrättens resurser kan bli till följd av det nya prövningsinstitutet

kan, som tidigare framgått, inte med säkerhet bedömas på grundval av

föreliggande material, men det kan befaras att regeringsrättens nuvarande organisation inte kommer att räcka till.

Domstolsverket: Det är svårt att avgöra vilka anspråk på nya resurser till

regeringsrätten som de nya reglerna kan komma att leda till. Riskerna är betydande för att ett stort antal nya — ofta helt utsiktslösa — mål kommer att ges in till regeringsrätten. Eftersom arbetsläget i regeringsrätten är

mycket ansträngt, är det inte rimligt att räkna med att de nya målen skall

kunna handläggas utan att regeringsrätten kompenseras för merarbetcet. Kommerskollegium: Det bör uppmärksammas att antalet fall som kom-

mer att anhängiggöras hos regeringsrätten — särskilt inledningsvis innan en

fast praxis utvecklats — kommer att vara beroende av hur de enskilda Bilaga 2

uppfattar tillämpningsområdet. De kan med utgångspunkt från formuleringarna i RF 8:2 och 31. ex. komma att hos regeringsrätten anhängiggöra beslut som de över huvud taget uppfattar som intrång i deras ekonomiska

förhållanden. Någon rimlig metod att förhindra ”okynnestalan”” torde inte finnas. Kollegiet håller det inte för osannolikt att man i promemorian kan

ha underskattat arbetsbelastningen hos regeringsrätten.

Fullmäktige i riksbanken: Fullmäktige vill ytterligare framhålla att promemorians förmodan att reformen ej skulle i högre grad påverka regerings-

rättens arbetsbörda kan förefalla tveksam. Enbart från det mycket begrän-

sade område där riksbanken fattar administrativa beslut som berör enskilds rätt kan sålunda överklaganden förväntas enligt flera olika författningar. Tillämpningen av valutaförordningen (1959:264) kommer att ge en

del överklaganden. Ett fåtal mål kan uppkomma vid tillämpning av lagen

(1974:922) om kreditpolitiska medel. Även vid tillämpningen av sedelinlösenbestämmelserna i 2 § 2 mom. lagen (RBFS 1975:6) med reglemente för

riksbanken (bankoreglementet) kan överklaganden av rättsfrågor tänkas förekomma. När sålunda en kanske inte helt obetydlig måltillströmning kan förväntas från rättsområden som över huvud taget ej observerats i promemorian, ligger det nära till hands att anta att även andra författningar

som kan alstra överklaganden till regeringsrätten blivit förbisedda. Den uttalade förmodan ”att antalet ytterligare mål för regeringsrättens del inte blir alltför stort” måste därför tas med stor försiktighet.

SACO/ISR åberopar följande uttalande av sitt medlemsförbund JUSEK:

På en punkt vill JUSEK bestämt hävda att slutsatsen i promemorian är felaktig, nämligen förmodandet att antalet ytterligare mål för regeringsrät-

tens del inte blir alltför stort. Det kan tvärtemot hävdas — mot bakgrund av tillströmningen av ärenden frän Sverige till kommissionen i Strasbourg —

att antalet mål kommer att bli mycket stort. Även om en betydande andel

av dem kan komma att avgöras på ett förberedande stadium, innebär det likväl en ökad arbetsbelastning. Med reservation för vad framtida rationaliseringar på andra områden kan komma att medföra för regeringsrättens del, vill JUSEK understryka att ett genomförande av förslaget erfordrar e ett resurstillskott för beredning av de nya måltyperna.

Svenska arbetsgivareföreningen: Dagligen fattas tusentals beslut inom förvaltningssektorn, varav en betydande mängd berör företagen. Hur många av dessa beslut som avser vad som i artikel 6 kallas civila Fättiehe ter är svårt att säga. I bilaga 3 till promemorian har intagits en lista på 33

lagar inom vilkas ram det kan förekomma sådana förvaltningsärenden som skulle omfattas av det nya institutet. Denna lista kan — vilket ju också

anges I promemorian — endast ses som en exempelsamling. Ett lagkomplex som inte ens nämns är t. ex. den nya plan- och bygglagen. Nära nog varje ärende enligt denna lag torde på ett eller annat sätt gälla det materiella innehållet i äganderätten till fast egendom. Enbart mängden av ärenden från byggsektorn torde helt kullkasta promemorians beräkning av

i vilken omfattning regeringsrätten kommer att få mottaga ansökningar

enligt den nya ordningen.

sina nuvarande uppgifter, skulle kunna bli den för hela riket gemensamma Bilaga 2 instans som prövar förvaltningsbesluts rättsenlighet. Visserligen skulle vägen till regeringsrätten stå öppen först sedan alla ordinära rättsmedel uttömts. Många torde dock vara beredda att underkasta sig denna vandring genom instanserna i vetskap om möjligheten att till sist få saken prövad i regeringsrätten.

Lantbrukarnas riksförbund: Promemorieförfattarnas bedömning av an-

talet besvär synes inte vara tillfredsställande underbyggd. Det är inte

osannolikt att mängden besvär blir sådan att det blir fråga om massärenden.

Medborgarrättsrörelsen: I promemorian sägs att det icke kommer att finnas några större behov av nya resurser för regeringsrätten. Bakom

denna värdering ligger att man tror att det bara kan bli fråga om något

enstaka mål per år. Denna beräkning är inte hållbar. Förvaltningssektorn har i Sverige en enorm omfattning. Det träffas dagligen tusentals avgöran-

den inom förvaltningssektorn. Visserligen står vägen till regeringsrätten

enligt förslaget öppen först sedan alla ordinära rättsmedel uttömts, dvs.

man skall ha gått till slutinstansen på förvaltningssidan. Men många kom-

mer att unerkasta sig denna vandring, när man vet att i slutändan finns äntligen möjlighet till domstolsprövning och det i regeringsrätten. Ett

betydande antal processer kan väntas bli förda upp till regeringsrätten.- Denna domstols ställning kan snabbt komma att ändras på ett sätt som nu ej kan förutses. Arbetsbördan för regeringsrätten skulle komma att öka även av hand-

läggningsskäl i betydande utsträckning. Det torde föreligga enighet inom doktrinen att artikel 6 i konventionen påfordrar att det kan hållas muntlig

förhandling i målet för att kraven i artikel 6 skall anses uppfyllda. Prome-

morieförfattarens ståndpunkt torde inte vara hållbar. En realistisk bedömning ger vid handen att, om det föreslagna institutet införes, detta också kommer att användas av alla dem som vill klaga hos kommissionen över

det aktuella förvaltningsbeslutet. Dessa kommer då — om inte annat så av

taktiska skäl inför anförande av klagomål hos kommissionen — att begära muntlig förhandling i regeringsrätten. Institutets införande torde framkalla ett betydande behov av resursförstärkning hos regeringsrätten.

Flera andra remissinstanser framhåller att den föreslagna prövningsmöj-

ligheten omfattar fler ärendegrupper än vad som framgår av exempelsam-

lingen i promemorian. Se avsnitt 2 i remissammanställningen.

8¶Rättsmedlets namn

Regeringsrättens ledamöter: Det vore värdefullt om det nya prövningsinstitutet kunde ges en särskild benämning, exempelvis "särskild laglighetsprövning”. Detta skulle nämligen så långt det är möjligt underlätta identifikationen av de ärenden där sådan prövning påkallas.

