Prop. 2016/17:180

En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag

Re ge rin ge ns p ro po siti on 2 01 6/ 17 :18 0 En m od ern o ch r ätt ssä ke r f örv alt nin g – n y f örva ltn ing sla g

Regeringens proposition

2016/17:180

En modern och rättssäker förvaltning

– ny förvaltningslag

1

Regeringens proposition

2016/17:180

En modern och rättssäker förvaltning –

ny förvaltningslag

Prop.

2016/17:180

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 6 april 2017

Stefan Löfven

Morgan Johansson

(Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Det är viktigt att allmänheten har ett stort förtroende för att offentliga

förvaltningsuppgifter sköts på ett ansvarsfullt och korrekt sätt.

Förvaltningslagen ger en grundläggande och central struktur för

kontakterna mellan myndigheter och enskilda vid ärendehandläggningen.

Regleringen har successivt byggts ut och med tiden fått allt större

betydelse i det löpande arbetet i myndigheternas verksamhet.

För att ytterligare stärka enskildas rättssäkerhet vill regeringen att

reglerna reformeras och moderniseras. I propositionen föreslår därför

regeringen en ny förvaltningslag. Genom den nya lagen regleras

förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna mer heltäckande än i dag.

Vissa allmänna förvaltningsrättsliga principer som har utvecklats i praxis

slås fast i uttryckliga bestämmelser och lagen görs därigenom mer

lättillgänglig. Lagen innehåller också ett nytt rättsmedel mot långsam

handläggning.

Regeringen föreslår även ändringar i förvaltningsprocesslagen och

lagen om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga för-

valtningsuppgifter. Ändringarna innebär anpassningar till utformningen

av motsvarande bestämmelser i den nya förvaltningslagen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2018.

Prop. 2016/17:180

2

Innehållsförteckning

1

Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. 6

2

Lagtext .............................................................................................. 7

2.1

Förslag till förvaltningslag ................................................. 7

2.2

Förslag till lag om ändring

i förvaltningsprocesslagen (1971:291) ............................. 17

2.3

Förslag till lag om ändring i lagen (1986:1142) om

överklagande av beslut av enskilda organ med

offentliga förvaltningsuppgifter........................................ 18

3

Ärendet och dess beredning ............................................................ 20

4

En modern och rättssäker förvaltning ............................................. 20

4.1

Ett tydligt medborgarperspektiv i förfarandet .................. 20

4.2

Förvaltningslagen – från 1971 till 1986 års lag ................ 21

4.3

En ny förvaltningslag som ersätter 1986 års lag ............... 22

5

Förvaltningslagens tillämpningsområde ......................................... 23

5.1

Ärendehandläggning och faktiskt handlande ................... 23

5.2

Lagen ska gälla för i princip hela förvaltningen ............... 25

5.3

Undantag för vissa kommunala ärenden .......................... 27

5.4

Undantag för brottsbekämpande verksamhet ................... 30

5.5

Hälso- och sjukvården ...................................................... 33

5.6

Kronofogdemyndighetens och

samordningsförbundens verksamhet ................................ 35

5.7

Bestämmelser i specialförfattningar ska ha företräde

framför bestämmelserna i lagen ....................................... 37

5.8

Sveriges internationella åtaganden ................................... 43

6

Myndighetsutövning ....................................................................... 46

6.1

Begreppet myndighetsutövning ........................................ 46

6.2

Begränsningen i tillämpningsområdet till

myndighetsutövning tas bort ............................................ 48

7

Grunderna för god förvaltning ........................................................ 57

7.1

Legalitet, objektivitet och proportionalitet ....................... 57

7.2

Service, tillgänglighet och samverkan .............................. 64

8

Allmänna krav på handläggningen av ärenden ............................... 73

8.1

Utgångspunkter för handläggningen ................................ 73

8.2

Partsinsyn ......................................................................... 77

8.3

Tolkning och översättning ................................................ 81

8.3.1

Nuvarande reglering ........................................ 81

8.3.2

En rättighet för enskilda .................................. 83

8.4

Ombud och biträde ........................................................... 86

8.4.1

Nuvarande reglering ........................................ 86

8.4.2

Vad gäller i fråga om fullmakt? ....................... 87

8.4.3

Tydliga behörighetsregler – särskilt i

fråga om krav på lämplighet och fullmakt ....... 89

8.5

Jäv .................................................................................... 93

8.5.1

Tydliga jävsregler för

förvaltningsförfarandet .................................... 93

3

Prop. 2016/17:180

8.5.2

Jävsgrunderna och när man kan bortse

från jäv ............................................................ 94

8.5.3

Verkan av jäv .................................................. 98

9

Åtgärder mot långsam handläggning ........................................... 101

9.1

Nuvarande reglering ...................................................... 101

9.2

Behov av åtgärder mot långsam handläggning .............. 105

9.3

Underrättelse om försening ........................................... 109

9.4

Åtgärder om handläggningen försenas .......................... 112

10

Hur ärenden inleds ....................................................................... 129

10.1

Det saknas en uttrycklig reglering om hur ärenden

inleds ............................................................................. 129

10.2

Den inledande framställningen från en enskild ............. 130

10.3

Komplettering av bristfälliga framställningar................ 134

10.4

Bekräftelse av handlingar .............................................. 136

11

Hur ankomstdagen för en handling ska bestämmas ..................... 138

11.1

Det behövs en reglering om när en handling ska

anses ha kommit in till en myndighet ............................ 138

11.2

En handling har kommit in när den når myndigheten

eller en behörig befattningshavare ................................. 139

11.3

En bevislättnadsregel för postförsändelser .................... 142

11.4

Handlingar som finns i myndighetens postlåda ............. 146

12

Hur ärenden ska beredas .............................................................. 147

12.1

Utredningsansvaret lagregleras ...................................... 147

12.2

Muntliga uppgifter ......................................................... 151

12.3

Kommunikation ............................................................. 154

12.3.1

En starkare rätt till delaktighet i

handläggningen ............................................. 154

12.3.2

En huvudregel om

kommunikationsskyldighet ........................... 155

12.3.3

En regel om onödig kommunikation ............ 159

12.3.4

I några fall bör kommunikation inte vara

obligatorisk ................................................... 162

12.3.5

Myndigheten bestämmer hur

kommunikationen ska genomföras ............... 169

12.4

Remiss – ett viktigt inslag i handläggningen ................. 171

12.5

Anteckningar och andra former av dokumentation ....... 174

13

Myndighetens beslut .................................................................... 178

13.1

Beslutsfattande och omröstning..................................... 178

13.2

Reservation och avvikande mening ............................... 181

13.3

Dokumentation av beslut ............................................... 183

13.4

Motivering av beslut ...................................................... 186

13.4.1

Det saknas heltäckande krav på

motivering .................................................... 186

13.4.2

En huvudregel om att beslut ska

motiveras ...................................................... 186

13.4.3

Undantag från kravet på motivering ............. 195

13.4.4

Motivering i efterhand .................................. 201

13.5

Underrättelse om beslut ................................................. 204

Prop. 2016/17:180

4

13.6

Besluts verkställbarhet ................................................... 209

14

Myndighetens korrigering av egna beslut ..................................... 218

14.1

Nuvarande ordning ......................................................... 218

14.2

Behov av reglering av befogenheten för myndigheter

att rätta och ändra egna beslut ........................................ 221

14.3

Rättelse eller ändring ...................................................... 223

14.4

När och hur rättelse och ändring får göras ..................... 225

14.4.1

Korrigeringar innan ett beslut har

meddelats ....................................................... 225

14.4.2

Rättelse på grund av skrivfel eller

liknande ......................................................... 226

14.4.3

Befogenheten att ändra ett beslut................... 227

14.4.4

Skyldigheten att ändra ett beslut .................... 235

14.4.5

Ett begränsat utrymme att ändra beslut

som har överklagats ....................................... 237

14.4.6

Underrättelse till part i samband med

rättelse och ändring ....................................... 242

15

Överklagande ................................................................................ 244

15.1

Till vilken myndighet ska ett beslut överklagas? ........... 244

15.1.1

Huvudregeln är domstolsprövning ................ 244

15.1.2

Beslut överklagas till allmän

förvaltningsdomstol ....................................... 245

15.2

Vilka beslut får överklagas? ........................................... 248

15.2.1

Beslut som har en påvisbar effekt kan

överklagas ...................................................... 248

15.2.2

En allmän bestämmelse om

överklagbarhet ............................................... 251

15.2.3

Ingen särbehandling av förfarandebeslut ....... 255

15.2.4

Inga undantag för vissa beslutstyper ............. 256

15.3

Vem får överklaga ett beslut? ......................................... 260

15.3.1

Det finns ett krav på saklegitimation ............. 260

15.3.2

Enskildas rätt att överklaga ........................... 261

15.4

Överklagandet och tiden för överklagande ..................... 263

15.4.1

Begärd ändring ska anges skriftligen ............. 263

15.4.2

Överklagandetiden ......................................... 265

15.5

Beslutsmyndighetens åtgärder ........................................ 266

15.5.1

Rättidsprövningen ......................................... 266

15.5.2

Överlämnandet till överinstansen .................. 269

15.6

Överinstansens åtgärder ................................................. 272

15.6.1

Överinstansen avgör om överklagandet

kan prövas i sak ............................................. 272

15.6.2

Inhibition ....................................................... 274

16

Överklagande av beslut av enskilda organ .................................... 275

17

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ................................. 277

18

Konsekvenser ................................................................................ 279

19

Författningskommentar ................................................................. 286

19.1

Förslaget till förvaltningslag .......................................... 286

5

Prop. 2016/17:180

19.2

Förslaget till lag om ändring

i förvaltningsprocesslagen (1971:291) .......................... 339

19.3

Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:1142) om

överklagande av beslut av enskilda organ med

offentliga förvaltningsuppgifter ..................................... 339

Bilaga 1

Sammanfattning av betänkandet

En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) ........................... 342

Bilaga 2

Författningsförslagen i betänkandet En ny

förvaltningslag (SOU 2010:29) ..................................... 350

Bilaga 3

Förteckning över remissinstanserna (SOU 2010:29) ..... 361

Bilaga 4

Lagrådsremissens lagförslag.......................................... 363

Bilaga 5

Lagrådets yttrande ......................................................... 376

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 april 2017......... 383

Prop. 2016/17:180

6

1

Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

1. förvaltningslag,

2. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),

3. lag om ändring i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av

enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter.

7

Prop. 2016/17:180

2

Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1

Förslag till förvaltningslag

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

Lagen gäller i förvaltningsverksamhet

1 § Denna lag gäller för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyn-

digheterna och handläggning av förvaltningsärenden hos domstolarna.

Bestämmelserna i 5–8 §§ om grunderna för god förvaltning gäller även

i annan förvaltningsverksamhet hos förvaltningsmyndigheter och

domstolar.

Undantag för kommunala ärenden där besluten kan laglighetsprövas

2 § Vid handläggning av sådana ärenden hos myndigheter i kommuner

och landsting där besluten kan laglighetsprövas genom att överklagas

enligt 13 kap. kommunallagen (2017:000) tillämpas inte 9 § andra

stycket, 10–12, 16–20 och 23–49 §§.

Undantag för brottsbekämpande verksamhet

3 § I brottsbekämpande verksamhet hos Kustbevakningen, Polismyndig-

heten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket eller en åklagarmyndig-

het tillämpas inte 9 § andra stycket och 10–49 §§.

Avvikande bestämmelser i andra lagar eller i förordningar

4 § Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse

som avviker från denna lag, tillämpas den bestämmelsen.

Grunderna för god förvaltning

Legalitet, objektivitet och proportionalitet

5 § En myndighet får endast vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen.

I sin verksamhet ska myndigheten vara saklig och opartisk.

Myndigheten får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan

antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer

långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda

resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas upp-

stå för den som åtgärden riktas mot.

Prop. 2016/17:180

8

Service

6 § En myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga

och enkla.

Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan

ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är

lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och

myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål.

Tillgänglighet

7 § En myndighet ska vara tillgänglig för kontakter med enskilda och

informera allmänheten om hur och när sådana kan tas.

Myndigheten ska vidta de åtgärder i fråga om tillgänglighet som

behövs för att den ska kunna uppfylla sina skyldigheter gentemot

allmänheten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen om rätten att ta del av

allmänna handlingar.

Samverkan

8 § En myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med andra

myndigheter.

En myndighet ska i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att

själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter.

Allmänna krav på handläggningen av ärenden

Utgångspunkter för handläggningen

9 § Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt

som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.

Handläggningen ska vara skriftlig. Myndigheten får dock besluta att

handläggningen helt eller delvis ska vara muntlig, om det inte är

olämpligt.

Partsinsyn

10 § Den som är part i ett ärende har rätt att ta del av allt material som

har tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de

begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen

(2009:400).

Åtgärder om handläggningen försenas

11 § Om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende som har

inletts av en enskild part kommer att bli väsentligt försenat, ska myndig-

heten underrätta parten om detta. I en sådan underrättelse ska myndig-

heten redovisa anledningen till förseningen.

12 § Om ett ärende som har inletts av en enskild part inte har avgjorts i

första instans senast inom sex månader, får parten skriftligen begära att

myndigheten ska avgöra ärendet. Myndigheten ska inom fyra veckor från

9

Prop. 2016/17:180

den dag då en sådan begäran kom in antingen avgöra ärendet eller i ett

särskilt beslut avslå begäran.

Ett beslut enligt första stycket att avslå en begäran om att ärendet ska

avgöras får överklagas till den domstol eller förvaltningsmyndighet som

är behörig att pröva ett överklagande av avgörandet i ärendet.

Myndighetens prövning enligt första stycket får begäras av parten vid

ett tillfälle under ärendets handläggning.

Tolkning och översättning

13 § En myndighet ska använda tolk och se till att översätta handlingar

om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt när

myndigheten har kontakt med någon som inte behärskar svenska.

En myndighet ska under samma förutsättningar använda tolk och göra

innehållet i handlingar tillgängligt när den har kontakt med någon som

har en funktionsnedsättning som allvarligt begränsar förmågan att se,

höra eller tala.

Ombud och biträde

14 § Den som är part i ett ärende får som ombud eller biträde anlita

någon som är lämplig för uppdraget. Den som anlitar ombud ska dock

medverka personligen om myndigheten begär det.

Om ett ombud eller biträde bedöms vara olämplig för sitt uppdrag får

myndigheten besluta att han eller hon inte längre får medverka i ärendet.

15 § En myndighet får begära att ett ombud ska styrka sin behörighet

genom en skriftlig eller muntlig fullmakt. En sådan fullmakt ska inne-

hålla uppgift om ombudets namn och uppdragets omfattning. Om

ombudet får sätta någon annan i sitt ställe, ska även detta framgå av

fullmakten.

Om ett ombud inte följer en begäran om att styrka sin behörighet

genom en fullmakt, får myndigheten besluta ett föreläggande om samma

sak. Ett sådant föreläggande får riktas till ombudet eller parten.

Om en handling som inleder ett ärende har skrivits under av ett ombud,

ska det i föreläggandet anges att följden av att det inte följs kan bli att

framställningen inte tas upp till prövning.

Jäv

16 § Den som för en myndighets räkning tar del i handläggningen på ett

sätt som kan påverka myndighetens beslut i ärendet är jävig om

1. han eller hon eller någon närstående är part i ärendet eller annars kan

antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning,

2. han eller hon eller någon närstående är eller har varit ställföreträdare

eller ombud för en part i ärendet eller för någon annan som kan antas bli

påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning,

3. han eller hon har medverkat i den slutliga handläggningen av ett

ärende hos en annan myndighet och till följd av detta redan har tagit

ställning till frågor som myndigheten ska pröva i egenskap av överord-

nad instans, eller

Prop. 2016/17:180

10

4. det finns någon annan särskild omständighet som gör att hans eller

hennes opartiskhet i ärendet kan ifrågasättas.

Om det är uppenbart att frågan om opartiskhet saknar betydelse, ska

myndigheten bortse från jäv.

17 § Den som är jävig får inte ta del i handläggningen av ärendet och inte

heller närvara när ärendet avgörs. Han eller hon får dock utföra sådana

uppgifter som inte någon annan kan utföra utan att handläggningen

försenas avsevärt.

18 § Den som känner till en omständighet som kan antas göra honom

eller henne jävig ska omedelbart anmäla detta till myndigheten.

En myndighet ska pröva en jävsfråga så snart som möjligt.

Den som jävet gäller får ta del i prövningen av jävsfrågan endast om

det krävs för att myndigheten ska vara beslutsför och någon ersättare inte

kan kallas in utan att prövningen försenas avsevärt.

Hur ärenden inleds och åtgärder när handlingar ges in

Framställningar från enskilda

19 § En enskild kan inleda ett ärende hos en myndighet genom en

ansökan, anmälan eller annan framställning. Framställningen ska inne-

hålla uppgifter om den enskildes identitet och den information som

behövs för att myndigheten ska kunna komma i kontakt med honom eller

henne.

Det ska framgå av framställningen vad ärendet gäller och vad den

enskilde vill att myndigheten ska göra. Det ska också framgå vilka

omständigheter som ligger till grund för den enskildes begäran, om det

inte är uppenbart obehövligt.

Åtgärder för att rätta till brister i en framställning

20 § Om en framställning är ofullständig eller oklar ska en myndighet i

första hand hjälpa den enskilde till rätta inom ramen för sin allmänna

serviceskyldighet enligt 6 § andra stycket.

En myndighet får besluta att förelägga den enskilde att avhjälpa en

brist som finns kvar, om bristen medför att framställningen inte kan

läggas till grund för en prövning i sak. I föreläggandet ska det anges att

följden av att det inte följs kan bli att framställningen inte tas upp till

prövning.

Bekräftelse av handlingar

21 § En handling ska bekräftas av avsändaren om myndigheten anser att

det behövs.

Hur ankomstdagen för handlingar bestäms

22 § En handling har kommit in till en myndighet den dag som hand-

lingen når myndigheten eller en behörig befattningshavare.

11

Prop. 2016/17:180

Om en handling genom en postförsändelse eller en avi om en betald

postförsändelse som innehåller handlingen har nått en myndighet eller

behörig befattningshavare en viss dag, ska handlingen dock anses ha

kommit in närmast föregående arbetsdag, om det inte framstår som

osannolikt att handlingen eller avin redan den föregående arbetsdagen

skilts av för myndigheten på ett postkontor.

En handling som finns i en myndighets postlåda när myndigheten

tömmer den första gången en viss dag ska anses ha kommit in närmast

föregående arbetsdag.

Beredning av ärenden

Utredningsansvaret

23 § En myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning

som dess beskaffenhet kräver.

En enskild part som inleder ett ärende ska medverka genom att så långt

som möjligt ge in den utredning som parten vill åberopa till stöd för sin

framställning.

Om det behövs ska myndigheten genom frågor och påpekanden verka

för att parten förtydligar eller kompletterar framställningen.

När får man lämna uppgifter muntligt?

24 § Om en enskild part vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende ska

myndigheten ge parten tillfälle till det, om det inte framstår som obehöv-

ligt. Myndigheten bestämmer hur detta ska ske.

Kommunikation

25 § Innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende ska den, om det inte

är uppenbart obehövligt, underrätta den som är part om allt material av

betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra

sig över materialet. Myndigheten får dock avstå från sådan kommunika-

tion, om

1. ärendet gäller anställning av någon och det inte är fråga om prövning

i högre instans efter överklagande,

2. det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genom-

föra beslutet, eller

3. ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet med-

delas omedelbart.

Myndigheten bestämmer hur underrättelse ska ske. Underrättelse får

ske genom delgivning.

Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av

10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Remiss

26 § En myndighet kan inom ramen för sitt utredningsansvar enligt 23 §

begära ett yttrande från en annan myndighet eller från någon enskild

(remiss).

Prop. 2016/17:180

12

Om en myndighet behöver inhämta yttranden från flera ska det göras

samtidigt, om inte ett annat tillvägagångssätt framstår som lämpligare.

Det ska framgå av remissen vad yttrandet ska avse och när det senast

ska ha kommit in till myndigheten.

Dokumentation av uppgifter

27 § En myndighet som får uppgifter på något annat sätt än genom en

handling ska snarast dokumentera dem, om de kan ha betydelse för ett

beslut i ärendet. Det ska framgå av dokumentationen när den har gjorts

och av vem.

Myndighetens beslut

Hur beslut fattas

28 § Ett beslut kan fattas av en befattningshavare ensam eller av flera

gemensamt eller automatiserat. Vid den slutliga handläggningen kan

föredragande och andra befattningshavare medverka utan att delta i

avgörandet.

När flera ska fatta beslut gemensamt och de inte kan enas, ska ordför-

anden presentera de olika förslag till beslut som har förts fram. Varje för-

slag ska presenteras så att det kan besvaras med antingen ja eller nej.

När de som deltar i avgörandet har fått ta ställning till förslagen, med-

delar ordföranden vad som enligt hans eller hennes uppfattning har

beslutats. Detta blir beslutet, om inte omröstning begärs.

Omröstning

29 § En omröstning ska genomföras öppet. Om det vid omröstningen

finns fler än två förslag, ska man först avgöra vilket förslag som ska

ställas mot det som ordföranden anser har beslutats.

Omröstningen avgörs genom enkel majoritet. Om det blir lika röstetal

har ordföranden utslagsröst.

Varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen ska delta även i

avgörandet. Ordföranden ska alltid rösta om det behövs för att ärendet

ska kunna avgöras. Andra ledamöter behöver dock inte rösta för mer än

ett förslag.

Reservation och avvikande mening

30 § När ett beslut fattas av flera gemensamt har den som deltar i

avgörandet rätt att reservera sig mot beslutet genom att få en avvikande

mening antecknad. Den som inte gör det ska anses ha ställt sig bakom

beslutet.

Den som medverkar vid den slutliga handläggningen av ett ärende utan

att delta i avgörandet har alltid rätt att få en avvikande mening antecknad.

En avvikande mening ska anmälas innan myndigheten expedierar

beslutet eller på annat sätt gör det tillgängligt för utomstående. Om

beslutet inte ska göras tillgängligt för utomstående, ska anmälan göras

senast när beslutet får sin slutliga form.

13

Prop. 2016/17:180

Dokumentation av beslut

31 § För varje skriftligt beslut ska det finnas en handling som visar

1. dagen för beslutet,

2. vad beslutet innehåller,

3. vem eller vilka som har fattat beslutet,

4. vem eller vilka som har varit föredragande, och

5. vem eller vilka som har medverkat vid den slutliga handläggningen

utan att delta i avgörandet.

Motivering av beslut

32 § Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetyd-

ligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppen-

bart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka

föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit

avgörande för myndighetens ställningstagande.

En motivering får helt eller delvis utelämnas, om

1. beslutet gäller anställning av någon,

2. ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet med-

delas omedelbart,

3. det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskil-

das personliga eller ekonomiska förhållanden eller något annat jämför-

bart förhållande, eller

4. beslutet gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. reger-

ingsformen.

Om motiveringen har utelämnats enligt andra stycket 1, 2 eller 3 ska

myndigheten om möjligt ge en motivering i efterhand, om någon enskild

begär det och det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin

rätt.

Underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till

33 § En myndighet som meddelar ett beslut i ett ärende ska så snart som

möjligt underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i

beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt.

Om parten får överklaga beslutet ska han eller hon även underrättas om

hur det går till. Myndigheten ska samtidigt upplysa parten om avvikande

meningar som har antecknats enligt 30 § eller enligt särskilda bestäm-

melser i någon annan författning. En underrättelse om hur man över-

klagar ska innehålla information om vilka krav som ställs på över-

klagandets form och innehåll och vad som gäller i fråga om ingivande

och överklagandetid.

Myndigheten bestämmer hur underrättelsen ska ske. En underrättelse

ska dock alltid vara skriftlig om en part begär det. Underrättelse får ske

genom delgivning.

34 § Bestämmelserna i 33 § om underrättelse om innehållet i beslut och

hur ett överklagande går till tillämpas också om någon som inte är part

begär att få ta del av ett beslut som han eller hon får överklaga.

Prop. 2016/17:180

14

När beslut får verkställas

35 § Ett beslut som får överklagas inom en viss tid får verkställas när

överklagandetiden har gått ut, om beslutet inte har överklagats.

Ett beslut får alltid verkställas omedelbart, om

1. beslutet gäller anställning av någon,

2. beslutet gäller endast tillfälligt, eller

3. kretsen av dem som har rätt att överklaga är så vid eller obestämd att

det inte går att avgöra när överklagandetiden går ut.

En myndighet får även verkställa ett beslut omedelbart om ett väsent-

ligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. Myndigheten ska dock först

noga överväga om det finns skäl att avvakta med att verkställa beslutet

på grund av

1. att beslutet medför mycket ingripande verkningar för någon enskild,

2. att verkställigheten inte kan återgå om ett överklagande av beslutet

leder till att det upphävs, eller

3. någon annan omständighet.

Rättelse och ändring av beslut

Rättelse av skrivfel och liknande

36 § Ett beslut som innehåller en uppenbar felaktighet till följd av

myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller något annat

liknande förbiseende får rättas av den myndighet som har meddelat

beslutet.

När en myndighet får ändra ett beslut

37 § En myndighet får ändra ett beslut som den har meddelat som första

instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har

tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning.

Ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part får

dock ändras till den enskildes nackdel bara om

1. det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på

att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas,

2. tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras omedelbart, eller

3. felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilse-

ledande uppgifter.

När en myndighet ska ändra ett beslut

38 § En myndighet ska ändra ett beslut som den har meddelat som första

instans om

1. den anser att beslutet är uppenbart felaktigt i något väsentligt

hänseende på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av

någon annan anledning, och

2. beslutet kan ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till nack-

del för någon enskild part.

15

Prop. 2016/17:180

När en myndighet får ändra ett beslut som har överklagats

39 § Ett beslut som har överklagats får ändras av den myndighet som har

meddelat det som första instans enbart i sådana fall som avses i 38 § och

bara om överklagandet och övriga handlingar i ärendet ännu inte har

överlämnats till den högre instans som ska pröva överklagandet.

Överklagande

Till vilken myndighet överklagas beslut?

40 § Beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Vilka beslut får överklagas?

41 § Ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons

situation på ett inte obetydligt sätt.

Vem får överklaga ett beslut?

42 § Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått

honom eller henne emot.

Hur överklagar man ett beslut?

43 § Ett överklagande av ett beslut ska göras skriftligen till den högre

instans som ska pröva överklagandet (överinstansen). Överklagandet ska

dock ges in till den myndighet som har meddelat beslutet (besluts-

myndigheten).

I överklagandet ska den som överklagar ange vilket beslut som över-

klagas och på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras.

I 3 och 4 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291) finns ytterligare

bestämmelser om vad ett överklagande som ska prövas av allmän förvalt-

ningsdomstol ska innehålla.

Överklagandetiden

44 § Ett överklagande av ett beslut ska ha kommit in till

beslutsmyndigheten inom tre veckor från den dag då den som överklagar

fick del av beslutet genom den myndigheten. Om den som överklagar är

en part som företräder det allmänna, ska överklagandet dock ha kommit

in inom tre veckor från den dag då beslutet meddelades.

Beslutsmyndighetens åtgärder

45 § Beslutsmyndigheten prövar om överklagandet har kommit in i rätt

tid. Om det har kommit in för sent ska myndigheten besluta att

överklagandet inte får tas upp till prövning (avvisning).

Ett överklagande ska dock inte avvisas om

1. förseningen beror på att myndigheten inte har lämnat en korrekt

underrättelse om hur man överklagar, eller

Prop. 2016/17:180

16

2. överklagandet har kommit in till överinstansen inom överklagande-

tiden.

46 § Om överklagandet inte avvisas ska beslutsmyndigheten skyndsamt

överlämna överklagandet och övriga handlingar i ärendet till över-

instansen.

Om en myndighet ändrar ett beslut som har överklagats, ska den över-

lämna även det nya beslutet till överinstansen. Överklagandet ska anses

omfatta det nya beslutet.

Överinstansens åtgärder

47 § Överinstansen prövar frågor om att avvisa ett överklagande på

någon annan grund än att det har kommit in för sent.

Om ett överklagande felaktigt har getts in till överinstansen, ska den

myndigheten vidarebefordra överklagandet till beslutsmyndigheten och

samtidigt ange vilken dag som överklagandet kom in till överinstansen.

48 § Överinstansen får bestämma att det överklagade beslutet tills vidare

inte ska gälla.

Föreläggande när handläggningen har försenats

49 § Om en domstol eller en förvaltningsmyndighet bifaller ett överklag-

ande av ett sådant avslagsbeslut som avses i 12 § andra stycket, ska den

besluta att förelägga den myndighet som har meddelat avslagsbeslutet att

snarast eller inom den tid som överinstansen bestämmer avgöra det

ärende som överklagandet avser.

Överinstansens beslut får inte överklagas.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

2. Genom lagen upphävs förvaltningslagen (1986:223).

3. Den upphävda lagen gäller dock fortfarande i den utsträckning som

det i en annan lag eller förordning finns bestämmelser som innehåller

hänvisningar till den lagen.

17

Prop. 2016/17:180

2.2

Förslag till lag om ändring

i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

Härigenom föreskrivs att 6 b § förvaltningsprocesslagen (1971:291)

ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 b §1

Den myndighet som har meddelat det beslut som överklagas prövar

om överklagandet har kommit in i rätt tid. Om överklagandet har kommit

in för sent, ska det avvisas.

Överklagandet ska dock inte

avvisas om förseningen beror på

att

myndigheten

har

lämnat

klaganden en felaktig underrättelse

om

hur

man

överklagar.

Överklagandet ska inte heller

avvisas

om

det

inom

överklagandetiden har kommit in

till den domstol som ska pröva

överklagandet.

Överklagandet ska dock inte

avvisas om förseningen beror på

att myndigheten inte har lämnat

klaganden en korrekt underrättelse

om

hur

man

överklagar.

Överklagandet ska inte heller

avvisas

om

det

inom

överklagandetiden har kommit in

till den domstol som ska pröva

överklagandet.

Om överklagandet inte avvisas

enligt denna paragraf, ska den

myndighet som har meddelat

beslutet överlämna det och övriga

handlingar i ärendet till den

domstol

som

ska

pröva

överklagandet. Detta gäller dock

inte om överklagandet har förfallit

enligt

28 §

förvaltningslagen

(1986:223).

Om överklagandet inte avvisas

enligt denna paragraf, ska den

myndighet som har meddelat

beslutet överlämna det och övriga

handlingar i ärendet till den

domstol

som

ska

pröva

överklagandet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

1 Senaste lydelse 2013:86.

Prop. 2016/17:180

18

2.3

Förslag till lag om ändring i lagen (1986:1142)

om överklagande av beslut av enskilda organ

med offentliga förvaltningsuppgifter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1986:1142) om överklagande

av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter

dels att 2 och 3 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 4 och 5 §§, av följande

lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Ett beslut överklagas skriftligt. I

skrivelsen skall klaganden ange

vilket beslut som överklagas och

den ändring i beslutet som han

begär.

Skrivelsen ges in till den

myndighet som skall pröva över-

klagandet. Den skall ha kommit in

dit inom tre veckor från den dag

då klaganden fick del av beslutet.

Ett överklagande av ett beslut av

ett enskilt organ ska göras skrift-

ligen och ges in till den myndighet

som ska pröva överklagandet.

I överklagandet ska den som

överklagar ange vilket beslut som

överklagas och på vilket sätt han

eller hon vill att beslutet ska

ändras.

I 3 och 4 §§ förvaltningsprocess-

lagen (1971:291) finns ytterligare

bestämmelser om vad ett överklag-

ande som ska prövas av allmän

förvaltningsdomstol ska innehålla.

3 §

Den

myndighet

till

vilken

skrivelsen med överklagandet skall

ges in prövar om skrivelsen har

kommit in i rätt tid. Har skrivelsen

kommit in för sent, skall myndig-

heten avvisa den, om inte annat

följer av andra eller tredje stycket.

Skrivelsen skall inte avvisas, om

förseningen beror på att det

enskilda organet har lämnat klag-

anden en felaktig underrättelse om

hur man överklagar.

Skrivelsen skall inte heller

avvisas, om den inom överklag-

Ett överklagande av ett beslut

ska ha kommit in till den myndig-

het som ska pröva det inom tre

veckor från den dag då den som

överklagar fick del av beslutet

genom det enskilda organet.

19

Prop. 2016/17:180

andetiden har kommit in till det

enskilda organet. I ett sådant fall

skall det enskilda organet vidare-

befordra skrivelsen till myndig-

heten med uppgift om vilken dag

skrivelsen kom in till organet.

4 §

Den myndighet som ska pröva

överklagandet prövar även frågan

om överklagandet har kommit in i

rätt tid. Om det har kommit in för

sent ska myndigheten besluta att

överklagandet inte får tas upp till

prövning (avvisning).

Ett överklagande ska dock inte

avvisas om

1. förseningen beror på att det

enskilda organet inte har lämnat

en korrekt underrättelse om hur

man överklagar, eller

2. överklagandet har kommit in

till det enskilda organet inom

överklagandetiden.

5 §

Om ett överklagande felaktigt

har getts in till det enskilda

organet, ska organet vidare-

befordra överklagandet till den

myndighet som ska pröva över-

klagandet och samtidigt ange

vilken dag som överklagandet kom

in till det enskilda organet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

Prop. 2016/17:180

20

3

Ärendet och dess beredning

Den 17 april 2008 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i upp-

drag att se över bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223), för-

kortad FL, och lämna förslag till en ny lag (dir. 2008:36). Utredningen,

som tog namnet Förvaltningslagsutredningen (Ju 2008:08), överlämnade

i maj 2010 betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29).

En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lag-

förslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteck-

ning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av de

synpunkter som lämnats på förslagen i betänkandet har publicerats

(Ds 2010:47). En remissammanställning finns tillgänglig i Justitie-

departementet (dnr Ju2010/03874/L6).

Riksdagen har gett regeringen till känna att regeringen bör lägga fram

förslag till åtgärder avseende myndigheters handläggningstider och

dröjsmål (bet. 2004/05:KU14 Statlig förvaltning, m.m., p. 6 (res. 4) om

dröjsmål hos myndigheter, rskr. 2004/05:153). Frågan behandlas i

avsnitt 9. Genom förslagen i denna proposition anser regeringen att

riksdagsskrivelsen med tillkännagivandet är slutbehandlad.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 23 februari 2017 att inhämta Lagrådets

yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns

i bilaga 5. Lagrådets synpunkter och förslag behandlas och bemöts i

avsnitten 4.3, 5.7, 7.1, 12.1, 13.4.3, 13.6, 14.4.3, 15.4.1, 17 och i författ-

ningskommentaren. Regeringen följer i allt väsentligt Lagrådets förslag. I

förhållande till lagrådsremissen har vissa språkliga och redaktionella

ändringar gjorts.

4

En modern och rättssäker förvaltning

4.1

Ett tydligt medborgarperspektiv i förfarandet

Regeringens bedömning: Förvaltningsförfarandet bör präglas av ett

tydligt medborgarperspektiv med högt ställda krav på god service och

vara så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rätts-

säkerheten eftersätts.

Skälen för regeringens bedömning: All offentlig makt i Sverige utgår

från folket och utövas under lagarna (1 kap. 1 § regeringsformen, för-

kortad RF). Genom förvaltningens rättstillämpning får lagar och andra

föreskrifter effekt och en myndighets beslut i ett särskilt fall påverkar

ofta den enskildes situation på något sätt. Många förvaltningsbeslut är

gynnande och till den enskildes fördel, medan det i andra fall tvärtom

kan vara fråga om ett ingripande från myndighetens sida som får påtag-

ligt negativa konsekvenser för den enskilde. Förvaltningen har också ett

uppdrag att ge god service till allmänheten.

21

Prop. 2016/17:180

Ett effektivt och rättssäkert förfarande tillsammans med myndigheter-

nas förmåga att även i övrigt ge god service till enskilda är av avgörande

betydelse för allmänhetens tilltro till förvaltningen. En modern förvalt-

ning bör därför präglas av ett tydligt medborgarperspektiv med allmänna

förfaranderegler som är så pedagogiska och lättillgängliga som möjligt.

Sambandet mellan rättssäkerhet och service förutsätter också att för-

farandet utformas med högt ställda krav på förvaltningen att lämna

snabba, enkla och entydiga besked och att på ett – för såväl det allmänna

som enskilda – kostnadseffektivt sätt hjälpa den enskilde att ta till vara

sin rätt.

En mycket stor del av myndigheternas ärendehandläggning sker

numera digitalt, vilket generellt sett innebär fördelar såväl för enskilda

som för förvaltningens effektivitet. Regeringen har också gjort bedöm-

ningen att digitala tjänster, så långt det är möjligt och där det är relevant,

ska vara förstahandsval vid den offentliga sektorns kontakter med med-

borgare, organisationer och företag (prop. 2015/16:1 utg.omr. 22 s. 120).

4.2

Förvaltningslagen – från 1971 till 1986 års lag

Den förvaltningsrättsreform som genomfördes 1971 markerade slut-

punkten på och var resultatet av ett mångårigt utredningsarbete vars

främsta syfte hade varit att stärka enskildas rättssäkerhet i förhållande till

myndigheterna (prop. 1971:30, KU 1971:36, rskr. 1971:222). Genom

lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar och förvaltnings-

processlagen (1971:291), förkortad FPL, infördes en enhetlig process-

ordning för förvaltningsdomstolarna samtidigt som förvaltningsrättskip-

ningen i Regeringsrätten (numera Högsta förvaltningsdomstolen) och

kammarrätten omorganiserades. Vidare infördes genom förvaltnings-

lagen (1971:290), förkortad ÄFL, ett antal grundläggande bestämmelser

om handläggningen av ärenden hos det stora flertalet förvaltnings-

myndigheter och om handläggningen i domstolarna av ärenden om deras

förvaltande verksamhet. Reglerna byggde i allt väsentligt på grundsatser

som i stor utsträckning redan tillämpades av förvaltningsmyndigheterna.

Genom 1971 års förvaltningslag skapades dock för första gången en

enhetlig och samlad reglering av förfarandet hos myndigheterna. Två

viktiga utgångspunkter för reformen var att förfarandelagen skulle vara

utformad på ett så enkelt, klart och okomplicerat sätt som möjligt och att

den skulle vara generellt tillämplig för en så stor del av förvaltningen

som möjligt (prop. 1971:30 del 2 s. 286).

Förvaltningsrättsreformen följdes 1978 av en länsdomstolsreform.

Reformen innebar att en fristående allmän förvaltningsdomstol inrättades

i varje län. Samma år gav regeringen Förvaltningsrättsutredningen i upp-

drag att se över förvaltningslagen. I uppdraget ingick bl.a. att överväga

reformer som kunde såväl öka rättssäkerheten i snäv mening som

förbättra kontakterna mellan medborgarna och myndigheterna, förbättra

myndigheternas service gentemot allmänheten, förkorta handlägg-

ningstiderna och förenkla förfarandet.

Förvaltningsrättsutredningens förslag till ny förvaltningslag (SOU

1983:73) skilde sig från 1971 års förvaltningslag bl.a. på så sätt att

Prop. 2016/17:180

22

bestämmelserna i lagen disponerades om för att följa ärendenas gång.

Vidare föreslogs att det i lagen skulle tas in bestämmelser om myndig-

heternas serviceskyldighet mot allmänheten och bestämmelser om när

beslut blir gällande och vilka beslut som kunde överklagas. Utredningen

föreslog också att vissa av lagens bestämmelser även skulle vara tillämp-

liga vid myndigheternas faktiska handlande. Regeringen ställde sig i

propositionen Ny förvaltningslag (prop. 1985/86:80) i huvudsak bakom

utredningens förslag. Lagens tillämpningsområde snävades dock in något

i förhållande till utredningsförslaget. Riksdagen antog förslaget (KU

1985/86:21, rskr. 1985/86:202). Den nya förvaltningslagen (1986:223)

trädde i kraft den 1 januari 1987.

En av grundsatserna i 1986 års förvaltningslagsreform var att den nya

lagen, liksom dess föregångare, skulle värna den enskildes rättssäkerhet.

För att åstadkomma detta var det enligt regeringen inte tillräckligt att

förfarandet var opartiskt och omsorgsfullt och att besluten var korrekta i

formell juridisk mening. Det krävdes även att myndigheterna lämnade

snabba, enkla och entydiga besked och att deras handlande präglades av

en önskan att bistå medborgarna (prop. 1985/86:80 s. 13).

Sedan 1986 års förvaltningslag trädde i kraft har några mer genom-

gripande ändringar i den lagen inte gjorts. Flertalet ändringar har enbart

varit följdändringar till andra författningsändringar. En principiell

ändring gjordes dock 1998 när forumbestämmelsen i 22 a § FL om dom-

stolsprövning av förvaltningsbeslut infördes. Genom den ändringen in-

fördes en ny instansordningsprincip för överklagande av förvaltnings-

beslut (prop. 1997/98:101, bet. 1997/98:JuU17, rskr. 1997/98:226).

4.3

En ny förvaltningslag som ersätter 1986 års lag

Regeringens förslag: En ny förvaltningslag ersätter den nuvarande

förvaltningslagen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Uppsala universitet anser att de brister som finns

i förfaranderegleringen kan åtgärdas genom ändringar i den nuvarande

förvaltningslagen. Universitetet menar också att förvaltningslagens

betydelse som central förfarandelag riskerar att minska om lagens

utformning för med sig ett behov av mer speciallagstiftning. Övriga

remissinstanser har inte några invändningar mot förslaget att ersätta den

nuvarande förvaltningslagen med en ny lag.

Skälen för regeringens förslag: Det är nu tre decennier sedan den

senaste större reformen av förvaltningsförfarandet genomfördes. Mycket

har hänt sedan dess. Internationaliseringen har ökat, inte minst som en

följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Anslutningen till

unionen har bl.a. fört med sig att den svenska lagstiftningen blivit mer

komplex och att myndigheterna inte sällan ställs inför stora utmaningar i

tillämpningen av den materiella lagstiftningen. Kravet på tillgänglighet i

förhållande till allmänheten när det gäller information om förutsätt-

ningarna för verksamheten framträder också tydligare. Den ökade

digitaliseringen i samhället har vidare lett till en utveckling där förfaran-

det hos myndigheterna i allt högre grad och kontinuerligt ökande om-

23

Prop. 2016/17:180

fattning sköts med hjälp av digital informations- och kommunikations-

teknik. Betydelsen av enkelhet, effektivitet och snabbhet i förfarandet

och av att tyngdpunkten i förfarandet förskjuts till första instans har

också kommit att betonas alltmer sedan förvaltningsrättsreformen

genomfördes.

Regeringen gav mot den bakgrunden Förvaltningslagsutredningen i

uppdrag att lämna förslag till en ny förvaltningslag som var så pedago-

gisk och lättillgänglig som möjligt och som dessutom var anpassad till en

mer utbyggd elektronisk förvaltning (dir. 2008:36). Utredningens lag-

förslag bygger i allt väsentligt på den nuvarande lagens struktur.

Bestämmelserna vidareutvecklas dock och preciseras med utgångspunkt

bl.a. i den rättspraxis som har utvecklats på området. Som flera remiss-

instanser pekar på innebär förslaget att lagens innehåll görs mer

lättillgängligt, bl.a. genom en omfattande rubrikanvändning. Den före-

slagna utformningen av lagen bör kunna bidra till en ökad förståelse för

vilka regler som gäller för förfarandet. Detta gäller både bland individer

och företag i den breda allmänheten och hos det stora antalet anställda i

stat och kommun som ska tillämpa lagen. I likhet med de flesta av

remissinstanserna anser regeringen att förslaget innebär att förvaltnings-

lagen ges en utformning som är mer pedagogisk och lättillgänglig än den

nuvarande lagen.

Till skillnad från Uppsala universitet gör regeringen bedömningen att

det inte finns anledning att anta att ett genomförande av förslaget kom-

mer att leda till att lagens betydelse som central förfarandelag minskar.

Tvärtom bedömer regeringen att renodlingen och förtydligandena av

regleringen innebär att lagens karaktär av grundläggande ramlag för

förvaltningsförfarandet stärks.

Utredningens lagförslag innebär att motsvarigheterna till flera av den

nuvarande lagens bestämmelser får en annan språklig och redaktionell

utformning. Lagen kompletteras vidare med många nya bestämmelser

och rubriker. Detta medför enligt regeringens mening att det framstår

som mindre lämpligt att göra ändringar i den gällande lagen. I stället bör

den nuvarande lagen, som utredningen föreslår, ersättas med en ny

förvaltningslag.

Enligt lagrådsremissens lagförslag skulle lagen inledas med en para-

graf som upplyser om att lagen reglerar förvaltningsförfarandet och

annan förvaltningsverksamhet. Som Lagrådet påpekar kan dock lagens

innehåll utläsas av bestämmelserna om lagens tillämpningsområde (jfr

avsnitt 5). Regeringen följer därför Lagrådets förslag att låta den para-

grafen utgå.

5

Förvaltningslagens tillämpningsområde

5.1

Ärendehandläggning och faktiskt handlande

Förvaltningslagen gäller vid förvaltningsmyndigheternas handläggning

av ärenden och vid domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden

(1 § FL). Vissa av lagens bestämmelser gäller även i annan förvaltnings-

Prop. 2016/17:180

24

verksamhet hos dessa myndigheter. Bestämmelserna i 4–6 §§ FL om

myndigheternas serviceskyldighet i förhållande till enskilda och om

samverkan mellan myndigheter ska således tillämpas också i annan

förvaltningsverksamhet än ärendehandläggning.

Gränsen mellan vad som är ärendehandläggning och vad som är annan

förvaltningsverksamhet, dvs. det som vanligen brukar betecknas faktiskt

handlande, är i många fall förhållandevis tydlig. En principiell skillnad

mellan åtgärder av det ena och det andra slaget är att handläggningen av

ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt

handlande karaktäriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss

faktisk åtgärd. Åtgärder av typen köra spårvagn, hämta sopor och

undervisa är exempel på faktiskt handlande som tydligt illustrerar denna

form av förvaltningsverksamhet, medan debitering av avfallsavgifter och

betygssättning är exempel på verksamhet som innefattar handläggning av

ett ärende. I vissa fall kan det vara något svårare att avgöra om en åtgärd

innefattar ärendehandläggning eller enbart ett faktiskt handlande. I

gränszonen märks t.ex. åtgärder som kännetecknas av att de innebär ett

ingripande som till synes inte föregåtts av någon handläggning och där

det finns ett mycket nära tidsmässigt samband mellan myndighets-

företrädarens ställningstagande att ingripa och den faktiska åtgärden. Ett

exempel som illustrerar en sådan situation är polismannens ingripande

med våldsanvändning mot ordningsstörande verksamhet. En sådan åtgärd

får vidtas bara om vissa rättsliga förutsättningar är uppfyllda och det

krävs därför ett aktivt ställningstagande, dvs. ett beslut av den myndig-

hetsperson som handlar innan åtgärden vidtas.

Uttrycket handläggning innefattar alla åtgärder som en myndighet

vidtar från det att ett ärende inleds till dess att det avslutas. När någon

utomstående – en enskild fysisk eller juridisk person eller någon annan

myndighet – tar initiativ till att en myndighet ska inleda ett förfarande är

det ofta ganska lätt att avgöra när handläggningen av ärendet påbörjas.

Något svårare att bedöma detta kan det vara om myndigheten själv tar

initiativ till handläggningen, t.ex. vid tillsyns- och inspektions-

verksamhet. Ett gemensamt drag för sådana ärenden är dock att myndig-

heten, när ett ärende väl har inletts, är skyldig att göra någon form av

prövning av den fråga som aktualiserats. Ställningstagandet görs i ett

beslut.

För att veta om ett ärende har inletts vid en myndighet är det alltså av

betydelse att kunna avgöra om myndigheten måste avsluta handlägg-

ningen genom ett beslut. Det är därmed också av vikt att kunna avgöra

när en myndighet ska anses ha fattat ett beslut i ett ärende.

Som utredningen framhåller är det svårt att slå fast någon entydig och

helt invändningsfri definition av uttrycket beslut. Ett beslut innefattar

dock regelmässigt ett uttalande från en myndighet som är avsett att ha

vissa verkningar för den som beslutet är riktat mot. Det är uttalandets

syfte och innehåll som avgör uttalandets karaktär av beslut, inte dess

yttre form (RÅ 2004 ref. 8). Uttalandet syftar ofta till att påverka mot-

tagarens handlande i en given situation.

När en myndighet lämnar upplysningar och råd med stöd av den

allmänna bestämmelsen om serviceskyldighet i 4 § FL ger myndighetens

besked inte uttryck för beslut i förvaltningsrättslig mening, även om

informationen kan påverka mottagarens handlande. Den huvudsakliga

25

Prop. 2016/17:180

skillnaden kan sägas vara att den information som lämnas genom

myndighetens faktiska handlande i dessa fall innefattar ett besked som

adressaten inte nödvändigtvis måste följa och som därför inte har ett

normerande syfte. Ett undantag från denna princip gäller dock t.ex. i de

fall då råd och upplysningar lämnas med stöd av särskilda föreskrifter om

viss information och rådgivning, jfr t.ex. 2 § skuldsaneringslagen

(2016:675) och 1 § kameraövervakningsförordningen (2013:463). När en

myndighet fullgör en sådan särskilt författningsreglerad uppgift anses

myndighetens åtgärder innefatta handläggning av ett ärende även om

adressaten i det enskilda fallet inte är skyldig att följa myndighetens

besked.

5.2

Lagen ska gälla för i princip hela förvaltningen

Regeringens förslag: Förvaltningslagen ska gälla för förvaltnings-

myndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas hand-

läggning av förvaltningsärenden. Lagens bestämmelser om legalitet,

objektivitet, proportionalitet, service och tillgänglighet i förhållande

till allmänheten och samverkan med andra myndigheter ska gälla även

i annan förvaltningsverksamhet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte

några invändningar mot lagens föreslagna tillämpningsområde. Flera

remissinstanser menar dock att det är viktigt att lagens bestämmelser om

kommunikation och motivering av beslut inte behöver tillämpas i

anställningsärenden. Bland dem finns bl.a. Kammarrätten i Stockholm,

Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen, Kriminalvården, Kammarkollegiet

Arbetsgivarverket och Patent- och registreringsverket. Lunds universitet

anser att förvaltningslagen bör göras generellt tillämplig även för privat-

rättsliga organ som har fått i uppdrag att utöva offentlig makt.

Skälen för regeringens förslag

Förvaltningsmyndigheter och domstolar

Av förarbetena till regeringsformen framgår att uttrycket myndighet

används för att beteckna organ som utövar offentlig makt och som är

organiserade i offentligrättsliga former (prop. 1973:90 s. 233, jfr SOU

1972:15 s. 123). Uttrycket används således i fråga om såväl domstolar

som statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Uttrycket om-

fattar även regeringen men inte riksdagen eller de kommunala beslutande

församlingarna.

Uttrycket förvaltningsmyndighet används för att beteckna de

myndigheter vars uppgift är att sköta offentliga förvaltningsuppgifter.

Dessa myndigheters huvudsakliga uppgift kan något förenklat sägas vara

att verkställa den styrande maktens beslut. I uttrycket förvaltnings-

myndighet ingår inte regeringen. Regeringens främsta uppgift är att styra

riket (1 kap. 6 § RF) men regeringen fullgör även vissa förvaltnings-

uppgifter. Till sin hjälp i styrelsen av riket har regeringen de statliga

förvaltningsmyndigheterna under regeringen. På likartat sätt har även

Prop. 2016/17:180

26

riksdagen möjlighet att uppdra åt en förvaltningsmyndighet under

riksdagen, t.ex. Riksdagens ombudsmän eller Riksrevisionen, att fullgöra

offentliga förvaltningsuppgifter.

En gränsdragning mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter kan

göras på i huvudsak organisatoriska och funktionella grunder. Medan

förvaltningsmyndigheter är organ vars huvudsakliga uppgift är att sköta

den offentliga förvaltningen är domstolarna organ som har till

huvudsaklig uppgift att ägna sig åt rättskipande verksamhet (avgöra

rättstvister, tillämpa strafflag och pröva rättsfrågor). Någon skarp gräns

mellan rättskipande och förvaltande uppgifter går dock inte att dra. I

likhet med domstolarna har förvaltningsmyndigheterna således t.ex. till

uppgift att – självständigt i förhållande till den styrande makten – i

enskilda ärenden tillämpa lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter.

Lagen ska gälla för ärendehandläggning hos förvaltningsmyndigheterna

och för domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden

Den nuvarande förvaltningslagen gäller för handläggningen av ärenden

hos förvaltningsmyndigheterna. Regleringen gäller dock med vissa

allmänna och specifika undantag som framgår av 31–33 §§ FL och av

avvikande föreskrifter i annan författning. Lagen gäller vidare för dom-

stolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Vissa av lagens bestäm-

melser gäller också i annan förvaltningsverksamhet hos myndigheterna

(1 § FL).

Med uttrycket förvaltningsmyndighet avses i lagen samma slags organ

som i regeringsformen (prop. 1985/86:80 s. 57). Det innebär att lagen är

tillämplig hos både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter

men inte hos regeringen. Undantagsvis kan även vissa offentligrättsliga

organ som står utanför den statliga eller kommunala organisationen

omfattas av uttrycket, t.ex. sådana samordningsförbund som omnämns i

31 § FL. Helt utanför lagens tillämpningsområde faller sådana organ som

formellt är organiserade i privaträttsliga former, t.ex. statliga och

kommunala bolag.

Utredningens förslag innebär för flertalet myndigheter inte några

principiella ändringar i fråga om förvaltningslagens tillämpningsområde i

förhållande till den gällande ordningen. Enligt förslaget ska lagen gälla

för ärendehandläggning hos förvaltningsmyndigheterna och för domstol-

arnas handläggning av förvaltningsärenden. Vissa av lagens bestäm-

melser ska gälla också i annan förvaltningsverksamhet (faktiskt hand-

lande) hos dessa myndigheter. Regeringen ställer sig bakom utredningens

bedömning i denna del.

Flera remissinstanser vänder sig mot att utredningen inte föreslår några

generella begränsningar i fråga om lagens tillämpning i anställnings-

ärenden. Enligt regeringens mening påverkar dessa invändningar inte

bedömningen av vilket generellt tillämpningsområde lagen bör ges. I

likhet med utredningen anser regeringen således att lagens generella

tillämpningsområde principiellt bör omfatta all ärendehandläggning hos

förvaltningsmyndigheterna. Regeringen återkommer i avsnitten 12.3.4

och 13.4.3 till frågan om några särskilda undantag från tillämpningen av

lagens bestämmelser behövs vid handläggningen av specifika ärendeslag,

t.ex. anställningsärenden. I avsnitten 5.3 och 5.4 behandlas därutöver

27

Prop. 2016/17:180

frågan om undantag från lagens tillämpning ska göras i vissa verksam-

heter hos särskilt utpekade myndigheter. I avsnitt 9.4 behandlas vidare

frågan om tillämpningen av vissa av lagens bestämmelser i domstolarnas

rättskipande verksamhet.

Det förhållandet att regeringen enligt den föreslagna ordningen inte ska

vara formellt bunden av förvaltningslagen vid handläggningen av förvalt-

ningsärenden medför, liksom hittills, inte att regeringen kan underlåta att

beakta lagens bestämmelser när den handlägger förvaltningsärenden. I

enlighet med den praxis som för närvarande tillämpas, och i linje med

departementschefens uttalanden i förarbetena till regeringsformen (prop.

1973:90 s. 287), bör regeringen tvärtom även fortsättningsvis i så stor

utsträckning som möjligt i tillämpliga delar följa de regler som gäller vid

ärendehandläggningen hos de underlydande förvaltningsmyndigheterna.

Lunds universitet anser att förvaltningslagen bör göras generellt

tillämplig på privaträttsliga organ som utövar offentlig makt. Regeringen

anser att det i och för sig kan framstå som naturligt och konsekvent att

samma krav på rättssäkerhet vid handläggningen av förvaltningsärenden

upprätthålls oberoende av om uppgiften utförs av en myndighet eller

överlämnats för att fullgöras av ett privaträttsligt organ. Effekterna av en

sådan eventuell reform måste dock övervägas noga innan den kan

genomföras. Förvaltningslagens bestämmelser är utformade på ett sätt

som inte alltid lämpar sig att tillämpas av privaträttsliga organ. Om det

för handläggningen av en viss förvaltningsuppgift finns ett särskilt fram-

trädande behov av att säkerställa att lagens förfaranderegler följs, bör

detta tills vidare, liksom hittills, kunna ske genom särskilda föreskrifter

som meddelas för den verksamheten.

5.3

Undantag för vissa kommunala ärenden

Regeringens förslag: Vid handläggningen av sådana ärenden hos

myndigheter i kommuner och landsting där besluten kan laglighets-

prövas i allmän förvaltningsdomstol efter överklagande enligt bestäm-

melserna i kommunallagen ska förvaltningslagen tillämpas endast i

begränsad omfattning. Vid sådan handläggning ska endast bestäm-

melserna om grunderna för god förvaltning och vissa av bestäm-

melserna om allmänna krav på handläggningen av ärenden samt

bestämmelserna om ankomstdag för en inkommen handling tillämpas.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av Lunds universitet, Stock-

holms universitet och Stockholms kommun. Uppsala universitet efterlyser

en genomlysning av den kommunala ärendehandläggningen och anser att

en mer samlad reglering skulle kunna underlätta för kommunerna att

handlägga ärenden. Förslaget avstyrks av Umeå universitet, som anser att

samma krav som regel bör gälla vid all handläggning där någon enskild

är part i ett ärende och att nödvändiga undantag från reglerna om bl.a.

partsinsyn, kommunikation och rättelse bör göras genom speciallagstift-

ning. Även Pensionsmyndigheten ifrågasätter bärkraften i skälen för att

begränsa förfaranderegleringens tillämpning på detta område. Övriga

remissinstanser yttrar sig inte särskilt över förslaget.

Prop. 2016/17:180

28

Skälen för regeringens förslag: I samband med 1971 års förvaltnings-

rättsreform gjordes förvaltningslagens tillämplighet i kommunförvalt-

ningen beroende av om förvaltningen reglerades i speciallagstiftningen

eller om den endast hade sin grund i kommunallagstiftningen. På det

specialreglerade området skulle lagen tillämpas fullt ut medan den på

området för den oreglerade kommunförvaltningen inte skulle tillämpas

alls. I 1986 års förvaltningslag behölls denna uppdelning. Lagens

bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet och samverkan

mellan myndigheter samt regleringen om snabb och enkel handläggning,

tolk, ombud, biträde, jäv och inkomna handlingar gjordes dock tillämp-

liga också på den oreglerade kommunförvaltningens område.

Att förvaltningslagen ska vara fullt ut tillämplig inom den omfattande

kommunala verksamhet som grundas på olika typer av speciallagstiftning

får numera anses vara en självklarhet. I dessa fall gör sig de intressen

som förvaltningslagen syftar till att skydda lika starkt gällande oberoende

av om det är en statlig eller kommunal myndighet som har ansvaret för

förvaltningsuppgiften. Men frågan är om skälen för att begränsa lagens

tillämpning i ärenden som rör den oreglerade kommunförvaltningen

väger tillräckligt tungt för att behålla den gällande ordningen för hand-

läggning av sådana ärenden. Utredningens förslag innebär att de undan-

tag som finns i den nuvarande lagen avseende den oreglerade kommun-

förvaltningen behålls.

En utgångspunkt för bedömningen av denna fråga är att en

inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad

som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den

(14 kap. 3 § RF). På det oreglerade området avser ärendena många

gånger nyttjande av olika slags samhällsservice som kommunen erbjuder.

De har därmed många gånger närmast en avtalsrättslig grund. Som

utredningen också pekar på är andelen ärenden som berör enskilda på ett

sådant direkt sätt att det blir omedelbart relevant att beakta förvaltnings-

lagens rättssäkerhetsgarantier inte lika stor på det oreglerade området

som på det specialreglerade. I motsats till Umeå universitet anser

regeringen att behovet av en ingående reglering av de processuella rätts-

säkerhetsgarantierna därför är mindre framträdande på det oreglerade

området än på det specialreglerade området. Enligt regeringens uppfatt-

ning talar vidare intresset av att undvika inskränkningar av den

kommunala självstyrelsen inom den oreglerade kommunförvaltningen

starkt mot en detaljreglering av förfarandet i ärenden på detta område.

Uppsala universitet framför synpunkten att handläggningen av ärenden

i kommunerna skulle kunna förenklas om förfarandet sågs över och

reglerades samlat i kommunallagen (1991:900) eller i en annan särskild

lag. Regeringen delar uppfattningen att en splittrad reglering av

förfarandet för olika ärendeslag som handläggs inom den kommunala

förvaltningen i vissa fall kan skapa problem för kommunerna. Det torde i

särskilt hög grad gälla i kommuner som har små möjligheter till

specialisering för handläggningen av olika slags ärenden. En större

enhetlighet i regleringen framstår därför i sig som önskvärd. De problem

som kan uppkomma till följd av skillnader i förfaranderegleringen på

olika områden påverkas dock i mycket liten mån av att vissa av

förvaltningslagens bestämmelser blir generellt tillämpliga i den

kommunala oreglerade förvaltningen. Risken för tillämpningsproblem

29

Prop. 2016/17:180

skulle inte heller undanröjas genom att samla de generella föreskrifterna

om förfarandet hos kommunerna i t.ex. kommunallagen. Det skulle

endast leda till att förvaltningslagens betydelse som central lag för

förfarandet inom den offentliga förvaltningen försvagades. Regeringen

anser att en sådan utveckling inte är önskvärd.

Sammanfattningsvis anser regeringen alltså, i likhet med utredningen

och flertalet remissinstanser, att det även fortsättningsvis är motiverat att

låta intresset av kommunal självstyrelse få företräde framför intresset av

att detaljreglera förfarandet i den oreglerade kommunförvaltningen. I

ärenden hos kommunala myndigheter som avgörs genom beslut som kan

prövas av domstol endast enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i

kommunallagen bör därför bara vissa av de mer grundläggande

bestämmelserna i den nya lagen vara tillämpliga. Detta gäller bl.a.

kommunala nämnders beslut som inte är av enbart förberedande eller

verkställande art och som fattas i ärenden för vilket det saknas särskilda

föreskrifter om överklagbarhet, exempelvis anvisning av plats i

förskoleklass (HFD 2011 ref. 7). Tillämpningen i sådana ärenden bör

således lämpligen omfatta bestämmelserna om grunderna för god

förvaltning och vissa av bestämmelserna om allmänna krav på

handläggningen av ärenden samt bestämmelserna om ankomstdag för en

inkommen handling. I likhet med vad som gäller enligt nuvarande

ordning kan behovet av jävsbestämmelser tillgodoses genom

kommunallagens generella bestämmelser om detta. Det saknas således

skäl att göra förvaltningslagens bestämmelser om jäv tillämpliga vid

handläggningen av ärenden på det oreglerade området. En på detta sätt

avgränsad tillämpning av förvaltningslagen medför enligt regeringens

mening att begränsningen av den kommunala självstyrelsen inte görs mer

långtgående än vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade

målet att stärka kravet på förutsebarhet och rättssäkerhet vid ärendehand-

läggning i den offentliga förvaltningen.

I sammanhanget noteras att det i förslaget till ny kommunallag, som

föreslås i propositionen En ny kommunallag (prop. 2016/17:171), finns

bestämmelser om laglighetsprövning i 13 kap. som i sak motsvarar

bestämmelserna i 10 kap. i den nu gällande lagen. En hänvisning till

13 kap. i den nya kommunallagen innebär därför sakligt sett detsamma i

fråga om avgränsningen av den nya förvaltningslagens tillämpnings-

område som en hänvisning till 10 kap. i den nuvarande kommunallagen.

I linje med vad som uttalas i förarbetena till den nuvarande förvalt-

ningslagen vill regeringen i detta sammanhang även framhålla att en

kommunal myndighet som regel bör välja att tillämpa förvaltningslagen

fullt ut vid handläggningen i ett enskilt fall när den har svårt att på för-

hand bedöma om ett avgörande i ärendet får angripas enligt kom-

munallagen eller enligt en specialförfattning (prop. 1985/86:80 s. 82).

Prop. 2016/17:180

30

5.4

Undantag för brottsbekämpande verksamhet

Regeringens förslag: Vid handläggning av ärenden i den brotts-

bekämpande verksamheten hos Kustbevakningen, Polismyndigheten,

Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket eller en åklagarmyndighet

ska endast bestämmelserna om grunderna för god förvaltning och

vissa av bestämmelserna om allmänna krav på handläggningen av

ärenden tillämpas.

Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens.

Utredningen föreslår att lagen ska gälla utan generella begränsningar i

brottsbekämpande verksamhet.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser riktar kritik mot förslaget.

Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Säkerhetspolisen, Kust-

bevakningen, Skatteverket och Rikspolisstyrelsen avstyrker förslaget och

ifrågasätter utredningens bedömning av bärkraften i de skäl som motiv-

erat undantagsregleringen. Flera av dem pekar även på att en tillämpning

av parallella förfaranderegler skapar en risk för gränsdragningsproblem

och effektivitetsförluster i verksamheten utan motsvarande vinster för

enskilda. Några remissinstanser, bl.a. Riksdagens ombudsmän, Stock-

holms tingsrätt, Kammarätten i Stockholm, Justitiekanslern, Tullverket

och Stockholms universitet, framhåller att konsekvenserna av förslaget

måste analyseras innan det kan genomföras.

Skälen för regeringens förslag

Brottsförebyggande och brottsutredande verksamhet

Polisverksamheten syftar ytterst till att motverka brott och störningar av

allmän ordning. I de fall som ett brott begåtts bedrivs verksamheten i

syfte att utreda brottet och beivra lagöverträdelsen. Åklagarverksam-

hetens kärna består i att utreda brott och lagföra överträdelser på

straffrättens område. I dessa verksamheter är det en självklarhet att

förfarandet måste tillgodose högt ställda krav på rättssäkerhet.

Den centrala regleringen av villkoren för den brottsutredande verksam-

heten finns i rättegångsbalken, förkortad RB, och i författningar som

ansluter till balken. I rättegångsbalken regleras t.ex. frågor om när en

förundersökning om ett brott ska inledas (23 kap. 1 § RB) och vem som

får fatta beslut om att inleda en sådan undersökning (23 kap. 3 § RB). I

förundersökningskungörelsen (1947:948) finns detaljerade bestämmelser

om vilka åtgärder som ska vidtas under förundersökningens olika skeden,

vilka underrättelser som ska lämnas och vilka uppgifter som ska

dokumenteras m.m. Detaljerade bestämmelser om vilka processuella

krav som gäller för användningen av straffprocessuella tvångsmedel –

t.ex. anhållande och häktning, kvarstad, beslag och husrannsakan – finns

i 24–28 kap. RB. Särskilda bestämmelser om vilka beslut av en tingsrätt

och en hovrätt som kan överklagas finns i 49 och 54 kap. RB.

Misstänktas rätt till biträde av offentlig försvarare regleras i 21 kap. RB.

Allmänna bestämmelser om biträde till den som är målsägande finns i

lagen (1988:609) om målsägandebiträde. Särskilda bestämmelser om

biträde till en målsägande som är under 18 år finns vidare i lagen

(1999:997) om särskild företrädare för barn. Denna reglering innebär

31

Prop. 2016/17:180

sammantaget att förutsättningarna och förfarandet för den brottsutred-

ande verksamheten regleras på ett förhållandevis ingående sätt. Dessa

regler har tillkommit som ett resultat av en noggrann avvägning mellan

intresset av att säkerställa enskildas berättigade krav på rättssäkerhet å

ena sidan och intresset av att brott utreds på ett snabbt och effektivt sätt å

andra sidan.

När det gäller den brottsförebyggande verksamheten är regleringen

mera begränsad till sin omfattning. Polisens allmänna brottsspaning och

underrättelseverksamhet sker med stöd av 2 § polislagen (1984:387).

Underrättelseverksamheten bedrivs utan samband med något konkret

brott. Dess övergripande syfte är att samla in och analysera information

som kan vara av betydelse för att förebygga och upptäcka brott. Den

brottsförebyggande verksamheten bedrivs bl.a. genom spaning. Denna

kan på ett övergripande plan vara inriktad på att kartlägga tendenser som

rör brottsligheten i samhället. Men den kan också bedrivas i syfte att upp-

täcka viss slags brottslighet eller vara inriktad mot kända brottsbenägna

personer.

Inom ramen för den brottsförebyggande verksamheten ryms vidare

sådan verksamhet som utgör olika former av förstadier till en förunder-

sökning. Dessa förstadier inbegriper bl.a. förutredning som kan utföras

t.ex. om brottsmisstankarna i ett visst fall är så vaga att skälen för att

inleda en förundersökning inte är tillräckliga. Utrymmet för att vidta

åtgärder under en förutredning är dock mycket begränsat. Det kan t.ex.

röra sig om punktvisa utredningsåtgärder som syftar till att förbättra

beslutsunderlaget i förundersökningsfrågan (se t.ex. JO 1987/88 s. 98).

Förstadierna till en förundersökning inbegriper även s.k. primärutredning

enligt 23 kap. 3 § RB. Det handlar i dessa fall främst om platsundersök-

ningar och förhör som hålls med t.ex. vittnen i nära anslutning till att ett

brott har begåtts. Trots att de allmänna bestämmelserna i rättegångs-

balken om förundersökning inte är tillämpliga vid förstadierna till en

förundersökning bör dessa bestämmelser, enligt uttalanden som gjorts i

förarbetena, ändå beaktas i tillämpliga delar (prop. 1969:114 s. 33 f.).

Lagens tillämplighet i brottsbekämpande verksamhet bör inte utvidgas

I den brottsbekämpande verksamheten hos Polismyndigheten, Säkerhets-

polisen, åklagarmyndigheterna, Tullverket, Kustbevakningen och Skatte-

verket är förvaltningslagen tillämplig i mycket begränsad omfattning.

Enligt gällande ordning är det bara bestämmelserna om myndigheternas

serviceskyldighet och samverkan mellan myndigheter samt lagens

bestämmelser om allmänna krav på handläggningen av ärenden som är

tillämpliga. Det innebär att de särskilda förfarandereglerna om parts-

insyn, underrättelseskyldighet före beslut, omröstning, motivering av

beslut och rättelse m.m. inte gäller i denna verksamhet. Vidare är inte

heller de allmänna bestämmelserna om tolk, ombud och biträde, bestäm-

melserna om jäv eller bestämmelsen om när en handling ska anses

inkommen tillämpliga i den brottsbekämpande verksamheten. Skälet till

att dessa undantag gjordes vid genomförandet av förvaltningsrätts-

reformen 1971 var, liksom när det gäller den exekutiva verksamheten

(avsnitt 5.6), att lagstiftaren från lagens tillämpningsområde ville undanta

handläggningen av ärenden som nära anknöt till rättegången i allmän

Prop. 2016/17:180

32

domstol. För att uppnå detta ansågs det nödvändigt att undanta inte bara

domstolarnas rättskipande verksamhet utan också handläggningen av

ärenden i förfaranden som kunde mynna ut i, vara en följd av eller på

annat sätt anknyta till rättegången (prop. 1971:30 del 2 s. 306 och 323).

Denna begränsning behölls i 1986 års förvaltningslag.

Uttrycket brottsbekämpande verksamhet syftar i förvaltningslagen på

både den brottsförebyggande och den brottsutredande verksamheten

(prop. 1985/86:80 s. 82). Undantaget för åklagarmyndigheternas brotts-

bekämpande verksamhet innebär att såväl Åklagarmyndighetens och

Ekobrottsmyndighetens kärnverksamhet som åklagarverksamhet hos

Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern omfattas av undantaget.

Utredningen föreslår att förvaltningslagen ska tillämpas i berörda

förvaltningsmyndigheters brottsbekämpande verksamhet, om inte annat

följer av avvikande bestämmelser som finns i annan lag. Flera remiss-

instanser riktar dock kritik mot detta förslag. Regeringen kan konstatera

att rättegångsbalken och de författningar som ansluter till balken – både

andra lagar och förordningar – innehåller bestämmelser som ställer långt-

gående krav på förfarandet vid en förundersökning. Dessa har tillkommit

främst för att tillförsäkra misstänkta en rättssäker handläggning av

ärenden som rör misstankar om brott. Regleringen ställer också krav på

att hänsyn tas till målsägandens situation och behov av rättsskydd trots

att målsäganden inte betraktas som part i förundersökningen.

I flera avseenden ställer reglerna i rättegångsbalken och andra författ-

ningar strängare och mer detaljerade krav på förvaltningsmyndigheterna

än som följer av förvaltningslagens motsvarande allmänna reglering.

Specialregleringen har anpassats till åklagarens speciella roll i förfaran-

det och till de speciella förutsättningar som gäller vid utredning av brott.

Genom särskilda lagstiftningsåtgärder har rättssäkerhetsgarantierna för

enskilda nyligen också stärkts i polisens verksamhet. Den 1 augusti 2015

kompletterades t.ex. regleringen om jäv genom en ändring i polislagen.

Den nya bestämmelsen innebär att anställda hos Polismyndigheten och

Säkerhetspolisen numera omfattas av en mer heltäckande reglering om

jäv i både brottsbekämpande och ordningshållande verksamhet (prop.

2014/15:94 s. 89–99, bet. 2014/15:JuU25, rskr. 2014/15:260). Genom

lagstiftning som trädde i kraft den 1 oktober 2013 har vidare rätten till

tolkning och översättning av handlingar i 23 kap. 16 § RB skärpts (prop.

2012/13:132, bet. 2012/13:JuU23, rskr. 2012/13:286).

Regeringen anser att den nära koppling som finns mellan förfarandet

hos myndigheter i den brottsbekämpande verksamheten och rättegången i

allmän domstol medför att skälen för den nuvarande begränsningen av

förvaltningslagens tillämpningsområde i detta avseende alltjämt är

relevanta. Det ligger ett betydande värde i att regleringen utformas på ett

sätt som inte kan leda till osäkerhet om vilka förfaranderegler som ska

tillämpas i skilda sammanhang i denna verksamhet. Som Åklagarmyndig-

heten och Ekobrottsmyndigheten framhåller är förvaltningslagens regler

inte anpassade till de speciella förutsättningar som gäller för förunder-

sökningen i brottmål. Kraven på kommunikation och motivering av

beslut skulle många gånger vara svåra att tillämpa med hänsyn till vilka

konsekvenser en tillämpning skulle kunna få i ett enskilt ärende. I fråga

om beslut om nedläggning av en förundersökning eller förunder-

sökningsbegränsning skulle en tillämpning av kraven vidare kunna leda

33

Prop. 2016/17:180

till en fördröjning av handläggningen som är till nackdel både för de

brottsutredande myndigheterna och för den misstänkte. Bestämmelserna

om rättelse och överklagande är inte heller anpassade till förfarandet i en

brottsutredning. Sammantaget anser regeringen att förfarandet i den

brottsutredande verksamheten är av sådan art att den nuvarande ord-

ningen, som innebär att endast vissa av de mest grundläggande bestäm-

melserna i förvaltningslagen är tillämpliga vid ärendehandläggning i den

brottsbekämpande verksamheten, bör bevaras och därmed överföras till

den nya lagen. Regeringen föreslår därför att endast bestämmelserna om

grunderna för god förvaltning och vissa av bestämmelserna om allmänna

krav på handläggningen av ärenden bör gälla för förfarandet i den

brottsbekämpande verksamheten. Om det finns behov av att ytterligare

stärka rättssäkerheten för misstänkta i brottmålsförfarandet bör detta

lämpligen ske genom ändringar i rättegångsbalken och anslutande

författningar i stället för genom förvaltningslagens allmänna reglering.

Detta gäller också i fråga om enskildas ställning i spanings- och under-

rättelseverksamheten hos polisen och andra brottsbekämpande myndig-

heter. Regeringen gör samma bedömning även i fråga om sådana ärenden

som handläggs av Säkerhetspolisen i verksamhet inom ramen för

utlännings- och medborgarskapslagstiftningen (jfr prop. 2013/14:110

s. 480–481 och prop. 2015/16:65 s. 40).

5.5

Hälso- och sjukvården

Regeringens bedömning: Några generella inskränkningar i fråga om

förvaltningslagens tillämplighet bör inte göras när det gäller

ärendehandläggning inom hälso- och sjukvården.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna instämmer i

eller har inte några synpunkter på förslaget. Lunds universitet förordar

dock att en undantagsbestämmelse med den innebörd som framgår av

33 § FL när det gäller ärenden i första instans på hälso- och sjukvårdens

område tas in i den nya förvaltningslagen. Socialstyrelsen anser att

förvaltningslagen inte bör göras tillämplig vid all ärendehandläggning på

hälso- och sjukvårdens område innan en analys av samtliga special-

författningar på området har gjorts. Även Kammarrätten i Stockholm och

Uppsala universitet efterfrågar en mer ingående analys av konsekvens-

erna av förslaget i denna del. Sveriges läkarförbund betonar vikten av att

den föreslagna förändringen inte resulterar i att vårdpersonalens beslut

rörande patienters vård i enskilda fall underkastas en onödigt formell och

tidskrävande handläggningsordning.

Skälen för regeringens bedömning: Vid handläggningen av ett

ärende i första instans som avser hälso- och sjukvård ska enligt gällande

ordning förvaltningslagens bestämmelser om bl.a. muntlig handläggning,

partsinsyn, beslutsfattande och överklagande och rättelse (14–30 §§ FL)

tillämpas bara om myndighetens beslut kan överklagas på annat sätt än

enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i kommunallagen (33 §

FL). Enligt förarbetena motiveras detta undantag av att det i synnerhet på

sjukvårdsområdet kan vara svårt att dra en skarp gräns mellan

Prop. 2016/17:180

34

handläggning av ärenden och faktiskt handlande (prop. 1971:30 del 2

s. 335 och prop. 1985/86:80 s. 82). När det gäller ärendehandläggningen

inom sjukvården i första instans, dvs. främst på sjukhus och liknande

institutioner inom landstinget, görs däremot inget undantag från de

allmänna kraven på handläggning eller från bestämmelserna om tolk,

ombud och biträde eller regleringen om remiss. Dessa bestämmelser ska

alltså tillämpas i alla sådana ärenden och oberoende av om beslutet i

ärendet får överklagas. Något hinder mot att andra förfarandebestäm-

melser i lagen tillämpas analogt i sådana fall finns inte. Av kommunal-

lagens bestämmelser följer vidare att den lagens bestämmelser om jäv är

tillämpliga vid all ärendehandläggning på det kommunala området.

I motsats till Lunds universitet anser regeringen att de eventuella

gränsdragningssvårigheter som kan finnas vid bedömningen av om en

åtgärd vidtas inom ramen för ett ärende eller om den enbart utgör ett

faktiskt handlande inte är tillräckliga för att även fortsättningsvis

motivera generella undantag från tillämpningsområdet för de centrala

rättssäkerhetsgarantierna i förvaltningslagen vid handläggningen av

ärenden inom hälso- och sjukvården. En självklar utgångspunkt är att

ärendehandläggningen på hälso- och sjukvårdens område – även i första

instans – förtjänar samma grad av rättssäkerhet som handläggningen av

ärenden inom andra områden av förvaltningen. Det bör här betonas att

åtgärder som vidtas inom ramen för den faktiska vården – dvs. åtgärder

som kan karaktäriseras som faktiskt handlande – faller utanför tillämp-

ningsområdet för den ingående förfaranderegleringen. I den faktiska

vården, dvs. den verksamhet som inte utgör formell handläggning av

ärenden, gäller endast lagens bestämmelser om myndigheternas tillgäng-

lighet och serviceskyldighet och om samverkan med andra myndigheter.

Som Sveriges Kommuner och Landsting framhåller bör de särskilda

undantag som eventuellt kan vara motiverade i enskilda fall vid behov

regleras i speciallagstiftningen. I detta lagstiftningsärende har det dock

inte framkommit att det finns behov av någon sådan specialreglering.

Med anledning av Sveriges läkarförbunds synpunkter vill regeringen

särskilt framhålla att handläggningen av ärenden som avser enskildas

vård och hälsa allmänt sett bör präglas av stor respekt för den enskildes

personliga integritet och självbestämmande. Det är därför t.ex. av vikt att

patienten får information om omständigheter av betydelse för besluten i

vården för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt. Det är givetvis

också av största vikt att utredningsmaterialet blir så fullständigt att

förutsättningarna för ett korrekt beslutsfattande optimeras. En tillämp-

ning av förfaranderegleringen i förvaltningslagen bör mot den bak-

grunden inte uppfattas som en onödig formalisering av ärendehandlägg-

ningen i dessa fall. Mot denna bakgrund anser regeringen också, till

skillnad från bl.a. Socialstyrelsen, att det inte är nödvändigt att analysera

samtliga författningar på hälso- och sjukvårdens område innan förslaget

kan genomföras.

Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att den nuvarande begräns-

ningen i fråga om förvaltningslagens tillämplighet vid ärendehandlägg-

ning i första instans på hälso- och sjukvårdens område inte bör föras över

till den nya lagen.

Denna reform innebär att högre rättssäkerhetskrav kommer att gälla

generellt vid ärendehandläggningen inom hälso- och sjukvården än i dag.

35

Prop. 2016/17:180

Reformen innebär däremot inte att beslut som enligt nuvarande ordning

inte är överklagbara kommer att bli det enligt den nya lagen. Som

regeringen framhåller i avsnitt 15.2.2 bör Högsta förvaltningsdomstolens

praxis vara vägledande även för bedömningen av besluts överklagbarhet

enligt den nya lagen. Skillnaden mot dagens ordning är alltså endast att

lagens bestämmelser om de krav som ska gälla vid beredningen av ett

ärende, beslutsfattandet och verkställigheten ska gälla även när det i

speciallagstiftningen saknas särskilda bestämmelser om överklagbarhet.

5.6

Kronofogdemyndighetens och

samordningsförbundens verksamhet

Regeringens bedömning: Några generella inskränkningar i fråga om

förvaltningslagens tillämplighet bör inte göras när det gäller ärende-

handläggning hos Kronofogdemyndigheten eller hos samordnings-

förbund enligt lagen om finansiell samordning av rehabiliterings-

insatser.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt

över utredningens bedömningar i denna del eller har ingen invändning

mot dem. Kronofogdemyndigheten motsätter sig dock att förvaltnings-

lagen görs tillämplig i dess exekutiva verksamhet. Myndigheten anser

också att utredningens förslag i fråga om kraven på kommunikation,

motivering av beslut, underrättelse av beslut och de utvidgade möjlighet-

erna att överklaga beslut till allmän förvaltningsdomstol innebär att en

fördröjning av förfarandet kan uppkomma och att fler beslut än vad som

kan anses ändamålsenligt blir överklagbara, vilket enligt myndigheten

motverkar intresset av skyndsamhet i handläggningen.

Skälen för regeringens bedömning

Lagen ska gälla för handläggningen av ärenden hos

Kronofogdemyndigheten

Den exekutiva verksamheten utgör en del av Kronofogdemyndighetens

kärnverksamhet och omfattar dels handläggning av ärenden om verk-

ställighet av domar och andra exekutionstitlar samt beslut om kvarstad

m.m. som regleras i utsökningsbalken (1981:774), dels handläggningen

av ärenden om indrivning av statens fordringar på skatt m.m. (prop.

1971:30 del 2 s. 306 och 323). I denna verksamhet är förvaltningslagen

tillämplig i mycket begränsad utsträckning. Det är endast bestämmel-

serna om myndigheternas serviceskyldighet och samverkan mellan

myndigheter samt lagens allmänna krav på handläggningen av ärenden

som Kronofogdemyndigheten har att tillämpa i dessa fall.

Begränsningen av handläggningsreglernas tillämpningsområde när det

gäller den exekutiva verksamheten har sin grund i det önskemål som

fanns när förvaltningsrättsreformen genomfördes att skapa en rågång

mellan förvaltningen och rättegången. I förarbetena till 1971 års förvalt-

ningslag drogs därför slutsatsen att lagen inte borde tillämpas i förfar-

Prop. 2016/17:180

36

anden som kunde mynna ut i, vara en följd av eller på annat sätt anknyta

till rättegången (prop. 1971:30 del 2 s. 306). Denna begränsning behölls

även i 1986 års förvaltningslag.

I ärenden som inte rör Kronofogdemyndighetens exekutiva verksamhet

är förvaltningslagen tillämplig utan några generella begränsningar. För

handläggningen av ärenden enligt skuldsaneringslagen (2016:675) och

lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning, som rör

två andra delar av Kronofogdemyndighetens kärnverksamhet, finns dock

åtskilliga föreskrifter om förfarandet i annan författning som gäller i

stället för förvaltningslagens bestämmelser (3 § första stycket FL).

Förvaltningslagen gäller mera renodlat hos myndigheten främst vid

handläggningen av ärenden som rör administrativa eller organisatoriska

frågor.

Regeringen konstaterar att Kronofogdemyndighetens olika verksam-

heter utmärker sig inom den offentliga förvaltningen på så sätt att

förfarandet har ett mycket nära samband med rättegången i allmän dom-

stol. En omfattande förfarandereglering finns i specialförfattningar på

lag- och förordningsnivå, bl.a. utsökningsbalken, utsökningsförordningen

(1981:981),

skuldsaneringslagen,

skuldsaneringsförordningen

(2016:689), lagen om betalningsföreläggande och handräckning och

förordningen (1991:1339) om betalningsföreläggande och handräckning.

Handläggningen rör i stor utsträckning ärenden om civilrättsliga anspråk

mellan enskilda parter. Myndighetens beslut överklagas till allmän dom-

stol (18 kap. 1 § utsökningsbalken) och utsökningsbalken reglerar uttöm-

mande vilka beslut som får överklagas i de ärenden som handläggs enligt

balken (18 kap. 5–7 §§ utsökningsbalken).

Kronofogdemyndigheten menar att förvaltningslagens förfaranderegler

inte passar myndighetens verksamheter och avstyrker därför utredning-

ens förslag i denna del. Med anledning av denna synpunkt vill regeringen

till en början framhålla att den specialreglering av förfaranden hos

Kronofogdemyndigheten som gäller enligt nuvarande ordning kommer

att ha företräde framför förvaltningslagen även om den lagen görs

generellt tillämplig i Kronofogdemyndighetens verksamhet (se närmare

avsnitt 5.7). Det kan vidare konstateras att den rågång mellan förvalt-

ningen och rättegången som ursprungligen motiverade det generella

undantaget för den exekutiva verksamheten inte har upprätthållits i

samband med reformen av den summariska processen – överföringen år

1992 av tingsrätternas handläggning av mål om lagsökning, betal-

ningsföreläggande och handräckning till Kronofogdemyndigheten – eller

när skuldsaneringsförfarandet inrättades 1994. Några beaktansvärda

praktiska tillämpningsproblem har inte uppkommit vid ärendehandlägg-

ningen i dessa fall. Den omständigheten att Kronofogdemyndighetens

verksamhet knyter an till rättegången i allmän domstol kan mot den bak-

grunden inte längre anses tillräcklig för att motivera ett generellt undan-

tag från förvaltningslagens tillämpningsområde. Regeringen anser att det

inte heller finns några andra bärande skäl för att begränsa förvalt-

ningslagens tillämpningsområde i förhållande till dagens ordning när det

gäller ärenden om skuldsanering, betalningsföreläggande och handräck-

ning.

Sammanfattningsvis instämmer regeringen i utredningens bedömning

att något generellt undantag från förvaltningslagens tillämpningsområde

37

Prop. 2016/17:180

inte bör göras för handläggningen av ärenden i Kronofogdemyndighetens

exekutiva verksamhet eller i myndighetens verksamhet i övrigt.

Lagen ska gälla för handläggningen av ärenden hos ett

samordningsförbund

Enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliterings-

insatser får finansiell samordning ske mellan Försäkringskassan, Arbets-

förmedlingen och en eller flera kommuner och ett eller flera landsting i

syfte att uppnå en effektiv resursanvändning i fråga om insatser för

individer som är i behov av rehabiliteringsinsatser för att förbättra sin

förmåga att utföra förvärvsarbete. Verksamheten ska bedrivas av ett för

ändamålet särskilt bildat samordningsförbund i vilket de samverkande

parterna är medlemmar. Förbundet ska bl.a. besluta om mål och riktlinjer

för verksamheten och om på vilket sätt de medel som ställs till

förfogande ska användas m.m. Förbundet får inte besluta i frågor om

förmåner eller rättigheter för enskilda eller vidta åtgärder i övrigt som

innefattar myndighetsutövning eller som avser tillhandahållande av

tjänster avsedda för enskilda. Ett beslut som fattas av ett samordnings-

förbund kan prövas av allmän förvaltningsdomstol med tillämpning av

bestämmelserna om laglighetsprövning i kommunallagen.

Enligt gällande ordning är förvaltningslagens bestämmelser tillämpliga

vid handläggningen av ärenden av samordningsförbund i samma begrän-

sade utsträckning som handläggningen av ärenden i den oreglerade

kommunförvaltningen (31 § FL). Utredningen föreslår att motsvarande

begränsning inte ska tas in i nya förvaltningslagen. Ingen remissinstans

invänder mot det förslaget.

Det kan visserligen hävdas att de frågor som samordningsförbunden får

besluta i är av sådan karaktär att behovet av att tillämpa de rätts-

säkerhetsgarantier som föreskrivs i förvaltningslagen ofta kan framstå

som relativt begränsat. Hänsynen till den kommunala självstyrelsen gör

sig dock inte gällande med sådan styrka i dessa fall att det är motiverat

att i en ny förvaltningslag behålla den nuvarande begränsningen i frågan

om lagens tillämplighet vid ärendehandläggningen hos ett samordnings-

förbund. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att den

nuvarande begränsningen i fråga om lagens tillämplighet i dessa fall inte

bör föras över till den nya lagen.

5.7

Bestämmelser i specialförfattningar ska ha

företräde framför bestämmelserna i lagen

Regeringens förslag: Om en annan lag eller en förordning innehåller

någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen, tillämpas den

bestämmelsen.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens.

Utredningen föreslår att bestämmelser i en förordning som avviker från

förvaltningslagen inte ska tillämpas före lagen annat än när det gäller

bestämmelser om överklagande och forum i fall då regeringen har

Prop. 2016/17:180

38

utnyttjat sin restkompetens (8 kap. 7 § första stycket 2 RF) och meddelat

föreskrifter om lån eller bidrag av statliga medel.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser stödjer utredningens

förslag. Bland dessa finns Kammarrätten i Stockholm, Justitiekanslern,

Läkemedelsverket, Statskontoret, Bolagsverket, Post- och telestyrelsen,

Riksarkivet, Statens skolinspektion och Uppsala universitet. Kammar-

rätten i Jönköping är inte främmande för att ta bort möjligheten att göra

undantag genom förordning men saknar en kartläggning av vilka

områden som kommer att beröras av en sådan reform. Även Tullverket,

Lantmäteriet och Arbetsgivarverket anser att det finns behov av att göra

en analys av vilka författningar som påverkas av förslaget och vilka

följder förändringen får. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

ifrågasätter inte förslaget men påpekar bl.a. att genomförandet av EU-

direktiv som innehåller förfarandebestämmelser kan komma att fördröjas

om förslaget genomförs.

Förslaget avstyrks av Domstolsverket och E-delegationen. Trafikverket

är tveksamt till förslaget. Statens skolverk anser att regeringen, utöver

vad utredningen föreslår, bör kunna meddela föreskrifter om undantag

från kravet på kommunikation. Lunds universitet pekar på möjligheten

att, som ett alternativ till utredningens förslag, begränsa utrymmet för

avvikelser genom förordning i fråga om vissa centrala bestämmelser i

förvaltningslagen.

Fiskeriverket, Kemikalieinspektionen och Patent- och registrerings-

verket betonar att riksdagen trots bestämmelsen i förvaltningslagen bör

kunna bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om förfarandet när

det i ett visst fall framstår som mest ändamålsenligt.

Skälen för regeringens förslag

Förvaltningslagens subsidiaritet

Bestämmelser om förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna faller i allt

väsentligt inom ramen för regeringens primära normgivningskompetens

enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 RF, den s.k. restkompetensen.

Föreskrifter om kommunernas skyldigheter faller dock inom ramen för

det primära lagområdet enligt 8 kap. 2 § första stycket 3 RF. På det

området kan riksdagen dock bemyndiga regeringen att meddela

föreskrifter. Det obligatoriska lagområdet, där utrymme för föreskrifter

på lägre nivå än lag inte ges, omfattar bl.a. bestämmelser om rättegången

(11 kap. 2 § RF). Sådana föreskrifter kan t.ex. röra rätten att överklaga

myndighetsbeslut till en domstol och krav på prövningstillstånd för sak-

prövning av ett överklagande i överrätt. Att regeringen enligt grundlag

får meddela föreskrifter i ett visst ämne hindrar inte att riksdagen

meddelar föreskrifter i samma ämne (8 kap. 8 § RF).

Av 3 § första stycket FL framgår att om en annan lag eller en förord-

ning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen

gäller den bestämmelsen. Frågan om en föreskrift i en annan lag eller

förordning ska anses exklusivt reglera förfarandet i ett visst avseende får

avgöras genom att myndigheten tillämpar vanliga lagtolkningsmetoder

(prop. 1971:30 del 2 s. 319). Typiskt sett torde det bara vara avvikelser

som klart framgår av den speciella lagen eller förordningen som på denna

grund gäller framför förvaltningslagen (prop. 1985/86:80 s. 59). Samma

39

Prop. 2016/17:180

sak gäller om en avvikande föreskrift om förvaltningsförfarandet finns i

en bindande EU-rättsakt. Detta följer redan av principen om unions-

rättens företräde framför nationell rätt på de områden där beslutanderätt

har överlåtits till EU (jfr prop. 1994/95:19 s. 35).

Mot bakgrund av att föreskrifterna i förvaltningslagen i allt väsentligt

rör ett ämne som omfattas av regeringens restkompetens, innefattar

bestämmelsen i 3 § första stycket FL inte något bemyndigande för reger-

ingen att meddela föreskrifter på lagområdet. Subsidiaritetsbestämmelsen

får i stället snarast uppfattas som en reglering som begränsar räckvidden

av den formella lagkraftens princip (8 kap. 18 § RF) så att den inte

hindrar att regeringen trots lagen utnyttjar sin normgivningskompetens

enligt 8 kap. 7 § RF och meddelar föreskrifter på samma område som

regleras i lagen. Regleringens konstruktion innebär vidare att en

myndighetsföreskrift som avviker från förvaltningslagen inte kommer att

gälla med företräde framför lagens bestämmelser. Regeringen kommer

följaktligen inte att kunna utnyttja möjligheten att delegera norm-

givningskompetens till en förvaltningsmyndighet på detta område. Det

grundläggande motivet till denna utformning av subsidiaritetsregeln är

att en sådan begränsning skapar garantier för att riksdagen ska kunna

utöva kontroll över att de rättigheter som förvaltningslagen slår fast inte

utan vägande skäl sätts ur spel genom administrativa föreskrifter på lägre

nivå (SOU 1968:27 s. 81).

