576-25

HÖGSTA FÖRVALTNINGSDOMSTOLENS AVGÖRANDE

Högsta förvaltningsdomstolen upphäver inte regeringens beslut som därmed står fast.

BAKGRUND

1Det krävs tillstånd av regeringen för att bedriva viss verksamhet i Sveriges ekonomiska zon och för vissa åtgärder i anslutning till kontinentalsockeln. Vid tillståndsprövningen för uppförande av en vindkraftspark i den ekonomiska zonen ska de allmänna hänsynsreglerna samt bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden i miljöbalken tillämpas.

2Enligt dessa regler ska ett mark- eller vattenområde användas för det eller de ändamål som området är mest lämpat för. Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret ska dock så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt motverka totalförsvarets intressen. Ett område som är av riksintresse för en anläggning för totalförsvaret ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningen.

3Tritonia Vindpark AB (Tritonia) har ansökt om att få uppföra en vindkraftspark i den ekonomiska zonen i Östersjön och lägga ut undervattenskablar till denna.

4Under handläggningen av Tritonias ansökan har Försvarsmakten yttrat sig och anfört att vindkraftsparken skulle komma i konflikt med riksintresset för totalförsvaret men att det på grund av sekretess inte närmare var möjligt att beskriva på vilket sätt vindkraftsparken riskerade att påverka försvarets intressen.

5Med hänsyn till områdets betydelse för försvarets intressen gjorde regeringen bedömningen att verksamheten, trots tillskottet av fossilfri elproduktion och föreslagna försiktighetsmått, inte kunde tillåtas. Tritonias ansökan om uppförande av vindkraftsparken avslogs därför och med hänsyn till detta ansåg regeringen att det saknades skäl att pröva ansökan om tillstånd för utläggning av undervattenskablar varpå denna avskrevs.

6Regeringen meddelade samma dag ytterligare 13 beslut gällande andra ansökningar om havsbaserade vindkraftsparker och höll med anledning av detta en pressträff.

YRKANDEN M.M.

7Tritonia Vindpark AB ansöker om rättsprövning av regeringens beslut och yrkar att beslutet ska upphävas samt att ärendena ska återförvisas till regeringen. Till stöd för sin talan anför Tritonia följande.

8Regeringen har inte kommunicerat en promemoria från Försvarsdepartementet trots att beslutet till övervägande del synes ha baserats på denna. Vid pressträffen redogjorde regeringen för vilka risker som Försvarsmakten såg med vindkraftsparker i Östersjön. Denna redogörelse överensstämde i mycket hög grad med informationen i promemorian. Det har bl.a. gällt specifika problemställningar avseende möjligheterna till samexistens mellan försvars-intressen och vindkraftsparker i Östersjön. Regeringens hantering strider således mot kommunikationskravet i 25 § förvaltningslagen (2017:900) och beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen.

9Om Tritonia hade getts möjlighet att yttra sig över de uppgifter som framgick av Försvarsdepartementets promemoria skulle bolaget ha kunnat utveckla vilka kompensatoriska åtgärder som hade kunnat vidtas. Genom att underlåta kommunicering av uppgifterna har ärendet inte blivit utrett i den omfattning som 23 § förvaltningslagen kräver.

10Slutligen uppfyller regeringens beslut inte heller kravet på motivering enligt 32 § förvaltningslagen.

11Regeringen har yttrat sig över Tritonias ansökan om rättsprövning och då uppgett att Försvarsdepartementets promemoria inte har varit en del av beslutsunderlaget.

SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET

Rättslig reglering m.m.

Rättsprövningslagen

12Enligt 1 och 3 §§ lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka hos Högsta förvaltningsdomstolen om rättsprövning av sådana regeringsbeslut som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

13Enligt 7 § ska Högsta förvaltningsdomstolen upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet.

14Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom den handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23–25 och 234).