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm: ” Någon sär-

skild benämning på det nya institutet föreslås inte. Det kan inte anses 221

lämpligt att låta detta omfattas av begreppet resning som ju av hävd har en

snävare betydelse.” Detta är allt som sägs i promemorian i denna fråga. Bilaga 2

Fakultetsnämnden finner det ytterst opraktiskt att tillhandahålla ett namnlöst rättsmedel. Det måste vara en fördel! för både den enskilde (sökanden?, klaganden?), de organ vilkas beslut skall kunna angripas med rättsmedlet och regeringsrätten att kunna verbalisera vad det gäller. Allvarliga-

re är dock att oförmågan att finna en benämning illustrerar hur diffust

institutet är i konturerna. Antydningen om att ”begreppet resning ” — som enligt fakultetshämndens uppfattning inte alls har ”en snävare betydelse”

— kunde vara ett alternativ, pekar emellertid. fullt korrekt, på att det här realiter rör sig om ett extraordinärt rättsmedel. Juridiska fakultetsstyrelsen vid universitetet i Uppsala: Promemorian

ger inte institutet ett särskilt namn men man bör kanske överväga att ändå

ge det en specifik benämning bl. a. eftersom det inte skall anses vara ett

extraordinärt rättsmedel.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid universitetet i Lund: Det är mycket

opraktiskt, att det nya medlet saknar namn. För att kunna skilja det från förvaltningsbesvär, kommunalbesvär och resning kommer det förr eller senare att ges en beteckning i praktiken. I fakultetsstyrelsens yttrande kommer medlet att kallas rättsbesvär, en term som redan kommit till

användning i den rättspolitiska debatten. Fullmäktige i riksbanken använder i sitt remissyttrande ordet ”rätts-

prövning” för att beteckna den nya möjligheten till domstolsprövning.

9 Reglernas placering

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm: Det föreslagna

institutet, som skulle innefatta en principiell nyhet i svensk rätt, avses

skola regleras tillsammans med de till övervägande del organisatoriska bestämmelserna i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. I anslutning

till lagens 2 §. som endast innehåller kortfattade noteringar om regerings-

rättens huvudsakliga uppgifter, vilka preciseras i annan lagstiftning, skulle det nya institutet i en ny 2 a-paragraf få sin fullständiga reglering. Om

syftet är att göra så få ingrepp som möjligt i gällande lagstiftning är

lösningen otvivelaktigt elegant, men ur saklig och systematisk synpunkt kan den starkt ifrågasättas. Om det verkligen vore fråga om att tillföra den svenska rättsordningen en ny, betydelsefull rätssäkerhetsgaranti — ett

centralt instrument till vilket man kan hänvisa inför internationella fora — borde något slag av grundlagsförankring ha övervägts: nägon tanke på att

ens omnämna institutet i regeringsformen — jfr RF 11:1 och 11:11 angå-

ende existerande ordinära och extraordinära rättsmedel — framskymtar

inte i promemorian. De föreslagna detaljreglerna om sakprövningsförut-

sättningar m. m. är av sådan art, att de närmast hör hemma i förvaltningsla-

gen och förvaltningsprocesslagen. där det ordinära förvaltningsbesvärsinstitutet regleras. men detta alternativ beröres inte heller. Ur en annan

aspekt kan man hävda, att det gör ett något egendomligt intryck, att det nya, de facto extraordinära rättsmedlet över huvud taget detaljregleras, ro to

medan de egentliga extraordinära rättsmedien, resning och restitutio fatali-

um, endast beröres fragmentariskt i RF. Fakultetsnämnden nöjer sig med Bilaga 2

att sålunda påpeka avsaknaden av redovisade överväganden beträffande valet av lagstiftningsteknik.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid universitetet i Lund: Om reformen genomförs, bör detta ske genom en särskild lag eller möjligen genom ändringar i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen. Det är inte lämpligt att stoppa undan ett nytt rättsmedel i cn ”a-paragraf” i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, vilken lag till övervägande del innehåller organisatoriska bestämmelser.

Svenska avdelningen av internationella juristkommissionen: En föreskrift om möjlighet till domstolsprövning hör cj. som föreslås i promemorian. hemma i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Den bör i stället

tas in i en särskild lag om prövning av beslut i förvaltningsärende.

10 Omprövning av expropriationstillstånd

Regeringsrättens ledamöter: Vi tillstyrker förslaget till omprövning av

expropriationstillstånd liksom de övriga ändringar som föreslås i expropriationslagen och vattenlagen.

JK har ingenting att invända mot de föreslagna ändringarna i expropriationslagen och vattenlagen.

Hovrätten tillstyrker lagförslagen utom på en punkt. Det gäller anmälan enligt 3 kap. 10 § andra stycket expropriationslagen. På den punkten har hovrätten följande synpunkter och förslag.

Tillstånd till expropriation och upphävande av sådant tillstånd kan anses

utgöra frågor i vilka ändamälsenlighet och politiska överväganden spelar in i sådan grad att domstol inte lämpligen bör handha dem. Av dessa principiella skäl bör det därför inte heller ankomma på domstol att bedöma om sannolika skäl föreligger för att expropriationstillstånd skall upphävas.

Det kan vara lämpligt att anmälan sker via domstolen för viss formell kontroll och för att domstolen skall kunna bedöma om mälet bör vilandeförklaras i avbidan på regeringsbeslut. Hovrätten förordar därför att i 10 8 andra stycket andra meningen ”visat sannolika skäl för” byts ut mot begärt”. Farhågorna för missbruk av omprövningsinstitutet synes överdrivna. Med den av hovrätten förordade lösningen kommer dock möjligen fler anmälningar att belasta regeringen (och regeringsrätten). De tillkommande anmälningarna torde dock inte vara särskilt svårbedömbara.

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm: Vad slutligen gäller frågan om expropriationstillstånd medför den föreslagna regleringen en ytterst komplicerad ordning. Sedan regeringen meddelat expropria-

tionstillstånd. kan fastighetsägaren utnyttja det ovan behandlade nya rätts-

medlet i syfte att få till stånd en prövning av frågan i regeringsrätten. Om tillstånd har lämnats, kan fastighetsägaren vidare i mål inför fastighetsdomstol om löseskillingens bestämmande begära. att domstolen skall lämna medgivande till att regeringen prövar, om tillståndet skall upphävas på grund av att sådana ändrade förhållanden inträtt, att förutsättningar för to '

medgivande, kan detta beslut inte överklagas särskilt utan först i samband Bilaga 2 med domen. Hovrätt och högsta domstolen kan sålunda lämna medgivande till att regeringen omprövar tillståndsfrågan först i samband med att de komplicerade löseskillingsfrågorna avgöres genom dom. Detta innebär, att frågan om omprövning av tillståndet kan dra ut på tiden. Om domstol lämnar tillstånd till omprövning och regeringen vidhåller sitt beslut om expropriationstillstånd, kan fastighetsägaren åter utnyttja det nu föreslagna rättsmedlet och få regeringens nya beslut prövat av regeringsrätten. Den beskrivna ordningen medför risk för att expropriationsförfarandet blir långdraget, något som bör undvikas. Vidare kan själva frågan om expropriationstillstånd bli föremål för prövning inför tre typer av instanser: 1) regeringen (två tillfällen), som bl. a. har att göra vissa politiska bedömningar. 2) regeringsrätten (två tillfällen). som skall göra en laglighetsprövning som delvis kan komma att beröra lämplighetsfrågor, samt 3) fastighetsdomstol, hovrätt och högsta domstolen, som traditionellt endast prövar frågor av ren rättskipningsnatur. Den föreslagna ordningen synes avvika från grundläggande principer för kompetensfördelningen. Fakultetsnämnden anser sig inte kunna tillstyrka förslaget i föreliggande utformning.