Subsidiaritetsregeln bör inte ändras

Det kan inledningsvis konstateras att det finns ett stort behov av utrymme

att kunna meddela föreskrifter om förvaltningsförfarandet som avviker

från den allmänna regleringen i förvaltningslagen. I förarbetena till 1971

års förvaltningslag framhölls att strävan varit att ge förfarandebestäm-

melserna karaktär av basregler som normalt skulle kunna tillämpas av det

stora flertalet förvaltningsorgan i alla instanser och på alla verksamhets-

områden. Samtidigt konstaterades att en allmän lag inte kunde utformas

så att den passade för alla situationer. På denna punkt skiljer sig inte

förhållandena i dag åt från när förvaltningsrättsreformen genomfördes. I

vissa fall finns det behov av att kunna ställa upp högre krav än vad som

följer av den allmänna regleringen. I undantagsfall kan det också finnas

behov av att göra vissa begränsningar i tillämpningsområdet för någon

eller några bestämmelser i lagen. Som en allmän princip bör dock

alltjämt gälla att undantag ska förekomma bara om det kan motiveras av

bärande sakliga och funktionella skäl (prop. 1971:30 del 2 s. 318).

Med hänsyn till att riksdagen genom förvaltningslagen har beslutat om

ett regelverk för förvaltningsförfarandet som främst syftar till att

säkerställa en miniminivå av rättssäkerhet för enskilda kan det ifråga-

sättas om det alls bör vara möjligt för regeringen att utan riksdagens

medverkan begränsa dessa rättigheter genom att meddela föreskrifter

som avviker från de lagstadgande kraven. Olika ställningstaganden har

gjorts i denna fråga av tidigare utredningar (se t.ex. SOU 1968:27 s. 81

och SOU 1983:73 s. 37–38). Utredningen anser att de grundläggande

bestämmelserna om förvaltningsförfarandet nu bör ges ökad stadga

genom en reglering som innebär att avvikelser från förvaltningslagen i

princip bara ska kunna göras genom lag. Föreskrifter som avviker från

Prop. 2016/17:180

40

förvaltningslagens bestämmelser om överklagbarhet och forum vid

överklagande föreslås dock kunna meddelas genom förordning, om

regeringen med stöd av sin restkompetens har meddelat föreskrifter om

lån och bidrag av statliga medel. Många av de remissinstanser som yttrar

sig över förslaget ställer sig bakom utredningens resonemang och stödjer

förslaget.

Regeringen noterar att det från rent principiella utgångspunkter kan

framstå som tveksamt att regeringen ges frihet att genom särskilda

föreskrifter i förordningsform begränsa de rättssäkerhetsgarantier som

riksdagen på parlamentariska grunder har slagit fast för förvaltnings-

förfarandet. Det saknar i detta avseende betydelse att föreskrifter om

förvaltningsförfarandet enligt grundlag omfattas av regeringens rest-

kompetens. Det kan samtidigt konstateras att argumenten mot att reger-

ingen bör ha rätt att meddela föreskrifter om förvaltningsförfarandet har

– på det principiella planet – förhållandevis liten bärkraft när det gäller

föreskrifter som innebär att rättssäkerheten för enskilda stärkts, t.ex.

genom detaljerade föreskrifter i förordningsform om vilka krav som

ställs på myndigheten i fråga om dokumentations- och kommunikations-

plikt. Det främsta syftet med en begränsning av regeringens norm-

givningsmakt när det gäller sådana bestämmelser torde vara att motverka

risken för onödig överreglering och byråkrati.

Några starka principiella invändningar kan enligt regeringens mening

typiskt sett inte heller riktas mot att regeringen med stöd av sin rest-

kompetens meddelar förfarandeföreskrifter som syftar till att genomföra

ett EU-direktiv. I sådana fall kan eventuella avvikelser från förvaltnings-

lagen normalt inte ifrågasättas på den grunden att regeringen är helt fri

att själv bestämma normer som innebär avsteg från de regler som

riksdagen har slagit fast. När det förekommer föreskrifter om förfarandet

i en unionsrättsakt är nämligen utrymmet för medlemsstaterna att själva

bestämma hur dessa ska genomföras ofta begränsat. Preciserade

förfaranderegler i EU-direktiv som innebär rättigheter för enskilda kan i

många fall dessutom gälla med direkt effekt inför nationella myndigheter

även om de inte slås fast i en nationell föreskrift. Som Myndigheten för

samhällsskydd och beredskap framhåller innebär en begränsning av

förvaltningslagens subsidiaritetsbestämmelse i linje med utredningens

förslag att genomförandet av EU-direktiv som innehåller förfarande-

bestämmelser kan komma att fördröjas. Starka skäl talar för att regler-

ingen bör utformas så att en sådan konsekvens i möjligaste mån kan

undvikas.

Även utredningen framhåller att det finns praktiska skäl som motiverar

att man bör kunna göra undantag från kravet på lagform i vissa speciella

situationer. Avvikelser från bestämmelserna i lagen som reglerar ett

besluts överklagbarhet och forumregeln vid överklagande behöver ofta

kunna göras när regeringen meddelar föreskrifter om fördelning av

statliga medel i form av ekonomiskt bistånd eller lån. När villkoren för

fördelning av sådana medel är utformade på ett sätt som ger utrymme för

ett stort mått av skönsmässighet vid bedömningen finns nämligen ofta

både utrymme och vägande skäl för att begränsa överklagbarheten av

besluten. Denna möjlighet utnyttjas ofta i fråga om beslut som inte anses

lämpade för en domstolsprövning i ordinär ordning. Men även när

villkoren för ett statligt ekonomiskt stöd utformas på ett sådant sätt att ett

41

Prop. 2016/17:180

beslut om förmånen i och för sig måste anses inrymma en prövning av en

civil rättighet (jfr avsnitt 5.8), kan det ibland finnas skäl att avvika från

den instansordning som gäller enligt förvaltningslagen och i stället låta

t.ex. en domstolsliknande nämnd pröva eventuella överklaganden. En

sådan prövning kan efter omständigheterna begränsas till att enbart avse

beslutens laglighet.

Det finns enligt regeringens uppfattning beaktansvärda fördelar med att

behålla dagens ordning som ger regeringen möjlighet att meddela

föreskrifter om förvaltningsförfarandet genom förordning. Detta gäller

framför allt när föreskrifterna innebär att en unionsrättsakt genomförs i

svensk rätt eller när regeringen meddelar föreskrifter om statliga

stödordningar. Det ligger emellertid också ett betydande värde i att

regeringen ges befogenhet att i förordningens form meddela detaljerade

föreskrifter om skyldigheter för myndigheter i olika förvaltningsförfar-

anden. Det innebär bl.a. att detaljeringsgraden i lag när det gäller sådana

föreskrifter kan anpassas till vad som efter omständigheterna framstår

som mest ändamålsenligt. Det innebär också att nödvändiga ändringar i

den detaljreglering som slås fast i författning kan genomföras utan

onödig tidsfördröjning. Den regleringsmodell som utredningen föreslår

torde visserligen inte begränsa riksdagens möjlighet att genom en annan

lag än förvaltningslagen överlämna åt regeringen att meddela föreskrifter

om ett visst specifikt förfarande som regleras i den särskilda lagen. Ett

krav på speciallagstiftning varje gång sådana föreskrifter ska meddelas

synes dock kunna leda till betydande praktiska olägenheter. Detta gäller

inte minst i samband med genomförandet av sådana EU-direktiv som inte

i övrigt kräver riksdagens medverkan.

Lunds universitet pekar på möjligheten att, som ett alternativ till

utredningens förslag, begränsa utrymmet för avvikelser i förordning i

fråga om vissa särskilt angivna centrala bestämmelser i förvaltnings-

lagen. Det finns dock en risk för att en sådan lösning får till följd att

rättssäkerhetsgarantierna uppfattas som graderade. Det vore inte lämp-

ligt. Det är också svårt att förutse i vilken utsträckning det kan finnas

behov av att avvika från någon viss bestämmelse i förvaltningslagen vid

genomförandet av en unionsrättsakt. Regeringen anser därför att en sådan

ordning inte bör införas.

Ett annat alternativ skulle kunna vara att allmänt begränsa regeringens

rätt att meddela föreskrifter på så sätt att sådana föreskrifter inte får

innebära inskränkningar av de grundläggande rättssäkerhetsgarantier som

kommer till uttryck i förvaltningslagen. Även om en sådan ordning kan

framstå som tilltalande från principiella utgångspunkter finns risk för att

en sådan reglering ger upphov till påtagliga praktiska tolknings- och

tillämpningsproblem i enskilda fall. En sådan begränsning framstår inte

heller som motiverad vid ett genomförande av en unionsrättsakt. Som

utredningen konstaterar finns dessutom ett behov av att i förordningens

form i vissa fall kunna inskränka t.ex. rätten att överklaga förvaltnings-

beslut. Mot den bakgrunden vill regeringen inte föreslå en sådan

begränsning av subsidiaritetsregeln.

Som flera remissinstanser framhåller har utredningen inte gjort någon

ingående analys av vilka effekter förslaget att begränsa subsidiaritets-

regelns räckvidd kan få för den befintliga regleringen i förordning. För

att mildra effekterna på kort sikt av den föreslagna förändringen föreslår

Prop. 2016/17:180

42

utredningen en övergångsreglering som innebär att sådana avvikande

föreskrifter som har beslutats av regeringen och som gäller vid lagens

ikraftträdande ska fortsätta att gälla med företräde framför den nya

förvaltningslagen. I likhet med Trafikverket kan regeringen konstatera att

en sådan reglering innebär att en ändring i en befintlig förordnings-

föreskrift inte kan ske utan att föreskriften lyfts upp i lag. Detta gäller

oberoende av om den aktuella föreskriften innebär en avvikelse från en

rättighet eller en skyldighet som slås fast i förvaltningslagen. De prak-

tiska olägenheterna med en sådan ordning framstår som betydande. Det

skulle bl.a. kunna få till följd att en anpassning av förfaranderegleringen

till rättsutvecklingen i övrigt kan komma att motverkas eller att

utvecklingen i vart fall blir mindre dynamisk.

Mot den bakgrunden anser regeringen sammanfattningsvis, till skillnad

från utredningen, att inte bara bestämmelser i lag bör kunna ha företräde

före den allmänna regleringen i förvaltningslagen. I stället bör den nya

förvaltningslagen, i likhet med den nuvarande, innehålla en bestämmelse

som innebär att lagen är subsidiär i förhållande till avvikande

bestämmelser även i förordning.

Lagrådet anser att utformningen av den föreslagna bestämmelsen, som

motsvarar nuvarande reglering, är oklar och att det många gånger kan

vara svårt att avgöra vad som är en avvikelse. För att underlätta för

enskilda borde utgångspunkten enligt Lagrådet därför vara att en regel

om förfarandet i en specialförfattning alltid ska ges företräde framför

motsvarande bestämmelse i förvaltningslagen.

Som Lagrådet påpekar kan det vara svårt för en enskild part att bedöma

om en bestämmelse i en specialförfattning som rör förfarandet innebär en

avvikelse från förvaltningslagen eller inte. Den enskilde kommer dock

alltid att ha möjlighet att begära upplysningar från myndigheterna om

vilka bestämmelser som ska tillämpas i ett visst förfarande (jfr

författningskommentaren till 6 § om myndigheternas serviceskyldighet).

Regeringen ser inte någon risk för att en bestämmelse i den nya lagen

som utformas i linje med den nuvarande subsidiaritetsregeln skulle

komma att leda till att enskilda drabbas av rättsförluster. Det finns inte

några indikationer på att den nuvarande ordningen har inneburit några

praktiska tillämpningsproblem i specialreglerade förfaranden. Den

nuvarande subsidiaritetsregelns utformning innebär att förvaltningslagens

karaktär som allmän förfarandelag för förvaltningen i stort markeras

tydligare än med en sådan utformning som Lagrådet föreslår. Mot den

bakgrunden anser regeringen att det inte finns skäl att föreslå någon

justering av bestämmelsen i förhållande till förslaget i lagrådsremissen.

Trots att regeringen inte föreslår några formella begränsningar i

regeringens rätt att meddela föreskrifter i förordning som avviker från

förvaltningslagen, vill regeringen betona att föreskrifter som begränsar

de rättigheter som generellt gäller för enskilda i förvaltningsförfarandet

inte bör förekomma i förordning annat än om det finns starkt bärande

sakliga eller funktionella skäl för avvikelserna.

43

Prop. 2016/17:180

5.8

Sveriges internationella åtaganden

Regeringens bedömning: En upplysning om Europakonventionen

och unionsrätten bör inte tas in i förvaltningslagen.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Gotlands län instämmer i

utredningens bedömning. Kammarrätten i Sundsvall, Kammarrätten i

Jönköping, Högskoleverket och Stockholms universitet förordar att en

upplysningsbestämmelse som hänvisar till både Europakonventionens

och unionsrättens krav tas in i den nya lagen.

Övriga remissinstanser

yttrar sig inte särskilt i denna fråga.

Skälen för regeringens bedömning: I 3 § andra stycket FL föreskrivs

att bestämmelserna om överklagande i lagen alltid tillämpas om det

behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter

och skyldigheter enligt artikel 6.1 i den europeiska konventionen den

4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna. Utredningen anser att en motsvarande

bestämmelse inte bör tas in i den nya lagen.

Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig-

heterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och

konventionens samtliga ändring- och tilläggsprotokoll utom tilläggs-

protokollen 12 och 16 har ratificerats av Sverige. Det senaste ändrings-

protokollet – protokoll nr 15 – ratificerades av Sverige den 29 mars 2016

men har ännu inte trätt i kraft (jfr prop. 2015/16:18, bet. 2015/16:KU9,

rskr. 2015/16:139). Konventionen, med de ändringar och tillägg som

gjorts genom de gällande protokoll som Sverige har ratificerat, gäller

som svensk lag enligt lagen (1994:1219) om den europeiska

konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna. Av 2 kap. 19 § RF följer att en lag eller annan

föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av

konventionen. En ny föreskrift som strider mot konventionen blir med

andra ord också grundlagsstridig enligt denna bestämmelse.

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska var och en vid prövningen

av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en

anklagelse för brott vara berättigad till en rättvis och offentlig

förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol

som upprättats genom lag. Innebörden av uttrycket civila rättigheter och

skyldigheter har över tid utvecklats i Europadomstolens praxis. Uttrycket

omfattar inte enbart civilrättsligt grundade anspråk utan täcker även

rättigheter och skyldigheter som kan grundas på offentligrättsliga före-

skrifter. Avgörande för bedömningen är rättighetens materiella innehåll

snarare än klassificeringen i nationell rätt.

Efter de ändringar i unionsrätten som gjorts genom Lissabonfördraget

följer av artikel 6.1 i fördraget om Europeiska unionen, förkortat EU-

fördraget, att unionen ska erkänna de rättigheter, friheter och principer

som fastställs i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig-

heterna av den 7 december 2000, anpassad den 12 december 2007 i

Strasbourg, förkortad rättighetsstadgan. EU:s rättighetsstadga ska ha

samma rättsliga status som fördragen. Den gäller således sedan den

1 december 2009 med bindande verkan inom unionen som unionens

Prop. 2016/17:180

44

primärrätt. Enligt artikel 51.1 i rättighetsstadgan riktar sig denna till

medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Av EU-

domstolens praxis framgår att detta innebär att de grundläggande

rättigheterna i rättighetsstadgan måste iakttas inte bara vid tillämpning av

genomförandelagstiftning utan så snart nationell lagstiftning omfattas av

unionsrättens tillämpningsområde (EU-domstolens dom den 26 februari

2013 i mål C-617/10 Åkerberg Fransson).

Av artikel 6.3 i EU-fördraget framgår vidare att de grundläggande

rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen och följer av

medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, ska ingå i

unionsrätten som allmänna principer.

Rätten till en rättvis rättegång slås i rättighetsstadgan fast i artikel 47.

Enligt bestämmelserna i den artikeln har var och en vars unionsrättsligt

garanterade rättigheter kränkts rätt till ett effektivt rättsmedel inför en

domstol. Var och en ska få sin sak prövad i en rättvis och offentlig

rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats

enligt lag. Rätten till domstolsprövning gäller alltså i unionsrätten i fråga

om varje unionsrättsligt garanterad rättighet. I artikel 41 slås vidare fast

att var och en har rätt till god förvaltning. Denna rättighet omfattar bl.a.

rätten till kommunikation, aktinsyn och motivering av beslut. Rätten till

god förvaltning gäller enligt rättighetsstadgan bara i förhållande till

unionens institutioner, organ och byråer. EU-domstolen har hittills inte

tagit ställning till om bestämmelsen gällande rätten till god förvaltning är

direkt tillämplig också när ärenden med EU-anknytning handläggs av

nationella myndigheter. Det bör dock uppmärksammas att EU-domstolen

i praxis har gett principen om god förvaltning ett vidare tillämpnings-

område än vad som direkt följer av den bestämmelsens ordalydelse (se

t.ex. mål C-16/90, Nölle mot Hauptzollamt Bremen-Freihafen). Mot

bakgrund av EU-domstolens ställningstaganden i praxis om rättighets-

stadgans tillämpning i ärenden med anknytning till unionsrätten (se mål

C-617/10 Åkerberg Fransson) framstår det för regeringen som naturligt

att utgå från att de allmänna unionsrättsliga principer som gäller i

ärenden som handläggs av unionens institutioner och organ också gäller

för medlemsstaternas myndigheter, när de handlägger ärenden på unions-

rättens område.

Som framgår ovan anges i 3 § andra stycket FL att bestämmelserna om

överklagande i lagen alltid ska tillämpas om det behövs för att tillgodose

rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter enligt

Europakonventionen. Denna bestämmelse infördes 2006 i samband med

att lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut antogs

samtidigt som lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltnings-

beslut upphävdes. Genom 2006 års rättsprövningslag begränsades

möjligheten att begära rättsprövning av förvaltningsbeslut till att enbart

omfatta vissa förvaltningsbeslut som fattats av regeringen. Vid rätts-

prövning prövas endast beslutets laglighet och det är som regel bara

beslut som innefattat en prövning av sökandens civila rättigheter eller

skyldigheter som kan tas upp till sakprövning. Inskränkningen av

möjligheten till rättsprövning innebar samtidigt att möjligheten vidgades

för enskilda att få en mer fullständig domstolsprövning – en laglighets-

och lämplighetsprövning – i allmän förvaltningsdomstol av förvaltnings-

beslut som meddelats av någon annan myndighet än regeringen. I praxis

45

Prop. 2016/17:180

hade nämligen redan tidigare slagits fast att ett överklagandeförbud som

står i strid med artikel 6.1 i Europakonventionen inte ska tillämpas

(RÅ 2001 ref. 56). Syftet med bestämmelsen i 3 § andra stycket FL var i

första hand att klargöra att den allmänna bestämmelsen i 22 a § FL om

instansordningen vid överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut

ska tillämpas om ett överklagandeförbud i lag eller förordning strider

mot artikel 6.1 i Europakonventionen (prop. 2005/06:56 s. 11). Bestäm-

melsen ger dock även uttryck för en viktig rättsstatlig princip som gäller

oberoende av denna upplysning i lagen (jfr t.ex. HFD 2011 ref. 22 och

HFD 2016 ref. 49).

Som utredningen påpekar ska ett överklagandeförbud åsidosättas inte

bara om det står i strid med Europakonventionen utan även om det strider

mot unionsrätten (RÅ 1997 ref. 65). Av artikel 4.3 andra stycket i EU-

fördraget följer att medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för

att säkerställa att de skyldigheter som följer av fördragen eller unionens

institutioners akter fullgörs. Enligt artikel 19.1 andra stycket i EU-

fördraget ska medlemsstaterna vidare fastställa de möjligheter till

överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd

inom de områden som omfattas av unionsrätten. Av bestämmelsen i

artikel 267 i fördraget om EU:s funktionssätt, förkortat EUF-fördraget,

om förhandsavgörande framgår bl.a. att en fråga om tolkningen av

fördragen eller om giltigheten och tolkningen av unionens rättsakter i

övrigt i vissa fall kan, och i andra fall ska, underställas Europeiska

unionens domstol om en sådan fråga uppkommer vid en domstol i en

medlemsstat. Av artikel 47 första stycket i rättighetsstadgan följer vidare

att var och en vars unionsrättsliga rättigheter kränkts har rätt till ett

effektivt rättsmedel inför en domstol. I enlighet med den grundläggande

unionsrättsliga principen om unionsrättens företräde framför nationell

rätt gäller dessa bestämmelser före föreskrifter om bl.a. överklagande-

förbud i en nationell lag eller förordning (jfr HFD 2015 ref. 79). På

unionsrättens område sträcker sig kravet på domstolsprövning dessutom

något längre än enligt Europakonventionen. I den nuvarande regleringen

i förvaltningslagen klargörs dock inte detta.

Värdet av en allmän bestämmelse i förvaltningslagen som upplyser om

de begränsningar som följer av Europakonventionen och den primära

unionsrätten när det gäller möjligheterna att inskränka rätten till dom-

stolsprövning av förvaltningsbeslut får enligt regeringens mening anses

förhållandevis begränsat. Dessa krav gäller med företräde framför både

lag och förordning trots att någon särskild upplysning om det inte lämnas

i förvaltningslagen. Som Kammarrätten i Jönköping och Högskoleverket

framhåller kan det visserligen vara motiverat av pedagogiska skäl att på

denna punkt påminna om de rättssäkerhetsgarantier som följer av

Europakonventionen och unionsrätten. Stockholms universitet anser för

sin del att en bestämmelse av det slag som finns i 3 § andra stycket FL

kan fungera som en välbehövlig varningsklocka för att garantera dom-

stolsprövning. Regeringen kan konstatera att domstolspraxis från senare

år visar att medvetenheten om Europakonventionens krav i fråga om

rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter med

tiden har stärkts. I samband med att Lissabonfördraget trädde i kraft 2009

har de grundläggande rättigheter som följer av unionsrätten vidare tydlig-

gjorts genom att rättighetsstadgan om de grundläggande rättigheterna

Prop. 2016/17:180

46

blivit rättsligt bindande. Därmed har också rätten till domstolsprövning

på unionsrättens område synliggjorts på ett tydligare sätt än förr. Även

om det fortfarande kan ligga ett visst pedagogiskt värde i att påminna

framför allt enskilda privatpersoner och företag om denna grundläggande

rättighet, framstår behovet av att i förvaltningslagen ta in en sådan upp-

lysning numera som förhållandevis begränsat. Mot bakgrund av den all-

männa utgångspunkten att upplysningar om överordnade normers före-

träde framför underordnade normer typiskt sett bör undvikas i en lag om

de inte bedöms ha ett påtagligt upplysningsvärde och inte heller felaktigt

kan ge intryck av att ha en materiell betydelse, anser regeringen att

vägande skäl talar för att en upplysning om Europakonventionens och

unionsrättens krav inte bör tas in i den nya förvaltningslagen.

Enligt gällande ordning ska ett förvaltningsbeslut som får överklagas

till domstol normalt överklagas till allmän förvaltningsdomstol

(22 a § FL). På det specialreglerade området förekommer dock att beslut

av en förvaltningsmyndighet får överklagas till allmän domstol. Det

gäller t.ex. på mark- och miljörättens område. På det området torde den

domstolsprövning av ett myndighetsbeslut som, med hänsyn till

regleringen i artikel 6 i Europakonventionen eller artikel 47 i rättighets-

stadgan, kan behöva göras i strid med ett eventuellt överklagandeförbud

rimligen komma till stånd i den domstol som normalt har att pröva ett

överklagande av myndighetens beslut på det aktuella området.

Regeringen bedömer att det inte finns något behov av särskild författ-

ningsreglering i förvaltningslagen för att åstadkomma en sådan ordning.

Sammanfattningsvis gör regeringen, i likhet med utredningen, bedöm-

ningen att övervägande skäl talar mot att i den nya förvaltningslagen ta in

en bestämmelse av det slag som finns i nuvarande 3 § andra stycket FL.

6

Myndighetsutövning

6.1

Begreppet myndighetsutövning

I 1971 års förvaltningslag gjordes en uppdelning mellan allmänna

bestämmelser som skulle tillämpas vid all ärendehandläggning och

särskilda bestämmelser som var mer centrala från rättssäkerhetssynpunkt

och som bara var tillämpliga i vissa slags ärenden. I förarbetena till lagen

framhölls visserligen att det bakomliggande syftet med förfarande-

reglerna stödde tanken på ett vidsträckt tillämpningsområde. Departe-

mentschefen menade dock samtidigt att det största behovet av regler

fanns i fråga om den förvaltningsverksamhet som innefattar myndighets-

utövning eftersom det var i sådana fall som enskilda träffades på ett

påtagligt sätt av beslutet (prop. 1971:30 del 2 s. 285). I förarbetena ges

även uttryck för uppfattningen att förfaranderegler som kan framstå som

naturliga och riktiga när det gäller myndighetsutövning kan framstå som

obehövliga eller rent av hindrande i annan förvaltningsverksamhet,

exempelvis i ärenden av kommersiell natur. Med detta synsätt som

utgångspunkt gjordes bestämmelserna om partsinsyn, muntlig handlägg-

ning, kommunikationsskyldighet, motiveringsskyldighet, underrättelse-

47

Prop. 2016/17:180

skyldighet avseende innehållet i ett beslut och kommunikationsskyldig-

het i samband med rättelse av förbiseendefel tillämpliga bara i ärenden

som innefattade myndighetsutövning (prop. 1971:30 del 2 s. 288 och

330–331). Departementschefen underströk dock att lagen representerade

en minimistandard och att den inte utan vidare skulle tolkas så att det var

uteslutet att tillämpa en regel i fall som formellt föll utanför regelns

giltighetsområde eller i situationer där lagen medgav undantag från en

regels tillämpning (prop. 1971:30 del 2 s. 289).

Tillämpningen av de särskilda förfarandereglerna avgränsades enligt

3 § ÄFL till fall då fråga var om ”utövning av befogenhet att för enskild

bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller

annat jämförbart förhållande”. Vad som avsågs med myndighetsutövning

kom därmed att definieras i den äldre förvaltningslagen, även om

uttrycket myndighetsutövning inte kom att användas i lagen. I special-

motiven till regeringsformens bestämmelser om överlåtelse av för-

valtningsuppgifter till enskilda och myndigheternas självständighet hän-

visas till den äldre förvaltningslagens definition (prop. 1973:90 s. 397).

Denna definition ligger alltså till grund för hur begreppet myndighets-

utövning avgränsas även i regeringsformen. Uttrycket myndighetsutöv-

ning används också i ett stort antal andra författningar, bl.a. brottsbalken,

skadeståndslagen (1972:207) och kommunallagen.

I skadeståndslagen används uttrycket myndighetsutövning för att

avgränsa tillämpningsområdet för den särskilda bestämmelse som gäller i

fråga om det allmännas skadeståndsansvar vid skada som uppstår på

grund av fel eller försummelse i det allmännas verksamhet. I förarbetena

till 3 kap. 2 § skadeståndslagen noteras att uttrycket definieras i förvalt-

ningslagen. Det beskrivs i förarbetena till skadeståndslagen på ett likartat

sätt som i förarbetena till förvaltningslagen (prop. 1972:5 s. 311–312). I

brottsbalken används uttrycket främst i syfte att avgränsa tillämpnings-

området för vissa straffbestämmelser som förutsätter endera att en

gärning riktas mot en utövare av offentlig verksamhet eller att den företas

av en tjänsteman i sådan verksamhet (se t.ex. 17 kap. 1, 2 och 4–6 §§ och

20 kap. 1 § brottsbalken). I förarbetena till 1989 års ändring i 20 kap. 1 §

brottsbalken framhålls bl.a. att det särskilda straffansvaret för offentliga

funktionärer motiveras främst av intresset att skydda samhällsmedborg-

arna mot fel vid utövandet av den offentliga makten och att särskild

noggrannhet måste iakttas vid handläggningen av frågor som kan ha

betydelse för att myndighet utövas på ett riktigt sätt (prop. 1988/89:113 s.

13). Någon fullständig korrespondens mellan reglerna i skadeståndslagen

och straffbestämmelserna i brottsbalken synes dock inte ha varit förut-

sedd i det lagstiftningsärendet (prop. 1988/89:113 s. 13–14 och 23–24).

I kommunallagen används uttrycket myndighetsutövning bl.a. för att

upplysa om den begränsning av möjligheterna att överlåta förvaltnings-

uppgifter på privata subjekt som följer av regeringsformen (12 kap. 4 §

RF). Uttrycket avses här uppenbarligen ha samma innebörd som i reger-

ingsformen (prop. 1990/91:117 s. 51). I samma syfte används uttrycket

även i t.ex. hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och socialtjänstlagen

(2001:453).

Beskrivningen av de olika fall som innefattar myndighetsutövning har

det gemensamt att det rör sig om beslut och andra åtgärder som en

myndighet vidtar gentemot en enskild med stöd av en befogenhet som

Prop. 2016/17:180

48

myndigheten har getts genom ett konkret beslut av regeringen eller

riksdagen eller genom en offentligrättslig författning. Beslutet eller

åtgärden är ytterst ett uttryck för samhällets makt över medborgarna. Det

gäller oberoende av om den aktuella åtgärden uttrycker en skyldighet för

någon enskild eller innebär att någon enskild gynnas i det enskilda fallet.

Karaktäristiskt för dessa situationer är också att den enskilde i

förhållande till det allmänna befinner sig i en beroendeställning som inte

har sin grund i ett frivilligt åtagande. Det innebär att myndigheten i dessa

fall – till skillnad från i t.ex. ett avtalsförhållande – ensidigt har att

besluta i saken (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 331, prop. 1972:5 s. 498–499,

prop. 1975:78 s. 180 och prop. 1988/89:113 s. 11).

I 1986 års förvaltningslag finns inte någon definition av begreppet

myndighetsutövning. Begreppet används trots det i flera av lagens

bestämmelser. Av förarbetena framgår att det ska ges den innebörd som

det fått i praxis (SOU 1983:73 s. 50). Någon ändring av tillämpnings-

området för de bestämmelser där begreppet förekommer var inte avsedd.

6.2

Begränsningen i tillämpningsområdet till

myndighetsutövning tas bort

Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för flera av förfarande-

reglerna i den nya förvaltningslagen utvidgas i förhållande till vad

som följer av gällande ordning. De processuella rättssäkerhetsgaran-

tierna ska som huvudregel gälla i alla ärenden, inte bara i ärenden som

avser myndighetsutövning mot någon enskild.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Remissopinionen är delad. Det stora flertalet

remissinstanser för inte fram några synpunkter på utredningens förslag i

denna del. Flera av de remissinstanser som uttryckligen tar ställning till

förslaget tillstyrker det eller har ingen invändning mot det. Bland dessa

finns t.ex. Stockholms tingsrätt, Göteborgs tingsrätt, Kammarrätten i

Stockholm, Kriminalvården, Migrationsverket, Försvarsmakten, Läke-

medelsverket, Premiepensionsmyndigheten, Länsstyrelsen i Gotlands län,

Statens skolverk, Stockholms universitet, Umeå universitet, Fiskeriverket,

Naturvårdsverket och Riksarkivet. Flera remissinstanser avstyrker dock

förslaget eller menar att konsekvenserna av förslaget måste analyseras

närmare innan det genomförs. Bland dessa finns t.ex. Riksrevisionen,

Förvaltningsrätten i Stockholm, Justitiekanslern, Domstolsverket, Data-

inspektionen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB),

Arbetsgivarverket, Statskontoret, Myndigheten för yrkeshögskolan, Göte-

borgs universitet, Statens jordbruksverk och Patent- och registrerings-

verket (PRV). Några remissinstanser anser till skillnad från utredningen

att den nuvarande uppdelningen av tillämpningsområdet för förvaltnings-

lagens bestämmelser när det gäller olika slag av ärenden är befogad.

Domstolsverket anser således att man även fortsättningsvis bör skilja ut

beslut av mindre vikt för att inte riskera att dessa tar upp obefogat stora

resurser från myndigheterna. Liknande synpunkter för även MSB fram.

Uppsala universitet, som i och för sig delar utredningens uppfattning att

49

Prop. 2016/17:180

det är fullt möjligt att undvara en koppling i vissa förfarandebestäm-

melser till myndighetsutövning, menar att förslaget inte kommer att

gynna effektiviteten i förvaltningen och att det finns ett praktiskt behov

av förenklad handläggning av många ärendeslag som inte avser myndig-

hetsutövning mot enskild. Några remissinstanser, bl.a. Stockholms tings-

rätt och Kammarrätten i Stockholm, framhåller att undantag från tillämp-

ningen av bestämmelsen om kommunikation måste kunna göras vid

handläggningen av vissa ärendeslag, t.ex. i anställningsärenden. Statens

tjänstepensionsverk efterfrågar klargöranden i fråga om lagens tillämp-

ning i ärenden som regleras i kollektivavtal.

Skälen för regeringens förslag

Förfarandebestämmelsernas tillämpningsområde bör utvidgas

Förfarandereglernas övergripande och främsta ändamål är att bidra till att

myndigheterna får ett så korrekt underlag för sitt beslutsfattande som

möjligt och att beslutsfattandet präglas av objektivitet, saklighet och

öppenhet. Besluten ska bli sakligt riktiga och förfarandet ska vara rätts-

säkert. Men ett förfarande som tillgodoser högt ställda krav på rättssäker-

het bidrar inte bara till att besluten blir riktiga i sak. Det kan också bidra

till att allmänhetens förtroende för förvaltningen kan upprätthållas mer

effektivt.

Regeringen kan konstatera att det när förvaltningsrättsreformen

genomfördes fanns en önskan om att i inte alltför stor utsträckning tynga

förvaltningsförfarandet med formalia. Det var främst mot den bakgrun-

den som tillämpningen av vissa förfaranderegler begränsades till ärenden

som avsåg myndighetsutövning. Det har nu gått över fyra decennier

sedan reformen genomfördes. Myndigheterna har lång erfarenhet av

tillämpning av de förfaranderegler som antogs 1971 och som också utgör

kärnan i 1986 års förvaltningslag. Utredningen anser att det inte längre

finns något behov av att begränsa tillämpningen av förfarandereglerna till

vissa särskilda situationer som innefattar myndighetsutövning och före-

slår därför att uttrycket utmönstras ur lagen. Till skillnad från bl.a.

Domstolsverket och MSB anser regeringen att det inte finns anledning att

anta att utredningens förslag i denna del nämnvärt skulle komma att

försämra effektiviteten i förvaltningen. En mer enhetlig tillämpning av

samtliga förfaranderegler kan tvärtom bidra till att gränsdragnings-

problemen hos vissa myndigheter kan tonas ned och handläggningen

därigenom förenklas. Regeringen ställer sig därför principiellt bakom

utredningens slutsats att de förfaranderegler som i dag är tillämpliga

enbart i ärenden om myndighetsutövning också bör kunna tillämpas vid

handläggningen av andra ärenden.

Utredningen menar att utmönstringen av myndighetsutövning som en

faktor som avgränsar tillämpningen av lagens handläggningsregler kan

komma att underlätta ärendehandläggningen på grund av att uttrycket har

en delvis oklar innebörd. Flera remissinstanser vänder sig mot denna

bedömning. Örebro universitet menar t.ex. att uttryckets innebörd med

hjälp av förarbeten och doktrin kan slås fast med acceptabel grad av

precision. MSB, Göteborgs universitet och PRV menar att uttrycket är väl

inarbetat och att det fyller en funktion för att beskriva och avgränsa de

särskilt ingripande ärendena som rör enskilda. Även Umeå universitet,

Prop. 2016/17:180

50

som i och för sig ställer sig bakom utredningens bedömning, påpekar att

det för den allra största delen ärenden är relativt enkelt att göra en

indelning i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda och

sådana som inte gör det. Statens jordbruksverk och PRV anser att

uttrycket myndighetsutövning bör vara kvar och dessutom definieras i

lagen.

Regeringen delar uppfattningen att det i det stora flertalet fall torde

vara möjligt för myndigheterna att relativt enkelt identifiera de ärenden

som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Som framgår ovan

handlar det om situationer då myndigheterna ensidigt fattar beslut som

ytterst utgör ett uttryck för samhällets makt över medborgarna och som

får bestämda positiva eller negativa rättsverkningar för enskilda. Det

finns dock skäl att här framhålla att verksamheten hos myndigheterna

varierar i betydande mån och att förutsättningarna för skilda myndigheter

att tydligt dra gränsen mellan olika slags ärenden skiftar. Många gånger

kan det också vara förenat med svårigheter för en enskild att bilda sig en

klar uppfattning om när förfarandereglerna blir tillämpliga vid handlägg-

ningen av ett ärende om avgränsningen görs med hjälp av ett uttryck som

inte har en precis och någorlunda lättbegriplig innebörd.

Eftersom annan lagstiftning där uttrycket myndighetsutövning före-

kommer i hög grad bygger på den definition som slogs fast i 3 § ÄFL kan

lämpligheten av en modernisering och precisering i en ny förvaltningslag

av vad som avses med myndighetsutövning ifrågasättas på principiella

grunder. Om innebörden av begreppet utvecklas och preciseras i en ny

förvaltningslag finns det en uppenbar risk att begreppet kan komma att

tolkas och tillämpas olika på skilda rättsområden. En modernisering av

begreppet kan emellertid även leda till att tolkningen av motsvarande

begrepp i annan lagstiftning påverkas på ett oavsiktligt och svårförutse-

bart sätt. Mot den bakgrunden ställer sig regeringen bakom utredningens

bedömning att det inte bör införas en definition av begreppet myndig-

hetsutövning i den nya lagen. Det återstår då att antingen ha kvar

begreppet utan definition i lagen för att avgränsa tillämpningsområdet för

vissa förfaranderegler eller att, som utredningen föreslår, ta bort det helt

ur förvaltningslagen.

Flera remissinstanser pekar på att uttrycket myndighetsutövning finns i

andra författningar och att det bör analyseras hur dessa påverkas av

reformen innan begreppet tas bort i förvaltningslagen. Justitiekanslern

framhåller särskilt den koppling som finns till myndighetsutövning i

föreskrifter om det allmännas skadeståndsansvar och om enskildas

ansvar för tjänstefel. Riksrevisionen pekar främst på de stadganden i

regeringsformen där uttrycket används. Riksrevisionen menar också att

en utmönstring av uttrycket ur förvaltningslagen kan medföra att

tillämpningsområdet för lagen blir bredare än tillämpningsområdet för

andra lagar där uttrycket används för att avgränsa förhållandet mellan det

allmänna och enskilda medborgare. I likhet med utredningen gör reger-

ingen bedömningen att tillämpningen av annan befintlig eller tillkom-

mande lagstiftning på andra områden där uttrycket myndighetsutövning

används inte påverkas av att det utmönstras ur förvaltningslagen. En

utmönstring av uttrycket ur förvaltningslagen påverkar inte de hänvis-

ningar som gjorts i andra lagförarbeten till den definition av uttrycket

som slogs fast i den äldre förvaltningslagen. I själva verket synes det

51

Prop. 2016/17:180

snarast vara en förutsättning att detta uttryck inte alls används i en ny för-

valtningslag, eller att det i vart fall inte preciseras på något annat sätt än i

de tidigare förarbetena, för att en påverkan på annan lagstiftning med

säkerhet ska kunna undvikas. Med anledning av Riksrevisionens syn-

punkter vill regeringen även understryka att en utmönstring av uttrycket

myndighetsutövning enligt regeringens mening inte kommer att påverka

tillämpningsområde för själva lagen utan enbart tillämpningen av vissa

av lagens grundläggande förfaranderegler.

Uppsala universitet menar att det finns en poäng med att det både för

en enskild part och för handläggaren på myndigheten är tydligt att hand-

läggningen av ett ärende sker under rättsligt ansvar. Enligt regeringens

uppfattning är värdet av att det finns en tydlig koppling mellan det straff-

och skadeståndsrättsliga ansvaret och ärendehandläggningen i varje

enskilt fall dock inte så stort att skälen mot en reform därmed väger

tyngre än skälen för en förstärkning av rättssäkerhetsgarantierna i aktuellt

hänseende. I motsats till Uppsala universitet anser regeringen inte heller

att det finns någon anledning till oro över att en utmönstring av uttrycket

myndighetsutövning ur förvaltningslagen kommer att leda till att med-

vetenheten minskar om att handläggningen av ärenden som innefattar

myndighetsutövning omfattas av ett straffrättsligt och skadeståndsrätts-

ligt ansvar inom den offentliga förvaltningen.

PRV menar att den nuvarande avgränsningen fyller en praktisk funk-

tion i vart fall vid tillämpningen av bestämmelserna om motiverings-

skyldighet, underrättelseskyldighet vid beslut och kommunikations-

skyldighet vid rättelser (20, 21 och 26 §§ FL). Regeringen har förståelse

för att det av praktiska skäl ibland kan finnas ett intresse av att inte

tillämpa vissa förfarandebestämmelser när dessa i den löpande verksam-

heten kan upplevas ställa krav på t.ex. kommunikation och motivering av

beslut som framstår som onödigt stränga. I likhet med utredningen är

regeringen dock inte övertygad om att den nuvarande ordningen är den

allra lämpligaste för att åstadkomma nödvändiga avgränsningar av

förfarandereglernas tillämplighet. Redan enligt gällande ordning finns

möjlighet att avstå från att tillämpa de särskilda förfarandereglerna t.ex.

om en viss handläggningsåtgärd i det enskilda fallet bedöms vara

”uppenbart obehövlig” (17, 20 och 21 §§ FL). I likhet med utredningen

anser regeringen att den nuvarande ordningen med dubbla filter mot

tillämpning av de processuella rättssäkerhetsgarantierna – dels ett

obehövlighetsundantag, dels ett myndighetsutövningskrav – framstår

som onödigt komplicerad och begränsande. Tvärtemot vad Västerås

kommun anför menar regeringen att utredningens förslag medför att det

blir tydligare än i dag när förvaltningslagens handläggningsregler ska

tillämpas.

Statens jordbruksverk menar att den nuvarande regleringen fyller funk-

tionen att vägleda myndigheten när den i samband med överlämnande av

förvaltningsuppgifter till enskilda organ pekat ut vilka förfaranderegler

som dessa haft att tillämpa. Regeringen har förståelse för Jordbruks-

verkets synpunkt men ser inte av den anledningen skäl att avstå från den

utvidgning av tillämpningsområdet för lagens rättsäkerhetsgarantier som

utredningen föreslår.

Sammanfattningsvis anser regeringen, i likhet med flera remiss-

instanser, att utredningens förslag till åtstramning av förvaltningsförfar-

Prop. 2016/17:180

52

andet är välkommet. Den föreslagna utvidgningen av tillämpnings-

området för de särskilda processuella rättssäkerhetsgarantierna i förvalt-

ningslagen kan bidra till att ytterligare förbättra förutsättningarna för

myndigheterna att fatta riktiga beslut och samtidigt stärka rättssäkerheten

och enskildas förtroende för förvaltningen. Regeringen instämmer

således i utredningens bedömning att de förfaranderegler som enligt

gällande ordning bara ska tillämpas vid myndighetsutövning också, som

regel, bör tillämpas vid handläggningen av andra ärenden. I enlighet med

vad utredningen föreslår anser regeringen att det lämpligen kan

åstadkommas genom att uttrycket myndighetsutövning inte används i den

nya förvaltningslagen. Regeringen återkommer nedan till frågan om det

för särskilda situationer finns skäl att även fortsättningsvis göra undantag

från tillämpningen av vissa av lagens förfaranderegler.

Ekonomistyrningsverket menar att det bör övervägas om uttrycket

myndighetsutövning bör finnas kvar i andra föreskrifter. Liknande syn-

punkter för även Statens skolverk fram. Regeringen konstaterar att det

inte har varit en del av utredningens uppdrag att överväga frågan i ett

bredare perspektiv. Frågan om utmönstring av uttrycket i andra lagar kan

därför inte behandlas inom ramen för detta lagstiftningsärende. Reger-

ingen ser inte heller något behov av att på det sättet ta ett helhetsgrepp

om frågan. Det är i nuläget därför inte aktuellt att närmare utreda frågan

om uttrycket bör utmönstras i andra författningar.

Ärende och annan förvaltningsverksamhet behöver inte definieras

Vissa remissinstanser, bl.a. MSB, Statskontoret och Linköpings univer-

sitet, menar att en förändring i linje med utredningens förslag medför att

behovet av att klargöra gränsdragningen mellan ärendehandläggning och

faktiskt handlande blir tydligare. Försvarsmakten efterfrågar en

definition av begreppet ärende och begreppet annan förvaltningsverk-

samhet. Även Statens skolverk och Fiskeriverket anser att begreppet

ärende bör definieras i förvaltningslagen.

Som framgår av avsnitt 5.1 är det en svår uppgift att definiera

begreppen ärende och beslut på ett sådant sätt att gränsen mellan ärende-

handläggning och faktiskt handlande klargörs på ett sätt som blir helt

invändningsfritt. Gränsen mellan handläggning och faktiskt handlande är

trots det i många fall förhållandevis tydlig. Som nämns i nämnda avsnitt

karaktäriseras verksamhet som innefattar handläggning av ett ärende av

att detta avslutas med ett beslut, medan ett faktiskt handlande karaktäri-

seras av att myndigheten helt enkelt vidtar en viss åtgärd. De svårigheter

som redan i dag finns att i vissa fall skilja mellan faktiskt handlande och

ärendehandläggning kan aktualiseras både när åtgärder vidtas vid myn-

dighetsutövning mot någon enskild och när ett samband med myndig-

hetsutövning helt saknas. Gränsdragningsproblemen påverkas enligt

regeringens mening inte i något mera påtagligt hänseende av att uttrycket

myndighetsutövning utmönstras ur förvaltningslagen. Skillnaden blir

endast att fler förfaranderegler än i dag ska tillämpas när ärenden som

inte avser myndighetsutövning handläggs. De eventuella effekter som

reformen kan komma att få i fråga om verksamhet som inte utgör

ärendehandläggning, dvs. för myndigheternas faktiska handlande, ska

inte överdrivas. Regeringen ser bl.a. mot den bakgrunden inte något

53

Prop. 2016/17:180

behov av att i lagen definiera begreppen ärende och annan förvaltnings-

verksamhet.

En huvudregel med särskilda undantag

Som framgår ovan anser regeringen alltså att uttrycket myndighets-

utövning inte bör användas i förvaltningslagen. I linje med detta är det

också regeringens uppfattning att utgångspunkten bör vara att samtliga

förfaranderegler i förvaltningslagen bör vara tillämpliga vid all ärende-

handläggning oberoende av om ärendet avser myndighetsutövning mot

någon enskild eller inte. I den utsträckning det finns anledning att göra

avsteg från denna huvudregel bör en undantagsreglering efter behov

kunna utformas utifrån de särskilda förutsättningar som gäller för

handläggningen av en specifik typ av ärenden. Regeringen konstaterar att

det i vissa fall kan framstå som mindre ändamålsenligt att tillämpa

samtliga förfaranderegler i lagen vid handläggningen av ett ärende. Detta

innebär dock inte att det finns anledning att generellt ställa lägre krav på

myndigheterna när det t.ex. gäller dokumentations- eller motiverings-

skyldigheten eller i fråga om enskilda parters möjligheter att lämna

uppgifter muntligen och få upplysningar om beslutets innehåll bara för

att ärendet inte avser myndighetsutövning.

Några av de remissinstanser som inte invänder mot att uttrycket myn-

dighetsutövning utmönstras ur förvaltningslagen anser ändå att det finns

behov av särskilda undantag från tillämpningen av vissa bestämmelser i

vissa ärendetyper. Stockholms tingsrätt framhåller t.ex. vikten av att

undantag görs från kommunikationsplikten i anställningsärenden. Även

Göteborgs tingsrätt och Kammarrätten i Stockholm anser att det är av

vikt att undantaget från kravet på kommunikation finns kvar när det

gäller anställningsärenden och att en noggrann analys av effekterna av

förslaget görs i det fortsatta lagstiftningsärendet. Försvarsmakten och

Konsumentverket anser att förvaltningslagens bestämmelser inte ska

tillämpas i anställnings- och antagningsärenden i större utsträckning än

enligt den nuvarande ordningen. Myndigheten för radio och tv menar att

förutsättningarna för den statliga sektorns kompetensförsörjning kan

påverkas om anställningsförfarandet kompliceras genom förslaget.

Regeringen delar remissinstansernas uppfattning att det för vissa slags

ärenden kan finnas behov av att göra avsteg från tillämpningen av vissa

förfaranderegler i förvaltningslagen. Frågan hur en, ur saklig och

lagteknisk synvinkel, lämplig avgränsning kan åstadkommas i detta

hänseende behandlas längre fram i de avsnitt där utformningen av de

särskilda förfarandereglerna övervägs (se avsnitten 12.3.4 och 13.4.3).

Riksarkivet efterfrågar ett klargörande av om den föreslagna för-

faranderegleringen ska ses som en minimistandard och att myndigheterna

därför kommer att vara oförhindrade att tillämpa bestämmelserna även

när tillämpningen inte är påbjuden i lagen. Regeringen vill med

anledning av denna synpunkt understryka att lagen kan tillämpas även

när den formellt inte är tillämplig eller när något undantag medför att en

viss regel inte behöver tillämpas. Detta synsätt överensstämmer med

utgångspunkten för 1971 års förvaltningslag (prop. 1971:30 del 2 s. 289).

Prop. 2016/17:180

54

Regleringens effekter på några särskilda områden

Några myndigheter menar att det finns behov av att ytterligare belysa

vilka konsekvenser förslaget får för deras verksamhet. MSB pekar på ett

behov av analys av effekterna på handläggningen av upphandlingsären-

den. Arbetsförmedlingen efterfrågar ett klargörande av om utredningens

förslag innebär att samtliga bestämmelser i förvaltningslagen blir

tillämpliga på partsbesked och Statens tjänstepensionsverk menar att det

behövs klargöranden i fråga om ärenden som rör kollektivavtal.

Förvaltningslagen är tillämplig i domstolarnas och förvaltnings-

myndigheternas ärenden om upphandling enligt lagen (2016:1145) om

offentlig upphandling, lagen (2016:1146) om upphandling inom försörj-

ningssektorerna, lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner och

lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet.

Bestämmelserna om rätten för en part att ta del av uppgifter i ett ärende

och om myndigheternas skyldighet att kommunicera handlingar i ärendet

gäller dock inte i sådana ärenden eftersom upphandling inte anses utgöra

myndighetsutövning mot någon enskild. Det innebär bl.a. att bestämmel-

sen i 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad

OSL, enligt nuvarande ordning inte ska tillämpas i upphandlingsärenden.

Regleringen i 10 kap. 3 § OSL är en kollisionsnorm. Den reglerar vad

som ska gälla vid konflikt mellan regler om partsinsyn och sekretess. Av

paragrafen följer att sekretessen som huvudregel inte hindrar att den som

är part i ett ärende inför en myndighet och som på grund av sin parts-

ställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller

annat material i ärendet. En handling i ett ärende får dock inte lämnas ut

till en part om det med hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av

synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i handlingen inte röjs. I

sådana fall ska myndigheten i stället lämna parten upplysningar om

innehållet i handlingen, om det behövs för att parten ska kunna ta till

vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som

sekretessen ska skydda. Möjligheten att begränsa en parts rätt att ta del

av handlingarna i ett ärende är således mycket liten, om förfarande-

regleringen ger parten rätt till partsinsyn.

Regler om sekretess i upphandlingsärenden finns i 19 kap. 3 § OSL.

Av bestämmelserna i denna paragraf följer att sekretessen är absolut mot

alla andra än anbudsgivaren själv fram till dess att ett tilldelningsbeslut

har fattats. Eftersom förvaltningslagens bestämmelse om partsinsyn inte

är tillämplig i upphandlingsärenden enligt gällande ordning, ger den

absoluta sekretessen enligt 19 kap. 3 § OSL inte vika för det insyns-

intresse som annars normalt ges företräde enligt den i 10 kap. 3 § OSL

angivna kollisionsnormen. Det är av största vikt att denna ordning inte

rubbas. För att åstadkomma detta bör regleringen utformas så att möjlig-

heten till partsinsyn i upphandlingsärenden begränsas. En sådan begräns-

ning kan föreskrivas antingen genom en allmän bestämmelse i förvalt-

ningslagen eller genom en avvikande reglering i annan författning,

exempelvis lagstiftningen om offentlig upphandling. Det kan också

finnas skäl att överväga en avvikande reglering bl.a. i fråga om krav på

kommunikation innan en myndighet fattar beslut i ett sådant ärende.

Regeringens avsikt är att efter sedvanlig beredning återkomma till

riksdagen med förslag till kompletterande reglering om undantag från

55

Prop. 2016/17:180

partsinsyn i upphandlingsärenden och om eventuell avvikande reglering i

övrigt i sådana ärenden.

Med uttrycket partsbesked avses ett uttalande som en myndighet gör

om den ståndpunkt som myndigheten intar som företrädare för staten i ett

civilrättsligt eller liknande förfarande. Partsbesked kan t.ex. lämnas av

myndigheter i samband med handläggningen av ett ärende om ersätt-

ningsanspråk som riktas mot staten eller i samband med en uppmaning

att betala en inte omedelbart verkställbar fordran. Gemensamt för

besluten är att de inte slutligt reglerar tvisten mellan det allmänna och

den enskilde (se även avsnitt 15.2.4).

Förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk

mot staten, förkortad skaderegleringsförordningen, gäller i fråga om

vissa anspråk på ersättning för skador som riktas mot staten. I förord-

ningen regleras statens frivilliga skadereglering. Justitiekanslern och

Kammarkollegiet prövar frågor om några i förordningen särskilt angivna

ersättningsanspråk, medan andra anspråk prövas av den centrala förvalt-

ningsmyndigheten inom vars verksamhetsområde en påstådd skada

inträffat. Handläggningen av ett ärende som avslutas genom ett parts-

besked anses inte innefatta myndighetsutövning mot någon enskild. Av

det skälet ska den nuvarande förvaltningslagens bestämmelser om parts-

insyn, kommunikation och beslutsmotivering m.m. inte tillämpas vid

denna handläggning. Ett partsbesked får inte heller överklagas. Förfaran-

det hindrar dock inte att parten väcker talan mot staten i allmän domstol

avseende det ekonomiska anspråk som varit föremål för frivillig skade-

reglering. Den enskildes rätt skyddas alltså i dessa fall genom möjlig-

heten att få en tvist prövad i civilrättslig ordning i allmän domstol.

Kriminalvården menar att utredningens förslag till utvidgning av

tillämpningsområdet för förfarandereglerna i förvaltningslagen kan få till

följd att myndigheternas intresse av att fullständigt utreda ett ärende

innan ett partsbesked lämnas kommer att minska om detta kan leda till att

myndighetens ställning i en framtida tvist försämras. Regeringen delar

inte den uppfattningen. Mot bakgrund av partsbeskedens karaktär som

inte bindande ställningstaganden i civilrättsliga eller liknande angelägen-

heter är den som angelägenheten rör inte att betrakta som part i ett

ärende. Lagens bestämmelser om bl.a. partsinsyn kommer därför inte att

vara tillämpliga. Ett partsbesked kommer inte heller att påverka den

enskilde på sådant sätt att beslutet blir överklagbart (avsnitt 15.2.4).

Enligt regeringens mening ger utredningens förslag därför inte anledning

att överväga någon särreglering av lagens tillämpning i ärenden om

partsbesked.

Statens tjänstepensionsverk, som framhåller att förmåner som myndig-

heten betalar ut i de flesta fallen är kollektivavtalsreglerade och att dess

beslut normalt inte får överklagas utan – i förekommande fall – enbart

kan prövas i den ordning som gäller för arbetstvister enligt lagen

(1974:371) om rättegången i arbetstvister, efterfrågar klargöranden när

det gäller den nya lagens tillämpning i fråga om kollektivavtalsreglerade

förhållanden. Regeringen noterar med anledning av denna synpunkt att

när en myndighet uppträder i rollen som arbetsgivare regleras förhållan-

det till arbetstagarna – vid sidan av det arbetsrättsliga regelverket, som

bl.a. inkluderar lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet och

lagen om rättegången i arbetstvister – i stor utsträckning genom anställ-

Prop. 2016/17:180

56

ningsavtal och kollektivavtal. Rättsförhållandena mellan en arbetsgivare

och en arbetstagare vilar därmed i hög grad på civilrättslig grund, även

om det i sammanhanget bör anmärkas att exempelvis ett anställnings-

beslut anses innefatta sådana inslag av offentlig maktutövning att det är

fråga om myndighetsutövning mot enskild. Även i en förhandling med en

arbetstagarorganisation om ett kollektivavtal uppträder myndigheten som

arbetsgivare i en privaträttslig roll i förhållande till motparten. En

utmönstring av uttrycket myndighetsutövning ur förvaltningslagen med-

för att tillämpningsområdet för de handläggningsregler som enligt dagens

ordning avser enbart ärenden som innefattar myndighetsutövning mot

någon enskild – däribland bestämmelserna om muntlig handläggning,

dokumentation av uppgifter, partsinsyn, kommunikation, motivering av

och underrättelse om beslut och kommunikation i samband med rättelse

– formellt sträcks ut till att avse även handläggning av ärenden som inte

innefattar sådan myndighetsutövning. Bestämmelserna blir dock inte

automatiskt tillämpliga vid all annan ärendehandläggning. Avgörande

blir i stället om övriga förutsättningar som ställs upp för bestämmelser-

nas tillämpning i det enskilda fallet är uppfyllda eller inte. När det gäller

vissa bestämmelser måste det t.ex. vara fråga om ett ärende där någon är

part. Det innebär i praktiken att en myndighet inte behöver tillämpa dessa

bestämmelser i ärenden som rör t.ex. ingående av kollektivavtal eller

som avser en tvist i fråga om kollektivavtalsreglerade förhållanden. När

en myndighet agerar i en roll som utgår från en i grunden privaträttsligt

reglerad ordning, t.ex. ett kollektivavtal, är myndighetens motpart i en

avtalsförhandling normalt inte att betrakta som part i ett ärende hos den

myndigheten. Det får bl.a. till följd att motparten inte kan göra anspråk

på någon rätt till partsinsyn eller ställa krav på kommunikation av hand-

lingar i det ärende som myndigheten kan ha inlett med anledning av

avtalsförhandlingen (jfr avsnitten 8.2 och 12.3). Detta får i sin tur bl.a.

till följd att reformen inte, genom den föreslagna regleringen av rätten till

partsinsyn, påverkar det sekretesskydd för fackliga förhandlingar som

gäller enligt 19 kap. 6 § OSL. Ett annat exempel är förslaget att ett beslut

som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska

innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt

(avsnitt 13.4.2). I angelägenheter som rör myndighetens privaträttsliga

ställning och som inte är offentligrättsligt reglerade och inte heller

resulterar i beslut som kan överklagas torde det som regel kunna anses

uppenbart att en klargörande motivering av ett beslut i ärendet inte

behövs. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att utredningens

förslag inte ger upphov till några konsekvenser för myndigheterna i deras

roll som arbetsgivare rörande kollektivavtalsreglerade förhållanden.

57

Prop. 2016/17:180

7

Grunderna för god förvaltning

7.1

Legalitet, objektivitet och proportionalitet

Regeringens förslag: Legalitets-, objektivitets- och proportionalitets-

principerna ska komma till uttryck i förvaltningslagen.

Det ska framgå av lagtexten att en myndighet endast får vidta

åtgärder som har stöd i rättsordningen och att myndigheterna i sin

verksamhet ska vara sakliga och opartiska.

Vidare ska det framgå att en myndighet får ingripa i ett enskilt

intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet.

Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får

vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de

olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Det stora flertalet

remissinstanser för inte fram några synpunkter på utredningens förslag i

denna del. Flera av de remissinstanser som uttryckligen tar ställning till

förslaget instämmer i det eller har ingen invändning mot det. Bland dessa

finns Kammarrätten i Stockholm, Justitiekanslern, Försäkringskassan,

Lunds universitet, Lantmäteriet, Post- och telestyrelsen och Sveriges

läkarförbund. Några remissinstanser, bl.a. Riksdagens ombudsmän (JO),

Riksrevisionen, Säkerhetspolisen, Migrationsverket, Lunds universitet,

Uppsala universitet och Patent- och registreringsverket, är dock delvis

tveksamma till behovet av lagstiftning eller har synpunkter i sak på den

närmare utformningen av vissa av de föreslagna bestämmelserna. Stock-

holms kommun, Jönköpings kommun, Göteborgs kommun, Karlstads

kommun, Örebro kommun, Örnsköldsviks kommun och Luleå kommun

anser att tillämpningsområdet för den föreslagna regleringen av

proportionalitetsprincipen är för snävt och bör omfatta även alla former

av statliga ingrepp mot kommuner och landsting. Även Skåne läns

landsting och Sveriges Kommuner och Landsting invänder mot den

föreslagna begränsningen av proportionalitetsprincipen

.

Skälen för regeringens förslag

Legalitetsprincipen

Legalitetsprincipen brukar framhållas som ett skydd mot en nyckfull och

godtycklig maktutövning från det allmännas sida. Den är en av de

principer som anses känneteckna en rättsstat och tillmäts en avgörande

vikt i EU:s rättssystem liksom i Europakonventionen. Legalitetsprincipen

är inte enhetligt definierad men brukar vanligtvis uppfattas som ett krav

på att ingripanden mot enskilda ska ha ett klart författningsstöd. I denna

betydelse är legalitetsprincipen också grundlagsfäst genom den i 1 kap.

1 § RF intagna bestämmelsen om att ”den offentliga makten utövas under

lagarna”. Med uttrycket lagarna avses i detta sammanhang inte endast

sådana föreskrifter som riksdagen har beslutat, utan även andra

författningar och t.ex. sedvanerätt (prop. 1973:90 s. 397 och KU 1973:26

s. 59). Legalitetsprincipen innebär alltså att myndigheternas makt-

Prop. 2016/17:180

58

utövning i vidsträckt mening måste ha stöd i någon av de källor som

tillsammans bildar rättsordningen.

Regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten (8 kap. RF)

ger också uttryck för en legalitetsprincip, eftersom de innebär att lag-

formen som huvudregel krävs för beslut om föreskrifter i mera väsentliga

ämnen och att myndigheternas beslutanderätt i konkreta fall därmed

förutsätter lagstöd i egentlig mening (riksdagsbeslut). Bestämmelserna

anger även i vilka fall som föreskrifter får meddelas på lägre nivå än lag

och där lagstödet i stället har formen av ett normgivningsbemyndigande.

Inom förvaltningsrätten är legalitetsprincipen av central betydelse

eftersom kravet på författningsstöd bildar utgångspunkt för myndighet-

ernas verksamhet såväl när det gäller att handlägga ärenden och besluta i

dessa som i fråga om annan verksamhet som en myndighet bedriver.

Utredningen belyser med en praxisgenomgång att det i viss utsträck-

ning förekommer att förvaltningsbeslut som överklagats till allmän

förvaltningsdomstol upphävs av domstolen med hänvisning till att det

nödvändiga författningsstödet för åtgärden har saknats (se SOU 2010:29

s. 145–146). Som utredningen framhåller betyder detta dock inte att

myndigheterna har utövat sin offentliga makt helt utan hänsyn till

gällande rätt. Normalt får det i stället antas vara fråga om en felaktig

tolkning av tillämpliga – och kanske ibland oklara – bestämmelser. I

vissa situationer blir gränsen mellan oriktig tillämpning av rättsregler och

avsaknaden av författningsstöd också flytande.

Utredningens praxisgenomgång ger en klar indikation på att myndig-

heterna inte alltid i tillräcklig utsträckning tar reda på om att de har stöd i

rättsordningen för sina åtgärder. Utvecklingen från en mer klassisk för-

valtning mot en förvaltning med ökade inslag av informationsuppgifter

och mera kundrelaterade aktiviteter, t.ex. i form av olika digitala själv-

betjäningstjänster, har också inneburit ökade risker i detta avseende. Det

är därför angeläget att ge en klar signal om att all offentlig verksamhet,

oavsett dess karaktär, ytterst måste grundas på skrivna regler i rättsord-

ningen (prop. 1973:90 s. 397). Skiljelinjen mellan privaträttsliga subjekts

principiella rätt till ett fritt agerande och myndigheternas skyldighet att

fullgöra bestämda uppgifter i det allmännas tjänst bör alltså tydligt

markeras.

Regeringen anser därför, i likhet med bl.a. Kammarrätten i Stockholm,

Justitiekanslern, Lunds universitet och Lantmäteriet, att legalitetsprin-

cipen bör komma till direkt uttryck i den nya förvaltningslagen. JO och

Migrationsverket är tveksamma till behovet av en särskild bestämmelse

om detta och förordar att det i stället görs en hänvisning till regleringen i

1 kap. 1 § RF. Som utredningen föreslår får det dock anses lämpligare

med en för ändamålet särskilt anpassad bestämmelse. Till skillnad från

JO och Örebro universitet ser regeringen, i likhet med bl.a. Lunds

universitet, inte någon risk för att en sådan ordning skulle kunna påverka

hur grundlagsbestämmelsens ställning och betydelse uppfattas.

Principen bör i enlighet med utredningens förslag gälla för all verk-

samhet hos myndigheten, dvs. för såväl handläggning av och besluts-

fattande i enskilda ärenden som s.k. faktiskt handlande. Avsikten är alltså

att hindra myndigheterna från att agera helt vid sidan av sina i författning

angivna åligganden.

59

Prop. 2016/17:180

Enligt Riksrevisionen är räckvidden av det föreslagna kravet på legali-

tet oklar och kan skapa osäkerhet om myndigheternas befogenheter,

exempelvis när det gäller möjligheterna att samverka med andra. Även

Säkerhetspolisen och Migrationsverket anser att det finns behov av

förtydliganden när det gäller förslagets närmare innebörd och dess

påverkan på myndigheternas verksamhet.

Regeringen anser att kravet enligt förvaltningslagen på legalitet – i

likhet med 1 kap. 1 § RF – bör innebära ett krav på att myndighetens

agerande ska ha stöd i någon av de källor som tillsammans bildar rätts-

ordningen i vidsträckt mening. Vad som bör krävas är alltså att det ska

finnas någon form av normmässig förankring för all typ av verksamhet

som en myndighet bedriver. Däremot bör det inte ställas krav på att varje

enskild åtgärd som en myndighet vidtar kan kopplas till ett specifikt

bemyndigande. Kravet på legalitet bör inte heller uppfattas så att en

myndighets åtgärd måste ha uttryckligt stöd i en viss lagbestämmelse

eller i andra föreskrifter som har meddelats i enlighet med 8 kap. RF.

Som bl.a. Lagrådet, Läkemedelsverket och Länsstyrelsen i Gotlands län

uppmärksammar bör lagtexten utformas så att förslaget inte innebär

någon oklarhet på denna punkt. För att säkerställa detta bör lämpligen

uttrycket ”rättsordningen” användas i stället för ”lag eller annan

författning”, som fanns i lagrådsremissens lagtextförslag.

På förvaltningens olika sakområden är frågor om ärendehandläggning

och beslutsfattande ofta relativt detaljerat reglerade i tillämplig special-

författning och i övrigt gäller de allmänna bestämmelserna i förvaltnings-

lagen. På det polisiära området utgör bestämmelserna i 8 § polislagen det

rättsliga stödet för många av de åtgärder av operativt slag som bl.a.

Säkerhetspolisen vidtar. I andra fall är det fråga om att tillämpa allmänna

eller särskilda bestämmelser i myndighetens instruktion eller myndig-

hetsförordningen (2007:515) eller i någon annan förordning som

regeringen har utfärdat. Så kan t.ex. vara fallet i fråga om befogenheten

för en myndighet att ingå civilrättsliga avtal eller annars uppträda som

privaträttsligt subjekt. Som Migrationsverket uppmärksammar kan

legalitetskravet i något fall även anses vara uppfyllt genom ett förvalt-

ningsbeslut, exempelvis i form av ett regleringsbrev.

Lunds universitet väcker frågan om inte offentlighetsprincipen bör

omnämnas i den nya förvaltningslagen. Regeringen återkommer till detta

i avsnitt 10.2.

Objektivitetsprincipen

Objektivitetsprincipen kommer till uttryck i såväl Europakonventionen

som EU-rätten och är på samma sätt som legalitetsprincipen ett grund-

läggande kännetecken för en rättstat. Principens kärna kan beskrivas som

en skyldighet att agera sakligt och opartiskt.

Bestämmelser som syftar till att garantera saklighet och opartiskhet

inom den offentliga förvaltningen finns i såväl grundlag som vanlig lag.

Enligt 1 kap. 9 § RF ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och

andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet

beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. I

fråga om anställningar inom den offentliga sektorn finns ett uttryckligt

förbud i grundlagen mot att fästa avseende vid annat än sakliga grunder,

Prop. 2016/17:180

60

såsom förtjänst och skicklighet (12 kap. 5 § andra stycket RF). När det

gäller bestämmelser i vanlig lag är regler om jäv (bl.a. i 11 § FL) det

mest typiska exemplet. För brottsbekämpande verksamhet finns detalj-

erade regler om krav på objektivitet i fråga om förfarandet före, under

och efter en förundersökning (23 kap. 4 § och 45 kap. 3 a § RB). Bestäm-

melserna om förbud för offentliganställda att inneha vissa bisysslor (7–

7 d §§ lagen [1994:260] om offentlig anställning) och om straffansvar för

tjänstefel och mutbrott (10 kap. 5 a–5 e §§ och 20 kap. 1 §§ brottsbalken)

syftar också till att säkerställa att objektivitetsprincipen beaktas inom den

offentliga förvaltningen. Vidare finns det processuella regler som ska

förhindra att ovidkommande material läggs till grund för ett avgörande

(t.ex. 30 § FPL).

Inom förvaltningsrätten innebär objektivitetsprincipen ett förbud för

myndigheterna att låta sig vägledas av andra intressen än dem som de är

satta att tillgodose eller att grunda sina avgöranden på hänsyn till andra

omständigheter än sådana som enligt tillämpliga författningar får beaktas

vid prövningen av ett ärende. Myndigheterna får alltså inte låta sig

påverkas av omständigheter som t.ex. en sökandes etniska bakgrund eller

politiska åsikter, om de är ovidkommande (jfr t.ex. migrationsärenden).

Som utredningen framhåller finns det ett värde i att de allmänna krav

på objektivitet och saklighet som anges i grundlagen också kommer till

uttryck i den lag som direkt vänder sig till förvaltningsmyndigheterna

och till de enskilda som berörs av deras verksamhet. Därmed understryks

att inte bara förvaltningslagens mera preciserade rättssäkerhetsgarantier

utan också denna grundläggande princip alltid måste beaktas i myndig-

heternas verksamhet. Regeringen anser därför, i likhet med bl.a.

Kammarrätten i Sundsvall, Justitiekanslern, Lunds universitet och Post-

och telestyrelsen, att objektivitetsprincipen bör komma till direkt uttryck

i den nya förvaltningslagen i enlighet med utredningens förslag och gälla

för all förvaltningsverksamhet, alltså även då det är fråga om faktiskt

handlande och ren service. På motsvarande sätt som i fråga om legalitets-

principen bedömer regeringen att en sådan ordning är att föredra framför

en hänvisning till grundlagsregleringen av det slag som bl.a. JO förordar.

Enligt Lunds universitet bör även likhetsprincipen komma till uttryck i

den nya förvaltningslagen för att förtydliga kravet på konsekvens i

beslutsfattandet. Som utredningen påpekar inbegriper dock skyldigheten

att agera sakligt och opartiskt också ett krav på respekt för allas likhet

inför lagen. Enligt regeringens uppfattning markerar utredningens förslag

därför på ett tillräckligt tydligt sätt att t.ex. diskriminering och andra

former av obefogad särbehandling inte får förekomma eftersom sådana

åtgärder uppenbart strider mot objektivitetsprincipen.

Proportionalitetsprincipen

Proportionalitetsprincipen är central inom det EU-rättsliga systemet och

är en av de allmänna rättsprinciper som ges närmast konstitutionell status

vid all unionsrättslig tillämpning. Den begränsar unionsinstitutionernas

handlingsfrihet i förhållande till medlemsstaterna och markerar en gräns

för vilka bördor som kan läggas på medborgarna med stöd av EU-rätten.

Principen har utvecklats av EU-domstolen med utgångspunkt i nationell

– främst tysk – rätt och Europakonventionen. En redogörelse för EU-

61

Prop. 2016/17:180

domstolens praxis finns i utredningens betänkande (SOU 2010:29

s. 157–159).

Förenklat kan man säga att proportionalitetsprincipen innebär att en

ingripande åtgärd ska vara ägnad att tillgodose det åsyftade ändamålet,

vara nödvändig för att uppnå detta ändamål och medföra fördelar som

står i rimlig proportion till den skada som åtgärden förorsakar. Det ska

alltså finnas en balans mellan mål och medel.

Även Europakonventionen, som gäller som lag, genomsyras av pro-

portionalitetsprincipen. Flera av artiklarna i konventionen tar sikte på att

det ska göras avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen. På

motsvarande sätt som inom EU-rätten kräver den konventionsrättsliga

proportionalitetsprincipen att en ingripande åtgärd ska vara lämplig, nöd-

vändig och proportionerlig i strikt mening för att kunna accepteras.

Principen har fått sitt närmare innehåll och utvecklas kontinuerligt i

Europadomstolens praxis. Den aktualiseras oftast vid tillämpning av de

artiklar i Europakonventionen som under vissa förutsättningar medger

begränsningar av vissa fri- och rättigheter. En närmare redogörelse för

proportionalitetsprincipen i Europakonventionen och Europadomstolens

praxis finns i utredningens betänkande (SOU 2010:29 s. 161–165).

Proportionalitetsprincipen kommer också till uttryck i bl.a. 2 kap. 15 §

första stycket RF, som anger att varje medborgares egendom är tryggad

bl.a. genom att ingen kan tvingas tåla att det allmänna inskränker

användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose

angelägna allmänna intressen. Bestämmelsen fick denna lydelse den

1 januari 1995 samtidigt som Europakonventionen inkorporerades i

svensk rätt. Den proportionalitetsprincip som kommer till uttryck i

bestämmelsen knyter an till artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till

konventionen. I den proposition som låg till grund för inkorporeringen

underströks också att en proportionalitetsprincip har vunnit hävd i svensk

rätt (prop. 1993/94:117 s. 39–40).

Krav på proportionalitet finns även i andra föreskrifter i 2 kap. RF i

fråga om den bedömning som ska göras när relativa rättigheter begränsas

i lag eller genom annan författning (se t.ex. 20–23 §§). Även om bestäm-

melserna i första hand riktar sig till lagstiftaren, ska de också beaktas vid

tolkning och tillämpning av lagstiftningen (jfr prop. 1975/76:209 s. 39,

99 och 153).

Proportionalitetsprincipen gäller sedan länge som grundsats för

polisens verksamhet och har i likhet med behovsprincipen lagfästs i 8 §

polislagen. Enligt rättegångsbalken ska proportionalitetsprincipen

beaktas vid häktning liksom vid användningen av andra straff-

processuella tvångsmedel (se t.ex. 24 kap. 1 § andra stycket RB). Om de

tvångsmedel som kan komma i fråga inte står i rimlig proportion till vad

som står att vinna med åtgärderna bör man avstå från att använda dem

(jfr prop. 1988/89:124 s. 27 och JO 2008/09 s. 113).

Bestämmelser som innebär krav på en rimlig balans eller

proportionalitet mellan fördelarna för det allmänna och de nackdelar som

en viss åtgärd innebär för den enskilde finns också i annan lagstiftning på

områdena för brottsbekämpning och brottsförebyggande åtgärder liksom

på bl.a. miljöområdet, skatteområdet och i fråga om kameraövervakning.

Se t.ex. 27 kap. 1 § tredje stycket RB, 5 § lagen (2007:979) om åtgärder

för att förhindra särskilt allvarliga brott, 2 § tredje stycket lagen

Prop. 2016/17:180

62

(2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, 2 kap. 7 § första

stycket och 7 kap. 25 § miljöbalken, 2 kap. 5 § skatteförfarandelagen

(2011:1244), 9 § kameraövervakningslagen (2013:460) och 53 d § lagen

(1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk.

Proportionalitetsprincipen kommer även till uttryck inom utlännings-

rätten (1 kap. 8 § utlänningslagen [2005:716]) och i lagar som reglerar

tvångsanvändning på socialrättens område, bl.a. i 20 a § lagen (1990:52)

med särskilda bestämmelser om vård av unga.

Vidare har Högsta förvaltningsdomstolen i sin praxis slagit fast och

utvecklat en allmän proportionalitetsprincip i svensk rätt. Utvecklingen

av denna princip är sedan 1995 direkt kopplad till EU-rätten och Europa-

konventionen men principen har som utredningen påpekar fått ett vidare

tillämpningsområde. Principen har aktualiserats såväl i samband med

beslut om olika former av ingripanden, t.ex. förelägganden eller förbud,

som i dispenssammanhang och andra situationer där inslaget av makt-

användning från det allmännas sida är mindre påtagligt. Praxis avser

främst frågor om markanvändning, men tillämpningsområdet tar sikte på

samtliga förvaltningsområden. För en sammanställning av Högsta för-

valtningsdomstolens praxis på området, se utredningens betänkande

(SOU 2010:29 s. 176–181).

Enligt regeringens mening har en kodifiering i förvaltningslagen av

den i praxis erkända proportionalitetsprincipen flera fördelar. För

förvaltningsmyndigheterna blir det tydligare att inga åtgärder i det

allmännas intresse får vidtas utan att motstående enskilda intressen

samtidigt beaktas. Ett allmänt krav på att en proportionalitetsbedömning

ska göras redan i första instans ger också bättre förutsättningar för att

ärendehandläggningen ska bli mer omsorgsfull och att besluten i ännu

högre grad redan från början ska bli materiellt riktiga. Detta kan i sin tur

förväntas leda till att färre beslut överklagas. En bestämmelse i förvalt-

ningslagen ger även den enskilde bättre möjligheter att bevaka sina

intressen redan i ursprungsärendet, men också vid ett eventuellt över-

klagande. Dessutom markeras Sveriges åtaganden enligt EU-rätten och

Europakonventionen på ett generellt och mera tydligt sätt än i dag för

såväl domstolar och förvaltningsmyndigheter som för enskilda.

Regeringen anser därför, i likhet med bl.a. Justitiekanslern, Migra-

tionsverket, Lunds universitet, Lantmäteriet, Trafikverket och Post- och

telestyrelsen, att proportionalitetsprincipen bör komma till uttryck i

förvaltningslagen. Till skillnad från Naturvårdsverket anser regeringen

däremot inte att proportionalitetsprincipen bör komma till uttryck i

grundlag på något annat sätt än enligt gällande ordning.

Med hänsyn till bestämmelsens generella karaktär och dess placering i

en allmän förfarandelag är det viktigt att bestämmelsen utformas så att

även högt ställda krav på en effektiv förvaltning tillgodoses. Tillämp-

ningsområdet bör därför avgränsas till situationer där den enskilde har ett

verkligt rättssäkerhetsbehov. Myndigheterna bör alltså inte åläggas en

skyldighet att i detalj väga en från allmän synpunkt angelägen åtgärd mot

varje tänkbart motstående enskilt intresse.

Åtgärder som innebär tvång eller våldsanvändning är tydliga exempel

på ingrepp i enskilda intressen, men även återkravshantering på social-

försäkringsområdet och andra liknande åtgärder av mindre ingripande

slag bör omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde. För att markera

63

Prop. 2016/17:180

att den negativa förändringen av den enskildes situation bör vara av viss

betydelse innehöll lagrådsremissens lagtextförslag ett uttryckligt krav på

att det måste vara fråga om ett ingrepp i ett väsentligt enskilt intresse.

Som Lagrådet påpekar bör en myndighet – oavsett vilka intressen som

står på spel – dock aldrig få vidta en åtgärd som inte kan antas leda till

det avsedda resultatet. För att undvika risken för missuppfattningar kring

detta bör något krav på väsentlighet inte komma till uttryck i lagtexten.

Regeringen vill dock framhålla att avsikten med bestämmelsen inte är att

absolut rättvisa ska uppnås i varje enskilt fall. Som Trafikverket

konstaterar bör det överlämnas till rättstillämpningen att utveckla

närmare praxis kring bestämmelsen.

För vissa särskilt starka allmänna intressen – t.ex. då det gäller att

avvärja akuta hot mot samhället eller mot människors hälsa – måste det

generellt sett finnas ett betydande utrymme för ingripanden även på

bekostnad av enskilda intressen. Vissa marginaler måste alltså tolereras,

vilket också följer av EU-domstolens och Europadomstolens praxis på

området. Även Högsta förvaltningsdomstolen har betonat att myndighet-

erna i många avvägningsfrågor har ett betydande handlingsutrymme och

att det ska finnas en rimlig balans mellan vad det allmänna vinner och

den enskilde förlorar på grund av en viss åtgärd. Regeringen anser i

likhet med utredningen att starka skäl talar för att tillåta myndigheterna

en sådan marginal vid proportionalitetsbedömningen. Det bör därför

införas ett krav på rimlighet som begränsar myndigheternas handlings-

utrymme enbart på så sätt att det inte får föreligga ett klart miss-

förhållande mellan det allmänna intresset av ett visst ingripande och den

belastning som detta medför för den enskilde.

Innan myndigheten väger olika intressen mot varandra, måste den ha

tagit ställning till om åtgärden uppfyller kraven på lämplighet och

nödvändighet. Det bör alltså krävas att myndigheten först prövar om den

tilltänkta åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Myndigheten

måste också konstatera att åtgärden är det minst ingripande av de

alternativ som finns för att uppnå samma resultat. Avsikten är alltså inte

att hindra myndigheterna från att vidta åtgärder utan att säkerställa att de

åtgärder som vidtas är proportionella. Till skillnad från Patent- och

registreringsverket anser regeringen att utredningens lagtextförslag ger

tydligt uttryck för detta.

Bestämmelsen bör inte bara ta sikte på beslut som en myndighet fattar

inom ramen för ärendehandläggningen, utan omfatta alla typer av åtgär-

der som vidtas med potentiellt negativa konsekvenser för enskilda. Med

ett sådant tillämpningsområde undviker man också de gränsdragnings-

svårigheter som annars kan uppkomma när det gäller att i ett enskilt fall

skilja på beslutsfattande och faktiskt handlande. Det bör understrykas att

kravet på att det ska vara fråga om ett ingrepp i ett enskilt intresse gäller

även i fråga om åtgärder som vidtas inom ramen för myndighetens

faktiska handlande. Ett sådant exempel kan vara åtgärder som en

tentamensvakt vidtar i samband med misstänkt fusk vid ett provtillfälle.

Till skillnad från Linköpings universitet anser regeringen däremot inte att

diskussioner och meningsskiljaktigheter mellan studenter och lärare i

olika undervisningsfrågor utgör ingrepp i någon enskilds intresse i den

mening som avses med bestämmelsen.

Prop. 2016/17:180

64

Stockholms kommun, Jönköpings kommun, Göteborgs kommun,

Karlstads kommun, Örebro kommun, Örnsköldsviks kommun och Luleå

kommun anser att tillämpningsområdet för den föreslagna regleringen av

proportionalitetsprincipen är för snävt och bör omfatta även alla former

av statliga ingrepp mot kommuner och landsting. Även Skåne läns lands-

ting och Sveriges Kommuner och Landsting invänder mot den föreslagna

begränsningen av proportionalitetsprincipen

.

Proportionalitetsprincipen, såväl enligt EU-rätten och Europakonven-

tionen som Högsta förvaltningsdomstolens praxis, avser att skydda

enskilda intressen mot en ensidig prioritering av det allmännas önskemål

vid myndigheternas agerande. Principen har däremot inte något att göra

med balansen mellan motstridiga allmänna intressen. Som Justitiekans-

lern särskilt framhåller bör en kodifiering av proportionalitetsprincipen

inte avvika från framför allt unionsrättsliga rättsprinciper, bl.a. eftersom

det skulle kunna leda till betydande oklarheter om principens innebörd.

Detsamma gäller i förhållande till Europakonventionen. Regeringen

anser därför, i likhet med Länsstyrelsen i Gotlands län, att det inte finns

skäl att sträcka ut tillämpningsområdet på ett sådant sätt. I sammanhanget

kan noteras att den nya bestämmelsen kommer att bli tillämplig till för-

mån för staten eller kommunerna när de företräder ett civilrättsligt grun-

dat intresse och i den egenskapen uppträder som enskilda i förhållande

till det allmänna, t.ex. som fastighetsägare i ett bygglovsärende. Det finns

också särskilda bestämmelser i grundlag som innebär att det ska göras en

proportionalitetsbedömning vid lagstiftningsåtgärder som avser inskränk-

ningar i den kommunala självstyrelsen (14 kap. 3 § RF).

7.2

Service, tillgänglighet och samverkan

Regeringens förslag: Myndigheterna ska vara serviceinriktade och på

ett smidigt och enkelt sätt hjälpa enskilda så att de kan ta till vara sina

intressen.

Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med

hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens

verksamhet samt utan onödigt dröjsmål.

Myndigheterna ska vara tillgängliga för kontakter med enskilda och

informera allmänheten om hur och när sådana kan tas. Myndigheterna

ska vidta de åtgärder i fråga om tillgänglighet som behövs för att de

ska kunna upprätthålla sina skyldigheter gentemot allmänheten enligt

den i grundlag reglerade rätten att ta del av allmänna handlingar.

En myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med

andra myndigheter. En myndighet ska i rimlig utsträckning hjälpa den

enskilde genom att själv hämta in upplysningar eller yttranden från

andra myndigheter.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred-

ningen föreslår att myndigheterna ska anvisa ett mottagningsställe för e-

post och andra elektroniska meddelanden och som huvudregel bekräfta

meddelanden som tas emot där samt ange tidpunkt för mottagandet. Ut-

redningen föreslår också att en bekräftelse om att ett meddelande har

kommit in till ett anvisat mottagningsställe i förekommande fall även ska

innehålla en upplysning om att meddelandet eller bifogat material helt

65

Prop. 2016/17:180

eller delvis inte kunnat uppfattas. Utredningen föreslår inte någon sär-

skild bestämmelse om att myndigheterna ska vidta de åtgärder i fråga om

tillgänglighet som behövs för att de ska kunna upprätthålla sina skyldig-

heter gentemot allmänheten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen, för-

kortad TF, om rätten att ta del av allmänna handlingar.

Remissinstanserna: Post- och telestyrelsen och Länsstyrelsen i Got-

lands län tillstyrker utredningens förslag i denna del. Det stora flertalet

av övriga remissinstanser som yttrar sig ifrågasätter inte behovet av att

reglera frågor om service, tillgänglighet och samverkan, men många av

dem har synpunkter på den närmare utformningen av bestämmelserna.

Flera remissinstanser, bl.a. Stockholms tingsrätt, Kammarrätten i Stock-

holm, Förvaltningsrätten i Umeå, Justitiekanslern, Rikspolisstyrelsen,

Försvarsmakten, Pensionsmyndigheten, Statens skolverk, Patent- och

registreringsverket, Konkurrensverket, Arbetsmiljöverket och Luleå

kommun, avstyrker eller är annars kritiska till utredningens förslag om

hur e-post och andra former av elektroniska meddelanden ska hanteras.

Skälen för regeringens förslag

Service, tillgänglighet och samverkan enligt nuvarande ordning

I 4–6 §§ FL finns bestämmelser om myndigheternas service- och

samverkansskyldighet som ger uttryck för den servicenivå som enskilda

ska kunna förvänta sig vid kontakter med myndigheterna. Reglerna har

ett brett tillämpningsområde och gäller i all förvaltningsverksamhet hos

såväl förvaltningsmyndigheter som domstolar. I 7 § FL finns kompletter-

ande bestämmelser som anger hur myndigheterna ska förhålla sig i verk-

samhet som avser handläggning av ärenden.

För de statliga förvaltnings-

myndigheterna finns ytterligare bestämmelser om god förvaltningsstand-

ard i bl.a. 6 § myndighetsförordningen och i flera av dessa myndigheters

instruktioner.

Bestämmelser om service i samband med tillhandahållande av

allmänna handlingar finns i 2 kap. 12 § TF samt i 4 kap. och 6 kap. 4 och

6 §§ OSL.

Förvaltningslagens regler om service- och samverkansskyldighet är

delvis av målsättningskaraktär och bestämmelserna aktualiseras därför

normalt inte i rättspraxis. Hänvisningar till förvaltningslagens service-

bestämmelser är däremot vanligt förekommande i JO:s beslut. En

genomgång av JO:s granskningsuttalanden i ämnet finns i utredningens

betänkande (SOU 2010:29 s. 191–193).

Behovet av reglering

De nuvarande bestämmelserna i förvaltningslagen om myndigheternas

service- och samverkansskyldighet har fungerat som en viktig och värde-

full måttstock vid bedömningen av myndigheternas vilja och förmåga att

upprätthålla en god förvaltningsstandard. Som utredningen framhåller

har JO:s granskningsuttalanden om bristande följsamhet från myndighet-

ernas sida getts en särskild tyngd eftersom kritiken har grundats på

uttryckliga lagbestämmelser. Bestämmelserna, som i likhet med princip-

erna om legalitet, objektivitet och proportionalitet utgör grunderna för

god förvaltning, kan också antas ha haft en direkt påverkan på myndig-

Prop. 2016/17:180

66

heternas agerande och spelat en roll i myndigheternas interna utveck-

lingsarbete. Regeringen anser därför att det även i den nya förvaltnings-

lagen finns ett praktiskt behov av generellt tillämpliga regler om service,

tillgänglighet och samverkan som bör gälla för all förvaltningsverksam-

het hos såväl förvaltningsmyndigheter som domstolar.

För att säkerställa en effektiv tillämpning bör bestämmelserna vara

konkreta till sitt innehåll. Samtidigt bör de ges en utformning som inte

hindrar eller annars försvårar utvecklingen av bl.a. nya former för service

och samverkan. Bestämmelserna måste alltså vara tillräckligt övergrip-

ande för att deras funktion som grundläggande rättssäkerhetsgarantier

ska bli bestående över relativt lång tid. På så sätt minskar också behovet

av återkommande lagändringar med anledning av den snabba tekniska

utvecklingen eller andra omständigheter av liknande slag. Som utred-

ningen framhåller kan en viss restriktivitet vid utformningen även bidra

till att ge bestämmelserna en större tyngd. Det bör i sammanhanget

understrykas att behovet på ett visst sakområde av mer detaljerade

bestämmelser eller av bestämmelser som avviker från förvaltningslagen

kommer att kunna tillgodoses i specialförfattning på motsvarande sätt

som enligt nuvarande reglering (jfr avsnitt 5.7).

Service

Bestämmelserna om service i den nya förvaltningslagen bör på motsvar-

ande sätt som regleringen i 4 § FL i sak innebära att myndigheterna ska

vara serviceinriktade och på ett smidigt och enkelt sätt ge den hjälp som

krävs för att den enskilde ska kunna ta till vara sina intressen. Som Karl-

stads kommun framhåller är kravet på att kontakterna ska vara inte bara

enkla utan även smidiga mycket betydelsefullt ur den enskildes perspek-

tiv. Till skillnad från Kammarkollegiet och i likhet med utredningen

anser regeringen därför att båda dessa bemötandeaspekter, som utgör

grundläggande inslag i principen om god förvaltning, uttryckligen bör

framgå av lagtexten.

Kammarrätten i Jönköping och Förvaltningsrätten i Umeå anser att det

inte tillräckligt tydligt framgår av utredningens lagtextförslag att kraven

på smidighet och enkelhet utgår från den enskildes perspektiv. Enligt

regeringens mening präglas dock utredningens lagförslag genomgående

av medborgarperspektivet i sådan utsträckning att den föreslagna utform-

ningen av bestämmelserna om service inte innebär någon risk för miss-

förstånd kring detta.

En avsikt med att tydliggöra i lagtexten att enskilda har rätt till den

hjälp som krävs för att de ska kunna ta till vara sina intressen är att möj-

liggöra en vidareutveckling av de olika former av hjälp som för närvar-

ande förekommer eller som är tänkbara i framtiden. Som Patent- och

registreringsverket konstaterar innebär detta dock inte att myndigheter-

nas serviceskyldighet därmed ska anses omfatta t.ex. rådgivning av

sådant slag som privata ombud med juridisk specialkompetens inom ett

visst område tillhandahåller åt enskilda individer och företag. Service-

skyldigheten ska inte heller uppfattas som ett krav på myndigheterna att i

alla lägen se till att enskilda kan undvika tidsödande arbete. Utgångs-

punkten bör alltså även i fortsättningen vara att servicenivån måste

anpassas till förutsättningarna i det enskilda fallet. Den nuvarande

67

Prop. 2016/17:180

begränsningen att hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med

hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens

verksamhet, bör därför föras över till den nya lagen. Regeringen anser

dock i likhet med utredningen att det bör göras en viss skärpning av

kravet på myndigheterna när det gäller tidsaspekten. För att hjälpen ska

få någon effekt måste den normalt ges så snabbt som möjligt med hänsyn

till resultatet av den lämplighetsbedömning som avgör hjälpens omfatt-

ning i det enskilda fallet. Som Lunds universitet påpekar bör lagtexten

justeras i förhållande till utredningens förslag så att detta tydligare

markeras.

Det hänsynstagande till myndighetens verksamhet som ska göras vid

lämplighetsbedömningen syftar till att tillgodose även det generella

intresset av en effektiv förvaltning och innebär att myndigheten ges ett

nödvändigt handlingsutrymme att fördela sina resurser så att verksam-

heten i sin helhet kan fungera på bästa sätt. Som Riksarkivet påpekar kan

omfattningen av den hjälp som en myndighet har möjlighet att ge i ett

visst fall därmed komma att påverkas i begränsande riktning om arbets-

situationen är ansträngd eller om myndigheten annars har brist på till-

gängliga resurser. Eftersom detta motsvarar vad som gäller enligt 4 § FL

anser regeringen dock inte att det finns någon risk för tolkningssvårig-

heter till nackdel för enskilda av det slag som Riksarkivet befarar. Det

bör i sammanhanget understrykas att en myndighet givetvis aldrig kan

åberopa resursbrist som skäl för att helt avstå från att hjälpa den enskilde.

Regeringen anser att det varken är lämpligt eller praktiskt möjligt att

närmare precisera hur omfattande hjälp en myndighet bör ge enskilda i

olika typsituationer eller att ange vilka åtgärder som myndigheten bör

vidta för att kunna svara på en viss fråga. Mera allmänt kan däremot

sägas att utgångspunkten bör vara densamma som vid tillämpningen av

nuvarande reglering i förvaltningslagen. När en myndighet ska bedöma

den enskildes behov av hjälp i ett visst fall bör den därför bl.a. ta hänsyn

till vilka resurser som den enskilde själv har till sitt förfogande eller

rimligen kan förväntas skaffa sig. Det innebär att myndigheten kan

behöva beakta t.ex. ålder och mognad när den har med barn och unga att

göra eller om någon har särskilda behov till följd av en funktions-

nedsättning. Vidare bör myndigheten allmänt sett kunna ställa större krav

på företag som bedriver omfattande näringsverksamhet än på privat-

personer. Samtidigt bör det understrykas att även resursstarka juridiska

personer som ställs inför komplicerade frågeställningar ibland kan ha ett

hjälpbehov som motiverar mera konkret vägledning från myndighetens

sida i form av relativt utförliga anvisningar eller på något annat lämpligt

sätt. Det innebär dock inte att myndigheten, för att uppfylla service-

skyldigheten i sådana eller andra liknande situationer, är skyldig att svara

på frågor på ett sätt som förutsätter att den först genomför en omfattande

rättsutredning.