Lagen om Sveriges ekonomiska zon

15Enligt 5 § första stycket lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon krävs det tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för att i den ekonomiska zonen bl.a. utforska, utvinna eller på annat sätt utnyttja naturtillgångar och i kommersiellt syfte uppföra eller använda anläggningar eller andra inrättningar.

16Av 6 § första stycket framgår att vid prövning av tillstånd ska bl.a. 3 kap. miljöbalken tillämpas.

Miljöbalken

17Av 3 kap. 1 § miljöbalken framgår att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.

18Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret ska enligt 9 § första stycket så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt motverka totalförsvarets intressen. Av andra stycket framgår vidare att områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna.

Förvaltningslagen m.m.

19Även om förvaltningslagen inte är direkt tillämplig i regeringsärenden följs de principer som kommit till uttryck i förvaltningslagen i stor utsträckning också vid handläggning av regeringens förvaltningsärenden (se prop. 2016/17:180 s. 27).

20Av 23 § första stycket förvaltningslagen framgår att en myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Vad gäller regeringsärenden anger 7 kap. 2 § regeringsformen bl.a. att det vid beredningen ska inhämtas behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter.

21Enligt 25 § första stycket förvaltningslagen ska en myndighet, om det inte är uppenbart obehövligt, underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet innan myndigheten fattar beslut i ärendet. Från denna huvudregel finns vissa undantag som dock inte är aktuella i detta mål.

22Av förarbetena till bestämmelsen framgår att kravet på kommunikation enbart omfattar sådant material som utgör underlag för beslutet och att det med detta avses sådana omständigheter eller uppgifter som påverkar myndighetens ställningstagande i den fråga som beslutet gäller (prop. 2016/17:180 s. 310 f.).

23I 32 § första stycket förvaltningslagen anges att ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

24Tritonia har gjort gällande att en promemoria från Försvarsdepartementet har utgjort underlag för det beslut som är föremål för rättsprövning och att det därmed har förelegat en skyldighet att kommunicera handlingen med bolaget.

25Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att den aktuella promemorian inte finns i regeringens akt och att det inte heller framgår av beslutets motivering att den trots det skulle ha legat till grund för beslutet. Med hänsyn till detta och till vad regeringen uppgett under målets handläggning finner Högsta förvaltningsdomstolen att promemorian inte kan anses ha utgjort underlag för beslutet. Den har således inte omfattats av kravet på kommunikation i 25 § förvaltningslagen.

26Eftersom regeringen inte har varit skyldig att bereda Tritonia tillfälle att yttra sig över promemorian innebär inte heller avsaknaden av bolagets synpunkter på promemorian att regeringen skulle ha brutit mot beredningskravet eller utredningsansvaret. Högsta förvaltningsdomstolen anser att den utredning som har vidtagits i ärendet är tillräcklig och att den möter kraven i 7 kap. 2 § regeringsformen respektive 23 § förvaltningslagen.

27Vad därefter gäller frågan om regeringen har motiverat sitt beslut i tillräcklig omfattning konstaterar Högsta förvaltningsdomstolen följande. Av regeringens beslut framgår vilka föreskrifter som har tillämpats. Vidare framgår att områdets betydelse för försvarets intressen har ställts mot intresset av fossilfri elproduktion och att regeringen även har beaktat av bolaget föreslagna försiktighetsmått. Även om motiveringen är förhållandevis knapphändig får den anses uppfylla de krav på besluts motivering som ställs i 32 § förvaltningslagen.

28Vad Tritonia har anfört föranleder således inte Högsta förvaltningsdomstolen att göra bedömningen att regeringens beslut strider mot någon rättsregel på det sätt som bolaget har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på något annat sätt strider mot någon rättsregel.

29Mot denna bakgrund ska regeringens beslut inte upphävas.

I avgörandet har deltagit justitieråden Henrik Jermsten, Margit Knutsson, Per Classon, Mikael Westberg och Karin Attorps. Föredragande har varit justitiesekreteraren Maria Stenmark.