Förslaget rörande omprövning av regeringens expropriationstillstånd har givits en snäv utformning. Någon obetingad rätt till omprövning vid förändrade förhållanden föreligger inte. Vidare uttalas att det ligger i sakens natur, att sådana omständigheter som kan utgöra sannolika skäl för att regeringen skall upphäva expropriationstillståndet bör vara påtagliga och alltså inte fordra en omfattande utredning. Av ett i promemorian anfört exempel framgår dock att det kan vara svårt för fastighetsägaren att inom ramen för en starkt begränsad utredning göra sannolikt, att expropriationstillstånd inte bör lämnas (intresseavvägningsfallet). Fakultetsnämnden anser det betänkligt om den fria bevisföringens princip, som gäller inför allmän domstol, skulle komma att inskränkas till följd av ett vagt motivuttalande. Det vore djupt olyckligt. om möjligheterna att vid fastighetsdomstol utverka ett omprövningsmedgivande väsentligen skulle komma att beskäras genom att domstolen avvisade bevisning med stöd av motivutta- . landet. I regel kan utredningen begränsas av bevistemat. Föremålet för bevisning är inte samtliga tillståndsfrågor utan främst de förändrade förhållanden som inträtt. I allmänhet finnes tillräcklig möjlighet att begränsa utredningen och att t. ex. avvisa utredning. som inte rör temat. Det bör inte finnas någon rätt för domstol att avvisa bevisning enbart med åberopande av att bevisningen inte rör "påtagliga förhållanden.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid universitetet i Lund tillstyrker att regeringen skall ha rätt att ompröva ett expropriationstillstånd på grund av ändrade förhållanden men noterar att rätten att begära omprövning skall förbehållas domstol. Denna kommer således att få ta ställning till spörsmålet, om förhållandena verkligen förändrats så mycket, att expropriationstillståndet bör sättas i fråga. Det är i grunden samma spörsmål som regeringen har att avgöra, om tillståndsärendet skulle hänskjutas dit. I promemorian har man i andra sammanhang velat undvika, att domstol prövar ärenden, vilkas prövning innefattar ett framträdande moment av ”polistisk” bedömning.

Svenska kommunförbundet (förbundsstyrelsens majoritet): I normalfal-

let måste man utgå från att en expropriationssökande återkallar sin talan i Bilaga 2 fall då expropriationsändamålet förfallit eller förutsättningarna för tillståndet ändrats. Man kan därför ifrågasätta behovet av den föreslagna lagstift-

ningen om omprövning från regeringens sida efter anmälan av domstol.

Också regeringens beslut i ett sådant fall kan ju bli föremål för laglighets-

prövning. En fastighetsägare synes när som helst och hur många gånger som helst under pågående expropriationsrättegång kunna hos domstolen

väcka frågan om omprövning. Man riskerar att få en ”rättegång” om tillståndsfrågan inom ramen för expropriationsrättegången. Det föreslagna

systemet inrymmer därför åtskilliga praktiska komplikationer och bör därför ses över I det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Förbundsstyrelsens m-ledamöter reserverar sig mot majoritetens yttran-

de. Reservanterna tillstyrker promemorieförslaget med en allmänt hållen hänvisning till att den enskildes rätt gentemot stat och kommun behöver stärkas.

Sveriges industriförbund: Förslagen ligger klart i linje med curopadomstolens krav. Att fastighetsdomstolen ej självständigt får avgöra, om expropriationsgrunderna ej längre föreligger utan föreslås underställa detta

förnyad regeringsprövning kan dock vara tveksamt. Förslaget leder också

till en omständig prövningsordning, som knappast är motiverad.

Inträffar nya omständigheter, finns knappast anledning att längre betrak-

ta ett tidigare beslut som rättskraftigt bindande — jfr principerna om factum superveniens i den allmänna rättskraftsläran. Det skulle således stämma väl också med svensk rättstradition att låta det prövande organet dvs. i detta fall fastighetsdomstol avgöra sådana frågor om nya omständig-

heter tillkommit utan särskild förnyad regeringshantering.

Ny regeringsprövning kan för övrigt alltid uppnås av en expropriationssökande, som har särskilda skäl att begära nytt expropriationstillstånd. Även denna frihet att inleda ett nytt ansökningsförfarande talar för att underställning till regeringen är en onödig omgång.

Lantbrukarnas riksförbund: Promemorians förslag till ändringar I expropriationslagen och vattenlagen tillstyrkes i sak.

[ES "An

15 Riksdagen 1987/88.1 saml. Nr 69

Bilaga 3

Bilaga 3

Lagrådsremissens lagförslag

I Förslag till

Lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 & Denna lag gäller överprövning i regeringsrätten av vissa beslut som

regeringen och andra myndigheter meddelar i förvaltningsärenden och som

en domstol annars kan pröva endast efter ansökan om resning (rättsprövning).

Lagen gäller endast sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot någon enskild, rör tillämpningen av en föreskrift om något förhållande som avses i

8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen, och

inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning.

2 & Lagen gäller inte beslut av en sådan nämnd vars sammansättning är

bestämd i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie

domare. Lagen gäller inte heller 1. beslut av en arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd, 2, beslut om svenskt medborgarskap,

3. beslut om utlänningars vistelse i riket,

4. beslut om värnpliktigas eller reservpersonals inkallelse eller tjänstgö-

ring inom försvarsmakten,

5. beslut enligt lagen (1966:413) om vapenfri tjänst, 6. beslut som rör skatter eller avgifter,

7. beslut enligt lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel eller beslut i frågor om allmän likviditetsindragning eller allmän prisreglering,

8. beslut enligt lagen (1982:513) om förbud mot utförsel av krigsmateri-

el. m.m.,

9. andra beslut enligt lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel. m. m. än sådana som avser återkallelse av tillstånd,

10. beslut om tillstånd till sådan verksamhet som avses i I $ 3—5 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.

Ansökan

3 § Rättsprövning kan ske bara på ansökan av en enskild part. Ansökan

skall ha kommit in till regeringsrätten inom tre månader från dagen för beslutet.

Verkställighet av beslut, inhibition 4 8 Ett beslut skall gälla trots att rättsprövning kan ske. Regeringsrätten får dock bestämma att beslutet ulls vidare inte skall gälla. 226

Prövningens omfattning m. m. 5 & Om regeringsrätten finner att beslutet strider mot någon rättsregel, Bilaga 3

skall regeringsrätten upphäva beslutet och, om det behövs. återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat beslutet. I annat fall skall beslutet stå fast.

Regeringsrättens sammansättning 6 & Vid rättsprövning är en avdelning av regeringsrätten domför med tre regeringsråd om prövningen är av enkelt slag. I övrigt gäller om regerings-

rättens sammansättning lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdom-

stolar.

Denna lag träder i kraft den I januari 1988. Den tillämpas på beslut som

meddelas under tiden från ikraftträdandet till utgången av år 1991.

2 Förslag till

Lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967)

Härigenom föreskrivs att 30 § värnpliktslagen (1941:967V skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

30 §? Värnpliktsnämnden består av Värnpliktsnämnden består av

ordförande och högst fyra andra le- ordförande och högst fyra andra ledamöter. För ledamot skall finnas damöter. För ledamöterna skall det ersättare. Vid hinder för ordföran- finnas ersättare. Ordföranden och den tjänstgör ersättare för honom ersättare för honom skall vara eller som ordförande. ha varit ordinarie domare.