Enligt Riksdagens ombudsmän (JO) och Socialstyrelsen innebär utred-

ningens förslag till bestämmelser om service en alltför stor förenkling i

förhållande till gällande rätt. De föreslår därför att nuvarande reglering

om en myndighets skyldighet att besvara frågor från enskilda och skyl-

digheten att hjälpa enskilda som vänt sig till fel myndighet till rätta ska

komma till uttryck på motsvarande sätt också i den nya förvaltnings-

lagen. En sådan lösning är dock inte lämplig, bl.a. eftersom den skulle

Prop. 2016/17:180

68

innebära att regleringen blir delvis överlappande. Som Arbetsmiljöverket

är inne på bör utredningens lagtextförslag däremot justeras för att und-

vika tveksamheter om att skyldigheten att hjälpa den som vänt sig fel

omfattas av bestämmelsen.

Migrationsverket påpekar att det inom EU-rätten kan finnas andra reg-

ler om serviceskyldighet än vad som annars gäller enligt svensk lag.

Detta kan enligt Migrationsverket medföra problem för verkets förvalt-

ning av EU-fondmedel. Om de avvikande bestämmelserna finns i en EU-

förordning eller i en tillämplig rättsakt som har meddelats av Europeiska

kommissionen har dessa företräde framför regleringen i förvaltnings-

lagen, eftersom sådana förordningar och rättsakter gäller som lag respek-

tive förordning i Sverige (jfr avsnitt 5.7). På motsvarande sätt ska avvik-

ande bestämmelser som genomför ett EU-direktiv ges företräde framför

förvaltningslagen, om föreskrifterna finns i en lag eller en förordning.

Frågan om vilka föreskrifter som ska tillämpas i ett enskilt fall får

avgöras med ledning av sedvanliga principer för lagtolkning.

Den nuvarande regleringen av serviceskyldigheten i förvaltningslagen

ger även uttryck för myndigheternas utredningsansvar, som bygger på

sedvanerättslig grund. I avsnitt 12.1 behandlas förslaget att det i den nya

lagen ska tas in en uttrycklig bestämmelse om utredningsansvaret.

Tillgänglighet

Myndigheterna ska enligt gällande rätt ta emot besök och telefonsamtal

från enskilda. De ska också se till att vara tillgängliga per fax och e-post

(5 § första och andra styckena FL). Avsikten med bestämmelserna är att

myndigheterna ska vara tillgängliga för allmänheten i så stor utsträckning

som möjligt. Regeringen anser att detta bör komma till uttryck även i den

nya förvaltningslagen. Regleringen bör dock i högre grad anpassas så att

den är neutral i förhållande till den omfattande och kontinuerligt ökande

digitala förvaltningen och även i övrigt göras mer ändamålsenlig.

I stället för att särskilt ange på vilka sätt en myndighet ska vara till-

gänglig bör det i den nya lagen införas ett allmänt krav på att myndighet-

erna ska vara tillgängliga för kontakter med enskilda. På så sätt markeras

att kravet på tillgänglighet inte är avsett att begränsas till enbart besök

och telefonsamtal och vissa andra i lagen utpekade former utan bör ges

en vidare innebörd. Ett allmänt formulerat krav om tillgänglighet främjar

också en snabbare utveckling av god förvaltningssed på området, efter-

som man inte låser sig vid de varianter som nu förekommer utan öppnar

för nya lösningar när det gäller digitala kommunikationsformer. Bestäm-

melsen ska dock inte tolkas alltför vidsträckt. Den bör t.ex. inte uppfattas

som ett åliggande för myndigheterna att använda s.k. sociala medier för

att erbjuda allmänheten ytterligare digitala kontaktvägar än enbart former

av sådan kommunikation som sker i myndigheternas egen regi, ofta via

deras webbplatser på internet. En myndighet bör alltså även fortsätt-

ningsvis själv få avgöra i vilken utsträckning som tillgänglighet via

sociala medier är lämplig och till nytta för myndighetens verksamhet ur

ett medborgarperspektiv.

I anslutning till bestämmelsen i 5 § första stycket FL om skyldigheten

att ta emot besök och telefonsamtal finns kompletterande regler om att

eventuella fasta mottagningstider ska ges allmänheten till känna. Som

69

Prop. 2016/17:180

utredningen föreslår bör motsvarande regler införas i den nya förvalt-

ningslagen. För att säkerställa att även annan väsentlig information om

hur och när enskilda kan komma i kontakt med en myndighet alltid görs

allmänt tillgänglig, bör bestämmelsen dock inte begränsas till att avse

enbart mottagningstider. Regeringen föreslår därför att den i stället ges

en utformning som i sak innebär en generell skyldighet för myndighet-

erna att på lämpliga sätt tydligt ange de uppgifter som behövs för att

enskilda i tillräcklig utsträckning ska kunna kontakta dem. Därmed

behövs inte den särskilda bestämmelse som utredningen föreslår om att

myndigheterna ska anvisa mottagningsställen för e-post och andra elek-

troniska meddelanden. Den föreslagna lösningen utgör i praktiken en

kodifiering av ett självklart inslag i den service och tillgänglighet som de

flesta myndigheter redan erbjuder enligt förvaltningslagen, genom att på

exempelvis sin webbplats och i viss korrespondens med enskilda bl.a.

ange post- och besöksadress, telefonnummer, en eller flera elektroniska

kontaktvägar och informera om öppethållande och eventuella fasta

mottagningstider och telefontider.

Vidare finns det bestämmelser i 5 § tredje stycket FL som på detaljnivå

reglerar frågan om minimitid för myndigheternas öppethållande. Bestäm-

melsen infördes främst för att hindra att en myndighet håller helt stängt

under s.k. klämdagar. En sådan stängning skulle nämligen omöjliggöra

att handlingar registreras och på begäran lämnas ut i enlighet med den i

tryckfrihetsförordningen reglerade rätten att ta del av allmänna hand-

lingar (se prop. 1998/99:52 s. 7–9). Erfarenheterna av minimireglering-

ens praktiska tillämpning visar emellertid att syftet att säkerställa att all-

mänheten får den service som följer av reglerna om allmänna handlingars

offentlighet inte uppnåtts på det sätt som förutsattes i förarbetena. Regeln

om myndigheters öppethållande har t.ex. uppfattas så, att myndigheternas

skyldigheter att hålla öppet därigenom har begränsats (jfr JO 2004/05

s. 416). Enligt utredningen talar därför övervägande skäl emot att föra in

en särskild bestämmelse av motsvarande innebörd i den nya förvaltnings-

lagen.

JO invänder mot utredningens ställningstagande och anför att tillgäng-

ligheten riskerar att försämras om det inte ställs ett uttryckligt krav på

visst öppethållande. Även Statens institutionsstyrelse, Länsstyrelsen i

Gotlands län och Riksarkivet anser att den nuvarande regleringen bör

behållas i någon form. Regeringen instämmer i uppfattningen att det även

fortsättningsvis bör finnas en särskild bestämmelse om myndigheters

tillgänglighet som syftar till att säkerställa att allmänheten får den service

som de har rätt till enligt offentlighetsprincipen.

Regleringen bör införas i förvaltningslagen och i likhet med 5 § tredje

stycket FL främst ta sikte på att hindra att en myndighet håller stängt på

s.k. klämdagar. För att undvika misstolkningar och onödig detaljreglering

bör bestämmelsen dock inte avse en viss bestämd tid för öppethållande

utan ges en utformning som stämmer bättre överens med huvudregeln

om att myndigheter ska vara tillgängliga för allmänheten i så stor

utsträckning som möjligt. Regeringen föreslår därför att den uttrycks som

en påminnelse till myndigheterna om att de måste vidta de åtgärder

i fråga om tillgänglighet som behövs för att de ska kunna upprätthålla

sina skyldigheter gentemot allmänheten enligt den i tryckfrihetsförord-

ningen reglerade rätten att ta del av allmänna handlingar.

Prop. 2016/17:180

70

När det gäller utredningens förslag om att myndigheterna ska anvisa en

e-postadress eller annat elektroniskt mottagningsställe för handlingar och

som huvudregel även bekräfta alla elektroniska meddelanden som tas

emot där är remissutfallet blandat. Många remissinstanser, bl.a. Läns-

styrelsen i Gotlands län, Domstolsverket, Post- och telestyrelsen, Försäk-

ringskassan och Bolagsverket, instämmer i förslaget eller lämnar det utan

invändning. Flera remissinstanser, bl.a. Stockholms tingsrätt, Kammar-

rätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Umeå, Justitiekanslern, Riks-

polisstyrelsen, Datainspektionen, Försvarsmakten, Pensionsmyndig-

heten, Statens skolverk, Patent- och registreringsverket, Konkurrens-

verket, Arbetsmiljöverket och Luleå kommun, är dock kritiska till eller

avstyrker förslaget. De ifrågasätter bl.a. behovet av regleringen och pekar

på tänkbara tillämpningssvårigheter om förslaget genomförs.

Regeringen kan se vissa fördelar med utredningens förslag om en

generell skyldighet för myndigheterna att bekräfta elektroniska meddel-

anden men är inte övertygad om att det bör införas en sådan reglering i

förvaltningslagen. Som Datainspektionen är inne på kan det vara

lämpligare att i stället vid behov knyta ett eventuellt åliggande till de fall

där enskilda har ett mer konkret och praktiskt behov av att få en sådan

bekräftelse. Förslaget bör därför inte genomföras.

Det förhållandet att utredningens förslag i denna del inte genomförs

hindrar givetvis inte att myndigheterna trots det kan välja att anvisa t.ex.

ett särskilt mottagningsställe för elektroniska meddelanden för att

därigenom förbättra tillgängligheten i verksamheten för enskilda. Som

framgår ovan utgör detta närmast ett självklart inslag i den service och

tillgänglighet som de flesta myndigheter redan i dag erbjuder. Om myn-

digheterna då också har möjlighet att säkerställa tillförlitliga och säkra

system för bekräftelse av mottagna handlingar på ett sådant mottagnings-

ställe är det något som regeringen på ett övergripande plan anser bör

uppmuntras.

Samverkan

Det är väsentligt att alla myndigheters samlade ansträngningar riktas mot

det gemensamma målet att erbjuda samhällsmedborgarna goda levnads-

villkor. Det förutsätter att en myndighet inte ser sin uppgift som strikt

isolerad från vad en annan myndighet sysslar med utan att båda gör vad

de kan för att underlätta för varandra. Bestämmelsen i 47 § i 1809 års

regeringsform om att myndigheterna ska ”räcka varandra handen”

avspeglas i modern tappning i 6 § FL. Enligt den bestämmelsen ska varje

myndighet lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna

verksamheten. Syftet är alltså att samverkan mellan myndigheter ska leda

till att förvaltningen generellt ska bli så enhetlig och effektiv som möj-

ligt. Bestämmelsen utgör emellertid också ett led i regleringen av

myndigheternas serviceskyldighet gentemot allmänheten och ger i det

avseendet författningsstöd för sådan samverkan mellan myndigheter som

underlättar enskildas kontakter med dem. Avsikten är att en handlägg-

ande myndighet – i den utsträckning som det är möjligt och lämpligt –

själv ska ta den kontakt med andra myndigheter som behövs för att

utredningen i ärendet ska bli tillräcklig (se prop. 1985/86:80 s. 23, jfr 7 §

andra meningen FL).

71

Prop. 2016/17:180

Formerna för myndigheternas samverkan kan vara av många olika slag

och variera med hänsyn till ändamålet. Det kan t.ex. vara fråga om att

låna ut arkivhandlingar enligt 7 § arkivförordningen (1991:446) eller

svara på remiss (jfr 13 § FL och avsnitt 12.3). Det är också vanligt att

myndigheter samråder och lämnar varandra upplysningar eller bistår med

särskild sakkunskap genom informella kontakter per telefon eller vid

möten. Om någon enskild har vänt sig till fel myndighet kan det ibland

krävas viss samverkan för att se till att frågan vidarebefordras till och tas

om hand av rätt myndighet för besvarande eller annan lämplig åtgärd (jfr

ovan om serviceskyldigheten).

Regeringen anser, till skillnad från Förvaltningsrätten i Umeå, Arbets-

miljöverket och E-delegationen, att en samverkansbestämmelse med

motsvarande budskap som den nuvarande bestämmelsen i förvaltnings-

lagen har en naturlig plats i den nya förvaltningslagen. Som utredningen

pekar på finns det dock skäl att göra vissa justeringar när det gäller

bestämmelsens innehåll för att förtydliga att den har två syften.

För det första bör det av bestämmelsen tydligt framgå att det är fråga

om en mera generell skyldighet för myndigheter att samverka med varan-

dra. Eftersom en myndighet alltid måste prioritera sina egna huvudupp-

gifter avgör den emellertid själv om den kan avsätta resurser för att

hjälpa den myndighet som begär assistans. Utredningen föreslår också att

bestämmelsen – i likhet med nuvarande reglering – inte ska ge stöd för

några samverkansprojekt som faller utanför respektive myndighets verk-

samhetsområde. E-delegationen invänder mot detta och anför att en

sådan begränsning inte tar tillräcklig hänsyn till e-förvaltningens behov

av samverkan mellan myndigheter. Myndigheternas verksamhet styrs

emellertid enligt legalitetsprincipen av de föreskrifter om arbetsuppgift-

erna som lagstiftaren eller någon annan normgivare har meddelat. Det

innebär bl.a. att det inte får förekomma några nyskapelser i form av sär-

skilda samarbetsorgan, som oberoende av tillämpliga föreskrifter fattar

beslut som inte kan härledas till någon av de samverkande myndighet-

erna (jfr JO 1993/94 s. 458). Regeringen anser därför att begränsningen

till verksamhetsområdet är både lämplig och väl avvägd, bl.a. eftersom

en sådan huvudregel minskar risken för onödiga oklarheter och felgrepp i

fråga om myndigheternas kompetens och befogenhet. Detta utesluter

samtidigt inte att man i specialförfattningar eller i förordningarna med

myndighetsinstruktion även fortsättningsvis vid behov kan ta in särskilda

föreskrifter om samverkan som går längre eller annars avviker från

förvaltningslagen. Det skulle t.ex. kunna gälla föreskrifter om undantag

från begränsningen till myndighetens verksamhetsområde eller om krav

på att samverkan i en viss situation ska ske med andra än myndigheter.

För det andra bör bestämmelsen ge en klar indikation om att sam-

verkansskyldigheten inte enbart tar sikte på att förvaltningen generellt

ska bli så enhetlig och effektiv som möjligt utan också är avsedd att

underlätta för den enskilde i kontakterna med myndigheterna. Myndig-

heterna bör därför åläggas att i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde

genom att själva inhämta upplysningar eller yttranden från andra

myndigheter. Till skillnad från den liknande bestämmelse som finns i

nuvarande 7 § FL bör den nya regeln gälla generellt och inte bara då det

är fråga om formlig ärendehandläggning. Ett exempel på sådan hjälp kan

vara att en myndighet besvarar en fråga genom att använda information

Prop. 2016/17:180

72

som den på lämpligt sätt har inhämtat för ändamålet från någon annan

myndighet, t.ex. genom ett enkelt telefonsamtal med en tjänsteman eller

genom att besöka den andra myndighetens webbplats. Regeringen delar

inte bl.a. Datainspektionens uppfattning att en sådan utvidgning av

samverkansskyldigheten kan vara alltför långtgående för myndigheterna

utan anser tvärtom att förändringen är helt i linje med det medborgar-

perspektiv som genomgående bör prägla den nya förvaltningslagen.

Genom att begränsa skyldigheten att hjälpa enskilda genom samverkan

med andra myndigheter så att den enbart gäller i den utsträckning som är

rimlig ges också myndigheterna ett nödvändigt handlingsutrymme. En

myndighet bör således alltid överväga alternativet att själv begära

information av andra myndigheter, men måste ibland kunna avstå från

detta på grund av att andra hänsyn måste prioriteras. Som Riksarkivet och

Arbetsmiljöverket uppmärksammar kan en ansträngd arbetssituation eller

annan brist på tillgängliga resurser hos myndigheten vara ett sådant skäl.

Regeringen anser inte att detta innebär någon risk för tolkningssvårig-

heter till nackdel för enskilda av det slag som dessa myndigheter befarar.

Några remissinstanser, bl.a. Stockholms tingsrätt, Datainspektionen,

Kammarkollegiet, Statens kulturråd och Arbetsmiljöverket, för fram

synpunkter i fråga om den lagtekniska utformningen. De anser att den del

av regleringen som tar sikte på samverkan mellan myndigheter för att

hjälpa enskilda i ett visst fall i stället bör placeras i anslutning till bestäm-

melserna om serviceskyldighet. Regeringen föredrar dock utredningens

förslag till reglering, eftersom den på ett tydligare sätt än enligt nuvar-

ande bestämmelser i förvaltningslagen markerar för myndigheterna när

samverkan ska ske.

Det bör framhållas att samverkansskyldigheten enligt förvaltningslagen

inte innebär någon sådan uppgiftsskyldighet som enligt 10 kap. 28 § OSL

bryter sekretessen mellan myndigheter. Vidare innehåller förvaltnings-

lagen inte några bestämmelser som reglerar frågan om behandling av

personuppgifter. Innan en samverkande myndighet lämnar uppgifter till

en annan myndighet måste den beakta de begränsningar i informations-

utbytet som följer av nationell och EU-rättslig lagstiftning om behandling

av personuppgifter, för närvarande t.ex. personuppgiftslagen (1998:204)

och efter den 24 maj 2018 bl.a. Europaparlamentets och rådets förord-

ning (EU) 2016/679 av den 27 maj 2016 om skydd för fysiska personer

med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av

sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän

dataskyddsförordning). Myndigheten måste också förvissa sig om att

informationsutbytet är förenligt med eventuellt tillämpliga bestämmelser

om sekretess (jfr JO 2006/07 s. 270).

Pensionsmyndigheten anför att det är oklart i vilken utsträckning som

bestämmelsen om samverkan är tillämplig i fråga om sådant samarbete

mellan myndigheter som gäller frågor om t.ex. inköp av it-tjänster och

verksamhetsutveckling. Vidare anser E-delegationen att ett krav på sam-

verkan med andra än myndigheter i syfte att ta till vara bl.a. företagens

förutsättningar bör ingå i en ny förvaltningslag. Skyldigheten att sam-

verka handlar i grunden om att myndigheterna till nytta för samhälls-

medborgarna – både generellt och i enskilda fall – ska hjälpa varandra

genom att bistå med den särskilda sakkunskap och kompetens som de var

och en i egenskap av expertmyndighet har inom ett visst verksamhets-

73

Prop. 2016/17:180

område. Om en myndighet i sitt arbete med att utveckla den egna

verksamheten ber en annan myndighet att bistå med kunskap och

erfarenheter från en motsvarande process, bör den andra myndigheten

alltså vara skyldig att ställa upp och samverka givet att den kan avsätta

resurser för ändamålet. Sådant samarbete som Pensionsmyndigheten och

E-delegationen lyfter fram är av delvis annan karaktär och faller i stället

inom tillämpningsområdet för 6 § andra stycket myndighetsförordningen.

Enligt den bestämmelsen ska en förvaltningsmyndighet under regeringen

verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de

fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. De

allmänna bestämmelserna om samverkan i den nya förvaltningslagen är

inte avsedda att påverka tillämpningsområdet för bestämmelserna om

samarbete i myndighetsförordningen.

Sveriges medlemskap i Europeiska unionen och andra internationella

åtaganden medför bl.a. att förvaltningsmyndigheterna i vissa fall är skyl-

diga att samverka med utländska förvaltningsmyndigheter. Enligt Lunds

universitet bör detta framgå av den nya förvaltningslagen. Föreskrifter

om sådan samverkansskyldighet finns bl.a. i specialförfattningar och i de

olika förordningarna med myndighetsinstruktion. Regeringen anser inte

att det finns något behov av en allmän upplysningsbestämmelse om detta

i förvaltningslagen.

8

Allmänna krav på handläggningen av

ärenden

8.1

Utgångspunkter för handläggningen

Regeringens förslag: Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och

kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.

Handläggningen ska vara skriftlig. Myndigheten får dock besluta att

handläggningen helt eller delvis ska vara muntlig, om det inte är

olämpligt.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna

har inte någon invändning mot utredningens förslag. Justitiekanslern

anser att förslaget på ett bra sätt ger uttryck för huvudregeln om skrift-

lighet, där muntliga inslag kan ingå. Några remissinstanser, bl.a.

Kammarrätten i Göteborg, Kammarrätten i Sundsvall, Länsstyrelsen i

Gotlands län, Livsmedelsverket, Tullverket och Energimarknadsinspek-

tionen, har synpunkter på bestämmelsernas närmare utformning. Riks-

dagens ombudsmän (JO) framhåller att rättssäkerhet är något som ska

prägla rättstillämpningen som helhet och att preciseringen till den

enskildes rättssäkerhet kan leda till missuppfattningar om detta. Förvalt-

ningsrätten i Malmö anser att bestämmelsen uttryckligen bör omfatta

också det allmännas rättssäkerhet. Förvaltningsrätten i Umeå anför att

bestämmelserna om muntlig handläggning och muntliga uppgifter bör

Prop. 2016/17:180

74

samordnas och att regleringen lämpligen görs i bestämmelsen om

muntliga uppgifter. Även Stockholms universitet är inne på samma linje.

Lunds universitet anser att det i bestämmelsen även bör anges att hand-

läggningen ska syfta till innehållsmässigt (materiellt) korrekta beslut.

Statens energimyndighet föreslår ett tillägg till lagtexten om att hänsyn

också ska tas till miljömässiga intressen.

Skälen för regeringens förslag

Handläggningens tillvägagångssätt

Varje ärende där någon enskild är part ska enligt 7 § första meningen FL

handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten

eftersätts. Bestämmelsen ger uttryck för ett grundläggande kännetecken

för svensk förvaltning nämligen det okomplicerade, förhållandevis

snabba och kostnadseffektiva förfarandet, inbegripet själva beslutsfattan-

det. Samtidigt markeras att effektivitetssynpunkter inte får vara ensamt

avgörande utan att de alltid måste balanseras mot berättigade krav på

rättssäkerhet.

De utgångspunkter för handläggningen som därmed slås fast utgör

samtidigt grunden för de allmänna krav på handläggningen av ärenden

som även den nya förvaltningslagen bör ge uttryck för. Regeringen före-

slår därför i likhet med utredningen att det i lagen tas in en bestämmelse

som i huvudsak motsvarar regleringen i 7 § första meningen FL, med

vissa justeringar.

Trots att bestämmelsen i första hand tar sikte på ärenden där någon

enskild är part finns det inte någon anledning att begränsa tillämpnings-

området till att gälla endast sådana ärenden. Som utredningen framhåller

bör de grundläggande reglerna för ärendehanteringen inte kunna frångås i

något sammanhang. Kraven på enkelhet bör bedömas i ljuset av vad som

är möjligt. Den regel som regeringen föreslår medger en sådan flexibilitet

i tillämpningen att hänsyn också kan tas till särskilda förhållanden, t.ex.

när det gäller det kommunala beslutsfattandet.

Att ärendena ska handläggas enkelt och snabbt beskriver på ett adekvat

sätt vad som innefattas i kravet på effektivitet. En sådan handläggning är

till fördel för både den enskilde och det allmänna. Däremot är det inte

lika givet att särskilt markera kostnadsaspekten i en lag vars primära

fokus är grundläggande rättssäkerhetsgarantier. Som utredningen påpekar

bör dock det nuvarande kravet på ett billigt förfarande tolkas i vid

mening och avse kostnaderna för såväl det allmänna som den enskilde.

Med en sådan innebörd syftar också detta krav till att stärka den

enskildes ställning vid ärendehandläggningen. Det bör därför gälla även

fortsättningsvis. När det gäller den lagtekniska utformningen anser reger-

ingen, i likhet med Livsmedelsverket och Naturvårdsverket, att uttrycket

kostnadseffektivt bör användas i stället för det av utredningen föreslagna

ordet ekonomiskt, eftersom det på ett tydligare sätt beskriver det syfte

som handläggningen ska tillgodose.

Enligt 7 § FL får en rationell handläggning inte leda till att säkerheten

eftersätts. Innebörden av detta förklaras inte närmare i förarbetena. Enligt

utredningen är dock en rimlig tolkning att effektivitetssynpunkter inte får

dominera handläggningen i sådan grad att myndigheten åsidosätter andra

regler för förfarandet som ställer krav på opartiskhet, utredning, kom-

75

Prop. 2016/17:180

munikation, motivering etc. och att beslutet till följd av detta kan komma

att fattas på bristfälligt eller felaktigt underlag. Syftet med den nuvarande

bestämmelsen skulle alltså vara att balansera intresset av en effektiv

handläggning mot den enskildes möjligheter att ta till vara sina intressen

i ett rättsligt förfarande, dvs. i samband med handläggningen av ärenden.

Utredningen föreslår därför att det i den nya lagen uttryckligen ska anges

att det är den enskildes rättssäkerhet som inte får eftersättas.

JO invänder mot en sådan precisering och framhåller att rättssäkerhet

är något som ska prägla rättstillämpningen som helhet. Enligt JO kan

utredningens förslag leda till missuppfattningen att det viktigaste är att

den enskilde som part i ett ärende får sina intressen tillgodosedda, vilket

skulle innebära en alltför snäv avgränsning av de olika rättssäkerhets-

aspekter som alltid måste beaktas. Förvaltningsrätten i Malmö anser att

bestämmelsen uttryckligen bör omfatta också det allmännas rätts-

säkerhet.

Ett grundläggande syfte med såväl den nuvarande förvaltningslagen

och dess föregångare som den nya förvaltningslag som regeringen nu

föreslår är att värna den enskildes rättssäkerhet. Enligt förarbetena till

1986 års förvaltningslag inbegriper detta bl.a. ett krav på myndigheterna

att handlägga sina ärenden opartiskt, omsorgsfullt och enhetligt för att

säkerställa att såväl förfarandet som besluten är korrekta i formell

juridisk mening (jfr prop. 1985/86:80 s. 13). Utredningens förslag bör i

linje med detta därför uppfattas så att det är den enskildes rättssäkerhet i

vid bemärkelse som avses. Som JO påpekar kan det dock vara lämpligt

med en mera öppet formulerad bestämmelse för att undvika risken för

onödiga missförstånd kring detta. En utformning som tar sikte på

rättssäkerheten utan närmare precisering stämmer också bättre överens

med bestämmelsens tillämpningsområde, som inte är begränsat till att

avse endast ärenden där någon enskild är part. Utredningens förslag bör

därför justeras i enlighet med detta.

Lunds universitet efterfrågar en uttrycklig bestämmelse om att hand-

läggningen ska syfta till materiellt korrekta beslut. Detta är dock en själv-

klar del av det krav på rättssäkerhet som enligt förslaget inte får efter-

sättas och behöver enligt regeringens mening därför inte regleras särskilt.

Som Statens energimyndighet påpekar är det viktigt att myndigheterna

integrerar miljöhänsyn i sin verksamhet. Allmänna föreskrifter som tar

sikte på detta finns redan i förordningen (2009:907) om miljöledning i

statliga myndigheter och förordningen (2009:893) om energieffektiva

åtgärder för myndigheter. Frågan hör naturligen hemma i nämnda

förordningar och bör därför inte regleras i förvaltningslagen.

Handläggningens form

Regeringen anser att de grundläggande utgångspunkterna för ärendehan-

teringen också bör innefatta en allmän bestämmelse om handläggningens

form. Den nuvarande förvaltningslagen bygger på förutsättningen att

förfarandet normalt är skriftligt, men innehåller inte någon bestämmelse

som på ett samlat sätt ger uttryck för detta.

Att skriftlighet ska vara huvudregel även enligt den nya förvaltnings-

lagen är givet från effektivitetssynpunkt. Som Tullverket uppmärksam-

mar förutsätter också de rättssäkerhetsgarantier som lagen ger uttryck för

Prop. 2016/17:180

76

att vad som förekommer i ett ärende finns dokumenterat på ett sådant sätt

att det kan hanteras och kontrolleras. I tidigare lagstiftningsärenden på

området har det också genomgående rått enighet om att muntliga inslag

aldrig kan bli något mera än ett komplement till ett i grunden skriftligt

förfarande.

Med en uttrycklig huvudregel om skriftlighet kan myndigheterna inte

åberopa bekvämlighetsskäl för att tillämpa ett mera informellt förfarande

och enskilda kan inte ställa krav på att handläggningen i deras ärenden

ska vara genomgående muntlig. Som utredningen och Post- och tele-

styrelsen framhåller är det samtidigt naturligtvis mycket viktigt att man

kan ta till vara de fördelar som en muntlig handläggning i många fall

erbjuder. Förvaltningslagen spänner över ett vidsträckt spektrum av

förvaltningsärenden. Ärenden av mer okomplicerat slag kan i många fall

med fördel helt eller delvis hanteras muntligt utan att effektiviteten och

rättssäkerhetens krav eftersätts. Det gäller t.ex. i fråga om ärenden om

s.k. nödbistånd inom socialtjänsten och ärenden om utlämnande på stället

av allmän handling. Även i mycket betydelsefulla ärenden, som i grun-

den måste handläggas enligt en striktare och mera formaliserad ordning,

finns ofta ett utrymme för muntliga inslag. Muntlig handläggning kan

också vara ett viktigt komplement i ärenden som rör t.ex. barn och unga.

Det måste alltså finnas en öppning för muntlighet i det annars skriftliga

förvaltningsförfarandet.

I likhet med vad som gäller enligt nuvarande ordning bör den enskilde

ges ett visst inflytande över valet av handläggningsform i ett ärende.

Eftersom det rör sig om en allmän bestämmelse om handläggningens

form som ska vara tillämplig såväl när ett ärende inleds, bereds och

avgörs som när beslutet i ärendet verkställs, bör det dock vara

myndigheten som beslutar om i vilken utsträckning muntliga inslag ska

förekomma i det annars skriftliga förfarandet.

Som utredningen, med instämmande av Justitiekanslern, konstaterar

framstår det som mest ändamålsenligt att införa en befogenhetsregel som

begränsar myndigheternas bedömningsutrymme i detta sammanhang

genom en hänvisning till lämplighetsöverväganden. Regeringen föreslår

därför att myndigheten får besluta att handläggningen helt eller delvis

ska vara muntlig om det inte är olämpligt. Till skillnad från Kammar-

rätten i Göteborg, Länsstyrelsen i Gotlands län och Energimarknads-

inspektionen anser regeringen att utredningens lagtextförslag tillräckligt

tydligt betonar att hänsyn ska tas till den enskildes önskemål, men att det

är myndigheten som har det yttersta ansvaret för valet av handlägg-

ningsform.

Även om bestämmelsen alltså innebär en möjlighet, men inte någon

skyldighet, att frångå huvudregeln om skriftligt förfarande, måste myn-

digheten på ett objektivt sätt alltid kunna motivera varför den inte bifaller

en enskilds begäran om att få använda muntlig form i det ena eller andra

avseendet. Regeln utgör också ett hinder mot att myndigheten på eget

initiativ beslutar om ett muntligt förfarande som varken har stöd i författ-

ning eller är till fördel för den enskilde (jfr JO:s granskningsuttalande om

en utlandsmyndighets möjligheter att kräva muntlig handläggning, beslut

2008-11-03, dnr 4542-2007).

Allmänna krav på skriftlig dokumentation gäller givetvis även i de fall

som en myndighet utnyttjar möjligheten att använda muntliga inslag i ett

77

Prop. 2016/17:180

ärende, jfr avsnitten 12.2 och 12.5. Regeringen delar inte Tullverkets

uppfattning att den valda utformningen av huvudregeln om handlägg-

ningens form kan leda till missuppfattningar om detta.

Kammarrätten i Sundsvall efterfrågar en motsvarighet till bestäm-

melsen i 14 § andra stycket FL om att myndigheten särskilt ska beakta att

muntlig handläggning kan underlätta för enskilda att ha med den att göra.

Enligt regeringens mening utgör detta emellertid en naturlig del av de

överväganden kring tillgänglighetsaspekter som en myndighet ska göra

inom ramen för sin serviceskyldighet, exempelvis i kontakter med barn

eller unga, eller om någon enskild till följd av en funktionsnedsättning

har svårigheter att tillgodogöra sig skriftlig information (jfr avsnitt 7.2)

Detta behöver därför inte regleras särskilt.

Utöver en allmän bestämmelse om handläggningens form bör den nya

förvaltningslagen även innehålla bestämmelser om den enskildes rätt att

lämna uppgifter muntligt under utredningsfasen av ett ärende. Förvalt-

ningsrätten i Umeå och Stockholms universitet anser att de kompletter-

ande bestämmelserna bör tas in i samma paragraf som huvudregeln. Det

framstår dock som lämpligare att följa utredningens förslag och reglera

rätten att lämna uppgifter muntligt tillsammans med övriga bestämmelser

om ärendenas beredning. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 12.2.

8.2

Partsinsyn

Regeringens förslag: Den som är part i ett ärende ska ha rätt att ta del

av allt material som har tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter

ska dock gälla med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 §

offentlighets- och sekretesslagen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Högskole-

verket, Stockholms universitet, Lunds universitet och Post- och tele-

styrelsen, tillstyrker förslaget eller har inte någon invändning mot det.

Naturvårdsverket och Riksarkivet anser att uttrycket uppgift är lämp-

ligare än ordet material för att beteckna det som en part har rätt att ta del

av i ett ärende. Enligt Kammarrätten i Stockholm är den föreslagna para-

grafen om partsinsyn svårtolkad i förhållande till den s.k. kollisions-

bestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL. Länsstyrelsen i Gotlands län delar

utredningens bedömningar i fråga om partsinsyn, men anser att man bör

överväga att införa en legaldefinition av begreppet part.

Länsstyrelsen i Gotlands län och Kammarrätten i Stockholm efterfrå-

gar en översyn av vissa frågor om partsinsyn som tar sikte på regleringen

i offentlighets- och sekretesslagen. Enligt länsstyrelsen bör lagstiftning

också övervägas när det gäller frågan om huruvida partsinsynen innebär

att en part har rätt att också kunna få en kopia av det material som har

tillförts ett ärende. Kammarrätten förespråkar även att frågan om parts-

insyn, i det fortsatta lagstiftningsarbetet samordnas med arbetet med att

ta om hand Insynsutredningens betänkande Partsinsyn enligt rättegångs-

balken (SOU 2010:14).

Prop. 2016/17:180

78

Skälen för regeringens förslag

Partsinsyn enligt nuvarande reglering

I den nuvarande förvaltningslagen finns bestämmelser som på två olika

sätt tillförsäkrar en part insyn i ärendet. Regleringen i 16 § FL förutsätter

att parten aktivt begär att få ta del av det som har tillförts ärendet, s.k.

partsinsyn, medan 17 § FL ålägger myndigheten att på eget initiativ

kommunicera relevant material med parten. I detta avsnitt behandlas

frågan om partsinsyn. Kommunikationsregeln behandlas i avsnitt 12.3.

Det finns också bestämmelser som reglerar den kollision som kan upp-

komma mellan rätten till partsinsyn och sekretessintressen. Den centrala

regeln om detta finns i 10 kap. 3 § OSL, som 16 § FL hänvisar till.

En liknande ordning i fråga om partsinsyn gäller enligt 43 § FPL för

förfarandet i allmän förvaltningsdomstol.

Behovet och placeringen av en regel om partsinsyn

Ett av förvaltningslagens övergripande syften är att den ska värna

enskildas rättssäkerhet. Av central betydelse för att uppnå detta mål är att

en part i ett ärende i princip ges tillgång till allt material som ligger till

grund för beslutet i ärendet. En sådan rätt till insyn har sedan länge

tillämpats inom svensk förvaltningsrätt och har även erkänts av EU-

domstolen som en allmän EU-rättslig princip.

Principen om partsinsyn har av Högsta förvaltningsdomstolen ansetts

så central att den utgör en allmän rättsgrundsats, som i princip gäller

oberoende av särskilt författningsstöd. Rätt till partsinsyn har ansetts

föreligga även i ärenden som enligt 32 § FL faller utanför lagens tillämp-

ningsområde och då 16 § FL alltså inte varit tillämplig (RÅ 1994 ref. 79

och RÅ 2001 ref. 27).

Även den nya förvaltningslagen bör innehålla uttryckliga bestämmelser

om partsinsyn. I den nuvarande lagen har regleringen om partsinsyn och

kommunikation placerats i var sin paragraf under en gemensam rubrik

om parters rätt att få del av uppgifter. Som utredningen pekar på är det

dock fråga om två skilda institut med delvis olikartade funktioner och

tillämpningsområden. Regeringen gör därför följande överväganden när

det gäller frågan om placeringen av bestämmelserna om partsinsyn i den

nya lagen.

Partsinsynen ska ge parten möjlighet att skaffa sig en fullständig insyn

i allt material som finns i ärendet. Parten ska under handläggningens alla

stadier ha möjlighet att skaffa sig sådan kunskap om vad som tillförts

ärendet i sak att han eller hon kan bemöta vad som talar mot honom eller

henne. Partsinsynen kan också användas för att kontrollera att handlägg-

ningen sker på ett korrekt sätt – t.ex. att inget relevant material saknas i

akten, att myndigheten iakttagit sin kommunikationsskyldighet och att

utredningen bedrivits så snabbt och effektivt som möjligt. Om avgör-

andet i ärendet går parten emot, utgör möjligheten till fullständig insyn

en förutsättning för att han eller hon ska kunna bedöma om det lönar sig

att överklaga. Om det finns ett beaktansvärt behov av uppgifter i ett

avslutat ärende, kan partsinsynen enligt rättspraxis tas i anspråk även på

ett senare stadium (se t.ex. RÅ 1995 ref. 28 och RÅ 2001 ref. 27).

Kommunikationsbestämmelsen, som har sin största betydelse i

samband med ärendenas beredning, förutsätter i stället att myndigheten

79

Prop. 2016/17:180

ser till att den enskilde dels informeras om tillkommande material, dels

bereds tillfälle att framföra sina synpunkter på materialet. En part ska

alltså inte tvingas att utnyttja möjligheten till partsinsyn för att försäkra

sig om att myndighetens beslut baseras på ett underlag som han eller hon

känt till och har kunnat bemöta. Kommunikationsskyldigheten är dock

inte lika omfattande som partsinsynen. Om allt material som är föremål

för partsinsyn också skulle kommuniceras, skulle reglerna om partsinsyn

sakna självständig betydelse. En viktig skillnad är att kommunikations-

skyldigheten vid sidan av sin rättssäkerhetsfunktion också utgör ett

grundläggande utredningsverktyg. Genom kommunikationsskyldigheten

sker nämligen ett fortlöpande utbyte av information och argument mellan

dem som medverkar i ärendet.

Som utredningen och Post- och telestyrelsen anför bör man i den nya

lagen markera att reglerna om partsinsyn och kommunikation har olika

funktioner och tydligare lyfta fram deras respektive betydelse. Detta

åstadkoms lämpligen genom att de i lagtexten skiljs från varandra.

Eftersom partsinsynen gäller under hela handläggningstiden och under

vissa förutsättningar även efter ärendets avslutande, anser regeringen att

den bör regleras tillsammans med de bestämmelser i lagen som gäller

allmänna krav på handläggningen av ärenden.

Någon legaldefinition av begreppet part bör inte införas

Liksom 1971 års förvaltningslag innehåller den nu gällande förvalt-

ningslagen varken någon särskild eller närmare definition av vad som

avses med uttrycket part i lagen. Enligt Länsstyrelsen i Gotlands län bör

man dock överväga att införa en legaldefinition av begreppet part.

När det gäller t.ex. partsinsyn (16 §), rätt att lämna uppgifter muntligt

(14 §), rätt att bli kommunicerad (17 §) och rätt att bli underrättad om

beslut (21 §) anges i förvaltningslagen att dessa rättigheter avser den som

är sökande, klagande eller annan part.

Med sökande avses den som hos en myndighet ansöker om en åtgärd

som är reglerad i den offentligrättsliga lagstiftningen. En klagande är den

som överklagar ett förvaltningsbeslut. Det kan vara en sökande som fått

avslag på sin framställning eller någon som drabbats av ett ingripande

och vill att beslutet ska upphävas eller ändras. Uttrycket annan part inbe-

griper bl.a. den som är föremål för ett tillsynsärende och därmed intar

ställning som s.k. förklarande part.

Den som i någon annan egenskap har ett intresse i saken anses normalt

inte som part i första instans. Skulle dennes intresse i saken vara av sådan

art att han eller hon tillerkänns klagorätt kan personen i fråga bli part i

högre instans. Intressenten uppträder då som klagande i det ärende som

inleds genom överklagandet. Däremot har den som tar ett initiativ till ett

ärende genom en anmälan utan att ha någon närmare anknytning till

ärendet normalt inte ställning som part (se t.ex. RÅ 1983 2:37).

Enligt regeringens uppfattning visar den tolkning av partsbegreppet

som gjorts i praxis att avsaknaden av en legaldefinition inte medför

någon risk för att rättssäkerheten eftersätts (jfr SOU 2010:29 s. 246–247

med hänvisningar). Ett försök att i förvaltningslagen närmare reglera

vem som ska anses som part skulle tvärtom kunna utgöra ett hinder för

en generös tillämpning av allmänna regler om partsinsyn och kom-

Prop. 2016/17:180

80

munikation m.m. i situationer som inte direkt förutsetts av lagstiftaren.

Vidare kan, som Länsstyrelsen i Gotlands län är inne på, frågan om vem

som ska anses som part i en viss typ av ärenden vid behov regleras i

speciallagstiftningen.

Regeringen anser därför, i likhet med bl.a. Högskoleverket och Stock-

holms universitet, att partsbegreppet kan och bör användas i förvaltnings-

lagen på samma sätt som tidigare utan att det i lagtexten ges en mera

exakt definition. Liksom hittills bör det alltså överlämnas till rättstillämp-

ningen att utveckla närmare praxis kring detta. Som utredningen och

Post- och telestyrelsen förordar kan uttrycket part dessutom med fördel

användas som samlande beteckning för det som i den nuvarande lagen

anges som sökande, klagande eller annan part.

Föremålet för insyn

Insynen bör på samma sätt som enligt 16 § FL vara i princip obegränsad

och omfatta allt beslutsunderlag i form av handlingar och annat utred-

ningsmaterial. Utöver allmänna och offentliga handlingar bör rätten till

insyn omfatta även sådana handlingar som ännu inte blivit allmänna

enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Dessutom bör insynen

omfatta även handlingar vars innehåll är skyddat av sekretess.

Det material som partsinsynen gäller brukar sammanföras i en s.k. akt

och begreppet aktinsyn används därför ibland synonymt med partsinsyn.

Den praktiska hanteringen avgör dock inte om materialet ska anses ingå i

ärendet eller inte. I likhet med nuvarande reglering bör partsinsynen

omfatta det som har tillförts ärendet. Det innebär att det ytterst ligger i

myndighetens hand att avgöra i vilken utsträckning sådana handlingar

som minnesanteckningar och föredragningspromemorior har sådan

betydelse för avgörandet att de bör tillföras ärendet. Genom de skärpta

krav på dokumentation av uppgifter som föreslås minskar risken för att

allt relevant material inte tillförs ärendet (avsnitt 12.5).

Den principiella rätten att ta del av allt det tillförda materialet måste

kunna inskränkas om den kolliderar med tungt vägande sekretesshänsyn,

t.ex. i fråga om skydd för rikets säkerhet eller något annat allmänt eller

enskilt intresse. Den koppling som nu finns mellan förvaltningslagens

bestämmelse om partsinsyn och kollisionsbestämmelsen i 10 kap. 3 §

OSL, som bl.a. begränsar formerna för insyn om det är av synnerlig vikt

att sekretessen inte röjs, bör därför föras över till den nya lagen. Enligt

Kammarrätten i Stockholm är den föreslagna paragrafen om partsinsyn

oklar i förhållande till kollisonsbestämmelsen när det gäller relationen

mellan de båda lagarna. Regeringen anser dock att utredningens förslag

till utformning av bestämmelsen tydligt markerar att rätten till insyn för

den som är part enligt förvaltningslagen är mycket långtående, men inte

obegränsad, och att de begränsningar som finns följer av regleringen i

offentlighets- och sekretesslagen.

Regeringen föreslår alltså sammanfattningsvis inte någon saklig änd-

ring i nuvarande ordning. Till skillnad från Riksarkivet och Naturvårds-

verket anser regeringen att uttrycket material, som används i 10 kap. 3 §

OSL, är lämpligare än ordet uppgift för att beteckna det som en part har

rätt att ta del av i ett ärende. På så sätt markeras nämligen tydligare att

partsinsynen inte enbart tar sikte på handlingar utan också avser annat

81

Prop. 2016/17:180

utredningsmaterial, t.ex. föremål, iakttagelser vid syn eller besiktning

och muntliga uppgifter. Regeringen anser därför att utredningens förslag

bör läggas till grund för lagstiftning.

Som Länsstyrelsen i Gotlands län uppmärksammar innebär parts-

insynen också en rätt för parten att kunna få en kopia av det material som

har tillförts ett ärende oavsett om handlingarna är allmänna eller inte. I

sammanhanget kan påpekas att en handling som inte är allmän och som

expedieras av myndigheten, innan ärendet slutbehandlats, blir allmän

genom själva expeditionen (JO 1998/99 s. 508).

Kammarrätten i Stockholm och Länsstyrelsen i Gotlands län efter-

frågar en översyn av vissa frågor om partsinsyn som tar sikte på regler-

ingen i offentlighets- och sekretesslagen. Kammarrätten förespråkar

också att frågan om partsinsyn, i det fortsatta lagstiftningsarbetet sam-

ordnas med beredningen av förslagen i Insynsutredningens betänkande

Partsinsyn enligt rättegångsbalken (SOU 2010:14). Även om det finns

beröringspunkter mellan de båda ärendena har regeringen bedömt att

sambandet inte är så starkt att det funnits anledning att samordna den

beredningen med detta lagstiftningsärende. Insynsutredningens förslag

behandlas i propositionen Misstänktas rätt till insyn i förundersökningar

(prop. 2016/17:68).

Tillämpningsområdet

Tillämpningsområdet för 16 § FL är begränsat till att gälla ärenden som

avser myndighetsutövning mot någon enskild. Detsamma gällde enligt

motsvarande bestämmelse i 1971 års förvaltningslag. Regeringen gör i

avsnitt 6.2 bedömningen att uttrycket myndighetsutövning inte bör

användas för att inskränka tillämpningsområdet för olika bestämmelser i

den nya förvaltningslagen. Någon anledning att inskränka tillämpnings-

området för en ny regel om partsinsyn har inte framkommit. Regeringen

anser i likhet med Post- och telestyrelsen att den som är part i ett ärende

bör ha rätt till insyn oberoende av vad ärendet avser. Skulle det i något

avseende finnas tungt vägande skäl för att låta ett visst intresse gå före en

parts rätt till insyn enligt förvaltningslagen, får avvikande bestämmelser

meddelas i en annan lag eller förordning (jfr t.ex. 10 kap. 3 § OSL). En

förutsättning för sådana avvikelser är att de utformas på ett sätt som är

förenligt med svenska nationella rättsgrundsatser och EU-rättsliga eller

andra internationella åtaganden.

Den föreslagna lagregelns tillämpningsområde innebär inte i övrigt

någon avvikelse från vad som gäller enligt 16 § FL. Bestämmelsen

hindrar därmed inte en vidareutveckling av Högsta förvaltningsdomstol-

ens praxis på området, t.ex. i fråga om ärenden som har avgjorts.

8.3

Tolkning och översättning

8.3.1

Nuvarande reglering

Handläggningen av ärenden inom förvaltningen sker i huvudsak i skrift-

lig form. Myndigheterna kommer relativt ofta i kontakt med personer

Prop. 2016/17:180

82

som inte behärskar svenska språket. Det behov av översättningar som då

aktualiseras tillgodoses genom bestämmelser om tolkning.

Enligt 8 § FL, som gäller vid all ärendehandläggning, bör en myndig-

het som har att göra med någon som inte behärskar svenska eller som är

allvarligt hörsel- eller talskadad vid behov anlita tolk. Regeln tar sikte

både på muntlig tolkning vid exempelvis en förhandling eller ett förhör

och på skriftlig översättning av handlingar (prop. 1985/86:80 s. 27).

I det betänkande som låg till grund för den nuvarande förvaltnings-

lagen uppmärksammade Förvaltningsrättsutredningen att bestämmelsen

innebär att en myndighet kan låta bli att använda tolk, trots att den

bedömer att det finns ett behov av sådan hjälp i ärendet, och föreslog

därför att regleringen skulle skärpas (SOU 1983:73 s. 69–71). Vid

beredningen av lagstiftningsärendet ansåg departementschefen emellertid

att viss försiktighet var påkallad. Visserligen borde den som behöver tolk

vid sina kontakter med myndigheterna få sådant bistånd i all rimlig

utsträckning, men man hade också att beakta bl.a. den varierande

tillgången på tolkar och kostnaden för samhällets tolkservice, vilken

måste stå i proportion till den betydelse som ärendet har för den enskilde

(prop. 1985/86:80 s. 26–28).

JO har understrukit att det är myndigheten själv som i det enskilda

fallet bedömer om det finns något behov av tolkning (JO 2003/04 s. 174).

JO har också framhållit att det t.ex. inte krävs att alla inkommande hand-

lingar på främmande språk översätts. I nära anslutning till vad som

uttalats i förarbetena har JO framhållit att myndigheterna måste ta hänsyn

till sådana faktorer som ärendets beskaffenhet, omfattningen och karak-

tären av det material som ges in och kostnaden för översättningen i för-

hållande till ärendets betydelse (se bl.a. JO 2007/08 s. 416, JO 2008/09

s. 192, beslut 2009-03-19, dnr 305-2008, och beslut 2009-04-03, dnr

5203-2007).

Myndigheten måste också väga in den egna förmågan att tillgodogöra

sig främmande språk. Någon särskild tolkning eller översättning från

engelska, danska eller norska språket är vanligtvis inte nödvändig.

Särskilt inom större myndigheter finns dessutom ofta en ännu bredare

språklig kompetens som kan utnyttjas för översättningar, om myndig-

heten bedömer att det är lämpligt. En anställds mera översiktliga kun-

skaper i ett främmande språk kan också utnyttjas för att ge myndigheten

en bild av om innehållet i en skrivelse är av sådan karaktär att en över-

sättning är motiverad.

Som framgått tar 8 § FL inte enbart sikte på tolkning och översättning i

förhållande till främmande språk. Även den som är allvarligt hörsel- eller

talskadad ska i motsvarande omfattning få hjälp. Däremot omfattar den

nuvarande bestämmelsen inte synskadades möjligheter att kommunicera

med myndigheter via t.ex. punktskrift.

83

Prop. 2016/17:180

8.3.2

En rättighet för enskilda

Regeringens förslag: En myndighet ska använda tolk och se till att

översätta handlingar om det behövs för att den enskilde ska kunna ta

till vara sin rätt när myndigheten har kontakt med någon som inte

behärskar svenska.

En myndighet ska under samma förutsättningar använda tolk och

göra innehållet i handlingar tillgängligt när den har kontakt med någon

som har en funktionsnedsättning som allvarligt begränsar förmågan att

se, höra eller tala.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Social-

styrelsen, Tullverket, Post- och telestyrelsen, Statens energimyndighet

och Växjö kommun, tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan

invändning.

Sveriges geologiska undersökning anför att nuvarande ordning med en

behovsprövning fungerar väl och avstyrker utredningens förslag, som

den anser innebär alltför långtgående krav för myndigheterna. Även

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Statens kulturråd och

Luleå kommun är kritiska till en skärpt reglering och anser att den nuvar-

ande regleringen bör behållas. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL)

efterfrågar en konsekvensanalys om vad de skärpta kraven innebär för

myndigheterna och anser att man bör avvakta med att införa en uttrycklig

lagregel om obligatorisk tolkning och översättning till dess att det är

möjligt att tillgodose behovet av tolkar och översättare. Örnsköldsviks

kommun tar också ställning mot utredningens förslag att utforma

bestämmelsen som ett uttryckligt åliggande för myndigheterna och fram-

håller, i likhet med SKL, att det saknas en konsekvensanalys om vad ett

sådant åliggande kan innebära för kommunerna.

Justitiekanslern och Patent- och registreringsverket anser att det finns

en risk för att utredningens förslag i tillämpningen kan komma att ges en

alltför vidsträckt tolkning som inte är avsedd. Justitiekanslern ifrågasätter

om det är rimligt att staten ska stå för kostnaderna för tolk och översätt-

ning i statens skaderegleringsärenden och andra ärenden där det allmänna

är den enskildes motpart. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap,

Finansinspektionen och Stockholms universitet för ett liknande resone-

mang i fråga om ärenden av kommersiell natur. Kriminalvården anser att

det tydligt måste framgå av lagtexten att omfattningen av översättnings-

skyldigheten är begränsad och inte innebär att alla lagar och beslut måste

översättas. Enligt Lunds universitet behövs det ett liknande förtydligande

i fråga om handlingar som kommer in till en myndighet.

Kammarkollegiet anmärker att det inte är givet att det finns tolkar att

tillgå på alla språk, vilket bör beaktas vid utformningen av lagtexten.

Finansinspektionen och Lunds universitet uppmärksammar frågan om

hur regleringen om tolkning och översättning förhåller sig till bestäm-

melserna i 10 § språklagen (2009:600) om att språket i förvaltnings-

myndigheter är svenska. Lunds universitet anser att den nya förvaltnings-

lagen bör innehålla bestämmelser som ger uttryck för gällande rätt i fråga

om språkanvändningen i offentlig verksamhet.

Prop. 2016/17:180

84

Enligt Diskrimineringsombudsmannen bör rätten till tolkning och över-

sättning inte vara begränsad till personer som har en hörsel-, syn-, eller

talskada utan gälla även för den som av något annat skäl har ett sådant

behov, t.ex. på grund av en funktionsnedsättning i form av dyslexi.

Förvaltningsrätten i Stockholm, Stockholms universitet, Lunds univer-

sitet och Statens skolverk för fram vissa språkliga och lagtekniska

synpunkter i fråga om bestämmelsernas närmare utformning.

Skälen för regeringens förslag: Svenska är huvudspråk i Sverige och

ska användas i domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ som

fullgör uppgifter i offentlig verksamhet (4 § och 10 § första stycket

språklagen). Att myndigheterna som huvudregel ska använda svenska i

tal och skrift medför ett behov av regler som tar sikte på att lösa de kom-

munikationssvårigheter som kan uppkomma vid handläggningen av

ärenden, eftersom det annars finns en risk för att den enskilde gör

rättsförluster. Bestämmelserna i förvaltningslagen om tolkning ställer

därför krav på myndigheterna att underlätta för enskilda som inte

behärskar svenska eller med vissa funktionsnedsättningar att medverka i

ett ärende.

Det grundläggande syftet med regleringen om tolk är att säkerställa att

den person som ärendet gäller och som berörs av ärendets utgång ska

kunna förstå ärendets innehåll och själv göra sig förstådd, och att rele-

vant material ska kunna beaktas vid prövningen, oavsett om materialet

tillförs av den enskilde själv eller av någon annan. Den nuvarande

ordningen fyller en viktig funktion och bestämmelser med motsvarande

syfte bör införas i den nya förvaltningslagen och ingå bland de allmänna

krav som bör ställas på handläggningen av ärenden.

Utredningen föreslår att ett uttryckligt krav på tolkning och över-

sättning bör gälla för fall då den enskilde behöver sådan hjälp för att

kunna ta till vara sin rätt. Några remissinstanser, bl.a. Sveriges geolog-

iska undersökning, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap,

Statens kulturråd och Luleå kommun, invänder mot detta och anser att

den ordning som gäller enligt den nuvarande lagen bör behållas. Enligt

SKL förutsätter ett krav på obligatorisk tolkning och översättning att det

är möjligt att tillgodose behovet av tolkar och översättare.

Tolkad och tillämpad på det sätt som beskrivs i avsnitt 8.3.1 innefattar

den nuvarande bestämmelsen i 8 § FL ett åliggande för myndigheterna

att agera. Om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin

rätt, har myndigheterna alltså redan en skyldighet att använda tolkar och

översättare och låta det allmänna stå för kostnaderna. Som JO har fram-

hållit, i nära anslutning till vad som uttalats i förarbetena till förvaltnings-

lagen, måste myndigheterna ta hänsyn till bl.a. ärendets beskaffenhet,

omfattningen och karaktären av det material som ges in och kostnaden

för översättningen i förhållande till ärendets betydelse. Regeringen anser,

i likhet med utredningen, att vad som enligt förarbetena och JO:s uttalan-

den redan gäller i fråga om tolkning och översättning tydligare bör

komma till uttryck i den nya lagens bestämmelse om detta.

Som flera remissinstanser påpekar måste det dock ibland vara möjligt

att avstå från tolkning eller översättning. Det gäller särskilt då ärendena

är av mindre vikt för den enskilde och kostnaderna för åtgärden framstår

som oproportionerliga i förhållande till den enskildes möjligheter att

ändå ta till vara sin rätt. Genom att behovskriteriet tar sikte på den enskil-

85

Prop. 2016/17:180

des möjligheter att ta till vara sin rätt, ges myndigheterna enligt regering-

ens bedömning ett tillräckligt utrymme att anpassa omfattningen av

åtgärderna efter förutsättningarna i det enskilda fallet.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Finansinspektionen

och Stockholms universitet befarar att bestämmelsen ska leda till ändrad

praxis i ärenden av kommersiell natur, där det för närvarande ofta är den

enskilde själv och inte det allmänna som får stå för eventuella översätt-

ningskostnader. Regeringen ser dock inte någon risk för en sådan utveck-

ling, utan anser tvärtom att den enskildes resurser att själv ombesörja

översättningen är en omständighet som – i likhet med nuvarande ordning

– både kan och bör beaktas av myndigheten när den ska göra en behovs-

prövning i sådana slags ärenden.

För att ytterligare tydliggöra att huvudregeln är att förvaltningsärenden

ska handläggas på svenska anser Lunds universitet, att det bör framgå av

den nya förvaltningslagen att språket i offentlig verksamhet är svenska.

Enligt regeringens mening är nuvarande reglering i språklagen tillräcklig.

Det bör därför inte införas någon särskild bestämmelse om detta i förvalt-

ningslagen.

Med anledning av vad Justitiekanslern och Patent- och registrerings-

verket anför om risken för en alltför vidsträckt tolkning i övrigt av

bestämmelsen, bör det vidare påpekas att det ytterst är myndigheten som

ska bedöma om och i vilken utsträckning det finns ett behov av tolk eller

översättning i det enskilda ärendet. Många gånger kan behovet av sådana

åtgärder också tillgodoses i tillräcklig utsträckning med hjälp av myndig-

hetens egna resurser och utan att det är nödvändigt att använda en extern

tolk eller översättare.

Även om det inte funnits något tvivel om att båda varianterna varit

avsedda, anser regeringen att det i den nya bestämmelsen i förvaltnings-

lagen klart bör anges att den inte bara avser muntlig tolkning utan också

översättning av handlingar (jfr 5 kap. 6 § och 33 kap. 9 § RB). Eftersom

förfarandet som huvudregel är skriftligt är översättning i praktiken den

vanligaste och viktigaste åtgärden.

Enligt Kriminalvården och Lunds universitet bör gränserna för över-

sättningsskyldigheten preciseras i lagtexten, så att det tydligt framgår att

myndigheterna, på motsvarande sätt som enligt nuvarande praxis, inte är

skyldiga att översätta t.ex. alla beslut och inte heller måste översätta alla

handlingar som kommer in till dem. En sådan detaljreglering framstår

dock som obehövlig, eftersom den föreslagna bestämmelsen är utformad

så att det är tydligt att omfattningen av den hjälp som myndigheten måste

ge ska prövas i varje enskilt fall.

Regeringen bedömer därför sammanfattningsvis att förslaget till regler-

ing, som i sak stöds av en stor majoritet av remissinstanserna, bl.a.

Socialstyrelsen, Tullverket, Post- och telestyrelsen, Statens energimyn-

dighet och Växjö kommun, kan genomföras utan att det skapar tillämp-

ningsproblem.

Regeringen anser alltså att lagtexten, till skillnad från hittills, bör

utformas på ett sätt som stämmer överens med hur regleringens syfte har

kommit till uttryck i förarbetena till förvaltningslagen. Att bestämmelsen

formuleras som ett åliggande för de fall när det behövs för att den

enskilde ska kunna ta till vara sin rätt innebär enligt regeringens mening

Prop. 2016/17:180

86

inte att det ställs några andra eller längre gående krav på myndigheterna

än vad som i praktiken redan gäller.

Det är också viktigt att understryka att förslaget naturligtvis inte hin-

drar myndigheterna att även i annat syfte använda sig av tolk, om de

anser det motiverat för att ärendet ska bli tillfredsställande behandlat (jfr

50 § första stycket andra meningen FPL). Att det allmänna även i de

fallen ska stå för kostnaderna är självklart och behöver inte regleras. I

detta sammanhang kan även uppmärksammas att det i lagen (2009:724)

om nationella minoriteter och minoritetsspråk finns särskilda bestäm-

melser om rätt för enskilda att använda finska, meänkieli och samiska i

sina skriftliga och muntliga kontakter med förvaltningsmyndigheter och

domstolar inom vissa närmare angivna geografiska förvaltningsområden

eller när den enskilde är part eller ställföreträdare för en part i ett ärende

och mål hos en myndighet eller domstol. I den lagen finns även bestäm-

melser om den enskildes rätt i vissa fall att på begäran få en skriftlig

översättning av ett beslut. Regleringen i lagen om nationella minoriteter

och minoritetsspråk kompletterar de allmänna bestämmelserna i förvalt-

ningslagen om tolkning och översättning.

Reglerna i 8 § FL om tolk och översättning syftar även till att över-

brygga sådana kommunikationssvårigheter som kan uppkomma när en

myndighet har kontakt med någon som är allvarligt hörsel- eller tal-

skadad. Detta bör gälla även fortsättningsvis. Dessutom bör den nya

bestämmelsens tillämpningsområde utvidgas så att även den som har en

funktionsnedsättning som allvarligt begränsar förmågan att se omfattas.

Utredningen föreslår att detta lagtekniskt ska ske genom att överföring

till och från punktskrift jämställs med översättning. Som Förvaltnings-

rätten i Stockholm och Lunds universitet påpekar är det lämpligare med

en teknikneutral reglering, eftersom överföring även kan göras med hjälp

av andra alternativ som exempelvis talsyntes. Bestämmelsen bör ges en

sådan utformning.

Som Diskrimineringsombudsmannen uppmärksammar kan enskilda

också av andra skäl uppleva svårigheter i sina kontakter med myndighet-

erna. Det gäller bl.a. för dem som har en funktionsnedsättning i form av

dyslexi. Eftersom det stöd som behövs i sådana fall inte utgör tolkning

eller översättning i traditionell mening är de nu aktuella bestämmelserna

inte tillämpliga. För dessa fall gäller i stället myndigheternas service-

skyldighet, som innebär att en myndighet ska lämna den enskilde sådan

hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen (avsnitt 7.2).

8.4

Ombud och biträde

8.4.1

Nuvarande reglering

Att den som för talan i ett ärende får använda sig av ombud eller biträde

gällde som princip redan före införandet av en allmän förfarande-

reglering och uttrycks för närvarande i 9 § första stycket FL. Regleringen

är inte avsedd att hindra att även en juridisk person fungerar som ombud

(se prop. 1971:30 del 2 s. 362). Rätten att anlita biträde, dvs. någon som

inte själv för talan för partens räkning utan endast bistår honom eller

henne vid talans utförande, är ovillkorlig. Rätten att anlita ombud hindrar

87

Prop. 2016/17:180

däremot inte att myndigheten kan begära att den som har ombud ska

medverka personligen. Personlig medverkan kan ibland vara nödvändig

av utredningsskäl, särskilt i sådana fall då enbart den enskilde själv har

den information som behöver tillföras ärendet. I specialförfattningar,

särskilt på det sociala området, finns det ofta särskilda bestämmelser om

krav på personlig medverkan och förfarandet kring detta.

Enligt 9 § andra stycket FL får myndigheten i det enskilda ärendet

besluta att avvisa ett ombud eller biträde som visat oskicklighet eller

oförstånd eller som är olämplig på något annat sätt. I paragrafens tredje

stycke anges att ett sådant avvisningsbeslut får överklagas särskilt och då

i samma ordning som det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet.

Den nuvarande förvaltningslagen innehåller inte några regler om den

fullmakt från huvudmannen som måste finnas för att någon ska kunna

göra anspråk på att uppträda som ombud. Frågan behandlades inte heller

i förarbetena till lagen (jfr SOU 1983:73 s. 72 och prop. 1985/86:80

s. 62–63).

8.4.2

Vad gäller i fråga om fullmakt?

I det utredningsarbete som ledde fram till 1971 års förvaltningslag före-

slog Besvärssakkunniga i sitt slutbetänkande (SOU 1964:27) detaljerade

bestämmelser om anlitande av ombud, inbegripet en regel om utform-

ningen av fullmakter. Lagförslaget omarbetades av en särskild arbets-

grupp inom Justitiedepartementet, som ansåg att frågorna om fullmakt

och behörighet för ombud kunde lämnas oreglerade i förvaltningslagen. I

de undantagsfall då problem uppkom kunde vägledning i stället sökas i

avtalslagen och i rättegångsbalken (SOU 1968:27 s. 106). I propositionen

till 1971 års förvaltningsrättsreform pekade departementschefen också på

reglerna om fullmakt för ombud i den då samtidigt föreslagna förvalt-

ningsprocesslagen (prop. 1971:30 del 2 s. 362). Dessa fick dock vid

behov fyllas ut med ledning av allmänna grundsatser om ombud och

fullmakt, eftersom regleringen var mindre detaljerad än den i rättegångs-

balken (prop. 1971:30 del 2 s. 603).

Svaret på frågan om vad som gäller i fråga om fullmakt på förvalt-

ningsrättens område kan alltså sökas genom antingen en analogisk till-

ämpning av 49 § FPL eller en tillämpning av de allmänna grundsatser

som har kommit till uttryck i rättspraxis.

Tidigare var det obligatoriskt för ett ombud i allmän förvaltningsdom-

stol att styrka sin behörighet genom att presentera en fullmakt för rätten.

Sedan den 1 juli 2013 gäller dock enligt 49 § andra stycket FPL att ett

ombud inte måste styrka sin behörighet annat än i de fall rätten anser att

det behövs (prop. 2012/13:45 s. 108–110). Detta motsvarar vad som

enligt rättspraxis gäller inom förvaltningsfarandet (RÅ 1950 ref. 30). I

49 § tredje stycket FPL finns bestämmelser om konsekvenserna av att

inte följa ett föreläggande att styrka ombudets behörighet med en full-

makt, nämligen att den åtgärd som ombudet har vidtagit inte ges någon

verkan. Om ett sådant föreläggande, som kan riktas till ombudet eller

huvudmannen, inte följs kan det t.ex. innebära att ett överklagande

avvisas och alltså inte tas upp till prövning. Att även förvaltningsmyndig-

heterna måste vidta åtgärder innan de kan avvisa en talan för att fullmakt

Prop. 2016/17:180

88

saknas gäller enligt JO som en allmän princip inom förvaltningsrätten

(JO 1974 s. 619).

Frågan om fullmaktens form regleras inte i förvaltningsprocesslagen,

men det är förutsatt att såväl muntlig som skriftlig fullmakt kan användas

(prop. 2012/13:45 s. 110). Om rätten anser att ombudets behörighet

behöver styrkas, ska ombudet eller huvudmannen enligt 49 § andra

stycket FPL föreläggas att visa upp en skriftlig fullmakt. En sådan

fullmakt ska innefatta ombudets namn och i förekommande fall innehålla

uppgift om att ombudet får sätta någon annan i sitt ställe. Det första

kravet innebär bl.a. att det inte är möjligt att använda en skriftlig fullmakt

som gäller för innehavaren av fullmakten utan att denne är namngiven.

Domstolens möjlighet att begära in en skriftlig fullmakt utesluter inte att

behörigheten styrks t.ex. genom att huvudmannen vid en muntlig

förhandling ger ombudet en muntlig fullmakt (prop. 2012/13:45 s. 180). I

förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna aktualiseras frågan mera

sällan, eftersom handläggningen i allt väsentligt är skriftlig. Om

huvudmannen deltar vid en förhandling eller ett annat möte med någon

som representerar myndigheten finns det inte något som hindrar att han

eller hon muntligen ger ombudet i uppdrag att föra talan i ärendet (jfr

SOU 1964:27 s. 210–211). Till skillnad från vad som numera gäller för

processen i allmän förvaltningsdomstol ställs det inom förvaltnings-

förfarandet inte upp något krav på att ombudet ska vara en fysisk person.

Det innebär att även en juridisk person kan godtas som ombud (prop.

1971:30 del 2 s. 362, jfr prop. 2012/13:45 s. 106–107).

Enligt 9 § andra stycket FL får myndigheten avvisa ett olämpligt

ombud. Ett sådant beslut gäller enbart för det aktuella ärendet. Inom för-

valtningsförfarandet finns det i övrigt inte några principiella begräns-

ningar när det gäller ombudets kvalifikationer eller i fråga om relation-

erna mellan huvudman och ombud. Det finns alltså inte något hinder mot

att den enskilde anlitar en nära anhörig som ombud (JO 1992/93 s. 417).

Omfattningen av ett ombuds behörighet att företräda huvudmannen får,

om annat inte följer av fullmakten, anses innefatta en rätt att vidta alla

åtgärder som behövs i målet eller ärendet. Följaktligen ska också

kommunikation med parten ske via ombudet. Om myndigheten väljer att

skicka en handling till huvudmannen innebär detta en ren serviceåtgärd.

Myndigheten måste också skicka handlingen till ombudet (se t.ex. JO:s

beslut 2009-02-19, dnr 5618-2007, i ett försäkringskasseärende).

89

Prop. 2016/17:180

8.4.3

Tydliga behörighetsregler – särskilt i fråga om

krav på lämplighet och fullmakt

Regeringens förslag: Den som är part i ett ärende får som ombud

eller biträde

anlita någon som är lämplig för uppdraget. Den som

anlitar ombud ska dock medverka personligen om myndigheten begär

det.

En myndighet ska kunna besluta att ett ombud eller ett biträde som

bedöms vara olämplig för sitt uppdrag inte längre får medverka i

ärendet.

Ett ombud ska på begäran styrka sin behörighet genom en skriftlig

eller muntlig fullmakt. En sådan fullmakt ska innehålla uppgift om

ombudets namn och uppdragets omfattning. Om ombudet får sätta

någon annan i sitt ställe, ska även detta framgå av fullmakten.

Om ett ombud inte följer en begäran om att styrka sin behörighet

genom en fullmakt, får myndigheten besluta ett föreläggande om

samma sak. Ett sådant föreläggande får riktas till ombudet eller parten.

Om en handling som inleder ett ärende har skrivits under av ett

ombud, ska det i föreläggandet anges att följden av att det inte följs

kan bli att framställningen inte tas upp till prövning.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred-

ningen föreslår inte att det ska införas ett allmänt krav på lämplighet för

ombud och biträden.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Post-

och telestyrelsen, Länsstyrelsen i Gotlands län och Lunds universitet, till-

styrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändning.

Kammarrätten i Stockholm, Kammarrätten i Sundsvall och Pensions-

myndigheten anser att utredningens förslag om ombud och biträde bör

samordnas med ändringarna i motsvarande reglering i förvaltnings-

processlagen som baseras på förslagen i promemorian Ds 2010:17 En

mer ändamålsenlig förvaltningsprocess.

Ett fåtal remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i Stockholm och Försäk-

ringskassan, anser att en förvaltningsmyndighet bör ha möjlighet att mer

generellt hindra uppenbart oskickliga ombud eller biträden från att

medverka i ärenden hos myndigheten. Frågan uppmärksammas även av

Justitiekanslern och Länsstyrelsen i Gotlands län.

Arbetsförmedlingen framhåller att en fullmakt i många fall även löser

en myndighet från den sekretess som annars skulle gälla i ärendet.

Arbetsförmedlingen anser därför att det bör vara obligatoriskt för ett

ombud att styrka sin behörighet genom fullmakt. Enligt Bolagsverket kan

det finnas ett behov av att i förvaltningslagen uttryckligen reglera möjlig-

heten för ett ombud att använda en s.k. kungörelsefullmakt för att styrka

sin behörighet.

Kammarrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Stockholm, Förvalt-

ningsrätten i Umeå och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

för fram vissa språkliga och lagtekniska synpunkter i fråga om bestäm-

melsernas närmare utformning.

Prop. 2016/17:180

90

Skälen för regeringens förslag

Utgångspunkter för behörighetsregler om ombud och biträde

Rätten att använda sig av ombud och biträde är en grundläggande och

självklar del av svensk rättstradition som bör komma till uttryck även i

den nya förvaltningslagen. Även en bestämmelse som ger förvaltnings-

myndigheterna möjlighet att hindra olämpliga ombud eller biträden från

att medverka i ärenden har en naturlig plats i en ny förvaltningslag.

Regeringen anser i likhet med utredningen att regleringen i sak som

utgångspunkt bör motsvara innehållet i 9 § första och andra styckena FL.

Det finns dock skäl att överväga utformningen av de nya bestämmel-

serna.

Ett allmänt krav på lämplighet som innebär att enbart fysiska personer

får anlitas som ombud eller biträden

Kammarrätten i Stockholm och Pensionsmyndigheten uppmärksammar

det förslag som låg till grund för den ordning med ett allmänt krav på

lämplighet för ombud och biträden som numera gäller inom förvaltnings-

processen och som bl.a. innebär att juridiska personer inte längre får

anlitas för sådana uppdrag i allmän förvaltningsdomstol (prop.

2012/13:45 s. 104–107).

Inom förvaltningsförfarandet saknas för närvarande uttryckliga regler

om vilka krav som ska ställas på den som vill medverka som ombud eller

biträde. En myndighet får visserligen avvisa den som i handläggningen

av ett ärende visar sig vara olämplig. Avsaknaden av primära regler om

behörighetskrav leder dock till att det inte finns någon möjlighet för

myndigheten att avvisa den som vid ett ärendes tidigare behandling eller

som i annat sammanhang har visat sig vara olämplig att medverka som

ombud. Exempelvis kan myndigheten därför som ombud eller biträde till

en syn eller annat möte behöva kalla en person som myndigheten utifrån

tidigare erfarenheter på goda grunder kan anta kommer att missköta sitt

uppdrag och vid det muntliga handläggningstillfället behöva avvisas.

Enligt regeringen är det inte rimligt att myndigheten i ett sådant fall

måste påbörja den muntliga handläggningen och låta ombudet visa prov

på sin olämplighet för att först därefter kunna avvisa ombudet. Det säger

sig självt att detta förhållande har en negativ inverkan på såväl

effektiviteten i förfarandet som rättssäkerheten för den enskilde.

Ett införande av ett allmänt krav på lämplighet för den som vill

medverka som ombud eller biträde i förvaltningsförfarandet skulle mot

den bakgrunden innebära en enhetligare, effektivare och mer rättssäker

ordning. Regeringen anser därför, i likhet med de båda remissinstans-

erna, att regleringen i den nya förvaltningslagen bör samordnas med

förvaltningsprocesslagens bestämmelser om behörighetskrav för ombud

och biträden. Därigenom blir det för både parter och deras tilltänkta

ombud eller biträde klart att ett krav på lämplighet ställs för att få

medverka i förfarandet när ett ärende handläggs. Det tydliggör också att

myndigheten har möjlighet att avvisa någon som på förhand, dvs. redan

när ett ärende inleds, inte bedöms vara kvalificerad även om detta inte

har kommit till uttryck i det aktuella ärendet. En myndighet bör också i

likhet med nuvarande ordning kunna avvisa den som senare under

91

Prop. 2016/17:180

handläggningen i ärendet visar sig olämplig som ombud eller biträde (jfr

t.ex. RÅ 85 2:15 I).

En konsekvens av en sådan uttrycklig kompetensregel i förvaltnings-

lagen för ombud och biträden är att det inte heller i förvaltnings-

förfarandet längre kommer att vara möjligt att använda sig av juridiska

personer som ombud eller biträden. Att enbart fysiska personer kan vara

ombud innebär enligt regeringens mening tydliga fördelar när det gäller

att bedöma ett ombuds lämplighet för uppdraget och ansvar i förhållande

till huvudmannen (se prop. 2009/10:215 s. 170–171). I realiteten är det

också en fysisk person i t.ex. aktiebolaget eller den ideella föreningen

som för den enskildes talan när en juridisk person anlitas som ombud. Ur

den enskildes perspektiv bör det därför inte innebära någon större

praktisk olägenhet att i stället låta fullmakten omfatta den fysiska person

som faktiskt utför uppdraget. Eftersom motsvarande ordning gäller för

förvaltningsprocessen har den föreslagna regleringen också den fördelen

att den enskilde inte blir tvingad att byta biträde eller ombud inför en

eventuell domstolsprocess – om ett beslut har överklagats.

Som Kammarrätten i Göteborg och Förvaltningsrätten i Umeå

påpekar är det lämpligt att utforma bestämmelsen om olämpliga ombud

och biträden så att det tydligare än enligt utredningens förslag framgår att

den avser möjligheten att hindra dessa från att medverka i ärendet hos

myndigheten och alltså inte tar sikte på deras eventuella kontakter med

parten i övrigt.

Ett fåtal remissinstanser, bl.a. Försäkringskassan, anser att en förvalt-

ningsmyndighet – i likhet med vad som gäller för domstolarna – bör ha

möjlighet att mer generellt hindra uppenbart oskickliga ombud eller

biträden från att medverka i ärenden hos myndigheten. Frågan uppmärk-

sammas även av bl.a. Justitiekanslern. Regeringen noterar att det undan-

tagsvis förekommer situationer där ett ombud vid upprepade tillfällen i

olika ärenden visar sig olämplig i sådan omfattning att en möjlighet till

ett mera generellt ingripande från myndighetens sida kan framstå som

önskvärd. Vad som har förts fram i denna fråga utgör, enligt regeringens

mening, från rättssäkerhetssynpunkt dock inte tillräckliga skäl för att

motivera införandet av allmänna bestämmelser om en så pass ingripande

åtgärd i den nya förvaltningslagen. Den nuvarande begränsningen till det

enskilda ärendet bör därför, som utredningen anför, gälla även fortsätt-

ningsvis.

Fullmakt för ombud

En ny förvaltningslag bör innehålla bestämmelser om den fullmakt som

utgör grunden för ett ombudskap. I likhet med utredningen anser reger-

ingen att en sådan reglering bör omfatta de frågor som oftast uppkommer

i rättstillämpningen. Samtidigt är det angeläget att konstruera förfarandet

så att det utgör en lämplig kompromiss mellan önskemål om uttömmande

och helt klargörande besked och enkelhet och flexibilitet. Mot den

bakgrunden har utredningen valt att utgå från regleringen i 49 § FPL och

de riktlinjer om hur fullmaktsfrågor ska bedömas enligt de allmänna

grundsatser inom förvaltningsrätten som behandlas i avsnitt 8.4.2.

Om ett ärende är av stor betydelse för den enskilde, måste en myndig-

het kunna begära en bekräftelse på att den som säger sig företräda huvud-

Prop. 2016/17:180

92

mannen verkligen gör det. Även i andra fall kan det vara lämpligt att

myndigheten begär in en fullmakt. Så kan vara fallet om behörigheten

med fog kan ifrågasättas eller om den är oklar på något annat sätt, t.ex.

när det gäller omfattningen och i fråga om eventuella begränsningar.

Som Arbetsförmedlingen påpekar kan en fullmakt dessutom ofta förenkla

handläggningen genom att den i många fall löser en myndighet från den

sekretess som annars skulle gälla i ärendet. I ärenden av mindre betyd-

else är däremot en fullmakt ofta obehövlig. Regeringen anser därför att

det i förvaltningslagen inte bör ställas upp något generellt krav på att ett

ombud styrker sin behörighet genom fullmakt. För att bestämmelsen ska

kunna tillämpas i alla typer av förvaltningsärenden och för att hänsyn ska

kunna tas till olika typer av indikationer på oklarhet, bör den i stället

utformas som en möjlighet för myndigheten att begära att ombudet

styrker sin behörighet genom en skriftlig eller muntlig fullmakt.

Förslaget, som motsvarar vad som enligt rättspraxis redan gäller inom

förvaltningsfarandet (RÅ 1950 ref. 30), tillstyrks av Lunds universitet

och en stor majoritet av övriga remissinstanser lämnar det utan invänd-

ning.

Som utredningen framhåller förekommer det att enskilda tar hjälp av

någon närstående som företräder dem i kontakterna med myndigheter.

Det kan t.ex. vara fråga om någon som följer med den enskilde vid en

förhandling eller ett mera informellt sammanträffande med en hand-

läggare. För att klargöra för både den enskilde och myndigheten att det i

en sådan eller liknande situation uppkommer ett ombudsförhållande

redan om ett önskemål om att någon närstående ska få vara med förs

fram, bör bestämmelsen innehålla en upplysning om att en fullmakt får

vara skriftlig eller muntlig.

Bolagsverket uppmärksammar möjligheten att använda en s.k.

kungörelsefullmakt för att styrka behörigheten som ombud i ett ärende

och förordar att detta ska framgå av bestämmelsen. Regeringen anser

dock inte att det finns skäl att i lagtexten detaljreglera eller annars ge

exempel på olika typer av skriftliga eller muntliga fullmakter.

De flesta enskilda som medverkar i förvaltningsförfarandet saknar

juridisk utbildning. Det medför att det i många fall kan finnas en oklarhet

om i vilken omfattning som ett ombud är behörig att företräda sin huvud-

man. För att undvika att det uppkommer konflikter i ett senare skede av

handläggningen bör ett klarläggande omedelbart ske om myndigheten

har begärt en fullmakt. Kraven på precision bör dock inte ställas för högt.

Exempelvis bör en myndighet typiskt sett kunna utgå från att ett ombud

som medverkar vid ett personligt möte har rätt att företräda den enskilde

i allt som angår det aktuella ärendet, om den enskilde utan särskild

reservation uppger att han eller hon vill företrädas av ombudet. Utöver

ett krav på att fullmakten ska innehålla uppgift om ombudets namn och

uppdragets omfattning, bör det också krävas att det i förekommande fall

ska framgå av fullmakten om ombudet får sätta någon annan i sitt ställe.

Dessa krav bör komma till uttryck i den nya lagbestämmelsen.

Om ett ombud inte följer en begäran om att styrka sin behörighet bör

myndigheten ha möjlighet att besluta ett föreläggande om samma sak. Ett

sådant föreläggande bör få riktas till ombudet eller parten. Om

föreläggandet inte följs bör myndigheten kunna avstå från att pröva t.ex.

en ansökan eller ett överklagande, som har skrivits under av ombudet.

93

Prop. 2016/17:180

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser att bestämmelsen

bör utformas så att det blir tydligare att denna befogenhet inte är

begränsad till ansöknings- eller överklagandehandlingar, utan även gäller

i fråga om andra typer av handlingar som inleder ett ärende. Regeringen

delar den uppfattningen. Bestämmelserna bör därför utformas i enlighet

med detta.

Enligt Förvaltningsrätten i Stockholm bör det av lagtexten framgå att

en fullmakt ska anses gälla utan inskränkningar om den inte har visats

upp för myndigheten. Regeringen konstaterar att en fullmakt – oavsett

om den ges skriftligen eller muntligen respektive om den visas upp eller

inte – gäller enbart med de begränsningar som anges. Den som i ett

ärende ger eller stöder sig på en fullmakt måste redovisa sådana begräns-

ningar för myndigheten. Regeringen anser att det inte finns behov av att

närmare reglera detta förhållande.

8.5

Jäv

8.5.1

Tydliga jävsregler för förvaltningsförfarandet

Regeringens bedömning: Förvaltningslagen bör innehålla bestäm-

melser om jäv som i huvudsak motsvarar jävsreglerna i den nuvarande

lagen. De nya jävsbestämmelserna bör dock tydligare ta direkt sikte på

förvaltningsförfarandet.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Utredningens bedömning kommenteras enbart av

Post- och telestyrelsen, som anser att det är positivt att reglerna om jäv

moderniseras och görs mer lättillgängliga.

Skälen för regeringens bedömning: Förvaltningslagens jävsregler

bidrar till att garantera att objektivitetsprincipen får genomslag i den

offentliga förvaltningen (jfr avsnitt 7.1). Allmänhetens tilltro till myndig-

heternas opartiskhet förutsätter att det finns rättsregler som gör det

möjligt att hindra en jävig handläggare från att ta del i handläggningen av

ett ärende. Det är därför självklart att även den nya förvaltningslagen bör

innehålla bestämmelser om jäv.

De nuvarande bestämmelserna i 11 § första stycket FL om jäv innebär

att den som ska handlägga ett ärende som huvudregel är jävig om det

finns någon i bestämmelsen angiven eller annan särskild omständighet

som är ägnad att rubba förtroendet till hans eller hennes opartiskhet i

ärendet. Enligt 11 § andra stycket FL bortses dock från jäv när frågan om

opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. I 12 § första och andra

styckena FL finns bestämmelser om verkan av jäv som innebär att den

jävige som huvudregel inte får handlägga ärendet och även självmant ska

ge till känna omständigheter som han eller hon känner till och som kan

antas utgöra jäv mot honom eller henne. I 12 § tredje stycket FL finns

bestämmelser om förfarandet vid prövning av en jävsfråga.

Som utredningen konstaterar täcker regleringen i 11 och 12 §§ FL

ungefär in det område som kan anses rimligt också i en ny förvaltnings-

lag. Tillämpningen av dessa jävsregler har också fungerat väl och varit

effektiv. Något behov av en större reform i sak finns därför inte.

Prop. 2016/17:180

94

Den nuvarande regleringen i förvaltningslagen om jäv bygger emeller-

tid på 1971 års förvaltningslag, som utgick från vad som då gällde för

den allmänna processrätten. Enligt utredningen bör bestämmelserna om

jäv moderniseras och tydligare ta direkt sikte på förvaltningsförfarandet.

Regeringen instämmer i utredningens bedömning och anser att bestäm-

melserna om jäv i den nya förvaltningslagen bör utformas i enlighet med

detta.

8.5.2

Jävsgrunderna och när man kan bortse från jäv

Regeringens förslag: Den som för en myndighets räkning tar del i

handläggningen på ett sätt som kan påverka myndighetens beslut i

ärendet är jävig om

1. han eller hon eller någon närstående är part i ärendet eller annars

kan antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning,

2. han eller hon eller någon närstående är eller har varit ställ-

företrädare eller ombud för en part i ärendet eller för någon annan som

kan antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning,

3. han eller hon har medverkat i den slutliga handläggningen av ett

ärende hos en annan myndighet och till följd av detta redan har tagit

ställning till frågor som myndigheten ska överpröva, eller

4. det finns någon annan särskild omständighet som gör att hans

eller hennes opartiskhet i ärendet kan ifrågasättas.

Om det är uppenbart att frågan om opartiskhet saknar betydelse, ska

myndigheten bortse från jäv.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Post-

och telestyrelsen, Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket och Lunds

universitet, tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invänd-

ning.

Förvaltningsrätten i Malmö anser att det bör framgå av lagtexten att

tillämpningsområdet för s.k. tvåinstansjäv omfattar även sådana ärenden

i överinstansen som inleds efter underställning. Länsstyrelsen i Gotlands

län uppmärksammar vissa situationer som i sak liknar tvåinstansjäv, men

som kan uppkomma vid handläggningen i en och samma instans.

Skälen för regeringens förslag

Endast handläggare och beslutsfattare kan vara jäviga

Jävsreglerna bör omfatta dem som för en myndighets räkning tar del i

handläggningen på ett sätt som kan påverka myndighetens beslut i ären-

det. Som utredningen anför bör det framgå av lagtexten att det inte är

benämningen eller arbetsbeskrivningen utan agerandet i det enskilda

ärendet som är avgörande. Regeringen föreslår att detta kommer till

uttryck i en grundläggande jävsbestämmelse, som också anger i vilka

situationer jäv alltid föreligger.

95

Prop. 2016/17:180

Partsjäv och intressejäv med anslutande närståendejäv

Det nya förvaltningslagen bör ha motsvarigheter till förvaltningslagens

regler om s.k. sakägarjäv, intressejäv och närståendejäv. I likhet med

utredningen anser regeringen att det finns skäl att i några avseenden för-

enkla och modernisera reglerna.

Den nuvarande bestämmelsen om sakägarjäv innebär att handläggaren

är jävig om han eller hon har rätt att överklaga myndighetens beslut i

ärendet (”saken angår honom själv”). Bestämmelsen om intressejäv tar

i stället sikte på sådana situationer där handläggaren inte har rätt att

överklaga, men där beslutet i ärendet mycket påtagligt kan antas vara till

fördel eller nackdel för honom eller henne. I den nuvarande bestäm-

melsen i 11 § första stycket 1 FL preciseras detta på så sätt att ärendets

utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för handläggaren.

Som utredningen framhåller har det i doktrinen dock påpekats att det inte

finns någon skarp gräns mellan sakägarjäv och intressejäv.

Regeringen anser – i linje med utredningens bedömning – att motsvar-

ande bestämmelser i den nya förvaltningslagen bör förenklas genom att

låta bestämmelserna knyta an till det utrymme som redan enligt

nuvarande reglering om sakägarjäv och intressejäv finns för att beakta

avgörandets förväntade konsekvenser för den potentiellt jävige, alldeles

oavsett om dessa grundar en rätt för honom eller henne att överklaga

beslutet. Det avgörande bör vara om utgången i ärendet, dvs. beslutet,

kan antas leda till betydande effekter för honom eller henne i egenskap

av part eller på något annat sätt.

En utformning av de nya bestämmelserna om partsjäv och intressejäv

på det sätt som regeringen föreslår innebär att förutsättningarna för att

någon ska anses jävig kommer att vara uppfyllda oftare. Det kommer

alltså inte längre att krävas, att ärendets utgång kan väntas medföra

synnerlig nytta eller skada för den berörde, utan det bör vara tillräckligt

att han eller hon kan antas i en inte oväsentlig utsträckning påverkas av

utgången. En sådan förändring fyller också enligt regeringens mening ett

reellt behov. Det mycket höga kravet enligt nuvarande ordning att nyttan

eller skadan måste vara synnerlig för att jäv ska anses föreligga kan

nämligen i vissa fall leda till närmast stötande resultat (jfr Förvaltnings-

rättsutredningens betänkande SOU 1983:73 s. 76).

Den nya förvaltningslagen bör, liksom den nuvarande, sträcka ut

tillämpningsområdet för bestämmelserna om partsjäv och intressejäv till

att omfatta också sådana fall då det inte är handläggaren själv utan någon

närstående till honom eller henne som berörs av ärendet på det ovan

beskrivna sättet. De nya bestämmelserna om s.k. närståendejäv bör dock

ges en utformning som är mera anpassad till nutida samlevnadsförhåll-

anden. Regeringen anser att detta lämpligen och enklast görs genom att

man avstår från att i lagtexten särskilt ange vissa släktskapsförhållanden

som i förhållande till handläggaren så att säga automatiskt ska betecknas

som närståendejäv och aktualisera en tillämpning av bestämmelsen. En

sådan utformning innebär en något mera förutsättningslös bedömning vid

tillämpningen jämfört med vad som gäller enligt nuvarande bestäm-

melser. Till skillnad från Lunds universitet bedömer regeringen inte att

en sådan modernisering riskerar att leda till tillämpningsproblem eller

annars få någon större praktisk betydelse i sak.

Prop. 2016/17:180

96

Ställföreträdarjäv och ombudsjäv

Bestämmelserna om jäv i den nya förvaltningslagen bör även innehålla

motsvarigheter till förvaltningslagens bestämmelser om s.k. ställföre-

trädarjäv och ombudsjäv.

De skäl som regeringen ovan anför i fråga om partsjäv och intressejäv

(med anslutande närståendejäv) är i lika hög grad relevanta när det gäller

någon som är ställföreträdare för den som är part i ett ärende eller för

någon annan som kan antas bli påverkad av ett beslut i en inte oväsentlig

utsträckning. Bestämmelsen i fråga om sådant jäv bör följaktligen

utformas på motsvarande sätt.

Enligt 11 § FL gäller olika regler beroende på om handläggaren är

ställföreträdare eller ombud för eller betalt biträde åt någon som agerar i

ett ärende. Jävsformen ställföreträdarjäv inkluderar också ett närstående-

jäv. När det gäller ombudsjäv inbegriper nuvarande bestämmelser inte

något närståendejäv utan bestämmelserna tar enbart sikte på sådana fall

då handläggaren själv uppträder som ombud. En handläggare blir alltså

jävig om någon som är närstående till handläggaren uppträder i ärendet

som ställföreträdare för ett bolag, men inte om samma person som

advokat företräder samma bolag med stöd av en generalfullmakt. Frågan

om huruvida jäv ska anses föreligga i de senare närståendefallen får

enligt gällande rätt i stället avgöras med tillämpning av den s.k. general-

klausulen i 11 § första stycket 5 FL.

Utredningen föreslår en förenkling i förhållande till gällande rätt som

innebär att bestämmelserna i den nya lagen om ombudsjäv och ställföre-

trädarjäv synkroniseras och att regleringen utvidgas något, bl.a. så att

båda situationerna inkluderar ett närståendejäv. I sak innebär förslaget

också att även den som tidigare har varit ställföreträdare blir jävig samt

att ombudsjävet inte längre begränsas till den sakfråga som det aktuella

ärendet avser. Ingen remissinstans invänder mot en sådan synkronisering

och utvidgning. Regeringen anser att bestämmelserna om ombudsjäv och

ställföreträdarjäv därför lämpligen bör utformas enligt den modell som

föreslås ovan i fråga om partsjäv och intressejäv. Det bör alltså direkt av

lagtexten framgå att jäv föreligger om handläggaren själv eller någon

närstående till honom eller henne representerar, eller tidigare har

representerat, någon som är part i ärendet eller som kan antas i en inte

oväsentlig utsträckning påverkas av beslutet i ärendet.

När det gäller s.k. biträdesjäv vid sådant biträde som lämnas mot

ersättning instämmer regeringen i utredningens bedömning att någon

motsvarighet till den nuvarande regeln i förvaltningslagen inte bör tas in i

den nya förvaltningslagen. Ett obetalt engagemang för någons sak som

grundas på ideella skäl kan i minst lika hög grad ge upphov till tvivel om

handläggarens förmåga att vara opartisk. Någon särskild jävsregel för

detta fall finns emellertid inte i det nuvarande systemet, utan situationen

omfattas av generalklausulen. I stället för att även införa en särskild

jävsregel som tar sikte på ett biträdes ideella engagemang för någons sak,

bör samtliga frågor om biträdesjäv lösas inom ramen för den

generalklausul som regeringen behandlar nedan i detta avsnitt. Till skill-

nad från Lunds universitet anser regeringen inte att en sådan lösning

riskerar att leda till tillämpningsproblem

97

Prop. 2016/17:180

Tvåinstansjäv

Den som hos en högre myndighet tar del i handläggningen av ett ärende

som gäller frågor som han eller hon tidigare har kommit i kontakt med

som handläggare hos en underordnad myndighet, kan enligt 11 § första

stycket 3 FL drabbas av s.k. tvåinstansjäv. Syftet med denna jävsgrund är

att utesluta att den som ska handlägga ärendet i överinstansen redan har

skapat sig en uppfattning om hur frågorna ska hanteras och därför har

svårt för att agera förutsättningslöst och objektivt. Regeringen anser att

nuvarande bestämmelser om tvåinstansjäv bör föras över till den nya

förvaltningslagen med vissa justeringar.

Utredningen föreslår i förenklingssyfte att den nya lagen inte i sak bör

särskilt referera till institutet underställning, dvs. när en myndighet ger in

sitt beslut till en annan myndighet för att den andra myndigheten ska

pröva det, eftersom detta institut numera är i stort sett avskaffat. Frågor

om jäv i en underställningssituation bör enligt utredningen i stället

prövas med tillämpning av generalklausulen. Förvaltningsrätten i Malmö

invänder mot detta och anför att det bör framgå av lagtexten att

tillämpningsområdet för tvåinstansjäv omfattar även sådana ärenden i

överinstansen som inleds efter underställning. Regeringen anser i likhet

med utredningen att det finns skäl att förenkla regleringen, som – utöver

underställning – tar sikte på sådana ärenden i överinstansen som inleds

genom ett överklagande eller på grund av tillsyn över en annan

myndighet. Som Förvaltningsrätten i Malmö är inne på bör detta dock

inte ske genom en ändring i sak av tillämpningsområdet i förhållande till

den nuvarande bestämmelsen. Utredningen framhåller att grundidén med

nuvarande reglering är att förhindra att någon genom att medverka i den

slutliga handläggningen av ett ärende hos en annan myndighet redan har

tagit ställning till frågor som myndigheten ska överpröva. Regeringen

föreslår att lagtexten utformas på ett sätt som tydligt ger uttryck för detta.

En sådan lösning tillgodoser behovet av förenkling samtidigt som det

inte råder någon tvekan om att de situationer som anges i nuvarande

bestämmelse omfattas av den nya regleringen.

Enligt gällande ordning är det handläggarens tidigare deltagande i den

slutliga handläggningen av ett ärende inom en annan myndighet ”som rör

saken” i det aktuella ärendet, som är den jävsgrundande omständigheten.

Denna bestämning har medfört tillämpningsproblem, t.ex. när det gäller

frågor om ”sakens identitet” och andra liknande frågor av mer processu-

ell karaktär. För att undvika motsvarande tillämpningsproblem i fram-

tiden anser regeringen att det från förvaltningsrättsliga utgångspunkter är

lämpligare att använda det något mindre snäva ordet ”fråga” då man

beskriver vad handläggaren sysslar med i de båda instanserna. Bestäm-

melsen bör därför utformas i enlighet med detta.

Som Länsstyrelsen i Gotlands län uppmärksammar finns det situa-

tioner som i sak liknar tvåinstansjäv, men som kan uppkomma vid hand-

läggningen i en och samma instans. Det gäller t.ex. frågor om rättelse av

beslut och vid handläggning av ärenden som har ett visst sakligt samband

med varandra. Frågor om jäv i dessa fall får prövas enligt den s.k.

generalklausulen, som regeringen behandlar nedan.

Prop. 2016/17:180

98

Generalklausulen

Även den nya förvaltningslagen bör innehålla en s.k. generalklausul, dvs.

en bestämmelse som fångar upp sådana situationer som inte direkt

omfattas av de ovan behandlade jävsgrunderna, men där det finns någon

annan särskild omständighet som gör att handläggarens opartiskhet ändå

med fog kan ifrågasättas (s.k. delikatessjäv). I propositionen till 1971 års

förvaltningslag nämndes några exempel på fall som bör bedömas enligt

den generalklausul som för närvarande finns i 11 § första stycket 5 FL.

De exempel som nämndes var att någon är uppenbar vän eller ovän med

den som är part, ekonomiskt beroende av en part eller intressent eller är

engagerad i saken på ett sådant sätt att misstanke lätt kan uppkomma att

det brister i förutsättningarna för en opartisk bedömning (prop. 1971:30

del 2 s. 343 och 356). Den nuvarande generalklausulen fyller sitt syfte

väl och har inte medfört några kända tillämpningsproblem. Regeringen

föreslår därför att den nuvarande regleringen i sak förs över oförändrad

till den nya lagen.

När kan myndigheten bortse från jäv?

Frågor om jäv bör kunna aktualiseras enbart i de fall som en handläggare

har en åtminstone teoretisk möjlighet att handla subjektivt och partiskt.

Det finns därför behov av en bestämmelse som gör det möjligt för en

myndighet att i vissa fall bortse från jäv. Den nuvarande bestämmelsen i

11 § andra stycket FL om bortseende från jäv, som uttryckligen ska

tillämpas mycket restriktivt, tar sikte på sådana fall där handläggaren

saknar varje möjlighet att låta sig påverkas av några ovidkommande

omständigheter.

I propositionen till 1971 års förvaltningslag nämndes bl.a. hand-

läggarens befattning med rena serviceärenden som exempel på sådana

fall. Andra fall som nämndes var sådana registreringsärenden och ären-

den om löneutbetalning som är helt rutinartade och inte kräver några

överväganden av den arten att fråga kan uppkomma om partiskhet eller

opartiskhet (prop. 1971:30 del 2 s. 343–344, 350–351 och 356–357).

Den nuvarande bestämmelsen om bortseende från jäv har i praktiken

fungerat bra. Regeringen anser i likhet med utredningen att motsvarande

bestämmelse i den nya lagen därför bör utformas på samma sätt.

8.5.3

Verkan av jäv

Regeringens förslag: Den som är jävig får inte ta del i handlägg-

ningen av ärendet och inte heller närvara när ärendet avgörs. Han eller

hon får dock utföra sådana uppgifter som inte någon annan kan utföra

utan att handläggningen försenas avsevärt.

Den som känner till en omständighet som kan antas göra honom

eller henne jävig ska omedelbart anmäla detta till myndigheten.

En myndighet ska pröva en jävsfråga så snart som möjligt.

Den som jävet gäller får ta del i prövningen av jävsfrågan endast om

det krävs för att myndigheten ska vara beslutsför och någon ersättare

inte kan kallas in utan att prövningen försenas avsevärt.

99

Prop. 2016/17:180

Utredningens förslag överensstämmer i sak i allt väsentligt med

regeringens.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Post-

och telestyrelsen, Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket och Lunds

universitet, tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invänd-

ning.

Stockholms tingsrätt framhåller att domstolarna numera är organiser-

ade i större enheter och att det förmodligen är synnerligen ovanligt att

den som jävsfrågan gäller också måste delta i prövningen av denna fråga.

Enligt tingsrätten bör man därför överväga att avstå från att reglera

frågan. Kammarrätten i Sundsvall ifrågasätter om utredningens förslag i

fråga om utförande av sådana uppgifter som måste fullgöras för att und-

vika ”olägligt dröjsmål” i handläggningen, speglar den restriktiva

tillämpning som utredningen har avsett. Länsstyrelsen i Gotlands län för

fram vissa språkliga och lagtekniska synpunkter i fråga om bestäm-

melsernas närmare utformning.

Skälen för regeringens förslag

Obehörighet och närvaroförbud för den som är jävig

Den självklara konsekvensen av jäv är att den som är jävig inte får ta del

i handläggningen av det aktuella ärendet. Denna huvudregel bör komma

till uttryck i den nya förvaltningslagen. Enligt 12 § första stycket andra

meningen FL får den som är jävig dock vidta åtgärder som inte någon

annan kan vidta utan olägligt uppskov. Den nuvarande regleringen

innehåller alltså en ventil som tar sikte på sådana fall där någon annan

inte inom rimlig tid kan ersätta den som jävet gäller. I en sådan situation

kan den jäviga handläggaren formellt vidta alla åtgärder som hand-

läggningen kräver, inbegripet att slutföra ärendet och fatta beslut i detta.

Att befogenheterna gjorts så omfattande har i propositionen till 1971 års

förvaltningslag motiverats med att vissa beslut inom förvaltningen,

exempelvis på ordnings- och säkerhetsområdet, kan behöva fattas så

snabbt att ersättarens ankomst inte kan avvaktas (prop. 1971:30 del 2

s. 344 och 357).

Enligt regeringens mening är det rimligt att det finns en bestämmelse

som kan hindra att handläggningen av ett angeläget ärende helt blockeras

till följd av en uppkommen jävssituation. Även den nya förvaltnings-

lagen bör därför innehålla en bestämmelse om en sådan ventil. Man bör

dock kunna utgå från att myndigheterna har en sådan organisation och

bemanning att en tillämpning av ventilen inte aktualiseras annat än i

sällsynta undantagsfall. Som Kammarrätten i Sundsvall är inne på bör

ventilen också utformas så att det tydligt framgår att den är avsedd att

tillämpas mycket restriktivt. Regeringen föreslår därför att det i lagtexten

anges att det handlar om att utföra sådana uppgifter som inte någon

annan kan utföra utan att handläggningen försenas avsevärt.

I propositionen till 1971 års förvaltningslag behandlades frågan om hur

man bör göra om flera personer ska delta i handläggningen av ett ärende

och någon av dem visar sig vara jävig. Det anfördes att det är naturligt att

den som är jävig i ett sådant fall lämnar sammanträdeslokalen. Departe-

mentschefen ansåg dock att det inte behövdes någon uttrycklig bestäm-

melse om detta (prop. 1971:30 del 2 s. 357). Utredningen konstaterar att

Prop. 2016/17:180

100

ett sådant förhållningssätt från den jäviges sida inte alltid upprätthålls

och anser att det bör införas en uttrycklig bestämmelse i den nya lagen

om att den som är jävig inte får närvara när ärendet avgörs. Regeringen

delar denna uppfattning och föreslår att lagtexten utformas i enlighet med

detta.

En särskild situation som bör uppmärksammas är att den jävige ibland

känner till vissa objektiva fakta som kan vara av betydelse i ärendet. Om

myndigheten anser att den behöver ha tillgång till uppgifterna måste

dessa kunna lämnas muntligen. Den jävige uppträder då närmast i

egenskap av sakkunnig och ska naturligtvis lämna sammanträdeslokalen

så snart uppgifterna har förts fram. Bestämmelsens utformning bör inte

hindra ett sådant förfarande.

Till skillnad från Länsstyrelsen i Gotlands län anser regeringen inte att

det finns anledning att överväga en utformning av lagtexten som ligger

närmare nuvarande reglering i 12 § första stycket FL.

En anmälan om jäv ska göras omedelbart

De omständigheter som kan grunda jäv är av naturliga skäl ofta inte

kända av någon annan än den som jävet gäller. Följaktligen måste det i

första hand vara den jävige själv som ska uppmärksamma myndigheten

på detta genom att göra en anmälan. Regeringen föreslår därför att det i

den nya förvaltningslagen tas in en bestämmelse som motsvarar vad som

för närvarande gäller enligt i 12 § andra stycket FL.

I ett avseende bör dock den nya regleringen innebära en viss skärpning.

Det är angeläget att en anmälan om omständigheter som kan antas grun-

da jäv görs så fort som möjligt. Det bör därför i förvaltningslagen införas

ett krav på att en anmälan av en jävsfråga ska göras omedelbart.

Jävsfrågor ska prövas så snart som möjligt

Om en jävsfråga har aktualiserats utan att den som jävet gäller på eget

initiativ har lämnat handläggningen och bytts ut mot någon annan hand-

läggare, ska myndigheten enligt nuvarande bestämmelser i 12 § tredje

stycket FL snarast besluta i jävsfrågan. Utredningen föreslår att detsam-

ma ska gälla enligt den nya förvaltningslagen. Som Länsstyrelsen i Got-

lands län är inne på – och i linje med vad som anförs ovan om att en

anmälan om jäv bör göras omedelbart – anser regeringen emellertid att

alla frågor om jäv bör prövas så snart som möjligt, dvs. oavsett anled-

ningen till att en sådan fråga har aktualiserats hos myndigheten. Det finns

dock inte skäl att i lagen närmare ange i vilka fall som en sådan prövning

bör leda fram till ett särskilt beslut. Bestämmelsen bör utformas i

enlighet med detta.

Vidare innebär bestämmelserna i 12 § tredje stycket FL om verkan av

jäv att handläggaren får delta i prövningen av jävsfrågan endast om det

krävs för att myndigheten ska vara beslutsför och någon ersättare inte

kan kallas in utan att prövningen försenas avsevärt. Stockholms tingsrätt

uppmärksammar att det särskilt inom större myndigheter är ovanligt att

den som jävsfrågan gäller också måste delta i prövningen av denna fråga.

Tingsrätten ifrågasätter därför behovet av en sådan reglering. Med hän-

syn till att förvaltningslagen innehåller allmänna bestämmelser om för-

farandet, som ska tillämpas inom de flesta delarna av förvaltningen – och

101

Prop. 2016/17:180

även av små myndigheter – anser regeringen dock att en motsvarighet till

nuvarande bestämmelse bör finns med i den nya lagen. Bestämmelsen

bör därför utformas i enlighet med detta.

Någon motsvarighet till nuvarande förbud mot att överklaga beslut i

jävsfrågor bör däremot inte införas i den nya lagen. Som regeringen

utvecklar i avsnitt 15.2.4 bör sådana beslut tvärtom kunna överklagas.

9

Åtgärder mot långsam handläggning

9.1

Nuvarande reglering

Rätten till rättsmedel och domstolsprövning inom skälig tid

Enligt artikel 13 i Europakonventionen, som gäller som svensk lag (se

avsnitt 5.8), ska var och en vars i konventionen angivna fri- och

rättigheter har kränkts ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en

nationell myndighet. Administrativa rättsmedel kan vara tillräckliga men

för att ett rättsmedel ska vara effektivt i konventionens mening krävs att

den nationella regleringen medger reella möjligheter till prövning av den

konventionsfråga som berörs i ett klagomål, att den enskilde har

praktiska möjligheter att utnyttja rättsmedlet och att gottgörelse kan

lämnas vid en eventuell konventionskränkning (H. Danelius, Mänskliga

rättigheter i europeisk praxis, Norstedts Juridik 5 uppl. 2015, s. 539). Av

artikel 6.1 i Europakonventionen följer vidare att var och en ska vara

berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid inför en

oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag vid prövningen

av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en

anklagelse mot henne eller honom för brott. I artikeln regleras alltså dels

den grundläggande rätten till domstolsprövning i vissa situationer, dels

rätten till en sådan prövning inom skälig tid.

Även unionsrätten innehåller grundläggande bestämmelser om rätt till

domstolsprövning och ett effektivt rättsmedel. Enligt artikel 47 i EU:s

rättighetsstadga har var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och

rättigheter kränkts rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med

beaktande av de villkor som föreskrivs i artikeln. Var och en har vidare

rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig

rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats

enligt lag (se även avsnitt 5.8).

Av 2 kap. 11 § andra stycket RF följer att en rättegång ska genomföras

rättvist och inom skälig tid. I förarbetena till bestämmelsen uttalas att

innebörden av uttrycket skälig tid framgår av praxis från både svenska

domstolar och Europadomstolen och att regleringen i grundlag inte

syftade till att åstadkomma någon ändring av gällande rättsläge (prop.

2009/10:80 s. 161). Någon absolut rätt till domstolsprövning av frågor av

visst slag följer dock inte av grundlag på samma sätt som enligt Europa-

konventionen.

Rätten till en rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europa-

konventionen uppkommer först när det föreligger en reell och seriös tvist

Prop. 2016/17:180

102

om en civil rättighet eller skyldighet (König mot Tyskland, Serie A nr 27

s. 33 f., § 98, 28 juni 1978; Morscher mot Österrike, nr 54039/00, § 38,

5 februari 2004; Nowicky mot Österrike, nr 34983/02, § 47, 24 februari

2005). Rätten till domstolsprövning föreligger även när någon anklagats

för ett brott på ett så tydligt sätt att det påverkar dennes situation. När det

är nödvändigt att ett förvaltningsbeslut fattas innan ett mål inleds i en

domstol är den avgörande tidpunkten för beräkning av den tid förfarandet

tagit vanligen den dag då förvaltningsmyndigheten fattar ett avslags-

beslut i förvaltningsärendet (se t.ex. Hellborg mot Sverige, nr 47473/99,

§ 59, 28 februari 2006). Sluttidpunkten för beräkning av fristen är den

tidpunkt då det finns ett domstolsavgörande som har fått laga kraft.

Rätten till domstolsprövning inom skälig tid aktualiseras alltså normalt

inte förrän myndigheten har meddelat ett överklagbart beslut. Den grund-

läggande rätten till domstolsprövning av en civil rättighet eller skyldighet

måste dock också garanteras på ett effektivt sätt. Om rätten till domstols-

prövning blir illusorisk på grund av att en myndighet dröjer med att fatta

beslut så länge att den enskilde i praktiken mister rätten till domstols-

prövning, trots att det enligt nationella författningar finns en principiell

möjlighet att överklaga beslutet, kan en kränkning av artikel 6.1 i

Europakonventionen föreligga. Den enskilde ska enligt artikel 13 i

Europakonventionen också ha tillgång till ett effektivt rättsmedel vid

konventionskränkningar. Artikel 13 sträcker sig dock inte så långt att

konventionsparterna är skyldiga att tillhandahålla en möjlighet för

enskilda att få frågan om den grundläggande rätten till domstolsprövning

har kränkts prövad i den ordning som anges i artikel 13, se Kudla mot

Polen, nr 30210/96, § 151, 26 oktober 2000. (Se även t.ex. A m.fl. mot

Storbritannien [GC], nr 3455/05, § 135, 19 februari 2009. Närmare om

lex specialis, se SOU 2010:87 s. 170 med hänvisningar samt P. van Dijk,

F. van Hoof, A. van Rijn & L. Zwaak, Theory and Practice of the

European Convention on Human Rights, Intersentia 4 uppl. 2006,

s. 1017–1021).

Konventionsparternas åtagande att säkerställa åtnjutandet av de

grundläggande fri- och rättigheterna inom sina respektive jurisdiktioner

(artikel 1) och den enskilda klagorätten enligt Europakonventionen

(artikel 34) utgår från principen om subsidiaritet. Denna princip bygger

på tanken att staten ska ha en möjlighet att dels förhindra att en

konventionskränkning inträffar, dels gottgöra den enskilde för en

konventionskränkning som redan har inträffat. Frågan om gottgörelse ska

kunna prövas nationellt innan ett klagomål prövas av Europadomstolen

(se t.ex. Selmouni mot Frankrike [GC], nr 25803/94, § 74, 28 juli 1999).

Kravet på uttömmande av inhemska rättsmedel enligt artikel 35.1 i

Europakonventionen innebär vidare i normalfallet att enskilda åtminstone

måste ha tagit upp och i sakligt hänseende argumenterat i fråga om en

konventionskränkning inför en nationell myndighet som kan erbjuda

gottgörelse, om en sådan finns, för att klagomålet i Europadomstolen inte

ska avvisas. På motsvarande sätt syftar artikel 13 till att ge enskilda en

möjlighet att få gottgörelse för en konventionskränkning i den egna

staten innan de är tvungna att gå till en internationell domstol i samma

syfte. Det ligger därför väl i linje med konventionsregleringens syfte att

konventionsstaterna ser till att det finns rättsmedel både för att i

möjligaste mån förhindra att en kränkning av rätten till domstolsprövning

103

Prop. 2016/17:180

uppkommer och för att ge gottgörelse (”just satisfaction” enligt artikel 41

i konventionen) när en kränkning väl har skett.

I Europadomstolens praxis rörande långsam handläggning i nationella

domstolar betonas värdet av preventiva rättsmedel som kan användas för

att påskynda ett förfarande och därmed leda till att en kränkning undviks.

Domstolen ser positivt på att sådana rättsmedel införs vid sidan av

sådana kompensatoriska rättsmedel som kan användas i efterhand för att

ge gottgörelse vid uppkomna kränkningar (se t.ex. Scordino mot Italien

(nr 1) [GC], nr 36813/97, § 183, 29 mars 2006; Chocchiarella mot Italien

[GC], nr 64886/01, § 74, 29 mars 2006; Sürmeli mot Tyskland [GC], nr

75529/01, § 100, 8 juni 2006). Mot bakgrund av denna praxis antog

Europarådets ministerkommitté 2010 en rekommendation som uppmanar

konventionsparterna att vidta åtgärder för att se till att förfaranden som

omfattas av artikel 6 avslutas inom skälig tid (CM/Rec [2010]3 of the

Committee om Ministers to member states on effective remedies for

excessive length of proceedings).

Tillsyn över förvaltningsmyndigheterna

Riksdagens ombudsmän (JO) har i uppdrag att granska att statliga och

kommunala myndigheter och andra som har ett uppdrag som innefattar

myndighetsutövning följer de författningar som styr deras arbete.

Tillsynen omfattar inte alla offentliga organ. Den omfattar t.ex. inte

regeringen och vissa myndigheter under riksdagen. Den omfattar inte

heller riksdagens ledamöter eller ledamöterna i kommunala beslutande

församlingar. JO:s tillsyn bedrivs bl.a. genom prövning av klagomål från

enskilda och inriktas särskilt mot författningar som berör enskildas

rättigheter och skyldigheter i förhållande till myndigheter och andra som

har anförtrotts uppgifter som innefattar myndighetsutövning. JO kan

även inleda tillsyn på eget initiativ, exempelvis efter inspektioner som

genomförs på myndigheter. JO är en extraordinär institution i den

meningen att JO dels är helt fristående från andra statsorgan, dels själv

avgör vilka ärenden som ska behandlas. JO har således inte någon

skyldighet att pröva ett klagomål som kommer in. Detta är en viktig

förutsättning för JO:s verksamhet men samtidigt något som medför att

tillsynen ur den enskildes synvinkel kan uppfattas som ett mindre

effektivt medel för att åstadkomma rättelse om en myndighet inte fullgör

sina författningsenliga skyldigheter. I sammanhanget kan noteras att

antalet klagomål från enskilda hos JO har ökat med drygt 50 procent

sedan början av 2000-talet.

Rutinerna vid handläggningen av klagomål innebär att JO i princip

bara tar upp ärenden som avser förhållanden som inte ligger mer än två

år bakåt i tiden. JO:s tillsynsbefogenheter begränsas vidare av bl.a.

regeringsformens bestämmelser om förvaltningens självständighet.

Bestämmelsen i 12 kap. 2 § RF innebär således att JO inte får ge direktiv

om hur ett ärende hos en förvaltningsmyndighet i ett enskilt fall ska

avgöras. JO kan inte heller ändra en myndighets beslut. Däremot kan JO

uttala sig om huruvida en åtgärd av en myndighet eller befattningshavare

strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller

olämplig. JO:s kritik kan t.ex. avse handläggningen av ett visst ärende.

Prop. 2016/17:180

104

Av lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän

följer vidare att JO som särskild åklagare får väcka åtal mot en befatt-

ningshavare som, genom att åsidosätta det ansvar som vilar på henne

eller honom i anställningen eller uppdraget, har begått någon annan

brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott. Denna

befogenhet utnyttjas dock sällan av JO. Det sker normalt högst vid något

eller ett par tillfällen per år.

Om en myndighetsföreträdare genom att åsidosätta det ansvar som

vilar på henne eller honom i anställningen eller uppdraget har gjort sig

skyldig till ett fel som kan föranleda en sanktion genom ett disciplinärt

förfarande, får JO göra en anmälan om det till den som har befogenhet att

besluta om disciplinpåföljd. Det är dock endast i begränsad omfattning

som JO gör sådana anmälningar. Om JO i stället anser att det finns skäl

att avskeda eller stänga av en myndighetsföreträdare från sin anställning

på grund av en brottslig gärning eller på grund av grov eller upprepad

tjänsteförseelse, får han eller hon göra anmälan om det till den som har

befogenhet att besluta om en sådan åtgärd.

Tillsyn över att förvaltningsmyndigheterna följer lagar och andra

författningar och i övrigt fullgör sina åligganden utövas även av Justitie-

kanslern (JK). Regleringen om JK:s tillsynsuppdrag och tillsynsbefogen-

heter överensstämmer i stora drag med den reglering som gäller för JO

(lagen [1975:1339] om justitiekanslerns tillsyn). JK:s tillsyn omfattar

dock inte myndigheter under riksdagen. Till skillnad från JO omfattar

JK:s rätt att väcka åtal även tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott. JK

bedriver sin tillsynsverksamhet främst med inriktningen att upptäcka

systematiska fel och brister i den offentliga förvaltningen. Tillsynen är

extraordinär. I likhet med JO har JK således inte någon skyldighet att

pröva samtliga klagomål som kommer in till myndigheten. JK får varje

år från de statliga myndigheterna under regeringen del av förteckningar

över äldre balanserade ärenden (29 § myndighetsförordningen). Denna

information kan bl.a. ligga till grund för ställningstaganden i myndig-

hetens inspektionsverksamhet gällande långsam handläggning.

Den gällande ordningen innebär att någon särskild ordinär tillsyn inte

utövas för att se till att myndigheterna fullgör skyldigheten att handlägga

förvaltningsärenden snabbt och effektivt.

Enskildas möjligheter att angripa långsam handläggning

Om handläggningen av ett förvaltningsärende drar ut på tiden kan den

enskilde enligt gällande ordning, vid sidan av att stöta på hos myndig-

heten för att få ett avgörande, göra en anmälan hos JO eller JK med

klagomål om det sätt på vilket ärendet handlagts. Som nämns ovan har

emellertid varken JO eller JK någon skyldighet att ta upp och pröva en

sådan anmälan. Tillsynsbefogenheterna är också begränsade av bestäm-

melser i grundlag om myndigheternas självständighet vid rättstillämp-

ningen i ett enskilt fall. Om en anmälan tas upp till prövning, kan

tillsynen leda till att kritik uttalas mot hur myndigheten har handlagt

ärendet och i kvalificerade fall även leda till åtal för tjänstefel. Vid ett

konstaterande av att handläggningstiden är otillbörligt lång kan dock var-

ken JO eller JK tvinga fram ett snabbt avgörande från myndighetens sida.

105

Prop. 2016/17:180

Om en statlig eller kommunal myndighet inte följer de föreskrifter som

gäller för den offentliga verksamheten kan myndighetens åtgärder i vissa

fall ge upphov till skadeståndsskyldighet för det allmänna gentemot en

enskild. Av 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207) följer att staten

eller en kommun ska ersätta personskada, sakskada och ren förmögen-

hetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighets-

utövning i sådan verksamhet som staten eller kommunen svarar för. Av

punkt 2 i samma paragraf följer att staten eller kommunen också ska

ersätta skada som uppkommer på grund av att någon, genom fel eller

försummelse vid myndighetsutövning, allvarligt kränks genom brott som

innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära. Om dessa

förutsättningar för skadeståndsskyldighet inte är uppfyllda följer av

praxis att staten eller en kommun i stället kan vara ersättningsskyldig för

ideell skada som uppkommer till följd av en kränkning av någons fri- och

rättigheter enligt Europakonventionen (se bl.a. NJA 2005 s. 462,

NJA 2009 s. 463 och NJA 2009 N 70). Sådan skadeståndsskyldighet kan

föreligga t.ex. om den enskildes rätt till domstolsprövning inom skälig tid

har kränkts och han eller hon inte kan gottgöras för kränkningen på något

annat sätt, t.ex. genom strafflindring i det enskilda fallet (NJA 2012

s. 1038 I och II).

En fråga om skadestånd på grund av långsam handläggning och

underlåtenhet att meddela beslut kan aktualiseras i ett mål om skadestånd

i allmän domstol. En sådan fråga kan också uppkomma – när det gäller

statens ansvar – i JK:s verksamhet med frivillig skadereglering enligt

förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot

staten. För att ersättning för ideell skada ska betalas på grund av

kränkning av rätten till domstolsprövning enligt Europakonventionen i

ett fall när handläggningen av ett förvaltningsärende dragit ut på tiden

oskäligt länge torde normalt krävas att fördröjningen av avgörandet har

varit av mera kvalificerat slag (se t.ex. JK:s beslut 2009-02-10, dnr 5969-

08-40).

9.2

Behov av åtgärder mot långsam handläggning

Regeringens bedömning: Det finns ett behov av att stärka enskildas

möjligheter att få en effektiv prövning av frågan om ett slutligt

avgörande i ett förvaltningsärende uppehålls oskäligt länge.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Många remissinstanser ställer sig bakom utred-

ningens bedömning i fråga om vikten av att ärenden handläggs utan

oskälig tidsåtgång. Flera av dem anser också att utredningen har visat på

ett behov av åtgärder för att motverka risken för omotiverat långsam

ärendehandläggning hos myndigheterna. Justitiekanslern framhåller bl.a.

att möjligheten att i efterhand betala ekonomisk ersättning som gott-

görelse för en överträdelse av Europakonventionen sällan ensamt kan

utgöra ett tillfredsställande system för att garantera den enskildes kon-

ventionsrättigheter. Många remissinstanser framför dock samtidigt kritik

från skilda utgångspunkter mot utformningen av utredningens förslag.

Prop. 2016/17:180

106

Skälen för regeringens bedömning

Vikten av att förvaltningsärenden avgörs utan oskälig fördröjning

Rätten för enskilda att få sitt ärende behandlat så enkelt, snabbt och

billigt som möjligt utan att rättssäkerhetens krav eftersätts slås i förvalt-

ningslagen fast som ett allmänt krav på handläggningen av ärenden. I

förarbetena till 7 § FL framhålls emellertid även att kraven på snabbhet

inte får överdrivas så att det uppkommer en konflikt med rimliga krav på

noggrannhet (prop. 1985/86:80 s. 16–17, 24 och 62).

Statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter handlägger tillsam-

mans varje år ett mycket stort antal ärenden. Även om handläggnings-

tiderna i det stora flertalet fall ligger klart inom ramen för vad som måste

anses godtagbart med hänsyn till de krav som kan ställas på såväl snabb-

het som noggrannhet, förekomer åtskilliga exempel på fall då ärende-

handläggningen har dragit ut på tiden oskäligt länge. Det finns stora

variationer när det gäller förvaltningsärendens art och komplexitet. Den

tid det tar för en förvaltningsmyndighet att handlägga ett ärende kan

således variera från något fåtal minuter till någon dag och upp till ett år

eller i vissa fall ännu längre tid. Med hänsyn till detta är det inte möjligt

att ange någon genomsnittlig normaltid för ärendehandläggning som kan

tjäna som en tumregel för alla typer av förvaltningsärenden. Däremot kan

det ofta finnas utrymme för en myndighet att ange inom vilken tid man

typiskt sett kan förvänta sig ett slutligt avgörande när det gäller ett visst

ärendeslag. Det gäller framför allt i fråga om ärenden som hanteras i

stora mängder, när behövliga utredningsåtgärder normalt kan bedömas på

förhand med någorlunda stor säkerhet och när tillgängliga resurser och

tillströmningen av ärenden är förhållandevis konstant eller i vart fall

förutsebar. Om det inträffar någon omständighet som medför att

ärendetillströmningen plötsligt ökar markant, kan mer eller mindre

tillfälliga förändringar av den genomsnittliga handläggningstiden dock

uppkomma. Detta illustreras exempelvis av de förutsättningar som

emellanåt kan gälla vid ärendehandläggningen i t.ex. Migrationsverkets

och utlandsmyndigheternas verksamhet i samband med stora migrations-

strömmar i världen. Andra omständigheter som kan påverka handlägg-

ningstiderna är organisationsförändringar och större personalomsätt-

ningar inom en myndighet. Handläggningstidens längd torde dock i fler-

talet fall i första hand påverkas av hur komplicerade ärendena är att

utreda, hur snabba parterna är med att tillhandahålla behövligt underlag

för myndighetens prövning, hur många parter handläggningen involverar

och liknande omständigheter som påverkar ärendets omfattning. Det

förekommer även att handläggningstiderna är beroende av besluts-

processerna i andra organ. Så är fallet t.ex. när det gäller olika stödformer

inom ramen för EU:s jordbruksstöd.

Från rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att ärenden handläggs på ett

sätt som innebär att de blir tillräckligt utredda, att parternas intressen

tillgodoses på ett rimligt sätt, att sakligt korrekta avgöranden alltid

eftersträvas och att besluten är motiverade. För att enskildas rätt ska tas

till vara krävs emellertid regelmässigt också att ärendena avgörs utan

oskälig fördröjning. Om beslutet i ett ärende har stor inverkan på den

enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden har den enskilde

normalt anledning att ställa höga krav på snabbhet vid handläggningen.

107

Prop. 2016/17:180

Det gäller t.ex. när den enskilde är beroende av ett beslut om ekonomiskt

stöd från det allmänna för sin försörjning (se t.ex. JO:s beslut 2010-06-03

i ärende 4184-2009). Att behöva vänta lång tid på ett myndighetsbeslut

som gäller en sådan fråga kan, som framhållits i den nuvarande lagens

förarbeten, skapa både otrygghet och personligt lidande för den enskilde

och i vissa fall även få till följd att den enskilde drabbas av ekonomisk

förlust (bet. KU 1985/86:21 s. 9–10). Om längre förseningar blir vanligt

förekommande i verksamheten kan handläggningen i förlängningen även

undergräva allmänhetens förtroende för den offentliga förvaltningen i

stort.

Som utredningen anmärker förtjänar det att framhållas att överdrivna

förhoppningar om snabba avgöranden inte sällan kan grusas av helt

legitima skäl. Det är framför allt när ett avgörande fördröjs på grund av

längre tids passivitet från myndigheternas sida – när inga åtgärder vidtas

i syfte att nå målet att avsluta handläggningen – som kritik kan riktas mot

handläggningstidernas längd. Sådana fördröjningar kan ha flera olika

orsaker. I undantagsfall kan de ha sin grund i allvarlig misskötsel från en

enskild tjänstemans sida. En mindre ovanlig situation kan vara att ett

ärende har blivit nedprioriterat och därefter kommit att bli liggande

oskäligt länge utan åtgärd. I åter andra fall kan grunden till oskäligt långa

handläggningstider i huvudsak vara en kombination av myndighetens

totala arbetsmängd och dess tillgängliga resurser.

Ett snabbt och effektivt förfarande förutsätter med andra ord inte bara

en väl utformad förfarandereglering. Det krävs också en lämpligt

utformad myndighetsorganisation, välutbildade myndighetsföreträdare

och tillräckliga ekonomiska resurser.

Långsam handläggning är ett reellt problem i svensk förvaltning

Av utredningens undersökning framgår att myndigheterna i en relativt

stor andel av de fall som anmäls till JO får kritik för att handläggningen

har dragit ut på tiden. Under åren 2006–2008 inkom varje år mellan cirka

500 och 600 klagomål avseende långsam handläggning. Det stora fler-

talet klagomål rör förvaltningsmyndigheterna. Endast 6–7 procent av

fallen rör handläggningen i domstolarna. I genomsnitt 26–27 procent av

anmälningarna under angiven tidsperiod resulterade i kritik från JO:s sida

(SOU 2010:29 s. 291–294). Av uppgifter som inhämtats från JO framgår

att antalet ärenden om långsam handläggning som den myndigheten

handlagt i tiden därefter fram till och med 2015 uppgått till som högst

drygt 750 (2015) och som lägst drygt 350 (2012). Andelen ärenden som

avslutats med kritik har varierat och över tid successivt minskat. Som

mest kritiserades myndigheterna i 30 procent av fallen (2009) och som

minst i 11 procent av fallen (2015).

Av JO:s beslut i granskningsverksamheten framkommer att skälen till

uppkomna dröjsmål vid ärendehandläggningen är av varierande slag. I

många av de ärenden som refereras i ämbetsberättelsen synes i huvudsak

omständigheter som stor arbetsbörda, bristande resurser, personal-

omsättning och rekryteringsproblem vara grunden till svårigheterna för

myndigheterna att avgöra ärenden med den snabbhet som krävs enligt

bl.a. förvaltningslagen. Den bilden bekräftas också i JO:s remissvar i

detta lagstiftningsärende. Av JO:s ämbetsberättelse framkommer också

Prop. 2016/17:180

108

att särskilda problem kan uppkomma i samband med en större

omorganisation av den statliga förvaltningen. Stor arbetsbörda och krav

på prioriteringar inom den offentliga förvaltningens verksamhet kan i

viss mån medföra att det kan framstå som försvarbart att hand-

läggningstiden blir något längre i vissa ärenden än vad som annars

objektivt sett framstår som motiverat. Sådana omständigheter kan dock

aldrig motivera att myndigheten är helt passiv och låter bli att handlägga

ärenden över huvud taget (se t.ex. JO 2010/11 s. 476, JO 2011/12 s. 532

och JO 2014/15 s. 573). Som JO återkommande har framhållit, exempel-

vis vid sin granskning av polismyndigheternas brottsutredande verksam-

het, får krav på prioriteringar inte heller leda till att ärenden som inte är

prioriterade lämnas helt utan åtgärd under långa perioder (se t.ex.

JO 2010/11 s. 146 och JO:s beslut 2009-12-22, dnr 1091-2009).

Det stora flertalet ärenden inom den offentliga förvaltningen handläggs

visserligen inom rimliga tidsramar, men när ett avgörande i ett enskilt

fall väl fördröjs oskäligt länge är det något som ofta kan påverka enskilda

på ett påtagligt sätt. En enskild part har ofta små möjligheter att komma

till rätta med problemet i det enskilda fallet. Långa handläggningstider

innebär enligt regeringens mening ett reellt problem inom den offentliga

förvaltningen.

Det finns behov av ett nytt rättsmedel mot långsam handläggning

Europadomstolen har ansett att den rättspraxis som utbildats i Sverige

när det gäller möjligheten att få skadestånd för ideell skada på grund av

en konventionskränkning, tillsammans med den skadereglering som sker

på frivillig grund inom staten genom JK:s verksamhet, innebär att det

numera finns ett effektivt rättsmedel för prövning av ett klagomål från

någon som på rimliga grunder påstår sig ha blivit utsatt för en

konventionskränkning i Sverige (Eskilsson mot Sverige, nr 14628/08;

Eriksson mot Sverige, nr 60437/08, § 52, 12 april 2012). Även om

Europakonventionen för närvarande inte kan sägas ställa krav på staten

att inrätta ett preventivt rättsmedel av det slag som en möjlighet att föra

en särskild talan om långsam handläggning representerar, dvs. ett

rättsmedel som ska kunna användas för att komma till rätta med

pågående fördröjningar i beslutsprocessen, finns det tendenser i

Europadomstolens praxis som pekar på en sådan utveckling. I likhet med

utredningen och Justitiekanslern anser regeringen att en möjlighet att i

efterhand begära skadestånd eller annan kompensation allt tydligare

framstår som otillräcklig.

Även inom EU-rätten går utvecklingen åt samma håll. Fördraget om

EU:s funktionssätt erbjuder således ett rättsmedel mot institutionernas

passivitet när de har ålagts att vidta åtgärder (artiklarna 265 och 266 i

EUF-fördraget). I unionsrättens sekundärrättsakter har det också blivit

vanligt att ange bestämda frister för ärendenas avgörande och omedel-

bara följder av att tiderna överskrids. Utredningen pekar vidare på att

många av Europas länder, bl.a. Island, Tyskland, Österrike, Neder-

länderna och Portugal, har regler om någon form av särskild åtgärd mot

långsam handläggning medan andra, exempelvis Frankrike, sedan

gammalt har upprätthållit principer om konsekvenser av oskäligt lång

109

Prop. 2016/17:180

handläggningstider, t.ex. att ett beslut med ett visst innehåll ska anses ha

fattats efter utgången av en bestämd frist.

Enligt regeringens mening finns det mot bakgrund av denna utveckling

starka skäl som talar för att den svenska rättsordningen bör innehålla

generella regler om någon form av åtgärd mot långsam handläggning.

Med hänsyn till de brister som påvisats i samband med den extraordinära

tillsynen av förvaltningen när det gäller skyldigheten att handlägga

ärenden så enkelt, snabbt och ekonomiskt som möjligt, anser regeringen

att det också finns ett klarlagt behov av att ytterligare stärka enskildas

möjlighet att få en effektiv prövning av frågan om ett slutligt avgörande i

ett förvaltningsärende uppehålls i onödan. En ordning bör alltså

eftersträvas som innebär att det i vårt rättssystem finns mekanismer mot

långsam handläggning som kan utnyttjas såväl i preventivt syfte för att

förhindra en konventionskräkning som i kompensatoriskt syfte för att

säkerställa att enskilda får gottgörelse om en konventionskränkning ändå

uppkommer.

9.3

Underrättelse om försening

Regeringens förslag: Om en myndighet bedömer att avgörandet i ett

ärende som har inletts av en enskild part kommer att bli väsentligt

försenat, ska myndigheten underrätta parten om detta. En sådan

underrättelse ska innehålla skälen för myndighetens bedömning.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna:

Utredningens

förslag

välkomnas

av

Förvaltningsrätten i Göteborg, Försäkringskassan, Länsstyrelsen i

Gotlands län, Örebro universitet och Post- och telestyrelsen. Även Lunds

universitet är positivt till förslaget. Universitetet för dock fram att en

underrättelse kan vara obehövlig om väntetiden håller sig inom en viss

kortare frist, t.ex. tre veckor. Förvaltningsrätten i Umeå ifrågasätter för

sin del om den föreslagna regleringen fullt ut tillgodoser enskildas

intresse av information och menar att regleringen i stället bör utformas så

att myndigheterna åläggs både att – i inledningsskedet av ett förfarande –

lämna information om den förväntade handläggningstiden och att – då

det står klart att ett ärende försenas – lämna information om dröjsmål i

det enskilda fallet.

Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig i denna del riktar kritik

mot förslaget. Några remissinstanser, däribland Migrationsverket,

Försvarsmakten och Länsstyrelsen i Västernorrlands län, menar att

regleringen leder till ökad arbetsbörda för myndigheterna. Luleå kommun

framhåller att förseningar i handläggningen ofta beror på tillfälliga

arbetsanhopningar och inträffade sjukdomsfall eller liknande och att

kravet på underrättelse om förseningar bara kommer att leda till att

handläggningen fördröjs ytterligare. Även Kammarrätten i Sundsvall

ifrågasätter nyttan med bestämmelsen. Flera remissinstanser, däribland

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Pensionsmyndigheten,

Länsstyrelsen i Stockholms län, Fiskeriverket, Sveriges geologiska

undersökning, Statens energimyndighet, Riksarkivet och Arbetsmiljö-

verket, menar att regleringens utformning kan leda till tillämpnings-

Prop. 2016/17:180

110

problem. Några av dem efterlyser förtydliganden av vad som avses med

”väsentligt försenat”. Kammarrätten i Göteborg avstyrker förslaget med

hänvisning till de svårigheter som kan vara förenade med att avgöra när

ett avgörande väsentligt kan komma att försenas och till de resurser som

kommer att krävas för att göra sådana bedömningar.

Skälen för regeringens förslag: Det förekommer att myndigheter

vidtar olika åtgärder för att upplysa allmänheten om inom vilka tidsramar

ett slutligt avgörande enligt myndighetens uttalade målsättning normalt

kan förväntas för en viss utpekad ärendetyp. Exempelvis har Försäk-

ringskassan på sin webbplats beskrivit sitt serviceåtagande när det gäller

handläggningen av bl.a. föräldrapenningärenden för att tydliggöra vilka

förväntningar enskilda bör kunna ha i fråga om handläggningstidens

längd i ett enskilt fall. Riktlinjer för hur långa omloppstider myndighet-

erna bör ha vid ärendehandläggningen kan också framgå av myndigheter-

nas regleringsbrev eller i målformuleringar som kommer till uttryck på

annat sätt. Exempelvis framgår av regleringsbrevet för Sveriges Dom-

stolar vilka målsättningar som finns i fråga om omloppstid för mål av

skilda slag i de olika instanserna.

När myndigheterna har rimliga förutsättningar att bedöma hur lång

handläggningstid ett visst slags ärende normalt kräver framstår det för

regeringen som lämpligt att myndigheten också offentliggör sådan

generell information, t.ex. på myndighetens webbplats. En sådan åtgärd

kan bidra till att minska risken för att enskilda ska drabbas av onödiga

rättsförluster på grund av orealistiska förväntningar om hur snabbt hand-

läggningen av ett ärende kan avslutas. I många fall torde möjligheterna

att lämna sådan generell information dock vara begränsade. Det kan t.ex.

gälla i fråga om omfattande flerpartsärenden med komplicerade sak-

förhållanden att utreda. När det inte är möjligt att lämna en någorlunda

säker uppgift om den uppskattade normaltiden för handläggning av en

viss ärendetyp ligger det i sakens natur att värdet för den enskilde av

denna typ av information många gånger kan framstå som begränsat.

Enligt regeringens mening finns det mot den bakgrunden inte skäl att,

som Förvaltningsrätten i Umeå efterfrågar, ställa upp ett generellt krav

på myndigheterna att alltid offentliggöra eller på annat sätt lämna en

enskild part information om hur lång tid handläggningen av ett ärende

kan förväntas ta.

Utredningen föreslår att förvaltningslagens allmänna bestämmelser om

serviceskyldighet ska kompletteras med en bestämmelse som innebär att

myndigheterna på eget initiativ ska informera parten om ett dröjsmål så

snart det står klart för myndigheten att avgörandet i ärendet kommer att

fördröjas väsentligt. Syftet med regeln är främst att minska risken för att

bristande information om hur handläggningen fortskrider ska leda till att

onödig irritation över fördröjningen uppkommer hos en enskild part.

Flera remissinstanser kritiserar förslaget med hänvisning till att det

kommer att leda till omotiverat stor arbetsbörda för myndigheterna i

förhållande till den nytta enskilda parter får av underrättelserna.

Regeringen anser emellertid att det generellt är angeläget, och i linje med

principerna om god förvaltning, att den enskilde inte hålls ovetande om

vad som händer i hans eller hennes ärende. Reglerna om myndigheternas

skyldighet att kommunicera tillfört material med en part är ett uttryck för

detta. Motsvarande skäl motiverar att myndigheterna i vissa fall åläggs

111

Prop. 2016/17:180

en skyldighet att informera parten om att ärendet har fördröjts och

anledningen till detta. I bästa fall kan en sådan ordning till och med leda

till att handläggningen av ett ärende som är fördröjt snabbas på.

För att regleringen inte ska belasta myndigheterna i onödan anser

regeringen i likhet med utredningen att bestämmelsens tillämpnings-

område bör begränsas till att avse helt klara fall. Det bör således inte vara

nödvändigt för myndigheterna att lämna besked om varje inträffad

försening i handläggningen. Informationsskyldigheten bör gälla endast

när myndigheten kan konstatera att ärendets avgörande kommer att

försenas väsentligt. Som några remissinstanser anmärker är frågan när en

försening kan anses vara av sådant kvalificerat slag.

Det är inte möjligt att ge några generella riktlinjer för hur bedömningen

av vad som är en väsentlig försening ska göras. Om en normaltid för

ärendetypen har angivits av myndigheten bör denna tid i och för sig

kunna tjäna som en utgångspunkt för bedömningen. Men bedömningen

behöver inte helt och hållet vara knuten till en eventuell normal

handläggningstid för den aktuella ärendetypen. Vid bedömningen bör

myndigheten även kunna ta hänsyn till omständigheter som är hänförliga

till det konkreta fallet, t.ex. att parten redan i sin ansökan presenterat ett

gediget material eller tvärtom att parten har gett in en mycket bristfällig

ansökan. I viss mån bör bedömningen i ett visst fall också kunna relateras

till den betydelse som ett snabbt avgörande normalt kan förväntas ha för

den enskilde, t.ex. om den fråga som prövas är av direkt och påtaglig

betydelse för den enskildes personliga eller ekonomiska ställning. En

kortare tids försening av avgörandet bör dock normalt inte innebära att

myndigheten behöver lämna en underrättelse. Det framstår som lämpligt

att myndigheterna överväger möjligheten att inrätta särskilda rutiner för

att kunna uppfylla skyldigheten att lämna underrättelser i dessa fall. Det

kan anmärkas att reglerna under sådana förhållanden också kan bidra till

att minska risken för att ett ärende av misstag blir liggande utan att någon

åtgärd vidtas i det, vilket i sin tur kan få som konsekvens att risken för att

oskäliga fördröjningar uppkommer i handläggningen minskar.

För att underrättelsen ska tjäna syftet att motverka risken för onödig

irritation över fördröjningen av handläggningen bör myndigheten vara

skyldig att ange skälen för att avgörandet kommer att bli väsentligt

försenat. Det handlar dock i dessa fall inte om att myndigheten ska fatta

ett beslut som ska kunna överklagas av den enskilde. Underrättelsen bör

kunna lämnas såväl skriftligen som muntligen, beroende på vad som

framstår som lämpligt i det enskilda fallet. Om handläggningen av ett

ärende sker på ett sådant sätt att myndigheten har möjlighet att

kommunicera med den enskilde genom en elektronisk tjänst, bör

informationsskyldigheten lämpligen kunna fullgöras genom att samma

tjänst används för att informera om förseningar i handläggningen.

Prop. 2016/17:180

112

9.4

Åtgärder om handläggningen försenas

Regeringens förslag: Om ett ärende som har inletts av en enskild part

inte har avgjorts i första instans senast inom sex månader, får parten

skriftligen begära att myndigheten ska avgöra ärendet. Myndigheten

ska inom fyra veckor från den dag då en sådan begäran kom in

antingen avgöra ärendet eller i ett särskilt beslut avslå begäran. En

sådan prövning av myndigheten får begäras av parten vid enbart ett

tillfälle under ärendets handläggning.

Ett beslut att avslå en begäran om att ärendet ska avgöras får över-

klagas till den domstol eller förvaltningsmyndighet som är behörig att

pröva ett överklagande av avgörandet i ärendet.

Om ett överklagande av ett avslagsbeslut bifalls, ska beslutsmyndig-

heten föreläggas att snarast eller inom den tid som överinstansen

bestämmer avgöra ärendet.

Överinstansens beslut får inte överklagas.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslår att beslutsmyndigheten alltid ska föreläggas att

inom viss tid avgöra ärendet när ett överklagande bifalls.

Remissinstanserna: Många remissinstanser, däribland Riksdagens

ombudsmän (JO), Kammarrätten i Jönköping, Förvaltningsrätten i

Malmö, Justitiekanslern, Domstolsverket, Migrationsverket och Försäk-

ringskassan, delar utredningens uppfattning att det behövs ytterligare

mekanismer för att komma till rätta med de problem som är förknippade

med långsam handläggning, när sådana situationer väl uppkommer.

Utredningens förslag möts dock av kritik från skilda håll. Många av

remissinstanserna motsätter sig inte förslaget som sådant men ifrågasätter

de konsekvenser regleringen kan ge upphov till. Några remissinstanser,

bl.a. JO och Kriminalvården, anser att det finns behov av att överväga

frågan ytterligare innan en reglering införs.

Flera remissinstanser ifrågasätter om den föreslagna regleringen är

utformad så att den uppfyller sitt syfte. Några av dem, bl.a. Kammar-

rätten i Stockholm, Kemikalieinspektionen, Domstolsverket och Uppsala

universitet, menar att regleringen kommer att leda till ökad arbetsbörda

för myndigheter och domstolar med följden att handläggningstiderna

förlängs ytterligare. Förvaltningsrätten i Göteborg, Post- och tele-

styrelsen och Örebro universitet ifrågasätter förslagets ändamålsenlighet

mot bakgrund av att det inte finns några möjligheter att ingripa med

sanktioner mot myndigheter som låter bli att följa ett föreläggande att

avgöra ett ärende. Uppsala universitet anser att en bättre väg att gå för att

nå målet kan vara att stärka tillsynsmyndigheternas befogenheter.

Förvaltningsrätten i Stockholm, Kriminalvården, Arbetsförmedlingen,

Tullverket, Skatteverket och Patent- och registreringsverket anser att det

finns en risk att förfarandet kommer att få till följd att ärenden i vilka

enskilda klagar på handläggningstiden kommer att behandlas med förtur

medan andra liknande ärenden blir liggande. Flera remissinstanser,

däribland JO, Kammarrätten i Stockholm, Kammarrätten i Göteborg,

Kriminalvården, Tullverket, Patent- och registreringsverket, Post- och

telestyrelsen och Stockholms kommun, vänder sig mot utredningens

förslag att det ska gälla en fast tidsgräns på sex månader för att använda

113

Prop. 2016/17:180

rättsmedlet. Pensionsmyndigheten pekar på möjligheten att i stället låta

regeringen meddela föreskrifter för olika situationer om vilken tid som

måste passera innan en part kan begära att ett ärende ska avgöras.

Migrationsverket, Länsstyrelsen i Stockholms län, Lantmäteriet, Statens

geologiska undersökning och Stockholms kommun anser att en tidsgräns

på ett år innebär en bättre avvägning. Tullverket pekar på ett behov av

särreglering vid sidan av förvaltningslagen för att anpassa svensk rätt till

unionsrättens krav. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap för

fram vissa synpunkter när det gäller utgångspunkterna för beräkningen

av tidsgränsen.

Flera remissinstanser, däribland Kammarrätten i Sundsvall, Förvalt-

ningsrätten i Stockholm, Säkerhetspolisen, Finansinspektionen, Statens

energimyndighet, Arbetsförmedlingen och Jusek, ifrågasätter utred-

ningens bedömning av den tid som domstolsförfarandet kan förväntas att

ta om myndighetens avslagsbeslut överklagas.

Några remissinstanser ifrågasätter det föreslagna tillämpningsområdet.

Justitiekanslern för t.ex. fram att en reglering som omfattar alla de fall då

Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning gör sig gällande

hade varit att föredra framför utredningens förslag. Pensionsmyndigheten

menar att behovet av att ärenden handläggs inom rimlig tid gör sig lika

starkt gällande i ärenden om återkrav som inleds på en myndighets eget

initiativ som i ärenden som enskilda själva initierat.

Flera remissinstanser för fram önskemål om klargöranden av hur den

föreslagna regleringen ska tillämpas i olika avseenden. Kammarrätten i

Göteborg och Lantmäteriet efterfrågar t.ex. ett klargörande av hur

bestämmelserna ska tillämpas i flerpartsmål. Förvaltningsrätten i Umeå,

Pensionsmyndigheten och Energimarknadsinspektionen efterfrågar klar-

göranden av hur regleringen ska tillämpas på skatteområdet och social-

försäkringsområdet där ett beslut i en sakfråga måste omprövas av

myndigheten innan ett överklagande till domstol kan göras. Trafikverket

önskar ett förtydligande av om regleringen ska vara beroende av

sakfrågans överklagbarhet. Datainspektionen önskar ett klargörande av

om den som lämnar ett klagomål i ett tillsynsärende i nu aktuellt

hänseende ska betraktas som part i det ärendet.

Ett antal remissinstanser, däribland Migrationsverket, Myndigheten för

samhällsskydd och beredskap, Centrala studiestödsnämnden, Göteborgs

kommun, Stockholms kommun och Karlstads kommun, ifrågasätter

förslaget att en frist för avgörande som fastställs av överinstansen vid en

eventuell överprövning ska vara orubblig. Några remissinstanser, bl.a.

Lunds universitet, Socialstyrelsen och Energimarknadsmyndigheten, är

kritiska till att förfarandet bara ska kunna användas en gång under den tid

handläggningen pågår hos en myndighet. Stockholms kommun anser att

fyra veckor är alldeles för kort tid för att hinna fatta beslut om en

framställning inom den kommunala förvaltningen. Lunds universitet

anser för sin del att det bör övervägas om svarsfristen kan bestämmas till

tre veckor i stället för fyra.

Prop. 2016/17:180

114

Skälen för regeringens förslag

Ett ändamålsenligt förfarande

I likhet med utredningen och många av remissinstanserna anser reger-

ingen att det finns behov av en reglering i den nya förvaltningslagen som

ger enskilda bättre möjligheter än i dag att påskynda det slutliga

avgörandet i vissa förvaltningsärenden som drar ut oskäligt länge på

tiden. Vid utformningen av en reglering med detta syfte bör en

utgångspunkt vara att den ska passa in i den svenska förvaltningsrättsliga

strukturen och vara enkel att tillämpa. Utredningen föreslår att en enskild

part i vissa fall, sedan en bestämd tid har förflutit från det att han eller

hon inledde ärendet, vid ett tillfälle under ärendehandläggningen ska ha

möjlighet att skriftligen begära att myndigheten avgör ärendet och en

möjlighet att överklaga myndighetens eventuella beslut om avslag på en

sådan begäran. Utredningen föreslår att ett avslagsbeslut ska kunna

överklagas till den överinstans som har att pröva ett överklagande av

beslutsmyndighetens avgörande i sak.

Det föreslagna systemet för prövning av frågan om handläggningen av

ett ärende försenats avviker inte på något principiellt plan från den

svenska förvaltningsrättsliga strukturen. Den föreslagna ordningen

förutsätter nämligen inte att det införs en reglering som innebär att

enskilda kan föra en självständig talan i fråga om underlåtenheten från

myndighetens sida att agera. Den föreslagna ordningen förutsätter inte

heller att ett beslut med viss utgång ska anses ha meddelats efter viss tid.

Vanliga regler om överklagande ska i stället tillämpas när besluts-

myndigheten i ett särskilt beslut har förklarat sig inte kunna avsluta

ärendet vid en tidpunkt då det enligt klaganden är moget för avgörande. I

likhet med utredningen anser regeringen att en sådan ordning inte rubbar

den normala funktionsfördelningen mellan under- och överinstans.

Denna bedömning ifrågasätts inte heller av remissinstanserna. Flera

remissinstanser är dock tveksamma till förslagets ändamålsenlighet.

Kammarrätten i Stockholm, Kemikalieinspektionen, Domstolsverket

och Uppsala universitet menar t.ex. att regleringen kommer att leda till

ökad arbetsbörda för myndigheter och domstolar på ett sätt som kan få

till följd att handläggningstiden förlängs ytterligare och att regleringen

därmed kan komma att motverka sitt syfte. Liknande synpunkter förs

fram av Förvaltningsrätten i Göteborg. Enligt regeringens uppfattning

framstår emellertid dessa farhågor som överdrivna. I det stora flertalet

fall handläggs ärenden inom den offentliga förvaltningen inom tidsramar

som är fullt acceptabla. Ärendena avgörs så snart det finns förutsätt-

ningar för att göra det. Det framstår som naturligt att en part som anser

att handläggningen av ett ärende drar ut på tiden i ett första skede bör

försöka få klarhet i skälen till att avgörandet dröjer. Det kan inled-

ningsvis ske genom informella kontakter med myndigheten. Om parten

inte låter sig nöjas med myndighetens förklaring ger den föreslagna

ordningen en möjlighet till överprövning av myndighetens ställnings-

tagande i handläggningsfrågan. En sådan ordning innebär ett stärkt skydd

för den enskildes rättssäkerhet och en ökad kontroll över upprätthållandet

av den enskildes berättigade krav på god förvaltning.

Vikten av att ett beslut om avslag på en begäran om avgörande förses

med en klargörande motivering förtjänar här att särskilt understrykas. För

115

Prop. 2016/17:180

en sådan ordning talar naturligtvis i första hand hänsynen till den som har

framställt begäran. Men det är även en förutsättning för att överinstansen

vid ett överklagande ska få ett adekvat underlag för sin prövning. Till det

kommer, som ett viktigt moment, att myndigheten därigenom också själv

tvingas skapa sig en bild av hur ärendet fortsättningsvis ska hanteras. När

myndigheten anger skälen för att ärendet inte kan avgöras måste den

således överväga också när ett avgörande kan beräknas ske. Det

förutsätter att myndigheten gör klart för sig hur den bör gå vidare för att

nå målet att kunna avsluta ärendet så snabbt och enkelt som möjligt.

Även ett avslag kan på detta sätt påskynda hanteringen.

Regeringen gör bedömningen att myndighetens besked i de allra flesta

fallen bör kunna bidra till att en part får ökad förståelse för de

omständigheter som medför att handläggningen drar ut på tiden. I många

av de fall då ett ärende är klart för avgörande i den stund en framställning

om att avgöra ärendet kommer in till beslutsmyndigheten bör myndig-

heten dessutom enkelt kunna avgöra ärendet i stället för att avslå fram-

ställningen. Mot den angivna bakgrunden förutser regeringen att möjlig-

heten för enskilda att göra en framställning med begäran om att ett

ärende ska avgöras och därefter få överklaga ett beslut om avslag på en

sådan framställning inte kommer att leda till något större antal överklag-

anden och resurskrävande processer för myndigheterna. Det förtjänar i

detta sammanhang också att framhållas att även om ett avslagsbeslut

överklagas bör handläggningen av ärendet som regel kunna fortsätta i

linje med beslutsmyndighetens planering, dvs. utan hinder av instans-

ordningens princip. Ett överklagande bör alltså inte innebära att hand-

läggningen stoppas upp enbart av det skälet att ett beslut i handlägg-

ningsfrågan överklagats till överinstansen. Detta bidrar till att minska

risken för att avgörandet i ärendet fördröjs ytterligare.

Några remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten i Stockholm,

Kriminalvården, Arbetsförmedlingen, Skatteverket och Patent- och

registreringsverket, menar att regleringen riskerar att få till följd att

ärenden i vilka enskilda väljer att klaga på handläggningstiden kommer

att behandlas med ”förtur” medan andra liknande ärenden blir liggande.

Tullverket påpekar att en sådan konsekvens rimmar illa med grunderna

för god förvaltning. Regeringen anser dock att det inte finns någon direkt

motsättning mellan de allmänna kraven på handläggningen å ena sidan

och möjligheten att påskynda avgörandet i ett ärende som är klart för

avgörande å andra sidan. Objektivitets- och likabehandlingsprincipen

måste alltid beaktas vid handläggningen. Regeringen anser därför att det

inte finns anledning att ifrågasätta utredningens förslag från denna

utgångspunkt.

Förvaltningsrätten i Göteborg invänder att regleringen medför att

domstolarna får en tillsynsfunktion vid sidan av Riksdagens ombudsmän

och Justitiekanslern när det gäller dröjsmål vid ärendehandläggningen

som riskerar att leda till att rollfördelningen mellan myndigheterna blir

otydlig. Liknande synpunkter förs även fram av Uppsala universitet, som

menar att en bättre väg att gå kan vara att stärka tillsynsmyndigheternas

befogenheter. Regeringen anser att en förstärkt tillsyn över förvaltningen

i och för sig i många fall torde kunna bidra till att minska problemen med

långsam handläggning för vissa ärendetyper. För att stärka den interna

tillsynen har regeringen, utan anknytning till det nu aktuella lagstift-

Prop. 2016/17:180

116

ningsärendet, i budgetpropositionen för 2017 bl.a. föreslagit att Kriminal-

vården, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen ska ges ökade resurser

(prop. 2016/17:1 utg.omr. 4 s. 49). Därutöver föreslås i budget-

propositionen att Justitiekanslerns resurser ska stärkas vilket kan för-

väntas bidra till att myndigheten får ännu bättre förutsättningar att full-

göra sitt uppdrag med extraordinär tillsyn (prop. 2016/17:1 utg.omr. 1

s. 88). Regeringen är dock tveksam till att vidta åtgärder för att förändra

den tillsynsroll som Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern har

i dag. Det förhållandet att dessa båda myndigheters prövning i ett visst

fall kan komma att sammanfalla med en överinstans prövning av om ett

ärende uppehålls i onödan innebär inte heller att det uppkommer en

situation som är unik i den svenska rättsordningen. Motsvarande

situation kan även uppkomma enligt nuvarande regler när ett överklag-

ande grundas på påståenden om felaktig handläggning från en myndig-

hets sida. Eftersom rättsföljden av en prövning av Riksdagens ombuds-

män eller Justitiekanslern inte är densamma som en prövning av en

domstol eller annan överinstans av frågan om handläggningen i ett

ärende fördröjts i onödan torde en möjlighet att föra en talan om långsam

handläggning inte heller leda till några praktiska problem i rätts-

tillämpningen.

Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att det i förvaltningslagen

bör tas in bestämmelser som innebär att enskilda under vissa förutsätt-

ningar ges möjlighet att begära att en handläggande myndighet avgör det

ärende som han eller hon är part i och att det skapas möjligheter till

överprövning av ett beslut om avslag på en sådan begäran.

Ärendet ska ha inletts av en enskild part

Utredningen föreslår att en talan om långsam handläggning ska kunna

föras endast i ärenden som har inletts av en enskild part. Förslaget

innebär alltså att en sådan talan inte ska kunna aktualiseras i ärenden som

har inletts hos en myndighet på initiativ av en annan myndighet eller som

har inletts av myndigheten på eget initiativ. Som Justitiekanslern

konstaterar innebär ett genomförande av utredningens förslag att vissa

förfaranden som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 6 i Europa-

konventionen kommer att falla utanför tillämpningsområdet för regler-

ingen. Detta gäller bl.a. för förfaranden som rör skattetillägg och

förfaranden om återkrav av felaktigt utbetalade stöd och förmåner från

det allmänna. Eftersom förslaget syftar till att skapa ett nytt rättsmedel

som ska kunna användas för att påskynda förvaltningsförfarandet i vissa

fall och även motverka risken för kränkningar av rätten till

domstolsprövning enligt Europakonventionen, kan en sådan avgränsning

i och för sig ifrågasättas från principiella utgångspunkter. Pensions-

myndigheten poängterar att intresset av att ärenden avgörs inom rimlig

tid är lika framträdande i ärenden om återkrav som i ärenden som har

inletts av den enskilde själv. Frågan är därför om den av utredningen

föreslagna avgränsningen kan anses väl avvägd.

Som framgår ovan är en utgångspunkt för all ärendehandläggning att

den ska ske så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att

rättssäkerhetens krav eftersätts (avsnitt 8.1). Intresset av att ärenden

avgörs utan oskälig fördröjning är därför principiellt lika stort oberoende

117

Prop. 2016/17:180

av om ärendet har initierats av myndigheten själv eller om det har inletts

efter en ansökan eller anmälan av någon enskild part. Den enskildes

förväntningar om att få ett avgörande i saken kan dock ofta skilja sig åt

beroende på vem som har initierat ärendet. Förutsättningarna kan också

skilja sig åt när det gäller möjligheterna att i ett enskilt fall avgöra hur

länge handläggningen har pågått.

För att begränsa riskerna för att myndigheternas resurser tas i anspråk i

fall när detta inte framstår som klart motiverat finns det, som utgångs-

punkt, goda skäl att slå fast en bestämd tidsgräns före vilken en talan om

långsam handläggning inte bör kunna föras. Den spärrtid som bör gälla

för en talan om långsam handläggning bör av nyss nämnda skäl inte vara

alltför kort (se vidare nedan). Från rättssäkerhetssynpunkt framstår det

även som betydelsefullt att man med någorlunda stor säkerhet i varje

enskilt fall kan fastställa när tidsgränsen har passerats. En bestämd

utgångspunkt för beräkning av spärrtiden är normalt lättare att slå fast när

ett ärende inleds av någon utomstående genom en ansökan eller anmälan

än när ett förfarande inleds på en myndighets eget initiativ. När det gäller

förfaranden som formellt inleds på myndighetens eget initiativ, t.ex.

ärenden om tillsyn, händer det inte sällan att den som är part i förfarandet

under mer eller mindre lång tid helt saknar vetskap om att förfarandet

pågår. Ärenden om eventuella ingripanden kan i vissa fall till och med

inledas och avslutas utan att någon utomstående över huvud taget är

involverad. Men även om det i vissa fall kan vara möjligt att fastställa en

bestämd tidpunkt för när en myndighet ska anses ha inlett ett ärende på

eget initiativ är det inte alltid lätt för någon utomstående att få klarhet i

den frågan. Enligt regeringens uppfattning kan en generell utvidgning av

mekanismen för överprövning av handläggningsfrågan till att omfatta

även ärenden som inleds på myndighetens eget initiativ riskera att ge

upphov till både praktiska tillämpningsproblem och bristande förutsebar-

het. Det kan även anmärkas att en avgränsning av tillämpningsområdet

för en allmän reglering om möjligheterna att föra talan om långsam

handläggning på det sätt som utredningen föreslår ligger väl i linje med

hur tillämpningsområdet för liknande regler har avgränsats inom

unionsrätten. Enligt de befintliga regelverken på finansmarknadsområdet

krävs exempelvis som regel att en fördröjning uppkommit vid handlägg-

ning av ett ärende som har inletts av en enskild part, se t.ex. 37 §

revisorslagen (2001:883), 7 kap. 2 § lagen (2002:149) om utgivning av

elektroniska pengar och 17 kap. 5 § försäkringsrörelselagen (2010:2043).

Regeringen anser i likhet med utredningen att eventuella problem som

kan uppkomma i relationen mellan myndigheterna inte bör lösas genom

en utvidgning av tillämpningsområdet för reglerna om talan om långsam

handläggning. De bör i stället lösas med tillämpning av den allmänna

regleringen om samverkan mellan myndigheter som föreslås i avsnitt 7.2.

Sammanfattningsvis ställer sig regeringen alltså bakom utredningens

bedömning att enbart ärenden som har inletts av en enskild part bör

omfattas av tillämpningsområdet för den nu aktuella regleringen.

Kammarrätten i Göteborg och Lantmäteriet efterfrågar klargöranden

av hur bestämmelserna bör tillämpas i flerpartsmål. Av utredningens

författningsförslag framgår att en talan om långsam handläggning ska

kunna föras bara av den part som har inlett ett förfarande vid förvalt-

ningsmyndigheten. En enskild motpart kan i och för sig ha ett starkt och

Prop. 2016/17:180

118

berättigat intresse av att den sakfråga som ska prövas slutligt avgörs, t.ex.

för att få klarhet i om en åtgärd som påverkar motpartens rättsliga

ställning godtas av myndigheten. Trots det är det enligt regeringens

uppfattning sökandens intresse som måste sättas i första rummet vid

bedömningen av behovet av ett nytt rättsmedel mot långsam hand-

läggning. I ärenden med flera sökande bör möjligheten att begära att

ärendet avgörs stå öppen för var och en av dem. Men en enskild motpart

bör alltså, i förekommande fall, inte ha en sådan möjlighet.

En mekanism som är tillämplig vid förfarandet i första instans

Utredningen föreslår att regleringens tillämpningsområde ska begränsas

till fall då ett förvaltningsärende prövas i första instans. En begäran om

att ett ärende ska avgöras ska enligt förslaget alltså inte kunna framställas

när ett ärende prövas av en förvaltningsmyndighet som efter ett över-

klagande handlägger ärendet i andra instans, t.ex. när en länsstyrelse

handlägger ett ärende som överklagats från en kommunal nämnd.

Regeringen ställer sig bakom en sådan avgränsning. I de fall då en

överordnad förvaltningsmyndighet prövar överklaganden i andra instans

fungerar den nämligen i princip som en domstol. Från principiella

utgångspunkter kan det mot den bakgrunden i och för sig finnas skäl att

närmare överväga om en reglering liknande den som gäller för

domstolarna också bör införas för handläggningen av ärenden som efter

ett överklagande prövas av en förvaltningsmyndighet i andra instans, se

lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol. Behovet av en sådan

reglering framstår emellertid för närvarande inte som så framträdande att

det finns anledning att överväga frågan närmare.

Pensionsmyndigheten, Förvaltningsrätten i Umeå och Energimark-

nadsinspektionen efterfrågar klargöranden i fråga om hur regleringen ska

tillämpas på t.ex. skatteområdet där regleringen ställer krav på obliga-

torisk omprövning innan ett överklagande till domstol kan göras. I detta

sammanhang vill regeringen inledningsvis framhålla att förfarandet på

skatteområdet till stora delar kommer att falla utanför tillämpnings-

området för den nya regleringen eftersom ärenden som avser skattefrågor

i flertalet fall inte inleds genom en ansökan av en enskild part.

I den

utsträckning omprövning av ett skattebeslut begärs av en enskild enligt

66 kap. skatteförfarandelagen kommer förfarandet dock att omfattas av

regleringen. Som remissinstanserna framhåller gäller i sådana ärenden

som förutsättning för att beslutsmyndighetens avgörande ska kunna

prövas av allmän förvaltningsdomstol att myndigheten först har

omprövat sitt beslut. Obligatorisk omprövning ska också göras på social-

försäkringsområdet innan Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens

beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (113 kap.

socialförsäkringsbalken). Det är i dessa fall fråga om ett förfarande i två

steg i en och samma instans.

Utredningens förslag innebär att en talan om långsam handläggning

ska kunna föras ”i den ordning som gäller för överklagande av avgöran-

det i ärendet” för att möjliggöra en oberoende prövning av frågan om

avgörandet uppehålls i onödan. Denna prövning ska alltså enligt förslaget

göras av den instans som är överinstans för överprövning av ett slutligt

avgörande i huvudsaken. Den omständigheten att ett domstolsförfarande

119

Prop. 2016/17:180

när det gäller själva huvudsaken i ärendet kan inledas först efter att

beslutsmyndigheten enligt särskilda regler själv har omprövat sitt beslut i

ärendet innebär inte något hinder mot att tillämpa de nya reglerna om

överprövning av frågan om handläggningen fördröjs i onödan redan

under handläggningen i det första stadiet av förfarandet hos besluts-

myndigheten. Det är bara om beslutsmyndighetens slutliga avgörande

inte kan överklagas som förfarandet för överprövning av handläggnings-

frågan inte är tillgängligt. Det betyder inte heller att det i dessa fall är

myndigheten själv som är att betrakta som överinstans i nu aktuellt hän-

seende. I stället är det den instans som enligt gällande instansordning har

att pröva ett överklagande av ett slutligt avgörande i ärendet som ska

pröva handläggningsfrågan. Mekanismen ska alltså kunna tillämpas när

ärendehandläggningen hos en förvaltningsmyndighet i slutändan kan

mynna ut i ett överklagbart avgörande. För att tydliggöra detta för-

hållande bör bestämmelsens utformning justeras något i förhållande till

utredningens förslag (se nedan). Eftersom det är ett beslut enligt för-

valtningslagen som överklagas ska de särskilda reglerna om omprövning

i bl.a. skatteförfarandelagen och socialförsäkringsbalken inte tillämpas.

Det förekommer fortfarande att ett överklagande av ett beslut av en

förvaltningsmyndighet i första instans ska prövas av en högre förvalt-

ningsmyndighet. I likhet med utredningen anser regeringen att det inte är

motiverat att i sådana fall, med avvikelse från den normala instans-

ordningen, anvisa en prövning av frågan om avgörandet uppehålls i

onödan till en domstol.

Den lagtekniska utformningen av utredningens förslag innebär att det

inte är uteslutet att en talan om långsam handläggning i vissa fall skulle

kunna föras hos regeringen. En sådan ordning framstår emellertid som

mindre lämplig. I stället för att anvisa ”den ordning som gäller för över-

klagande av avgörandet i ärendet” bör det av forumbestämmelsen framgå

att ett överklagande görs till ”den domstol eller förvaltningsmyndighet

som är behörig att pröva ett överklagande av avgörandet i ärendet”. En

sådan ordning medför alltså att en talan kan föras av en enskild part

endast i de fall då beslutsmyndighetens slutliga beslut får överklagas till

en annan förvaltningsmyndighet eller till en domstol.

Hur lång tid ska förflyta innan en framställning får göras?

Som framgår ovan (avsnitt 9.2) finns inte någon tidsåtgång som generellt

kan sägas vara normal för handläggningen av förvaltningsärenden.

Beroende på ärendets karaktär och det behov av utredningsinsatser som

hänger samman med varje ärendetyp kan en rimlig tid variera mellan

någon dag och kanske ett år eller mer.

Utredningen föreslår att talan om långsam handläggning ska kunna

föras först sedan minst sex månader har förflutit från det att ärendet

inleddes. Detta förslag bygger på en grov uppskattning av en antaglig

genomsnittstid för handläggningen i första instans, på bestämmelser i

EU:s sekundärrätt och på ställningstaganden som gjorts i EU-domstolens

praxis. En tidsgräns på sex månader är också vanligt förekommande i

andra länders system med talan om långsam handläggning. Den under-

skrider dessutom med marginal den tidsåtgång som Europadomstolen

ofta har godtagit som skälig (ett år per instans), även om Europa-

Prop. 2016/17:180

120

domstolen också är noga med att framhålla att en bedömning måste göras

i varje enskilt fall med beaktande bl.a. av ärendets komplexitet och

parternas eget agerande.

Flera remissinstanser, däribland JO, Kammarrätten i Stockholm,

Kammarrätten i Göteborg, Kriminalvården, Tullverket, Post- och tele-

styrelsen och Stockholms kommun, vänder sig mot att i förvaltningslagen

reglera en fast tidsgräns på sex månader. Patent- och registreringsverket

menar att en generell tidsgräns på sex månader kan godtas om den

lämnar utrymme för flexibilitet genom särskilda föreskrifter i förord-

ningsform. Liknande synpunkter förs även fram av Pensionsmyndig-

heten, medan Migrationsverket, Länsstyrelsen i Stockholms län,

Lantmäteriet, Sveriges geologiska undersökning och Stockholms kommun

anser att en spärrtid på ett år innebär en bättre avvägning. Tullverket

pekar på ett behov av särreglering vid sidan av förvaltningslagen för att

anpassa svensk rätt till unionsrättens krav. Stockholms kommun och

Göteborgs kommun menar att det är lämpligare att införa särskilda

tidsgränser i specialförfattningar som gäller för handläggningen av

särskilda typer av ärenden.

Regeringen kan konstatera att en tidsutdräkt på sex månader vid

ärendehandläggningen i många fall inte kan anses skälig. Det gäller

exempelvis typiskt sett i fråga om ärenden som rör försörjningsstöd,

föräldrapenning eller dagpenning ur arbetslöshetsförsäkringen och

många registreringsärenden som handläggs av Bolagsverket. Vid hand-

läggningen av andra ärenden kan sex månader däremot vara alltför kort

tid för att ärendet ska kunna avgöras på ett rättssäkert sätt. Det torde

exempelvis normalt gälla i fråga om många patentärenden, omfattande

lantmäteriförrättningar och komplicerade arbetsskadeärenden. Det bör

också uppmärksammas att vissa ärendetyper – exempelvis ärenden om

löneutmätning – särskilt kännetecknas av att handläggningen ofta pågår

under lång tid innan den slutligt kan avslutas hos myndigheten. För att

skapa ökad flexibilitet i regleringen står – som vissa remissinstanser

pekar på – möjligheten öppen att reglera spärrtiden för när talan tidigast

ska kunna föras genom bestämmelser i en specialförfattning i stället för

förvaltningslagen. Till följd av den reglering som regeringen föreslår av

den nya lagens förhållande till avvikande föreskrifter i annan författning

(se avsnitt 5.7) kommer sådana föreskrifter vara möjliga att meddela i

såväl lag som förordning. Vid ett genomförande av en unionsrättsakt kan

det t.ex. visa sig nödvändigt att reglera spärrtiden för en talan om

långsam handläggning på ett sätt som avviker från förvaltningslagen.

Men i dessa fall är det ofta också nödvändigt att särreglera rättsverkan av

en fördröjning. Det är i sådana fall naturligt att hela regleringen tas in i

en specialförfattning. När det gäller den reglering som ska gälla generellt

i den offentliga förvaltningen talar dock enligt regeringens mening över-

vägande skäl för att i så stor utsträckning som möjligt hålla ihop regler-

ingen i den allmänna förfarandelagen. Möjligheten att anta bestämmelser

med ett innehåll som avviker från förvaltningslagens innebär inte att den

grundläggande regleringen i förvaltningslagen bör utformas utan en

generell spärrtid för när en talan om långsam handläggning tidigast kan

föras.

Till skillnad från bl.a. Migrationsverket bedömer regeringen att en

spärrtid för talan om långsam handläggning på ett år generellt sett får

121

Prop. 2016/17:180

anses för lång för att systemet ska få tillräckligt genomslag i förvalt-

ningsförfarandet och att mekanismen ska kunna fungera tillräckligt

effektivt.

Regeringen konstaterar vidare att utredningens förslag om en spärrtid

på sex månader innebär att det kommer att saknas ett särskilt rättsmedel

mot långsam handläggning när det gäller ärenden som normalt ska

avgöras inom någon eller några månader eller kanske ännu kortare tid.

Det kan i sig framstå som en brist med förslaget. Trots det anser

regeringen att övervägande skäl talar för att välja den tidsgräns som

utredningen föreslår. Detta innebär inte att regeringen bedömer att

problemen med långsam handläggning i verksamheter där ett slutligt

beslut normalt meddelas inom sex månader inte är värda att ta på allvar.

Ställningstagandet grundar sig i stället främst på bedömningen att

eventuella problem med långsam handläggning i ärenden med korta

omloppstider med allra största sannolikhet kan hanteras bättre på annat

sätt än genom en överprövning av handläggningen i varje enskilt fall. Ett

sådant sätt kan vara att skapa förutsättningar för en effektivare

sektorspecifik systemtillsyn. Regeringen lämnar inte något förslag på

sådan reglering i detta lagstiftningsärende men utesluter inte att det kan

finnas skäl att återkomma till frågan i ett annat sammanhang. Frågan har

varit föremål för särskild utredning bl.a. när det gäller socialförsäkringen

(SOU 2015:46, Skapa tilltro. Generell tillsyn, enskilda klagomål och det

allmänna ombudet inom socialförsäkringen). Förslaget bereds för närvar-

ande inom Regeringskansliet.

Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att en tidsgräns på sex

månader innebär en rimlig avvägning mellan å ena sidan intresset av att

stärka enskildas möjligheter att påskynda förfarandet i ett enskilt fall och

å andra sidan intresset av förutsebarhet och av att myndigheternas

resurser inte tas i anspråk för överprövning av förfarandefrågor i andra

fall än när det verkligen finns skäl för det.

För att en fast tidsgräns på sex månader inte ska riskera att motverka

sitt syfte genom att uppfattas som en måttstock på vad som är normalt är

det i detta sammanhang värt att understryka att den tiden endast markerar

gränsen för när det nya förfarandet ska kunna användas. Den anger inte

en rekommenderad tidsåtgång. Som framgår ovan kan och ska många

ärenden avgöras på mycket kortare tid (jfr även avsnitt 8.1). Att ett visst

ärende har avgjorts inom sex månader från det att det inleddes är därför

inget generellt hållbart argument mot ett påstående om att handlägg-

ningen av ärendet har tagit oskäligt lång tid. Det bör här uppmärksammas

att det i en specialförfattning kan finnas bestämmelser om normala

handläggningstider för olika slags ärenden, se t.ex. 4 kap. 21 a och

21 b §§ och 5 a kap. 1 § utlänningsförordningen (2006:97). Sådana

bestämmelser bör inte uppfattas som föreskrifter som innebär en

avvikelse från den nu aktuella allmänna regleringen om åtgärder mot

långsam handläggning. Bestämmelserna kan dock påverka bedömningen

i det enskilda fallet av om en myndighet kan anses vara i dröjsmål med

avgörandet eller inte. De kan därför även få betydelse för den enskilde

när han eller hon överväger om det finns skäl att begära av myndigheten

att den avgör ärendet.

När det gäller utgångspunkten för beräkningen av den föreslagna

spärrtiden framhåller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att

Prop. 2016/17:180

122

en rimligare hållpunkt för beräkningen är när en fullständig framställning

har lämnats till myndigheten, inte det datum då ärendet inleddes.

Myndigheten anser att tiden för kommunicering inte heller bör beaktas

vid denna beräkning. Även Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket

pekar på möjligheten att beräkna fristen från den dag en framställning är

komplett. Exempel på sådana föreskrifter förekommer (se t.ex. i 9 § för-

ordningen [2002:687] om läkemedelsförmåner m.m.). Enligt regeringens

uppfattning blir en sådan reglering emellertid inte lika klar och förutsebar

som den reglering som utredningen föreslår. Den riskerar också att

medföra tillämpningsproblem inom förvaltningen. Regeringen ställer sig

därför bakom utredningens förslag att tiden ska räknas från den dag

ärendet inleds.

En begäran om att ärendet avgörs ska göras skriftligen

För att skilja det nya förfarandet från sådana formlösa kontakter mellan

en part och en myndighet om handläggningstidens längd som normalt

bör föregå en talan om långsam handläggning, bör det krävas att en sådan

talan inleds genom en skriftlig framställning. En sådan skriftlig fram-

ställning kan givetvis göras elektroniskt. En förutsättning för att parten

ska ta detta steg bör vara att ärendet ur partens synvinkel är tillfreds-

ställande utrett och moget för avgörande. Yrkandet kan därför bara vara

ett, nämligen att ärendet avgörs.

Myndigheten ska ta ställning till begäran inom fyra veckor

Om myndigheten skulle anse att det finns fog för uppfattningen att

handläggningen av ärendet har dragit ut på tiden oskäligt länge men att

det ändå krävs vissa ytterligare utredningsåtgärder innan ärendet kan

avgöras får det, som utredningen påpekar, anses höra till god förvaltning

att myndigheten lämnar den enskilde ett meddelande om detta. I likhet

med utredningen anser regeringen att det framstår som onödigt att kräva

att myndigheten omgående besvarar framställningen i ett särskilt beslut.

Eftersom framställningens syfte är att myndigheten ska avgöra ärendet

bör myndigheten få viss tid på sig för att hinna avsluta handläggningen,

om det kan ske. Tiden bör bestämmas så att det i de flesta normala

situationer, när ett ärende i stort sett är klart för avgörande, finns

realistiska förutsättningar att också avgöra ärendet. Utredningen föreslår

att myndigheten bör få fyra veckor på sig att avgöra ärendet. Om ett

slutligt beslut i huvudärendet inte kan fattas inom den tiden föreslås att

myndigheten, med angivande av skälen för det, ska avslå den skriftliga

begäran. En stor majoritet av remissinstanserna har inte några invänd-

ningar mot förslaget i denna del. Stockholms kommun anser dock att fyra

veckor är alldeles för kort tid för att hantera frågan inom den kommunala

förvaltningen. Lunds universitet menar att en kortare svarsfrist, t.ex. tre

veckor, bör övervägas.

Regeringen delar utredningens uppfattning att en svarsfrist på fyra

veckor torde ge beslutsmyndigheten realistiska möjligheter att avsluta

handläggningen och meddela ett slutligt beslut i saken i en stor andel av

de fall då ärendet i stort sett är klart för avgörande. Som Stockholms

kommun pekar på kan det emellanåt uppkomma svårigheter att klara

denna frist när det gäller vissa beslut som fattas av kommunala nämnder.

123

Prop. 2016/17:180

Regeringen har förståelse för kommunernas särskilda situation i detta

avseende, med beslutsfattande som i hög grad sker kollektivt och utförs

av förtroendevalda fritidspolitiker. Denna situation innebär att nämnd-

erna generellt kan ha svårt att avgöra ärendet inom den angivna tiden.

När det gäller beslut om avslag på en begäran om att avgöra ärendet bör

det dock normalt finnas stort utrymme enligt kommunallagen att delegera

beslutsfattandet i fråga om den särskilda handläggningsfrågan t.ex. till

nämndens ordförande eller till en anställd i kommunen när det finns

behov av det för att klara fristen (6 kap. 33, 34 och 36 §§ kommunal-

lagen, jfr 6 kap. 37–39 §§ i förslaget till ny kommunallag). En sådan

ordning medför inte att det uppkommer ett formellt hinder mot att

nämnden trots avslagsbeslutet tar upp ärendet och avgör det på befintligt

material. Det står alltså nämnden fritt att avvika från den bedömning i

fråga om behovet av kompletteringar av utredningsmaterialet som

tidigare gjorts av t.ex. en tjänsteman efter delegation. Enligt regeringen

finns det inte tillräckliga skäl för att här göra en generell åtskillnad

mellan ärenden som handläggs inom den kommunala sektorn och

ärenden som handläggs av en statlig myndighet. Regleringen i denna del

bör vara enhetligt utformad för hela förvaltningen. Regeringen ställer sig

därför bakom utredningens förslag om att införa en fyraveckorsfrist för

besvarande av en framställning om att ärendet ska avgöras.

När beslutsmyndigheten bedömer det som osäkert att handläggningen

verkligen kommer att kunna avslutas inom viss kortare tid kan det, som

utredningen framhåller, visserligen för myndigheten i det enskilda fallet

framstå som naturligt att relativt omgående underrätta parten om detta.

Men inte heller i en sådan situation är det enligt regeringens mening

nödvändigt, eller ens önskvärt, att myndigheten omedelbart redovisar

denna bedömning i ett särskilt beslut, som därmed skulle få karaktär av

ett avslag. Eftersom prognoser om handläggningen ofta är osäkra kan

förhållandena emellanåt hinna ändras under den fyraveckorsperiod som

myndigheten har på sig för att antingen avgöra ärendet eller redovisa

varför ärendet inte kan avgöras. I sådana fall kan det ofta vara bättre att

myndigheten avvaktar något med att redovisa sin bedömning.

Sammanfattningsvis föreslår regeringen alltså att myndigheterna ska få

fyra veckor på sig att antingen avgöra ärendet eller i ett särskilt beslut

avslå partens framställning. Om myndigheten avgör ärendet inom den

angivna tiden ska myndigheten inte i avgörandet behöva ta särskild

ställning i den aktuella handläggningsfrågan. Den frågan blir genom

avgörandet i ett sådant fall överspelad.

Överinstansens prövning

Vanliga regler om överklagande bör vara tillämpliga vid förfarandet för

överprövning av frågan om handläggningen i första instans onödigt

fördröjs. Vad som enligt den föreslagna ordningen ska överklagas och

prövas i överinstansen är det motiverade avslagsbeslut som myndigheten

har fattat. Detta beslut är ett beslut under förfarandet som ska ses isolerat

från det kommande beslutet i huvudsaken. Överinstansen ska vid

prövningen följaktligen inte uttala sig i sakfrågan. Med en sådan ordning

kommer överinstansen inte att överta några förvaltningsuppgifter från

beslutsmyndigheten.

Prop. 2016/17:180

124

Utredningen menar att överprövningen ska begränsas till att avse

frågan om handläggningen har nått en punkt då ärendet kan avgöras eller

inte och om de redovisade skälen för att ärendet inte kan avgöras är

hållbara. JO invänder mot att det inte ges någon normativ vägledning för

bedömningen av när ett ärende måste avgöras och när avgörandet kan

anstå. Regeringen vill med anledning av denna synpunkt framhålla att

prövningen ska vara inriktad på att klarlägga om beslutsmyndighetens

redovisade skäl för att inte avgöra ärendet är hållbara eller inte. Någon

normativ vägledning för hur denna bedömning ska göras i skilda fall är

enligt regeringen inte möjlig att ge.

När det sedan gäller frågan om skälen för fördröjningen är hållbara kan

överinstansen bl.a. behöva pröva om ärendet har handlagts med den

skyndsamhet som är motiverad och om eventuella avbrott i handlägg-

ningen kan anses godtagbara. Ett dröjsmål kan inte sällan anses oskäligt

om avgörandet i ett ärende har fördröjts på grund av omständigheter som

inte beror på den enskilde själv utan kan hänföras till myndighetens

åtgärder eller underlåtenhet att agera och fördröjningen sammantaget inte

är av mindre betydelse. Det är inte möjligt att ange någon tumregel för

hur lång tid en myndighet normalt rimligen bör få på sig för att överväga

behövliga handläggningsåtgärder och bedöma de frågor som ska avgöras

i ärendet. Varje fördröjning vid handläggningen är givetvis inte att anse

som oskälig och vad som är en skälig tidsutdräkt i ett fall kan vara en

oskäligt lång i ett annat. En prövning med utgångspunkt i förhållandena i

det enskilda fallet måste göras med beaktande bl.a. av ärendets art och

omfattning och frågans komplexitet. Även om överinstansen i undantags-

fall därutöver bör kunna beakta vilka resurser som myndigheten har till

sitt förfogande för sin verksamhet, bör allmänna invändningar om

arbetsanhopning och resursbrist normalt inte duga som förklaring till

långa dröjsmål i handläggningen. Som Migrationsverket framhåller kan

det från tid till annan rent faktiskt förhålla sig så att resursbrist gör det

svårt för en myndighet att i samtliga ärenden fatta beslut inom skälig tid.

Det behöver alltså inte vara fråga om en självvald passivitet från myndig-

hetens sida. Den omständigheten att en myndighet under lång tid helt

avstått från att vidta åtgärder i ett ärende bör trots det allmänt sett kunna

tjäna som indikation på att avgörandet i ärendet fördröjts i onödan.

Utredningen bedömer att prövningen i överinstansen bör kunna ske

förhållandevis enkelt och, om den sker i domstol, fullgöras av en

ensamdomare inom någon vecka utan att några större resurser tas i

anspråk. Flera remissinstanser, däribland Kammarrätten i Sundsvall,

Förvaltningsrätten i Stockholm, Säkerhetspolisen, Finansinspektionen,

Statens energimyndighet, Arbetsförmedlingen och Jusek, ifrågasätter

denna bedömning. Flera av dem framhåller att den prövning som

överinstansen måste göra är komplicerad och i många fall kommer att

kräva att den sätter sig in i sakfrågan. Regeringen vill i detta samman-

hang betona att överinstansen inte ska göra någon bedömning av

sakfrågan. Den begränsade prövning som överinstansen ska göra i första

hand när det gäller de av beslutsmyndigheten redovisade skälen i fråga

om utredningsläget i ärendet avser en prövning som till sin karaktär inte

är helt främmande för överinstansen. Motsvarande frågor måste över-

instansen ta ställning till också efter ett överklagande av avgörandet i

huvudsaken. Regeringen har viss förståelse för farhågorna att över-

125

Prop. 2016/17:180

prövningen i enstaka fall kan komma att bli krävande, särskilt i

omfattande ärenden med mycket utredningsmaterial. I sådana fall kan

mer ingående överväganden krävas för att överinstansen ska kunna bilda

sig en klar uppfattning om myndighetens påståenden i fråga om behovet

av ytterligare handläggningsåtgärder. I andra fall torde överinstansens

insats dock kunna vara mera begränsad. Sammantaget gör regeringen, i

likhet med utredningen, bedömningen att prövningen i överinstansen –

vanligtvis en förvaltningsrätt – i normalfallet måste anses vara av enklare

beskaffenhet och typiskt sett av begränsad omfattning.

Regeringen ställer sig sammanfattningsvis bakom utredningens förslag

och bedömning i fråga om överprövningens inriktning och omfattning.

Överinstansens prövning bör med andra ord avse frågan om de av

beslutsmyndigheten redovisade skälen för att ärendet inte avgjorts är

hållbara. Om överinstansen bedömer att ärendet inte är klart för

avgörande och det funnits goda skäl för att dröja med avgörandet ska den

avslå överklagandet. Något krav på att överinstansen i dessa fall anger

hållpunkter för vad som återstår i utredningsväg eller ger en prognos om

när ärendet kan förväntas vara moget för avgörande bör inte ställas upp.