Regeringen utser ledamöter och ersättare för viss tid. Värnpliktsnämnden är beslutför när ordföranden eller ersättare för ho-

nom samt minst en annan ledamot äro närvarande. När ärende av större vikt handlägges, böra om möjligt samtliga ledamöter närvara.

Om det framkommer skiljaktiga meningar vid en överläggning, tillämpas

föreskrifterna i 16 kap. rättegångsbalken om omröstning i tvistemål.

Rättegångsbalkens bestämmelser om jäv mot domare gäller i tillämpliga delar ledamöter av värnpliktsnämnden.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988.

I Lagen omtryckt 1969:378. > Senaste lydelse 1986:1145. 227

Bilaga 3

Lag om ändring i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m. m.

Härigenom föreskrivs att 14 § lagen (1945:119) om stängselskyldighet

för järnväg m. m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande Iydelse Föreslagen lydelse

14 8!

Stängselnämnden består av ord- Stängselnämnden består av ord-

förande och två andra ledamöter. förande och två andra ledamöter. För ledamöterna skola finnas ersät- För ledamöterna skall det finnas ertare. Ordföranden och ersättaren sältare. Ordföranden och ersättaför denne skola vara lagfarna och ren för denne skall vara eller ha erfarna i domarvärv. Ledamöter varit ordinarie domare. Ledamöter och ersättare förordnas av regering- och ersättare förordnas av regeringen för viss tid. en för viss tid.

Denna lag träder i kraft den I januari 1988.

! Senaste lydelse 1975: 1010.

4 Förslag till

Lag om ändring i resegarantilagen (1972:204)

Härigenom föreskrivs att 10 § resegarantilagen (1972:204) skall ha följande lydelse.

Nuvarande Iydelse Föreslagen Ivdelse

10 8!

Nämnden består av ordförande Nämnden består av ordförande

och fyra andra ledamöter, av vilka och fyra andra ledamöter, av vilka två utses bland personer, som kan två utses bland personer, som kan anses företräda konsumentintres- anses företräda konsumentintressen, och två bland personer, som sen, och två bland personer, som

kan anses företräda företagarintres- kan anses företräda företagarintressen. För varje ledamot finnes erfor- sen. För varje ledamot skall det fin-

derligt antal ersättare. Ordföranden nas ett tillräckligt antal ersättare. och ersättare för honom skall vara Ordföranden och ersättare för holagkunniga och erfarna i domar- nom skall vara eller ha varit ordinavärv. rie domare.

Ordföranden, andra ledamöter och ersättare förordnas av regeringen.

Denna lag träder i kraft den I januari 1988.

! Senaste lydelse 1985:859.

Bilaga 3

Lag om ändring i oljekrislagen (1975:197)

Härigenom föreskrivs att 8 § oljekrislagen (1975:197)! skall ha följande

lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Ersättning bestämmes av en Ersättning bestäms av en nämnd,

nämnd, oljekrishämnden, som be- oljekrisnämnden, som består av står av ordförande och fyra andra ordförande och fyra andra ledamö-

ledamöter. Ordföranden och ytter- ter. Ordföranden och ytterligare en ligare en ledamot skall vara lagkun- ledamot skall vara eller ha varit orniga och erfarna i domarvärv. dinarie domare.

För varje ledamot finns en eller flera ersättare. Bestämmelserna i övrigt

om ledamot gäller även ersättare.

Mot nämndens beslut enligt denna lag får talan ej föras.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1988.

! Lagen omtryckt 1978:269.

6 Förslag till

Lag om ändring i förfogandelagen (1978:262)

Härigenom föreskrivs att 20 § förfogandelagen (1978:262) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

208 Ledamöterna i riksvärderingsnämnden utses för viss tid av regeringen.

Ledamot skall vara svensk med- Ledamöterna skall vara svenska borgare. Den som är omyndig eller i medborgare. Den som är omyndig

konkurstillstånd får ej utöva befatt- eller i konkurstillstånd får inte ut-

ning som ledamot. Ordföranden öva befattning som ledamot. Ordföoch ytterligare en ledamot skall randen och ytterligare en ledamot vara lagfarna och erfarna i domar- skall vara eller ha varit ordinarie värv. domare.

Denna lag träder i kraft den I januari 1988.

16 Riksdagen 1987/88. I saml. Nr 69 Rättelse: S. 230 rad 17 i vänsterspalten, flyttas till rad 5 i högerspalten.

Bilaga 3

Lag om ändring i expropriationslagen (1972:719)

Härigenom föreskrivs i fråga om expropriationslagen (1972:719) dels att 3 kap. 6 § och 5 kap. 16 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 3 kap. 10 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

6 §!

I expropriationstillstånd skall be- Ett expropriationstillstånd förfal-

stämmas viss tid inom vilken saken ler, om saken inte har fullföljts ge-

skall fullföljas genom ansökan om nom ansökan om stämning till stämning till domstol. Föreligger domstol inom ett år från det att tillsärskilda skäl, kan tiden förlängas. ståndet beviljades. Ansökan om förlängning skall gö-

ras före utgången av den löpande tidsfristen. Om fastighetsägaren visar att hans olägenhet av att expropriationsfrågan hålles öppen

har ökat avsevärt, kan på hans begäran den bestämda tidsfristen förkortas. Beslut om kortare tidsfrist får ej meddelas förrän ett år förflutit efter det att expropriationstillstånd meddelades. Bestämmelserna i I $ äger motsvarande tillämpning beträffande

prövning av fråga om förlängning eller förkortning av tid inom vilken saken skall fullföljas.

Om den som erhållit expropriationstillstånd ej har väckt talan inom den bestämda tiden, är till-

ståndet förfallet, såvida han icke

inom samma tid har ansökt om förlängning av tidsfristen och ansök-

ningen bifalles. Har expropriationstillståndet för- Har expropriationstillståndet förfallit enligt tredje stycket eller en- fallit enligt första stycket eller en-

ligt 5 kap. 15 § andra stycket eller hgt 5 kap. 15 § andra stycket eller

18 § tredje stycket och begäres där- 18 § tredje stycket eller har expro-

efter nytt expropriationstillstånd till priationstillståndet upphävts enligt egendomen av samme sökande och 10 § och begärs därefter nytt ex-

på samma expropriationsgrund som propriationstillstånd till egendomen tidigare, kan sådant tillstånd be- av samma sökande och på samma

viljas endast om särskilda skäl före- expropriationsgrund som tidigare,

ligger. kan sådant tillstånd beviljas endast om särskilda skäl föreligger.

! Senaste lydelse 1979:896.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 § Bilaga 3

Regeringen skall upphäva ett expropriationstillstånd helt eller delvis, om förhållandena sedan till-

ståndet meddelades har ändrats så

att förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger.

Frågor om upphävande av expropriationstillstånd prövas på anmälan av den domstol som handlägger expropriationsmålet. Sådan anmälan får göras endast om fas-

tighetsägaren har visat sannolika

skäl för att tillståndet skall upphä-

vas.

5 kap.

16 §?

Har skada uppstått för sakägare på grund av expropriationsanspråk som återkallats och avskrives målet i den delen, skall den exproprierande ersätta skadan. Första stycket äger motsvarande Första stycket tillämpas också tillämpning när domstolen skiljer när domstolen avslutar målet med

målet från sig med anledning av att anledning av att tillstånd till expro-

tillstånd till expropriation vägrats priation vägrats eller upphävts eller

eller tillstånd förfallit enligt 18 § tillstånd förfallit enligt 18 § tredje tredje stycket. stycket. Innan avskrivning sker på grund av återkallelse av den exproprierande skall han, om han har fått tillstånd till expropriationen, hos länsstyrelsen ställa säkerhet för ersättning som avses i första stycket, såvida icke samtli-

ga sakägare förklarat sig avstå från att yrka sådan ersättning.