Överinstansen bör dock inte vara förhindrad att uttala sig i dessa frågor.

Överinstansens bifallsbeslut

Utredningen föreslår att överinstansen vid ett bifall ska besluta att

förelägga beslutsmyndigheten att inom viss tid avgöra huvudärendet.

Fristen för avgörande bör enligt utredningsförslaget bestämmas av över-

instansen i varje enskilt fall. Utredningen föreslår vidare att den frist som

överinstansen anger i sitt föreläggande inte ska kunna ändras, oavsett om

beslutsmyndigheten t.ex. på grund av nytillkomna omständigheter inom

den angivna fristen skulle anse sig ha behov av ett visst uppskov.

Några remissinstanser invänder att den föreslagna regleringen riskerar

att leda till att det i vissa fall kan ske en förskjutning av tyngdpunkten för

prövningen av ärenden från förvaltningsmyndighet till domstol. Migra-

tionsverket framhåller t.ex. att en myndighet som anser att besluts-

underlaget är otillräckligt för ett bifallsbeslut kan tvingas fatta beslut om

avslag i stället för att vidta ytterligare utredningsåtgärder. Myndigheten

för samhällsskydd och beredskap menar att den föreslagna ordningen

riskerar att leda till att ärenden återförvisas till en myndighet efter över-

klagande vilket totalt sett leder till längre handläggningstid. Centrala

studiestödsnämnden och Göteborgs kommun invänder mot att regler-

ingen inte ger utrymme för uppskov med ett avgörande t.ex. om den

enskilde tillfört nytt material i ärendet efter att överinstansen meddelat

sitt föreläggande eller när det på grund av nytillkomna omständigheter

inte är möjligt för myndigheten avgöra ärendet inom den fastslagna tiden.

Stockholms kommun och Karlstads kommun anser att frågan om uppskov

på grund av nytillkomna omständigheter behöver utredas vidare.

Remissinstansernas invändningar tar sin utgångspunkt främst i de

effekter som kan uppkomma till följd av att en bestämd tidpunkt för när

ärendet senast ska vara avgjort enligt förslaget alltid ska slås fast av

överinstansen. Invändningarna får anses ha bäring främst på andra fall än

de då överinstansen bifaller ett överklagande på den grunden att ärendet

bedöms vara klart för avgörande. I sådana fall är ju en förutsättning för

Prop. 2016/17:180

126

överinstansens ställningstagande att beslutsmyndigheten relativt om-

gående bör kunna komma till ett avslut i ärendet. Om sökanden i det

skedet väljer att komplettera underlaget för prövningen finns en viss risk

för att det uppkommer komplikationer i utredningsläget som innebär att

myndigheten känner ett behov av att vidta ytterligare utredningsåtgärder.

Om tiden är knapp kan sådana åtgärder bli svåra att hinna med. Det får

dock antas ligga i partens eget intresse att ge in allt det underlag som han

eller hon anser behövligt för prövningen av ärendet redan innan en

framställning om att ärendet ska avgöras riktas mot myndigheten. Enligt

regeringens bedömning torde det därmed sällan i praktiken uppkomma

några större tillämpningssvårigheter i dessa fall. Annorlunda kan det

förhålla sig när ett ärende inte bedöms vara klart för avgörande men

överinstansen ändå anser att överklagandet ska bifallas. Detta sker i

sådana fall på den grunden att de av beslutsmyndigheten redovisade

skälen för dröjsmålet inte bedöms som hållbara.

I speciallagstiftning finns exempel på reglering som direkt i författning

fixerar den tid inom vilken ett slutligt beslut ska ha fattats när en domstol

väl har förklarat att avgörandet fördröjs i onödan (se t.ex. 26 kap. 2 §

lagen [2007:528] om värdepappersmarknaden). Rättsföljden av myndig-

hetens passivitet – om ett formellt beslut inte meddelas inom den angivna

tiden – blir i flera av dessa specialreglerade fall att ett beslut med visst

innehåll anses ha meddelats. En sådan ordning, som i princip alltid har

sin grund i EU-rättsliga krav, är dock mindre väl förenlig med svensk

förvaltningstradition. Att en myndighet skulle förhålla sig passiv och

avstå från att fatta ett formellt slutligt beslut i ett fall när en frist för

avgörande gäller torde också vara synnerligen ovanligt inom svensk

förvaltning. I den utsträckning som det undantagsvis ändå förekommer

innebär den EU-rättsligt anknutna regleringen att överprövningen i

domstol försvåras påtagligt. Exempelvis saknas det i ett sådant fall

motivering till beslutsmyndighetens avgörande. Om rättsföljden av att ett

beslut inte har fattats inom den angivna tidsfristen är att ett bifallsbeslut

ska anses ha fattats, kan även tredjemansintressen påverkas negativt. I

likhet med utredningen anser regeringen att en generell förfarande-

reglering för talan om långsam handläggning inte bör utformas på

liknande sätt, låt vara att en sådan reglering kan vara påkallad för vissa

typer av beslut när en unionsrättsakt ska genomföras och fungera bättre

för enklare former av beslut än när komplicerade sakfrågor ska bedömas.

En sådan regleringsmodell bör dock av principiella skäl om möjligt

undvikas.

Ett alternativ till den av utredningen föreslagna ordningen skulle kunna

vara att utforma regleringen så att ett bifall enbart får till följd att ärendet

hos beslutsmyndigheten fortsättningsvis ska hanteras med förtur. En

sådan ordning gäller t.ex. i domstolarna vid beslut om förtursförklaring

enligt lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol. För att

säkerställa att den nya mekanismen för talan om långsam handläggning

inte leder till att tyngdpunkten i förfarandet förskjuts till överinstansen i

de fall då beslutsmyndigheten inte haft hållbara skäl för att dröja med

avgörandet kan också en kombination av en sådan regleringsmodell och

utredningens förslag övervägas.

Regeringen noterar att det inte kan uteslutas att en överinstans i vissa

fall kan tvingas konstatera att det föreligger en oskälig fördröjning av

127

Prop. 2016/17:180

ärendehandläggningen samtidigt som det inte går att fastställa en rimlig

prognos för hur lång handläggningstid som återstår innan ärendet kan

avgöras. Som remissinstanserna påpekar kan en sådan ordning leda till

att beslutsmyndigheten tvingas besluta om avslag i huvudsaken på grund

av brister i utredningen och att överinstansen efter ett överklagande

därefter återförvisar ärendet till beslutsmyndigheten för ny handläggning.

Sådana konsekvenser av den nya regleringen bör undvikas.

Regeringen föreslår mot den angivna bakgrunden att regleringen

utformas så att överinstansen, om en bestämd frist inte kan anges, ska

besluta att förelägga beslutsmyndigheten att snarast möjligt avgöra

ärendet. Överinstansen bör också ha möjlighet att bestämma när ärendet

senast ska avgöras, när det är möjligt och lämpligt. Den möjligheten

torde kunna utnyttjas främst i de fall då överinstansen bedömer att

ärendet är klart för avgörande. Men det kan även tänkas att en senaste

tidpunkt kan bestämmas i enstaka andra fall, när enbart vissa mindre

utredningsåtgärder återstår och det är möjligt att göra en rimligt säker

prognos av när ärendet kan förväntas vara moget för avgörande. Att det

inte kan bli fråga om att medge något längre uppskov för avgörande i

dessa fall följer av att partens framställning förutsätts ha bifallits på den

grunden att myndighetens skäl att ytterligare dröja med avgörandet har

underkänts.

Om förfarandet ska bli effektivt får det inte tillåtas fastna i upprepade

bedömningar av utredningsläget. Regeringen delar därför utredningens

uppfattning att det sedan ett föreläggande om avgörande inom viss tid har

meddelats inte bör finnas någon möjlighet för beslutsmyndigheten att

engagera överinstansen genom att begära uppskov med avgörandet. Även

om myndigheten inte känner sig övertygad om att ärendet är tillräckligt

utrett måste den alltså i dessa situationer bestämma sig i sak och avgöra

ärendet. Den kan då antingen bifalla partens yrkande och därmed öppna

för en eventuell klagoberättigad motpart att i vanlig ordning överklaga

avgörandet, eller avslå begäran och därmed ge utrymme för sökanden att

angripa det avgörandet.

Överprövning i en instans vid ett tillfälle

Som utredningen framhåller är det angeläget att instanskedjan hålls kort

om förfarandet ska bli effektivt. Den part som inte har fått framgång med

sitt överklagande bör därför inte kunna föra handläggningsfrågan vidare i

ytterligare en instans. Inte heller bör den myndighet som ett beslut om

föreläggande har riktats mot kunna överklaga detta beslut. Regeringen

föreslår därför – i linje med utredningens förslag – att överinstansens

beslut, oavsett utgången, inte ska få överklagas.

Frågan uppkommer då om den enskilde bör kunna väcka nytt liv i

förfarandet genom att återkomma med en ny framställning till myndig-

heten om att ärendet ska avgöras och i förekommande fall sedan över-

klaga ett nytt avslagsbeslut. Utredningen föreslår att förfarandet ska

kunna tillämpas vid endast ett tillfälle i första instans. Några remiss-

instanser, bl.a. Lunds universitet, Socialstyrelsen och Energimarknads-

myndigheten, är kritiska till detta. Lunds universitet föreslår att en

förnyad prövning av frågan bör kunna begäras efter ytterligare tolv

månader.

Prop. 2016/17:180

128

Regeringen vill betona vikten av att det nya förfarandet utformas så att

enskildas intresse av att få ett snabbt avgörande balanseras på lämpligt

sätt mot intresset av att det allmännas resurser tas i anspråk på ett

effektivt sätt. Ett effektivt förfarande förutsätter, som framhålls ovan, att

det inte är möjligt att tvinga fram upprepade bedömningar av utrednings-

läget. Inte heller en part som misslyckats med att få framgång med en

talan om långsam handläggning bör vid upprepade tillfällen kunna kräva

att myndigheten fattar nya beslut i handläggningsfrågan och sedan begära

överinstansens ingripande. Detta ställningstagande grundar sig på samma

skäl som anförs ovan till stöd för att beslutsmyndigheten inte bör ha

möjlighet att begära uppskov med ärendets avgörande när en tidsfrist för

avgörande har fastställts. Regeringen instämmer således i utredningens

bedömning att myndighetens prövning inom ramen för detta nya

förfarande bör kunna begäras av parten vid endast ett tillfälle under

handläggningen av ett ärende.

Det behövs inga sanktioner för att motverka domstolstrots

Utredningen har övervägt om överinstansens beslut om föreläggande bör

kunna förstärkas genom hot om någon form av sanktion, t.ex. ett vite, om

underinstansen inte följer beslutet men har avstått från att lägga fram

något sådant förslag. Post- och telestyrelsen och Örebro universitet

menar att ett system utan påtryckningsmedel riskerar att bli tandlöst.

Enligt Örebro universitet kan det vara värt att prova nya sanktions-

möjligheter och utvärdera om dessa får effekt.

Den föreslagna regleringen förutsätter att förvaltningsmyndigheterna

lojalt följer överinstansens beslut. Det förhållandet att en besluts-

myndighet måste följa ett föreläggande att avgöra ett ärende innebär att

myndigheten, om den i ett enskilt fall skulle vara missnöjd med att

behöva avgöra ärendet redan vid den tidpunkt som överinstansen har

bestämt, typiskt sett inte torde kunna lastas för att beslutet fattats på

bristfälligt underlag. Men om beslutsmyndigheten i stället väljer att inte

följa ett föreläggande att avgöra ärendet kan det finnas saklig grund för

kritik från såväl Riksdagens ombudsmän som Justitiekanslern. Detta

gäller i särskilt hög grad om ett sådant agerande sker mera systematiskt i

en myndighets verksamhet och kan anses utgöra uppenbart domstolstrots.

Regeringen anser att det i detta lagstiftningsärende inte framkommit

tillräckligt tungt vägande skäl för att motivera ett avsteg från den

grundläggande principen att en statlig myndighet inte ska förelägga en

annan statlig myndighet en skyldighet att vid risk för påföljd av vite vidta

en viss åtgärd. Några bärande skäl för att införa en sådan sanktions-

möjlighet enbart i förhållande till beslutsorgan inom den kommunala

sektorn har inte heller framkommit. Regeringen anser i likhet med

utredningen att några sanktionsmöjligheter inte bör införas. Om det i

tillämpningen av det nya förfarandet emellertid visar sig att det trots allt

finns behov av sanktionsmedel, t.ex. om uppenbart domstolstrots skulle

bli vanligt förekommande, kan det finnas skäl för regeringen att åter-

komma till denna fråga.

129

Prop. 2016/17:180

10

Hur ärenden inleds

10.1

Det saknas en uttrycklig reglering om hur

ärenden inleds

Förvaltningslagen innehåller inte några bestämmelser som uttryckligen

reglerar hur ett ärende inleds eller under vilka förutsättningar en myn-

dighet får begära t.ex. att en enskild kompletterar en ansökan eller

anmälan i ett ärende. Sådana bestämmelser finns dock på många

områden i speciallagstiftningen. Vissa allmänna bestämmelser som får

betydelse för hur myndigheten ska förhålla sig i kontakterna med

enskilda finns vidare i 4, 5 och 7 §§ FL.

Bestämmelserna i 4 § FL om myndigheternas allmänna serviceskyldig-

het ger uttryck för vad som sedan länge anses vara en allmän princip när

det gäller förvaltningens kontakter med enskilda i frågor som rör en

myndighets verksamhet. Av paragrafen följer bl.a. att varje myndighet, i

den utsträckning som är lämplig, ska lämna upplysningar, vägledning,

råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verk-

samhetsområde. Frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt.

Serviceskyldigheten enligt dessa bestämmelser gäller inte enbart i

förhållande till en part i ett ärende. Skyldigheten genomsyrar tvärtom all

förvaltningsverksamhet. Den innebär bl.a. att en myndighet på begäran

av någon enskild som uppger sig överväga att inleda ett ärende – t.ex.

genom att lämna in en ansökan om en förmån som myndigheten har att

pröva – ska lämna upplysningar bl.a. om vilka krav som ställs för att

ärendet ska behandlas i sak och vilka handlingar som den enskilde

behöver lämna in för prövningen. Myndigheten är på motsvarande sätt

också skyldig att exempelvis lämna upplysningar om myndighetens

praxis inom sitt verksamhetsområde.

När det gäller serviceskyldigheten kommer ytterligare krav till uttryck i

7 § FL som innehåller bestämmelser om allmänna krav på ärende-

handläggningen. Denna bestämmelse är tillämplig först när ett ärende har

inletts. Av paragrafen följer bl.a. att ärenden där någon enskild är part

ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att

säkerheten eftersätts (se avsnitt 8.1). Vidare följer att myndigheten ska

överväga att själv hämta in behövliga upplysningar och yttranden från

andra myndigheter.

Vid sidan av skyldigheten att tillhandahålla råd och upplysningar,

innefattar serviceskyldigheten alltså ett ansvar att leda utredningen och se

till att det material som bedöms nödvändigt för sakprövningen kommer

in (officialprincipen). I vilken utsträckning en myndighet är skyldig att

klargöra omständigheterna i ett ärende varierar dock från fall till fall.

Normalt innebär denna skyldighet att myndigheten endast måste verka

för att den enskilde själv kompletterar sin framställning för att bota

eventuella brister. I vissa fall kan myndigheten dock behöva agera för att

själv utreda omständigheterna i ärendet.

När någon enskild tar initiativ till ett ärende hos en myndighet görs det

vanligen genom en ansökan eller anmälan hos myndigheten. Möjligheten

att inleda ett ärende genom en muntlig framställning begränsas inte av

den allmänna regleringen i förvaltningslagen. Däremot kan det i

Prop. 2016/17:180

130

speciallagstiftningen slås fast krav på t.ex. skriftlighet. Ett ärende kan

också inledas genom ett initiativ som tas av någon annan myndighet eller

genom att en myndighet agerar på eget initiativ.

När en framställning görs hos rätt myndighet, i rätt tid, av rätt person –

någon som har parts- och processbehörighet och som också berörs av

frågan på sådant sätt att han eller hon är saklegitimerad – är myndigheten

i princip skyldig att pröva framställningen och avgöra ärendet genom ett

beslut. I förvaltningslagen finns inga bestämmelser om vilka särskilda

krav som kan ställas på en framställning för att en myndighet ska vara

skyldig att pröva den i sak. Det saknas även uttryckliga bestämmelser i

förvaltningslagen som ger myndigheterna stöd för att meddela ett före-

läggande med krav på kompettering av en framställning. Av rättspraxis

framgår att en myndighet som begär kompletteringar från en enskild part

inte utan vidare kan låta bli att pröva framställningen i sak med hänvis-

ning till att en begärd komplettering har uteblivit (RÅ 1975 ref. 69). Om

en framställning är så bristfällig att den inte kan läggas till grund för en

prövning i sak anses vidare, i linje med den allmänna grundsats som

kommer till uttryck i 5 § FPL, gälla att framställningen normalt kan

avvisas bara om myndigheten i ett kompletteringsföreläggande har upp-

lyst parten om att bristerna kan leda till ett sådant beslut.

10.2

Den inledande framställningen från en enskild

Regeringens förslag: En enskild kan inleda ett ärende hos en

myndighet genom en ansökan, anmälan eller annan framställning.

Framställningen ska innehålla uppgifter om den enskildes identitet och

den information som behövs för att myndigheten ska kunna komma i

kontakt med honom eller henne.

Det ska framgå av framställningen vad ärendet gäller och vad den

enskilde vill att myndigheten ska göra. Om det inte är uppenbart

obehövligt ska det även framgå vilka omständigheter som ligger till

grund för den enskildes begäran.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser ser positivt på utredningens

förslag, däribland Försäkringskassan, Migrationsverket, Post- och tele-

styrelsen, Sveriges geologiska undersökning och Bolagsverket.

Migrationsverket anser dock att det kan vara lämpligt att betona huvud-

regeln om skriftlighet i förfarandet. Kammarätten i Stockholm förordar

att det i den nya lagen ska slås fast att en myndighet som godtar att ett

ärende inleds muntligt ska dokumentera lämnade uppgifter.

Lunds universitet anser att bestämmelsen bör upplysa om att myndig-

heter kan inleda ärenden på eget initiativ. Kammarkollegiet anser att

avsaknaden av reglering om myndigheternas möjlighet att inleda ärenden

kan tolkas som att en myndighet inte kan ta sådana initiativ. Stockholms

universitet ifrågasätter om det inte också bör regleras vad en framställ-

ning från en myndighet ska innehålla.

Datainspektionen anser att det bör tydliggöras att en enskild har rätt att

vara anonym när han eller hon gör en framställning om att få tillgång till

en allmän handling. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

131

Prop. 2016/17:180

menar att krav på kontaktuppgifter som namn och adress kan avskräcka

en individ som vill vara anonym från att anmäla missförhållanden.

Länsstyrelsen i Gotlands län framhåller att rätten att väcka ärenden

anonymt måste särregleras om den ska finnas för ett visst slags ärende.

Försvarsmakten motsätter sig förslaget om det inte förs in en

bestämmelse som reglerar minimikrav på en framställning för att

myndigheten ska vara skyldig att hantera den.

Skälen för regeringens förslag

Det bör regleras i lag hur en enskild inleder ett ärende

Utredningen föreslår en utförligare reglering av förvaltningsförfarandet

än den som gäller enligt den nuvarande förvaltningslagen. Regeringen

delar utredningens uppfattning att det i förvaltningslagen bör regleras hur

en enskild inleder ett ärende hos en myndighet. I många fall sker det

genom att en enskild gör en ansökan hos en myndighet. Ansökan kan

avse t.ex. en begäran om auktorisation eller licens för att bedriva viss

verksamhet, en begäran om tillstånd att få uppföra en byggnad eller en

ansökan om ekonomiskt stöd eller liknande eller en begäran om att få ta

del av en allmän handling. I andra fall inleds handläggningen hos en

myndighet genom en anmälan från någon enskild. Det kan t.ex. handla

om anmälningar som måste göras till en tillsynsmyndighet, anmälningar

till sociala myndigheter när det finns misstankar om att barn far illa eller

anmälningar om inkomstförhållanden genom skattedeklaration eller

liknande. Regeringen anser att det i förvaltningslagen bör slås fast att en

enskild kan inleda ett ärende hos en myndighet genom en ansökan eller

anmälan. För att regleringen ska bli heltäckande och omfatta även andra

situationer än de då den enskilde är sökande eller anmälare, bör det i

lagen anges att ett ärende även kan inledas genom en annan

framställning.

Utredningen konstaterar därutöver att det inte finns något behov av att i

den nya lagen ge en heltäckande bild av alla de förutsättningar som

måste vara uppfyllda för att ett ärende som inleds av någon enskild ska

kunna prövas i sak. Regeringen instämmer i den bedömningen.

I likhet med utredningen anser regeringen således att det i den nya

lagen inte är nödvändigt att, som en förutsättning för att en myndighet

ska pröva en framställning i sak, slå fast att initiativtagaren har vänt sig

till en myndighet som är behörig att bedöma den aktualiserade frågan

(rätt forum). Om så inte har skett ska framställningen om möjligt över-

lämnas till rätt myndighet. Det är en åtgärd som myndigheten normalt

ska vidta inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet. Om detta inte

är möjligt ska framställningen avvisas. Något särskilt, i förvaltningslagen

fastslaget, rättsligt stöd för ett sådant beslut behövs dock inte.

Andra sådana förutsättningar som inte lämpar sig för en generell reg-

lering i förvaltningslagen rör förhållanden avseende parts- och process-

habilitet. Förutsättningarna för att någon enskild – en fysisk eller juridisk

person – ska kunna uppträda som part i ett ärende inför en förvaltnings-

myndighet är vanligen desamma som för att uppträda som part i ett mål

inför en domstol. Denna ordning bör fortsättningsvis bestå. Enligt

regeringens mening lämpar sig därför en reglering av de processuella

villkoren i aktuellt hänseende inte för en kodifiering i förvaltningslagen.

Prop. 2016/17:180

132

I motsats till Försvarsmakten anser regeringen att den allmänna

regleringen i förvaltningslagen inte heller bör ange vilka förutsättningar

som ska vara uppfyllda för att någon enskild ska anses saklegitimerad

och därmed ha rätt att inleda ett ärende, dvs. vad som krävs för att någon

ska anses vara berörd av en fråga på ett sådant sätt att myndigheten ska

vara skyldig ta upp en framställning till saklig bedömning. Svaret på den

frågan varierar beroende på vad saken gäller och innehållet i den

tillämpliga materiella regleringen. Frågan om saklegitimation måste

således prövas utifrån omständigheterna i varje enskilt fall.

Utredningen menar vidare att förvaltningslagen inte bör innehålla

några regler om hur myndigheter inleder ett ärende på eget initiativ i den

egna verksamheten eller hur dessa inleder ett ärende genom en framställ-

ning hos någon annan myndighet. Ett par remissinstanser framhåller att

en reglering som saknar sådana bestämmelser ger intryck av att begränsa

utrymmet för myndigheterna att ta sådana initiativ. Med anledning av

denna synpunkt vill regeringen framhålla att ambitionen med den nu

aktuella reformen inte är att skapa en reglering som ger en fullständig

bild av förvaltningsförfarandet i alla avseenden. Syftet är i stället främst

att tydliggöra förvaltningsförfarandet för enskilda och slå fast de rätts-

äkerhetsgarantier som ska gälla vid enskildas kontakter med myndig-

heterna. När en myndighet tar initiativ till ett ärende hos en annan

myndighet finns det dessutom som regel stöd för det i en särskild

författning. Detta gäller även i fråga om de situationer då en myndighet

på eget initiativ kan ta upp ärenden till behandling. Stödet finns då ofta i

den materiella reglering som preciserar myndighetens uppgifter på

området. I likhet med utredningen ser regeringen därför inte något behov

av bestämmelser i förvaltningslagen om hur ärenden inleds på en

myndighets initiativ.

Enligt regeringens uppfattning bör det i förvaltningslagen inte heller

införas några bestämmelser om den inledande framställningens form. Det

kan visserligen konstateras att ett ärende normalt bör inledas genom en

skriftlig framställning. Ett sådant krav kan emellertid i vissa fall innebära

en onödig formalisering av förfarandet. Enligt regeringens mening ter det

sig svårt att i detalj utforma en reglering som klargör t.ex. i vilka

situationer ett muntligt initiativ kan vara acceptabelt. Sådana detaljföre-

skrifter skulle behöva ges en i sammanhanget oproportionerligt stor

omfattning och framstår dessutom som onödiga. Bestämmelserna om hur

en enskild inleder ett ärende hos en förvaltningsmyndighet bör därför

utformas så att de inte allmänt utesluter en möjlighet för enskilda att

inleda ett ärende genom en muntlig framställning. Att regleringen öppnar

för en sådan möjlighet hindrar inte att en myndighet anvisar en för en

viss ärendetyp speciellt avsedd digital tjänst, om myndigheten bedömer

att det är lämpligt. För de fall då ett skriftligt formkrav behöver ställas

upp, kan ett sådant krav vidare lämpligen slås fast i en specialförfattning.

I motsats till Migrationsverket anser regeringen att det inte är lämpligt

att komplettera bestämmelsen om hur ett ärende inleds med en erinran

om huvudregeln om skriftlighet i förfarandet. En sådan erinran skulle

kunna skapa en osäkerhet hos enskilda om vilka förutsättningar som i

praktiken gäller för att inleda ett ärende. Det bör dock redan här

anmärkas att det förhållandet att en enskild kan ha rätt att inleda ett

ärende hos en myndighet genom en muntlig framställning inte därutöver

133

Prop. 2016/17:180

ger honom eller henne en ovillkorlig rätt att komplettera framställningen

genom muntligen lämnade uppgifter. Den enskilde kan alltså behöva

följa myndighetens anvisningar om att bota en brist i framställningen

genom en komplettering som sker skriftligen. (Se även avsnitt 12.2 om

muntliga uppgifter.)

Vad ska den inledande framställningen från en enskild innehålla?

I den inledande framställningen bör det i normalfallet lämnas sådan

information som möjliggör för myndigheten att få kontakt med den

enskilde. Initiativtagaren bör t.ex. lämna uppgift om sin identitet. Det kan

här handla om bl.a. uppgift om namnet på en fysisk person eller firman

på en juridisk person och om initiativtagarens personnummer respektive

organisationsnummer. Den enskilde bör även lämna den information som

kan behövas för att myndigheten ska kunna nå honom eller henne, t.ex.

adress och telefonnummer eller information om kontaktvägar för digital

kommunikation. Om all kommunikation mellan myndigheten och den

enskilde sker genom användning av en särskild digital kommunikations-

tjänst kan information om t.ex. en adress ibland framstå som obehövlig,

men det kan trots det vara lämpligt att sådan information lämnas för att

säkerställa att myndigheten har alternativa kontaktvägar för att kunna nå

den enskilde, t.ex. om kommunikationstjänsten slutar att fungera. Som

Datainspektionen framhåller gäller som utgångspunkt enligt tryckfrihets-

förordningen att enskilda har rätt att vara anonyma i samband med en

begäran om att få ta del av en allmän handling (2 kap. 14 § tredje stycket

TF). Inspektionen anser att det finns skäl att i förvaltningslagen erinra

om detta. Regeringen delar inte den uppfattningen. Eftersom grundlag

gäller före vanlig lag har den enskildes rätt till anonymitet enligt

tryckfrihetsförordningen företräde framför förvaltningslagens bestäm-

melser om vad en ansökan ska innehålla. Som Länsstyrelsen i Gotlands

län pekar på kan en särreglering med liknande innebörd också göras i

annan författning, vilken till följd av förvaltningslagens subsidiaritet (se

avsnitt 5.7) får företräde framför förvaltningslagen. I vissa fall kan t.ex.

en myndighets skyldighet att vidta åtgärder med anledning av en

anmälan om missförhållanden gälla helt oberoende av om anmälaren

identifierar sig eller är anonym. En påminnelse i förvaltningslagen om

grundlagsregleringen riskerar mot den bakgrunden att ge en ofullständig

bild av när initiativtagaren har rätt att vara anonym. Man kan inte heller

bortse från att den enskilde i vissa enstaka fall kan behöva lämna

information om sin identitet även vid en begäran om att få ta del av en

allmän handling, om uppgifterna i det enskilda fallet är nödvändiga för

att myndigheten ska kunna göra en sekretessprövning. Dessutom kan

kontaktuppgifter behöva lämnas i den utsträckning dessa är nödvändiga

för att en handling ska kunna skickas till sökanden.

Regeringen anser alltså sammanfattningsvis att det i förvaltningslagen

bör slås fast att den enskildes framställning ska innehålla uppgift om den

enskildes identitet och den information som behövs för att myndigheten

ska kunna komma i kontakt med honom eller henne.

För att ett ärende ska kunna behandlas måste den enskildes framställ-

ning vidare innehålla tillräcklig information om vad saken gäller, vad den

enskilde vill åstadkomma med sitt initiativ och – vanligtvis – vilka

Prop. 2016/17:180

134

sakförhållanden som ligger till grund för framställningen. Försvarsmak-

ten menar att det i lagen bör regleras vilka minimikrav som kan ställas på

en framställning för att myndigheten ska vara skyldig att hantera den.

Med anledning av denna synpunkt vill regeringen framhålla att det vid

bedömningen av vilka eventuella formkrav som bör kunna ställas upp i

skilda sammanhang måste beaktas att det här är fråga om att i en generell

förfarandelag införa en reglering som ska täcka en stor variation av

skilda ärendetyper. Exempelvis framstår det ofta som främmande att tala

om ett yrkande och om grunder för detta i ett anmälningsärende som

definitionsmässigt bara ska innefatta uppgifter om vissa fakta. I likhet

med utredningen anser regeringen att ett lämpligt krav är att det av den

inledande framställningen framgår vad ärendet gäller och vad den

enskilde vill att myndigheten ska göra. Normalt bör det av framställ-

ningen också framgå vilka omständigheter som ligger till grund för den

enskildes begäran. Undantag från detta krav bör dock kunna göras om

det är uppenbart att uppgifter inte behövs för att myndigheten ska kunna

behandla framställningen. Dessa minimikrav bör alltså slås fast i förvalt-

ningslagen. I vissa fall kan dessa krav vara uppfyllda trots att den

enskilde inte uttryckligen begär något av myndigheten, om det ändå

framgår med tillräcklig tydlighet av det sammanhang i vilket fram-

ställningen görs.

Regeringens förslag innebär att den ordning som för närvarande gäller

i förfarandets inledande skede kodifieras i förvaltningslagen. Bestäm-

melser av detta slag bidrar till att fullt ut genomföra tanken på att skapa

en reglering som följer förfarandet under ärendets gång från början till

slut. En konsekvens av regleringen är att den skapar förutsättningar för

att avlasta specialförfattningarna med regler i ämnet. Förslaget får också

till följd bl.a. att det inte längre finns behov av att söka lösningar på

förfarandefrågor av aktuellt slag genom analogier från förvaltnings-

processlagen.

10.3

Komplettering av bristfälliga framställningar

Regeringens förslag: Om en framställning är ofullständig eller oklar,

ska myndigheten i första hand hjälpa den enskilde till rätta inom

ramen för sin allmänna serviceskyldighet.

En myndighet får besluta att förelägga den enskilde att avhjälpa en

brist som finns kvar om bristen medför att framställningen inte kan

läggas till grund för en prövning i sak. I föreläggandet ska det anges

att följden av att det inte följs kan bli att framställningen inte tas upp

till prövning.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Försäkringskassan, Länsstyrelsen i Gotlands län,

Post- och telestyrelsen och Sveriges geologiska undersökning är positiva

till förslaget. Myndigheten för radio och tv är över lag positiv till

förslaget och anser att det passar väl in i det förfarande som tillämpas vid

ansökningar om tillstånd. Myndigheten menar dock att det inte lämpar

sig för ett förfarande som sker på initiativ av någon enskild som inte själv

får partsställning med anledning av en framställning som görs till

135

Prop. 2016/17:180

myndigheten. Lunds universitet invänder mot användningen av ordet

framställning.

Centrala studiestödsnämnden anser att det bör vara en skyldighet för

en myndighet att förelägga enskilda att avhjälpa en brist och att det i

föreläggandet ska anges vid vilken tidpunkt kompletteringen ska ha

kommit in till myndigheten. Bolagsverket anser att det bör vara möjligt

för en myndighet att, som en första åtgärd, förelägga en part att kom-

plettera sin framställning utan att myndigheten dessförinnan i enlighet

med sin serviceskyldighet begärt komplettering av framställningen.

Skälen för regeringens förslag: Även med de måttliga krav på

innehållet i en inledande framställning som regeringen behandlar i avsnitt

10.2 är det givet att en framställning från en enskild många gånger kan

vara bristfällig. Det ingår normalt i myndighetens allmänna service-

skyldighet att upplysa den enskilde om en sådan brist och ge henne eller

honom en möjlighet att bota bristen (se avsnitt 7.2). Det gäller även om

framställningen är så ofullständig eller oklar att den inte kan läggas till

grund för någon sakprövning. Vid sidan av den allmänna service-

skyldigheten är också de regler som regeringen föreslår om samverkan

och utgångspunkter för handläggningen av ärenden av betydelse när det

gäller myndigheternas ansvar för att avhjälpa brister i en framställning

(se närmare avsnitten 7.2 och 8.1).

Utredningen föreslår att det i den nya förvaltningslagen uttryckligen

ska slås fast att en myndighet i första hand ska hjälpa den enskilde till

rätta inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet om den enskildes

framställning är ofullständig eller oklar. Regeringen ställer sig bakom det

förslaget. Även om serviceskyldigheten gäller för myndigheten under

alla stadier av ett ärendes behandling, inbegripet dess förstadier, är det

naturligt att dess betydelse många gånger är som störst i samband med att

en enskild inleder ett ärende hos en myndighet. I likhet med utredningen

anser regeringen således att det finns skäl att understryka att frågan om

att eventuellt inte ta upp en framställning till sakprövning, dvs. frågan om

att avvisa framställningen, inte bör kunna aktualiseras förrän service-

alternativet har uttömts. Det innebär alltså att myndigheten i första hand

måste agera inom ramen för sin serviceskyldighet för att hjälpa den

enskilde att komma till rätta med en eventuell brist i den inledande

framställningen. Detta kan i det enskilda fallet ske genom en muntlig

kontakt eller genom en skriftlig underrättelse.

Med anledning av Bolagsverkets synpunkter vill regeringen under-

stryka sin uppfattning att regleringen endast undantagsvis bör ge

utrymme för myndigheterna att avstå från åtgärder inom ramen för

serviceskyldigheten och i stället direkt förelägga den enskilde att

avhjälpa en brist vid äventyr av att en utebliven komplettering kan leda

till avvisning. Det skulle kunna aktualiseras exempelvis om myndigheten

måste avgöra ärendet inom mycket kort tid. Att regleringen ger utrymme

för avvikelser i undantagsfall följer enligt regeringen av att myndigheten

inom ramen för sin servicesskyldighet ska lämna den enskilde hjälp i den

utsträckning som är lämplig med hänsyn bl.a. till frågans art, den

enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.

Serviceskyldigheten sträcker sig inte hur långt som helst. Även om

serviceskyldigheten i ett enskilt fall har fullgjorts på ett korrekt sätt är det

inte säkert att myndighetens åtgärder har fått avsedd effekt. Det måste för

Prop. 2016/17:180

136

sådana situationer finnas ett påtryckningsmedel för att förmå den

enskilde att komplettera eller förtydliga sin framställning. Som utred-

ningen föreslår bör myndigheten därför ha möjlighet att besluta om ett

föreläggande för att förmå den enskilde att avhjälpa bristen. För att

frågan om avvisning ska kunna aktualiseras i ett senare skede bör det

krävas att myndigheten i föreläggandet anger att följden av att det inte

följs kan bli att framställningen inte tas upp till prövning. En sådan

ordning överensstämmer med nuvarande praxis (RÅ 1975 ref. 69).

Centrala studiestödsnämnden anser att det i föreläggandet ska anges

vid vilken tidpunkt en komplettering ska ha kommit in till myndigheten.

Regeringen ser det i och för sig som naturligt att en särskild frist sätts ut i

ett föreläggande om att avhjälpa en brist. I annat fall blir det för både

myndigheten och den enskilde svårt att bedöma när en prövning av om

ett föreläggande har följts eller inte kan göras. Det finns dock inte några

vägande skäl som talar för att lagtexten behöver tyngas med en uttrycklig

reglering om krav på en sådan särskild frist.

Det bör i detta sammanhang framhållas att myndigheten alltid noga

måste överväga om en brist verkligen är av sådan betydelse att den

hindrar att ett beslut i sak meddelas. Det torde i praktiken endast undan-

tagsvis förekomma att en framställning är så bristfällig att den inte över

huvud taget kan läggas till grund för en prövning i sak. Konsekvensen av

att den enskilde, i förekommande fall vägledd av myndigheten, inte

lyckas prestera ett underlag som är tillräckligt för att den enskilde ska nå

framgång med sin framställning torde i normalfallet i stället vara att

bristen leder till att framställningen avslås efter att prövning görs på

befintligt material.

Följs inte ett föreläggande att avhjälpa en brist som är av sådant slag att

myndigheten är förhindrad att fatta beslut i saken, t.ex. om ett tvingande

formkrav inte är uppfyllt, blir det naturliga resultatet i många fall att

myndigheten avslutar sin hantering av framställningen genom ett beslut

att inte ta upp denna till prövning. I det enskilda fallet kan saken dock ha

klarnat i sådan grad att en prövning i sak av framställningen ändå är

möjlig. I förvaltningslagen bör det därför inte tas in en bestämmelse som

innebär en skyldighet för myndigheten att fatta ett beslut om avvisning

vid utebliven komplettering från den enskilde.

10.4

Bekräftelse av handlingar

Regeringens förslag: En handling ska bekräftas av avsändaren om

myndigheten anser att det behövs.

Regeringens bedömning: Det bör i den nya lagen inte tas in en

bestämmelse om att en myndighet kan begära att få ett meddelande

bekräftat genom en egenhändigt undertecknad handling.

Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med

regeringens. Utredningen föreslår inte att en myndighet ska kunna begära

att en handling bekräftas av avsändaren.

Remissinstanserna: Lantmäteriet anser att förslaget till ny förvalt-

ningslag inte erbjuder något bra alternativ till den nuvarande lagens

bestämmelse om möjligheten att kräva bekräftelse genom egenhändigt

137

Prop. 2016/17:180

undertecknande. Enligt myndigheten innebär det att myndigheterna

förlorar ett sätt att styra på vilket sätt handlingar från enskilda lämnas in.

Liknande synpunkter förs fram av E-delegationen. Kemikalieinspek-

tionen anser att en allmän bestämmelse om myndighetens befogenhet att

kräva att avsändaren styrker sin identitet bör tas in i lagen.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Av 10 § tredje

stycket FL följer att ett telegram eller annat meddelande som inte är

underskrivet ska bekräftas av avsändaren genom en egenhändigt under-

tecknad handling om myndigheten begär det. Liksom utredningen anser

regeringen att flera skäl talar mot att ta in en motsvarande bestämmelse i

den nya lagen.

Om det i ett enskilt fall är osäkert vem som är avsändare av en

handling och myndigheten anser att det är nödvändigt att undanröja

tvivlen i fråga om denna omständighet, är en bekräftelse genom egen-

händigt undertecknande enbart en av flera åtgärder som kan vidtas. Mot

bakgrund av de uppgifter som redan finns tillgängliga i ärendet kan t.ex.

en kontakt per telefon eller e-post ofta ge tillräcklig eller rent av mer

tillförlitlig information i identitetsfrågan. En ensidig fokusering på

egenhändigt undertecknade riskerar att bli effektivitetshämmande i en

modern förvaltning, där den enskilde i allt högre grad förväntar sig att

kontakterna med myndigheterna ska kunna ske på elektronisk väg. Den

riskerar också att felaktigt ge intryck av att elektronisk kommunikation

inte är ett fullgott alternativ. Mot den bakgrunden anser regeringen, i

likhet med utredningen, att det i den nya lagen inte bör tas in någon

bestämmelse som anger att enskilda på begäran av en myndighet ska vara

skyldiga att bekräfta en handling genom ett egenhändigt undertecknande.

Om en myndighet anser att eventuella tveksamheter i fråga om

avsändarens identitet behöver undanröjas bör det dock även

fortsättningsvis i det enskilda fallet finnas utrymme för myndigheten att

begära att avsändaren ger in en egenhändigt undertecknad handling eller

vidtar någon annan åtgärd för att bekräfta sin identitet.

När en myndighet bedömer att det finns behov av klargöranden i

identitetsfrågan torde ett sådant klargörande i och för sig kunna krävas in

med stöd bl.a. av de regler om behandling av bristfälliga framställningar

och utredningsansvaret som i övrigt föreslås i den nya förvaltningslagen

(se avsnitten 10.3 och 12.1). Enligt regeringens mening kan det trots det,

som Kemikalieinspektionen framhåller, vara motiverat att i lagen tydlig-

göra att en myndighet får begära bekräftelse av en handling. Det ligger

också ett värde i att skapa en reglering i förvaltningslagen om inkomna

handlingar som i möjligaste mån synkroniseras med den reglering som

gäller för förfarandet i allmänna förvaltningsdomstolar. Efter en lag-

ändring som trädde i kraft den 1 juli 2013 följer av 44 § tredje stycket

FPL att en handling ska bekräftas av avsändaren om rätten anser att det

behövs. Tidigare gällde, på motsvarande sätt som enligt 10 § tredje

stycket FL, att ett telegram eller annat meddelande som inte var under-

skrivet skulle bekräftas genom egenhändig namnunderskrift, om rätten

begärde det. I förarbetena till den nya regleringen framhålls att det

avgörande är att rätten på ett tillförlitligt sätt kan eliminera tveksamheter

om en avsändares identitet, något som kan ske på fler sätt än genom en i

original egenhändigt undertecknad handling (prop. 2012/13:45 s. 101).

Mot bakgrund av värdet av att regleringen på näraliggande områden

Prop. 2016/17:180

138

utformas på ett likartat sätt och att förvaltningsförfarandet anknyter nära

till förfarandet i de allmänna förvaltningsdomstolarna, anser regeringen

att det i den nya förvaltningslagen bör tas in en bestämmelse som tydlig-

gör att en handling som har kommit in till en myndighet ska bekräftas av

avsändaren om myndigheten anser att det behövs. En sådan bekräftelse

kan lämnas på olika sätt, t.ex. genom att den enskilde använder e-

legitimation. Det viktiga är att de tveksamheter om avsändarens identitet

som finns kan elimineras på ett tillförlitligt sätt.

11

Hur ankomstdagen för en handling ska

bestämmas

11.1

Det behövs en reglering om när en handling ska

anses ha kommit in till en myndighet

Regeringens bedömning: Den nya förvaltningslagen bör innehålla

bestämmelser om när en handling ska anses ha kommit in till en

myndighet.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna invänder inte mot bedömningen.

Skälen för regeringens bedömning: Både för den som är avsändare

av ett meddelande och för den myndighet som tar emot meddelandet är

det ofta av betydelse att kunna bestämma när en försändelse med

meddelandet ska räknas som inkommen till myndigheten. Om en särskild

anmälnings- eller ansökningsfrist gäller för när en handling ska ha

kommit in, är tidpunkten för när handlingen ska anses ha kommit in till

myndigheten ofta helt avgörande för om den enskilde ska kunna göra sin

rätt gällande eller inte. Störst betydelse torde detta ha i samband med att

ett ärende inleds och när ett beslut i ett avslutat ärendet överklagas.

Då konsekvenserna av att en handling har kommit in för sent i vissa

fall kan bli allvarliga för ingivaren – t.ex. att han eller hon får sin

framställning avvisad, inte får delta i ett ansökningsförfarande eller

tvingas betala en särskild förseningsavgift – är det av stor vikt att den

enskilde själv på ett relativt enkelt och förutsebart sätt kan avgöra när

handlingen senast måste skickas in för att den ska vara framme i tid. På

samma grund är det också väsentligt att myndigheten på ett någorlunda

enkelt och rättssäkert sätt kan fastställa när handlingen är att anse som

inkommen.

Mot den bakgrunden föreskrevs i lagen (1946:326) om rätt att i mål

och ärenden som tillhöra stats- eller kommunalmyndighets handläggning

insända handlingar med posten m.m. att en handling som gavs in med

posten skulle anses ingiven den dag då handlingen eller en avi om

försändelsen i vilken handlingen fanns innesluten inkom till mottagaren.

Denna reglering fördes över till 1971 års förvaltningslag och

kompletterades med ytterligare bestämmelser. I 1971 års förvaltningslag

föreskrevs således som huvudregel att en handling skulle anses ha

139

Prop. 2016/17:180

kommit in till en myndighet den dag då handlingen eller en avi om betald

postförsändelse i vilken handlingen fanns innesluten hade anlänt till

myndigheten eller kommit en behörig tjänsteman till handa.

För att undvika rättsförluster för enskilda som kunde uppkomma t.ex.

till följd av att handlingen lämnats till någon på myndigheten som enligt

myndighetens arbetsordning saknat behörighet att ta emot den, eller att

en myndighet dröjt med att hämta alla försändelser som avskilts på

posten för myndighetens räkning under en viss dag, infördes i lagen även

en särskild bevislättnadsregel – en presumtionsregel – som närmast tog

sikte på situationer när handlingar anlänt en viss dag efter expeditions-

tidens slut. Av denna regel följde att, om det kunde antas att en handling

avlämnats i myndighetens lokal eller funnits tillgänglig för myndigheten

på en postanstalt en viss dag, skulle handlingen anses ha kommit in till

myndigheten den dagen, om den kommit en behörig tjänsteman till handa

närmast följande arbetsdag. Någon omfattande utredning om huruvida

handlingen faktiskt funnits i myndighetens lokal före midnatt en viss dag

skulle därmed inte behövas i dessa fall. Av förarbetena framgår att det i

normalfallet borde räcka att det inte framstod som osannolikt att så varit

förhållandet. Liknande beviskrav borde enligt förarbetena gälla även vid

prövningen av frågan om en handling funnits tillgänglig för myndigheten

på posten en viss dag (prop. 1971:30 del 2 s. 370). År 1973 ändrades

lydelsen av bestämmelsen genom att orden ”funnits tillgänglig” ändrades

till ”avskilts” för att det skulle bli tydligare att det var tillräckligt att

postförsändelsen blivit insorterad i myndighetens postfack eller postbox

på ett postkontor, oberoende av om myndigheten hade tillgång till

postfacket eller postboxen eller inte (prop. 1973:30 s. 121). Vid 1986 års

förvaltningslagsreform överfördes denna reglering oförändrad till den nu

gällande lagen (prop. 1985/86:80 s. 63).

De skäl som vid 1971 års förvaltningsrättsreform motiverade att regler

om när en handling ska anses ha kommit in till en myndighet infördes i

förvaltningslagen gör sig lika starkt gällande i dag. Den nya förvaltnings-

lagen bör därför innehålla en reglering som gör det möjligt för enskilda

och förvaltningsmyndigheter att med rimlig grad av precision avgöra

vilken dag en handling ska betraktas som inkommen till en myndighet.

Regleringen bör utformas så att onödiga rättsförluster för enskilda i

möjligaste mån kan undvikas.

11.2

En handling har kommit in när den når

myndigheten eller en behörig befattningshavare

Regeringens förslag: En handling har kommit in till en myndighet

den dag som handlingen når myndigheten eller en behörig befattnings-

havare.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av Göta hovrätt, Kammar-

rätten i Stockholm, Kammarrätten i Jönköping och Försäkringskassan.

Övriga remissinstanser har inga invändningar mot förslaget. Justitie-

Prop. 2016/17:180

140

kanslern lämnar dock vissa synpunkter på bestämmelsens språkliga

utformning.

Skälen för regeringens förslag: Huvudregeln om när en handling ska

anses ha kommit in till en myndighet bör göras enkel och inte vara mera

omfattande än vad som krävs för att man i normalsituationer, med en

rimlig grad av precision, ska kunna fastställa tidpunkten för när hand-

lingen har kommit in till myndigheten. Regeln bör inte framhålla någon

särskild metod för att överföra ett skriftligt meddelande. På så sätt

markeras att själva handlingsbegreppet i detta sammanhang innefattar

såväl en traditionell pappershandling som ett skriftligt meddelande i

annan form, exempelvis ett e-postmeddelande. En sådan teknikoberoende

utformning medför att regeln också fungerar oberoende av hur

användningen av nya kommunikationsformer utvecklas i framtiden.

Som framgår av avsnitt 11.1 ska en handling enligt gällande ordning

anses inkommen till en myndighet den dag då handlingen eller en avi om

en betald postförsändelse som innehåller handlingen anländer till myn-

digheten eller kommer en behörig tjänsteman till handa (10 § första

stycket första meningen FL). Om myndigheten i stället får en avisering

om en lösenbelagd försändelse anses den handling som försändelsen

innehåller inkommen först om och när försändelsen löses ut. När det

gäller telegram som en myndighet underrättas särskilt om av ett företag

som driver televerksamhet, dvs. ett företag som är leverantör av

elektroniska kommunikationstjänster, gäller att dessa ska anses ha

kommit in till myndigheten när en sådan underrättelse når en behörig

tjänsteman (10 § första stycket andra meningen FL). Motsvarande

bestämmelser för fastställande av ankomstdag i fråga om handlingar som

kommer in till domstolarna finns i 33 kap. 3 § RB, 44 § FPL och 44 §

lagen om domstolsärenden.

Principen att en handling ska anses inkommen den dag då handlingen –

eller en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen – har

kommit in till mottagaren har gällt i förvaltningsförfarandet under lång

tid. Som framgår ovan slogs principen fast redan genom 1946 års lag om

rätt att i mål och ärenden som tillhöra stats- eller kommunalmyndighets

handläggning insända handlingar med posten m.m. Denna huvudregel

bygger på principen att avsändaren bör bära risken för att överföringen

av ett meddelande till en myndighet inte fungerar eller kan komma att

försenas (prop. 1971:30 del 2 s. 369). Regeln innebär att en handling som

anländer till en myndighet före kl. 24.00 en viss dag, eller som före

samma tidpunkt sorteras in i ett postfack eller en postbox som myndig-

heten disponerar på ett postkontor, anses som inkommen till myndig-

heten den dagen. Detta gäller oberoende av om det finns personal på

myndigheten som kan ta emot handlingen och oberoende av om myn-

digheten har tillträde till det utrymme där postfacket finns. En handling

som lämnas till någon som är behörig att ta emot den och som på grund

av sin anställning också har en skyldighet att ta emot handlingen, dvs.

handlingen lämnas till en behörig tjänsteman i tjänst (prop. 1973:30

s. 80), ska anses inkommen den dag handlingen når tjänstemannen.

Utredningen föreslår att denna huvudregel ska föras över till den nya

lagen, dock med undantag för postförsändelser och aviserade postför-

sändelser som utredningen föreslår en särreglering för (avsnitt 11.3).

141

Prop. 2016/17:180

Remissinstanserna är positiva eller har inga invändningar mot det

förslaget.

Det finns enligt regeringens mening goda skäl att behålla den ordning

för bestämmande av handlingars ankomstdag som har gällt under lång tid

och som också visat sig fungera väl i praktiken. En handling bör alltså

även fortsättningsvis som huvudregel anses inkommen den dag som den

når myndigheten eller en befattningshavare som är behörig att ta emot

handlingen.

Som nämns ovan bör regleringen utformas på ett teknikoberoende sätt.

Med denna utgångspunkt finns det enligt regeringens mening inte något

behov av att i förvaltningslagen skilja mellan framställningar i form av

konventionella handlingar, dvs. handlingar som kan uppfattas visuellt

utan tekniska hjälpmedel, och elektroniska handlingar, dvs. upptagningar

av information som kan uppfattas endast med stöd av tekniska hjälp-

medel (jfr 2 kap. 3 § första stycket första meningen TF). Både kon-

ventionella handlingar och elektroniska handlingar bör alltså som huvud-

regel anses ha kommit in den dag då de når myndigheten eller en behörig

tjänsteman.

I likhet med utredningen anser regeringen att bestämmelsen bör

utformas i huvudsaklig överensstämmelse med tryckfrihetsförordningens

bestämmelser om inkomna handlingar i allmänhet (2 kap. 6 § första

stycket första meningen TF). Som utredningen konstaterar finns det inte

något behov av att i den nya lagen ta in särskilda bestämmelser om elek-

troniska handlingar (jfr 2 kap. 3 § andra stycket och 6 § första stycket

andra meningen TF). Regleringen i tryckfrihetsförordningen innebär att

en upptagning för automatiserad databehandling normalt anses som en

inkommen handling när den har gjorts tillgänglig för myndigheten med

tekniska hjälpmedel som myndigheten själv använder för överföring i

sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på något annat

sätt.

Innan en upptagning har gjorts tillgänglig på sådant sätt anses en

handling inte inkommen och inte heller förvarad hos myndigheten. Upp-

gifter som läggs in i ett elektroniskt informationssystem som myndig-

heten förfogar över kommer normalt att ingå i en allmän handling så

snart uppgifterna i systemet finns tillgängliga i uppfattbar form (SOU

2014:4 s. 39). I sådana fall kan myndigheten normalt göra en samman-

ställning av uppgifterna tillgänglig med rutinbetonade åtgärder.

Som Statens skolverk framhåller har det blivit allt vanligare att

myndigheter ger enskilda en möjlighet att göra ansökningar och

anmälningar på elektronisk väg genom att t.ex. fylla i ett webbformulär

via internet. Uppgifter som den enskilde lämnar i ett webbformulär finns

i vissa fall tekniskt tillgängliga för myndigheten på dess server för data-

behandling redan innan den tidpunkt då den enskilde har färdigställt en

ansökan. Så kan fallet vara t.ex. under den tid som ett webbformulär

håller på att fyllas i fram till dess att den enskilde vidtagit en särskild

åtgärd som markerar att ansökan är färdig och inskickad. Enligt

regeringens mening bör ett sådant förhållande som regel inte anses inne-

bära att handlingen i förvaltningsrättslig mening ska anses ha kommit in

till myndigheten. Ingivandet kan exempelvis manifesteras genom att den

enskilde trycker på en skicka-knapp i webbformuläret. Under förut-

sättning att uppgifterna på servern inte görs tillgängliga för myndighetens

handläggare före nämnda tidpunkt, torde det också vara möjligt att se en

Prop. 2016/17:180

142

eventuell lagring som föregår ingivandet som en form av teknisk lagring

för den enskildes räkning, som enligt 2 kap. 10 § första stycket TF

innebär att handlingen inte är att anse som allmän innan den ”skickats in”

(jfr HFD 2011 ref. 52). Detta bör myndigheterna ha i åtanke vid utform-

ningen av de tekniska systemen och vid behörighetstilldelningen i dessa.

Utredningens förslag innebär bl.a. att den nuvarande lagens särskilda

bestämmelse om aviserade betalda postförsändelser i lagens huvudregel

inte förs över till den nya lagen. Regeringen anser att denna förenkling är

motiverad. Det framstår som tillräckligt att bestämningen av ankomstdag

för sådana försändelser avgörs med ledning av den föreslagna bevis-

lättnadsregel som behandlas i avsnitt 11.3.

Den huvudregel som regeringen föreslår i den nya förvaltningslagen

står i sak i allt väsentligt i överensstämmelse med den nu gällande regler-

ingen. Avsikten är att praxis på detta område inte ska ändras. Själva

överföringen av ett meddelande till en myndighet bör således även i

fortsättningen ske på avsändarens risk. Liksom i dag bör det vara

tillräckligt att meddelandet har nått någon tjänsteman som är behörig att

ta emot handlingen – en behörig befattningshavare – även om detta inte

skett i myndighetens lokaler. Vem som är behörig att ta emot en handling

får liksom i dag i första hand avgöras med utgångspunkt i myndighetens

arbetsordning. Liksom hittills bör regeln endast ta sikte på vilken dag en

handling har kommit in till myndigheten, inte vilket klockslag det har

skett.

Utredningen föreslår inte någon särskild reglering om telegram som

kommer in till en myndighet. Det praktiska värdet av en sådan reglering

framstår numera som tämligen begränsat. I likhet med utredningen anser

regeringen att det inte finns behov av att föra över den nuvarande

regleringen om telegram till den nya lagen.

11.3

En bevislättnadsregel för postförsändelser

Regeringens förslag: Om en handling genom en postförsändelse eller

en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen har

nått en myndighet eller behörig befattningshavare en viss dag, ska

handlingen anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag, om det

inte framstår som osannolikt att handlingen eller avin redan den

föregående arbetsdagen skilts av för myndigheten på ett postkontor.

Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens.

Utredningen föreslår att när en handling genom en postförsändelse eller

en avi om betald postförsändelse som innehåller handlingen anlänt till en

myndighet eller kommit en behörig tjänsteman till handa en viss dag ska

handlingen alltid anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag.

Remissinstanserna: Förslaget har fått ett blandat mottagande av

remissinstanserna. Flera remissinstanser, däribland Göta hovrätt,

Kammarrätten i Stockholm, Kammarrätten i Sundsvall, Kammarrätten i

Jönköping och Försäkringskassan, välkomnar förslaget. Många remiss-

instanser är dock kritiska. Flera av dem ställer sig frågande till behovet

av en generell tidigareläggning av ankomstdagen i fråga om samtliga

postförsändelser. Trafikverket förordar att den nuvarande ordningen

143

Prop. 2016/17:180

behålls. Lotteriinspektionen anser att den föreslagna regeln bör tillämpas

bara om det råder oklarhet om när handlingen kommit in till myndig-

heten. Finansinspektionen anser att regeln bör göras tillämplig bara när

en handling ska anses inkommen inom en viss tidsfrist, inte när

ingivandet utlöser en frist inom vilken myndigheten måste vidta en

åtgärd. Länsstyrelsen i Gotlands län pekar på att regeln i vissa fall kan få

till följd att en handling ska anses inkommen redan innan den rent

faktiskt har upprättats. Transportstyrelsen framhåller att den föreslagna

regeln i vissa fall kan få negativa konsekvenser för enskilda när an-

komstdagen har betydelse för registreringar som får omedelbara rätts-

verkningar för ingivaren. Statens jordbruksverk pekar särskilt på de

effekter som regeln kan få i samband med registrering av vissa

mottagningsbevis för delgivning. Både Bolagsverket och Statens

geologiska undersökning framhåller att regleringen kan vara svår att

förstå för enskilda. Enligt Statens geologiska undersökning får regeln

vidare bl.a. till följd att den möjlighet som i dag finns att ge in en

konkurrerande ansökan enligt minerallagen samma dag som en annan

sökande försvinner. Patent- och registreringsverket menar att regeln är

verklighetsförvanskande och framhåller att det finns en risk att förslaget

leder till onödiga rättsförluster för enskilda t.ex. vid en ansökan om

immaterialrättsligt skydd enligt patentlagen. Luleå kommun anser att

ankomstdagen för postförsändelsen bör vara den dag då en handling

anlänt till myndigheten.

Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande ordning och det

förslag till reglering som behandlas i föregående avsnitt ska en handling

som anländer till en myndighet eller tas emot av en behörig tjänsteman

en viss dag som regel anses inkommen till myndigheten den dagen. I

många fall kommer denna reglering att ge tillräcklig vägledning för

enskilda vid bedömning av när en handling kan förväntas vara inkommen

hos en myndighet. Det gäller t.ex. i fråga om alla handlingar som lämnas

över till behöriga befattningshavare vid en myndighet i samband med en

personlig inställelse under myndighetens expeditionstider och i fråga om

handlingar som sänds in via en elektronisk kontaktväg. Något större

svårigheter kan det vara för enskilda att bedöma när en handling som

skickas med vanligt brev kommer in till myndigheten.

Uppgifter från undersökningar som genomförts visar att man i normala

fall bör kunna utgå ifrån att ett brev som postas för övernattsbefordran

når adressaten första vardagen efter den dag då handlingen postades. Av

Post- och telestyrelsens rapport Svensk Postmarkand 2015 (PTS-ER-

2015:3) framgår exempelvis att av de brev som under 2014 postats för

övernattsbefordran delades i genomsnitt 93,3 procent ut följande vardag.

Det är en minskning med omkring en procentenhet från det föregående

året. Mellan 2008 och 2013 varierade andelen övernattsbefordrande 1-

klassbrev mellan 93,7 procent som lägst (2010) och 95,7 procent som

högst (2009). Av tillgängliga uppgifter framgår att i princip samtliga

försändelser delats ut inom tre arbetsdagar. Risken för att någon enskild

ska drabbas av rättsförluster på grund av förseningar i postgången är med

andra ord förhållandevis liten. Trots det finns ändå ett något större

utrymme för osäkerhet vid bedömningen av ankomsttiden i dessa

situationer än i många andra befordringsfall, t.ex. när det gäller hand-

lingar som skickas in via en elektronisk kontaktväg.

Prop. 2016/17:180

144

I syfte att undvika onödiga rättsförluster för enskilda i samband med

postbefordran av handlingar togs i 1971 års förvaltningslag in en särskild

presumtionsregel som sedan oförändrad fördes över till den nuvarande

lagen. Bestämmelsen innebär att en brevförsändelse i vissa fall ska anses

ha kommit in till en myndighet redan arbetsdagen före den då handlingen

når en behörig tjänsteman. För tillämpningen av denna bestämmelse

krävs dels att det kan antas – varmed enligt förarbetena ska förstås att

”det inte framstår som osannolikt” (prop. 1971:30 del 2 s. 370) – att en

handling eller en avi om denna en viss dag har lämnats i myndighetens

lokal eller avskilts för myndigheten på ett postkontor, dels att handlingen

når en behörig tjänsteman närmast följande arbetsdag. Utformningen av

presumtionsregeln ska ses främst i ljuset av önskemålet från lagstiftarens

sida att dels begränsa myndigheternas möjligheter att genom utform-

ningen av sina posthanteringsrutiner påverka när handlingar kommer in,

dels undvika de bevisproblem som kan uppkomma i fråga om vilka

rutiner som finns för postbefordran hos postbefordringsföretagen.

Regleringen skapar därmed ökad rättssäkerhet för dem som väljer att

skicka handlingar till myndigheter genom postbefordrade försändelser.

Ett riktmärke för den gällande regleringen har varit att skapa ökad

klarhet i de situationer då det kan finnas en tvekan om handlingen ska

anses som inkommen eller inte. Det har också ansetts vara av särskild

betydelse att se till att tvekan i detta hänseende inte drabbar den enskilde

negativt (prop. 1971:30 del 2 s. 369). För att ytterligare stärka rätts-

skyddet för enskilda föreslår utredningen att regleringen om ankomstdag

för postförsändelser ska utformas på ett annorlunda sätt än i den

nuvarande lagen. Utredningen menar att innebörden av den nuvarande

regeln i vissa avseenden är oklar och ifrågasätter om den hittillsvarande

koncentrationen på bevisfrågor främjar regelns huvudsakliga syfte.

Utredningen pekar bl.a. på de svårigheter som kan finnas för både myn-

digheter och enskilda att klarlägga hur olika postoperatörers brev-

sorteringsrutiner är inrättade. Utredningen föreslår därför, i linje med

Lagrådets synpunkter i proposition 1973:30 med förslag till lag om

ändring i rättegångsbalken m.m., att postförsändelser och avier om

betalda postförsändelser som en viss dag anlänt till myndigheten eller

som kommit en behörig tjänsteman till handa ska anses ha kommit in

närmast föregående arbetsdag

(

prop. 1973:30 s. 116–117).

Flera remissinstanser riktar kritik mot utredningens förslag. Läns-

styrelsen i Gotlands län framhåller att en sådan bestämmelse kan få till

följd att en handling i vissa fall anses inkommen före den tidpunkt då den

bevisligen har upprättats. I ett visst fall kan all tillgänglig information –

bl.a. uppgifter på handlingen om när den har upprättats och om

försändelsens poststämpling – t.ex. visa att handlingen rent faktiskt måste

ha upprättats exempelvis en lördag efter en helgdag. Om handlingen

sänds med posten samma dag för att därefter nå adressaten på måndagen,

ska handlingen enligt utredningens förslag anses inkommen redan på

torsdagen. Som några remissinstanser pekar på kan en sådan konsekvens

av regleringen vara svår att förstå för enskilda. Särskilt i fall då

ankomstdagen ligger till grund för en registreringsåtgärd som får

omedelbara rättsverkningar för den enskilde kan en sådan reglering ge

upphov till negativa konsekvenser för enskilda. Som Transportstyrelsen

145

Prop. 2016/17:180

anmärker gäller detta t.ex. i fråga om en registrering om avställning av

ett fordon. Förvaltningslagens bestämmelser om ankomstdag kan också

få betydelse vid tillämpningen av bestämmelser med frister som är

reglerade i speciallagstiftningen. Enligt 6 § patentlagen (1967:837) får

t.ex. en ansökan om patent i vissa fall prioritet och ska gälla från en

tidigare tidpunkt än när ansökan lämnades in, om den gjorts inom tolv

månader från ingivningsdagen för en tidigare gjord ansökan. Även om

risken för att någon enskild skulle missta sig i fråga om den tidigare

ingivningsdagen och därmed missa prioritetsfristen framstår som

tämligen liten, måste risken för rättsförluster i dessa slags situationer

ändå tas i beaktande. Den föreslagna regleringen kan i vissa fall också få

betydande negativa konsekvenser för förvaltningen. Det gäller särskilt i

fall då ankomstdagen för en handling utlöser en frist inom vilken

myndigheten ska göra en prövning och meddela ett beslut, i synnerhet

om denna frist är mycket kort. Det är visserligen möjligt att i

speciallagstiftningen meddela särskilda föreskrifter om fastställande av

ankomstdag för sådana fall. Särregleringar av sådant slag riskerar dock

att ge upphov till oklarheter hos både allmänheten och myndigheterna

om hur ankomstdagen ska bestämmas i olika situationer. Mot bakgrund

av de synpunkter som Statens jordbruksverk för fram vill regeringen

även framhålla att det framstår som mindre lämpligt att tillämpa den

föreslagna regleringen vid registrering av postförsändelser med

mottagningsbevis för delgivning som kommer in till en myndighet. En

sådan ordning skulle nämligen i vissa fall kunna leda till att en

överklagandefrist i praktiken förkortas i förhållande till vad som gäller

enligt nuvarande ordning.

Regeringen ser i likhet med utredningen och flera remissinstanser att

en förenkling av reglerna om fastställande av ankomstdag för post-

försändelser i många fall skulle kunna bidra till att ytterligare minska

risken för rättsförluster för enskilda och förenkla handläggningen för

myndigheterna. En tillämpning av den av utredningen föreslagna bestäm-

melsen förutsätter t.ex. inte någon mer ingående kunskap om hur post-

försändelser hanteras hos postbefordringsföretagen och bevisfrågorna

minimeras, vilket typiskt sett är till fördel för både enskilda och

myndigheterna. Man kan dock inte bortse från att en sådan reglering i

vissa fall som redovisas ovan också kan få negativa följder för enskilda

och myndigheter om den tillämpas undantagslöst i förvaltningen. Mot

förslaget kan också anföras att den nuvarande regleringen har tillämpats

under lång tid och i allt väsentligt fungerat väl. Det finns dessutom

anledning att anta att användningen av andra kommunikationsmedel än

traditionell post, t.ex. tjänster som bygger på automatiserad data-

behandling, kommer att öka i framtiden. Genom att skicka in handlingar

per post i god tid före utgången av en frist eller genom att använda en

digital kommunikationstjänst som innebär att handlingen kommer in

direkt har enskilda långtgående möjligheter att själva minimera risken för

rättsförluster på grund av en missad frist. Enligt regeringens mening

framstår behovet av ändring av den gällande ordningen därmed inte som

tillräckligt framträdande för att en ändring i sak ska vara motiverad.

Enligt regeringens mening bör den huvudregel om inkomna handlingar

som behandlas i föregående avsnitt därför gälla även i fråga om en

handling som kommer in genom en postförsändelse. Men det finns också

Prop. 2016/17:180

146

fortsättningsvis behov av en bevislättnadsregel för fastställande av när

postbefordrade handlingar ska anses ha kommit in till en myndighet. Den

nuvarande presumtionsregeln fungerar i allt väsentligt väl. Övervägande

skäl talar därför enligt regeringen för att en reglering som motsvarar den

nuvarande bör föras över till den nya förvaltningslagen. Det finns dock

anledning att göra vissa språkliga justeringar för att klargöra hur

regleringen ska tillämpas.

Regeringen anser sammanfattningsvis att det i den nya förvaltnings-

lagen bör tas in en bevislättnadsregel som på ett något tydligare sätt än

i dag klargör hur ankomstdagen ska bestämmas när det gäller post-

försändelser. I likhet med vad som gäller enligt nuvarande ordning bör

det inte krävas någon omfattande utredning från den enskilde för att

beviskravet i lättnadsregeln ska anses uppfyllt. Regleringen bör utformas

så att det framgår att när en handling genom en postförsändelse eller en

avi om betald postförsändelse som innehåller handlingen har nått en

myndighet eller behörig befattningshavare en viss dag, ska handlingen

anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag om det inte framstår

som osannolikt att handlingen eller avin redan den dagen skilts av för

myndigheten på ett postkontor. Den nuvarande presumtionsregeln ”om

det kan antas” ersätts alltså med ”om det inte framstår som osannolikt”.

En på detta sätt omformulerad presumtionsregel är inte avsedd att leda

till någon ändrad tillämpning i praktiken (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 370).

Det bör även fortsättningsvis vara tiden för insortering av posten i

myndighetens postfack eller postbox på ett postkontor som är avgörande

för tillämpningen av bevislättnadsregeln, inte tidpunkten för när

försändelserna anländer till ett postkontor. Vidare bör det inte heller

fortsättningsvis spela någon roll för tillämpningen om myndigheten vid

insorteringstillfället har tillträde till det utrymme där postboxen eller

postfacket finns.

11.4

Handlingar som finns i myndighetens postlåda

Regeringens förslag: En handling som finns i en myndighets postlåda

när myndigheten tömmer den första gången en viss dag, ska anses ha

kommit in närmast föregående arbetsdag.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker

eller har inte några invändningar mot förslaget. Länsstyrelsen i Gotlands

län föreslår dock att regeln görs tillämplig bara i fall då det kan antas att

en handling har lämnat avsändaren senast den dag då handlingen ska

anses ha kommit in eller omfatta handlingar som ska ha kommit in inom

en viss frist.

Skälen för regeringens förslag: Handlingar som lämnas i en

myndighets lokal en viss dag efter expeditionstidens slut, t.ex. genom att

de lämnas i myndighetens brevinkast sedan myndigheten stängt, anses

inkomna till myndigheten den dagen. Det följer av huvudregeln för

fastställande av en handlings ankomstdag. För den enskilde kan det dock

ofta vara förenat med svårigheter att visa att handlingen rent faktiskt

147

Prop. 2016/17:180

lades i myndighetens postlåda före kl. 24.00 en viss dag före den dag då

myndigheten tömt sin postlåda.

Av 10 § andra stycket FL följer att en handling som en viss dag kan

antas ha lämnats i myndighetens lokal ska anses ha kommit in den dagen,

om den kommer en behörig tjänsteman till handa närmast följande

arbetsdag. Denna presumtionsregel tillämpas i praxis på så sätt att en

myndighet behandlar handlingar som finns i myndighetens postlåda när

denna töms den första gången en viss dag som inkomna närmast före-

gående arbetsdag. När det gäller sådana handlingar finns det i praktiken

normalt inte någon annan möjlighet än att anse att handlingarna har

kommit in arbetsdagen närmast före dagen för tömning. Exempelvis

saknas i sådana fall poststämplar och annan information att ta fasta på

vid bedömningen.

Regeringen konstaterar i likhet med utredningen att man som enskild

har rätt att förvänta sig att en myndighet som har en postlåda tömmer den

åtminstone en gång per arbetsdag. Något annat skulle strida mot de

bestämmelser om service och tillgänglighet som gäller för förvaltningen

(se avsnitt 7.2). I syfte att förenkla för myndigheterna och öka förutse-

barheten för enskilda anser regeringen, liksom utredningen, att det i den

nya förvaltningslagen bör tas in en bestämmelse som kodifierar praxis.

Det bör alltså i förvaltningslagen tas in en bestämmelse som innebär att

en handling som finns i en myndighets postlåda när myndigheten tömmer

den första gången en viss dag, ska anses ha kommit in närmast

föregående arbetsdag. Den som tömmer postlådan får anses behörig att ta

emot handlingen för registrering. Det finns därför inte något behov av att

komplettera föreskriften med ett förtydligande i detta avseende.

12

Hur ärenden ska beredas

12.1

Utredningsansvaret lagregleras

Regeringens förslag: En myndighet ska se till att ett ärende blir utrett

i den omfattning som dess beskaffenhet kräver.

En enskild part som inleder ett ärende ska medverka genom att så

långt som möjligt ge in den utredning som parten vill åberopa till stöd

för sin framställning.

Om det behövs ska myndigheten genom frågor och påpekanden

verka för att parten förtydligar eller kompletterar framställningen.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Riks-

revisionen, Kammarrätten i Stockholm, Försäkringskassan, Läkemedels-

verket, Lunds universitet, Post- och telestyrelsen och Stockholms kom-

mun, tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändning.

Kammarrätten i Jönköping och Stockholms universitet anser att utred-

ningens förslag till bestämmelse om utredningsansvaret bör samordnas

med ändringen i motsvarande reglering i förvaltningsprocesslagen som

Prop. 2016/17:180

148

baseras på förslaget i promemorian En mer ändamålsenlig förvaltnings-

process (Ds 2010:17).

Förvaltningsrätten i Stockholm, Pensionsmyndigheten, Länsstyrelsen i

Gotlands län, Centrala studiestödsnämnden, Örebro universitet och

Göteborgs universitet för fram vissa språkliga och lagtekniska syn-

punkter i fråga om bestämmelsernas närmare utformning.

Skälen för regeringens förslag

Reformbehovet

En målsättning med förvaltningsförfarandet är att den enskilde inte annat

än undantagsvis ska behöva föra sin sak vidare till domstol. Tyngdpunk-

ten i förfarandet bör därför ligga i första instans och förvaltningslagen

bör generellt vara så utformad att en rättssäker och effektiv domstols-

prövning underlättas i de fall överklagande sker. Ett sätt att åstadkomma

detta är att se till att utredningen i första instans blir så fullständig som

möjligt.

Den nuvarande förvaltningslagen innehåller till skillnad från förvalt-

ningsprocesslagen (8 §) inte några bestämmelser som ger uttryck för att

den s.k. officialprincipen ska gälla, dvs. att det i första hand är myndig-

heten som ansvarar för att ett ärende blir tillräckligt utrett. Enligt praxis

gäller dock denna princip även för handläggningen av ärenden hos

förvaltningsmyndigheterna.

Samma skäl som motiverar att de allmänna förvaltningsdomstolarna

bör ha ett grundläggande utredningsansvar gör sig gällande med ännu

större styrka då det är fråga om att i första instans utreda ett ärende hos

en förvaltningsmyndighet. Man bör i fråga om utredningsskyldighet

ställa minst samma krav på den myndighet som ursprungligen har han-

terat ett ärende som de krav som gäller för domstolarna när de efter ett

överklagande ska se till att ett ärende blir tillräckligt utrett.

Både rättssystematiska och sakliga skäl talar alltså för att man bör

lagreglera utredningsansvaret i förvaltningsärenden. En stor majoritet av

remissinstanserna, bl.a. Försäkringskassan, Läkemedelsverket, Lunds

universitet och Stockholms kommun, tillstyrker utredningens förslag om

detta eller lämnar det utan invändning i sak. Regeringen föreslår därför

att den nya förvaltningslagen ska inkludera en uttrycklig bestämmelse

om myndigheternas principiella utredningsansvar.

Enligt Förvaltningsrätten i Stockholm bör det absoluta kravet på objek-

tivitet från myndigheternas sida komma till tydligt uttryck i en sådan

bestämmelse. Regeringen anser dock att det är tillräckligt med den sär-

skilda bestämmelse om objektivitetsprincipen som föreslås gälla som en

av grunderna för god förvaltning och som behandlas i avsnitt 7.1.

Myndighetens utredningsansvar

Att förvaltningsmyndigheternas ärenden blir tillräckligt utredda är i

grunden en fråga om att förverkliga avsikten med den materiella

reglering som ska tillämpas i det enskilda ärendet. Ett ingrepp mot någon

enskilds person eller egendom förutsätter inte bara en analys av de

kriterier som enligt tillämpliga föreskrifter gäller för en sådan åtgärd. Det

måste också under handläggningen ha klarlagts att omständigheterna i

149

Prop. 2016/17:180

det enskilda fallet är sådana att dessa kriterier är uppfyllda. En person

kan på motsvarande sätt inte beviljas en förmån enbart av den

anledningen att han eller hon har ansökt om denna och i någon mening

kan sägas befinna sig i en sådan situation som bestämmelserna tar sikte

på. Endast om de faktiska förhållandena i det enskilda ärendet bedöms

uppfylla kriterierna i de tillämpliga föreskrifterna, kan ett gynnande

beslut meddelas.

Regeringen anser att det alltid måste vara beslutsmyndigheten som har

det yttersta ansvaret för att underlaget i ett förvaltningsärende är sådant

att det leder till ett materiellt riktigt beslut. Det är alltså givet att official-

principen i denna mening måste gälla. Som utredningen framhåller bör

en sådan huvudregel i förvaltningslagen dock utformas så att kraven på

omfattningen av myndighetens utredningsåtgärder varierar med hänsyn

till ärendets karaktär. På så sätt tydliggörs det också att denna utformning

av utredningsansvaret inte innebär att andra aktörer kan vara helt passiva.

Med hänsyn till att det förekommer ett stort antal ärendetyper av vitt

skilda slag inom den offentliga förvaltningen bör huvudregeln om utred-

ningsansvaret ges en utformning som är relativt allmänt hållen.

Regeringen anser att en lämplig förebild är motsvarande reglering för

processen i allmän förvaltningsdomstol, dvs. 8 § första stycket FPL.

Praxis avseende tillämpningen av förvaltningsprocesslagens motsvarande

föreskrift kan därmed ge vägledning även inom förvaltningslagens

tillämpningsområde. Som Kammarrätten i Stockholm är inne på kan en

sådan lösning också bidra till att förhindra onödiga överklaganden.

Regeringen kan instämma i Centrala studiestödsnämndens uppfattning

att man kan överväga en annan språklig utformning av bestämmelsen.

Samtidigt finns det ett värde av att den grundläggande regleringen i

förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen om utredningsansvaret i

sak har en enhetlig utformning. Till skillnad från bl.a. Förvaltningsrätten

i Stockholm föredrar regeringen därför utredningens förslag till lagtext.

Regeringens förslag, som alltså kodifierar praxis på området, innebär

även en tydligare markering av Sveriges åtaganden enligt EU-rätten,

eftersom den s.k. omsorgsprincipen därmed kommer till uttryck i den nya

förvaltningslagen. Förenklat tar omsorgsprincipen i grunden sikte på EU-

institutionernas skyldighet att i sin ärendehandläggning göra utredningar

och omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är

relevanta i det enskilda fallet (se utredningens betänkande, SOU 2010:29

s. 78–79 och 91–93).

När en myndighet överväger vilka utredningsåtgärder som bör vidtas i

ett visst ärende kan den ha anledning att tolka bestämmelsen om

utredningsansvaret i ljuset av andra internationella åtaganden. Det gäller

t.ex. i fråga om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter,

om ärendet rör barn.

Som utredningen konstaterar innebär förslaget att införa bestämmelser

om utredningsansvaret i förvaltningslagen också att behovet av särskilda

bestämmelser om detta i specialförfattningarna minskar. Sådana regler på

olika områden ger oftast enbart uttryck för etablerad praxis och har

motiverats av just avsaknaden av en allmän bestämmelse i förvaltnings-

lagen (se t.ex. SOU 2001:47 s. 294 och Lagrådets yttrande över förslaget

till socialförsäkringsbalk, prop. 2008/09:200 s. 1166–1167).

Prop. 2016/17:180

150

Enskild parts medverkan

Enskilda parter ger ofta på eget initiativ in den utredning som de önskar

åberopa till stöd för sina framställningar. Om ett ärende gäller en begäran

från någon enskild om att få en förmån av det allmänna, behöver myn-

digheten därför i praktiken inte vara lika aktiv som i ett ärende som avser

ett ingripande mot någon enskild i det allmännas intresse. Myndigheterna

bör dock inom ramen för sitt utredningsansvar, beroende på vad saken

gäller, också kunna kräva att parterna medverkar genom att se till att allt

relevant material som de vill åberopa tas fram. Som Lagrådet

uppmärksammar bör det klargöras hur ett sådant krav på en enskild part

förhåller sig till myndighetens utredningsansvar.

Den nya förvaltningslagen bör reglera en parts skyldighet att aktivt

medverka i och bidra till utredningen enbart när det gäller sådana

ärenden som har inletts av parten själv. Som Pensionsmyndigheten är

inne på bör denna skyldighet inte vara obegränsad utan gälla så långt

som det är praktiskt möjligt. Exempelvis bör en part inte vara tvungen att

bidra med utredning som är orimligt kostsam eller som förutsätter en

orimlig arbetsbörda. Utredningens förslag till lagtext bör justeras för att

tydliggöra detta. Vidare bör en allmän bestämmelse om detta utformas så

att den inte innebär något tvång för parter att ge in utredning som talar

till deras nackdel. Bestämmelser om t.ex. en upplysningsplikt vars

fullgörande är kopplat till en sanktion eller om skyldighet att ställa upp

på läkarundersökning bör lämpligen finnas i specialförfattningar.

Det bör alltså av lagtexten tydligt framgå att det är fråga om en enskild

parts medverkan i utredningen av ärenden som har inletts av parten själv

och inte ärenden som en myndighet har inlett på eget initiativ. Typiskt

sett gäller ett sådant ärende inte något betungande ingrepp, utan en

begäran om ett beslut som för den enskilde framstår som gynnande.

Enligt Örebro universitet bör det i bestämmelsen särskilt markeras att det

ställs olika krav på en parts medverkan beroende på om ärendet kan leda

fram till ett gynnande eller betungande beslut. Regeringen anser dock

inte att det finns skäl att frångå utredningens förslag till lagtext i den

delen.

Om myndigheten bedömer att det finns oklarheter eller ofullständig-

heter i den utredning som en part har gett in till stöd för sin framställning,

bör myndigheten – i syfte att ärendet ska bli tillräckligt utrett – uppmana

parten att rätta till bristerna. Kammarrätten i Jönköping och Stockholms

universitet uppmärksammar det förslag som låg till grund för den ändring

i 8 § FPL som trädde i kraft den 1 juli 2013 och som innebär ett för-

tydligande av de allmänna förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar

(jfr prop. 2012/13:45 s. 113–117). Båda myndigheterna förordar att reg-

leringen i den nya förvaltningslagen samordnas med bestämmelserna i

förvaltningsprocesslagen. Vidare anser Länsstyrelsen i Gotlands län och

Göteborgs universitet att man bör justera utredningens förslag till lagtext,

så att det tydligare framgår att bestämmelsen tar sikte på även sådana

ärenden som den enskilde inleder genom t.ex. en anmälan eller ett över-

klagande. Regeringen anser att bestämmelserna bör utformas i linje med

detta.

Bestämmelsen bör däremot inte omfatta sådana ärenden som inleds av

en annan myndighet. Det är rimligt att förvänta sig att en myndighet

151

Prop. 2016/17:180

medverkar till utredningen genom att ge in ett tillräckligt underlag för en

framställning utan en särskild bestämmelse om detta. Den samverkans-

regel som regeringen behandlar i avsnitt 7.2 bör i övrigt vara tillräcklig

för att lösa eventuella behov av kompletteringar.

12.2

Muntliga uppgifter

Regeringens förslag: Om en enskild part vill lämna uppgifter munt-

ligt i ett ärende ska myndigheten ge parten tillfälle till det, om det inte

framstår som obehövligt. Myndigheten bestämmer hur detta ska ske.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Riks-

dagens ombudsmän, Förvaltningsrätten i Stockholm, Pensionsmyndig-

heten, Skatteverket, Post- och telestyrelsen, Energimarknadsinspektionen

och Växjö kommun, tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan

invändning. Länsstyrelsen i Gotlands län har inte något att invända mot

utredningens lagtextförslag, men ifrågasätter om inte regleringen i stället

bör införas i den nya förvaltningslagens bestämmelse om handläggning-

ens form.

Datainspektionen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och

Centrala studiestödsnämnden anser att en myndighet även fortsättnings-

vis bör kunna ta hänsyn till arbetets behöriga gång när en enskild vill

lämna uppgifter muntligen i ett ärende (jfr 14 § första stycket FL).

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap är också kritisk till att

utredningens förslag, till skillnad från gällande rätt, tar sikte på alla slags

ärenden och inte enbart sådana som avser myndighetsutövning mot

någon enskild. Även Statens kulturråd och Arbetsförmedlingen föredrar

nuvarande reglering i 14 § FL om muntlig handläggning framför utred-

ningens förslag.

Enligt bl.a. Lantmäteriet bör regleringen utformas så att en myndighet

får begära att omfattande och komplicerade uppgifter i stället ska lämnas

skriftligt. Även Tullverket är inne på samma linje.

Datainspektionen uppmärksammar vissa integritetsaspekter i fråga om

sådant uppgiftslämnande som sker per telefon och som dokumenteras

genom att myndigheten spelar in samtalet.

Lunds universitet och Arbetsförmedlingen för fram vissa språkliga och

lagtekniska synpunkter i fråga om bestämmelsernas närmare utformning.

Skälen för regeringens förslag: Den bestämmelse som regeringen

behandlar i avsnitt 8.1 om att förvaltningsförfarandet som huvudregel ska

ske i skriftlig form, har utformats så att bestämmelsen öppnar för munt-

liga inslag. Betydelsen av att den enskilde ges möjlighet att muntligen

kommunicera med myndigheterna kommer även till uttryck i de bestäm-

melser om service och tillgänglighet som behandlas i avsnitt 7.2 och som

gäller oavsett om det är fråga om ärendehandläggning eller inte.

För att ytterligare underlätta den enskildes kontakter med myndighet-

erna och allmänt främja en enkel och smidig handläggning bör den nya

förvaltningslagen även innehålla en uttrycklig bestämmelse om muntlig

handläggning. En enskild part bör enligt denna bestämmelse ha rätt att

inom vissa ramar kunna kräva att få lämna uppgifter i muntlig form

Prop. 2016/17:180

152

under beredningen av ett ärende. Regeringen anser, till skillnad från bl.a.

Statens kulturråd och Arbetsförmedlingen, att en sådan bestämmelse i

den nya lagen bör göras mera generös i förhållande till den enskilde än

vad som följer av gällande rätt.

Länsstyrelsen i Gotlands län anser att bestämmelsen bör införas i den

paragraf i den nya lagen som innehåller huvudregeln om handläggning-

ens form. Som anförs i avsnitt 8.1 föredrar regeringen dock att följa

utredningens förslag och reglera rätten att lämna uppgifter muntligt

tillsammans med övriga bestämmelser om ärendenas beredning.

Nuvarande bestämmelse i 14 § första stycket FL är tillämplig enbart i

ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten

för samhällsskydd och beredskap anser att detta bör gälla även enligt den

nya bestämmelsen. Som utredningen konstaterar ger en sådan avgräns-

ning i sak dock uttryck för en omotiverat stor restriktivitet vid bemötan-

det av den enskildes uttalade önskemål om att få lämna uppgifter munt-

ligt. I avsnitt 6.2 gör regeringen vidare bedömningen att uttrycket

myndighetsutövning inte bör användas i den nya förvaltningslagen för att

avgränsa bestämmelsernas tillämpningsområde. Bestämmelsen i den nya

lagen om muntlig handläggning bör därför inte innehålla någon motsvar-

ande begränsning.

Enligt gällande rätt får en myndighet avslå en begäran om att få lämna

uppgifter muntligt i ett ärende om arbetets behöriga gång annars skulle

hindras. Till skillnad från bl.a. Datainspektionen och Centrala studie-

stödsnämnden anser regeringen, i likhet med utredningen, att en sådan

begränsning av enskildas möjligheter att lämna uppgifter muntligt ger

uttryck för en restriktivitet som inte är motiverad. Det är därför lämp-

ligare att en ny bestämmelse utformas på ett för den enskilde mer

fördelaktigt sätt. Det bör dock inte finnas någon ovillkorlig rätt att

muntligt få framföra omständigheter som i och för sig är relevanta för ett

ärende. En myndighet bör t.ex. inte tvingas ta tid och andra resurser i

anspråk för att ta del av information som redan är känd. En förutsättning

som knyter an till själva behovet av att få meddela sig muntligt bör därför

byggas in i regeln.

Ett sådant behovskriterium bör utformas så att bestämmelsen inte inne-

bär alltför långtgående krav på myndigheterna. Avsikten är exempelvis

inte att den enskilde mera generellt ska kunna kräva en muntlig förhand-

ling av det slag som används i förfarandet hos de allmänna förvaltnings-

domstolarna. Det är inte heller rimligt att den enskilde ska kunna begära

att få lämna uppgifterna vid ett personligt möte med den som handlägger

det aktuella ärendet. Vad det gäller är enbart att parten ska ha rätt att –

om det inte är obehövligt – välja muntlig i stället för skriftlig form, då

han eller hon förser myndigheten med beslutsunderlag. Som utredningen

föreslår bör det vara myndigheten som avgör på vilket sätt detta lämp-

ligen ska ske. Kravet på att en part ska ha fått lämna uppgifter muntligt

kan t.ex. uppfyllas genom ett telefonsamtal som dokumenteras genom en

tjänsteanteckning som tillförs akten i ärendet. Ett annat alternativ skulle

kunna vara att myndigheten spelar in samtalet. Som Datainspektionen

påpekar bör ett sådant förfarande användas enbart under förutsättning att

den enskilde samtycker till det.

Mot denna bakgrund anser regeringen att utredningens förslag om att

en enskild part på begäran ska få lämna uppgifter muntligt om det inte

153

Prop. 2016/17:180

framstår som obehövligt, lagtekniskt innebär en lämplig markering av

betydelsen av muntlighet i förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna.

Till skillnad från bl.a. Lunds universitet anser regeringen också att en

sådan utformning av bestämmelsen är tillräckligt tydlig för att undvika

tillämpningsproblem.

Några remissinstanser, bl.a. Arbetsförmedlingen, befarar att den före-

slagna avgränsningen kan leda till en ökad arbetsbörda för myndighet-

erna som inte står i proportion till den förväntade nyttan för de enskilda.

Som utredningen framhåller kan förslaget dock inte anses innebära några

större förändringar för myndigheternas del jämfört med nuvarande

bestämmelser i förvaltningslagen. Om en myndighet anser sig i ett visst

fall kunna välja det enklaste alternativet, dvs. att anteckna uppgifter som

lämnas vid ett telefonsamtal, blir det knappast alls fråga om någon ökad

belastning utan snarast om att fullgöra en funktion som följer redan av

skyldigheterna om service och tillgänglighet (jfr avsnitt 12.5).

Enligt bl.a. Lantmäteriet bör det uttryckligen framgå av lagtexten att en

myndighet får begära att omfattande och komplicerade uppgifter i stället

ska lämnas skriftligt. Avsikten med bestämmelsen om muntliga uppgifter

är, som framgår ovan, inte att den enskilde ska få avgöra handläggning-

ens form – som enligt huvudregeln är skriftlig. Vad det gäller är enbart

att säkerställa att en enskild part ges möjlighet att under ärendets bered-

ning – vid behov – lämna muntliga uppgifter för att ta till vara sin rätt.

Ett tillfälle att lämna uppgifter behöver inte vara obegränsat.

Myndigheten bör kunna bestämma en viss tid för t.ex. det telefonsamtal

eller möte, då uppgifterna får lämnas. Regeringen anser därför inte att det

finns något behov av en särskild bestämmelse av det slag som bl.a. Lant-

mäteriet efterfrågar.

Det finns också skäl att i sammanhanget uppmärksamma myndigheter-

nas utredningsansvar, som regeringen föreslår ska regleras uttryckligen i

den nya förvaltningslagen och som behandlas i avsnitt 12.1. För att

säkerställa att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver bör

myndigheten i de fall som uppgifterna är omfattande eller komplicerade

kunna begära att den enskilde på lämpligt sätt kompletterar myndighet-

ens dokumentation av det muntliga uppgiftslämnandet genom att själv ge

in ett skriftligt underlag. En inledande muntlig kontakt bidrar i sådana

fall till att tydliggöra för både den enskilde och myndigheten vilket

underlag som behövs för att myndigheten ska kunna fatta ett materiellt

riktigt beslut i ärendet.

Prop. 2016/17:180

154

12.3

Kommunikation

12.3.1

En starkare rätt till delaktighet i handläggningen

Regeringens bedömning: En parts rätt att bli informerad om hur

ärendet handläggs och få en möjlighet att påverka detta bör stärkas i

förhållande till nuvarande ordning. Den nya förvaltningslagen bör

innehålla bestämmelser om myndigheternas kommunikationsskyldig-

het som ger uttryck för detta. De nya bestämmelserna bör utformas så

att de även tillgodoser det allmännas intresse av att kunna upprätthålla

en förvaltning som samtidigt är så effektiv som möjligt.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser kommenterar

utredningens överväganden i denna del. Centrala studiestödsnämnden

och Post- och telestyrelsen är positiva till utredningens bedömning.

Migrationsverket har inte någon invändning mot att rättssäkerheten för

enskilda stärks, men konstaterar – i likhet med bl.a. Växjö kommun – att

det samtidigt kräver mer resurser av myndigheterna. Myndigheten för

samhällsskydd och beredskap anser att nuvarande reglering är välavvägd

och bör behållas.

Skälen för regeringens bedömning: Inom förvaltningsrätten kommer

den grundläggande rättsprincipen att ingen ska dömas ohörd till uttryck

som en kommunikationsprincip. En regelrätt kommunikation förutsätter,

till skillnad från den allmänna rätt till insyn i det egna ärendet som bör

gälla för varje part (jfr 16 § FL), att en myndighet aktivt både informerar

en part om sådana uppgifter som har tillförts ärendet och ger parten till-

fälle att lämna synpunkter på innehållet i uppgifterna. En part ska alltså

inte själv behöva vara aktiv för att undvika att myndigheten fattar beslut

på ett underlag som han eller hon inte har känt till och kunnat bemöta.

Tillämpningen av kommunikationsprincipen fyller också en viktig

funktion som utredningsmedel, eftersom den säkerställer ett fortlöpande

utbyte av information och argument mellan dem som medverkar i ären-

det. Bestämmelser om kommunikationsskyldighet bidrar på så sätt till att

uppfylla förvaltningslagens övergripande ändamål, nämligen att värna

enskildas rättssäkerhet och underlätta snabba avgöranden. Som utred-

ningen framhåller bör man inte göra någon skillnad mellan fysiska och

juridiska personer och i detta sammanhang inte heller mellan enskilda

och offentliga parter. Om en myndighet eller någon annan företrädare för

det allmänna har ställning som part i ett ärende bör den handläggande

myndighetens kommunikationsskyldighet därför gälla på samma sätt som

i förhållande till enskilda (jfr RÅ 1998 ref. 1).