Denna lag träder i kraft den I januari 1988.

Den äldre lydelsen av 3 kap. 6 § gäller fortfarande i fråga om expropriationstillstånd som har meddelats före ikraftträdandet. Tidsfristen inom

vilken expropriationssaken skall fullföljas vid domstol får dock förlängas endast om ansökan om förlängning har gjorts före ikraftträdandet. Förlängning får medges med högst ett år.

? Senaste lydelse 1979:896. 231

Bilaga 3

Lag om ändring i vattenlagen (1983:291)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 8 § vattenlagen (1983:291) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

Om det för att kraftförsörjningen skall utvecklas planmässigt är nödvändigt att ett sådant strömfall tas i anspråk som tillkommer annan än staten och som inte är utnyttjat på ett från allmän synpunkt ändamålsenligt sätt, får regeringen på ansökan av någon som vill tillgodogöra sig vattenkraften förordna att strömfallet eller särskild rätt till detta får tas i anspråk.

Den som har fått tillstånd enligt Den som har fått tillstånd enligt första stycket skall inom tid som första stycket skall inom ett år från regeringen bestämmer och vid det att tillståndet beviljades ansöka äventyr att tillståndet förfaller hos om bestämmande av ersättning hos vattendomstolen ansöka om be- vattendomstolen för vad som tas i stämmande av ersättning för vad anspråk enligt första stycket. Om som tas i anspråk enligt första ansökan inte görs inom den tiden, stycket. upphör tillståndet att gälla.

Rätt att på grund av förordnande enligt första stycket ta strömfall i anspråk får inte utan regeringens medgivande övergå från innehavaren till någon annan.

Regeringen får besluta de villkor för rättighetens utnyttjande som behövs från allmän synpunkt.

Denna lag träder i kraft den I januari 1988. Den äldre lydelsen av 2 kap. 8 § gäller fortfarande i fråga om tillstånd som meddelats före ikraftträdandet.

Bilaga 4

Lagrådet

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1987— 11—12

Närvarande: f. d. regeringsrådet Nordlund, justitierådet Freyschuss, rege-

ringsrådet Bouvin.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 8 oktober 1987 har rege-

ringen på hemställan av statsrådet Wickbom beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till 1. lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, 2. lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967), 3. lag om ändring i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m.m.,

4. lag om ändring i resegarantilagen (1972:204),

5. lag om ändring i oljekrislagen (1975:197),

6. lag om ändring i förfogandelagen (1978:262), 7. lag om ändring i expropriationslagen (1972:719), 8. lag om ändring i vattenlagen (1983:291). Förslagen har inför lagrådet föredragits av departementsrådet Bo Malm-

qvist.

Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet:

Lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut Allmänna synpunkter Lagförslaget har kommit till huvudsakligen i syfte att säkerställa att svensk rätt motsvarar kravet i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna på tillgång till domstolsprövning. Enligt detta krav skall en-

var, när det gäller att pröva bl. a. hans civila rättigheter och skyldigheter,

vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför , en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt Jag.

Den praxis som nu finns i fråga om den europeiska domstolens tolkning av konventionskravet visar, att detta ansetts omfatta inte bara civilrättsliga

tvister utan också tvister om tillämpningen av offentligrättsliga regler avseende rätt att förvärva fast egendom, intrång i äganderätten till sådan egendom samt rätten att utöva yrke och idka näring. I ett par fall har

curopadomstolen också uttalat att regeringsrättens prövning av en ansökan om resning inte kunde anses tillgodose kravet på domstolsprövning.

Europadomstolens skäl för detta ställningstagande är, att resning är ett extraordinärt rättsmedel som tillämpas sparsamt och att regeringsrättens prövning av en resningsansökan inte omfattar alla sidor av saken. Av samma skäl skulle enligt några remissinstanser inte heller förslaget i departementspromemorian motsvara konventionens krav på domstols-

prövning. 233

Enligt lagrådets uppfattning måste man utgå från att den prövning som sker i besvärsmål hos förvaltningsdomstolarna tillgodoser konventionens Bilaga 4 krav på domstolsprövning. Den bästa lösningen när det gäller att anpassa svensk rätt till konventionens krav är också att ersätta administrativ myndighet med förvaltningsdomstol som besvärsinstans.

Det är emellertid tydligt, att denna lösning inte står till buds i fråga om alla förvaltningsbeslut. I en del fall har prövningen så starka inslag av lämplighetsbedömning, intresseavvägning eller politiska ställningstaganden att prövningen bör förbehållas regeringen som ett led i utövningen av den styrande makten, eller en förvaltningsmyndighet med en speciell kompetens. I den mån denna prövning skulle avse någons civila rättigheter och skyldigheter, måste en anpassning till konventionen leda till att regeringens eller förvaltningsmyndighetens beslut kan överprövas av domstol i detta avseende. Domstolsprövningen får därvid begränsas så att den endast gäller beslutets laglighet. Det är dock att märka att laglighetsprövningen i vissa fall måste inbegripa en bedömning av om föreskriven intresseavvägning gjorts (jfr 2 kap. 12 § expropriationslagen) eller om någon enligt tillämpliga bestämmelser skall anses lämplig Gfr 2 kap. 3 § yrkestrafiklagen).

Enligt den nu föreslagna lagen om rättsprövning får regeringsrätten en befogenhet att på ansökan av en enskild part överpröva vissa förvaltningsbeslut i fråga om deras rättsenlighet. Regeringsrätten skall därvid enligt den allmänna motiveringen till förslaget kunna pröva också den faktabedömning som ligger till grund för beslutet, om det förekommit något fel i förfarandet samt om beslutet fyller regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet och allas likhet inför lagen. Däremot skall man vara försiktig med att utsträcka prövningen till att avse de bedömningar som myndigheten gjort inom ramen för sina befogenheter att välja mellan flera lagligen tänkbara alternativ. Det skall inte heller bli någon domstolsprövning av politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening.

Den föreslagna domstolsprövningen är visserligen extraordinär i den meningen att den ligger utanför den ordinarie besvärsgången. Den bör enligt lagrådets mening vara begränsad såtillvida att den inte omfattar vad som obestridligen kan hänföras till myndighetens fria skön. I båda dessa hänseenden ligger förslaget dock i linje med den domstolsprövning av förvalningsbeslut som sker i Danmark och Norge och för övrigt även i anglosachsisk och romansk rätt.

Meningen synes vara att rättsprövningen inom sitt tillämpningsområde skall stå till den enskildes förfogande utan begränsning. Regeringsrätten torde bli skyldig att upphäva alla beslut som påverkar den enskildes rätt och som står i strid mot någon rättsregel. Vid prövningen är det inte bara fråga om lagtolkning, utan också om faktabedömning och bevisvärdering.

Lagrådet anser att förslaget med dessa utgångspunkter ger en domstolsprövning som bör kunna motsvara konventionens krav. Av lagtexten bör dock klarare framgå, att den enskilde har rätt till domstolsprövning under de förutsättningar som anges i lagen.

De allmänna bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen synes bli tilllämpliga på förfarandet. Det får därför anses fylla offentlighetskravet i 234

rätten. Bilaga 4

I några remissyttranden över departementspromemorian har ifrågasatts om det nya rättsmedlet är förenligt med regeringsformens bestämmelser främst vad avser stadgandet i 1 kap. 6 § regeringsformen att regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen. Härmed torde åsyftas att en överprövning av regeringens beslut i den form som föreslås skulle kunna strida mot den konstitutionella ordningen i regeringsformen och sålunda

även kräva ändring i denna. I 1 § tredje stycket regeringsformen stadgas

att den offentliga makten utövas under lagarna. Här fastslås att all maktutövning är lagbunden och detta gäller inte bara domstolar och förvalt-

ningsmyndigheter utan även regering och riksdag. Det kan därför ej upp-

fattas som en inskränkning i den regeringen enligt regeringsformen tillkommande befogenheten att styra riket, om det införs en möjlighet att över-

pröva lagligheten av regeringens beslut i förvaltningsärenden i den föreslagna formen av rättsprövning. I 11 kap. 4 § regeringsformen stadgas vidare att föreskrifter om domstolarnas rättskipningsuppgifter, huvud-

dragen av deras organisation och rättegången skall ges i lag. Bestämmelsen

i I kap. 6 § synes sålunda inte utgöra något hinder mot lagförslaget.

Redan förut föreligger för övrigt en möjlighet att överpröva regeringens beslut genom att regeringsrätten i I1 kap. 11 § regeringsformen tillerkänts rätt att bevilja resning beträffande bl.a. av regeringen avgjort ärende. Av visst intresse i detta sammanhang kan även vara hur denna grundlagsregel tillkom. Författningsutredningen ansåg att grundlagsregler om de extraordinära rättsmedlen kunde undvaras medan grundlagberedningen föreslog att i den nya regeringsformen skulle tas in en motsvarighet till bestämmelsen i dåvarande 19 § regeringsformen. Enligt beredningens förslag skulle

resning i avgjort ärende eller återställande av försutten tid få beviljas i enlighet med vad som föreskrivs i lag eller annars gällde. I propositionen

till den nya grundlagen då 11 kap. 11 § regeringsformen fick sin nuvarande utformning framhöll departementschefen (prop. 1973:90 s. 409) att högsta domstolens och regeringsrättens befogenheter med avseende på de extraordinära rättsmedlen resning och återställande av försutten tid vara av sådan grundläggande betydelse att bestämmelser i ämnet väl försvarade sin plats i grundlag. Vidare anförde departementschefen att för bestämmelser i detta ämne talade också det förhållandet att de nämnda domstolarnas befogenheter i det aktuella hänseendet till stor del byggde uteslutande på 19 § i dåvarande regeringsformen. Det var sålunda mera ändamålsresone-

mang än konstitutionella skäl som motiverade tillkomsten av 11 kap. 11 § regeringsformen. På grund av det anförda finner lagrådet att lagförslaget om rättsprövning

inte kräver ändring i regeringsformen.

18 Som lagrådet framhållit i de allmänna synpunkterna bör mer än vad som

skett i remissens lagtext framhävas, att den som i egenskap av enskild part berörs av ett beslut i ett förvaltningsärende rörande något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen skall under i övrigt angivna 235

förutsättningar hos regeringsrätten få prövat om beslutet strider mot någon rättsregel. En bestämmelse av detta innehåll kan lämpligen bilda ett första Bilaga 4 stycke i I $.

I ett andra stycke av paragrafen bör såsom skett i remissen anges vilka krav som ställs på beslutet för att det skall få underkastas rättsprövning. Det skall vara fråga om ett beslut som regeringen eller någon förvaltningsmyndighet meddelat såsom enda eller högsta instans och som kan överprövas endast av regeringsrätten efter ansökan om resning. Beslutet skall innebära myndighetsutövning mot pågon enskild.

Rättsprövningen är inte begränsad till beslut som innebär avgörande av sakfrågan. Även t. ex. ett avvisningsbeslut som grundas på förvaltningslagen kan anses som en myndighetsutövning och avse exempelvis partens rätt att överklaga. Saken måste dock alltid gälla något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF.

Med beaktande av vad lagrådet anfört kan 1 §& förslagsvis ges följande lydelse:

”På ansökan av en enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen eller en förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen skall regeringsrätten pröva, om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel.

Rättsprövning kan gälla endast sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot den enskilde, annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning och inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning.” Rubriken ovanför 1 § synes med den nu föreslagna lydelsen böra ändras

till Rättsprövning.

Rubriken till 2 § Paragrafen innehåller undantag från reglerna i I $ om vilka beslut som kan bli föremål för rättsprövning. Rubriken till paragrafen bör lämpligen vara Undantag.

28 Första stycket Enligt 2 kap. 9 § regeringsformen likställes med prövning av domstol i vissa fall prövning av nämnder med sådan sammansättning som anges i första stycket. Som anförs i remissprotokollet bör man från svensk sida utgå från att dessa nämnder kan betraktas som domstolar i konventionens mening.

Andra stycket Lagförslaget innebär att från rättsprövning skall undantas beslut av arrendenämnd, hyresnämnd och övervakningsnämnd. I allmänhet kan besluten i de ärenden som handläggs vid dessa nämnder överklagas till domstol eller nämnd som anses likställd med domstol. Vissa beslut i de tre nämnderna får emellertid inte överklagas. Enligt lagrådets uppfattning synes det för- 236

svarligt att dessa beslut ändock undantas från rättsprövning. Skälen härtill är främst att dessa ärenden har stor frekvens och att de fordrar snabb Bilaga 4 handläggning.

Enligt lagrådsremissen skall lagen inte gälla beslut om utlänningars

vistelse i Sverige. De flesta av dessa beslut är inte sådana som europadomstolen ansett kräva tillgång till domstolsprövning enligt art. 6 i kon-

ventionen. Europakommissionen har slagit fast att mål om utvisning faller

utanför tillämpningsområdet för art. 6 (Danelius, Mänskliga rättigheter 3:e uppl., s. 111). Det kan emellertid sättas i fråga om inte några bestämmelser i den svenska utlänningstagen tillförsäkrar en utlänning en rätt som är att jämställa med en civil rättighet enligt art. 6. Sålunda sägs exempelvis i 13 §

i utlänningslagen att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ger utlänningen rätt att vistas i Sverige under den tid som har angetts i tillståndet och i 15 8

samma lag att ett permanent uppehållstillstånd ger utlänningen rätt att resa in i och vistas utan tidsbegränsning. Grundprincipen i den svenska utlänningslagstiftningen är emellertid att endast svenska medborgare har en

ovillkorlig rätt att vistas i riket och att här vinna sin utkomst. Utlänning kan inte, vare sig enligt svensk lag eller internationellt erkända rättsregler, göra anspråk på att i dessa hänseenden vara likställd med svensk medborgare. Med hänsyn till denna princip torde kunna accepteras att hela lag-

stiftningen om utlänningars vistelse i riket undantas från rättsprövning.

Beslut enligt andra stycket punkterna 2, 4 och 5 faller inte in under den

typ av civila rättigheter som avses i art. 6 sådan den utformats i europa-

domstolens praxis. Beslut enligt punkterna 6—10 inrymmer typiskt sett

politiska ställningstaganden och bör undantas från lagens tillämpningsområde. Lagrådet har ingen erinran mot förslaget i nu nämnda delar.

38 Med en anpassning till den av lagrådet föreslagna lydelsen av 1 § bör i 3 § endast anges att ansökan om rättsprövning ges in till regeringsrätten och att den skall ha kommit in dit inom tre månader från beslutet.