Kommunikationsprincipen kommer till uttryck i 17 § FL. Regleringen

är utformad så att den grundläggande skyldigheten för en myndighet att

kommunicera materialet i ett ärende med den som är part gäller med flera

begränsningar. Regeringen anser, till skillnad från Myndigheten för sam-

hällsskydd och beredskap, att några av dessa begränsningar kan ifråga-

sättas mot bakgrund av de övergripande ändamålen med förvaltnings-

lagen. Som Migrationsverket och Växjö kommun är inne på måste

behovet av en skärpning emellertid vägas mot de risker från effektivitets-

synpunkt som en utökad kommunikationsskyldighet kan medföra.

155

Prop. 2016/17:180

Förtroendet för den offentliga förvaltningen förutsätter att den bedrivs

så att samhällsmedborgarna görs delaktiga i frågor som rör dem. Den

som är part i ett ärende hos en förvaltningsmyndighet bör därför ha rätt

att ställa två grundläggande krav på myndigheten – att bli informerad om

hur ärendet handläggs och att få en möjlighet att påverka detta. Reger-

ingen anser att bestämmelserna om kommunikation i den nya förvalt-

ningslagen bör utformas så att den enskildes intressen i dessa avseenden

kommer till tydligare uttryck än enligt 17 § FL, där myndighetsperspek-

tivet är mer framträdande. Regleringen bör dock givetvis – i likhet med

nuvarande bestämmelser i förvaltningslagen – också tillgodose det

allmännas intresse av att kunna upprätthålla en förvaltning som samtidigt

är så effektiv som möjligt. Detta är viktigt även för enskilda, eftersom en

effektiv och snabb förvaltning leder till generellt kortare handläggnings-

tider.

Rätten att få information om och ges möjlighet att påverka ärendets

handläggning bör dock inte gälla för alla som kommer i kontakt med ett

ärende. Eftersom det är fråga om en skyldighet för myndigheten måste

den på ett rimligt sätt kunna göra klart för sig med vem eller vilka som

kommunikation ska ske. Vilka som är parter går i huvudsak att avgöra

redan när ett ärende inleds, men frågan kan också aktualiseras i senare

skede. Så kan t.ex. vara fallet om någon enskild, som inte tidigare har

förekommit i ärendet, under handläggningens gång gör gällande att han

eller hon också bör ges ställning som part. Som Datainspektionen

uppmärksammar bör det, liksom hittills, överlämnas till rättstillämp-

ningen att utveckla närmare praxis kring detta (jfr avsnitt 8.2).

12.3.2

En huvudregel om kommunikationsskyldighet

Regeringens förslag: Innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende

ska den, som huvudregel, underrätta den som är part om allt material

som är av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en

bestämd tid yttra sig över det.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Migra-

tionsverket, Länsstyrelsen i Gotlands län, Statens skolinspektion, Post-

och telestyrelsen och Göteborgs kommun, tillstyrker utredningens förslag

eller har inte någon invändning mot det. Riksdagens ombudsmän (JO),

Kammarrätten i Sundsvall, Datainspektionen och Örebro kommun

motsätter sig inte utredningens förslag, men förutser vissa tillämpnings-

svårigheter om det genomförs. Konsumentverket anser att man behöver

ytterligare analysera konsekvenserna av utredningens förslag innan det

kan genomföras.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Skatteverket,

Uppsala universitet och Linköpings universitet är – till skillnad från bl.a.

Konkurrensverket – kritiska till att utredningens förslag tar sikte på alla

slags ärenden och inte enbart sådana som avser myndighetsutövning mot

någon enskild, vilket gäller enligt 17 § FL. MSB och Skatteverket avstyr-

ker därför utredningens förslag i denna del.

Prop. 2016/17:180

156

Justitiekanslern ansluter sig till utredningens bedömning att kravet på

kommunikation i fråga om beslut som inte är slutliga bör motsvara vad

som följer av nuvarande praxis. Några remissinstanser, bl.a. MSB,

Skatteverket, Konkurrensverket och Sveriges geologiska undersökning,

anser dock att utredningens förslag i denna del är alltför långtgående och

avstyrker att det genomförs.

Stockholms universitet välkomnar utredningens förslag att en myndig-

hets kommunikationsskyldighet innan den fattar ett beslut i ett ärende ska

gälla för allt material av betydelse för beslutet. MSB är däremot kritisk

till att i lagtexten använda uttrycket material för att beteckna det som ska

kommuniceras. MSB anser, i likhet med Naturvårdsverket, att uttrycket

uppgift – som används i nuvarande reglering i 17 § FL – är lämpligare

och förutser tillämpningsproblem om utredningens förslag genomförs.

Kammarrätten i Göteborg uppmärksammar frågan om vilka omständig-

heter som ska anses ha betydelse för ett beslut.

Kammarkollegiet och Västerås kommun för fram vissa språkliga och

lagtekniska synpunkter i fråga om bestämmelsens närmare utformning.

Skälen för regeringens förslag

En huvudregel för alla slags ärenden

Nuvarande bestämmelse i 17 § FL om kommunikationsskyldighet är

tillämplig enbart i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon

enskild. MSB och Skatteverket anser, till skillnad från utredningen, att

detta bör gälla även enligt den nya förvaltningslagen. Uppsala universitet

och Linköpings universitet är också kritiska till utredningens förslag på

denna punkt. Som utredningen uppmärksammar visar emellertid JO:s

granskningsuttalanden att det även i andra typer av ärenden, t.ex. i vissa

ärenden om vårdnad och umgänge enligt föräldrabalken, finns skäl att

ställa krav på kommunikation för att se till att de hanteras i enlighet med

god förvaltningsstandard. I avsnitt 6.2 gör regeringen vidare bedöm-

ningen att uttrycket myndighetsutövning inte bör användas i den nya

förvaltningslagen för att avgränsa bestämmelsernas tillämpningsområde.

Bestämmelsen i den nya lagen om kommunikationsskyldighet bör därför

inte innehålla någon motsvarande begränsning.

Några remissinstanser, bl.a. MSB och Örebro kommun, befarar att en

sådan utvidgning av tillämpningsområdet i förhållande till gällande rätt

som utredningen föreslår riskerar att negativt påverka förvaltningens

effektivitet och leda till onödigt långa handläggningstider. Regeringen,

som anser att risken för detta inte bör överdrivas, instämmer dock i Kon-

kurrensverkets uppfattning att förslaget bör kunna genomföras utan några

problem av betydelse.

En annan formell begränsning i fråga om tillämpningsområdet för

nuvarande reglering är att kravet på kommunikation med den som är part

enbart gäller för själva avgörandet i ärendet. Ett beslut som fattats under

någon annan del av handläggningen än slutfasen kan – oavsett vad det

gäller och hur det påverkar den enskilde – meddelas utan att den som är

part har underrättats om och fått tillfälle att bemöta underlaget för detta.

Det gäller alltså inte något krav på kommunikation enligt 17 § FL för

beslut under förfarandet som innebär påtagliga ingrepp i en parts person-

liga eller ekonomiska förhållanden eller som med hjälp av tvångsmedel

157

Prop. 2016/17:180

syftar till att få parten att medverka på det sätt som myndigheten begär.

Som exempel kan nämnas ett beslut om föreläggande som är förenat med

vite eller hot om polishandräckning och som innebär att någon ska vidta

eller avstå från en viss åtgärd eller att upphöra med en verksamhet.

Detsamma gäller i fråga om s.k. processuella säkringsåtgärder, t.ex.

tillfälliga omhändertaganden av personer eller föremål, som oftast syftar

till att underlätta utredningen men ibland innefattar ett preliminärt ställ-

ningstagande i saken. Sådana åtgärder liknar ibland s.k. interimistiska

beslut, som fattas under beredningsfasen men som samtidigt tills vidare

avgör saken i avvaktan på att ärendet ska definitivt avgöras och som

under den tid de gäller har lika ingripande verkningar som det slutliga

beslutet. Eftersom det inte rör sig om några slutliga avgöranden blir

någon tillämpning av den nuvarande kommunikationsbestämmelsen ändå

inte aktuell.

Exemplifieringen visar att den nuvarande regleringen, tillämpad enligt

sin lydelse, ibland riskerar att leda till orimliga resultat. På förvaltnings-

processens område har Högsta förvaltningsdomstolen undvikit sådana

effekter genom att konstatera att förvaltningsprocesslagens bestämmelser

om kommunikation visserligen är formellt tillämpliga enbart när ett mål

avgörs slutligt, men att de ger uttryck för ett principiellt synsätt, som får

anses ha generell räckvidd (se RÅ 1991 ref. 109 som gällde ett

interimistiskt beslut i ett mål av stor praktisk eller ekonomisk betydelse

för enskild där det krävdes att beslutet hade föregåtts av kommunikation

med part). JO har tidigare uttalat sig på liknande sätt (JO 1983/84 s. 375).

Utredningen föreslår att myndighetens skyldighet att kommunicera,

som huvudregel, ska gälla för alla beslut som kan aktualiseras under ett

ärendes handläggning. En majoritet av remissinstanserna, bl.a. JO,

Justitiekanslern, Migrationsverket, Länsstyrelsen i Gotlands län, Statens

skolinspektion, Post- och telestyrelsen och Göteborgs kommun, invänder

inte i sak mot en sådan ordning. Några remissinstanser, bl.a. MSB,

Skatteverket, Konkurrensverket och Sveriges geologiska undersökning,

avstyrker dock utredningens förslag i denna del, eftersom de anser en

sådan utvidgning av tillämpningsområdet i förhållande till nuvarande

bestämmelse i 17 § FL är oproportionerlig och riskerar att leda till bl.a.

längre handläggningstider. De för därför fram olika alternativ till utred-

ningens förslag, exempelvis att tillämpningsområdet för bestämmelsen i

den nya förvaltningslagen i stället ska avgränsas till vissa typer av beslut,

t.ex. beslut som innebär allvarliga ingrepp i partens ekonomiska

förhållanden eller som får överklagas, eller att frågan ska regleras i

speciallagstiftningen.

Som utredningen konstaterar framstår den nuvarande begränsningen

till beslut som avgör ett ärende som alltför snäv. Tillämpningsområdet

för bestämmelsen i den nya lagen om kommunikationsskyldighet bör

därför vara bredare och omfatta även andra beslut. Utredningens förslag

till huvudregel inbegriper alla beslut som kan aktualiseras inom ramen

för handläggningen av ett ärende. Detta innebär att principen att ingen

ska dömas ohörd markeras på ett klart och tydligt sätt i den nya lagen.

För att undvika onödig administration för såväl myndigheter som

enskilda bör myndigheternas kommunikationsskyldighet dock inte vara

obegränsad. Som flera av de kritiska remissinstanserna påpekar är t.ex.

många s.k. förfarandebeslut av sådant slag att behovet av kommunikation

Prop. 2016/17:180

158

– sett objektivt ur den enskildes perspektiv – kan vara mindre framträd-

ande och i vissa fall helt saknas. Regeringen anser, i likhet med

utredningen och till skillnad från bl.a. MSB och Skatteverket, att det är

lämpligare att utforma en sådan – i praktiken nödvändig – begränsning i

form av en särskild bestämmelse i syfte att undvika onödig

kommunikation som är kopplad till en allmän huvudregel, än att i

lagtexten särskilt ange vilka slags beslut som ska omfattas av

bestämmelsens tillämpningsområde (se vidare avsnitt 12.3.3). Reger-

ingen instämmer inte heller i de kritiska remissinstansernas uppfattning

att en sådan lösning riskerar att negativt påverka förvaltningens

effektivitet. De begränsningar av generell karaktär i övrigt som är

nödvändiga kommer också till uttryck på ett bättre sätt om de så långt

som möjligt formuleras som bestämmelser om undantag från huvud-

regeln i förvaltningslagen i stället för att exempelvis särregleras i special-

lagstiftningen, vilket Konkurrensverket förordar (se vidare avsnitt

12.3.4). En annan sak är att det i vissa fall kan finnas behov av sådan

särreglering för särskilda undantag på ett visst område.

Tillämpningsområdet för bestämmelserna i den nya förvaltningslagen

om kommunikation bör sammanfattningsvis inte begränsas till ärenden

som avser myndighetsutövning mot någon enskild eller till det slutliga

beslutet i ett ärende. Regeringen anser, till skillnad från Konsument-

verket, att konsekvenserna av en sådan förändring i förhållande till

förvaltningslagens reglering är tillräckligt belysta i ärendet. Utredningens

förslag i denna del bör därför genomföras.

Innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende bör den alltså, som

huvudregel, kommunicera underlaget för beslutet med den som är part

och ge parten tillfälle att yttra sig över detta. Som Kammarkollegiet är

inne på bör bestämmelsen utformas så att det, jämfört med utredningens

förslag, blir tydligare att uttrycket part avser såväl fysiska och juridiska

personer som offentliga organ. I linje med Västerås kommuns påpekande

bör det också tydligare framgå att det är myndighetens beslutsunderlag

och inte ett förslag till beslut som ska kommuniceras. Bestämmelsen bör

utformas i enlighet med detta.

Allt material av betydelse ska kommuniceras

De allmänna bestämmelser i fråga om partsinsyn som regeringen föreslår

ska införas i den nya förvaltningslagen innebär att en part på begäran har

rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet (se avsnitt 8.2).

Rätten till partsinsyn gäller alltså oavsett om materialet har eller har haft

någon betydelse som underlag för ett beslut i ärendet. Ett syfte med det

breda tillämpningsområdet för bestämmelsen är att en part ska kunna

kontrollera att materialet är komplett och att myndigheten inte har avstått

från att kommunicera något av betydelse i sak.

Att den allmänna rätten till partsinsyn i ett ärende bör vara mer omfatt-

ande än myndigheternas skyldighet att kommunicera underlaget för ett

beslut i ärendet är givet. Den nuvarande huvudregeln i 17 § FL avser

emellertid varje uppgift som har tillförts ärendet (av någon annan än par-

ten själv) utan att hänsyn tas till uppgiftens betydelse i sammanhanget.

En myndighet får dock – som ett undantag från huvudregeln – avgöra ett

159

Prop. 2016/17:180

ärende utan att kommunicera en uppgift som tillförts ärendet bl.a. i de

fall som uppgiften saknar betydelse (17 § första stycket 1 FL).

Enligt regeringens mening bör sådant material som helt saknar relevans

för ett beslut i ett ärende inte alls omfattas av kravet på kommunikation.

Som utredningen föreslår bör den föreslagna huvudregeln om myndig-

heternas kommunikationsskyldighet därför utformas så att en parts rätt

att bli underrättad om och beredd tillfälle att yttra sig över tillfört

material innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende avser enbart

sådant material som har betydelse för beslutet.

Till skillnad från MSB och Naturvårdsverket anser regeringen att

uttrycket material är lämpligare än ordet uppgift för att beteckna det som

ska kommuniceras. På så sätt markeras nämligen tydligare att kravet på

kommunikation inte enbart tar sikte på handlingar utan också avser annat

utredningsmaterial, t.ex. föremål. I sådana situationer kan kommunika-

tionsskyldigheten uppfyllas genom att parten ges möjlighet att person-

ligen undersöka föremålet. Uttrycket material föreslås även användas på

motsvarande sätt i stället för uppgift i bestämmelsen om partsinsyn i den

nya lagen (jfr avsnitt 8.2). Regeringen föredrar därför utredningens lag-

textförslag.

MSB befarar även att uttrycket material i lagtexten kan komma att leda

till missuppfattningar om hur myndigheten bör gå till väga när den

uppfyller sin kommunikationsskyldighet. Regeringen, som inte ser någon

sådan risk, återkommer till dessa synpunkter i samband med

behandlingen av frågan om hur kommunikationen ska genomföras (se

avsnitt 12.3.5.

Kammarrätten i Göteborg uppmärksammar frågan om vilka

omständigheter som ska anses ha betydelse för ett beslut. Enkelt uttryckt

handlar det om sådana omständigheter eller uppgifter i materialet som

påverkar myndighetens ställningstagande i den fråga som beslutet gäller.

Det kan handla om t.ex. uppgifter i utredningar eller remissyttranden som

talar till fördel eller nackdel för parten i ärendet. Viss vägledning bör

också kunna hämtas från den praxis som finns när det gäller tillämp-

ningen av undantagsbestämmelsen i nuvarande 17 § första stycket 1 FL

om uppgifter som saknar betydelse (jfr även prop. 1971:30 del 2 s. 468).

Avslutningsvis bör det noteras att den föreslagna lösningen att låta

förutsättningen om vilket material som ska kommuniceras ingå i huvud-

regeln, i stället för att komma till uttryck i en undantagsbestämmelse,

bidrar till att minska effekten av den utvidgning av tillämpningsområdet

jämfört med 17 § FL som regeringen behandlar ovan. Regeringens

förslag innebär alltså att kommunikation ska föregå allt beslutsfattande,

inte bara ärendets slutliga avgörande, men skyldigheten att kommunicera

omfattar enbart sådant material som utgör underlag för beslutet, inte

varje uppgift som har tillförts ärendet utifrån.

12.3.3

En regel om onödig kommunikation

Regeringens förslag: Huvudregeln om en myndighets kommunika-

tionsskyldighet innan den fattar ett beslut i ett ärende ska gälla för alla

fall där det inte är uppenbart obehövligt med sådan kommunikation.

Prop. 2016/17:180

160

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Statens

skolinspektion och Post- och telestyrelsen, tillstyrker utredningens för-

slag eller lämnar det utan invändning.

Försäkringskassan ochMyndigheten för samhällsskydd och beredskap

(MSB) anser att kommunikationsskyldigheten, i likhet med vad som

gäller enligt 17 § FL, inte bör omfatta uppgifter som parten själv har

tillfört ärendet. Justitiekanslern, Läkemedelsverket och Statens skolverk

är också tveksamma till utredningens förslag att kommunikationsskyldig-

heten inte ska begränsas till material som har tillförts ärendet av någon

annan än parten och förutser att den lösning som utredningen föreslår kan

komma att negativt påverka förvaltningens effektivitet.

Kammarrätten i Göteborg, MSB, Centrala studiestödsnämnden och

Arbetsmiljöverket anser att myndigheterna, på samma sätt som enligt

17 § FL, uttryckligen bör kunna avstå från kommunikation i de fall då

avgörandet inte går parten emot. Även Justitiekanslern, Överklagande-

nämnden för studiestöd, Stockholms kommun och Göteborgs kommun är

tveksamma till utredningens förslag i denna del och förutser att det finns

en risk att förvaltningens effektivitet påverkas negativt om kommunika-

tionsbestämmelsen i den nya lagen ska gälla även för beslut som inte går

parten emot.

Riksdagens ombudsmän (JO) uppmärksammar vissa beslut som kan

förekomma under förfarandet och efterfrågar ett förtydligande av

tillämpningsområdet för den lagbestämmelse som utredningen föreslår.

Enligt Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket bör det förtydligas hur

utredningens förslag att kravet på kommunikation ska omfatta alla slags

beslut förhåller sig till förslaget om remiss (jfr avsnitt 12.4). Försvars-

makten efterfrågar ett motsvarande förtydligande när det gäller förslaget

om hur en bristfällig framställning ska behandlas (jfr avsnitt 10.3).

Länsstyrelsen i Gotlands län ifrågasätter om den lagtekniska lösning som

utredningen föreslår ger ett tillräckligt stort utrymme för en myndighet

att kunna avstå från kommunikation innan den beslutar i fråga om jäv

eller andra handläggningsåtgärder. Sveriges geologiska undersökning är

inne på en liknande linje.

Skälen för regeringens förslag: Behovet av kommunikation – sett

objektivt ur den enskildes perspektiv – kan ibland vara mindre

framträdande och i vissa fall helt saknas. Exempelvis har den som får

fullt bifall i ett ansökningsärende där det inte finns någon motpart typiskt

sett inte något intresse av att få sina egna handlingar i retur för yttrande

innan beslutet meddelas. Det är inte heller meningsfullt att myndigheten i

ett sådant fall kommunicerar material som har hämtats in från någon

annan än parten och som till alla delar stödjer hans eller hennes

framställning. Vidare kan en myndighet inom ramen för handläggningen

av ett ärende vidta bl.a. olika åtgärder av mer eller mindre teknisk

karaktär och som ibland utgör beslut. Det kan t.ex. handla om att byta

handläggare. Regeringens förslag till huvudregel om myndigheternas

kommunikationsskyldighet med den som är part träffar vissa sådana

beslut. Som utredningen konstaterar kommer kommunikationen i ett

sådant fall dock inte ha någon saklig relevans i det ärende som beslutet

i fråga gäller (jfr avsnitt 12.3.2). För att undvika onödig administration

för såväl myndigheter som enskilda bör en myndighet under vissa

161

Prop. 2016/17:180

förutsättningar därför kunna avstå från sådan kommunikation som enligt

den föreslagna huvudregeln om kommunikationsskyldighet ska genom-

föras innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende. Det bör alltså

införas en regel om onödig kommunikation. Som utredningen pekar på

finns det dock skäl som talar för att man i den nya förvaltningslagen bör

överväga en annan konstruktion än den som används i förvaltningslagen.

Enligt den nuvarande huvudregeln i 17 § första stycket FL om kom-

munikation är uppgifter som har tillförts ärendet av parten undantagna

från kravet på kommunikation enligt bestämmelsen. Även om bestäm-

melsen inte uttryckligen hindrar att en myndighet ger en part tillfälle att

yttra sig även över material som ursprungligen har tillhandahållits av

parten själv utgår den alltså från förutsättningen att sådan kommunika-

tion alltid är obehövlig. Som bl.a. JO:s granskningsuttalanden visar kan

det ibland dock uppkomma ett behov av att ge en part tillfälle att yttra sig

även över sådana uppgifter som har lämnats av parten. Ett exempel är

ärenden som har ett nära sakligt samband med varandra och där besluts-

underlaget främst består av uppgifter som parten har lämnat, men där

beslutet i det ena ärendet kan bli gynnande och beslutet i det andra ären-

det betungande för parten. Myndigheten kan i ett sådant ärende också

komma att använda sig av materialet på ett sätt som parten inte har avsett

(jfr JO 1996/97 s. 179). Regeringen anser, till skillnad från Försäkrings-

kassan och MSB, att man därför inte bör generellt undanta uppgifter som

har lämnats av parten från kravet på kommunikation enligt den nya

lagen. Någon motsvarighet till det nuvarande undantaget i 17 § första

stycket FL bör alltså inte införas.

Vidare innebär undantagsbestämmelsen i 17 § första stycket 1 FL att

myndigheten får avgöra ett ärende utan kommunikation om åtgärderna av

någon anledning är uppenbart obehövliga. Som ett särskilt exempel på en

sådan situation anges i bestämmelsen att avgörandet inte går parten emot.

Utredningen framhåller att det även i fråga om sådana avgöranden i vissa

fall kan uppkomma ett behov av kommunikation med parten innan myn-

digheten fattar beslut. Även om behovet av kommunikation inför ett

bifallsbeslut i praktiken sällan aktualiseras, vilket bl.a. Centrala studie-

stödsnämnden påpekar, kan regeringen instämma med utredningen att

den nuvarande konstruktionen med särskilda exempel innebär en onödigt

långtgående reglering och risk för rättsförluster. Till skillnad från bl.a.

Kammarrätten i Göteborg, MSB och Arbetsmiljöverket anser regeringen

därför att något motsvarande kategoriskt exempel inte bör tas in i den

nya förvaltningslagen.

Utredningen föreslår i linje med detta att huvudregeln i den nya lagen

ska utformas så att kommunikationsskyldigheten gäller för samtliga fall

där kommunikation inte är uppenbart obehövlig. Det måste i dessa fall

enligt utredningen alltså stå klart för myndigheten att åtgärden inte kan

tillföra något. Om det finns en tveksamhet kring detta ska parten

kommuniceras på vanligt sätt enligt huvudregeln.

Flera remissinstanser, bl.a. Justitiekanslern, Läkemedelsverket, Statens

skolverk, Överklagandenämnden för studiestöd, Stockholms kommun och

Göteborgs kommun, är tveksamma till utredningens förslag i denna del

och befarar att en sådan lösning kan komma att negativt påverka förvalt-

ningens effektivitet. Regeringen ser dock inte någon större risk för detta.

Redan nuvarande bestämmelser i förvaltningslagen innebär att en

Prop. 2016/17:180

162

myndighet får avstå från kommunikation om åtgärden är uppenbart

obehövlig. Rättstillämpningen i fråga om den regleringen bör därför

kunna användas som vägledning för tillämpningen av en bestämmelse av

det slag som utredningen föreslår. En sådan prövning bör i de flesta fall

kunna göras ganska enkelt och inte vara särskilt resurskrävande. Även

om tillämpningsområdet i sak utvidgas något i förhållande till gällande

rätt bedömer regeringen, mot bakgrund av vad som anförs ovan om de

nuvarande undantagssituationerna, att det i praktiken också är fråga om

enbart en begränsad ökning av de fall där kravet på kommunikation

aktualiseras. Som JO uppmärksammar kan det i många fall anses

uppenbart obehövligt att vidta kommuniceringsåtgärder innan en myn-

dighet under förfarandet beslutar om t.ex. anstånd eller att inhämta ett

utlåtande av någon sakkunnig. Detsamma gäller i fråga om andra utred-

ningsåtgärder, t.ex. beslut om remiss eller beslut som avser hantering av

bristfälliga framställningar. Även i fråga om jäv bedömer regeringen att

utredningens förslag innebär en rimlig avvägning mellan parters

berättigade krav på kommunikation och intresset av effektivitet i

förvaltningen. Det kan också påpekas att det – liksom enligt gällande rätt

– endast undantagsvis kan bli aktuellt för en överinstans som överväger

att fatta ett visst beslut, att på nytt kommunicera material som redan har

kommunicerats inom ramen för handläggningen av det ärende i första

instans som det överklagade beslutet avser.

Sammanfattningsvis anser regeringen att regeln i den nya förvaltnings-

lagen mot onödig kommunikation bör utformas i enlighet med utredning-

ens förslag. Huvudregeln om en myndighets kommunikationsskyldighet

innan den fattar ett beslut i ett ärende bör alltså gälla för alla fall där det

inte är uppenbart obehövligt med sådan kommunikation.

12.3.4

I några fall bör kommunikation inte vara

obligatorisk

Regeringens förslag: En myndighet ska kunna avstå från kommuni-

kation innan den fattar ett beslut i ett ärende, om

1. ärendet gäller anställning av någon och det inte är fråga om

prövning i högre instans efter överklagande,

2. det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att

genomföra beslutet, eller

3. ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet med-

delas omedelbart.

Skyldigheten att underrätta en part om underlaget för ett beslut som

en myndighet avser att fatta ska gälla med de begränsningar som följer

av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred-

ningen föreslår inte något undantag för ärenden i första instans som

gäller anställning av en person.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Migra-

tionsverket, Länsstyrelsen i Gotlands län och Post- och telestyrelsen,

tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändning. Ett stort

antal remissinstanser, bl.a. Göta hovrätt, Kammarrätten i Stockholm,

163

Prop. 2016/17:180

Kammarrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Stockholm, Domstols-

verket, Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Försvarsmakten, Läke-

medelsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB),

Kustbevakningen, Statens institutionsstyrelse, Tullverket, Kronofogde-

myndigheten, Arbetsgivarverket, Länsstyrelsen i Stockholms län, Statens

skolinspektion, Myndigheten för yrkeshögskolan, Uppsala universitet,

Lunds universitet, Lantmäteriet, Trafikverket, Sveriges geologiska under-

sökning, Patent- och registreringsverket, Statens energimyndighet,

Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Luleå kommun och Sveriges

läkarförbund, anser dock att undantaget enligt nuvarande reglering från

kravet på kommunikation bör finnas kvar när det gäller anställ-

ningsärenden. Många av de kritiska remissinstanserna anser att undan-

taget även fortsättningsvis bör finnas i förvaltningslagen och förordar en

sådan lösning framför alternativet att reglera frågan i specialförfattningar.

Datainspektionen framhåller att ett krav på kommunikation i anställ-

ningsärenden kan leda till ökade risker från integritetssynpunkt.

Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i Göteborg, Förvaltnings-

rätten i Stockholm, Försvarsmakten, MSB, Statens institutionsstyrelse,

Kronofogdemyndigheten, Statens skolinspektion, Högskolverket och

Lunds universitet, anser att det finns behov av undantag även för ärenden

som gäller antagning till frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning

av forskningsbidrag och andra jämförbara frågor. Även Naturvårdsverket

anser att det finns behov av undantag för ärenden om tilldelning av forsk-

ningsbidrag. Linköpings universitet, Sveriges Kommuner och Landsting

och Sveriges läkarförbund framhåller att det finns behov av undantag när

det gäller ärenden om betygssättning.

Arbetsmiljöverket anser att även den nya förvaltningslagen bör inne-

hålla de viktigaste undantagen från kravet på kommunikation. Centrala

studiestödsnämnden (CSN) anser att det inte bör ställas längre gående

krav på en myndighet att kommunicera inför ett interimistiskt beslut än

vad som följer av nuvarande praxis och hänvisar till rättsfallet RÅ

1991 ref. 109. Enligt CSN är det viktigt att interimistiska beslut, t.ex. om

att inte längre betala ut studiestöd, faller inom tillämpningsområdet för

det undantag från kravet på kommunikation som utredningen föreslår för

sådana fall då ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att

beslutet meddelas omedelbart.

Förvaltningsrätten i Umeå för fram vissa språkliga och lagtekniska

synpunkter i fråga om bestämmelsernas närmare utformning.

Skälen för regeringens förslag

Behovet av undantag från kravet på obligatorisk kommunikation

Om en myndighet avser att besluta i ett ärende där det har tillförts

material av betydelse för beslutet kan det finnas särskilda skäl som

motiverar att man ändå avstår från kommunikation. Så kan vara fallet

även om det inte framstår som uppenbart obehövligt att kommunikation

sker. Det finns därför ett behov av att i den nya förvaltningslagen införa

bestämmelser som medger undantag från den föreslagna huvudregeln om

obligatorisk kommunikation.

Prop. 2016/17:180

164

Ärenden som gäller anställning eller betygssättning – i första instans

I lagstiftningsärendet om 1971 års förvaltningslag betonades att ett

obligatoriskt krav på kommunikation i ärenden om bl.a. tjänstetillsättning

och betygssättning skulle medföra stora praktiska olägenheter för

myndigheterna och risk för avsevärd fördröjning av ärendenas avgörande

(prop. 1971:30 del 2 s. 470). Det nuvarande undantaget i 17 § första

stycket 2 FL avser därför bl.a. ärenden i första instans om tjänstetillsätt-

ning och betygssättning.

I fråga om anställningsärenden är det inte i första hand ärendetypen i

sig som gör det svårt att upprätthålla kravet på kommunikation. Däremot

innebär det ibland mycket stora antalet parter i sådana ärenden att ett

kommunikationsförfarande kan bli praktiskt helt ohanterligt för en

myndighet. Det gäller t.ex. när myndigheten i så fall ska se till att varje

ansökan kommuniceras med övriga sökande i ett anställningsärende.

Utredningen anser att det kan finnas ett behov av att befria myndig-

heterna från kommunikationsskyldighet när det gäller anställnings-

ärenden, men inte i den omfattning som gällande rätt medger och enbart

under förutsättning att antalet parter är så stort att ärendena annars blir

ohanterliga. Enligt utredningen är det därför inte motiverat att i den nya

förvaltningslagen införa ett undantag för anställningsärenden som mot-

svarar den nuvarande regleringen i 17 § första stycket 2 FL. Utredningen

konstaterar att de skäl som sakligt skulle kunna motivera ett undantag

från kravet på kommunikation gör sig gällande för alla ärenden där

antalet parter är så stort att det svårt eller näst intill omöjligt att upprätt-

hålla kommunikationsprincipen. Utredningen avfärdar dock alternativet

att införa en generell undantagsregel om att en myndighet ska kunna

avstå från kommunikation om det gäller ett ärende med ett mycket stort

antal parter. Utredningen framhåller att en sådan bestämmelse skulle leda

till gränsdragningssvårigheter och ge rättstillämparen ett oacceptabelt

stort handlingsutrymme när det gäller att avgöra om antalet parter i det

enskilda ärendet är sådant att förutsättningarna för att tillämpa undan-

tagsregeln är uppfyllda. Enligt utredningen bör ett lämpligt utformat

undantag i stället vid behov införas i speciallagstiftningen.

Ett stort antal remissinstanser, bl.a. Göta hovrätt, Kammarrätten i

Stockholm, Kammarrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Stockholm,

Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Försvarsmakten,

Läkemedelsverket, MSB, Kustbevakningen, Statens institutionsstyrelse,

Tullverket, Kronofogdemyndigheten, Arbetsgivarverket, Länsstyrelsen i

Stockholms län, Statens skolinspektion, Myndigheten för yrkeshögskolan,

Uppsala universitet, Lunds universitet, Lantmäteriet, Trafikverket,

Sveriges geologiska undersökning, Patent- och registreringsverket,

Statens energimyndighet, Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Luleå

kommun och Sveriges läkarförbund, invänder mot utredningens ställ-

ningstagande i denna del och anser att undantaget enligt nuvarande

reglering i förvaltningslagen från kravet på kommunikation bör finnas

kvar när det gäller anställningsärenden. Många av de kritiska remiss-

instanserna anser att undantaget även fortsättningsvis bör finnas i förvalt-

ningslagen och förordar en sådan lösning framför alternativet att reglera

frågan i speciallagstiftningen.

165

Prop. 2016/17:180

Regeringen anser att de skäl som motiverat det nuvarande undantaget i

17 § första stycket 2 FL fortfarande gör sig gällande. Till detta kommer

att det – som Datainspektionen påpekar – från integritetssynpunkt är

olämpligt att ansökningshandlingar i onödan sprids i en större krets. I

likhet med de kritiska remissinstanserna anser regeringen därför att det

finns behov av en undantagsbestämmelse som tar sikte på anställnings-

ärenden. Som utredningen framhåller skulle det i och för sig vara önsk-

värt med en allmän bestämmelse som tar sikte på alla slags ärenden där

det stora antalet parter medför att det av praktiska skäl framstår som

närmast nödvändigt att göra avsteg från det annars obligatoriska kravet

på kommunikation innan en myndighet fattar beslut i ett ärende. Det är

dock förenat med betydande lagtekniska svårigheter att utforma en

bestämmelse av det slaget som inte samtidigt riskerar att försvaga huvud-

regeln om kommunikationsskyldighet i alltför stor utsträckning. En sådan

lösning framstår därför inte som något realistiskt alternativ. Ett fortsatt

undantag från kravet på kommunikation i anställningsärenden bör

motsvara innehållet i den nuvarande regleringen i 17 § första stycket 2

FL. Eftersom frågor om anställning aktualiseras inom hela den offentliga

förvaltningen bör undantagsbestämmelsen tas in i den nya förvaltnings-

lagen och inte regleras i speciallagstiftningen.

Regeringen föreslår sammanfattningsvis att det i den nya förvaltnings-

lagen införs bestämmelser som innebär att en myndighet ska kunna avstå

från kommunikation innan den fattar ett beslut i ett ärende som gäller

anställning av en person om det inte är fråga om prövning i högre instans

efter överklagande. (Jfr avsnitten 13.4.3 och 13.6 i fråga om motsvarande

undantag när det gäller motivering av beslut och besluts verkställbarhet.)

Ärenden om betygssättning är enpartsärenden. Den som ska betyg-

sättas har inte någon motpart i form av andra som konkurrerar om samma

betyg. Inom skolväsendet fattas årligen beslut om betyg i hundratusentals

ärenden. Betygsärenden är alltså ett exempel på s.k. massärenden.

Utgångspunkten är att massärenden ska kommuniceras och även i övrigt

handläggas på samma sätt som andra förvaltningsärenden. Frekvensen av

betygsärenden har dock ansetts utgöra skäl för en särskild undantags-

bestämmelse i förvaltningslagen för sådana ärenden (prop. 1971:30 del 2

s. 469).

Regeringen anser, i likhet med utredningen, att principiella skäl talar

mot att man i den nya förvaltningslagen bör särbehandla betygsärenden i

förhållande till andra ärenden och införa en bestämmelse i lagen som

motsvarar det nuvarande undantaget i 17 § första stycket 2 FL. Samtidigt

finns det, som bl.a. Kammarrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i

Stockholm, Försvarsmakten, MSB, Statens institutionsstyrelse, Kronofog-

demyndigheten, Statens skolverk, Statens skolinspektion, Högskolverket,

Linköpings universitet, Lunds universitet, Sveriges Kommuner och

Landsting och Sveriges läkarförbund framhåller, ett tydligt behov av

undantag för ärenden som gäller betygssättning.

För ärenden om betygssättning när det gäller utbildning som omfattas

av skollagen (2010:800) finns det för närvarande ett särskilt undantag i

29 kap. 10 § fjärde stycket skollagen. Denna ordning kommer att gälla

även fortsättningsvis eftersom regeringen föreslår att avvikande bestäm-

melser i specialförfattningar ska ha företräde framför bestämmelserna i

den nya förvaltningslagen (jfr avsnitt 5.7). De praktiska skäl som

Prop. 2016/17:180

166

motiverar undantaget i skollagen talar på motsvarande sätt även för ett

fortsatt undantag som omfattar betygssättning vid universitet och

högskolor och i yrkeshögskolan. Regeringen anser att detta behov bör

tillgodoses genom införandet av bestämmelser om undantag i de special-

författningar som reglerar dessa utbildningar. Det finns enligt regering-

ens mening också fortsatt ett behov av undantagsreglering när det gäller

ärenden om betygssättning i samband med militär utbildning. I den mån

det även i fråga om andra utbildningsformer finns liknande praktiska skäl

som kan motivera avvikelser från förvaltningslagens allmänna reglering

om kommunikationsskyldigheten, bör sådana föreskrifter tas in i special-

författning.

När det gäller ärenden om betygssättning som kan förekomma inom

andra delar av förvaltningen bedömer regeringen att skälen för en sär-

skild undantagsreglering generellt inte kan anses lika starka som när det

gäller ovan nämnda utbildningar. Regeringen avser dock att följa frågan

och vid behov återkomma till riksdagen.

Beslut som kan bli avsevärt svårare att genomföra

Enligt 17 § första stycket 3 FL får en myndighet avgöra ett ärende utan

att det har skett någon kommunikation om det kan befaras att det annars

skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet. Myndigheter

som hanterar frågor om t.ex. hälsoskydd, brandskydd eller allmän ord-

ning och säkerhet kan exempelvis ställas inför situationer där det gäller

att avvärja en akut fara för liv, hälsa eller egendom. Vidare kan syftet

med en inspektion eller liknande åtgärd inom ramen för en myndighets

tillsynsverksamhet förfelas om det blir känt i förväg att åtgärden över-

vägs. Regeringen föreslår att ett motsvarande undantag tas in i den nya

lagen. I konsekvens med regeringens förslag om utformningen av

tillämpningsområdet för huvudregeln om kommunikation (avsnitt

12.3.2), bör även tillämpningsområdet för undantagsbestämmelsen

inbegripa alla beslut som kan aktualiseras i ett ärende.

Beslut som måste meddelas omedelbart

I 17 § första stycket 4 FL finns en bestämmelse som innebär att en myn-

dighet får avstå från kommunikation om avgörandet i ärendet inte kan

skjutas upp. Denna undantagsregel är avsedd att begränsas till sådana fall

då tidsmarginalen är för knapp för att medge kommunikation (prop.

1971:30 del 2 s. 471). JO har vid flera tillfällen framhållit att det ska vara

fråga om omständigheter som objektivt sett motiverar att myndigheten

måste avgöra ärendet utan att ha vidtagit några åtgärder i fråga om

kommunikation. Att en myndighet har bestämt sig för att besluta i

ärendet en viss dag med hänsyn till kommande sommarledighet är därför

inte något giltigt skäl för att avstå från att fullgöra kommunicerings-

skyldigheten (jfr JO 2001/02 s. 167). Inte heller kan myndighetens

arbetsbörda tillåtas att spela någon roll i sammanhanget (jfr prop.

1971:30 del 2 s. 471).

Det finns ett sakligt motiverat behov av att införa en motsvarande

undantagsbestämmelse för brådskande ärenden även i den nya förvalt-

ningslagen. Som utredningen framhåller bör en sådan bestämmelse i den

nya lagen utformas på ett sätt som tydligare än enligt nuvarande reglering

167

Prop. 2016/17:180

markerar att det ska vara fråga om mycket angelägna åtgärder, som inte

får försenas av den anledningen att myndigheten först måste se till att

kommunikation sker. Bestämmelsen bör klart markera vilka intressen

som ska skyddas genom ett snabbt beslut och vilka tidsramar som det är

fråga om. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att detta i

lagtexten lämpligen bör uttryckas som att myndigheten får avstå från

kommunikation om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att

beslutet meddelas omedelbart (jfr avsnitt 13.4.3 om regeringens förslag i

fråga om reglering av myndigheternas motiveringsskyldighet, där ett

motsvarande undantag tas in). Det ska alltså typiskt sett vara fråga om

situationer där beslutet i och för sig skulle kunna genomföras vid en

senare tidpunkt, men då med påtagligt minskad eller utebliven effekt (jfr

ovan och SOU 1968:27 s. 170). Som Förvaltningsrätten i Umeå

uppmärksammar innebär detta att bl.a. vissa brådskande beslut om

ingripande till skydd för liv, hälsa eller egendom skulle kunna falla in

även under denna undantagsbestämmelse.

CSN anser att det inte bör ställas längre gående krav på en myndighet

att kommunicera inför ett interimistiskt beslut än vad som följer av

nuvarande praxis. Enligt CSN bör man utforma undantagsbestämmelsen

för beslut som måste meddelas omedelbart så att den kan tillämpas på

interimistiska beslut, t.ex. CSN:s beslut om att inte längre betala ut

studiestöd.

Som CSN uppmärksammar och som regeringen behandlar i avsnitt

12.3.2 har Högsta förvaltningsdomstolen – på förvaltningsprocessens

område – konstaterat att förvaltningsprocesslagens bestämmelser om

kommunikation visserligen är formellt tillämpliga enbart när ett mål

avgörs slutligt, men att de ger uttryck för ett principiellt synsätt, som får

anses ha generell räckvidd (RÅ 1991 ref. 109 – som gällde ett

interimistiskt beslut i ett mål av stor praktisk eller ekonomisk betydelse

för enskild där det krävdes att beslutet hade föregåtts av kommunikation

med part). Även JO har tidigare uttalat sig på liknande sätt (JO 1983/84

s. 375).

Nuvarande rättstillämpning ger enligt regeringens uppfattning uttryck

för ett krav på kommunikation även inför vissa interimistiska beslut,

samtidigt som det måste beaktas att sådana beslut typiskt sett kan avse så

brådskande åtgärder att det inte finns något utrymme för kommunikation

(jfr 17 § första stycket 3 och 4 FL). Utredningens lagtextförslag ger

också uttryck för detta. Det finns alltså inte något som hindrar att de före-

slagna undantagsbestämmelserna tillämpas på brådskande interimistiska

beslut som annars riskerar att bli avsevärt svårare att genomföra eller där

något allmänt eller enskilt intresse kräver att besluten meddelas omedel-

bart. Regeringen anser att det bör överlämnas till rättstillämpningen att

utveckla närmare praxis kring detta.

Avslutningsvis bör det framhållas att en tillämpning av de föreslagna

undantagsbestämmelserna inför ett beslut som måste meddelas snabbt

inte utesluter att frågan om kommunikation av det aktuella materialet kan

komma att aktualiseras på nytt. Om det är fråga om ett beslut under

förfarandet – dvs. att handläggningen inte avslutas genom beslutet – ska

kommunikation ske inför ärendets avgörande. Det förutsätter dock att

materialet har betydelse även för det slutliga beslutet och att inte också

detta beslut omfattas av undantagskriterierna.

Prop. 2016/17:180

168

Begränsningar till följd av sekretess

Huvudregeln om en myndighets skyldighet att kommunicera allt material

av betydelse för ett beslut innan beslutet fattas måste kunna inskränkas

om den kolliderar med tungt vägande sekretesshänsyn, t.ex. i fråga om

skydd för rikets säkerhet. Den koppling som nu finns mellan förvalt-

ningslagens bestämmelse om kommunikation och kollisionsbestäm-

melsen i 10 kap. 3 § OSL, som bl.a. begränsar formerna för underrättelse

om det är av synnerlig vikt att sekretessen inte röjs, bör därför föras över

till den nya förvaltningslagen (jfr avsnitt 8.2, om partsinsyn). Regeringen

föreslår att lagtexten i denna del utformas på samma sätt som den

nuvarande undantagsbestämmelsen i 17 § tredje stycket FL.

Ärenden om antagning till frivillig utbildning eller om tilldelning av

forskningsbidrag

I 17 § första stycket 2 FL finns även undantag för ärenden i första instans

om antagning för frivillig utbildning, tilldelning av forskningsbidrag eller

något jämförbart. På samma sätt som i fråga om anställningsärenden och

ärenden om betygssättning har dessa motiverats av framför allt praktiska

skäl (se prop. 1971:30 del 2 s. 470). Utredningen framhåller att det i

fråga om ärenden som gäller antagning till frivillig utbildning och

tilldelning av forskningsbidrag är den eventuella förekomsten av ett stort

antal sökande i ett enskilt ärende, snarare än ärendetypen i sig, som kan

innebära svårigheter vid handläggningen hos myndigheterna. På

motsvarande sätt som i fråga om anställningsärenden anser utredningen

att det inte är motiverat att i den nya förvaltningslagen införa ett undan-

tag för ärenden om antagning till frivillig utbildning, tilldelning av forsk-

ningsbidrag eller något jämförbart som motsvarar den nuvarande

regleringen i 17 § första stycket 2 FL (jfr ovan). Enligt utredningen bör

ett lämpligt utformat undantag i stället vid behov införas i special-

författning.

Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i Göteborg, Förvaltnings-

rätten i Stockholm, MSB, Statens institutionsstyrelse, Högskolverket och

Lunds universitet, anser att det också fortsättningsvis finns behov av

undantag även för ärenden som gäller antagning till frivillig utbildning,

tilldelning av forskningsbidrag och andra jämförbara frågor. Även Natur-

vårdsverket anser att det finns behov av undantag för ärenden om tilldel-

ning av forskningsbidrag. Enligt Försvarsmakten kommer utredningens

förslag, när det gäller antagning till frivillig utbildning, att resultera i

resurskrävande handläggning som kan leda till obehag för den enskilde

dels på grund av att handläggningen drar ut onödigt länge på tiden, dels

genom att känsliga personliga uppgifter kan komma att spridas. Ingen av

de kritiska remissinstanserna utvecklar dock närmare eller anger några

konkreta exempel till stöd för sina respektive bedömningar och farhågor.

Regeringen, som instämmer i utredningens bedömning, anser att det

som har kommit fram genom remissförfarandet inte utgör tillräckligt

tungt vägande skäl för att i den nya förvaltningslagen införa ett generellt

undantag från kommunikationsskyldigheten när det gäller ärenden om

antagning till frivillig utbildning, tilldelning av forskningsbidrag eller

något jämförbart. När det gäller ärenden om antagning till frivillig

utbildning bör dock undantag från kommunikationsskyldigheten kunna

169

Prop. 2016/17:180

införas i specialförfattning när det finns tillräckliga och godtagbara skäl

för det. Detta gäller t.ex. antagning till gymnasieskolan och yrkes-

högskolan och utbildning vid universitet och högskolor. Det kan också

finnas anledning att särskilt överväga om undantag från kommunika-

tionsskyldigheten bör införas i specialförfattning när det gäller antagning

till militär utbildning, som rör ett mycket stort antal sökande varje år. I

övrigt ser regeringen för närvarande inte något särskilt behov av att

införa någon sådan undantagsreglering. Om det ändå senare visar sig att

det exempelvis i fråga om ett visst antagningsförfarande finns tillräckliga

och godtagbara skäl att reglera särskilda undantag från kommunika-

tionsskyldigheten, bör en sådan undantagsreglering lämpligen kunna tas

in i en specialförfattning. Regeringen kommer att följa frågan och vid

behov återkomma till riksdagen.

12.3.5

Myndigheten bestämmer hur kommunikationen

ska genomföras

Regeringens förslag: När en myndighet ger en part tillfälle att yttra

sig över underlaget för ett beslut som den avser att fatta, ska myndig-

heten i underrättelsen ange när svaret senast ska ha kommit in.

Myndigheten bestämmer hur underrättelse ska ske. Underrättelse får

ske genom delgivning.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Centrala studiestödsnämnden (CSN) anser att det

bör framgå av lagtexten att parten ska ges skäligt rådrum för att besvara

myndighetens kommunicering. Enligt CSN bör det också klargöras vilka

minimifrister som bör gälla för kommunicering. Myndigheten för sam-

hällsskydd och beredskap (MSB) befarar att förslaget om att

kommunikationen ska omfatta allt material av betydelse kan komma att

leda till missuppfattningar om hur en myndighet bör gå till väga när den

uppfyller sin kommunikationsskyldighet. Ingen annan remissinstans

kommenterar utredningens förslag i denna del.

Skälen för regeringens förslag: När en myndighet ska fullgöra sin

kommunikationsskyldighet får den själv avgöra om detta ska ske munt-

ligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt (17 §

andra stycket FL). Det material som ska kommuniceras utgörs oftast av

handlingar och det vanligaste är att man skickar kopior av handlingarna

till parten. Bestämmelsen hindrar dock inte att parten får del av

materialet t.ex. genom ett telefonsamtal, i samband med ett besök hos

myndigheten eller vid syn eller besiktning som myndigheten utför. För-

farandet kan alltså – beroende på omständigheterna – ske helt formlöst.

Om parten inte lämnar sitt svar skriftligt utan t.ex. muntligen per tele-

fon eller vid ett möte med en handläggare, ska myndigheten göra en

tjänsteanteckning om svaret (jfr 15 § FL). Anteckningen ska föras till

akten i ärendet, vilket bl.a. är nödvändigt för att en eventuell motpart ska

kunna utöva sin rätt till partsinsyn och för att kommunikation med

motparten ska kunna ske (jfr avsnitt 8.2).

Den nuvarande möjligheten för myndigheterna att välja ett mer form-

löst tillvägagångssätt är viktig för att underlätta ett effektivt förfarande

Prop. 2016/17:180

170

och bör som utredningen föreslår komma till uttryck även i den nya

förvaltningslagen. I ett okomplicerat ärende, där materialet är begränsat,

kan exempelvis hela processen – inbegripet både myndighetens presenta-

tion och partens svar – vara avklarad inom några minuter vid ett telefon-

samtal. En annan tänkbar variant kan vara att myndigheten använder sig

av ett elektroniskt kommunikationssätt, exempelvis inom ramen för en

digital tjänst. Om en myndighet använder sig av sådana alternativ när det

är lämpligt minskar också risken för att tillämpningen av huvudregeln

om kommunikationsskyldighet påverkar förvaltningens effektivitet

negativt på det sätt som många remissinstanser befarar (jfr avsnitt

12.3.2).

Det bör uttryckligen framgå av bestämmelsen i den nya förvaltnings-

lagen att det är myndigheten som ensidigt avgör hur kommunikationen

ska genomföras. Att myndigheten alltid ska välja den underrättelseform

som med beaktande av bl.a. partens intressen i det enskilda fallet är

enklast och ger det snabbaste resultatet, följer redan av den

lagbestämmelse om allmänna utgångspunkter för handläggningen som

regeringen behandlar i avsnitt 8.1 och behöver därför inte anges särskilt i

lagtexten. Vidare följer det av myndigheternas serviceskyldighet att valet

av underrättelseform måste göras med beaktande av tillgänglighets-

aspekter, exempelvis i kontakter med barn eller unga, eller om någon

enskild till följd av en funktionsnedsättning har svårigheter att tillgodo-

göra sig muntlig eller skriftlig information (jfr avsnitt 7.2).

Regeringen anser att det också bör ingå i myndigheternas serviceskyl-

dighet att använda skriftlig form vid kommunicering om materialet t.ex.

är så omfattande och komplicerat att parten behöver hjälp av någon sak-

kunnig för att kunna lämna ett passande svar (jfr avsnitt 7.2). En generell

rätt för en part att kräva att kommunikationsförfarandet sker i skriftlig

form skulle dock föra för långt. Det centrala är att parter i för-

valtningsärenden i tillfredsställande utsträckning underrättas om tillkom-

mande material och får tillfälle att kommentera detta, inte hur detta sker.

När en myndighet ger en part tillfälle att yttra sig över underlaget för

ett beslut som den avser att fatta bör myndigheten, i likhet med vad som

gäller enligt nuvarande ordning, kunna använda sig av delgivning enligt

delgivningslagen (2010:1932). Detta bör komma till uttryck i lagtexten.

Enligt regeringens mening bör bestämmelserna om underrättelse i fråga

om kommunikation i övrigt ges en generell och teknikneutral utform-

ning. I linje med detta bör de exempel på möjliga tillvägagångssätt som

anges i nuvarande bestämmelse i förvaltningslagen inte föras över till

den nya förvaltningslagen.

För att ytterligare motverka att förfarandet vid kommunikation minskar

handläggningens effektivitet och onödigt fördröjer beslutsfattandet, bör

det i den nya lagen uttryckligen anges att myndigheten vid kommunicer-

ing ska bestämma en tid för partens svar. Som CSN uppmärksammar bör

denna tid bestämmas så att parten får ett skäligt rådrum för sina över-

väganden. Detta framstår dock som något självklart och som därför inte

behöver anges särskilt i lagtexten. Hur lång svarsfrist som kan anses

lämplig varierar naturligtvis beroende på bl.a. ärendetyp och materialets

omfattning och komplexitet. Lagtexten bör därför inte heller ange något

om hur tidsfristen ska bestämmas i det enskilda fallet. I stället bör praxis

171

Prop. 2016/17:180

och JO:s granskningsuttalanden i fråga om nuvarande reglering kunna

vara vägledande.

MSB befarar att förslaget om att kommunikationen ska omfatta allt

material av betydelse kan komma att leda till missuppfattningar om hur

en myndighet bör gå till väga när den uppfyller sin kommunika-

tionsskyldighet (jfr avsnitt 12.3.2). Regeringen, som inte ser någon sådan

risk, vill med anledning av detta upprepa att uttrycket material markerar

att kravet på kommunikation inte enbart tar sikte på handlingar utan

också avser annat utredningsmaterial, t.ex. föremål eller iakttagelser vid

syn eller besiktning. Som MSB påpekar är det tänkbart att det i ärenden

med omfattande skriftligt utredningsmaterial i vissa fall kan vara

lämpligt att myndigheten i ett särskilt dokument sammanställer de upp-

gifter som är relevanta för myndighetens beslut och sedan kommunicerar

det materialet med parten. Den föreslagna utformningen av lagtexten

hindrar inte ett sådant förfarande som alternativ till att skicka de

handlingar där uppgifterna ingår och som kan innehålla även uppgifter

som saknar betydelse för det beslut som myndigheten avser att fatta. En

självklar förutsättning är naturligtvis att uppgifterna i ett sådant fall

presenteras på ett sätt som är sammanhängande och tydligt strukturerat

(jfr avsnitten 7.2 och 8.1).

12.4

Remiss – ett viktigt inslag i handläggningen

Regeringens förslag: Det ska framgå av förvaltningslagen att en

myndighet inom ramen för sitt utredningsansvar enligt lagen kan

begära ett yttrande från en annan myndighet eller från någon enskild

(remiss).

Om en myndighet behöver inhämta yttranden från flera ska det

göras samtidigt, om inte ett annat tillvägagångssätt framstår som

lämpligare.

Det ska framgå av remissen vad yttrandet ska avse och när det

senast ska ha kommit in till myndigheten.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a.

Lunds universitet och Post- och telestyrelsen, tillstyrker utredningens

förslag eller lämnar det utan invändning.

Kammarrätten i Sundsvall anser att utredningens förslag till detalj-

reglering i fråga om det praktiska förfarandet i samband med remiss är

onödigt och bör utgå. Enligt Förvaltningsrätten i Umeå bör man förenkla

regleringen språkligt och bl.a. överväga att inte använda uttrycket remiss

i lagtexten.

Skälen för regeringens förslag: I en myndighets utredningsansvar

ingår att skaffa information från andra myndigheter eller från enskilda

för att se till att ett ärende blir tillräckligt utrett. Den klassiska metoden

för en myndighet att inhämta ett yttrande är genom remiss. I speciallag-

stiftningen finns bestämmelser som på många olika områden preciserar

omfattningen av myndigheternas befogenhet eller skyldighet att använda

remiss inom ramen för sitt utredningsansvar (jfr prop. 1971:30 del 2

s. 388–389). I 13 § FL finns bestämmelser om remissförfarandet som

Prop. 2016/17:180

172

innebär att en myndighet noga ska pröva behovet av att inhämta yttrande

genom remiss innan den vidtar åtgärden. Om yttrande behöver inhämtas

från flera, ska det göras samtidigt, om inte särskilda skäl föranleder något

annat. Vidare ska det anges i remissen i vilka avseenden och inom vilken

tid som ett yttrande önskas, om detta inte är obehövligt.

Att inhämta yttranden från andra myndigheter eller från enskilda

fysiska eller juridiska personer är ett effektivt och ofta använt medel för

att skaffa fram ett fullständigt utredningsmaterial. De bestämmelser om

samverkan och utredningsansvar i den nya lagen som regeringen

behandlar i avsnitten 7.2 och 12.1 innebär att myndigheterna uppmärk-

sammas på möjligheten att underlätta för den enskilde genom att på eget

initiativ hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter.

Detta kan ske helt formlöst genom t.ex. kontakter per telefon eller e-post.

Men det kan också vara befogat att använda ett något mera formaliserat

förfarande, där den andra myndigheten inom viss tid måste svara i en

speciell fråga. Möjligheten att inhämta yttrande genom remiss, som även

avser kontakter med privaträttsliga subjekt, är alltså ett både önskvärt och

nödvändigt inslag i handläggningen av ärenden.

Regeringen anser att bestämmelser om remiss har en självklar plats i

den nya förvaltningslagen. Bestämmelserna bör utformas så att det

tydligt markeras att remissförfarandet är ett viktigt inslag i handlägg-

ningen. Precis som enligt gällande rätt bör det även fortsättningsvis vara

myndigheternas ansvar att se till att förfarandet bedrivs rationellt, snabbt

och kostnadseffektivt. Det restriktiva synsätt i fråga om användningen av

remissförfarandet som den nuvarande lydelsen av 13 § FL ger uttryck för

bör dock inte föras över till den nya lagen.

Till skillnad från gällande rätt bör bestämmelserna i den nya lagen om

remiss ange vilka olika typer av remissinstanser som kan förekomma och

vad syftet med förfarandet är. Det bör alltså framgå av lagtexten att det är

fråga om att hämta in yttranden från myndigheter eller från enskilda, dvs.

såväl fysiska som juridiska personer.

När det gäller skyldigheten att svara på en remiss bör det framhållas att

det redan av förvaltningslagens samverkansregel (jfr 6 § FL samt avsnitt

7.2) följer att en myndighet ska svara på en remiss från en annan

myndighet. Vilket svar som lämnas är dock beroende av bl.a. hur de båda

organens uppgifter har angetts i myndigheternas instruktioner. För att

privaträttsliga subjekt ska vara skyldiga att svara på en remiss krävs det

särskilt författningsstöd. I andra fall kan de endast erbjudas att yttra sig.

Syftet med en remiss varierar. Det kan vara fråga om att få

upplysningar om faktiska förhållanden som myndigheten ännu inte

känner till eller att få synpunkter på befintligt material. Ofta är det fråga

om att tillgodogöra sig den speciella sakkunskap som remissinstansen har

i sin egenskap av expertmyndighet på ett visst område. Ibland krävs en

remiss för att myndigheten ska kunna kontrollera riktigheten av uppgifter

som en part har lämnat. Oavsett skälet för åtgärden används en remiss för

att förse myndigheten med det utredningsmaterial som den anser sig vara

i behov av för att kunna fatta ett korrekt beslut i ärendet. Som

utredningen föreslår bör detta också komma till uttryck i lagtexten.

Utredningens förslag till lagtext bör dock justeras för att ytterligare

tydliggöra kopplingen till myndigheternas utredningsansvar, som också

föreslås regleras i den nya lagen (se avsnitt 12.1). Som Förvaltnings-

173

Prop. 2016/17:180

rätten i Umeå uppmärksammar finns det även skäl att göra vissa

språkliga förenklingar i bestämmelsen. Till skillnad från förvaltnings-

rätten anser regeringen dock att uttrycket remiss, som är väl känt för både

myndigheter och enskilda, bör användas även i den nya lagen. Även i

fortsättningen bör myndigheten ansvara för att den noga prövar behovet

av åtgärden (jfr 13 § FL). Genom utformningen av bestämmelsen blir det

tydligt att behovet av remiss avgörs av utredningsläget i ärendet. Att

prövningen ska vara noggrann är självklart och inte något unikt för

remissförfarandet. Detta behöver därför inte anges särskilt i lagtexten.

Som utredningen föreslår bör den nya lagen, i likhet med den

nuvarande, även innehålla viss detaljreglering om det praktiska

förfarandet i samband med remiss. Regeringen, som till skillnad från

Kammarrätten i Sundsvall anser att det även fortsättningsvis finns ett

praktiskt behov av sådana bestämmelser i förvaltningslagen, gör i denna

del följande överväganden.

I de flesta fall är det både tidsmässigt och kostnadsmässigt mest resurs-

effektivt om remissen skickas ut vid ett och samma tillfälle och svars-

tiden är densamma för alla som får remissen. Om en myndighet behöver

inhämta yttranden från fler än en remissinstans bör den s.k. solfjäder-

metoden därför anges som huvudregel även i den nya bestämmelsen. Det

bör påpekas att möjligheten att använda sig av s.k. remissmöten, dvs.

sammanträden där samtliga remissinstanser kan delta och få framföra

sina synpunkter, också är ett förfarande som ryms inom huvudregeln.

Solfjäderremiss är emellertid inte alltid en lämplig metod. Ibland

behöver den som ska svara på remissen ha tillgång till någon annan

remissinstans upplysningar eller synpunkter för att kunna lämna ett

relevant svar till myndigheten. Det bör därför framgå av lagtexten att en

myndighet i stället kan välja ett annat tillvägagångssätt, om det framstår

som lämpligare.

Ett rationellt förfarande förutsätter inte bara att myndigheten själv gjort

klart för sig vilka fakta, kunskaper eller synpunkter som ska inhämtas

genom en remiss. Lika viktigt är att remissinstansen vet vilken typ av

information som den är tänkt att bidra med. En preciserad remiss kan

därför spara såväl arbete som tid och pengar, både för den som skickar ut

remissen och för den som ska svara på den.

Vidare bör handläggningen av ett ärende inte försenas på grund av sena

remissvar. Det måste redan från början stå klart för remissinstansen hur

lång tid den har på sig att svara. Om tiden för svar inte kan hållas och

anstånd begärs, får den myndighet som har skickat ut remissen ta ställ-

ning till om den ska kräva ett svar inom utsatt tid, bevilja uppskov eller

avgöra ärendet i befintligt skick utan tillgång till det efterfrågade svaret.

I förhållande till nuvarande reglering anser regeringen också att de nya

bestämmelserna bör innebära en viss skärpning när det gäller utrymmet

för undantag. En myndighet bör inte annat än i mycket speciella undan-

tagsfall kunna använda sig av en s.k. blank remiss, som inte innehåller

någon som helst uttrycklig information om vad man förväntar sig av

remissorganet eller om när remissen ska besvaras. För att ett sådant

förfarande ska kunna godtas måste både avsändaren och mottagaren av

remissen redan på förhand ha kommit överens om, eller på annat sätt ha

klart för sig vad yttrandet ska avse och vilken tidsram som gäller.

Regeringen anser, i likhet med utredningen, att bestämmelsen bör

Prop. 2016/17:180

174

utformas så att det ställs krav på att uppgifterna ska framgå av remissen.

På så sätt behöver en myndighet inte uttryckligen ange uppgifter som är

väl kända för mottagaren och som framgår redan av ämnet för den

remitterade handlingen.

12.5

Anteckningar och andra former av

dokumentation

Regeringens förslag: En myndighet som får uppgifter på något annat

sätt än genom en handling ska snarast dokumentera dem, om de kan

ha betydelse för ett beslut i ärendet. Det ska framgå av dokumenta-

tionen när den har gjorts och av vem.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: En mycket stor majoritet av remissinstanserna,

bl.a. Lunds universitet, Post- och telestyrelsen och Växjö kommun, till-

styrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändning i sak.

Riksdagens ombudsmän (JO) är dock kritisk till att den dokumentations-

skyldighet för myndigheterna som utredningen föreslår är mindre omfatt-

ande än de allmänna krav på dokumentation som har kommit till uttryck

genom JO:s granskningsuttalanden. Centrala studiestödsnämnden anser

att gränsdragningen mot de allmänna krav i fråga om dokumentation som

JO har gett uttryck för bör förtydligas.

Enligt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bör utredningens

lagtextförslag justeras så att bestämmelsen, i likhet med gällande rätt, tar

sikte på enbart sådana ärenden som avser myndighetsutövning mot någon

enskild. Arbetsgivarverket och Tjänstemännens Centralorganisation

anser att i vart fall anställningsärenden bör undantas från bestämmelsens

tillämpningsområde. Även Statskontoret och Kompetensrådet för utveck-

ling i staten (Krus) är kritiska till det breda tillämpningsområdet och

anser att man bör införa en särskild bestämmelse som gör det möjligt att

avstå från dokumentation om det är uppenbart obehövligt. Enligt Linköp-

ings universitet finns det ett behov av avvikande föreskrifter för hög-

skoleverksamhet.

Kammarrätten i Sundsvallför fram vissa språkliga och lagtekniska

synpunkter i fråga om bestämmelsens närmare utformning. Enligt Stock-

holms universitet bör man överväga att komplettera utredningens lagtext-

förslag med viss detaljreglering i fråga om hanteringen av sådan doku-

mentation som görs med anledning av uppgifter från en part.

Skälen för regeringens förslag

Utförligare krav på dokumentation av material som inte är skriftligt

För att tillgodose grundläggande krav på rättssäkerhet och effektivitet

måste beslutsunderlaget i ett ärende vara komplett, identifierbart och

lättillgängligt. En enskild ska genom att t.ex. använda sin rätt till

partsinsyn kunna försäkra sig om att myndigheten inte bara har tagit

ställning till allt material som har tillförts ett ärende utan att den också

har bevarat det. För myndigheten är det viktigt att ha kontroll över

175

Prop. 2016/17:180

beslutsunderlaget, bl.a. för att den ska kunna fullgöra sin kommunika-

tionsskyldighet. Även utomstående som har bidragit med material måste

kunna vara säkra på att materialet tagits om hand på ett korrekt sätt av

myndigheten. Tillgång till allt material som har tillförts ett ärende är

också en förutsättning för den prövning som en överinstans ska göra med

anledning av ett överklagande av ett beslut eller för sådan tillsyn som

utövas av t.ex. Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern.

Risken för att uppgifter som förekommer i handlingar ska försvinna ur

hanteringen får bedömas som liten. När det gäller information som någon

ger muntligt eller som skaffas fram genom undersökningar eller besikt-

ningar av personer, föremål, fastigheter eller miljöer är läget annorlunda.

I sådana fall måste myndigheten oftast överföra informationen till någon

typ av handling, digitalt eller på papper, som förs till akten i ärendet.

Enligt 15 § FL ska en myndighet anteckna sådana uppgifter som den

får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för

utgången i ärendet, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon

enskild. Även den nya förvaltningslagen bör innehålla en uttrycklig

bestämmelse om krav på dokumentation av sådant material som inte är

skriftligt. Regeringen anser att en sådan bestämmelse i den nya lagen bör

vara mer utförlig och ges ett utökat tillämpningsområde, jämfört med

nuvarande reglering i 15 § FL om anteckning av uppgifter.

De utförligare kraven på dokumentation ska gälla för alla slags ärenden

När det gäller tillämpningsområdet framhåller utredningen att JO i flera

fall har ställt högre och längre gående krav på myndigheter än vad som

uttryckligen följer av 15 § FL (se t.ex. i fråga om myndighetsutövning:

JO 1976/77 s. 268 och JO 1979/80 s. 334; uppgifter av betydelse för

utgången i ärendet: JO 2005/06 s. 230, JO 2007/08 s. 261, JO 2007/08

s. 377 och JO 2008/09 s. 264; hur och när dokumentationsskyldigheten

fullgörs: JO 1993/94 s. 402, JO 1998/99 s. 214, JO 2005/06 s. 171, JO

2006/07 s. 284 och JO 2008/09 s. 264). Utredningen föreslår därför att

tillämpningsområdet för bestämmelsen om dokumentation i den nya

lagen ska omfatta alla slags ärenden.

Utredningens förslag i fråga om dokumentationsskyldighet får stöd av

en mycket stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Lunds universitet,

Post- och telestyrelsen och Växjö kommun. Myndigheten för samhälls-

skydd och beredskap invänder dock mot förslaget och anser att bestäm-

melsen, i likhet med gällande rätt, bör ta sikte på enbart sådana ärenden

som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Arbetsgivarverket

och Tjänstemännens Centralorganisation anser att i vart fall anställ-

ningsärenden bör undantas från bestämmelsens tillämpningsområde.

Enligt Linköpings universitet finns det ett behov av avvikande före-

skrifter för högskoleverksamhet.

Som JO:s granskningsuttalanden visar bör myndigheterna enligt god

förvaltningsstandard redan i dag dokumentera uppgifter även i andra

slags ärenden än sådana som avser myndighetsutövning mot någon

enskild. I avsnitt 6.2 gör regeringen vidare bedömningen att uttrycket

myndighetsutövning inte bör användas i den nya förvaltningslagen för att

avgränsa bestämmelsernas tillämpningsområde. Bestämmelsen i den nya

lagen om dokumentationsskyldighet bör därför inte innehålla någon

Prop. 2016/17:180

176

sådan begränsning i fråga om tillämpningsområdet. Det finns inte heller

skäl att införa ett undantag för anställningsärenden (jfr prop. 1971:30

del 2 s. 332). Regeringen, som konstaterar att bl.a. Lunds universitet till-

styrker förslaget, anser inte heller att det finns något behov av avvikande

föreskrifter för högskoleverksamhet. Det kan i sammanhanget noteras att

sådana undervisningsåtgärder som inte gäller examination – i likhet med

annan s.k. faktisk förvaltningsverksamhet – faller utanför bestämmelsens

tillämpningsområde, eftersom sådan verksamhet inte avser handläggning

av ärenden.

Tillämpningsområdet för den nuvarande regleringen i 15 § FL är också

begränsat på så sätt att den anteckningsskyldighet som följer av bestäm-

melsen har knutits till uppgiftens betydelse för utgången i ärendet, dvs.

det beslut som innebär att myndigheten skiljer sig från ärendet. Det

innebär bl.a. att någon formell dokumentationsskyldighet inte gäller för

muntliga uppgifter som har betydelse för s.k. förfarandebeslut, exempel-

vis ett tillfälligt beslut om en viss åtgärd. Regeringen instämmer i

utredningens uppfattning att det bör finnas dokumenterat underlag för

alla beslut som en myndighet fattar. Det gäller såväl för själva avgöran-

det i ett ärende som för beslut under handläggningens gång. Ett besluts

betydelse för den eller dem som berörs av beslutet kan vara densamma,

oavsett på vilket stadium under hanteringen som beslutet fattas.

Regeringen föreslår därför att en myndighet som får in uppgifter på något

annat sätt än genom en handling ska dokumentera dem, om de kan ha

betydelse för ett beslut i ärendet. Den nya lagen bör i detta avseende som

princip gälla lika för alla slags beslut. Detta innebär ett väsentligt

utvidgat tillämpningsområde för den nya bestämmelsen i jämförelse med

regleringen i 15 § FL. Samtidigt bör det understrykas att bestämmelsen i

praktiken inte på motsvarande sätt bör bli mer resurskrävande för

myndigheterna, eftersom de åtgärder som myndigheterna är skyldiga att

vidta är av ganska begränsad omfattning. Om det för myndigheten t.ex.

framstår som uppenbart att en uppgift som lämnas muntligt av en part

eller någon annan kommer att sakna betydelse för ett beslut i ärendet

kommer uppgiften enligt den föreslagna bestämmelsen inte att behöva

dokumenteras. Till skillnad från Statskontoret och Krus anser regeringen

därför att det inte behöver införas en särskild bestämmelse om begräns-

ning av huvudregeln i syfte att göra det möjligt för en myndighet att

avstå från dokumentation om det är uppenbart obehövligt.

Som JO påpekar innebär de allmänna krav som har kommit till uttryck

genom JO:s granskningsuttalanden, att en myndighet – utöver alla

uppgifter som kan komma att ligga till grund för olika slags beslut – även

bör dokumentera allt som krävs för att man ska kunna följa gången i ett

ärende. Sådana anteckningar om andra åtgärder kan gälla exempelvis hur

ett ärende har inletts, särskilda händelser som har förekommit under

handläggningen, utredningsåtgärder som i och för sig inte har lett till

avsett resultat och eventuella klagomål från den enskilde i fråga om

handläggningen och hur dessa har hanterats av myndigheten. Regeringen

kan också instämma i JO:s uppfattning att anteckningar om andra

åtgärder har särskild betydelse i vissa ärenden, t.ex. sådana som är

särskilt ingripande mot enskilda, och att det inte finns något som hindrar

att man ställer lägre krav för andra typer av ärenden. Som framgår ovan

har regeringen emellertid principiellt tagit ställning för att bestämmelsen

177

Prop. 2016/17:180

om dokumentation bör gälla för alla slags beslut som en myndighet

fattar. För att åstadkomma en rimlig balans mellan intresset av fullstän-

dig dokumentation av allt som har förekommit i ett ärende och myndig-

heternas arbetsbörda, är det därför mindre lämpligt att göra som JO

föreslår och fullt ut lagreglera det som kan anses vara god förvaltnings-

standard i fråga om dokumentation. Tillämpningsområdet för bestäm-

melsen om dokumentation bör i stället utformas i enlighet med utred-

ningens förslag. Det bör samtidigt framhållas att JO:s gransknings-

uttalanden i fråga om sådant som formellt faller utanför bestämmelsens

tillämpningsområde inte påverkas av förslaget, utan kommer att gälla på

samma sätt som tidigare. Vad JO har uttalat om att en myndighet bör

dokumentera allt som krävs för att man ska kunna följa gången i ett

ärende, kommer alltså att ha samma betydelse för rättstillämpningen som

hittills.

Dokumentationsskyldighetens huvudsakliga omfattning och innebörd

När det gäller frågan om den närmare omfattningen av dokumenta-

tionsskyldigheten är det givet att uppgifterna inte alltid behöver doku-

menteras i detalj. Under förutsättning att allt väsentligt är med går det

naturligtvis utmärkt att återge dem i sammandrag. Inte heller behöver

någon särskild handling upprättas. Att göra en tjänsteanteckning på ett

dagboksblad eller en befintlig handling i akten är i många fall ofta till-

räckligt. Statskontoret och Krus uppmärksammar att ärenden som gäller

utredningsuppdrag från t.ex. regeringen ofta bedrivs i projektform och

under en längre tid, ibland flera år. Båda myndigheterna anser att den

föreslagna bestämmelsen kan bli svår att tillämpa i sådana ärenden – t.ex.

när det gäller att bedöma vilka telefonsamtal som måste dokumenteras –

och att detta kan leda till minskad effektivitet, bl.a. i form av över-

dokumentation. Enligt regeringens mening bör man dock i de flesta fall

relativt enkelt kunna avgöra om en viss muntlig uppgift kan få betydelse

för ett beslut i ärendet och därför ska dokumenteras. Att en sådan bedöm-

ning inte kan göras utan en viss grad av osäkerhet i fråga om uppgiftens

eventuella betydelse för beslut som kan aktualiseras i ett betydligt senare

skede av ärendets handläggning är naturligt och får accepteras.

Utredningen uppmärksammar också att JO vid sin granskning noterat

att det inte alltid anges när den dokumentation som finns i ett ärende har

utförts. En annan återkommande brist är enligt JO att det inte anges vem

som har utfört dokumentationen. Dessutom förekommer det att myndig-

heterna ibland dröjer med att dokumentera inkommande uppgifter, vilket

medför en risk för att det som återges blir mindre exakt. Regeringen

ställer sig bakom utredningens förslag att direkt i lagbestämmelsen ange

att dokumentation ska ske snarast och att det ska framgå av dokumenta-

tionen när den har gjorts och av vem.

Stockholms universitet pekar på risken för att dokumentationen blir

missvisande. Enligt universitetet bör man överväga att komplettera utred-

ningens lagtextförslag med viss detaljreglering i fråga om hanteringen av

sådan dokumentation som görs med anledning av uppgifter från en part,

för att säkerställa att dokumentationen är korrekt. Att en myndighet

måste vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att dokumentationen är

korrekt gäller dock generellt och oavsett från vem som uppgifterna

Prop. 2016/17:180

178

kommer. Vilka åtgärder som vidtas kan också variera beroende på bl.a.

sammanhanget och uppgifternas karaktär. När det gäller en myndighets

dokumentation av uppgifter från en enskild part kan exempelvis en

tillämpning av bestämmelserna i förvaltningslagen om kommunikation

aktualiseras (jfr avsnitt 12.3.2). Någon särskild detaljreglering av det slag

som Stockholms universitet efterfrågar bör därför inte införas i lagen.

Enligt Kammarrätten i Sundsvall bör man överväga att i lagtexten

använda uttrycket material i stället för uppgifter, för att markera det som

ska dokumenteras (jfr avsnitten 8.2 och 12.3.2). Regeringen föredrar

dock utredningens lagtextförslag. Kammarrätten i Sundsvall påpekar

också att det bör framgå av dokumentationen varifrån uppgifterna

kommer. Detta får dock anses ingå i dokumentationsskyldigheten och

behöver inte regleras särskilt.

13

Myndighetens beslut

13.1

Beslutsfattande och omröstning

Regeringens förslag: Beslut kan fattas av en befattningshavare ensam

eller av flera gemensamt eller automatiserat. Vid den slutliga

handläggningen kan en föredragande och andra befattningshavare

medverka utan att delta i avgörandet.

När flera ska fatta beslut gemensamt och de inte kan enas ska

ordföranden presentera de olika förslag till beslut som har förts fram.

Varje förslag ska presenteras så att det kan besvaras med antingen ja

eller nej.

När de som deltar i avgörandet har fått ta ställning till förslagen

meddelar ordföranden vad som enligt hans eller hennes uppfattning

har beslutats. Detta blir beslutet, om inte omröstning begärs.

En omröstning ska göras öppet. Om det vid omröstningen finns fler

än två förslag ska det först avgöras vilket förslag som ska ställas mot

det som enligt ordförandens uppfattning hade beslutats.

Omröstningen avgörs genom enkel majoritet. Om det blir lika

röstetal gäller ordförandens mening.

Varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen är skyldig

att delta även i avgörandet. Ordföranden ska alltid rösta om det behövs

för att ärendet ska kunna avgöras. Andra ledamöter behöver dock inte

rösta för mer än ett förslag.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot förslaget i sak.

Några remissinstanser för dock fram språkliga synpunkter på lagtexten.

Vidare saknar Försvarsmakten en definition av begreppet beslut.

Skälen för regeringens förslag: Inom den offentliga förvaltningen

förekommer i princip tre olika former för beslutsfattande: den byrå-

kratiska beslutsformen (enrådighetsmetoden), den kollegiala besluts-

formen och den kollektiva beslutsformen (parlamentariska metoden).

Den byråkratiska beslutsformen är vanligt förekommande inom stats-

179

Prop. 2016/17:180

förvaltningen och innebär att ett ärende avgörs av en befattningshavare

ensam. Ofta medverkar någon annan befattningshavare vid handlägg-

ningen som föredragande eller protokollförare, men avgörandets innehåll

bestäms helt och hållet av den som är beslutande. Något omröstnings-

förfarande aktualiseras aldrig i dessa fall. Den kollegiala beslutsformen

utmärks av att ett visst minimiantal befattningshavare hos beslutsorganet

måste medverka för att ett beslut ska kunna fattas och att, om enighet inte

uppnås, var och en av dessa måste ge uttryck för sin uppfattning enligt en

angiven turordning inom ramen för ett särskilt omröstningsförfarande.

Denna beslutsform tillämpas bl.a. av vissa förvaltningsmyndigheter med

domstolsliknande uppgifter men är vanligast förekommande hos dom-

stolarna i den dömande verksamheten. Den kollektiva (parlamentariska)

beslutsformen tillämpas främst i de beslutande politiska församlingarna –

riksdagen, landstings- och kommunfullmäktige – och i kommunala

nämnder och styrelser, men är också vanlig i statliga myndigheter när

beslut fattas i en styrelse eller nämnd. Denna beslutsform anges i 18 § FL

som norm för förvaltningen om beslut ska fattas av flera gemensamt (jfr

avsnitt 19.1, författningskommentaren till 29 §).

Att den kollektiva beslutsformen slagits fast som norm för besluts-

fattande när flera deltar i beslutet grundar sig inte i att den metoden

generellt sett bedömts vara lämpligare än den kollegiala metoden. I

stället motiveras valet av att den kollektiva metoden kommit att tillämpas

i allt större utsträckning bland myndigheterna och att den regelmässigt

ansetts ändamålsenlig för omröstning i förvaltningsärenden. Målet med

att slå fast vilken metod som ska tillämpas, om inget annat är särskilt

föreskrivet, har varit att motverka att skillnader i tillämpningen

uppkommer som en följd av oklarheter om vilka omröstningsregler som

ska gälla (prop. 1985/86:80 s. 31). Avsikten har således inte varit att

överge möjligheten att ge beslutanderätten i ärenden till en person ensam.

Vad som regleras i 18 § FL är endast hur förfarandet ska gå till om ett

ärende ska avgöras av fler än en befattningshavare. Motsvarande

bestämmelser för de kommunala nämnderna och styrelserna finns i

4 kap. 20 och 21 §§ kommunallagen (jfr 4 kap. 25 och 26 §§ i förslaget

till ny kommunallag).

I likhet med utredningen anser regeringen att det i den nya

förvaltningslagen bör tydliggöras att beslut kan fattas av en befattnings-

havare ensam och att en tillämpning av den byråkratiska beslutsformen

inte är något som förekommer endast undantagsvis. Det bör också av

lagen framgå att även andra personer än beslutsfattaren – t.ex. en

föredragande – kan ha medverkat vid den slutliga handläggningen av

ärendet utan att delta i själva avgörandet.

Regeringen anser att det också finns anledning att i lagen tydliggöra att

förvaltningsbeslut kan fattas på automatiserad väg. Utredningens författ-

ningsförslag saknar ett sådant klargörande. Regeringen kan dock konsta-

tera att automatiseringen av beslut under senare år har kommit att bli en

allt vanligare företeelse inom delar av den förvaltning som hanterar ett

mycket stort antal ärenden årligen, t.ex. i Försäkringskassans verksam-

het. Genom att det i lagen slås fast att beslut kan fattas automatiserat

tydliggörs att det inte behövs en reglering i en specialförfattning för att

en myndighet ska kunna använda denna beslutsform. Regleringen skapar

Prop. 2016/17:180

180

därmed också bättre förutsättningar för en fortsatt utveckling av den

digitala förvaltningen.

Regeringen delar i övrigt utredningens uppfattning att den ordning som

regleras i 18 § första och andra styckena FL och som har visat sig

fungera väl i den offentliga förvaltningen – den kollektiva beslutsformen

– bör föras över till den nya lagen utan några ändringar i sak.

Regeringens förslag innebär således att när flera ska fatta beslut

gemensamt och de inte kan enas ska ordföranden lägga fram de olika

förslag till beslut som har förts fram. Förslagen ska presenteras så att de

kan besvaras med ja eller nej. Sedan de befattningshavare som deltar i

själva avgörandet har fått ta ställning till förslagen ska ordföranden

meddela vad som enligt hans eller hennes uppfattning har beslutats. Detta

blir myndighetens beslut om inte omröstning begärs. En eventuell

omröstning ska hållas öppet. Om det vid omröstningen finns fler än två

förslag ska det först avgöras vilket förslag som ska ställas mot vad som

enligt ordförandens uppfattning har beslutats. Utgången vid omröst-

ningen ska bestämmas genom enkel majoritet. Ordföranden ska ha

utslagsröst vid lika röstetal.

Enligt gällande ordning får den som deltar i den slutliga handlägg-

ningen av ett ärende inte avstå från att rösta om ärendet avser myndig-

hetsutövning mot någon enskild (18 § tredje stycket FL). Denna princip

gäller även vid beslutsfattande i kommunala nämnder och styrelser

(4 kap. 21 § kommunallagen). Voteringsplikten gäller dock inte vid

beslut i andra slags ärenden, dvs. sådana som inte innefattar myndighets-

utövning, exempelvis beslut om remissvar, upphandling och fastighets-

förvaltning. Bakgrunden till att en åtskillnad ursprungligen gjordes

mellan dessa situationer var huvudsakligen att de rättssäkerhetssynpunk-

ter som talade för en ordning med tvingande deltagande i avgörandet inte

ansågs göra sig lika starkt gällande i ärenden som inte avsåg myndighets-

utövning (prop. 1985/86:80 s. 32). Utredningen menar dock att detta

undantag inte bör föras över till den nya förvaltningslagen. Ingen remiss-

instans invänder mot detta.

Regeringen ställer sig bakom utredningens förslag. Enligt regeringens

mening framstår det som rimligt att kräva av den som är satt att fatta

beslut på en statlig myndighets vägnar att han eller hon tar ställning till

den fråga som prövas och således även deltar i beslutsfattandet, oavsett

ärendets karaktär. En sådan ordning motverkar att ansvarsfrihet kan

uppnås genom passivitet. Den främjar också en god förvaltning och kan

allmänt sett antas bidra till att slutresultatet blir säkrare. Eftersom

förvaltningslagens omröstningsregler i praktiken bara gäller för statliga

myndigheter är de särskilda förhållanden som kan motivera att avsteg

från voteringsplikten görs vid beslutsfattande i vissa kommunala organ

inte tillräckliga för att motivera att den gällande ordningen bevaras för

den statliga förvaltningen.

När det gäller voteringspliktens omfattning överensstämmer kom-

munallagens reglering med vad som följer av den nuvarande regleringen

i 18 § tredje stycket FL (4 kap. 20 och 21 §§ kommunallagen). Att en

kommunpolitiker åläggs en mera omfattande skyldighet att delta i ett

avgörande som t.ex. ledamot av styrelsen för en statlig myndighet än när

han eller hon agerar inom den kommunala sfären innebär enligt

regeringens mening varken ett praktiskt eller ett principiellt problem. Det

181

Prop. 2016/17:180

saknas därför även skäl att med hänvisning till detta förhållande bevara

den gällande ordningen enligt förvaltningslagen.

Regeringen föreslår alltså sammanfattningsvis att en ledamot som

deltar i den slutliga handläggningen av ett förvaltningsärende enligt

förvaltningslagen ska vara skyldig att redovisa sin inställning till det

beslut som föreslås. I enlighet med vad som gäller enligt nuvarande

ordning bör andra ledamöter än ordföranden inte vara skyldiga att rösta

för mer än ett förslag. Ordföranden bör alltid vara skyldig att rösta när

det behövs för att ärendet ska kunna avgöras.

Försvarsmakten saknar en definition av begreppet beslut i förvalt-

ningslagen. Som framhålls i avsnitt 5.1 är det emellertid förenat med

svårigheter att slå fast en enhetlig definition av begreppet som är helt

invändningsfri. Enligt regeringens uppfattning kan en legaldefinition av

begreppet orsaka tillämpningsproblem som är svåra att förutse. Reger-

ingen anser därför att en sådan definition inte bör tas in i den nya lagen.

13.2

Reservation och avvikande mening

Regeringens förslag: När ett beslut fattas av flera gemensamt kan den

som deltar i avgörandet reservera sig mot beslutet genom att anmäla

en avvikande mening. Den som inte gör det ska anses ha ställt sig

bakom beslutet.

Den som medverkar vid den slutliga handläggningen av ett ärende

utan att delta i avgörandet har alltid rätt att få en avvikande mening

antecknad.

En avvikande mening ska anmälas innan myndigheten expedierar

beslutet eller på annat sätt gör det tillgängligt för utomstående. Om

beslutet inte ska göras tillgängligt för utomstående, ska anmälan göras

senast när beslutet får sin slutliga form.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Kammarrätten i Sundsvall anser att det måste

anses givet att en avvikande mening ska anmälas innan ett beslut har

expedierats eller på annat sätt gjorts tillgängligt för utomstående och att

denna bestämmelse därför kan utgå. Kammarkollegiet, Statens energi-

myndighet, Energimarknadsinspektionen och Riksarkivet anser att

uttryckssättet i bestämmelsen bör vara enhetligt när det gäller den roll

som en föredragande eller annan befattningshavare som inte deltar i

beslutet har. Övriga remissinstanser har inte några invändningar mot

förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Som ett viktigt komplement till

bestämmelserna om den kollektiva beslutsformen finns i 19 § FL bestäm-

melser om rätt för den som deltar i ett avgörande att reservera sig mot

detta och få en avvikande mening antecknad. Genom att anteckna en

avvikande mening kan den som deltar i avgörandet undgå medansvar för

beslutet. Från rättssäkerhetssynpunkt ligger utöver det ett värde i att

reservationen kan ge en part värdefull information och vägledning inför

sitt ställningstagande i frågan om han eller hon ska överklaga beslutet

(prop. 1985/86:80 s. 34).

Prop. 2016/17:180

182

När beslut fattas av flera gemensamt gäller reservationsrätten enligt

nuvarande ordning var och en som deltar i beslutsfattandet. Möjligheten

att anmäla avvikande mening gäller både vid acklamationsbeslut och vid

beslut som fattas efter omröstning. Reservationsrätten kan göras gällande

såväl av den som röstar mot det förslag som blir myndighetens beslut

som av den som röstar med majoriteten men som föredrar en annan

motivering eller en annan utgång än någon av de båda alternativ som är

föremål för den slutliga omröstningen. Den som inte anmäler en

avvikande mening anses ha ställt sig bakom beslutet. Det innebär alltså

att den som röstar för minoritetens förslag men sedan avstår från att

anmäla avvikande mening är med och tar ansvar för beslutet. I likhet med

utredningen anser regeringen att den nuvarande regleringen bör föras

över utan ändring i sak till den nya förvaltningslagen. Den reglering i

förvaltningslagen som regeringen föreslår kommer i praktiken att vara

tillämplig bara vid kollektivt beslutsfattande hos statliga myndigheter.

För det kollektiva beslutsfattandet i kommunala nämnder och styrelser

gäller i stället 4 kap. 22 § kommunallagen (jfr 4 kap. 27 § i förslaget till

ny kommunallag).

Vid sidan av dem som deltar i själva beslutet (beslutsfattarna) har

enligt nuvarande ordning även den som medverkar vid den slutliga

handläggningen utan att själv delta i avgörandet, t.ex. en föredragande,

rätt att få en avvikande mening antecknad om han eller hon begär det. På

grund av regleringens lagtekniska utformning kan det uppfattas som

tveksamt om denna rätt gäller även för medverkande befattningshavare

vid beslutsfattande som sker enligt den byråkratiska beslutsformen.

Regleringen har dock i praktiken tillämpats även i sådana situationer.

Utredningen föreslår att det i lagtexten klargörs att rätten att få en

avvikande mening antecknad gäller även i dessa fall. Regeringen

instämmer i denna bedömning men vill samtidigt framhålla att det

alltjämt får förutsättas att reservationsrätten i dessa fall används med

urskillning och återhållsamhet (prop. 1985/86:80 s. 36). Som bl.a.

Kammarkollegiet påpekar bör ett enhetligt uttryckssätt användas i

lagtexten så att den roll som dessa befattningshavare har inte kan

missförstås. I förhållande till utredningens förslag bör bestämmelsens

utformning därför anpassas något i detta syfte.

Enligt 19 § tredje stycket FL ska en avvikande mening anmälas innan

beslutet expedieras eller ges till känna på något annat sätt. När det gäller

beslut som inte ska ges till känna ska den avvikande meningen anmälas

senast när beslutet får sin slutliga form, t.ex. genom protokolljustering. I

likhet med utredningen, och till skillnad från Kammarrätten i Sundsvall,

anser regeringen att en motsvarande reglering bör tas in i den nya

förvaltningslagen.

183

Prop. 2016/17:180

13.3

Dokumentation av beslut

Regeringens förslag: För varje skriftligt beslut ska det finnas en

handling som visar dagen för beslutet, vad beslutet innehåller, vem

eller vilka som har fattat beslutet, vem eller vilka som har varit

föredragande och vem eller vilka som har medverkat vid den slutliga

handläggningen utan att delta i avgörandet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har inte några

invändningar mot förslaget. Post- och telestyrelsen välkomnar förslaget

men ifrågasätter om inte en part som meddelats ett beslut muntligt bör ha

rätt att begära ett skriftligt beslut som i så fall måste dokumenteras enligt

den föreslagna bestämmelsen. Statens jordbruksverk anser att doku-

mentationsplikten bör omfatta alla beslut som en myndighet fattar.

Kammarrätten i Jönköping efterlyser en närmare analys av om det med

hänsyn till rättssäkerhetsskäl bör ställas krav på att beslut på vissa

specialområden alltid meddelas skriftligen.

Kammarrätten i Sundsvall och Kammarkollegiet anser att en avvikande

mening i förekommande fall bör dokumenteras vid sidan av de övriga

uppgifter som enligt förslaget ska dokumenteras. Centrala studiestöds-

nämnden anser att det i lagbestämmelsen bör anges vilka krav på doku-

mentation som ska gälla vid automatiserade beslut. Lunds universitet,

Riksarkivet och Sveriges Kommuner och Landsting för fram vissa lag-

tekniska synpunkter i fråga om bestämmelsernas närmare utformning.

Skälen för regeringens förslag: Både 1971 års förvaltningslag och

den nu gällande lagen bygger på förutsättningen att en myndighets beslut

finns dokumenterade. I förarbetena till 1971 års förvaltningslag över-

vägdes mot den bakgrunden behovet av en bestämmelse om dokumenta-

tionsplikt för myndighetens beslut (SOU 1964:27 s. 457, SOU 1968:27

s. 207 och 212). Vid den tiden följde av den allmänna verksstadgan

(1965:600), som gällde för myndigheter under regeringen, att det i fråga

om varje beslut av en myndighet skulle finnas en handling som visade

vem som fattat beslutet, vem som i övrigt varit närvarande vid den

slutliga handläggningen av ärendet och vem som varit föredragande samt

beslutets dag och dess innehåll (11 §). Mot bakgrund av det krav på

delgivning av beslut som infördes i 1971 års förvaltningslag bedömdes

en särskild bestämmelse om beslutsdokumentation i den nya lagen som

obehövlig (SOU 1968:27 s. 212).