Rubriken till 5 §

Enligt lagrådets förslag skall redan i I $ anges att rättsprövningen skall

avse frågan om förvaltningsbeslutet strider mot någon rättsregel. Omfattningen av prövningen är därmed i väsentlig del reglerad. Om lagrådets

förslag följes bör även rubriken till 5 § ändras, förslagsvis till Regeringsrättens beslut.

6§

Regeringsrätten bör vara domför med tre regeringsråd även vid beslut om avvisning av för sent inkommen ansökan om rättsprövning. En bestämmelse härom bör införas efter första meningen i paragrafen.

Övriga lagförslag

Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.

Bilaga 5

Den europeiska domstolens tolkning av artikel 6

I Fallet Ringeisen mot Österrike (dom 1971—07—16)

En affärsman köpte en fastighet av ett par makar. Enligt österrikisk lag var köpet giltigt endast om en viss myndighet lämnade sitt tillstånd; tillstånd skulle vägras om det fanns risk för att köparens avsikt var att sälja fastigheten vidare i vinstsyfte. Den österrikiska myndigheten beslutade att inte lämna tillstånd eftersom den fann att det var fråga om fastighetsspekulation.

Den europeiska domstolen ansåg att detta beslut gällde köparens "civila rättigheter” och att han därför enligt konventionen hade rätt till domstolsprövning av frågan om han skulle få förvärvstillstånd. I sin motivering hänvisade domstolen till att han hade rätt att få avtalet godkänt, om han — vilket han påstod att han gjorde — uppfyllde de förutsättningar som föreskrevs i lagen. Även om den österrikiska myndigheten tillämpade administrativa regler, så var beslutet avgörande för det civilrättsliga förhållandet mellan köparen och säljarna. Detta var enligt domstolen tillräckligt för att artikel 6 skulle vara tillämplig.

2¶Fallet Sramek mot Österrike (dom 1987—10—22)

En amerikansk medborgare bosatt i Västtyskland köpte en bit jordbruksmark i Österrike för att bygga sig ett fritidshus. Den tillämpliga lagen innebar att köpets giltighet var beroende av en myndighets tillstånd. En förutsättning för tillstånd var att förvärvet inte stred mot politiska, ekonomiska, sociala eller kulturella intressen. En sådan konflikt skulle anses föreligga framför allt om det med hänsyn till det utländska ägande som redan existerade fanns risk för utländsk dominans i området. Tillstånd vägrades med motivering att det fanns en sådan risk.

Den europeiska domstolen hänvisade till Ringeisen-målet och ansåg att artikel 6 var tillämplig vid tillståndsprövningen.

3¶Fallet König mot Förbundsrepubliken Tyskland (dom

1978-06-28)

En privatpraktiserande läkare fick med stöd av lag sina tillstånd att driva en klinik och utöva läkaryrket återkallade eftersom han ansågs vara olämplig. Europadomstolen fann att artikel 6 var tillämplig på den procedur genom vilken återkallelsefrågan prövades. Domstolen ansåg sig inte behöva pröva huruvida rätten att erhålla tillstånd av detta slag föll under artikel 6.

(dom 1981-06-23) Bilaga 5

Även detta fall gällde rätten att få fortsätta att utöva läkaryrket. Frågan var om ett disciplinförfarande som mynnade ut i en tillfällig avstängning av privatpraktiker rörde deras civila rättigheter. Domstolen ansåg att så var fallet.

5¶Fallet Albert och Le Comte mot Belgien (dom 1983—02—-

10)

I fallet, som på nytt gällde disciplinåtgärder mot privatpraktiserande läkare, hänvisade europadomstolen till de tidigare avgörandena. Domstolen klargjorde att den lämnade öppet vad som gällde för offentliganställda läkare.

6 Fallet Benthem mot Nederländerna (dom 1985-10-23)

Med tillstånd av en lokal myndighet hade Benthem en tank för motorbränsle på en bensinstation. Tillståndet var förenat med åtskilliga villkor. Enligt gällande bestämmelser fick tillstånd vägras bara om anläggningen medförde vissa närmare angivna risker för omgivningen och om faran inte kunde avvärjas genom att tillståndet förenades med villkor. Sedan en hälsovårdsinspektör överklagat tillståndsbeslutet hos den nederländska regeringen, återkallade regeringen tillståndet.

Europadomstolen fann att återkallelsen innefattade en prövning av Benthems civila rättigheter. Denna ståndpunkt motiverades med att beviljandet av det tillstånd som han påstod sig ha rätt till var en av förutsättningarna för att han skulle kunna utöva en del av sin affärsverksamhet. Det var nära knutet till rätten att utnyttja egendom i enlighet med lagens bestämmelser. Dessutom, heter det vidare i domen, har ett tillstånd av detta slag en äganderättslig karaktär vilket bl.a. framgår av att det kan överlåtas till tredje man.

7¶Fallet Sporrong och Lönnroth mot Sverige (dom 1982—-

09-23)

Genom beslut av regeringen var ett par fastigheter i Stockholm underkastade expropriationstillstånd under lång tid. Regeringens beslut att bevilja och förlänga tillstånden meddelades medan 1917 års expropriationslag ännu gällde. Den lagen innehöll inga bestämmelser vare sig om längden av de tidsfrister inom vilka exproprianden skulle väcka talan för att få expropriationsersättningen fastställd eller om förlängning av tillstånden.

Den europeiska domstolen konstaterade att äganderätten utan tvivel är en civil rättighet, att fastighetsägarna hävdade att de långa tidsfristerna i deras fall var oförenliga med lagen och att regeringen förnekade riktigheten av denna tolkning. Domstolen framhöll vidare att den inte behövde uttala sig i denna meningsskiljaktighet och fortsatte: Emellertid visar förekoms- 239

ten av och allvaret i denna meningsskiljaktighet att en fråga som kan

hänföras till artikel 6 hade uppkommit. Eftersom klagandena ansåg att det Bilaga 5 stred mot lag att besluta om vidtagande eller förlängning av åtgärder som

berörde deras rätt till egendomen och blev gällande under tidsrymder av

den längd som det är fråga om i deras fall, var de berättigade att få frågan

om den nationella lagens inställning härtill prövad av domstol.

Europadomstolen konstaterade också att regeringens beslut inte kunde

överklagas och anförde: Visserligen kan ägare ta upp frågan om lagligheten av sådana beslut genom att söka resning i regeringsrätten. Emellertid måste de i praktiken kunna stödja sig på skäl som är identiska med eller

liknande dem som anges i 58 kap. I $ rättegångsbalken. Vidare är detta ett extraordinärt rättsmedel — vilket regeringen har medgivit — och kommer sällan till användning. När regeringsrätten tar ställning till om en sådan ansökan skall tas upp till prövning granskar den inte sakfrågorna i målet;

på detta stadium prövar den därför inte fullt ut de åtgärder som påverkar den civila rättigheten. Endast i de fall då regeringsrätten har gett prövningstillstånd kan en sådan prövning göras av domstolen själv eller, om

den återförvisar målet till en domstol eller myndighet som tidigare handlagt saken av denna senare domstol eller myndighet. Kort sagt, detta rättsme-

del uppfyllde inte fordringarna enligt artikel 6. Sammanfattningsvis uttalade europadomstolen att det aktuella fallet inte

kunde tas upp av någon domstol med befogenhet att allsidigt pröva fallet

och att det sålunda förelåg en kränkning av artikel 6.

8¶Fallet Bodén mot Sverige (dom 1987-10-27)

Också detta fall gällde expropritationstillstånd. Fastighetsägaren ifrågasat-

te beslutets laglighet och klagade inför europarådsorganen över att han inte kunde få en domstolsprövning. Europadomstolen fann att artikel 6 hade kränkts. Ägaren kunde visserligen ta upp frågan om beslutets laglighet genom att söka resning. Av de skäl som angetts i Sporrong och Lönnroth-

domen ansågs emellertid detta rättsmedel inte uppfylla fordringarna enligt artikel 6.

9 Fallen Deumeland mot Förbundsrepubliken Tyskland och

Feldbrugge mot Nederländerna (dom 1986—05—29)

Domstolen ansåg att konventionens krav på tillgång till domstolsprövning

var tillämpligt på förfaranden inom ramen för ett obligatoriskt försäkrings-

system för yrkesskador (Deumeland) och ett obligatoriskt sjukförsäkrings-

system (Feldbrugge). De rättigheter som det var fråga om ansågs i båda

fallen vara civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6. Meningarna i domstolen var emellertid starkt divergerande. I fallet Deumeland meddelades beslutet om att artikel 6 var tillämplig med 9 röster mot 8. Motsva-

rande siffror i fallet Feldbrugge var 10 mot 7. 240

06—26) Bilaga 5

Målet gällde rätten att driva verksamhet som revisor. Van Marle och hans

medparter var sedan många år verksamma i branschen när denna genom ny lagstiftning underkastades ett tillståndstvång. De sökte tillstånd men fick avslag eftersom deras kompetens inte ansågs tillräcklig. De kompe-

tenskrav som lagen ställde gick ut på att en sökande måste antingen ha vissa formella meriter eller ha varit verksam i yrket under viss tid i en

utsträckning och på ett sätt som visade att han hade tillräcklig kompetens.

Den europeiska domstolen fann att konventionens krav på domstols-

prövning inte var tillämpligt. Motiveringen var i huvudsak följande: Domstolen konstaterar att sökandena anser att de uppfyller de av lagen

uppställda kraven för registrering som auktoriserade revisorer — — — Då intagningsnämnden emellertid avslog deras ansökningar, överklagade de

till besvärsnämnden. — —- —

Besvärsnämndens uppgift är både att granska att intagningsnämndens förfaranden är korrekta och att ompröva huruvida sökandena, vad avser

skicklighet. erfarenhet, yrkesverksamhetens längd samt innehav av betyg

eller kvalifikationer, uppfyller de lagenliga kraven för registrering.

Den förstnämnda uppgiften kan omfatta sådana frågor som att avgöra

om ett beslut var godtyckligt eller ultra vires, eller om det förelåg processrättsliga oegentligheter. Det ligger i sakens natur att frågor av detta slag lämpar sig för domstolsavgörande och att ocnighet om dem kan betraktas

som en tvist i den mening som avses i artikel 6.

I de nu aktuella målen påstod sökandena dock inte inför besvärsnämn-

den att någon sådan ocgentlighet förelegat.

Frågan huruvida de författningsenliga villkoren för registrering är upp-

fyllda kan även beröra rätts- och sakfrågor ägnade att bli föremål för domstolsbedömning, såsom tolkning av de rättsliga kraven, yrkesverksamhetens längd samt innehavet av betyg eller kvalifikationer.

Sökandenas invändningar mot intagningsnämndens beslut föll inte heller inom denna kategori. Det är visserligen sant att hr de Bruijn bland annat klagade över en gjord felbedömning av den tid under vilken han hade varit egen företagare, men han drev inte denna fråga inför konventionsorganen.

På detta enda undantag när rörde sökandenas klagomål till besvärsnämnden huvudsakligen vad de ansåg vara en av intagningsnämnden gjord

oriktig bedömning av deras kompetens. Besvärsnämnden hörde på nytt sökandena genom att kalla dem till intervjuer, under vilka de hade tillfälle

alt kommentera av dem uppställda balansräkningar och att svara på frågor om bokföringsteori och bokföringsmetoder.

En bedömning av detta slag, genom vilken en utvärdering sker av kunskaper och erfarenheter för fortsatt utövande av ett yrke under en särskild titel, liknar en skol- eller universitetsexamen och ligger så långt ifrån normal rättskipning (på engelska ”the exercise of the normal judicial function") att garantierna i artikel 6 inte kan anses omfatta de menings-

skiljaktigheter som här kan uppkomma.

Bilaga 5 Fallet gällde återkallelse av ct trafiktillstånd enligt 3 kap. I $ yrkestrafik-

lagen (1979:559). Europadomstolen fann att artikel 6 hade kränkts genom att tillståndshavaren — Pudas — inte kunde få återkallelsen domstolsprövad. Domskälen går ut på bl.a, följande. Den tillämpliga lagen ger ett

visst utrymme för skönsmässig bedömning i återkallelsefrågan men det

följer av allmänt erkända principer (generally recognized legal and administrative principles”) att myndigheternas fria skön inte var oinskränkt. Pudas vände sig inte bara mot hur myndigheterna hade utnyttjat sina policybefogenheter (the wisdom of the revocation as a matter of poli-

cy”). Han ifrågasatte också om återkallelsen var laglig. Att han fick behålla det trafiktillstånd som han påstod sig ha rätt till var en av förutsätt-

ningarna för att han skulle kunna utöva sin näringsverksamhet. Beträffan-

de den prövningsmöjlighet som resningsinstitutet innebär uttalar europa-

domstolen med hänvisning till Sporrong och Lönnroth-domen att detta extraordinära rättsmedel inte uppfyller kraven enligt artikel 6.

PrOpOSitlONM mosoessereresererssererer ere se ere reser r ere rs ss s ess Propositionens huvudsakliga innehåll oossosssssssessers rss ss sees Propositionens lagförsläg ossssesseessesseeseseesrrrrr er ee error ess Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 november 1987 I Inledning sosooeoseeeerreereresererreser rss reser se rer ere reses ers

2 Nuvarande möjligheter att få förvaltningsbeslut domstolsprövade 3 Allmän MOtiveriDng oosoooserrerrserererrrr rr rr rese rer er rr reed

3.1¶En ny möjlighet till domstolsprövning —sssssssssssssssss sera

3.3 Domstolsprövningens omfattning —.ssssssersssrssissss oo sa

3.4¶Förfarandet sossosreserererererrerrrr ere rr rer rer rss sera

3.5 Den lagtekniska lösningen M.M. sossososssersssers ses s es sa

3.6¶Omprövning av expropriationstillstånd ..ssssssssssssssosea

4 Upprältade lagförsläg sossossesesreseesrsersrererr reser ere rese ta S SpecialmotiveriDg oosossreereseererererrrers reser ere ere reses

S.1 Förslaget till lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.

5.2 Förslagen till ändring i värnpliktslagen, lagen om stängselskyl-

dighet för järnväg m.m., resegarantilagen, oljekrislagen och

förfogandelageh sossosseeeererererrerrer er rrss er er rr rss 38

5,3 Förslagen till ändring i expropriationslagen och vattenlagen .. 38 6 Hemställan oosooorerrerrrerrerrrerrererrssr ers rss sr ers sr sa 41 7 BeslUt oosoooeoeerr ere ere rerrerser ers rr ere s sr rst rss sr res s ss sa 41

Bilaga I Promemorian (Ds Ju 1986:3) Europarådskonventionen

Bilaga 3 Lagrädsremissens lagförsläg ssosssssossesssssser ses sa 226

Bilaga 4 Lagrådets yttrände mossosesesersrrerrsesrser reser era 233

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1987 243