Enligt utredningen finns det flera skäl som talar för att det i den nya

förvaltningslagen behövs regler om beslutsdokumentation. Den nya

lagen innehåller för det första en mera utförlig och heltäckande reglering

av förvaltningsförfarandet än den nuvarande. För det andra innebär valet

att basera lagens systematik på de olika handläggningsstadierna att

bestämmelser om beslutsdokumentation har en logisk och naturlig plats i

gruppen av regler om myndighetens beslut. Vidare kan en reglering av

beslutsdokumentation i den nya lagen bidra till att göra förvaltnings-

myndigheternas beslut mera lättillgängliga för den enskilde. En bestäm-

melse som syftar till att motverka oklarheter i fråga om dokumentation

kan också bidra till ökade möjligheter att skapa insyn i och kontroll av

myndigheternas verksamhet i såväl enskilda ärenden som i allmänhet.

Prop. 2016/17:180

184

Utredningen föreslår därför att en bestämmelse som i huvudsak mot-

svarar den reglering som i dag gäller för förvaltningsmyndigheter under

regeringen tas in i den nya förvaltningslagen och görs generellt tillämplig

för hela förvaltningen.

Ingen remissinstans riktar några principiella invändningar mot att i

förvaltningslagen ta in en reglering av det slag som utredningen föreslår.

Regeringen delar också utredningens uppfattning att det finns både lag-

tekniska och sakliga skäl för att komplettera den nya förvaltningslagen

med en bestämmelse om dokumentationsplikt när det gäller myndig-

heternas beslut.

Av 21 § myndighetsförordningen följer att det för ”varje beslut i ett

ärende” ska upprättas en handling som visar dagen för beslutet, beslutets

innehåll, vem som har fattat beslutet, vem som har varit föredragande,

och vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta

i avgörandet. Utredningens förslag innebär att dokumentationsplikten

enligt den nya förvaltningslagen ska gälla på motsvarande sätt i fråga om

”varje skriftlig beslut”, alltså den i förvaltningsförfarandet normala slut-

produkten. Ett par remissinstanser ifrågasätter en sådan begränsning.

Statens jordbruksverk menar att en ordning som öppnar för att muntliga

beslut inte ska behöva dokumenteras innebär en förändring av den

ordning som i dag gäller för myndigheter under regeringen. Verket anser

att dokumentationsplikten bör omfatta alla beslut som en myndighet

fattar. Post- och telestyrelsen ifrågasätter om inte en part, som meddelats

ett beslut muntligt, bör ha rätt att begära ett skriftligt beslut, som då

måste dokumenteras enligt den föreslagna bestämmelsen.

Som utredningen framhåller syftar den nuvarande regleringen i

myndighetsförordningen trots sin språkliga utformning enbart på

skriftliga beslut (SOU 2004:23 s. 286). Enligt regeringens mening finns

det inte något behov av att i den nya lagen ställa upp ett generellt krav på

dokumentation av muntliga beslut som fattas inom den offentliga för-

valtningen. Som utredningen påpekar skulle en sådan ordning närmast

motverka de fördelar som en helt muntlig handläggning i vissa

okomplicerade fall medför. Ett muntligt beslut kan i och för sig

innehållsmässigt uppfylla de formella förutsättningar som krävs för att

beslutet ska kunna överklagas. I dessa fall måste beslutet dock i

praktiken dokumenteras skriftligt. Av den bestämmelse om underrättelse

om beslut som behandlas i avsnitt 13.5 följer nämligen att var och en

som får överklaga ett beslut på begäran skriftligen ska underrättas om det

fullständiga innehållet i beslutet. Detta får enligt regeringens mening

anses vara tillräckligt för att tillgodose rättssäkerhetens krav i samband

med det muntliga beslutsfattandet. Det saknas därmed också behov av en

särskild bestämmelse om rätt att i sådana fall på begäran få ett muntligt

beslut skriftligen dokumenterat. Om det emellertid på något särskilt

område skulle visa sig finnas ett påtagligt behov av beslutsdokumenta-

tion när det gäller muntliga beslut, kan sådana föreskrifter utan hinder av

den nu föreslagna bestämmelsen tas in i en specialförfattning på det

området. Något behov av att nu föreslå sådana specialregler, som

Kammarrätten i Jönköping efterlyser, har dock inte framkommit.

Utöver kravet på skriftlighet bör det i den nya förvaltningslagen inte

införas några särskilda krav i fråga om beslutets form. Handlings-

begreppet bör som i övrigt i lagen uppfattas vidsträckt och omfatta även

185

Prop. 2016/17:180

t.ex. elektroniskt lagrat material. Beslutsdokumentation bör alltså kunna

bevaras i elektronisk form. Hur dokumentationen än sker är det under

alla förhållanden av vikt att bevarandet sker på ett sätt som är bestående

för framtiden.

Som utredningen påpekar bör det inte heller generellt vara nödvändigt

att myndigheten tar fram ett speciellt dokument för att dokumentera

beslutet. Även om det i många fall i och för sig kan framstå som både

lämpligt och naturligt att upprätta en särskild handling i vilken doku-

mentationen sker, är så inte alltid fallet. För att säkerställa nödvändig

flexibilitet i förfarandet bör det vara tillräckligt att det i lagen anges att

det för varje skriftlig beslut ska finnas en handling som visar dagen för

beslutet och övrig information som bör dokumenteras. Förvaltnings-

lagens krav på dokumentation av beslut bör alltså kunna anses uppfyllt

genom t.ex. en protokollsanteckning eller en anteckning direkt på en

ansökningshandling som bevaras i en kopia på papper eller i elektronisk

form hos myndigheten eller genom en kopia av ett expedierat särskilt

uppsatt beslut.

När det gäller de uppgifter som dokumentationshandlingen bör inne-

hålla föreslår utredningen att myndighetsförordningens motsvarande

bestämmelser används som förebild. Kammarrätten i Sundsvall och

Kammarkollegiet anser till skillnad från utredningen att även avvikande

mening i förekommande fall bör omfattas av kravet på beslutsdoku-

mentation. Regeringen anser emellertid i likhet med utredningen att det

på denna punkt inte är nödvändigt att kräva mer omfattande doku-

mentation än vad som följer av myndighetsförordningen. Det kan i detta

sammanhang särskilt anmärkas att, i den utsträckning reservationsrätten

har utnyttjats av någon som deltagit i eller medverkat vid beslutet, en part

ska underrättas inte bara om innehållet i beslutet utan även om den

avvikande meningen om beslutet får överklagas. Nyttan för den enskilde

av en särskild dokumentationsregel i fråga om en eventuell reservation

framstår därmed som högst begränsad.

Regeringen vill även framhålla att det föreslagna kravet på besluts-

dokumentation inte innebär att en myndighet måste inrätta sitt besluts-

förfarande på så sätt att alla de uppräknande uppgifterna alltid måste

anges. När ett beslut fattas av en enskild befattningshavare utan

medverkan av någon föredragande eller annan person, kan några sådana

uppgifter naturligen inte ingå i dokumentationen. Det får anses följa

redan av den gällande regleringen i 21 § myndighetsförordningen. På

motsvarande sätt bör man se på saken när det gäller automatiserade

beslut. När ett beslut fattas helt på automatiserad väg saknas underlag för

dokumentation av i vart fall delar av den information som anges i den

föreslagna punktuppställningen, bl.a. uppgift om beslutsfattare och före-

dragande. Enligt regeringens uppfattning hindrar inte den lagtekniska

utformningen av bestämmelsen som utredningen föreslår en sådan

tillämpning.

Sammanfattningsvis ställer sig regeringen bakom utredningens förslag

i denna del. Att uppgifter behöver dokumenteras bara i förekommande

fall säger sig självt. I motsats till Lunds universitet och Sveriges

Kommuner och Landsting anser regeringen att detta inte behöver framgå

uttryckligen av lagtexten. Detsamma gäller i fråga om beslut som fattas

automatiserat. Vid automatiserade beslut blir det centrala för dokumenta-

Prop. 2016/17:180

186

tionen av naturliga skäl främst dagen för beslut och beslutets innehåll.

Enligt regeringens mening finns dock inget behov av en särskild regel

avseende automatiserade beslut.

13.4

Motivering av beslut

13.4.1

Det saknas heltäckande krav på motivering

Av 20 § första stycket FL följer att ett beslut varigenom en myndighet

avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången. Regeln

är alltså tvingande i fråga om slutliga beslut, dvs. beslut som innebär att

myndigheten prövar ärendet i sak, avvisar en framställning eller skriver

av ärendet. Den tvingande motiveringsskyldigheten gäller bara om ären-

det avser myndighetsutövning mot någon enskild. När det gäller andra

typer av beslut får myndigheterna efter omständigheterna i varje enskilt

fall bedöma om det finns anledning att lämna en motivering (prop.

1971:30 del 2 s. 492). JO har återkommande framhållit att det därmed

inte finns någon grund för slutsatsen att andra beslut än slutliga beslut

som avser myndighetsutövning mot någon enskild aldrig behöver

motiveras (se t.ex. JO 1976/77 s. 146 och JO 1995/96 s. 332).

Av regleringen följer att vissa i lagen särskilt angivna beslut undantas

helt från motiveringsskyldigheten och att beslut även kan undantas från

kravet till följd av särskilda omständigheter i samband med att besluten

meddelas. Skälen för ett beslut får exempelvis helt eller delvis utelämnas

om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan

anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. Skälen får

vidare utelämnas om beslutet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig

utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något

jämförbart. Av regleringen följer också att skälen får utelämnas om det är

nödvändigt av sekretesskäl (med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för

enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något annat

jämförbart förhållande) eller om ärendet är brådskande och det inte finns

tid att utforma skälen. Undantag från motiveringskravet gäller även för

normbeslut som fattas vid handläggningen i första instans.

13.4.2

En huvudregel om att beslut ska motiveras

Regeringens förslag: Ett beslut som kan antas påverka någons

situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande

motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering

ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och

vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens

ställningstagande.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred-

ningen föreslår att endast beslut som kan överklagas ska innehålla en

klargörande motivering.

Remissinstanserna: Domstolsverket ställer sig bakom utredningens

förslag att – i förhållande till nuvarande ordning – utvidga motiverings-

skyldigheten i vissa fall då beslutet inte går någon part emot, medan

187

Prop. 2016/17:180

Skatteverket, Sveriges geologiska undersökning och Centrala studie-

stödsnämnden avstyrker förslaget i den delen. Försäkringskassan fram-

håller vikten av att myndigheten även fortsättningsvis har möjlighet att

underlåta att särskilt motivera beslut som är helt positiva för den

enskilde. Justitiekanslern ställer sig bakom utredningens uppfattning att

man bör ha en hög ambitionsnivå när det gäller enskildas rätt till

motivering av beslut men menar samtidigt att slopandet av undantaget

från motiveringsskyldigheten när det gäller beslut som inte går en part

emot förutsätter att det verkligen finns skäl att skärpa kraven när det

gäller sådana beslut.

Kriminalvården är tveksam till den lagtekniska lösningen, bl.a. när det

gäller hänvisningen till 36 § i utredningens lagförslag som grund för

överklagbarhet. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap avstyrker

förslaget främst på den grunden att regleringen kan leda till tillämp-

ningssvårigheter eftersom det kan vara svårt att avgöra när ett beslut är

överklagbart enligt nämnda bestämmelse. Socialstyrelsen anför att kopp-

lingen till överklagbarheten medför att bestämmelsens tillämpnings-

område snävas in på ett olämpligt sätt. Statens institutionsstyrelse menar

att kopplingen till överklagbarheten enligt 36 § i utredningens lagförslag

kan skapa tolkningsproblem och framhåller att motiveringsskyldigheten

bör gälla också i fråga om vissa beslut som inte får överklagas. Även

Högskoleverket, Göteborgs universitet och Umeå universitet anser att en

motivering kan vara betydelsefull även i fall då beslutet inte får över-

klagas. Överklagandenämnden för studiestöd menar att förslaget behöver

justeras så att förvaltningsmyndigheter som är högsta instans inom sina

områden inte är undantagna från motiveringsskyldigheten.

Stockholms kommun instämmer i bedömningen att motiveringsskyldig-

heten bör skärpas och förtydligas men anser att bestämmelsen kan vålla

svårigheter i tillämpningen eftersom den kräver att beslutsmyndigheten

gör en bedömning av överklagbarheten, vilket normalt inte ligger på

myndigheten att bedöma. Migrationsverket tillstyrker förslaget men

påpekar samtidigt att det leder till att handläggningen blir mer resurs-

krävande.

Örebro universitet, Post- och telestyrelsen och Myndigheten för sam-

hällsskydd och beredskap är positiva till skärpningen av motiverings-

kravet när det gäller kravet att ange vilka föreskrifter som tillämpats och

vilka omständigheter som beaktats. Myndigheten för samhällsskydd och

beredskap understryker dock att motiveringens omfattning bör kunna

variera beroende på vilket beslut det rör sig om, t.ex. om beslutet inte går

parten emot. Naturvårdsverket anser att ordet skäl bättre beskriver vad en

motivering bör innehålla än ordet omständigheter.

Skälen för regeringens förslag

En huvudregel som säkerställer grundläggande rättssäkerhetskrav

För att allmänhetens tilltro till myndigheternas kompetens och objek-

tivitet ska kunna upprätthållas krävs att myndigheterna kan visa att

besluten de fattar inte är grundade på godtycke utan har en relevant

rättslig grund och är väl underbyggda. Vetskapen om att en motivering

måste ges främjar också en omsorgsfull, saklig och enhetlig prövning av

ärendena. För en enskild part är betydelsen av att myndigheten på ett

Prop. 2016/17:180

188

öppet, tydligt och enkelt sätt klargör hur den har kommit fram till sitt

beslut ofta avgörande för att parten ska kunna förstå beslutet. För den

som har rätt att klaga på beslutet är en upplysande motivering av

betydelse också för att de redovisade skälen antingen kan övertyga parten

om att beslutet är korrekt eller ge underlag för ett överklagande. Myndig-

heternas skyldighet att motivera sina beslut är således ett centralt inslag i

en förfarandereglering som syftar till att säkerställa grundläggande rätts-

säkerhetskrav för enskilda. Att bestämmelser om motivering av förvalt-

ningsbeslut bör ingå i den nya förvaltningslagen är därför uppenbart.

Vid bedömningen av hur omfattande motiveringsskyldigheten bör vara

är en utgångspunkt att kravet inte får ställas så högt att myndigheterna

belastas helt i onödan. Det gäller också att åstadkomma en rimlig avväg-

ning som tar hänsyn till att det är fråga om bestämmelser som ska kunna

tillämpas för alla de olika typer av beslut som förekommer inom den

offentliga förvaltningen. Med hänsyn till den centrala betydelse motiver-

ingen måste anses ha för att tillgodose enskildas berättigade rättssäker-

hetsintressen och intresset av att möjliggöra en effektiv kontroll av

myndigheternas rättstillämpning finns det skäl att vid denna avvägning

tillmäta den enskildes intressen stor tyngd.

En annan utgångspunkt är att regleringen med marginal bör motsvara

de minimikrav som följer av EU-rätten. Enligt EU-domstolens praxis är

medlemsstaterna skyldiga att se till att deras myndigheter motiverar

beslut som påverkar utövandet av sådana grundläggande rättigheter som

har tillförsäkrats enskilda genom fördragen (dom den 15 oktober 1987 i

mål 222/86, Heylens m.fl., REG 1987 s. 4097, punkterna 14–17, svensk

specialutgåva volym 9, s. 223). Motiveringsskyldigheten gäller endast i

fråga om slutliga beslut. Kravet är vidare begränsat till att avse sådana

beslut i enskilda fall som riktas mot enskilda personer och som måste

kunna domstolsprövas (C-70/95, Sodemare m.fl., REG 1997 s. I-3395,

punkt 19). Medlemsstaterna är inte förhindrade att ha strängare

motiveringskrav i nationell lagstiftning men lägre krav än de som följer

av domstolens praxis kan inte godtas.

Av praxis från Europadomstolen framgår att motiveringsskyldigheten

ingår som en del av rätten till en rättvis rättegång. För att en rättegång

ska kunna anses rättvis i Europakonventionens mening måste parten få

kännedom om de skäl som den nationella domstolen grundar sitt beslut

på (se t.ex. Nansen mot Norge, no. 15319/09, 2 oktober 2014). Artikel 6 i

konventionen gäller visserligen inte i förvaltningsförfarandet men för att

enskilda ska ha rätt till en rättvis rättegång har domstolen ansett att

enskilda måste ges rimliga chanser att kunna ta ställning till hur man ska

överklaga (Hadjianastassiou mot Grekland, dom den 16 december 1992,

Serie A no 252, Hirvisaari mot Finland, no 49684/99, 27 september 2001

[första instans], Sanjchez Cardenas mot Norge, no 12148/03, § 49,

4 oktober 2007).

Vilka beslut ska som regel motiveras?

En följd av regeringens ställningstagande att inte använda uttrycket

myndighetsutövning för att avgränsa tillämpningsområdet för vissa för-

farandebestämmelser i den nya förvaltningslagen är att detta uttryck inte

längre kan användas för att definiera vilka beslut som ska motiveras. I

189

Prop. 2016/17:180

avsnitt 6.2 utvecklas skälen för detta ställningstagande. Här ska bara

erinras om regeringens bedömning att denna förändring kan förväntas

bidra till att ytterligare förbättra förutsättningarna för myndigheterna att

fatta i sak riktiga beslut och samtidigt stärka enskildas förtroende för

förvaltningen.

Den nuvarande regleringens fokusering på sådana beslut som innebär

att ett ärende avgörs kan från vissa utgångspunkter framstå som begrip-

lig, särskilt om man koncentrerar sig på beslut som inte bara är slutliga

utan också huvudsakliga, dvs. de innebär ett ställningstagande i den sak-

fråga som ärendet i huvudsak rör. Enligt regeringens mening förefaller

avgränsningen emellertid inte i alla avseenden helt ändamålsenlig. Även

om slutliga beslut – särskilt om de innefattar en prövning av frågan i

ärendet i sak – normalt ofta har mera ingripande effekter än berednings-

eller verkställighetsbeslut, gäller detta inte generellt. Beslut som har

fattats på andra stadier av handläggningen kan ibland få både långt-

gående och mycket ingripande konsekvenser för den som berörs av

besluten. Det gäller t.ex. beredningsbeslut som är kopplade till tvångs-

medel av olika slag och som tvingar den som beslutet avser att medverka

på av myndigheten önskat sätt. I vissa fall beslutar en myndighet om s.k.

processuella säkringsåtgärder, t.ex. provisoriska omhändertaganden av

personer, vars direkta syfte är att underlätta utredningen i ärendet men

som ibland även innefattar ett preliminärt ställningstagande i saken.

Åtgärderna liknar ofta s.k. interimistiska beslut som principiellt kan

sägas fattas på beredningsstadiet men samtidigt innebär att saken avgörs

tills vidare i avvaktan på att ärendet ska avgöras slutligt. Under den tid

som ett interimistiskt beslut gäller kan ett sådant beslut ha lika ingripande

verkningar som det slutliga beslutet i ärendet.

Utformningen av nuvarande bestämmelser får till följd att vissa beslut

under förfarandet som är så ingripande att de i och för sig bör kunna

överklagas principiellt faller utanför den tvingande regleringen av

motiveringskravet. Även om regleringen inte ska tolkas motsatsvis och

förstås så att andra beslut aldrig behöver motiveras, skapas härigenom en

oklarhet i fråga om motiveringskravet som inte är önskvärd. Eftersom ett

viktigt syfte med motiveringen är att se till så att besluten är begripliga

för den enskilde och att han eller hon får underlag för att kunna ta

ställning till om det finns skäl att överklaga beslutet, förefaller den

nuvarande avgränsningen leda till att den tvingande regleringen i vissa

fall inte fullt ut kan uppfylla sitt syfte.

På samma gång som den nuvarande ordningen innebär att vissa mycket

ingripande beslut inte nödvändigtvis måste motiveras, följer av bestäm-

melserna att ganska harmlösa beslut omfattas av kravet på motivering

endast därför att myndigheten genom beslutet slutligt skiljer sig från

ärendet. Exempelvis omfattas ett beslut om avskrivning av ett ärende

med anledning av att en framställning har återkallats av bestämmelsens

tillämpningsområde. En sådan skillnad i förhållande till vissa berednings-

eller verkställighetsbeslut av ingripande karaktär är enligt regeringens

mening inte motiverad.

I syfte att åstadkomma en reglering som på ett mer ändamålsenligt sätt

fångar de situationer då behovet av en klargörande motivering framstår

som störst, finns det skäl att överväga en annan avgränsning än den som

följer av gällande rätt. I linje med detta föreslår utredningen att skyldig-

Prop. 2016/17:180

190

heten för en myndighet att motivera sina beslut bör knytas till beslutets

överklagbarhet. Utredningens förslag om överklagbarhet innebär att ett

beslut ska kunna överklagas om det på ett någorlunda kvalificerat sätt –

”i väsentlig mån” – påverkar någons situation i personligt, ekonomiskt

eller annat hänseende.

Några

remissinstanser

ifrågasätter

utredningens

förslag

med

hänvisning till att myndigheterna med den föreslagna konstruktionen inte

får tillräcklig vägledning för att avgöra om ett visst beslut måste

motiveras och att frågor om överklagbarhet ska prövas av överinstansen.

Som framgår av avsnitt 15.2.2 föreslår regeringen en utformning av

regleringen om överklagbarhet som i viss mån skiljer sig från utredning-

ens men som ändå bygger på dess föreslagna konstruktion. Enligt reger-

ingens förslag ska ett beslut som huvudregel vara överklagbart om det

kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Med en

sådan avgränsning kommer beslut som ur den enskildes synvinkel kan

betraktas som helt harmlösa att falla utanför motiveringsbestämmelsens

tillämpningsområde. Samtidigt kommer sådana beslut som genom sin

utformning är ägnade att få verkningar för den enskilde att behöva

motiveras. Detta gäller även om besluten inte kan genomdrivas med

tvång eller automatiskt läggas till grund för senare beslut. Genom den

föreslagna ordningen tydliggörs det samband som finns mellan

motiveringsskyldigheten och överklagandeinstitutet, låt vara att detta

samband inte utgör den egentliga grunden för att knyta dessa

bestämmelser till varandra. Vad som är avgörande för att hålla ihop

regleringarna är i stället att de kriterier som ställs upp i den ena regeln är

lämpliga att använda som avgränsning av tillämpningsområdet även i den

andra regeln.

Flera remissinstanser, däribland Statens institutionsstyrelse, Social-

styrelsen, Högskoleverket, Göteborgs universitet och Umeå universitet,

kritiserar utredningens förslag med den invändningen att regelns kon-

struktion medför att motiveringsskyldigheten snävas in alltför mycket.

Göteborgs universitet och Umeå universitet menar t.ex. att det för att

säkerställa medborgarnas förtroende för förvaltningen finns skäl att kräva

motivering även i andra fall än när beslut får överklagas. Överklagande-

nämnden för studiestöd anser att krav på motivering bör ställas när det

gäller beslut som innebär att en förvaltningsmyndighet efter överklag-

ande avgör ett ärende i sista instans. Med anledning av dessa synpunkter

vill regeringen framhålla att syftet med förslaget är att ytterligare stärka

rättssäkerheten och skapa en mer ändamålsenlig avgränsning av

motiveringsskyldigheten. Beslut behöver ofta motiveras om de ska vara

begripliga för enskilda. Detta gäller oberoende av om de är överklagbara

eller inte. Det är enligt regeringens mening inte ändamålsenligt att

generellt från tillämpningsområdet undanta beslut som fattas i endast en

instans eller som fattas av en förvaltningsmyndighet i ett förfarande efter

överklagande i sista instans. I själva verket kan det ur den enskildes

synvinkel många gånger framstå som särskilt angeläget att få en klar-

görande motivering i sådana fall. När en förvaltningsmyndighet efter

överklagande handlägger ärenden som sista instans har förfarandet

dessutom regelmässigt inrättats för att möjliggöra en ”domstolsprövning”

av ett beslut som rör någons civila rättigheter eller skyldigheter i den

mening som avses i artikel 6 i Europakonventionen. I det förfarandet

191

Prop. 2016/17:180

måste den enskilde tillförsäkras rätten till en rättvis rättegång, vilket bl.a.

inbegriper ett krav på beslutsmotivering (se t.ex. García Ruiz mot

Spanien [GC], no. 30544/96, § 26, ECHR 1999-I). Ett sådant krav följer

även av EU-rätten genom artikel 47 i EU:s rättighetsstadga. Det framstår

därför som mest lämpligt att utforma den nya regleringen så att

motiveringskravet gäller även i fråga om vissa beslut som inte är över-

klagbara. Kriminalvården menar dessutom att kopplingen till förvalt-

ningslagens bestämmelse om överklagbarhet riskerar att ge upphov till

tillämpningsproblem i de fall överklagandebestämmelser finns i andra

lagar. Liknande synpunkter för även Myndigheten för samhällsskydd och

beredskap och Statens institutionsstyrelse fram. Regeringen delar denna

uppfattning. Genom att utforma bestämmelsen om motiveringsskyldighet

så att den mera självständigt i förhållande till den nya lagens över-

klagandebestämmelse återger de rättsliga förutsättningar som ska vara

uppfyllda för att kravet ska gälla, kan sådana risker i stor utsträckning

undvikas. På så sätt fångas även beslut av förvaltningsmyndigheter som

är sista instans in av bestämmelsens formella tillämpningsområde.

Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att ett krav på motivering

av beslut som kan antas på ett inte obetydligt sätt påverka någons

situation innebär en rimlig och balanserad avvägning mellan å ena sidan

det allmännas intresse av en effektiv förvaltning och å andra sidan den

enskildes intresse av en tillräcklig grad av transparens i förfarandet.

Motiveringsskyldigheten bör dock inte vara beroende av om beslutet i

det enskilda fallet är överklagbart. I syfte att göra bestämmelsen mer

lättillämpad och formellt omfatta även beslut av en förvaltnings-

myndighet som är sista instans bör regleringen lagtekniskt utformas på

ett delvis annorlunda sätt än vad utredningen föreslår. Utformningen av

bestämmelsen bör även anpassas till regeringens förslag om besluts

överklagbarhet (avsnitt 15.2.2). Regeringen vill i detta sammanhang

också understryka att det formella motiveringskravet bör gälla på likartat

sätt i fråga om både skriftliga och muntliga beslut.

Ett generellt undantag för uppenbart obehövliga motiveringar

Som nämns ovan (avsnitt 13.4.1) följer av gällande ordning att skälen för

ett beslut får utelämnas om beslutet inte går någon part emot (gynnande

beslut). Detsamma gäller om det av någon annan anledning är uppenbart

obehövligt att upplysa om skälen. Utredningen föreslår att det generella

undantaget i fråga om gynnande beslut inte ska föras över till den nya

förvaltningslagen. Däremot anser utredningen att skyldigheten att

motivera beslut, liksom i dag, inte ska gälla om det är uppenbart obehöv-

ligt att lämna en motivering.

Några remissinstanser, däribland Skatteverket, avstyrker utredningens

förslag att inte undanta gynnande beslut från kravet på motivering. Om

förslaget genomförs krävs enligt Skatteverket speciallagstiftning på

verkets område. När det särskilt gäller skattebeslut konstaterar regeringen

att dessa regelmässigt måste betraktas som betungande för enskilda.

Möjligheten för Skatteverket att avstå från att ange skäl för t.ex. beslut

att fastställa beskattning efter en självdeklaration kan därför inte grundas

på undantaget för gynnande beslut. Däremot bör Skatteverket liksom

hittills regelmässigt kunna låta bli att lämna en särskild beslutsmotivering

Prop. 2016/17:180

192

i fall när myndigheten till grund för skattebeslutet uteslutande lägger de

uppgifter som deklaranten lämnat, eftersom det kan bedömas som

uppenbart obehövligt att motivera beslutet.

Det kan konstateras att många myndighetsbeslut som helt går sökan-

dens väg – t.ex. beslut om bifall till en ansökan om ett tillstånd eller en

summa pengar – medför sådana verkningar att beslutet i och för sig kan

antas påverka någons situation på det sätt som beskrivs ovan. Om det inte

finns någon enskild motpart som påverkas negativt av beslutet och därför

kan ha ett intresse av att angripa det, kan det i många fall framstå som

obehövligt att särskilt ange skälen för ett sådant beslut. Som utredningen

framhåller kan det emellertid utanför kretsen av parter finnas andra

enskilda intressenter som påverkas av beslutet på ett sådant sätt att de har

rätt att överklaga. Det kan också finnas någon offentlig befattningshavare

som ska ta till vara det allmännas intresse och som därför har rätt att

överklaga. Var och en av dessa intressenter kan ha ett behov av en klar-

görande beslutsmotivering för att kunna ta ställning till om rätten att

överklaga ska utnyttjas i ett specifikt fall. Dessutom – alldeles oavsett

hur det förhåller sig med rätten att överklaga – kan det från allmän

kontrollsynpunkt ibland finnas skäl för att kräva en motivering av sådana

beslut som medför stora kostnader för staten eller en kommun. Mot den

bakgrunden konstaterar regeringen att det inte är rimligt att alltid betrakta

en motivering vid gynnande beslut som uppenbart obehövlig.

Centrala studiestödsnämnden anser att den föreslagna regleringen blir

otydlig eftersom den inte uttrycker vad som är avsett att gälla som

huvudregel vid beslut som inte går någon part emot. Regeringen delar

inte denna uppfattning. Någon huvudregel med sådan innebörd som

myndigheten ger uttryck för bör inte gälla.

Regeringen instämmer alltså i utredningens bedömning att den

nuvarande regleringen om undantag vid gynnande beslut inte bör föras

över till den nya förvaltningslagen. Detta innebär dock inte att alla

bifallsbeslut som i dag är undantagna från motiveringskravet på denna

grund alltid kommer att behöva motiveras. Beroende på omständighet-

erna kan det även framöver finnas grund för bedömningen att det i fråga

om vissa typer av beslut mera regelmässigt bör kunna anses uppenbart att

det saknas behov av en beslutsmotivering. För att myndigheterna ska

kunna låta bli att ge en klargörande motivering bör det krävas att det vid

en objektiv bedömning framstår som självklart att någon motivering inte

behövs. Så kan fallet många gånger vara exempelvis vid avskrivning

efter återkallelse, även om en individuell bedömning i varje ärende alltid

måste göras (se t.ex. JO 1975/76 s. 475). Försäkringskassan menar att

det är viktigt att detta fortsättningsvis kan gälla för beslut som är helt

positiva för den enskilde. Enligt regeringens bedömning torde sådana

beslut som fattas på t.ex. socialförsäkringens område eller studiestöds-

området som är otvetydigt gynnande för enskilda och beslutas efter

ansökan från den enskilde med utgångspunkt uteslutande i de uppgifter

som sökanden själv lämnar ofta kunna hänföras till kategorin beslut som

kan meddelas med utelämnande av en fullständig motivering på denna

grund.

Utredningen föreslår en redaktionell utformning av bestämmelsen som

innebär att uppenbarhetskravet anges i inledningen av paragrafen. Det

görs i syfte att kravet ska uppfattas mera som grundförutsättning för att

193

Prop. 2016/17:180

bestämmelsen ska bli tillämplig än som ett undantag från en föreskriven

ordning, något som enligt utredningen bör kunna bidra till att minimera

risken för att myndigheterna helt i onödan belastas av den nya regler-

ingen. Regeringen är emellertid inte övertygad om att den av utredningen

föreslagna utformningen får de konsekvenser som den anger. Regeringen

anser dessutom att det är av betydelse att huvudregeln i bestämmelsen

betonas och föreslår därför att lagtexten justeras något i redaktionellt

hänseende i förhållande till utredningens förslag.

Motiveringens innehåll

Det krav på beslutsmotiveringens innehåll som gäller enligt 20 § FL, dvs.

att myndighetens beslut ska ”innehålla de skäl som har bestämt

utgången”, har direkt förts över från motsvarande bestämmelse i 1971 års

förvaltningslag. Syftet med formuleringen är enligt förarbetena att

markera att lagen inte ställer upp något krav på att beslut i förvaltnings-

ärenden ska innehålla detaljerade redogörelser för sakförhållandena i

ärendet eller vidlyftiga resonemang om hur dessa förhållanden har

bedömts rättsligt av myndigheten. Enligt förarbetena är det ”de

springande punkterna” som bör komma till uttryck i en beslutsmotiver-

ing. Motiveringarna kan enligt förarbetena därför ofta göras kortfattade

(prop. 1971:30 del 2 s. 493). Ofta bör myndigheten kunna koncentrera

resonemangen kring de punkter där det finns skilda uppfattningar mellan

parterna och myndigheten (H. Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens

grunder, Juristförlaget 10 uppl. 2014, s. 118).

Regeringen anser att de utgångspunkter som har redovisats i lag-

förarbetena alltjämt bör kunna ge viss vägledning vid bedömningen av

hur omfattande redogörelserna behöver vara för de omständigheter som

är aktuella i ett ärende och för de rättsliga bedömningarna av dessa.

Den nya förvaltningslagens bestämmelser om krav på motiveringens

innehåll bör ges en utformning som inte riskerar leda till motiveringar

som innehåller onödiga uppgifter och opåkallade resonemang. Det är

givetvis en fördel om en motivering inte blir alltför omfattande. Inne-

hållet i motiveringen måste också tillåtas variera beroende på beslutets

verkningar och vikt. Det bör samtidigt understrykas att omfånget i sig

inte är ett lämpligt mått på kvalitet. En kort motivering som inte ger en

rättvisande bild av hur myndigheten har resonerat för att komma fram till

sitt beslut är således inte förenlig med lagens syfte.

Den nya förvaltningslagens bestämmelser bör utformas med särskild

hänsyn till den enskildes intresse av att ett förvaltningsbeslut presenteras

på ett sätt som är begripligt för honom eller henne (jfr avsnitt 4.1). En

part måste ges möjlighet att förstå hur myndigheten har resonerat för att

kunna låta sig övertygas om att skälen är logiska och tillräckliga för den

slutsats som myndigheten drar i beslutet, alternativt finna hållpunkter för

ett överklagande. Det innebär rent konkret att beslutet inte enbart bör

innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet. Skälen bör också

presenteras på ett sådant sätt att de blir begripliga för den enskilde. Detta

bör, inte minst av tydlighetsskäl, komma till uttryck i lagtexten genom att

ett uttryckligt krav ställs på en ”klargörande motivering”. I det ligger

också att myndigheterna i sina beslut bör använda ett språk som är

enkelt, korrekt och anpassat för mottagaren, att de undviker krångliga

Prop. 2016/17:180

194

eller byråkratiska uttryckssätt som riskerar att medföra att enskilda får

svårt att tillgodogöra sig myndighetens resonemang.

När det gäller frågan om vilka uppgifter som obligatoriskt bör ingå i

denna klargörande motivering, bör den nya lagen i två avseenden reglera

frågor som inte har någon fullständig motsvarighet i förvaltningslagens

bestämmelser. För det första bör en beslutsmotivering alltid ange det

författningsmässiga stödet för beslutet. Något sådant krav gäller inte

enligt 20 § FL, även om bestämmelsen i praxis ofta tillämpas på det

sättet. För det andra bör det göras en viss utvidgning i förhållande till den

nuvarande lagens krav på redovisning av de omständigheter som varit

avgörande för utgången i ärendet.

Av principen om den offentliga maktutövningens normbundenhet –

legalitetsprincipen (jfr avsnitt 7.1) – följer att en myndighets beslut alltid

måste ha stöd i rättsordningen. Det innebär att besluten normalt måste ha

en förankring i skrivna regler som har tagits in i lagar, förordningar eller

andra författningar. Undantagsvis kan stödet också hämtas i

sedvanerättsligt grundade normer. Vid myndigheternas beslutsfattande i

förvaltningsförfarandet finns stödet regelmässigt i en lag eller någon

annan författning. Ett krav på att uppgifter om vilka föreskrifter som har

tillämpats i ett förvaltningsärende måste tas in i beslutsmotiveringen

framstår därför närmast som självklart. En sådan ordning kan bidra till att

stärka både partens förståelse för beslutet och känslan av att myndigheten

handlat inom ramen för sin kompetens. En sådan regel bör också kunna

fungera som en påminnelse för myndigheten om legalitetsprincipens

krav, om en myndighet överväger en åtgärd som innebär att den agerar i

utkanterna av eller till och med utanför sin författningsenliga kompetens.

Det gör det svårare för myndigheten att under beteckningar som t.ex.

information eller allmänna råd i praktiken besluta om ålägganden eller

förbud, som enskilda uppfattar som bindande och därför anser sig

tvingade att följa (RÅ 2004 ref. 8). För myndigheterna själva är det

samtidigt en styrka att med en hänvisning till en författningsbestämmelse

kunna visa att myndigheten i det aktuella fallet har stöd för sitt

handlande. Detta krav bör dock inte innebära att myndigheterna i varje

enskilt fall i detalj måste återge bestämmelsernas innehåll. Det viktiga är

i stället att den enskilde genom upplysningen får klarhet i vilket

författningsstöd som finns och därmed också bättre förutsättningar att

kunna förstå och kontrollera hur myndigheten kommit till den slutsats

som den gjort.

För den enskilde är det också angeläget att myndigheten kan visa vilka

fakta i ärendet myndigheten har beaktat utifrån vad som har tillförts

ärendet av den enskilde själv eller av andra. Om en part har gjort

invändningar mot faktauppgifter som tillförts ärendet från någon annan

finns det anledning för myndigheten att förklara hur den har bedömt

invändningarna (se t.ex. JO 1994/95 s. 390). Likaså har den enskilde ett

berättigat krav på att få en bekräftelse som visar att myndigheten på ett

korrekt sätt har tillämpat rätt föreskrifter på de fakta som den har beaktat

och fört ett resonemang som logiskt leder till det slut som myndigheten

kommit fram till. Regeringen ställer sig därför bakom utredningens

förslag att myndigheterna bör vara skyldiga att redovisa de omständig-

heter som varit avgörande för utgången. Till skillnad från Naturvårds-

verket anser regeringen att uttrycket omständigheter är ändamålsenligt

195

Prop. 2016/17:180

för att beskriva vad myndigheten ska redovisa. Som framgår ovan bör

dessa alltså redovisas i en klargörande motivering på ett sätt som är

begripligt för den enskilde.

Sammanfattningsvis anser regeringen att det i den nya förvaltnings-

lagen bör tas in bestämmelser som innebär att ett beslut ska innehålla en

klargörande motivering med uppgift om vilka föreskrifter som har

tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för

utgången i ärendet. Att motiveringarna inom denna ram måste få tillåtas

att variera i omfattning och detaljrikedom beroende på ärendets vikt och

komplexitet är givet.

13.4.3

Undantag från kravet på motivering

Regeringens förslag: En motivering får helt eller delvis utelämnas

om

1. beslutet gäller anställning av någon,

2. ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet med-

delas omedelbart,

3. det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för

enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något annat

jämförbart förhållande, eller

4. beslutet gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap.

regeringsformen.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslår dock inte något undantag för beslut om anställning

av en person eller för normbeslut enligt 8 kap. RF.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inga

invändningar mot förslaget. Ett stort antal remissinstanser, däribland

Kammarrätten i Stockholm, Kammarrätten i Göteborg, Förvaltningsrät-

ten i Stockholm, Domstolsverket, Läkemedelsverket, Tullverket, Krono-

fogdemyndigheten, Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och

beredskap, Arbetsgivarverket, Statens skolinspektion, Myndigheten för

yrkeshögskolan, Lunds universitet, Sveriges geologiska undersökning,

Patent- och registreringsverket, Statens energimyndighet, Arbetsförmed-

lingen, Arbetsmiljöverket, Luleå kommun och Sveriges läkarförbund,

anser dock att undantaget från motiveringskravet bör finnas kvar när det

gäller beslut i anställningsärenden. Datainspektionen framhåller att den

utökade motiveringsskyldigheten i anställningsärenden kan leda till

ökade integritetsrisker på samma sätt som en utvidgad kommunikations-

plikt av handlingar i sådana ärenden som omfattar många sökande.

Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket ställer sig bakom förslaget

men pekar samtidigt på risken för tillämpningsproblem vid motivering av

beslut i anställningsärenden.

Några remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten i Stockholm,

Domstolsverket och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap,

anser att det finns behov av undantag även för beslut som rör antagning

till frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag

och beslut som rör andra jämförbara frågor, medan Kammarrätten i

Sundsvall, Uppsala universitet, Umeå universitet och Sveriges läkar-

Prop. 2016/17:180

196

förbund framhåller att det finns behov av undantag när det gäller ärenden

om betygssättning. Försvarsmakten avstyrker förslaget i den mån det

innebär att anställningsärenden och ärenden om antagning till frivillig

utbildning utan undantag ska lyda under förvaltningslagens bestämmelser

om hantering av ärenden.

Skälen för regeringens förslag

Beslut som gäller anställning och betygsärenden m.m.

Av 20 § första stycket 2 FL framgår att en beslutsmotivering helt eller

delvis får utelämnas i beslut som rör tjänstetillsättning, antagning för

frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller

något jämförbart. Undantaget för dessa grupper av ärenden motiveras i

förarbetena främst med hänvisning till att besluten är av den karaktären

att en motivering typiskt sett bör kunna underlåtas eftersom den inte har

mycket att ge, är praktiskt svårbemästrad eller skulle utsätta den enskilde

för onödigt obehag (SOU 1968:27 s. 199–200 och prop. 1971:30 del 2

s. 493). Det förnekas dock inte att sådana beslut i viss omfattning både

kan och bör motiveras.

Som ett bärande skäl för det nuvarande undantaget framhålls således

önskemålet att undvika att den som beslutet rör drabbas av personligt

obehag. Sådant obehag skulle kunna uppkomma t.ex. som en följd av att

värdeomdömen redovisas som grund för beslutet. Ett annat skäl som

åberopas till grund för undantaget är att det ofta kan vara svårt att lämna

en objektiv och rationell förklaring till varför ett lämplighetsövervägande

resulterat i ett visst ställningstagande och inte ett annat bland två eller

flera tänkbara alternativ. Samtidigt poängteras i förarbetena att det i sam-

band med t.ex. en anställning ofta ingår moment som närmast kan sägas

innebära rättstillämpning, som liksom annan prövning måste vara

grundad på sakskäl som är möjliga att redovisa. Utredningen vänder sig

emot att begränsa motiveringsskyldigheten med hänvisning till att pröv-

ningen i ärendet inbegriper skönsmässiga moment som kan vara svåra att

rationellt förklara eller i vissa fall framkalla obehag för den enskilde.

Utredningen föreslår följaktligen inte någon motsvarighet till undantaget

i 20 § första stycket 2 FL i den nya förvaltningslagen.

Regeringen delar utredningens uppfattning att den omständigheten att

det förekommer skönsmässiga inslag i bedömningen inte i sig bör vara

tillräckligt för att generellt göra avsteg från principen att beslut som har

rättsverkningar för den enskilde ska motiveras. I själva verket torde det

inte sällan vara just vid prövningen av de diskretionära momenten i ett

ärende som det framstår som särskilt angeläget att parten får en öppen

redovisning av hur den värderingsnorm som prövats har tillämpats i det

aktuella fallet (se t.ex. H. Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grun-

der, Juristförlaget 10 uppl. 2014, s. 121). Även om det i ett enskilt fall

kan vara svårt att klargöra de exakta skillnader som motiverar att en viss

sökande är något lämpligare än en annan eller att ett visst forsknings-

projekt är angelägnare och har bättre förutsättningar att lyckas än ett

annat, kan myndigheterna inte låta rent tyckande vara utslagsgivande för

utgången i ett ärende. Inte heller önskemålet att skona den enskilde från

obehaget att bli bedömd i förhållande till någon annan kan rimligen själv-

ständigt vara ett tillräckligt tungt vägande skäl för att i den nya förvalt-

197

Prop. 2016/17:180

ningslagen ta in ett generellt undantag från motiveringsskyldigheten när

det gäller den typ av ärenden som tas upp i 20 § första stycket 2 FL. En

redovisning av lämplighetsöverväganden i ett anställningsärende kan

visserligen, som t.ex. Datainspektionen, Statens skolinspektion och

Arbetsförmedlingen är inne på, innebära att vissa integritetskänsliga upp-

gifter kommer att röjas för andra sökande. För att undvika ett opåkallat

stort integritetsintrång i sådana situationer är det enligt regeringens

mening därför av vikt att myndigheten noga anstränger sig för att presen-

tera bedömningen på ett sätt som inte kan upplevas som kränkande för

den enskilde. Däremot bör sådana hänsyn inte kunna åberopas själv-

ständigt för att låta bli att lämna en klargörande motivering. (Se dock

även nedan under rubriken Sekretess.)

Undantaget i fråga om anställningsärenden bör endast omfatta beslut

att anställa eller att inte anställa en person. När det gäller andra beslut

som rör anställningen, t.ex. ett beslut om uppsägning eller ett beslut om

disciplinåtgärd, finns inte skäl att göra några generella inskränkningar i

motiveringsskyldigheten. Sådana beslut bör därför omfattas av

huvudregeln om motiveringsskyldighet. Som Lagrådet påpekar bör

denna begränsning i fråga om tillämpningsområdet komma till tydligare

uttryck än i lagrådsremissens lagförslag. Undantaget föreslås därför

omfatta beslut som gäller ”anställning av någon”. Någon saklig skillnad i

förhållande till gällande ordning är inte avsedd. (Jfr avsnitten 12.3.4 och

13.6 i fråga om motsvarande undantag när det gäller kommunikation och

besluts verkställbarhet.)

Några remissinstanser, däribland Kammarrätten i Stockholm, Kammar-

rätten i Göteborg och Domstolsverket, avstyrker förslaget på den grun-

den att motiveringskravet i anställningsärenden med många sökande

kommer att leda till oproportionerligt stor arbetsbelastning för myndig-

heterna. Dessa remissinstanser menar att det nuvarande undantaget från

motiveringsskyldigheten när det gäller beslut i anställningsärenden bör

föras över till den nya förvaltningslagen av närmast praktiska skäl. I linje

med dessa synpunkter argumenterar Myndigheten för samhällsskydd och

beredskap för att motiveringar i anställningsärenden med nödvändighet

kommer att behöva utformas på ett sätt som får begränsat upplysnings-

värde för de sökande. Läkemedelsverket anser att det framstår som

tveksamt om mervärdet för en sökande uppväger merarbetet för

myndigheterna. Förvaltningsrätten i Stockholm menar för sin del att för-

slaget kan få oöverblickbara konsekvenser inte minst för domstolarna i

form av ett ökat antal överklaganden. Arbetsgivarverket och Statens

geologiska undersökning befarar att förslaget kommer att medföra ett

ökat antal överklaganden till Statens överklagandenämnd.

Enligt regeringens mening kan det undantagsvis vara motiverat av

praktiska skäl att begränsa de allmänna rättsskyddsgarantier som slås fast

i förvaltningslagen. För att ett generellt undantag ska kunna motiveras i

den nya förvaltningslagen bör det dock i princip krävas att de skäl som

kan åberopas för att göra undantaget gör sig gällande på någorlunda

likartat sätt inom hela eller i vart fall stora delar av förvaltningen. Reger-

ingen noterar i detta sammanhang att för en sökande som sållas ut tidigt i

ett ansökningsförfarande med många sökande kommer en motivering i

många fall med nödvändighet att behöva utformas på ett neutralt eller

kanske till och med förhållandevis intetsägande sätt. Det torde stå klart

Prop. 2016/17:180

198

att det merarbete som ett motiveringskrav medför i sådana situationer

riskerar att bli av begränsat värde från rättsskyddssynpunkt för den

enskilde. Detta gäller även för andra sökande som nått längre i anställ-

ningsförfarandet men som trots det inte är med och konkurrerar bland de

sista om en anställning. Det är en självklarhet att motsvarande hänsyn

inte gör sig gällande med samma styrka i anställningsärenden med ett

fåtal sökande. Men också i sådana fall kommer motiveringen när det

gäller dem som sållas bort tidigt i förfarandet sannolikt att bli av täm-

ligen begränsat värde.

Vid en avvägning mellan intresset från den enskildes synpunkt att alla

anställningsbeslut innehåller en klargörande motivering å ena sidan och

intresset att inte belasta myndigheterna med onödig administration å

andra sidan, anser regeringen – i likhet med Statens skolinspektion – att

den reglering om efterhandsmotivering som föreslås i tillräcklig utsträck-

ning bör kunna tillgodose en enskilds berättigade intressen i anställnings-

ärenden (se avsnitt 13.4.4). Eftersom de skäl som talar för en undantags-

bestämmelse allt efter omständigheterna kan vara relevanta inom hela

den offentliga förvaltningen, anser regeringen att undantaget bör tas in i

den nya förvaltningslagen.

Kammarrätten i Sundsvall, Uppsala universitet, Umeå universitet och

Sveriges läkarförbund lyfter särskilt fram behovet av undantag när det

gäller betygsärenden. Utredningen anser att det finns ett av praktiska skäl

motiverat behov av undantag från kravet på beslutsmotivering i betygs-

ärenden när det gäller skolväsendet, men den lämnar inget förslag till

undantagsbestämmelse i den nya förvaltningslagen. Utredningen anser

att undantaget i stället bör regleras i speciallagstiftning. Regeringen kan

konstatera att det inom skolväsendet årligen fattas beslut om betyg i

hundratusentals ärenden. Som utredningen påpekar kan alla dessa beslut

knappast bli föremål för motivering i det enskilda fallet utan att hela

systemet riskerar att kollapsa. Även på högskoleväsendets område fattas

årligen tusentals beslut i betygsärenden. Det är inte sällan som besluten

måste fattas inom förhållandevis snäva tidsramar. Umeå universitet

menar att en undantagsreglering behövs även för högskoleområdet.

I 3 kap. 16–20 §§ skollagen finns vissa bestämmelser om behörighet

att besluta om betyg, om redovisning av skälen för ett betyg och om

rättelse och ändring av ett betyg. Av 3 kap. 17 § skollagen följer att den

som har beslutat betyget på begäran ska upplysa eleven och elevens

vårdnadshavare om skälen för betyget. Rätten till motivering i efterhand

enligt denna reglering är alltså absolut. Något motsvarande särskilt för-

fattningsreglerat krav på efterhandsmotivering finns inte på högskole-

väsendets område. För universiteten och de högskolor som är myndig-

heter gäller för närvarande i stället förvaltningslagens allmänna bestäm-

melser om rätten till efterhandsmotivering. Umeå universitet framhåller i

sammanhanget att man på universitetet fattat ett särskilt beslut om att

muntlig eller skriftlig genomgång av prov eller tentamina ska erbjudas

studenterna efter varje ordinarie provtillfälle. Enligt universitetet bör

något motiveringskrav utöver detta inte föreskrivas.

Liksom utredningen anser regeringen att det finns ett tydligt behov av

undantag från den generella motiveringsskyldigheten när det gäller

betygssättning vid utbildning som omfattas av skollagen. De praktiska

skäl som talar för ett sådant undantag talar på motsvarande sätt även för

199

Prop. 2016/17:180

ett undantag som omfattar betygssättning vid universitet och högskolor

och i yrkeshögskolan. Detta behov bör dock inte tillgodoses genom ett

generellt undantag i den nya förvaltningslagen. I stället bör undantags-

regleringen finnas i de specialförfattningar som reglerar dessa utbild-

ningsformer. I skollagen finns redan en sådan bestämmelse (3 kap. 17 §).

Den regleringen omfattar grundskolan, grundsärskolan, specialskolan,

sameskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, kommunal vuxen-

utbildning och särskild utbildning för vuxna och kommer att fortsätta

gälla i stället för regleringen i den nya förvaltningslagen. Av skollagen

framgår dessutom att vissa bestämmelser i förvaltningslagen som enligt

29 kap. 10 § skollagen gäller generellt i ärenden som avser myndighets-

utövning mot någon enskild – däribland bestämmelsen om motivering av

beslut – inte ska tillämpas vid betygssättning.

När det gäller ärenden om betygssättning som kan förekomma inom

andra delar av förvaltningen bedömer regeringen att de praktiska skäl

som talar för att införa en undantagsreglering för sådana ärenden

generellt inte är lika starka som när det gäller utbildning som omfattas av

skollagen, yrkeshögskolan och utbildning vid universitet och högskolor.

Vidare bör det förhållandet att den enskilde alltid har rätt att på begäran

få ett beslut motiverat i efterhand inte vara ensamt tillräckligt för att det

ska finnas bärande skäl för att göra avsteg från den grundläggande

principen att ett myndighetsbeslut ska innehålla en klargörande motiver-

ing. I den utsträckning skälen för att göra avsteg från förvaltningslagens

allmänna reglering om motiveringsskyldighet i ärenden om betygs-

sättning ändå bedöms vara godtagbara, bör det lämpligen kunna göras

genom föreskrifter i specialförfattning.

Sammanfattningsvis föreslår regeringen alltså att det i den nya lagen

tas in ett undantag som innebär att motiveringen helt eller delvis får

utelämnas om beslutet gäller anställning av någon.

Ärenden om antagning till frivillig utbildning och om tilldelning av

forskningsbidrag

Några remissinstanser anser att det finns ett behov av fortsatt undantag

också i fråga om beslut om antagning till frivillig utbildning, tilldelning

av forskningsbidrag och andra jämförbara situationer. Enligt Försvars-

makten kommer förslaget, när det gäller antagning till frivillig utbildning,

att resultera i resurskrävande handläggning som kan leda till obehag för

den enskilde dels på grund av att handläggningen drar ut onödigt länge

på tiden, dels genom att känsliga personliga uppgifter kan komma att

spridas. I linje med vad som sägs ovan när det gäller ärenden om

betygssättning i förvaltningen i stort anser regeringen att det inte finns

tillräckligt tungt vägande skäl för att i den nya förvaltningslagen införa

ett generellt undantag från motiveringsskyldigheten när det gäller beslut

om antagning till frivillig utbildning. Vid utformningen av besluten bör

myndigheterna lägga vikt vid att i möjligaste mån undvika redovisningar

av sakförhållanden och bedömningar som kan uppfattas som kränkande

för den enskilde. Det bör vidare i många typfall finnas utrymme att

utelämna motivering med hänvisning till att en motivering är uppenbart

obehövlig. Det torde exempelvis gälla för många antagningsbeslut som

uteslutande grundar sig på den sökandes egna uppgifter och som är

Prop. 2016/17:180

200

otvetydigt gynnande, där beslutsfattandet sker genom en närmast

mekanisk tillämpning av klara och tydliga kriterier och där utrymmet för

skilda bedömningar i stort sett saknas. I den utsträckning som det för en

viss typ av antagningsbesked ändå bedöms vara motiverat att införa ett

allmänt undantag från motiveringskravet, bör ett sådant undantag reg-

leras i en specialförfattning. Detta gäller t.ex. antagning till gymnasie-

skolan och yrkeshögskolan och utbildning vid universitet och högskolor.

Det kan också finnas anledning att särskilt överväga om undantag från

motiveringskravet bör införas i specialförfattning när det gäller antagning

till militär utbildning, som rör ett mycket stort antal sökande varje år. I

övrigt ser regeringen för närvarande inte något särskilt behov av sådan

undantagsreglering.

Inte heller när det gäller beslut om tilldelning av forskningsbidrag

anser regeringen att det finns skäl att i den nya förvaltningslagen införa

ett generellt undantag från kravet på beslutsmotivering. Regeringen delar

inte Förvaltningsrätten i Stockholms bedömning när det gäller risken för

att regleringen ska leda till ett stort antal överklaganden.

Sekretess

Det nuvarande undantaget i 20 § första stycket 3 FL, som innebär att

skälen för ett beslut får utelämnas om det är nödvändigt med hänsyn till

rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska för-

hållanden eller något annat jämförbart förhållande, har utformats i nära

anslutning till föreskrifterna i 2 kap. 2 § TF. Grundlagsbestämmelserna

reglerar de syften som kan beaktas då man avser att genom föreskrifter

om sekretess begränsa rätten att ta del av allmänna handlingar.

Eftersom en stor del av förvaltningsbesluten är offentliga blir omfatt-

ningen av skälen för ett beslut en fråga om att göra en avvägning mellan

vilka omständigheter som bör redovisas i motiveringen för beslutet och

vad som bör utelämnas av hänsyn till exempelvis en enskild som beslutet

gäller. För förståelsen av ett beslut är det t.ex. inte alltid nödvändigt att

lämna ut sådan information om sjukdomsdiagnoser eller om

affärshemligheter som den enskilde kan antas vilja behålla för sig själv.

När det gäller skyddet av allmänna intressen anges hänsynen till rikets

säkerhet särskilt i den nuvarande bestämmelsen, men även andra

jämförbara förhållanden får beaktas. En viktig begränsning i möjligheten

att utelämna skälen för ett sådant beslut ligger emellertid i markeringen i

lagbestämmelsen att detta ska vara nödvändigt för att skydda de angivna

intressena.

Regeringen ställer sig bakom utredningens bedömning att en bestäm-

melse som i sak motsvarar nuvarande 20 § första stycket 3 FL bör tas in i

den nya förvaltningslagen.

Brådskande ärenden

Av 20 § första stycket 4 FL följer att skälen för ett beslut får utelämnas

om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen.

Syftet med undantaget är att säkerställa att ett mycket angeläget påbud

eller förbud, som ska tillgodose betydelsefulla allmänna eller enskilda

intressen, inte försenas därför att myndigheten först måste formulera

skälen på ett sätt som uppfyller lagens krav. Det handlar alltså om

201

Prop. 2016/17:180

situationer då myndigheten på grund av omständigheterna inte ges någon

egentlig betänketid för att utforma en motivering för ett beslut om

ingripande i det enskilda fallet. Det finns ett sakligt grundat behov av en

sådan undantagsbestämmelse även i den nya förvaltningslagen. Som

utredningen föreslår bör dock den nya bestämmelsen till skillnad från

den nuvarande tydligt ange vilka intressen som ska skyddas genom ett

snabbt beslut. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen utformas så

att det framgår att en motivering helt eller delvis får utelämnas om ett

väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas

omedelbart.

Normbeslut

Förvaltningslagen är principiellt tillämplig i normbeslutsärenden.

Motiveringskravet enligt den nuvarande regleringen gäller dock inte i

normbeslutsärenden som handläggs i första instans (20 § första stycket

5 FL). Utredningens förslag innebär att normbeslut enligt 8 kap. RF inte

ska behöva motiveras på den grunden att sådana beslut inte kan över-

klagas av någon som tillerkänns en rätt att överklaga.

Regeringen ställer sig bakom utredningens bedömning att besluts-

motivering i normbeslutsärenden inte ska behöva lämnas. Mot bakgrund

av regeringens ställningstagande i fråga om den lagtekniska utform-

ningen av bestämmelsen om motiveringsskyldighet, som alltså innebär

att motiveringsskyldigheten inte görs helt beroende av beslutets över-

klagbarhet, finns ett behov av att komplettera uppräkningen av de situa-

tioner då en beslutsmotivering får utelämnas. Undantagen bör omfatta

ärenden som gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. RF.

Eftersom regleringen om förvaltningsbesluts överklagbarhet föreslås

utformad så att den bara gäller i fråga om beslut i enskilda fall, kommer

normbeslut normalt inte att vara överklagbara (se avsnitten 15.2.2 och

15.2.4). Det finns därför inget behov av att begränsa tillämpningen av

undantaget till handläggningen i första instans.

13.4.4

Motivering i efterhand

Regeringens förslag: Om motiveringen har utelämnats i andra fall än

om beslutet gäller meddelande av föreskrifter som avses i regerings-

formen, ska myndigheten om möjligt ge en sådan i efterhand, om

någon enskild begär det och det behövs för att han eller hon ska kunna

ta till vara sin rätt.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i Malmö anser att rätten till

efterhandsmotivering inte bör begränsas till att gälla bara någon enskild.

Förvaltningsrätten menar vidare att det är oklart hur länge i tiden efter ett

beslut rätten till efterhandsmotivering ska gälla. Förvaltningsrätten i

Umeå anser att praktiska svårigheter kan uppkomma till följd av att

skyldigheten att lämna en motivering i efterhand inte är tidsbegränsad.

Datainspektionen menar att bestämmelsen om efterhandsmotivering

innebär en risk för att uppgifter som avser enskildas personliga och

ekonomiska förhållanden kan komma att röjas. Myndigheten för sam-

Prop. 2016/17:180

202

hällsskydd och beredskap anser att det bör vara möjligt att helt utelämna

efterhandsmotivering om starka sekretesskäl talar för det, t.ex. på grund

av hänsyn till rikets säkerhet. Övriga remissinstanser har inga synpunkter

på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Inom EU-rättens tillämpningsområde

har en enskild part en ovillkorlig rätt att i efterhand få del av skälen för

ett slutligt beslut som påverkar utövandet av en grundläggande rättighet,

om någon motivering inte har getts i samband med att beslutet med-

delades. De gällande bestämmelserna om motivering i efterhand, som

finns i 20 § andra stycket FL, är i vissa avseenden mera begränsade.

Bestämmelserna har utformats som en rekommendation och innebär att

myndigheten, om skälen för beslutet har utelämnats, på begäran av den

som är part om möjligt i efterhand bör upplysa honom eller henne om

skälen.

I likhet med den nuvarande lagen bör även den nya förvaltningslagen

innehålla bestämmelser om motivering i efterhand av beslut. I linje med

regeringens uppfattning att den nya förvaltningslagen med marginal ska

motsvara EU-rättens minimikrav bör de nya bestämmelserna skärpas

något i förhållande till de nuvarande. Det kan nämligen inte uteslutas att

ett beslut som har lämnats utan motivering i enlighet med någon av de

undantagsbestämmelser som behandlas i avsnitt 13.4.3, eller som kan

finnas i någon annan författning, påverkar utövandet av något som är en

rättighet enligt EU-rätten. När det är fråga om överklagbara slutliga

beslut är det därför inte möjligt att lämna åt myndigheten att bedöma om

en motivering bör ges.

När det gäller att bestämma den personkrets som ska kunna kräva att i

efterhand få en motivering till ett beslut, anser regeringen att det är

mindre lämpligt att knyta an till begreppet part. Även den som inte har

haft partsställning i ett ärende, men som påverkas av utgången i detta på

ett sådant sätt att han eller hon har rätt att överklaga, kan ha ett behov av

att i efterhand få kännedom om skälen för beslutet. Det torde typiskt sett

gälla i särskilt hög grad om sådana upplysningar kan lämnas innan över-

klagandetiden har gått ut.

Utredningens förslag innebär att en efterhandsmotivering måste lämnas

om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt. Som

utredningen framhåller bör en framställning från en enskild part, eller

från någon annan enskild som påverkas av beslutet på ett sådant sätt att

han eller hon har rätt att överklaga, accepteras om det står klart att han

eller hon från rättsskyddssynpunkt har ett behov av att få kännedom om

skälen. I andra situationer får det bedömas från fall till fall om de skäl

som den enskilde åberopar är tillräckliga för att myndigheten ska behöva

lämna en motivering i efterhand eller inte.

Förvaltningsrätten i Malmö menar att det är oklart hur länge i tiden

efter ett beslut rätten till efterhandsmotivering ska gälla. Utredningens

förslag innebär, på motsvarande sätt som i dag, att någon särskild tids-

gräns inte ställs upp för hur länge myndigheterna ska vara skyldiga att på

begäran lämna en motivering i efterhand. Det kan dock konstateras att

den nuvarande regleringen möjliggör för en myndighet att vägra lämna

en särskild beslutsmotivering i efterhand exempelvis i ett fall när det har

gått så lång tid efter beslutet att det inte är möjligt att klarlägga vilka skäl

som varit avgörande för utgången. Om detta inträffar kan den enskilde

203

Prop. 2016/17:180

inte räkna med att få en motivering i efterhand. Enligt regeringen bör

detta klargöras i bestämmelsen. En motivering ska inte behöva lämnas

om det inte är möjligt. Om det är möjligt att lämna en motivering bör

myndigheten emellertid inte ha utrymme att avstå för att upplysa parten

om skälen för beslutet.

Förvaltningsrätten i Umeå anser att det bör preciseras när en

motivering i efterhand kan anses nödvändig för att en enskild ska kunna

ta till vara sin rätt i andra fall än när det sker i syfte att bedöma skälen för

att överklaga beslutet. Med hänsyn till alla tänkbara situationer som kan

uppkomma i rättstillämpningen är det dock inte möjligt att ge någon

närmare vägledning om hur bestämmelsen bör tillämpas i enskilda fall.

Till skillnad från Förvaltningsrätten i Malmö anser regeringen att

rätten till efterhandsmotivering bör gälla enbart för enskilda. När en

myndighet är sökande eller motpart i ett förvaltningsförfarande torde

myndigheten regelmässigt kunna förväntas ha tillräckliga förutsättningar

att ta till vara sin rätt även om ett beslut undantagsvis inte har motiverats.

Kravet på efterhandsmotivering aktualiseras bara när en klargörande

motivering utelämnats med stöd av något av de föreslagna undantag som

behandlas i avsnitt 13.4.3 eller någon motsvarande bestämmelse i en

specialförfattning. Detta kan sannolikt bli särskilt vanligt när det gäller

beslut i anställningsärenden. I sådana fall blir det följaktligen av stor

betydelse att det krav på dokumentation av beslutets innehåll som före-

slås i avsnitt 13.3 följs. Detta krav gäller inte bara sådana beslut som är

överklagbara utan alla skriftliga beslut.

Regeringen anser sammanfattningsvis att en klargörande motivering

om möjligt ska lämnas i efterhand om det begärs av någon enskild och

det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt. Det får

anses stå klart att de starka hänsyn i fråga om skyddet av enskildas

personliga och ekonomiska förhållanden och hänsynen till rikets säkerhet

som har skapat behov av en sådan undantagsregel som regeringen

behandlar i avsnitt 13.4.3, leder till att en myndighet måste vara mycket

återhållsam även då det gäller att i efterhand förklara varför man har

kommit fram till ett visst slut. En begränsning ligger också i att skälen

för beslutet behöver ges bara i den utsträckning det behövs för att den

enskilde ska kunna ta till vara sin rätt. Som Datainspektionen framhåller

kan motiveringskravet också i vissa situationer innebära risker från

integritetsskyddsynpunkt. I motsats till Myndigheten för samhällsskydd

och beredskap menar regeringen emellertid att det inte bör vara möjligt

att lämna den enskilde helt ovetande om anledningen till att ett visst

beslut har fattats. Den enskilde måste enligt regeringens förslag alltid –

om det inte är omöjligt – få så mycket information att det finns möjlighet

för honom eller henne att ta till vara sin rätt i ärendet. Detta hindrar dock

inte att myndigheten noga överväger vilka uppgifter som måste

redovisas. Om ett röjande av en uppgift exempelvis kan antas leda till

fara för rikets säkerhet kan motiveringen behöva anpassas för att undvika

sådan fara, förutsatt att den enskilde ändå ges tillräckliga möjligheter att

ta till vara sin rätt.

Av begränsningen att det bara är sådana upplysningar som behövs för

att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt som ska lämnas följer bl.a.

att ett beslut om meddelande av föreskrifter enligt 8 kap. RF typiskt sett

inte behöver lämnas. Sådana beslut får normalt inte överklagas. Reger-

Prop. 2016/17:180

204

ingen föreslår att bestämmelsen utformas så att denna begränsning

kommer till tydligt uttryck i lagen.

13.5

Underrättelse om beslut

Regeringens förslag: En myndighet som meddelar ett beslut i ett

ärende ska så snart som möjligt underrätta den som är part i ärendet

om det fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är uppenbart

obehövligt.

Om parten får överklaga beslutet ska han eller hon underrättas om

hur överklagandet går till. Myndigheten ska samtidigt upplysa parten

om sådana avvikande meningar som har antecknats enligt bestäm-

melserna i lagen eller enligt särskilda bestämmelser i någon annan

författning.

En underrättelse om hur man överklagar ska innehålla information

om vilka krav som ställs på överklagandets form och innehåll och om

vad som gäller i fråga om ingivande och överklagandetid.

Myndigheten bestämmer hur underrättelse ska ske. En underrättelse

ska dock alltid vara skriftlig om en part begär det. Underrättelse får

ske genom delgivning.

Bestämmelserna om underrättelse om innehållet i beslut och hur ett

överklagande går till ska tillämpas också om någon som inte är part

begär att få ta del av ett beslut som han eller hon får överklaga.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna har inte

några synpunkter på förslaget. Förslaget tillstyrks av Post- och tele-

styrelsen och Lunds universitet. Arbetsgivarverket, Myndigheten för

yrkeshögskolan och Sveriges geologiska undersökning invänder inte mot

förslaget men påpekar att regleringen innebär en skärpning i förhållande

till den nuvarande regleringen i anställningsförordningen (1994:373) om

underrättelser i anställningsärenden. Arbetsgivarverket befarar att skärp-

ningen kommer att leda till att många fler sökande kommer att begära

skriftlig underrättelse och att regleringen även kommer att medföra ett

radikalt ökat antal överklaganden.

Skatteverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och

Patent- och registreringsverket avstyrker förslaget. Enligt Myndigheten

för samhällsskydd och beredskap bör underrättelseskyldigheten, liksom

enligt nuvarande ordning, gälla endast i fråga om slutliga beslut i ärenden

som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Även Patent- och

registreringsverket anser att uttrycket myndighetsutövning bör användas

för att avgränsa bestämmelsens tillämpningsområde. Skatteverket anser

att bestämmelsen bör utformas så att underrättelseskyldigheten kopplas

till förutsättningarna för överklagbarhet.

Göta hovrätt och Kammarrätten i Jönköping menar att myndigheterna

bör vara skyldiga att också lämna underrättelse om att beslut inte är

överklagbara. Ett par remissinstanser för därutöver fram vissa synpunkter

på den lagtekniska utformningen av utredningens förslag.

205

Prop. 2016/17:180

Skälen för regeringens förslag

Parter och andra som får överklaga ett beslut ska underrättas

En självklar utgångspunkt är att den som är part underrättas om ett beslut

i ett förvaltningsärende. En part har ett legitimt intresse av att få veta hur

ärendet har avgjorts och i de allra flesta fall också vilka beslut som fattats

under handläggningen. Normalt kan ett beslut inte verkställas förrän

parten har fått del av det. Att en part får besked om avgörandet är därför

ofta av grundläggande betydelse för att beslutet ska få någon praktisk

effekt. Utan information om vilket beslut som har fattats kan parten inte

inrätta sitt handlande efter beslutet. Dessutom börjar tiden för över-

klagande i allmänhet inte att löpa förrän beslutet har tillkännagetts för

den som har rätt att överklaga.

Av nuvarande reglering i 21 § första stycket FL följer att en part ska

underrättas om innehållet i beslut som innebär att en myndighet avgör

ärendet. Undantag gäller dock om ärendet inte avser myndighetsutövning

mot någon enskild eller om en underrättelse är uppenbart obehövligt.

Underrättelseskyldigheten ska fullgöras mot var och en som är part.

Myndigheten måste alltså lämna en individuell underrättelse om beslutets

innehåll till var och en av parterna när ärendet avgjorts. Regeringen

konstaterar att de motiv som bär upp denna reglering alltjämt är bär-

kraftiga. Skyldigheterna att lämna underrättelser om beslut bör därför

liksom i dag preciseras i förvaltningslagen.

I likhet med utredningen anser regeringen att det inte är motiverat att

ställa upp ett krav på underrättelse i fråga om varje beslut som en myn-

dighet fattar i ett ärende. En ändamålsenlig avgränsning av bestäm-

melsernas tillämpningsområde bör därför sökas. Regeringens förslag att

uttrycket myndighetsutövning inte ska användas i den nya förvaltnings-

lagen medför att bestämmelserna om underrättelseskyldighet inte kan

innehålla en avgränsning som bygger på det uttrycket. De synpunkter

som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Patent- och

registreringsverket för fram i denna del förändrar inte den bedömningen.

I likhet med utredningen anser regeringen vidare att någon formell

begränsning till slutliga beslut inte bör införas i lagen. Ett grundläggande

skäl för detta är att kommunikationsprincipen innebär att en part inte får

hållas ovetande om sådant material som har tillförts ärendet av någon

annan än honom eller henne själv (avsnitt 12.3.1). Ett beredningsbeslut,

som alltså myndigheten har tillfört ärendet, är ett sådant centralt element

som en part normalt ska beredas tillfälle att yttra sig om. När det gäller

beslut under handläggningen som får överklagas är det givetvis också

viktigt med en underrättelse för att möjliggöra för den enskilde att kunna

utnyttja sin rätt att överklaga i praktiken. Till skillnad från Skatteverket

anser regeringen emellertid att underrättelseskyldigheten inte bör

begränsas till överklagbara beslut. Underrättelsen är typiskt sett alltid en

förutsättning för att parten ska kunna inrätta sitt handlande efter beslutet,

oavsett om detta får överklagas.

När det gäller avgränsningen av den personkrets som bör underrättas

om ett beslut föreslår utredningen att myndigheten själv ska ta initiativ

till att underrätta var och en som är part i ett ärende. Därutöver föreslås

att också andra med rätt att överklaga ska underrättas, om de begär det.

Förslaget överensstämmer i sak med den nuvarande regleringen. Som

Prop. 2016/17:180

206

utredningen framhåller är det naturligtvis önskvärt att var och en som

berörs av konsekvenserna av ett förvaltningsbeslut får del av beslutets

innehåll genom myndighetens aktiva åtgärder. Det för dock för långt att

kräva att myndigheten på eget initiativ ska behöva lägga ner omfattande

arbete för att ta reda på vilka personer utanför kretsen av involverade

parter i ärendet som kan antas påverkas av ett beslut på sådant sätt att han

eller hon har rätt att överklaga. När det gäller sådana personer bör

underrättelseskyldigheten, som utredningen föreslår, gälla bara om den

enskilde har gett sig till känna och begär att få ta del av beslutet.

Regeringen föreslår alltså att myndigheternas underrättelseskyldighet

ska gälla gentemot den som är part i ett ärende och att bestämmelserna

ska tillämpas på motsvarande sätt om någon annan med rätt att överklaga

begär att får bli underrättad om beslutet.

Med anledning av bl.a. Arbetsgivarverkets synpunkter vill regeringen i

sammanhanget peka på att förvaltningslagen föreslås gälla subsidiärt i

förhållande till avvikande specialreglering i annan lag eller i förordning

(avsnitt 5.7). Anställningsförordningens reglering om underrättelse om

anställningsbeslut kommer därför att fortsätta gälla.

Undantag när en underrättelse är uppenbart obehövlig

Liksom i fråga om motiveringsskyldigheten, som behandlas i avsnitt

13.4.2, anser regeringen att det i den nya förvaltningslagen bör införas en

spärr mot onödiga beslutsunderrättelser. Regeringen delar utredningens

uppfattning att som en grundförutsättning för att bestämmelserna om

beslutsunderrättelse ska aktualiseras bör gälla att en underrättelse inte är

uppenbart obehövlig. Utrymmet för undantag bör vara snävt. En under-

rättelse bör kunna underlåtas i princip bara om det framstår som själv-

klart för var och en att en underrättelse inte har någon som helst funktion

att fylla.

Vad ska underrättelsen innehålla?

Av nuvarande reglering följer att den som är part ska underrättas om

”innehållet” i ett beslut. Detta innebär normalt att hela beslutet skickas

till parten i ärendet. I syfte att undvika missuppfattningen att det är till-

räckligt att en part informeras genom ett sammandrag av vad som har

beslutats, föreslår utredningen att det av lagen ska bör framgå att under-

rättelsen ska innefatta ”det fullständiga innehållet” i beslutet. Regeringen

delar den uppfattningen.

Av gällande rätt följer vidare att, när ett beslut går en part emot och är

överklagbart, parten ska underrättas om hur beslutet kan överklagas.

Genom en sådan underrättelse säkerställs att parten får nödvändig

vägledning för att kunna ta till vara sin rätt och klaga på beslutet. Frågor

om ett beslut är överklagbart och om vem som i så fall har rätt att över-

klaga avgörs visserligen ytterst av den högre instans som ska pröva över-

klagandet. För att beslutsmyndigheten ska kunna avgöra om den i ett

enskilt fall ska lämna information om hur man överklagar, förutsätts

emellertid att beslutsmyndigheten också för egen del gör en preliminär

bedömning av hur det förhåller sig med detta. Parten har enligt gällande

ordning rätt till en underrättelse om hur man överklagar – en s.k. full-

följdshänvisning – inte bara när det står klart att beslutet gått den

207

Prop. 2016/17:180

enskilde emot och är överklagbart utan även i situationer när detta är

svårt att avgöra (prop. 1985/86:80 s. 72).

En motsvarande skyldighet att lämna en underrättelse om hur man

överklagar bör slås fast också i den nya lagens bestämmelser om

beslutsunderrättelse. Utredningen föreslår att en sådan underrättelse ska

lämnas ”om parten får överklaga beslutet”. Enligt regeringen är det en

självklarhet att prövningen av om en underrättelse om överklagande ska

lämnas i ett enskilt fall måste göras med utgångspunkt i en bedömning av

om mottagaren av underrättelsen har rätt att överklaga beslutet enligt

förvaltningslagen eller enligt bestämmelser i någon annan författning.

Regeringen ställer sig därför bakom utredningens förslag. Den nya

bestämmelsen bör liksom den nuvarande tillämpas så att en fullföljds-

hänvisning lämnas inte bara i klara fall utan också om det i ett enskilt fall

för beslutsmyndigheten framstår som osäkert om beslutet får överklagas

av parten. För att det ska bli tydligt vilken information som ska lämnas

genom en fullföljdshänvisning bör det i den nya lagen klargöras att

underrättelsen ska innehålla information om vad som föreskrivs i lagen i

fråga om överklagandets form och innehåll samt ingivande och över-

klagandetid.

Av nuvarande reglering följer vidare att underrättelsen om hur man

överklagar ett beslut ska innefatta en sådan avvikande mening som har

antecknats i enlighet med bestämmelserna i förvaltningslagen eller någon

annan författning. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att

ett motsvarande krav bör föreskrivas också i den nya förvaltningslagen.

Det kan noteras att denna bestämmelse inte ställer upp något krav på

underrättelse om en avvikande mening om beslutet inte får överklagas.

Detta hindrar dock inte myndigheten från att underrätta parterna om de

eventuella avvikande meningar som har antecknats även i sådana

situationer.

Enligt gällande rätt är myndigheterna inte skyldiga att informera om att

ett beslut inte får överklagas. Göta hovrätt anser att den nya lagen bör

innehålla ett sådant krav för de fall det klart framgår av lag att beslutet

inte får överklagas. Liknande synpunkter förs även fram av Kammar-

rätten i Jönköping. Enligt regeringens mening bör det dock inte ställas

upp något sådant allmänt krav. En regel som ställer upp skilda krav

beroende på hur klart ett överklagandeförbud förefaller vara, kan bidra

till att skapa onödiga tillämpningsproblem och framstår därför som

olämpligt. Om det finns särskilda föreskrifter som innebär att ett visst

beslut inte får överklagas kan en myndighet naturligtvis som en

serviceåtgärd upplysa om detta. Det saknas dock anledning att införa en

skyldighet för myndigheterna att göra sådana bedömningar.

En underrättelse ska lämnas snarast möjligt

Av 7 § FL följer att varje ärende där någon enskild är part ska hand-

läggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten efter-

sätts. Detta allmänna skyndsamhetskrav är vägledande bl.a. vid tillämp-

ningen av lagens krav på underrättelse om beslut. Bestämmelsen innebär

att en enskild part så snart som möjligt ska få del av underrättelsen om

beslutet. Det är naturligtvis särskilt angeläget om det är fråga om ett

Prop. 2016/17:180

208

beslut som är direkt verkställbart eller om överklagandetiden börjar löpa

från dagen för beslutet.

Regeringen föreslår att vissa bestämmelser i den nya förvaltningslagen

ska innehålla ett uttryckligt krav på skyndsam handläggning (avsnitt 8.1).

Ett sådant krav bör, som utredningen föreslår, också komma till direkt

uttryck i bestämmelserna om underrättelse om beslut.

Underrättelsens form

Regeringen anser att myndigheterna även fortsättningsvis själva bör få

bestämma på vilket sätt en underrättelse ska lämnas. Bestämmelserna om

detta i den nya lagen bör dock ges en något annorlunda utformning än i

den nuvarande. En underrättelse bör som huvudregel lämnas skriftligt.

När en underrättelse lämnas muntligt kan det nämligen lätt uppkomma

svårigheter att uppfylla kravet att beslutet i dess helhet ska komma till

partens kännedom. En muntlig underrättelse bör därför lämnas endast i

undantagsfall, främst då handläggningen i sin helhet har skett muntligt

och besluten är enkla att motivera och förstå.

En skriftlig underrättelse torde i många fall i dag ges genom översänd-

ande av en handling i en vanlig postförsändelse. Det finns emellertid

också andra överföringsmetoder som ibland kan vara effektivare och

lämpligare. Regeringen anser att lagen inte bör innehålla någon

exemplifierande uppräkning av olika varianter av försändelser, t.ex.

användning av e-post, eftersom det finns en risk att en sådan uppräkning

låser tillämpningen till de varianter som för närvarande är kända och

således överblickbara. Lagtexten bör i stället utformas så att den gör det

möjligt att använda också sådana kommunikationsmetoder, främst av

elektroniskt slag, som för närvarande är mindre utvecklade eller ännu

inte förekommande.

Regeringen föreslår att det i lagtexten inte ska anges mera än att myn-

digheten själv avgör på vilket sätt en underrättelse ska ges men att parten

alltid ska informeras skriftligt om hon eller han begär det. Precis som

enligt gällande rätt bör en underrättelse kunna ske genom delgivning

enligt delgivningslagen. Detta bör anges uttryckligen i lagbestämmelsen.

När myndigheten prövar vilken form som ska användas för

underrättelsen bör myndigheten liksom i dag beakta det allmänna kravet

på enkel, snabb och billig handläggning. Vidare följer det av myndig-

heternas serviceskyldighet att valet av underrättelseform måste göras

med beaktande av tillgänglighetsaspekter, exempelvis i kontakter med

barn eller unga, eller om någon enskild till följd av en funktionsnedsätt-

ning har svårigheter att tillgodogöra sig muntlig eller skriftlig informa-

tion (jfr avsnitt 7.2).

209

Prop. 2016/17:180

13.6

Besluts verkställbarhet

Regeringens förslag: Ett beslut som får överklagas inom viss tid får

verkställas när överklagandetiden gått ut, om beslutet inte överklagats.

Ett beslut får dock alltid verkställas omedelbart, om

1. beslutet gäller anställning av någon,

2. beslutet gäller endast tillfälligt, eller

3. kretsen av dem som har rätt att överklaga är så vid eller obestämd

att det inte går att avgöra när överklagandetiden går ut.

En myndighet får även verkställa ett beslut omedelbart om ett

väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. Myndigheten ska

dock först noga överväga om det finns skäl att avvakta med att verk-

ställa beslutet på grund av

1. att beslutet medför mycket ingripande verkningar för någon

enskild,

2. att verkställigheten inte kan återgå om ett överklagande av

beslutet leder till att det upphävs, eller

3. någon annan omständighet.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens.

Utredningen föreslår inte något undantag för beslut om anställning av en

person.

Remissinstanserna: Post- och telestyrelsen ställer sig positiv till

utredningens förslag. Kammarätten i Sundsvall tillstyrker förslaget även

om domstolen förutser att svårigheter kan uppkomma i rättstillämp-

ningen. Sveriges Kommuner och Landsting instämmer i bedömningen att

det finns behov av att reglera frågan om verkställbarhet i förvaltnings-

lagen.

Umeå universitet anser att regleringen bör kompletteras med en

spärregel mot verkställbarhet i de fall ett beslut har överklagats.

Säkerhetspolisen menar att regleringen bör förtydligas på denna punkt.

Läkemedelsverket och Kemikalieinspektionen anser att uttrycket gälla

bör användas i lagen i stället för uttrycket verkställas. Livsmedelsverket

förordar att uttrycket laga kraft används i huvudregeln. Livsmedelsverket

anser vidare att det bör klargöras om det för verkställighet alltid ska

krävas att parten fått del av beslutet.

Länsstyrelsen i Gotlands län, som tillstyrker det första ledet men inte

det andra ledet i utredningens förslag till huvudregel, anser att det är

problematiskt att det ska ligga på den enskilde att bedöma om de som har

rätt att överklaga är tillräckligt många eller kretsen tillräckligt obestämd

för att avgöra om beslutet undantagsvis får verkställas trots att över-

klagandetiden inte gått ut. Liknande synpunkter framför även Sveriges

geologiska undersökning. Sveriges geologiska undersökning är i övrigt

kritisk till förslaget och menar att regleringen ger parter i flerparts-

ärenden stora möjligheter att förhindra att ett beslut blir verkställbart.

Kammarrätten i Göteborg menar att det är oklart vad som avses med

att ett beslut gäller tillfälligt. Förvaltningsrätten i Malmö förordar att

uttrycket tillfälligt ersätts av uttrycket tills vidare.

Skatteverket anser att de exempel som ges i betänkandet på när ett

väsentligt allmänt eller enskilt intresse kan motivera undantag från

huvudregeln är för snävt formulerade. Migrationsverket menar att

Prop. 2016/17:180

210

bestämmelsen om undantag i dessa fall är så allmänt hållen att en

särskild reglering i speciallagstiftning oftast blir nödvändig.

Ett stort antal remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten i Stock-

holm, Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Myndigheten för samhälls-

skydd och beredskap, Kustbevakningen, Statens institutionsstyrelse, Tull-

verket, Arbetsgivarverket, Skatteverket, Transportstyrelsen, Sveriges geo-

logiska undersökning, Patent- och registreringsverket och Konsument-

verket, vänder sig mot en tillämpning av den föreslagna huvudregeln i

anställningsärenden. Centrala studiestödsnämnden framhåller särskilt att

förslaget om verkställighet, i kombination med bestämmelsen om forum

för överklagande, medför att risken för dröjsmål innan en myndighet kan

verkställa ett beslut om anställning ökar.

Lantmäteriet menar att det är bra att det i förvaltningslagen tas in

bestämmelser om när beslut är verkställbara men anser samtidigt att det

är oklart vilka konsekvenser regleringen får när det gäller gynnande

beslut. Även Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ställer sig i

princip positiv till förslaget men ifrågasätter att det inte görs någon

åtskillnad mellan beslut som kan ha negativa konsekvenser för de som

har rätt att överklaga och beslut som inte går någon enskild part emot.

Överklagandenämnden för studiestöd menar att bestämmelsen enligt sin

ordalydelse innebär att ett beslut om att bevilja studiemedel inte får verk-

ställas genom utbetalning förrän beslutet delgivits och överklagandetiden

löpt ut. Umeå universitet påpekar att det i doktrinen ansetts att gynnande

beslut både får och ska verkställas innan överklagandetiden gått ut.

Luleå kommun framhåller att det är angeläget att regleringen i

förvaltningslagen leder till att rättsläget klargörs när det gäller frågan om

förvaltningsbesluts verkställbarhet. Kommunen anser dock att den

föreslagna regleringen inte är tillräckligt tydlig, främst när det gäller

undantagssituationerna. Några remissinstanser, bl.a. Lunds universitet,

framhåller ett behov av ytterligare utredning för att överblicka vilka

konsekvenser de föreslagna bestämmelserna får. Enligt universitetet

kommer regleringen inte fylla sitt syfte.

Skälen för regeringens förslag

Det behövs uttryckliga bestämmelser om besluts verkställbarhet

Förvaltningslagen saknar – förutom bestämmelsen om inhibition (29 §

FL) – allmänna bestämmelser om när ett förvaltningsbeslut blir gällande

och kan verkställas. Frågan om vilken tidpunkt som ska vara avgörande

för att ett beslut ska kunna ges effekt har inte heller fått något helt

entydigt svar i praxis eller doktrin. Vid bedömningen av frågan står här

två intressen mot varandra. Det allmännas intresse av effektivitet i

förvaltningen talar å ena sidan för att besluten bör få genomslag så snart

som möjligt. Å andra sidan kräver den enskildes intresse av rättssäkerhet

i förfarandet att möjligheten att överklaga ett beslut inte blir illusorisk

genom att beslutet ges effekt innan denna möjlighet har kunnat användas.

Erfarenheterna visar att det finns betydande svårigheter att konstruera en

regel som är så generell att den täcker alla tänkbara situationer där tvekan

om tidpunkten för ett besluts verkställbarhet kan uppkomma. Tidigare

förslag att i förvaltningslagen införa allmänna bestämmelser om besluts

verkställbarhet har därför inte genomförts (SOU 1964:27 s. 465–476,

211

Prop. 2016/17:180

prop. 1971:30 del 2 s. 422, SOU 1983:73 s. 110–116, prop. 1985/86:80

s. 15).

Trots dessa svårigheter är det enligt regeringens mening angeläget för

både enskilda och myndigheter att den nya förvaltningslagen innehåller

allmänna bestämmelser om när förvaltningsbeslut får rättsverkningar och

kan verkställas. Mot bakgrund av erfarenheterna från tidigare lagstift-

ningsärenden bör, som utredningen framhåller, inriktningen för de nya

bestämmelserna vara att begränsa ambitionerna till vad som är praktiskt

möjligt.

En utgångspunkt för regeringens överväganden är att rätten att över-

klaga ett beslut inte får göras meningslös genom att ett överklagbart

beslut på ett kanske irreparabelt sätt verkställs redan innan den som kan

överklaga har getts en reell möjlighet att få beslutet överprövat i högre

instans (jfr JO 2011/12 s. 161). En huvudregel om besluts verkställbarhet

som bygger på denna förutsättning och som kompletteras med

bestämmelser om de generella undantag från regeln som anses nöd-

vändiga kan innebära en välavvägd och praktiskt hanterlig lösning på

problemet. Därutöver kommer det förstås även i fortsättningen att finnas

ett behov av särreglering av verkställbarhetsfrågan på skilda förvalt-

ningsområden. Mot bakgrund av regeringens ställningstaganden i avsnitt

5.7 i fråga om förvaltningslagens subsidiära tillämpning kommer sådana

särbestämmelser att kunna tas in i både lag och förordning.

Huvudregeln – verkställbarhet först efter laga kraft

Ett förvaltningsbeslut som fattas inom den statliga och den special-

reglerade kommunala förvaltningen bör som huvudregel inte få verk-

ställas förrän det har fått laga kraft, dvs. när det inte längre kan över-

klagas till högre instans. Stöd för detta ställningstagande kan hämtas från

såväl det sätt på vilket man i olika specialförfattningar har hanterat

frågan om besluts verkställbarhet – exempelvis 26 § lagen om offentlig

anställning, 12 kap. 7 § utlänningslagen och 2 kap. 28 § och 3 kap. 28 §

ordningslagen (1993:1617) – som den uppfattning som har kommit till

uttryck i doktrin och praxis. Ett beslut som inte får överklagas får

omedelbart laga kraft och kan verkställas så snart adressaten och den som

ska svara för verkställigheten har underrättats om beslutet. Ett beslut som

är överklagbart får däremot laga kraft först när den överklagandetid som

gäller för beslutet har gått ut, förutsatt att beslutet inte dessförinnan

överklagats. Om beslutet har överklagats får det verkställas först när

överklagandet prövats slutligt.

Syftet med denna ordning är främst att skydda enskilda mot

verkställighet av beslut där verkställigheten kan riskera att urholka rätten

att överklaga beslutet. En praktisk konsekvens av gällande ordning är

också att den minskar risken för att det allmänna drar på sig onödigt

extraarbete och kostnader till följd av att effekterna av ett redan verkställt

beslut kan vara svåra att återställa. Regeringen anser i likhet med utred-

ningen att allmänna bestämmelser som ger uttryck för en sådan huvud-

regel bör tas in i den nya förvaltningslagen.

Umeå universitet anser att det av huvudregeln tydligt bör framgå att

verkställighet inte får ske i de fall då ett beslut har överklagats.

Regeringen delar denna uppfattning. Detta förhållande bör lämpligen

Prop. 2016/17:180

212

tydliggöras genom en mindre justering av utformningen av utredningens

lagförslag. I likhet med utredningen, och till skillnad från Livsmedels-

verket, anser regeringen att uttrycket laga kraft bör undvikas i lagen. Som

Lunds universitet är inne på skulle huvudregeln kunna förtydligas genom

ett klargörande av att ett överklagande ska ha prövats slutligt. Regeringen

anser emellertid att regleringen i stället bör tydliggöras genom att det

klargörs att tillämpningen förutsätter att beslutet inte har överklagats. När

ett eventuellt överklagande har prövats slutligt och beslutet fått laga kraft

är det självklart – och det kräver ingen särskild reglering – att beslutet då

kan verkställas. Det framstår inte heller som nödvändigt att i lagen ange

att det krävs att adressaten underrättas om beslutet. Att ett beslut måste

komma till den enskildes kännedom för att det ska få praktisk effekt och

kunna verka normerande för den enskildes handlande är givet.

Läkemedelsverket och Kemikalieinspektionen anser att uttrycket gälla

bör användas i lagen i stället för uttrycket verkställas. Att ett beslut är

verkställbart innebär i snäv bemärkelse att en myndighet får vidta

åtgärder för att genomföra beslutet, närmare bestämt för att åstadkomma

det faktiska resultat som avses med beslutet. Allmänt anses emellertid att

man med verkställbarhet i detta avseende bör kunna jämställa situationer

då ett beslut blir gällande på ett sådant sätt att den enskilde därigenom

blir skyldig att rätta sig efter den handlingsnorm som beslutet anvisar

eller ges en möjlighet att ta i anspråk en frihet att handla på visst sätt,

t.ex. utnyttja ett tillstånd att påbörja en åtgärd eller bedriva en verksam-

het. Regeringen anser att båda dessa uttryck kan användas med likvärdig

betydelse i lagen och ser därför ingen anledning av att frångå utredning-

ens förslag på denna punkt.

Beslut som inte får överklagas eller som får överklagas utan

tidsbegränsning

En reglering som utformas med utgångspunkten att verkställbarhet förut-

sätter laga kraft innebär alltså för det första att man vid tillämpningen

helt kan bortse från sådana beslut som inte är överklagbara. Ett sådant

beslut blir gällande och kan verkställas så snart det har färdigställts och

de som påverkas av beslutet har fått del av det. Enligt regeringens upp-

fattning behöver detta inte anges uttryckligen i den nya förvaltnings-

lagen.

För det andra bör tillämpningen av huvudregeln begränsas till beslut

som får överklagas inom viss tid. Om möjligheten att överklaga ett visst

beslut är tidsmässigt obegränsad får beslutet i princip aldrig laga kraft

och skulle, med en tillämpning av nämnda huvudregel, aldrig kunna

verkställas. Det följer således av sakens natur att sådana beslut måste

kunna verkställas omedelbart. Regeringen anser att inte heller detta

behöver regleras uttryckligen.

Undantag för fall med en vid krets av de som har rätt att överklaga

Även ett beslut som får överklagas inom viss tid måste i vissa fall kunna

verkställas utan att överklagandetidens utgång behöver inväntas. Detta

gäller t.ex. i situationer där kretsen av dem som har rätt att överklaga är

så vid eller obestämd att det inte är möjligt att bestämma den tidpunkt då

överklagandetiden går ut. Eftersom beslutet i ett sådant fall inte kan få

213

Prop. 2016/17:180

laga kraft förrän även dessa okända intressenter har fått del av beslutet

och överklagandetiden löpt ut, skulle verkställigheten enligt den före-

slagna huvudregeln annars helt blockeras. En möjlig lösning på detta

problem är att i speciallagstiftning reglera de situationer då behov av

verkställighet kan krävas i sådana fall. En annan möjlighet är att ge

myndigheterna befogenhet att i det enskilda fallet förordna att beslutet

får verkställas trots att det inte fått laga kraft. Utredningen föreslår dock

att det i den nya lagen i stället tas in en generell bestämmelse som

reglerar verkställbarhetsfrågan i dessa fall.

Länsstyrelsen i Gotlands län och Sveriges geologiska undersökning

ifrågasätter förslaget på den grunden att det innebär att det i vissa fall kan

bli upp till den enskilde själv att bedöma om de angivna kriterierna är

uppfyllda för att beslutet ska vara verkställbart. Det är i och för sig en

riktig iakttagelse. Verkställigheten sker i dessa fall också på den

enskildes egen risk. Den enskilde torde dock ofta kunna utgå från att

beslut vars verkningar inte kan isoleras till en eller ett fåtal andra

personer utan kan inverka på en större obestämd krets andra personers

intressen måste kunna verkställas. Det rör sig alltså om situationer när

beslutet påverkar andra än de som är parter eller som på något sätt

involverats i förfarandet eller som annars är någorlunda lätta att över-

blicka. Enligt regeringens mening utgör den osäkerhet som i vissa fall

kan finnas att avgöra frågan under alla förhållanden inte skäl att avstå

från att genomföra förslaget. Även om det i fråga om många av de fall då

detta behov kan komma att aktualiseras torde finns föreskrifter om

verkställbarhet i en särskild författning, finns det utan tvekan ett behov

av en bestämmelse som begränsar den föreslagna huvudregelns tillämp-

ning i dessa fall. En begränsning av huvudregelns tillämpning bör därför

införas. Undantagsbestämmelsen bör utformas så att det framgår att ett

beslut får verkställas omedelbart, dvs. trots att det inte fått laga kraft, när

kretsen av dem som har rätt att överklaga är så vid eller obestämd att det

inte är möjligt att bestämma den tidpunkt då överklagandetiden går ut.

Undantag för beslut som gäller endast tillfälligt

Den huvudregel om besluts verkställbarhet som regeringen föreslår i

fråga om beslut som får överklagas inom viss tid kan inte – trots den

begränsning som behandlas ovan – tillämpas undantagslöst. I många fall

finns det motstående intressen som kräver att ett visst beslut kan

verkställas omedelbart. Som utredningen framhåller måste de allmänna

bestämmelserna om besluts verkställbarhet därför innehålla vissa undan-

tag från huvudregeln även för fall då kretsen av dem som har rätt att

överklaga intressenter är begränsad.

Vissa beslut är sådana att de för att vara meningsfulla måste kunna

verkställas direkt. Det gäller i fråga om beslut vars funktion är att

omedelbart men inte slutligt reglera ett visst förhållande. Typiska

exempel är interimistiska beslut, t.ex. tillfälliga tillstånd eller förbud, och

beslut om vidtagande av processuella säkringsåtgärder, t.ex. provisoriska

omhändertaganden av personer eller egendom. Det är alltså fråga om

beslut som syftar till att få rättsverkningar mot den enskilde endast

tillfälligt. Vanligen rör det sig om beslut som verkställs genom någon

åtgärd från en myndighet, men det kan också vara fråga om t.ex. tillstånd

Prop. 2016/17:180

214

och liknande som ska gälla tillfälligt och som den enskilde själv kan

verkställa i den mening som avses här.

Utredningen föreslår att det i lagtexten görs undantag från huvud-

regelns krav på att invänta överklagandetidens utgång för sådana till-

fälliga beslut. Med anledning av de synpunkter som Kammarrätten i

Göteborg för fram bör det förtydligas att det är den begränsning i fråga

om själva beslutets tidsmässiga giltighet som avses, dvs. att beslutet är

avsett att gälla under viss kortare tid till dess att frågan senare kan prövas

slutligt. Förvaltningsrätten i Malmö förordar att uttrycket tillfälligt

ersätts av uttrycket tills vidare. Regeringen anser emellertid att utred-

ningens förslag på ett bättre sätt beskriver beslutets typiska karaktär.

I likhet med utredningen anser regeringen att det av lagen direkt bör

framgå att det är fråga om en befogenhet att agera, inte en tvingande

regel om omedelbar verkställighet.

Undantag för omedelbar verkställighet i vissa särskilda fall

Utredningen föreslår vidare att det i lagen ska införas en allmän undan-

tagsregel som knyter an till det behov av omedelbar verkställighet som i

det konkreta fallet kan göra sig gällande, oavsett beslutets art. Enligt

utredningen bör en sådan behovsprövning göras endast av myndigheter.

Skatteverket och Migrationsverket är kritiska till förslagets utformning.

De menar att de snäva ramar som anges för tillämpningen ställer krav på

vidgade undantagsmöjligheter i speciallagstiftningen. Enligt regeringens

mening är det av vikt att det generella utrymme som myndigheterna ges

att avvika från huvudregeln med nödvändighet måste utformas snävt. I

annat fall skulle det rättssäkerhetsskydd som huvudregeln avser att

erbjuda bli alltför urvattnat. Om det finns skäl att gå längre och meddela

föreskrifter om ytterligare undantag, bör det enligt regeringens mening

göras i speciallagstiftningen.

Regeringen delar utredningens uppfattning att det i den nya lagen bör

ges stöd för att göra undantag från kravet på laga kraft vid verkställighet

för att tillgodose bl.a. viktiga allmänna intressen. Även ett viktigt enskilt

intresse bör undantagsvis kunna motivera en avvikelse från huvudregeln.

Utgångspunkterna för hur behovsprövningen ska göras bör lämpligen

anges i lagtexten.

Vad undantagsregleringen i dessa fall i första hand bör ta sikte på är

sådana situationer där ett angeläget allmänt intresse, t.ex. upprätthållan-

det av allmän ordning och säkerhet och avvärjandet av omedelbar fara

för andras liv eller hälsa, kräver en snabb verkställighet. På motsvarande

sätt kan ett beslut som avser att tillgodose ett grundläggande enskilt

intresse, t.ex. egendomsskyddet, bli meningslöst om det inte kan ges

effekt omedelbart. Vad som bör skyddas av undantagsbestämmelserna

kan enligt regeringen lämpligen beskrivas som ett ”väsentligt allmänt

eller enskilt intresse”. Som en förutsättning för tillämpningen bör, som

utredningen föreslår, också gälla att myndigheten gör bedömningen att

skyddet av nämnda intressen verkligen kräver att beslutet verkställs

omedelbart. Det måste med andra ord ligga en viss fara i att en försening

leder till beaktansvärda skadeverkningar i dessa fall.

Som utredningen framhåller finns ett behov av ytterligare begräns-

ningar i det handlingsutrymme som myndigheterna ges att avvika från

215

Prop. 2016/17:180

huvudregeln. Det kan nämligen hända att även ett viktigt allmänt eller

enskilt intresse bör få stå tillbaka, om skälen från rättssäkerhetssynpunkt

i ett visst fall väger tyngre än de effektivitetsskäl som i och för sig kan

motivera en avvikelse från huvudregeln. Om ett visst beslut medför

mycket ingripande verkningar för någon enskild, kan det finnas anled-

ning att avvakta med verkställigheten till dess att överklagandetiden har

gått ut. Om genomförandeåtgärderna är av sådant ingripande slag att

verkställigheten inte kan återgå, t.ex. om det är fråga om att riva en

byggnad eller avliva ett djur, finns det också i allmänhet skäl att vara

mycket återhållsam med verkställigheten av beslutet innan den enskilde

erbjudits reella möjligheter att få frågan prövad i högre instans (se t.ex.

JO 2011/12 s. 161). Vid bedömningen av hur denna avvägning ska göras

bör viss vägledning kunna hämtas från praxis i frågor som rör inhibition

vid tillämpningen av 28 § FPL och 29 § FL.

De angivna situationerna torde vara de två vanligaste då skälen mot

verkställighet typiskt sett kan antas väga tyngre än skälen för

verkställighet, dvs. då omständigheterna sammantaget talar för att det

kan vara motiverat att avvakta laga kraft innan verkställigheten sker trots

att ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse i och för sig talar för att

verkställigheten inte ska behöva skjutas upp. Men som utredningen

påpekar kan det också finnas andra omständigheter som i det enskilda

fallet kan tala i samma riktning och som väger tyngre än de

omständigheter som talar för att verkställighet ska kunna ske omedelbart.

Regleringen bör därför utformas så att den ger utrymme för att beakta

även andra omständigheter än de nyss nämnda.

I lagrådsremissen föreslås att lagbestämmelsen utformas så att en myn-

dighet noga – vid sidan av de båda ovan angivna typfallen – ska

överväga också om det finns skäl att avvakta med att verkställa beslutet

på grund av ”någon annan omständighet”. Lagrådet menar att de två

först angivna fallen ger intrycket att det ska vara fråga om allvarliga

konsekvenser men anser att det intrycket förtas av den tredje punkten

eftersom den innebär att varje annan omständighet också ska beaktas vid

bedömningen. Lagrådet uppmärksammar också att utredningens förslag

var utformat så att det som anges i de två första punkterna var exempel

på vad som skulle beaktas och menar att bestämmelsen med den

utformningen begränsades till att avse allvarliga omständigheter.

Regeringen är inte övertygad om att utredningens lagförslag ska

uppfattas så att endast allvarliga omständigheter kan bli aktuella. Det kan

konstateras att det inte är möjligt att förutse alla situationer då det kan

vara motiverat att avvakta med verkställigheten. Bestämmelsens

övergripande syfte är att säkerställa att enskildas berättigade

rättssäkerhetsintressen alltid tillgodoses och att bedömningen av

verkställighetsfrågan inte görs slentrianmässigt från myndigheternas sida.

Som utredningen konstaterar är både praxis och doktrin på området

sparsam. Enligt regeringens mening måste lagtexten med nödvändighet

utformas på ett öppet sätt som tillåter myndigheterna att beakta i stort sett

varje omständighet som talar för att verkställigheten bör avvaktas.

Vid bedömningen av verkställighetsfrågan bör det avgörande vara om

omständigheterna i det enskilda fallet, oavsett omständigheternas art, har

sådan vikt att övervägande skäl talar för att verkställigheten bör avvaktas.

Vid denna avvägning bör skilda motstående intressen i rättstillämpningen

Prop. 2016/17:180

216

kunna ges varierande vikt beroende bl.a. på hur starkt intresset av verk-

ställighet är i det enskilda fallet. Bedömningen bör här, liksom i andra

sammanhang, alltid göras med beaktande bl.a. av den allmänna pro-

portionalitetsprincipen (jfr avsnitt 7.1). Detta kan i och för sig föra med

sig att det främst kommer att vara omständigheter av mera allvarlig art

som blir avgörande för myndigheten när den tar ställning för att avvakta

med verkställigheten. Men det kan också vara fråga om situationer där

ställningstagandet görs utifrån en bedömning av risken för att beslutet

blir upphävt om det överklagas (jfr H. Strömberg, B. Lundell, Allmän

förvaltningsrätt, 26 uppl. 2014, s. 138). De fall som bestämmelsen avser

är fall då verkställigheten får men inte måste ske omedelbart. Myndig-

heterna bör i dessa fall ta vederbörlig hänsyn till förhållanden som talar

för ett uppskov. Bestämmelsen bör därför lämpligen utformas utan

begränsning till omständigheter av mera kvalificerat slag. Enligt

regeringens mening medför en sådan utformning att regleringen ger ut-

rymme för ett lämpligt mått av flexibilitet, som kan utnyttjas av myndig-

heterna inom proportionalitetsprincipens gränser.

Regeringen föreslår alltså att det i lagen tas in en särskild bestämmelse

som klargör för myndigheterna att motstående intressen av denna art,

liksom andra motstående intressen som väger tyngre än verkställighets-

intresset, måste beaktas innan en myndighet använder sig av den aktuella

undantagsbestämmelsen.

Undantag vid anställning

Ett stort antal remissinstanser vänder sig mot att tillämpningsområdet för

den av utredningen förslagna huvudregeln om besluts verkställbarhet inte

uttryckligen begränsas i den nya lagen när det gäller beslut i anställnings-

ärenden. Dessa remissinstanser anser att ett beslut att anställa en person

måste gälla trots att det överklagas. Myndigheten för samhällsskydd och

beredskap framhåller att staten annars inte kan konkurrera om arbetskraft

på samma villkor som andra arbetsgivare vilket enligt myndigheten

skulle innebära ett hot mot den statliga sektorns kompetensförsörjning.

Även Arbetsgivarverket understryker att utredningens förslag kommer att

få negativa konsekvenser om vakanser inte kan tillsättas omedelbart.

Sveriges geologiska undersökning betonar att en genomgång av special-

lagarna måste göras innan ikraftträdandet om förslaget ändå genomförs.

Regeringen delar remissinstansernas farhågor om att en generell

tillämpning av huvudregeln vid anställning av arbetstagare i offentlig

sektor skulle kunna få mycket negativa konsekvenser för kompetens-

försörjningen i myndigheternas verksamhet. Om tillträdesdagen infaller

före överklagandetidens utgång eller under den tid ett överklagande

handläggs i överinstansen riskerar en myndighet vid en tillämpning av

den föreslagna huvudregeln att drabbas av mer eller mindre allvarliga

verksamhetsproblem i samband med personalrekrytering. Problemen kan

förmodas bli särskilt allvarliga om anställningen avser en nyckelperson i

verksamheten eller om verksamheten är att betrakta som särskilt

samhällsviktig. Det bör i sammanhanget också beaktas att den ovisshet

som en sökande kan behöva acceptera i fråga om när en anställning kan

tillträdas om huvudregeln tillämpas kan verka avskräckande på vissa

enskilda att över huvud taget söka en utlyst anställning hos en myndig-

217

Prop. 2016/17:180

het. Redan den möjlighet som i dag står öppen för konkurrerande

sökande att överklaga ett anställningsbeslut kan visserligen ha liknande

effekter, men för att inte ytterligare bidra till risken att statliga och

kommunala myndigheter drabbas av allvarligt men på grund av

svårigheter att snabbt rekrytera personal vid vakanser – inte minst inom

områden där samhällsviktiga funktioner måste kunna upprätthållas på ett

effektivt sätt – och för att undvika allvarliga konkurrensnackdelar på

arbetsmarknaden, anser regeringen att undantag från huvudregeln måste

tillåtas när det gäller ärenden som avser personalrekrytering. Regleringen

bör utformas som en befogenhet att avvika från huvudregeln i dessa fall,

inte en skyldighet.

I andra personalärenden än ärenden om själva anställningen, t.ex.

ärenden om upphörande av en anställning och disciplinära förfaranden,

torde det i många fall – men inte alla – vara rimligt att laga kraft avvaktas

innan myndighetens beslut verkställs. Om det finns skäl att avvika från

huvudregeln i sådana fall, framstår det enligt regeringens uppfattning

som lämpligt att de närmare förutsättningarna för undantag anges i en

specialförfattning, jfr t.ex. 31, 33 och 36 §§ lagen om offentlig

anställning. I vissa fall skulle även den föreslagna undantagsbestäm-

melsen om omedelbar verkställbarhet när ett väsentligt allmänt intresse

kräver det kunna vara tillämplig.

Regeringen föreslår alltså att ett anställningsbeslut ska kunna verk-

ställas vid den tidpunkt då anställningen enligt beslutet ska påbörjas även

om beslutet har överklagats. Detta innebär konkret att den ordning som

redan gäller i dag behålls. I förhållande till lagrådsremissen föreslår

regeringen en mindre justering av lagtexten för att undantagsbestäm-

melsens räckvidd ska bli tydligt avgränsad mot andra beslut som rör

anställningen än just beslut om att anställa någon och för att de undantag

i lagen som tar sikte på anställningsbeslut ska få en enhetlig utformning

(jfr avsnitten 12.3.4 och 13.4.3 i fråga om motsvarande undantag när det

gäller kommunikation och motivering av beslut).

Gynnande beslut

Några remissinstanser framhåller den praktiska tillämpning som har brett

stöd i doktrinen och som innebär att beslut som inte går någon enskild

part emot ska gälla omedelbart. Myndigheten för samhällsskydd och

beredskap anser att det i lagen därför bör föreskrivas att beslut får verk-

ställas omedelbart om det inte går någon enskild part emot.

Regeringen kan konstatera att det knappast råder någon tvekan om att

beslut som inte går någon – varken en part eller någon annan intressent

som har rätt att överklaga – emot bör kunna verkställas omedelbart. Om

ett beslut som innebär att en sökande får framgång med sin framställning

däremot drabbar en motpart eller påverkar någon annans ställning på

sådant sätt att han eller hon har rätt att överklaga beslutet, är den

grundläggande förutsättningen – att beslutet inte gått någon emot – inte

uppfylld. Enligt gällande ordning torde överklagandetidens utgång i

sådana fall normalt behöva inväntas innan beslutet verkställs.

I fråga om överklagbarhet föreslår regeringen att ett beslut ska få över-

klagas om det kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt

sätt (avsnitt 15.2.2). Vidare föreslås att ett beslut får överklagas av den

Prop. 2016/17:180

218

enskilde som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot

(avsnitt 15.3.2). Ett beslut som innebär att en person som ansöker om en

ekonomisk eller annan förmån får full framgång med sin ansökan, utan

att beslutet negativt påverkar någon annan intressent som har rätt att

överklaga, bör med en sådan reglering kunna genomföras omedelbart.

För sådana fall finns därför inte något uppenbart behov av en särreglering

om verkställbarhet i den nya lagen. Om den enskilde i motsvarande fall

endast fått delvis framgång med sin framställning, finns inte heller regel-

mässigt några bärande skäl att avvakta med verkställigheten i den del

ansökan bifallits, t.ex. genom utbetalning av ett studiestöd eller för-

sörjningsstöd. Det kan vara motiverat för att skydda ett viktigt eko-

nomiskt intresse hos den enskilde, i vart fall så länge det inte finns några

motstående intressen som talar mot att beslutet verkställs omedelbart.

Regeringen ser mot den bakgrunden inte något behov av komplettering

av de föreslagna undantagen från huvudregeln för att en förvaltnings-

myndighets otvetydigt gynnande beslut ska kunna verkställas omedel-

bart.

14

Myndighetens korrigering av egna beslut

14.1

Nuvarande ordning

Myndigheternas befogenhet och skyldighet att ändra egna

beslut

En myndighets beslut behöver ibland ändras. Det kan t.ex. bero på att ett

fel uppkommit som ett resultat av ett misstag eller förbiseende från

myndighetens eller någon annans sida. En annan vanlig anledning till att

ett beslut behöver ändras är att det har kommit fram nya omständigheter

som hade inneburit att beslutet skulle ha fått en annan utformning om

omständigheterna hade kunnat beaktas från början. Det är inte heller

ovanligt att det efter beslutet inträffar omständigheter som medför att

beslutet framstår som olämpligt eller felaktigt.

Om ett fel har uppkommit måste beslutet ibland kunna korrigeras. En

korrigering av beslutet kan göras på två sätt, antingen genom att en över-

instans ändrar beslutet efter ett överklagande eller genom att myndig-

heten justerar sitt eget beslut. Genom att möjliggöra för förvaltnings-

myndigheterna att ändra sina egna beslut kan ett onödigt överklagande i

vissa fall undvikas.

Förvaltningslagen saknar reglering om förvaltningsmyndigheternas

generella befogenheter att göra sakliga ändringar i ett beslut som de

tidigare själva har fattat. Den reglering som finns tar sikte dels på rättelse

av uppenbara förbiseendefel som inte ändrar beslutets innebörd, dels på

situationer då myndigheterna inte bara har en befogenhet utan också en

skyldighet att i vissa uppenbara fall ändra ett beslut i sak (se vidare

nedan). När i övrigt det gäller befogenheterna att rätta och ändra beslut

hänvisas man i stor utsträckning till att söka svaren på frågor om

gällande rätt i allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser om förvalt-

219

Prop. 2016/17:180

ningsbesluts s.k. negativa rättskraft. Liksom inom den allmänna process-

rätten bygger rättskraftsbegreppet inom förvaltningsrätten i grunden på

förutsättningen att det senare beslut, som ersätter ett beslut som myndig-

heten tidigare har meddelat, ska avse ”samma sak”. Är det i ärendet inte

fråga om samma sak som tidigare har prövats, kan man således inte tala

om att ett visst beslut återkallas, ändras eller rättas. Då är det i stället

något nytt som prövas.

Ärenden hos förvaltningsmyndigheterna är många gånger inte lika

tydligt avgränsade som målen i domstolarna. Exempelvis kan sådana

omständigheter som har kommit till efter att det första beslutet fattades

förändra förutsättningarna för beslutet på ett sådant sätt att den rättsliga

bedömningen av frågan i ärendet blir en helt annan när det senare

beslutet meddelas, även om ”saken” i grunden är densamma. Frågan om

avgränsningen av saken spelar mot den bakgrunden en mindre fram-

trädande roll inom förvaltningsrätten än inom den allmänna process-

rätten.

Om ett förvaltningsbeslut är av sådant slag att det har negativ rättskraft

måste beslutsmyndigheten avstå från att ta initiativ till att riva upp det

tidigare fattade beslutet. Då den negativa rättskraften endast påverkar

möjligheterna för den förvaltningsmyndighet som har fattat beslutet att

själv ändra detta, kan ett beslut få negativ rättskraft i förvaltningsrättslig

mening även om det inte har fått laga kraft, dvs. även om beslutet

fortfarande kan överklagas och ändras av överinstansen.

Mot bakgrund av att den gällande ordningen innebär att det i princip

står beslutsmyndigheten fritt att ändra ett eget beslut så länge beslutet

inte har fått negativt rättskraft, skulle det vara av stor praktisk betydelse

att klargöra i vilka fall ett förvaltningsbeslut får sådan rättskraft. En

uttrycklig reglering av rättskraftsfrågan skulle nämligen kunna bidra till

att öka förutsebarheten och rättssäkerheten för enskilda.

I förarbetena till förvaltningslagen redogörs övergripande för de

befogenheter som förvaltningsmyndigheterna enligt praxis och doktrin

anses ha att ändra egna tidigare fattade och expedierade beslut (prop.

1985/86:80 s. 39–40). Detta görs med utgångspunkt i olika beslutstypers

skilda karaktär. Som utredningen framhåller förekommer myndighets-

beslut i en stor variation av situationer. Rättskraftsfrågan har dock varit

föremål för prejudikatbildning i förhållandevis liten omfattning. Någon

heltäckande bild av i vilka fall en myndighet kan ändra sina egna tidigare

meddelade beslut kan därför inte ges så lätt.

Enligt de förvaltningsrättsliga grundsatser som kommer till uttryck i

praxis och doktrin anses gälla att ett gynnande beslut i ett ärende som

gäller en rätt till förmån av personlig eller ekonomisk art som huvudregel

inte kan återkallas av beslutsmyndigheten. Från denna huvudregel har

dock flera viktiga avsteg gjorts i rättstillämpningen. Ett gynnande beslut

anses således kunna återkallas om återkallelsen grundar sig på ett tydligt

förbehåll som gjorts i själva beslutet eller i den författning enligt vilken

beslutet har meddelats. Ett gynnande beslut anses också kunna återkallas

om återkallelsen motiveras av hänsyn till hälsofara, brandfara, trafikfara

eller andra tvingande säkerhetsskäl. Detsamma anses gälla om det

gynnande beslutet grundats på uppgifter från den enskilde som är

vilseledande och som föranlett det felaktiga beslutet. Ingenting anses

heller hindra att ett gynnande beslut ersätts av ett annat gynnande beslut,

Prop. 2016/17:180

220

om ändringen inte är till nackdel för någon enskild. I praxis finns även

stöd för slutsatsen att gynnande beslut om fortlöpande förmåner under

vissa förhållanden bör kunna återkallas eller ändras även i andra fall än

de nyss beskrivna (RÅ 2000 ref. 16).

Praxis och doktrin ger vidare stöd för slutsatsen att förelägganden, t.ex.

om förbud, och liknande betungande beslut som regel inte får negativ

rättskraft och därför, med vissa undantag, kan ändras i både skärpande

och mildrande riktning (se t.ex. RÅ 1996 ref. 51 och RÅ 2002 ref. 39).

Ett avslagsbeslut anses normalt inte heller få negativ rättskraft. En

enskild part, som har fått avslag på en framställning av beslutsmyndig-

heten, kan därför återkomma med en ny framställning och få samma sak

prövad på nytt trots det tidigare beslutet (RÅ 2005 ref. 16). Detta gäller i

vart fall så länge avslagsbeslutet inte har överprövats av överinstansen

(RÅ 2002 ref. 61). I förarbetena till gällande lag gav departementschefen

även uttryck för uppfattningen att beslut som utgör interna ställnings-

taganden inte är bindande för myndigheten för framtiden. När det

slutligen gäller beslut i flerpartsärenden, som påminner om tvistemål

eller brottmål, finns det visst stöd i praxis och förarbeten för bedöm-

ningen att dessa normalt inte bör kunna ändras av myndigheten själv

(RÅ 2002 ref. 61, jfr SOU 2010:29 s. 563 och prop. 1985/86:80 s. 40).

Förvaltningsmyndigheternas befogenhet att ändra egna beslut som

första instans sedan ett beslut överklagats till en högre instans anses

allmänt sett vara något mer begränsad än möjligheterna att ändra beslut

som inte har överklagats. Huvudregeln torde här vara att besluts-

myndigheten som regel inte har befogenhet att ändra sitt beslut sedan det

överklagats och handlingarna i ärendet överlämnats till överinstansen (se

t.ex. 27 § FL och 13 kap. 13 § utlänningslagen. I annat fall skulle samma

fråga kunna bli föremål för parallell behandling och beslut av två olika

instanser samtidigt (litispendens).

Förvaltningslagens reglering

I 26 § FL finns, under rubriken rättelse av skrivfel och liknande, bestäm-

melser om rättelse av beslut som innehåller en uppenbar oriktighet till

följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller

liknande förbiseende. Sådana beslut får rättas av den myndighet som har

meddelat beslutet. Det rör sig i dessa fall inte om någon återkallelse av

beslutet eller om någon ändring i sak utan endast om en befogenhet att

korrigera ett uppenbart fel av förbiseendeslag. För att en part ändå inte

ska riskera att drabbas av någon rättsförlust till följd av att felet rättas till,

ställs det i paragrafen upp ett krav på att den enskilde ska underrättas om

korrigeringen innan en rättelse görs. Detta krav gäller dock enbart om

ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild och åtgärden inte

är obehövlig. Liknande bestämmelser om rättelse av förbiseendefel finns

i 32 § FPL, 17 kap. 15 § RB, 33 § lagen (1996:242) om domstolsärenden

och 2 kap. 20 § utsökningsbalken.

I 27 § första stycket FL finns vidare, under rubriken omprövning av

beslut, bestämmelser som reglerar myndigheternas skyldighet att i vissa

uppenbara fall ändra ett beslut som de har meddelat som första instans.

Skyldigheten gäller om ett beslut är uppenbart oriktigt på grund av nya

221

Prop. 2016/17:180

omständigheter eller av någon annan anledning och beslutet kan ändras

snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part.

Skyldigheten gäller även om beslutet överklagas, om inte den som över-

klagar beslutet begär att beslutet tills vidare inte ska gälla (inhibition).

Enligt andra stycket i samma paragraf gäller skyldigheten att ändra ett

beslut inte om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till

den högre instans som har att pröva ett överklagande eller om det i annat

fall finns särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet. Liknande

bestämmelser finns i t.ex. 34 § lagen om domstolsärenden.

I 28 § FL finns bestämmelser om vilken verkan en ändring av ett

förvaltningsbeslut får för ett överklagande som avser det ändrade

beslutet. Tillämpningsområdet är inte begränsat till beslut som meddelats

i första instans. Enligt paragrafen förfaller ett överklagande av en myn-

dighets beslut om myndigheten själv ändrar beslutet så som klaganden

begär. I sådana fall ska överklagandet inte lämnas till överinstansen för

prövning. Om myndigheten ändrar beslutet på något annat sätt än som

klaganden begär, ska överklagandet anses omfatta det nya beslutet.

14.2

Behov av reglering av befogenheten för

myndigheter att rätta och ändra egna beslut

Regeringens bedömning: I den nya förvaltningslagen bör regleringen

av myndigheternas förutsättningar att ändra egna beslut omfatta såväl

de situationer då förvaltningsmyndigheterna har en skyldighet att

ändra sina beslut som huvuddragen för de situationer då de har en

möjlighet att göra detta.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna har inga invändningar mot bedömningen.

Förvaltningsrätten i Malmö anser dock att det hade varit värdefullt om

utredningen hade utvärderat erfarenheterna av hur omprövningsinstitutet

fungerat innan den avfärdat möjligheten att införa en allmän reglering av

motsvarande slag i förvaltningslagen.

Skälen för regeringens bedömning: Frågor om förvaltningsbesluts

negativa rättskraft hör till de områden inom förvaltningsrätten som är

bland de svåraste att tillägna sig djupare kunskaper om. Källorna till

gällande rätt utgörs enbart av praxis och doktrin vilka ger uttryck för de

allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser som ansetts vara vägledande

för bedömningarna av dessa frågor. Det är inte rimligt att utgå från att

beslutsfattare på alla nivåer inom den offentliga förvaltningen har

djupare kunskaper om dessa allmänna grundsatser. Bristen på uttryckliga

föreskrifter om befogenheterna att ändra egna beslut kan därför leda till

att en myndighet felaktigt tror sig vara förhindrad att ändra ett beslut i ett

ärende som man redan avgjort, även om det i det enskilda fallet kanske är

både möjligt och sakligt befogat att myndigheten gör det. Även ur den

enskildes perspektiv kan avsaknaden av författningsreglering vara

problematisk. Om en enskild part inte känner till de befogenheter som

myndigheterna har när det gäller att ändra sina egna beslut, kan parten

uppleva sig tvungen att inleda en överklagandeprocess för att få till stånd

Prop. 2016/17:180

222

en ändring som beslutsmyndigheten egentligen själv enkelt och snabbt

skulle ha kunnat besluta om. Det finns också en risk för att den enskilde

drabbas av rättsförluster om myndigheterna felaktigt tror sig kunna,

genom ett nytt beslut, ta ifrån en enskild vad han eller hon redan har fått

rätt till genom ett tidigare beslut. En uttrycklig lagreglering som utformas

så att både myndigheter och enskilda får klara besked av lagen om vilka

befogenheter myndigheterna har att ändra egna beslut kan enligt

regeringen bidra till att både stärka rättssäkerheten för den enskilde och

minska risken för onödiga överklaganden. I likhet med utredningen anser

regeringen att det därför finns skäl att i den nya förvaltningslagen ta in

uttryckliga bestämmelser om dessa befogenheter.

Bestämmelserna om myndigheternas befogenheter att ändra egna

beslut bör vara så heltäckande och klargörande som möjligt. Det är dock

inte möjligt att i lagen uttömmande reglera alla tänkbara fall då en

myndighet bör ha möjlighet att ändra ett tidigare fattat beslut. Som utred-

ningen framhåller kommer det även efter ett införande av uttryckliga

lagbestämmelser om ändring av egna beslut finnas ett behov av rätts-

praxis för att ytterligare specificera innebörden av de nya reglerna. Det

kan inte heller uteslutas att det uppkommer behov av att reglera rätts-

kraften i speciallagstiftning på vissa områden eller för vissa typer av

beslut. Att ett sådant behov kan uppkomma bör dock inte hindra att en

värdefull reform genomförs och utformas med en så heltäckande

reglering som möjligt i den allmänna förfaranderegleringen.

Den allmänna regleringen i förvaltningslagen bör vidare utformas med

utgångspunkt i att myndighetsbeslut inte ska behöva överprövas av dom-

stol annat än när det är nödvändigt. Denna ambition grundar sig framför

allt i den uttalade målsättningen att i möjligaste mån förskjuta tyngd-

punkten i förfarandet till prövningen i första instans. Men ambitionen bör

också vara att överklagade beslut så snabbt som möjligt kan lämnas över

till den högre instansen för prövning.

Regeringen delar sammanfattningsvis utredningens uppfattning att

regleringen i den nya förvaltningslagen, till skillnad från vad som gäller

enligt den nuvarande lagen, bör omfatta såväl de fall då förvaltnings-

myndigheterna har en skyldighet att i klara fall ändra sina beslut som de

fall då de enbart har en möjlighet att göra detta. Regeringen instämmer

vidare i utredningens bedömning att bestämmelserna inte bör utformas på

ett sätt som innebär att beslutsmyndighetens omprövning av sina beslut

kommer att innefatta en särskild process, jämförbar med den som gäller

vid överklagande. Formaliseringen av förfarandet får alltså inte innebära

en regelrätt dubblering av prövningen i första instans. Det är också

väsentligt att överklagandeförfarandet inte påverkas negativt genom en

långdragen hantering i första instans av frågan om en ändring kan eller

bör göras av myndigheten själv.

223

Prop. 2016/17:180

14.3

Rättelse eller ändring

Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att i den nya

förvaltningslagen använda andra uttryck för rättelse och ändring än i

den nuvarande lagen. Rättelse bör således användas som uttryck för

korrigeringar som inte innebär någon ändringar i sak medan uttrycket

ändring bör användas i fråga om andra slags korrigeringar. Uttrycket

omprövning bör inte användas i den nya lagen.

Utredningens bedömning avviker från regeringens. Utredningen före-

slår att uttrycket rättelse genomgående ska användas i förvaltningslagen

för att beskriva den åtgärd som en myndighet vidtar då den frångår sitt

tidigare beslut, vare sig myndigheten upphäver, återkallar eller ändrar

beslutet.

Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser ifrågasätter

förslaget att använda uttrycket rättelse för alla situationer när ändring

görs i ett beslut. Bland dessa remissinstanser finns Göta hovrätt, Stock-

holms tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Kammarrätten i Göteborg,

Förvaltningsrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Umeå, Kriminal-

vården, Datainspektionen, Migrationsverket, Trafikverket, Finans-

inspektionen, Energimarknadsinspektionen, Konkurrensverket, Uppsala

universitet, Lunds universitet och Fiskeriverket. Några remissinstanser,

däribland Pensionsmyndigheten, Livsmedelsverket, Sveriges geologiska

undersökning och Karlskrona kommun, ställer sig dock positiva till

användningen av ett enhetligt uttryck.

Skälen för regeringens bedömning: Den nuvarande lagstiftningen är

inte helt enhetlig när det gäller användningen i olika författningar av

uttrycket rättelse. I författningar som specifikt reglerar en myndighets

befogenhet eller skyldighet att korrigera ett beslut som myndigheten själv

har fattat förefaller innebörden dock i allt väsentligt ansluta till den

innebörd som uttrycket har i förvaltningslagen. I 26 § FL finns bestäm-

melser om rättelse av sådana beslut som av rent förbiseende har blivit

felaktiga. Den rättelse som beslutas i sådana fall innebär inte att det görs

någon saklig ändring i beslutet. Bestämmelser där uttrycket används med

samma innebörd finns i speciallagstiftningen i t.ex. 3 kap. 19 § skollagen

och 2 kap. 20 § utsökningsbalken. Även i 4 kap. 21 § lagen (2008:990)

om företagshypotek finns en liknande bestämmelse, men den är inte

fakultativ utan tvingande. I 13 kap. 12 § utlänningslagen har en

bestämmelse om rättelse av beslut preciserats till att omfatta enbart vissa

uppgifter som är relevanta för att fastställa en utlännings identitet.

Uttrycket rättelse förekommer emellertid även med en delvis annan

innebörd i t.ex. personuppgiftslagen. I den lagen används det dels för att

beteckna sådana åtgärder som innebär att felaktig information om en

person ändras så att den blir rättvisande, dels för att beteckna åtgärder

som innebär att en rättsstridig behandling av uppgifter blir rättsenlig eller

bringas att upphöra. På motsvarande sätt används uttrycket rättelse i t.ex.

25 § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor och 6 kap.

22 § luftfartsförordningen (2010:770) för att beteckna åtgärder som

syftar till att få ett rättsstridigt handlande att upphöra.

Uttrycket ändring används i skilda förfaranderegler inom speciallag-

stiftningen med en innebörd som i allt väsentligt motsvarar uttryckets

Prop. 2016/17:180

224

innebörd enligt 27 § FL. En skyldighet att ändra ett beslut om betyg

följer av 3 kap. 20 § skollagen, om den som fattat beslutet finner att

beslutet är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av

någon annan anledning och en ändring kan ske snabbt och enkelt och inte

innebär att betyget sänks. En motsvarande skyldighet gäller inom hög-

skoleväsendet enligt 6 kap. 24 § högskoleförordningen (1993:100). Av

13 kap. 13 § utlänningslagen följer att Migrationsverket ska ändra ett

beslut som verket meddelat i första instans, om verket finner att beslutet

är oriktigt på grund av nya omständigheter eller någon annan anledning

och ändringen inte är till nackdel för utlänningen. Till skillnad från vad

som gäller enligt 27 § FL ställs alltså inte något uppenbarhetskrav upp i

dessa fall.

Den skyldighet som slås fast i 27 § FL innebär att en myndighet under

vissa förutsättningar måste meddela ett nytt beslut som ändrar ett tidigare

meddelat beslut. Den korrigering som därmed görs innebär att beslutet

ändras i sak. I den mellanrubrik som i lagtexten är placerad närmast före

den aktuella regleringen och i förvaltningslagens förarbeten, används

uttrycket omprövning för att beteckna detta förfarande (prop. 1985/86:80

s. 41–43). Användningen av det uttrycket förefaller i vissa fall ha gett

upphov till missuppfattningar om vad som enligt bestämmelserna krävs

av myndigheterna. Uttryckssättet tycks således i vissa fall ha föranlett

myndigheterna att särskilt pröva om de behöver göra en omprövning i

syfte att undersöka huruvida de är skyldiga att ändra sina beslut. Med

detta synsätt skulle det alltså röra sig om två beslut: ett beslut att göra en

omprövning och ett annat beslut som innehåller resultatet av denna

omprövning. Som utredningen framhåller finns det skäl att sträva efter en

utformning av bestämmelserna i den nya lagen som kan bidra till att

denna typ av tolkning av regleringen undviks. Enligt regeringens mening

bör uttrycket omprövning av denna anledning inte användas i den nya

förvaltningslagen för att beteckna myndigheternas möjligheter att

korrigera sina egna beslut.

Utredningen föreslår i stället att uttrycket rättelse genomgående ska

användas i den nya lagen för att beteckna den typ av åtgärd som en

myndighet vidtar då den frångår sitt tidigare beslut – vare sig

myndigheten upphäver, återkallar eller ändrar beslutet – eftersom det

enligt utredningens synsätt knappast finns några vägande skäl för att

reservera uttrycket rättelse för korrigering av sådana beslut som inne-

håller rena förbiseendefel. Ett stort antal remissinstanser ifrågasätter dock

denna bedömning. De anser att det av pedagogiska och andra skäl är

viktigt att skilja mellan rättelse som sker på grund av skrivfel och

liknande när något blivit fel redan från början och ändring som sker då

ett beslut ändras på grund av t.ex. nytillkomna omständigheter och

ändrade förhållanden.

Som flera av remissinstanserna framhåller ligger det ett pedagogiskt

värde i att i förvaltningslagen skilja mellan korrigeringar som inte inne-

bär några ändringar i sak och som får tillbakaverkande effekt å ena sidan

och ändringar som innebär ett nytt ställningstagande i sak och som inte

får tillbakaverkande effekt å den andra. Det ligger också ett värde i att

uttryck som är avsedda att ha en viss innebörd används på ett enhetligt

sätt i olika förfaranderegleringar. Den uppdelning som görs både i för-

valtningslagen och lagen om domstolsärenden och i speciallagstiftningen

225

Prop. 2016/17:180

mellan rättelse av skrivfel och liknande och ändring av beslut på grund

av nya omständigheter m.m. bör enligt regeringen inte frångås om det

inte finns tungt vägande skäl för det. I motsats till utredningen anser

regeringen att skälen för att använda uttrycket ändring enbart för att

beskriva det resultat som en part begär av en högre instans vid ett över-

klagande inte väger tillräckligt tungt för att det ska vara motiverat att i

den nya lagen använda ett enhetligt uttryck som innefattar både rättelse

och ändring. Det förfarande som i den nuvarande lagen beskrivs med

uttrycket omprövning av beslut bör alltså i den nya lagen beskrivas med

uttrycket ändring av beslut.

14.4

När och hur rättelse och ändring får göras

14.4.1

Korrigeringar innan ett beslut har meddelats

Regeringens bedömning: Det finns inte något behov av att i den nya

förvaltningslagen ta in en bestämmelse som anger att ett beslut alltid

kan rättas innan det expedierats eller på annat sätt gjorts tillgängligt

för utomstående.

Utredningens förslag avviker från regeringens. Utredningen föreslår

att det i lagen ska slås fast att en myndighet alltid kan rätta ett beslut

innan det expedierats eller på annat sätt gjorts tillgängligt för utom-

stående och att beslutet efter denna tidpunkt kan rättas under de förutsätt-

ningar som anges i lagen.

Remissinstanserna: Några remissinstanser ifrågasätter utredningens

förslag i denna del. Kammarrätten i Stockholm, Kammarrätten i Göte-

borg, Migrationsverket, Lunds universitet och Livsmedelsverket ser inget

behov av en sådan reglering. Förvaltningsrätten i Umeå menar att det är

missvisande att använda uttrycket rättelse för ändringar som görs innan

beslutet blivit offentligt. På liknande sätt menar Kammarkollegiet att det

inte råder någon oklarhet om att en myndighet får ändra ett beslut som

inte har expedierats. En regel som slår fast detta kan enligt Kammar-

kollegiet felaktigt ge intrycket att en myndighet inte kan göra rättelse

före den tidpunkten utan stöd i lagen.

Skälen för regeringens bedömning: Den nuvarande regleringen inne-

håller inte några bestämmelser om myndigheternas möjligheter att korri-

gera ett beslut före den tidpunkt då beslutet har expedierats eller på något

annat sätt gjorts tillgängligt för utomstående. Som utredningen påpekar

har saken inte ansetts kontroversiell och sällan eller aldrig gett upphov

till någon diskussion i praxis kring rättskraftsfrågor. Detta kan i de flesta

fall förklaras av att någon sådan fråga definitionsmässigt inte har ansetts

kunna uppkomma före offentliggörandet. Som Migrationsverket påpekar

har det tvärtom framstått som närmast självklart att det står myndigheten

fritt att ändra ett beslut, vanligen i form av ett utkast, innan beslutet har

expedierats. Detta gäller oberoende av vilken beslutstyp det handlar om

(gynnande beslut, betungande beslut, avslagsbeslut etc.). Anledningen till

att myndigheterna fritt bör kunna byta ståndpunkt innan ett offentlig-

görande har skett är att ingen utomstående berörs av detta. Så snart ett

beslut har lämnat myndigheten och kommit adressaten eller någon annan

Prop. 2016/17:180

226

till del, kan dock rimliga förväntningar om att beslutet inte ska ändras

uppkomma hos mottagaren. I sådana fall kan det också vara rimligt att

utgå från att den enskilde agerar utifrån de förutsättningar som gäller

enligt beslutet.

Utredningen föreslår att det i den nya lagen tydliggörs från vilken tid-

punkt verkningar på grund av den negativa rättskraften kan uppkomma,

dvs. när begränsningar i myndigheternas rätt att ändra sina egna beslut i

normalfallet kan inträda. Genom en uttrycklig bestämmelse som klargör

att en myndighet alltid kan ändra ett beslut före den tidpunkt då detta

genom expediering eller på annat sätt gjorts tillgängligt för någon utom-

stående skulle regleringen i och för sig kunna bidra till att skapa ökad

kunskap främst bland enskilda om när myndigheternas obegränsade

korrigeringsmöjligheter upphör. Någon tvekan om saken hos rätts-

tillämparna synes nämligen inte finnas. Som Kammarkollegiet framhåller

kan en sådan reglering emellertid samtidigt ge det felaktiga intrycket att

korrigeringsmöjligheterna finns enbart som en följd av den aktuella

regleringen. En sådan effekt av den föreslagna bestämmelsen är inte

önskvärd. Som Förvaltningsrätten i Umeå är inne på kan det också, för

både myndigheter och enskilda, framstå som något missvisande att tala

om rättelse av ett beslut i ett skede av förfarandet då myndighetens beslut

ännu inte föreligger i färdigt och justerat skick. Regeringen konstaterar

att frågan om vid vilken tidpunkt i förfarandet som myndigheternas

korrigeringsmöjligheter begränsas inte har gett upphov till några prak-

tiska tillämpningsproblem. Den reglering som utredningen föreslår i nu

aktuellt hänseende kan inte heller förväntas ha någon direkt inverkan på

enskildas möjligheter att förstå förutsättningarna för myndigheternas

korrigeringsmöjligheter. Mot den bakgrunden anser regeringen att över-

vägande skäl talar mot att i den nya lagen införa en sådan bestämmelse

av upplysningskaraktär som utredningen föreslår.

14.4.2

Rättelse på grund av skrivfel eller liknande

Regeringens förslag: Ett beslut som innehåller en uppenbar felaktig-

het till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel

eller liknande förbiseende får rättas av den myndighet som har med-

delat beslutet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot utredningens

förslag. Örebro universitet anser dock att det i bestämmelsen bör klar-

göras att ändringar kan ske även om de är till nackdel för en enskild part.

Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande regleringen i 26 § FL

om rättelse av skrivfel och liknande synes ha fyllt sitt ändamål väl. Enligt

regeringens mening bör en reglering som i sak motsvarar den nuvarande

tas in i den nya förvaltningslagen. Ett beslut – oavsett vilken typ det

gäller – bör således kunna rättas om beslutet innehåller någon uppenbar

felaktighet till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räkne-

fel eller liknande förbiseende. Bestämmelsen i den nya förvaltningslagen

bör i likhet med motsvarande bestämmelse i nuvarande lag utformas som

en fakultativ regel. Det innebär bl.a. att rättelse av bagatellartade fel, t.ex.

227

Prop. 2016/17:180

stavningen av ett namn, i allmänhet kan underlåtas. Samtidigt bör myn-

digheten regelmässigt utnyttja befogenheten att rätta ett fel när detta kan

förutses ha någon praktisk betydelse för parten. Om parten uttryckligen

begär att rättelse ska göras i dessa fall framstår det som naturligt att myn-

digheten i normalfallet utnyttjar denna rättelsebefogenhet.

Regeringen delar inte Örebro universitets uppfattning att det bör

tydliggöras att rättelse får göras även om det är till nackdel för en enskild

part. En rättelse enligt den nu aktuella bestämmelsen förutsätter i princip

att rättelsen inte innebär någon saklig ändring av det tidigare beslutet.

Det är i stället fråga om rent formella rättelser. Ett sådant tillägg som uni-

versitetet föreslår riskerar därför att bli missvisande.

En reglering som motsvarar den nuvarande bestämmelsen i 26 § FL

finns också i förvaltningsprocesslagen, rättegångsbalken och lagen om

domstolsärenden. Regeringens förslag innebär att den praxis som har

utvecklats vid rättstillämpningen på samtliga dessa områden kan ge fort-

satt vägledning, bl.a. då det gäller att skilja ut rena förbiseendefel från

andra typer av fel och att avgöra hur tydlig en felaktighet måste vara för

att den ska anses uppenbar. I syfte att språkligt modernisera regleringen

föreslår regeringen att uttrycket oriktighet som förekommer i den

nuvarande bestämmelsen ersätts av uttrycket felaktighet. Någon ändring i

sak är inte avsedd.

14.4.3

Befogenheten att ändra ett beslut

Regeringens förslag: En myndighet får ändra ett beslut som den har

meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på

grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon

annan anledning.

Ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part

får ändras till den enskildes nackdel bara om

1. det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats

på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas,

2. tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras omedelbart,

eller

3. felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilse-

ledande uppgifter.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Den stora majoriteten av remissinstanserna har

inga invändningar mot utredningens förslag. Bland dem som ställer sig

uttryckligen positiva till förslaget finns Post- och telestyrelsen, Kriminal-

vården, Örebro universitet, Myndigheten för samhällskydd och bered-

skap (MSB) och Livsmedelsverket. MSB betonar dock att en kodifiering

av gällande rätt bör motsvara vad som i dag följer av praxis. Livsmedels-

verket menar för sin del att det är oklart om regleringen är avsedd att

vara uttömmande eller inte.

Förvaltningsrätten i Umeå, MSB, Centrala studiestödsnämnden

(CSN), Länsstyrelsen i Gotlands län och Energimarknadsinspektionen

menar att det av bestämmelserna uttryckligen bör framgå att ändring kan

ske av gynnande beslut när besluten ändras i en för den enskilde positiv

Prop. 2016/17:180

228

riktning. CSN anser därutöver att det uttryckligen av lagtexten borde

framgå att med oriktiga och vilseledande uppgifter avses även att parten

utelämnat relevanta fakta. Liknande synpunkter för även Stockholms

universitet fram. Lunds universitet, Stockholms kommun, Växjö kommun,

Karlskrona kommun, Luleå kommun, Göteborgs kommun och Sveriges

Kommuner och Landsting anser att det bör införas en generell möjlighet

att återkalla gynnande förvaltningsbeslut vid väsentligt ändrade för-

hållanden.

Lantmäteriet anser att det i lagen uttryckligen bör anges att beslut i

vissa fall inte kan ändras när hinder mot ny prövning föreligger på grund

av att grundsatserna om res judicata enligt rättegångsbalken ska

tillämpas.

En analys av möjligheterna att återkalla gynnande beslut om den

underliggande lagstiftningen ändras efterfrågas av Uppsala universitet.

Universitet menar vidare att förslaget ger intryck av att uttömmande

reglera när undantag från den negativa rättskraften för gynnande beslut

kan göras och att förslaget i så fall innebär en förändring av gällande rätt.

En sådan förändring kräver enligt universitetet ytterligare analys. Enligt

universitetet är uttrycket ”till sin karaktär gynnande” oklart. Lunds

universitet ställer sig frågande till hur man ska bedöma situationer som

kännetecknas av att ett beslut föregåtts av påtryckningar, tvång eller

bestickning (jfr SOU 2006:2 gällande medborgarskap). Lunds universitet

efterfrågar också klargöranden av vad som ska gälla om en special-

reglering finns men inte upptar alla de fall som omfattas av utredningens

förslag och framhåller att det måste finnas utrymme för utveckling i

praxis.

Några remissinstanser för därutöver fram vissa språkliga och

lagtekniska synpunkter i fråga om bestämmelsernas närmare utformning.

Skälen för regeringens förslag

En enkelt utformad huvudregel om möjligheten att ändra egna beslut

Frågan om att i lag mer ingående reglera myndigheternas möjligheter att

själva ändra sina beslut övervägdes redan för mer än 30 år sedan av

Förvaltningsrättsutredningen. Utredningen lämnade också förslag på en

uttömmande reglering (SOU 1983:73 s. 148–161). Förslaget genom-

fördes dock inte. Det huvudsakliga skälet till det var att förslaget bedöm-

des kunna medföra nackdelar från rättssäkerhetssynpunkt eftersom

regleringen enligt departementschefen avsevärt vidgade myndigheternas

befogenheter att ändra beslut till den enskildes nackdel (prop. 1985/86:80

s. 41).

Regeringen anser att det fortfarande är av största vikt att regleringen

om myndigheternas befogenheter att ändra egna beslut utformas så att

enskildas berättigade intressen av förutsebarhet värnas. En reglering i lag

får inte innebära att det sker en förskjutning av tyngdpunkten i den

intresseavvägning som ska göras mellan, å ena sidan, enskildas intresse

av att fattade beslut i vissa fall bör vara orubbliga och, å andra sidan, det

allmännas intresse av att i vissa fall kunna ändra ett beslut om det i ett

enskilt fall visar sig att det finns behov av det. Utgångspunkten bör vara

att gällande rättsläge inte ska förändras genom regleringen i den nya

229

Prop. 2016/17:180

förvaltningslagen. Det är också angeläget att regleringen inte blir allt för

invecklad och svåröverskådlig.

I rättspraxis har rättskraftsfrågor vanligen prövats med utgångspunkt i

skilda beslutstyper: avslagsbeslut, förelägganden och förbud, gynnande

beslut etc. En reglering som bygger på att kodifiera praxis genom

specifika lagbestämmelser för skilda beslutstyper framstår dock enligt

regeringens mening som mindre lämplig. En sådan reglering riskerar

bl.a. att ge upphov till gränsdragningsproblem och framstår som onödigt

invecklad. Liksom utredningen anser regeringen att det finns anledning

att i stället eftersträva en så enkel och heltäckande huvudregel som möj-

ligt, som kan kompletteras med de undantag som bedöms nödvändiga för

att skapa ett balanserat och väl avvägt regelverk.

Regeringen delar alltså utredningens uppfattning att det i fråga om sak-

liga ändringar av en myndighets egna beslut knappast finns någon anled-

ning att behandla avslagsbeslut annorlunda än beslut om förelägganden,

t.ex. i form av förbud, och liknande betungande beslut. Oavsett kategori-

sering har besluten i praxis behandlats identiskt vad gäller möjligheterna

att göra ändring. Det förhållandet att en ny ansökan om samma sak kan

prövas på nytt och då leda till att ansökningen vid det senare tillfället

beviljas, dvs. att innehållet i det tidigare beslutet om avslag i praktiken

ändras i sak, får anses okontroversiellt. Att i stället tvinga en enskild att

överklaga ett första beslut om avslag skulle för både den enskilde och det

allmänna innebära tidsförlust och ökade kostnader. Ett sådant förfarande

står också i motsats till regeringens allmänna strävan att tyngdpunkten i

förfarandet ska förskjutas så långt nedåt som möjligt i instansordnings-

kedjan med tyngdpunkt på första instans. På samma sätt måste beslut om

förelägganden och förbud kunna ändras. Det gäller inte bara i de fall då

ett ursprungligt fel kan påvisas utan också då förhållandena har ändrats

på ett så avgörande sätt att beslutet blivit verkningslöst eller inte längre

kan anses innebära det mest rationella sättet att lösa det problem som var

anledningen till att beslutet meddelades. Det framstår i detta samman-

hang som närmast självklart att en myndighet alltid måste kunna ändra

sina beslut om förelägganden i en mildrande riktning. Men även beslut

om ändringar i ett föreläggande som innebär skärpningar måste generellt

accepteras, om förvaltningen ska kunna arbeta funktionellt och effektivt i

enlighet med sitt uppdrag. Detta återspeglas även i praxis och doktrin.

Enligt regeringens mening saknas det skäl att nu ändra denna ordning.

Det bör dock i sammanhanget uppmärksammas att den begränsning i

myndigheternas handlingsfrihet som proportionalitetsprincipen innebär

(jfr avsnitt 7.1) bl.a. syftar till att minska risken för att en myndighets

ingripanden av olika slag successivt skärps på ett sätt som går längre än

vad som är motiverat med hänsyn till ändamålet med åtgärden.

Av förvaltningslagens förarbeten framgår vidare att lagstiftaren

tidigare bedömt att interna ställningstaganden från det allmännas sida –

t.ex. beslut om vägbyggen, inköp, försäljningar och aktieteckning – inte

bör vara bindande för framtiden (prop. 1985/86:80 s. 39–40). Detta har

ansetts gälla även om beslutet innebär att enskilda personers förvänt-

ningar kan komma att gå om intet. Om det har uppkommit civilrättsliga

förpliktelser för det allmänna till följd av ett sådant beslut, kan den

enskilde kräva kompensation på civilrättsliga grunder för den skada som

uppkommit exempelvis till följd av ett avtalsbrott. Men eftersom det i

Prop. 2016/17:180

230

dessa fall handlar om ett agerande från det allmännas sida i ett politiskt

eller ekonomiskt sammanhang som styrs av en annan typ av lagstiftning

än sådana offentligrättsliga normer som ger en enskild rätt till en viss

förmån, bör beslutsfattandet i anslutning till sådana avtal eller ensidiga

åtaganden inte påverkas av bedömningar i rättskraftsfrågor.

När det gäller andra typer av beslut, som från rättskraftssynpunkt ännu

inte har prövats i praxis, kan rättsläget inte sägas vara fullt klarlagt. Som

utredningen påpekar torde emellertid flertalet av de beslut som fattas

inom förvaltningen vara sådana att det finns ett påtagligt behov av

flexibilitet och obundenhet vid tidigare ställningstaganden. Den intresse-

avvägning som ska göras mellan myndigheternas behov av flexibilitet

och enskildas intresse av orubblighet torde därför i typfallet – med

undantag främst för beslut som till sin karaktär är gynnande för någon

enskild – utfalla till det allmännas fördel. Enligt regeringens uppfattning

framstår det mot den bakgrunden som både riskfritt från rättssäkerhets-

synpunkt och rationellt ur praktisk synvinkel att i lagen ta in en enkel

huvudregel som klargör att en myndighet får ändra ett beslut som den har

fattat om den finner att beslutet är felaktigt.

Utredningen anser att det inte bör ställas upp några särskilda krav i

fråga om själva anledningen till att ett beslut ändras. Regeringen instäm-

mer i den bedömningen. Skälet till att en ändring bedöms vara motiverad

kan t.ex. vara att myndigheten i ett enskilt fall uppmärksammat ursprung-

liga felaktigheter av saklig eller processuell natur. Men skälet kan också

vara att det har tillkommit nya omständigheter som kastar nytt ljus över

saken och som innebär att den bör bedömas på ett annat sätt än tidigare.

Något krav på att nya omständigheter framkommit som i det enskilda

fallet motiverar ett nytt ställningstagande bör dock inte ställas upp. Som

utredningen påpekar finns det också en risk för att en detaljerad

uppräkning i lagtexten av olika tänkbara skäl för ändring leder till att

tillämpningen i praktiken binds vid de särskilt angivna exemplen. Ett

beslut bör alltså som regel kunna ändras så snart det av något skäl finns

anledning att dra slutsatsen att beslutet är oriktigt.

Regeringen ställer sig sammanfattningsvis bakom utredningens förslag

att i den nya förvaltningslagen ta in en huvudregel som klargör att en

ändring får göras om en myndighet på grund av att nya omständigheter

har tillkommit eller av någon annan anledning finner att dess beslut är

felaktigt. Tillämpningsområdet för denna reglering bör omfatta endast

sådana beslut som fattas av en myndighet som första instans. I den

utsträckning en förvaltningsmyndighet fattar ett beslut vid överprövning

av en annan myndighets beslut liknar förfarandet i många avseenden det

som gäller för överprövning i domstolarna. Domstolarna har ingen all-

män befogenhet att ändra sina egna beslut i sak efter att besluten har

meddelats. Någon sådan befogenhet bör inte heller regleras för förvalt-

ningsmyndigheternas del när det gäller beslut som fattas vid överpröv-

ning.

En modifierad huvudregel för gynnande förvaltningsbeslut

Som framgår ovan (avsnitt 14.1) får enligt fast praxis ett för en enskild

part gynnande beslut i ett ärende som gäller rätt till en förmån av person-

lig eller ekonomisk art inte utan vidare ändras på så sätt att myndigheten

231

Prop. 2016/17:180

tar ifrån den enskilde förmånen genom ett senare beslut. För en närmare

redogörelse för denna praxis, se SOU 2010:29 s. 564–566. Även på

unionsrättens område har det genom rättspraxis utvecklats en allmän

princip som innebär att den enskilde normalt bör kunna förvänta sig att

beslutfattaren inte tar tillbaka vad denne har gett i ett beslut, dvs. att

gynnande beslut har en viss grad av stabilitet. Denna unionsrättsliga

princip om berättigade förväntningar torde ligga väl i linje med den

svenska ordningen när det gäller gynnande besluts negativa rättskraft.

Det är enligt regeringen angeläget att regleringen om myndigheternas

befogenheter att ändra egna beslut utformas så att gällande ordning när

det gäller gynnande besluts rättskraft bevaras. Det är därför nödvändigt

att begränsa räckvidden av den ovan föreslagna huvudregeln för de

gynnande besluten. Frågan är då vilka beslut som kan karaktäriseras som

gynnande i aktuellt hänseende.

De gynnande beslut som avses är sådana beslut som ger enskilda rätt

till en förmån av något slag. Med anledning av Lagrådets synpunkter vill

regeringen förtydliga att det t.ex. kan handla om beslut att bevilja ett sökt

tillstånd (exempelvis ett bygglov) eller ett ekonomiskt bistånd

(exempelvis en rätt till föräldrapenning). Ett beslut om betyg är ett annat

exempel på beslut som i grunden kan sägas vara gynnande för den

enskilde. Till gruppen gynnande beslut kan man också hänföra

exempelvis ett beslut om att bevilja en begärd registrering (t.ex. rätt till

ett varumärke eller patent). Ofta kan förmånen vara av personlig eller

ekonomisk art men detta är inte avgörande för att en förmån ska

karaktäriseras som gynnande. Det som är kännetecknande för ett

gynnande beslut är att det i grunden innefattar en förmån som den

enskilde har begärt eller annars har rätt till. Dessa beslut ska jämföras

med sådana beslut som i grunden förpliktar den enskilde att handla eller

avhålla sig från att handla på visst sätt och därför kan karaktäriseras som

betungande. Ett beslut som ersätter ett sådant betungande beslut och som

innebär att den enskilde blir mer förmånligt behandlad än tidigare, t.ex.

genom att omfattningen av ett förpliktande föreläggande begränsas i

enlighet med en begäran från den enskilde, kan i och för sig uppfattas

som positivt ur den enskildes synvinkel. Detta förändrar dock inte

beslutets i grunden ingripande karaktär. Ett sådant beslut kan för övrigt

också skärpas på nytt, om omständigheterna kräver det. Det är med andra

ord inte ett visst besluts verkningar för den enskilde som står i fokus,

utan beslutets karaktär. För att avgränsa tillämpningsområdet för

undantagsbestämmelsen förefaller det lämpligt, som utredningen

föreslår, att i lagtexten ange att det ska vara fråga om sådana beslut som

”till sin karaktär är gynnande för någon enskild”. Till skillnad från

Uppsala universitet anser regeringen att en sådan beskrivning blir

tillräckligt tydlig för att klargöra bestämmelsens tillämpningsområde.

Undantag från principen om gynnande besluts orubblighet

Av redogörelsen för praxis i avsnitt 14.1 framgår att principen om

gynnande besluts orubblighet inte gäller undantagslöst. Det finns

situationer då den enskildes intresse av stabilitet måste vika för andra,

motstående intressen. I den mån det är möjligt att formulera klara och

generella normer utifrån praxis avseende dessa situationer, bör dessa

Prop. 2016/17:180

232

normer komma till uttryck i den nya förvaltningslagen. I likhet med

utredningen anser regeringen att bestämmelserna i den nya lagen bör

utformas så enkelt och lättillgängligt som möjligt. Regleringen bör därför

omfatta de allmängiltiga undantagsfallen. Frågor om behovet av undan-

tag på grund av hänsynstaganden som kan vara motiverade enbart i snävt

avgränsade fall bör lämpligen övervägas i speciallagstiftning och således

inte resultera i en särskild reglering i den nya förvaltningslagen.

Regeringen konstaterar inledningsvis att ett antal remissinstanser

vänder sig mot utredningens bedömning att det saknas behov av att i

lagtexten särskilt markera att en myndighet alltid kan ändra ett gynnande

beslut i en för den enskilde positiv riktning. Tvärtemot utredningen anser

Förvaltningsrätten i Umeå, MSB, CSN, Länsstyrelsen i Gotlands län och

Energimarknadsinspektionen att det finns ett klart behov av att tydlig-

göra detta. Att en ändring av ett gynnande beslut, som innebär att en

given förmån utvidgas och därmed blir än mer förmånlig för den

enskilde, är tillåten enligt gällande ordning råder det inget tvivel om.

Regeringen anser att det finns skäl att i lagtexten markera att de

bestämmelser som reglerar tillåtna avsteg från orubblighetsprincipen bara

tar sikte på ändringsbeslut som är till nackdel för den enskilde. På det

sättet tydliggörs att någon ändring av gällande ordning inte är avsedd i

detta hänseende. Det innebär alltså att en ändring som görs i gynnande

riktning följer den föreslagna huvudregeln.

Det finns vidare i vissa fall ett behov av att kunna ändra gynnande

beslut som kan sägas få negativa verkningar för den enskilde. Det gäller

dels i vissa situationer när viktiga allmänintressen måste ges företräde

framför den enskildes intresse av orubblighet, dels i vissa situationer när

den enskilde av olika anledningar inte rimligen bör kunna hävda några

berättigade förväntningar.

En första situation som bör omfattas av undantagsregleringen är sådana

fall där tvingande säkerhetsskäl kräver att ett beslut ändras. Här motiv-

eras undantaget av viktiga allmänna intressen. Hänsynen till människors

eller djurs liv och hälsa är exempel på omständigheter som traditionellt

anses kunna motivera att en myndighet ändrar ett gynnande beslut.

Omsorgen om egendom är ett ytterligare exempel på en omständighet

som kan motivera en tillämpning av detta undantag. En tänkbar situation

är att allvarliga störningar i form av bränder eller explosioner skulle upp-

komma om beslutet inte ändras. För att inte onödigt styra rättstillämp-

ningen bör lagtexten inte innehålla någon exemplifierande uppräkning av

vad som avses med tvingande säkerhetsskäl. Däremot bör det i bestäm-

melsen tydligt markeras att dessa säkerhetsskäl ska vara sådana att de

kräver en omedelbar ändring. Sådana fall där det visserligen är nöd-

vändigt att ett beslut ändras men att detta gäller på lång sikt bör inte

omfattas av undantaget. Dessa kan i stället normalt sett åtgärdas genom

en ändrad reglering.

En andra situation som bör omfattas av undantagsregleringen är sådana

fall där det från början har stått klart för den enskilde att myndigheten

kan komma att ändra sitt beslut om myndigheten anser att det finns skäl

för det. Det är fallet t.ex. när det finns ett tydligt återkallelseförbehåll

knutet till beslutet. Bestämmelser om sådana återkallelseförbehåll bör i

första hand tas in i de föreskrifter som beslutet grundas på. Av tydlighets-

skäl bör en upplysning om innehållet i dessa föreskrifter lämpligen tas in

233

Prop. 2016/17:180

i beslutet i det enskilda ärendet. En särskild fråga är hur precisa före-

skrifter om sådana återkallelseförbehåll rimligen måste vara för att upp-

fylla rättssäkerhetens krav. Enligt regeringens mening bör det normalt

sett krävas mer än att det endast allmänt eller indirekt anges att t.ex.

gynnande beslut om beviljande av fortlöpande förmåner bör kunna

ändras. Mot den bakgrunden ställer sig regeringen avvisande till förslaget

från flera kommuner, Sveriges Kommuner och Landsting och Lunds

universitet att införa en särskild bestämmelse som ger stöd för ändring av

ett gynnande beslut vid ”väsentligt ändrade förhållanden”, t.ex. när

förutsättningarna i efterhand ändras för beviljade förmåner som lämnas

fortlöpande enligt ett beslut utan någon angiven tidsbegränsning. En

generellt tillämplig undantagsbestämmelse av sådant slag skulle innebära

att de nuvarande enligt praxis generella undantagsmöjligheterna ut-

vidgades i betydande mån på ett sätt som kan ifrågasättas från rätts-

säkerhetssynpunkt. Enligt regeringens uppfattning bör frågan om möjlig-

heten att återkalla eller på annat sätt i en för den enskilde negativ riktning

ändra ett tidigare beslut i dessa fall i stället vid behov lösas genom

föreskrifter i specialförfattning. Något krav på att tillämpningsområdet

för sådana föreskrifter måste vara begränsat till att avse varje enskild typ

av förmån bör inte ställas upp. I normalfallet bör det räcka med en mera

generell bestämmelse som avser hela eller delar av författningens

tillämpningsområde.

Av allmänna förvaltningsrättsliga principer följer också att ett åter-

kallelseförbehåll i vissa fall kan tas in i ett förvaltningsbeslut. Ett sådant

förfarande är visserligen mindre vanligt, men bestämmelserna i den nya

förvaltningslagen bör inte utesluta en sådan möjlighet. Regeringen vill

samtidigt framhålla att det förhållandet att utrymme fortsatt ges för

förbehåll av detta slag inte innebär att myndigheternas handlings-

utrymme är obegränsat i detta avseende. En myndighet måste alltid ha

stöd i föreskrifter för sitt agerande (se närmare avsnitt 7.1). För att upp-

fylla kravet på legalitet måste ett förbehåll vara utformat och avgränsat

på ett sätt som även i övrigt uppfyller rimliga krav på förutsebarhet. Ett

beslut om återkallelse av en beviljad förmån, liksom andra åtgärder som

innebär ett ingripande mot den enskilde, måste också alltid vara i

överstämmelse med principerna om objektivitet och proportionalitet.

En tredje situation som bör omfattas av undantagsregleringen avser fall

då ett beslut grundar sig på felaktiga förutsättningar till följd av att den

enskilde har lämnat vilseledande uppgifter eller undanhållit relevanta

fakta. På liknande sätt som när ett återkallelseförbehåll tagits in i ett

beslut gäller här att den enskildes förväntningar om att beslutet ska stå

sig under sådana förhållanden inte kan anses berättigade. Återkallelsen

av en beslutad förmån är i dessa fall inte att se som någon form av

bestraffning för ett oärligt beteende. Det är alltså inte det felaktiga

uppgiftslämnandet i sig som utgör grund för ändring och det är inte heller

relevant om vilseledandet har skett uppsåtligen eller inte. Det finns

vidare inte något krav på att uppgifterna ska ha lämnats på heder och

samvete. Den grundläggande förutsättningen för ändring är i stället att

beslutet har blivit felaktigt till följd av partens agerande. Om felaktig-

heten inte är relevant för ärendets avgörande finns därför inte någon

grund för återkallelse enligt nuvarande praxis. Detsamma gäller om

Prop. 2016/17:180

234

myndigheten har insett att en i och för sig relevant uppgift var felaktig

och därför bortsett från denna då beslutet fattades.

CSN och Stockholms universitet efterfrågar ett klargörande av att ett

utelämnande av relevanta fakta kan vara en godtagbar grund för ändring

av det tidigare beslutet. Enligt regeringens mening omfattar uttrycket

”oriktiga eller vilseledande uppgifter” de tänkbara fall då ett fel beror på

partens eget agerande vid uppgiftslämnandet, dvs. även fall då en miss-

visande bild lämnas till följd av att vissa betydelsefulla fakta utelämnas.

Däremot omfattas inte det fallet att ett beslut föregåtts av exempelvis en

muta (jfr SOU 2006:2).

Utredningens förslag innefattar inte någon särskild reglering för s.k.

flerpartsärenden. Sådana ärenden kännetecknas av att avgörandet i

ärendet på samma gång kan vara negativt för en part och positivt ur en

annan parts synvinkel. Exempelvis kan ett utmätningsbeslut i ett enskilt

mål om utmätning inte ändras utan att någon av parterna missgynnas

genom ändringen. I praxis finns visst stöd för att beslut i sådana ärenden

inte bör kunna ändras av myndigheten själv (RÅ 2002 ref. 61). Flerparts-

ärenden är dock inte någon homogen grupp av ärenden som lätt kan

skiljas ut för att behandlas i en allmängiltig rättskraftsnorm. Ett generellt

undantag från den föreslagna huvudregeln i fråga om flerpartsärenden

bör därför inte tas in i den nya lagen. Om det i rättstillämpningen visar

sig finnas ett behov av reglering av något sådant fall bör en sådan

reglering enligt regeringens uppfattning lämpligen tas in i special-

författning.

I praxis förekommer också att man har tillämpat den allmänna process-

rättens princip om res judicata vid beslutsfattandet hos förvaltnings-

myndigheterna. Det har aktualiserats exempelvis i ärenden om körkorts-

återkallelse (RÅ 1993 ref. 76). Sådana ärenden har vissa likheter med

brottmål. Praxis på detta område är dock sparsam och det är svårt att med

någon högre grad av precision urskilja i vilka fall ett motsvarande

resonemang skulle kunna aktualiseras på andra områden inom förvalt-

ningsrätten. Tänkbart är att det kan komma att aktualiseras främst i

situationer som rör sådana administrativa sanktionsförfaranden eller

disciplinära förfaranden som kan anses innefatta en prövning av en

anklagelse för brott i den mening som avses i artikel 6 i Europa-

konventionen. I sådana fall föreligger nämligen ett hinder mot att pröva

och döma någon för ”samma brott” om saken redan prövats i ett annat

förfarande som avgjorts genom en fällande eller frikännande dom som

fått laga kraft (artikel 4 i tilläggsprotokoll 7 till konventionen). Eftersom

det saknas praxis som ger tydlig vägledning om vilka situationer som bör

omfattas av begränsningar på grund av res judicata, framstår det emeller-

tid som vanskligt att försöka utforma en reglering som täcker samtliga

sådana fall. Situationerna framstår dessutom som så speciella att de bör

hållas utanför den allmänna regleringen i förvaltningslagen. De bör i

stället även fortsättningsvis kunna hanteras inom ramen för en reglering i

specialförfattning. Till skillnad från Lantmäteriet anser regeringen att det

inte heller är lämpligt att i lagtexten ta in en upplysning om att det kan

förekomma beslut som till följd av principen om res judicata inte får

ändras efter att de har fått laga kraft. Enligt regeringens mening skulle en

sådan upplysning endast göra bestämmelsen onödigt komplicerad.

235

Prop. 2016/17:180

14.4.4

Skyldigheten att ändra ett beslut

Regeringens förslag: En myndighet ska ändra ett beslut som den har

meddelat som första instans om

1. den anser att beslutet är uppenbart felaktigt i något väsentligt

hänseende på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller

av någon annan anledning, och

2. beslutet kan ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till

nackdel för någon enskild part.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna har inga

invändningar mot förslaget. Uppsala universitet ifrågasätter dock om inte

begränsningen av de obligatoriska ändringsfallen till dem då det förut-

sätts att oriktigheten avser något ”väsentligt hänseende” innebär en

ganska stor förändring i jämförelse med dagens ordning. Universitetet

ifrågasätter också om denna förändring är sakligt motiverad. Patent- och

registreringsverket menar att en ändring bör kunna underlåtas om det

finns särskilda skäl för det. Enligt Centrala studiestödsnämnden bör det

av lagen framgå att en myndighet är skyldig att fatta beslut oavsett om

det ursprungliga beslutet ändras eller inte, om parten har begärt rättelse.

Remissinstanserna för därutöver fram synpunkter av lagteknisk karaktär.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap menar t.ex. att det är

givet att förutsättningarna för när rättelse ska göras inte går utöver

förutsättningarna för när rättelse får ske och att det därför inte behövs

något förtydligande av detta i paragrafen. Pensionsmyndigheten anser att

bestämmelserna om möjligheten respektive skyldigheten att ändra ett

beslut bör tas in i olika paragrafer.

Skälen för regeringens förslag: Den nya förvaltningslagen bör inte

reglera enbart myndigheternas befogenheter att besluta om ändring av

egna beslut. Lagen bör också, som i dag, innehålla bestämmelser som

slår fast att en myndighet under vissa förutsättningar är skyldig att ändra

ett beslut. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 14.1 innebär gällande

rätt att en myndighet är skyldig att ändra ett beslut som den fattat som

första instans om beslutet på grund av nya omständigheter eller av någon

annan anledning visar sig vara uppenbart oriktigt. Som två ytterligare

förutsättningar för denna skyldighet gäller att ändringen kan ske snabbt

och enkelt och att den inte är till nackdel för någon enskild part (27 §

första stycket FL). Utredningen föreslår att en i huvudsak likartad

bestämmelse ska tas in i den nya lagen. Till skillnad mot vad som följer

av gällande ordning anser utredningen dock att skyldighet att besluta om

ändring ska gälla endast om beslutet är uppenbart oriktigt ”i något

väsentligt hänseende”.

Regeringen ställer sig bakom utredningens förslag i sak. Till skillnad

från Uppsala universitet anser regeringen att den kvalificering av förut-

sättningarna för ändring till situationer när en felaktighet avser något

väsentligt hänseende inte bör uppfattas som en större förändring i

förhållande till dagens ordning. När det gäller felaktigheter som rör

förhållanden som är mindre väsentliga, eller i praktiken saknar betydelse

för utgången i ärendet, kan det i många fall framstå som onödigt att

tvinga myndigheterna att korrigera beslutet. På liknande sätt som när det

Prop. 2016/17:180

236

gäller rättelse av skriv- och räknefel bör myndigheten dock som regel

inte avstå från att korrigera en felaktighet om den enskilde själv påtalar

felet och begär att beslutet ska justeras. I sådana fall torde man normalt

kunna utgå från att en uppenbar felaktighet är tillräckligt betydelsefull

för att det ska finnas skäl att ändra beslutet i aktuellt hänseende.

En grundförutsättning för att ändring ska kunna göras är att en sådan

åtgärd får vidtas. Som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

framhåller är detta i och för sig en självklarhet. Eftersom bestämmelserna

om myndigheternas skyldighet att ändra ett beslut förutsätter att änd-

ringen inte är till den enskildes nackdel, kommer skyldigheten att ändra

ett beslut i vissa avseenden att bli mer begränsad än befogenheten att

ändra beslutet. Skyldigheten att ändra ett beslut kommer t.ex. aldrig att

omfatta gynnande beslut om ändringen skulle vara till nackdel för den

enskilde. Det gäller även om förutsättningar finns för att myndigheten i

och för sig har befogenhet att ändra beslutet i en för den enskilde negativ

riktning. I syfte att göra bestämmelsen mer lättillgänglig föreslår

regeringen att den utformas mer i linje med dagens reglering och, som

Pensionsmyndigheten föreslår, placeras i en egen paragraf.

Nuvarande ordning innebär att skyldigheten för en myndighet att ändra

ett beslut inte gäller om det föreligger särskilda skäl mot det (27 § andra

stycket FL). Patent- och registreringsverket menar att en sådan reglering

bör tas in i den nya lagen. I förarbetena till den gällande bestämmelsen

framhålls att det ibland framstår som mindre lämpligt att en myndighet

ändrar sitt beslut trots att förutsättningarna för ändring föreligger. Det

gäller t.ex. i fråga om folkbokföringsbeslut och andra beslut som i likhet

med domstolarnas domar bör vara orubbliga sedan de har fått laga kraft.

Enligt förarbetena kan detsamma gälla t.ex. om en myndighet kommer

fram till att ett överklagat beslut är oriktigt bara på en av flera punkter

och att den punkten är mindre betydelsefull i sammanhanget (prop.

1985/86:80 s. 79). Det förhållandet att bara väsentliga oriktigheter

behöver beaktas innebär att myndigheterna, enligt den bestämmelse som

regeringen nu föreslår, ges stöd för att avstå från att besluta om ändring i

det senare av dessa fall. I likhet med vad som gäller enligt den nuvarande

förvaltningslagen föreslås vidare skyldigheten att ändra ett beslut

begränsad till fall då en ändring inte blir till nackdel för någon enskild.

Det föreslås gälla oberoende av om beslutet är i grunden missgynnande

och därför normalt får ändras av myndigheten utan särskilda begräns-

ningar eller om det är i grunden gynnande och därför typiskt sett får

negativ rättskraft. När det gäller överklagade beslut föreslås vidare en

särskild begränsning i fråga om myndigheternas befogenhet att ändra ett

beslut sedan överklagandet och övriga handlingar har överlämnats till

den högre instansen, se avsnitt 14.4.5. Med de begränsningar som följer

av dessa bestämmelser bedömer regeringen sammantaget att regleringen

i tillräcklig grad tillgodoser det behov som kan finnas av undantag från

myndigheternas skyldighet att ändra egna beslut.

Enligt Patent- och registreringsverket kan det i ett särskilt fall vara

motiverat att avstå från att ändra ett beslut om en ändring som görs efter

lång tid skulle föra med sig negativa konsekvenser för någon annan än en

enskild part. Det är svårt att förutse hur en sådan avvägning mellan

motstående enskilda intressen ska göras inom ramen för det förfarande

som nu föreslås. Det förefaller emellertid osannolikt att det i sådana fall

237

Prop. 2016/17:180

är möjligt att göra en ändring snabbt och enkelt, vilket medför att grund-

förutsättningarna för ändring på denna grund inte är uppfyllda. Reger-

ingen ser därför inte något behov av en sådan komplettering av regler-

ingen som Patent- och registreringsverket föreslår.

Den föreslagna regleringen innebär sammanfattningsvis att en myndig-

het ska besluta om ändring av ett beslut som den tidigare fattat som första

instans, om beslutet på grund av att nya omständigheter har tillkommit

eller av någon annan anledning är uppenbart felaktigt i något väsentligt

hänseende, under förutsättning att en ändring kan ske snabbt och enkelt

och utan att den blir till nackdel för någon enskild part.

Regeringen vill understryka att det förfarande som nu föreslås för

prövning av förutsättningarna för ändring av myndighetsbeslut inte är ett

regelrätt omprövningsförfarande. Om förutsättningarna för ändring inte

är uppfyllda behöver detta inte komma till uttryck i ett formligt beslut (se

t.ex. JO 2002/03 s. 359). En annan sak är att ett nekande svar på en parts

uttryckliga begäran om ändring bör komma till uttryck i ett särskilt

beslut. Till skillnad från Centrala studiestödsnämnden anser regeringen

att detta inte behöver regleras uttryckligen i den nya lagen.

I syfte att språkligt modernisera regleringen och utforma den mer i

linje med regleringen om myndigheternas befogenhet att ändra ett beslut

föreslår regeringen att uttrycket oriktigt som förekommer i den

nuvarande bestämmelsen ersätts av uttrycket felaktigt. Någon ändring i

sak är inte avsedd.

14.4.5

Ett begränsat utrymme att ändra beslut som har

överklagats

Regeringens förslag: Ett beslut som har överklagats får ändras av den

myndighet som har meddelat det som första instans enbart i fall som

avses i bestämmelsen om skyldighet att ändra beslut och bara om

överklagandet och övriga handlingar i ärendet ännu inte överlämnats

till den högre instans som ska pröva överklagandet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har inga

invändningar mot förslaget. Umeå universitet understryker betydelsen av

att en ändring görs skyndsamt.

Några remissinstanser är dock kritiska till förslaget. Förvaltningsrätten

i Umeå och Förvaltningsrätten i Göteborg menar att regleringen kommer

att motverka ambitionen att förskjuta tyngdpunkten i förfarandet till

första instans. Kammarrätten i Göteborg befarar att regleringen kommer

att medföra ökad arbetsbelastning för överinstanserna. Förvaltnings-

rätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Umeå och Lunds universitet är

negativa till förslaget i denna del. Förvaltningsrätten i Malmö menar att

förslaget begränsar myndigheterna på ett sätt som inte alltid är önskvärt,

även om det samtidigt skapar en enkel och entydig regel. Förvaltnings-

rätten menar att det finns anledning att fortsatt överväga om man inte,

åtminstone i ärenden om bistånd, bör behålla möjligheterna att ändra

beslut till den enskildes fördel. Liknande synpunkter för även Fiskeri-

verket fram. Läkemedelsverket pekar på att det i ett akut läge kan vara

Prop. 2016/17:180

238

svårt för en domstol att agera lika skyndsamt som beslutsmyndigheten.

Livsmedelsverket ifrågasätter om de risker som utredningen målar upp

för att myndigheterna ska göra en genomgripande prövning först i sam-

band med överklagandet avspeglar ett verkligt problem. Livsmedels-

verket ställer sig dock positivt till att beslutsmyndigheten inte längre ska

kunna ändra ett beslut när överklagandet har överlämnats till över-

instansen.

Centrala studiestödsnämnden (CSN) avstyrker förslaget i den utsträck-

ning regleringen gör det omöjligt för beslutsmyndigheten att ändra ett

beslut i skärpande riktning efter ett överklagande, t.ex. om det efter ett

överklagande framkommit nya omständigheter eller visat sig att sökan-

den lämnat vilseledande uppgifter. Även Överklagandenämnden för

studiestöd anser att det föreslagna förbudet mot ändring efter överklag-

ande framstår som mindre ändamålsenligt.

Förvaltningsrätten i Malmö ifrågasätter om det är rimligt att besluts-

myndigheten ska kunna rätta ett beslut på grund av skrivfel och liknande

sedan handlingarna i ärendet överlämnats till överinstansen.

Några remissinstanser anser att regleringen bör utformas så att ett över-

klagande förfaller om beslutsmyndigheten ändrar beslutet i enlighet med

vad klaganden begär. Bland dessa finns Patent- och registreringsverket,

Arbetsförmedlingen och CSN. Även Kammarrätten i Göteborg ifråga-

sätter förslaget i denna del.

Konkurrensverket anser att regleringen bör förtydligas så att det fram-

går att det endast är litispendenssituationer som hindrar beslutsmyndig-

heten från att fatta ett nytt beslut, inte ett fall då ett överklagande har

prövats och domen eller beslutet har fått laga kraft.

Skälen för regeringens förslag

En entydig och enkel litispendensregel

Allmänt torde myndigheternas utrymme att ändra ett beslut som de fattat

som första instans vara mer begränsat än annars sedan beslutet över-

klagats och ärendet överlämnats till överinstansen, dvs. när ett mål har

inletts om saken i den högre instansen. I annat fall skulle samma fråga i

många fall kunna bli föremål för likartad prövning i parallella förfaran-

den i två instanser. Ur principiell synvinkel framstår en sådan ordning

som mindre lämplig. Praxis är dock inte entydig på denna punkt.

Bestämmelserna i förvaltningslagen om myndigheternas skyldighet att

i uppenbara fall ändra ett beslut förutsätter att ändring ska kunna göras

även efter att ett beslut har överklagats. Denna skyldighet gäller dock

inte sedan överklagandet överlämnats till den högre instansen (27 § andra

stycket FL). Regleringen utesluter dock inte att myndigheterna trots det i

vissa fall kan ha en befogenhet att ändra ett beslut trots att ett mål om

saken har inletts i överinstansen (se t.ex. JO:s uttalanden i JO 2000/01

s. 349). I vissa fall har det således – främst med hänsyn till kraven på

enkelhet och snabbhet – ansetts motiverat att myndigheten själv fattar ett

nytt beslut i saken trots en pågående prövning av frågan i överinstansen

(se t.ex. RÅ 2005 ref. 42), medan överklagandet i andra fall har ansetts

utgöra hinder mot omprövning (se t.ex. RÅ 83 ref. 2:65). Den oklarhet

som råder om vad som ska anses gälla i dessa olika situationer är inte

tillfredsställande. Regeringen delar utredningens uppfattning att oklar-

239

Prop. 2016/17:180

heten bör avhjälpas genom en entydig bestämmelse i den nya förvalt-

ningslagen.

Även om det i vissa specialfall kan framstå som lämpligt att en myn-

dighet bör kunna ändra sitt beslut även efter att beslutet har överklagats

och ett mål om saken har inletts i överinstansen, anser regeringen – i

likhet med utredningen – att övervägande skäl talar mot att i den nya

lagen öppna för en generell sådan möjlighet. Detta motiveras främst av

att överklagandeinstitutets karaktär och funktionalitet kan skadas om

beslutsmyndigheten tillåts att ingripa i beslutsprocessen i den högre

instansen genom att fatta nya beslut i den sak som överklagandet gäller.

Några remissinstanser är kritiska till utredningens förslag och menar

bl.a. att regleringen motverkar ambitionen att förskjuta prövningen så

långt ned i instansordningskedjan som möjligt och kan medföra en ökad

arbetsbelastning för domstolarna. Regeringen har viss förståelse för dessa

synpunkter. Som bl.a. Förvaltningsrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten

i Umeå och Fiskeriverket är inne på, skulle en tänkbar ordning kunna

vara att t.ex. öppna för ändringsbeslut som går i en för den enskilde

positiv riktning. Mot bakgrund av Läkemedelsverkets farhågor om

svårigheterna för en domstol att i ett mycket brådskande fall agera med

tillräcklig skyndsamhet, skulle det också kunna föreskrivas ett särskilt

undantag från den föreslagna orubblighetsprincipen i situationer där en

prövning av överklagandet inte kan avvaktas utan en omedelbar ändring

genom beslutsmyndighetens försorg framstår som nödvändig. Sådana

undantag riskerar dock att ge upphov till besvärliga tillämpningsproblem.

Enligt regeringens uppfattning ligger det ett stort värde i att skapa en klar

och entydig regel som är lätt att tillämpa och som inte rubbar förtroendet

för överklagandeinstitutets funktion. Begränsningen av myndigheternas

möjligheter att besluta om ändringar i sak i en litispendenssituation bör

därför som utredningen föreslår vara undantagslös. Att överinstansen blir

exklusivt behörig att besluta i saken sedan överklagandet överlämnats dit

innebär förstås inte att möjligheten till snabbt agerande i akuta situationer

försvinner. Genom att besluta om tillfälligt verkställighetsförbud eller

andra interimistiska åtgärder torde eventuella akuta situationer i de allra

flesta fall kunna lösas på ett acceptabelt sätt.

Regeringen anser således att den nya förvaltningslagen bör innehålla

en enkel och undantagslös litispendensregel. När överklagandet och

handlingarna i ett ärende har överlämnats till överinstansen, bör besluts-

myndigheten under den tid förfarandet i överinstansen pågår inte ha rätt

att ändra beslutet eller fatta ett nytt beslut i samma sak. Om det visar sig

att det på något specifikt rättsområde finns ett behov av att göra avsteg

från denna litispendensregel bör detta lämpligen kunna lösas genom

reglering i specialförfattning. Regeringen ser dock för närvarande inte

något behov av en sådan undantagsreglering.

Det nu förda resonemanget och den föreslagna regeln om orubblighet

under förfarandet i överinstansen avser enbart ändringar i sak. Till

skillnad från Förvaltningsrätten i Malmö anser regeringen således att det

är rimligt att beslutsmyndigheten även sedan handlingarna i ärendet har

överlämnats till överinstansen har kvar sin generella befogenhet att rätta

skrivfel och liknande som inte ändrar beslutet i sak. Med anledning av

Konkurrensverkets synpunkter vill regeringen vidare särskilt betona att

den nu föreslagna regleringen uteslutande bör ta sikte på listispendens-

Prop. 2016/17:180

240

situationer. I vilken utsträckning en myndighet kan fatta ett nytt beslut i

saken sedan ärendet eller målet i överinstansen har avgjorts slutligt får

bedömas med ledning av de principer som enligt praxis gäller i fråga om

myndighetsbesluts negativa rättskraft.

Utrymmet för ändring i samband med överklagande begränsas

När ett överklagande har kommit in till beslutsmyndigheten ska det

rättidsprövas (avsnitt 15.5.1). I samband med att den prövningen görs bör

beslutsmyndigheten – i linje med vad som gäller redan i dag – pröva om

den är skyldig att ändra beslutet på grund av att det visat sig vara uppen-

bart oriktigt i något väsentligt hänseende och ändringen inte är till nack-

del för någon enskild part. Detta är normalt inte fallet om det exempelvis

krävs ytterligare utredning för att klargöra om beslutet är felaktigt. I

sådana fall kan felet nämligen ytterst sällan betraktas som uppenbart.

Under sådana förhållanden kan beslutet normalt inte heller ändras så

snabbt och enkelt som regleringen förutsätter (se t.ex. JO 2006/07

s. 458).

Beslutsmyndighetens skyldighet att i vissa uppenbara fall meddela ett

nytt beslut som upphäver eller ändrar det tidigare beslutet bör alltså gälla

även om beslutet överklagats (se dock vidare nedan i fråga om vad som

ska gälla när handlingarna har överlämnats till överinstansen).

Enligt nuvarande praxis har en myndighet emellertid också en vidare

befogenhet att ändra ett beslut efter överklagande. JO har i ett gransk-

ningsbeslut uttalat att denna befogenhet bör utnyttjas så att syftet med

förvaltningslagens reglering främjas, dvs. att ett riktmärke bör vara att

omprövningen ersätter prövningen i den högre instansen om det innebär

att oriktiga beslut kan rättas enklare, snabbare och billigare utan att

säkerheten eftersätts (JO 2006/07 s. 312).

Utredningen föreslår att den nuvarande befogenheten att ändra beslut

efter ett överklagande ska begränsas. Förslaget innebär att befogenheten

ska sammanfalla med myndighetens skyldighet att ändra beslutet. Ett

övergripande syfte med förslaget är att undvika att myndigheterna i sam-

band med ett överklagande väljer att göra en genomgripande omprövning

av ärendet och att överklagandet därför under lång tid uppehålls i första

instans i stället för att så fort som möjligt överlämnas till överinstansen

för prövning där. Några remissinstanser ifrågasätter detta förslag. Lunds

universitet framhåller t.ex. att förslaget medför att utrymmet för ändring

kan bli mycket litet när det gäller beslut som inte är överklagbara, om

handlingarna i ett sådant ärende efter rättidsprövning av ett överklagande

har överlämnas till överinstansen. Livsmedelsverket ifrågasätter om de

risker som utredningen målar upp för att myndigheterna ska göra en

genomgripande prövning först i samband med överklagandet avspeglar

ett verkligt problem. CSN menar att den föreslagna regleringen omöjlig-

gör ändring av ett beslut i skärpande riktning i sådana fall då det först i

samband med ett överklagande kommer fram att sökanden har vilselett

beslutsmyndigheten. CSN pekar på att förslaget innebär att beslutsmyn-

digheten inte kommer att ha befogenhet att ändra beslutet sedan över-

klagandet lämnats över till överinstansen och att överinstansen måste

hålla sig inom ramen för klagandens yrkanden. Även Överklagande-

241

Prop. 2016/17:180

nämnden för studiestöd ifrågasätter den begränsning som utredningens

förslag innebär.

Det är enligt regeringens uppfattning viktigt att klaganden kan få sin

sak prövad i den högre instansen inom rimlig tid. Som framgår av

förarbetena till 27 § FL får förfarandet för omprövning av ett beslut inte

leda till att det slutliga avgörandet dröjer längre än nödvändigt. Det får

inte heller bli krångligare eller dyrare för den enskilde (prop. 1985/86:80

s. 77). För att motverka en onödig fördröjning med överlämnandet av

handlingarna vid ett överklagande har JO vid flera tillfällen uttalat att,

om beslutet inte genast ändras enligt klagandens begäran, överlämnandet

i normalfallet bör ske inom en vecka (se t.ex. JO 1995/96 s. 314 och JO

2006/07 s. 312). I brådskande fall kan det givetvis vara nödvändigt att

hantera ett överklagande mycket snabbare än så och ibland så tidigt som

samma dag som det kommer in. JO:s anvisning tjänar dock som en god

generell riktpunkt för hur lång tid hanteringen av ett överklagande som

längst bör få ta.

Om beslutsmyndigheten med anledning av ett överklagande gör en

omfattande och ingående omprövning av hela ärendet finns det en

uppenbar risk för att överlämnandet till överinstansen kan komma att för-

dröjas oskäligt länge. JO har vid skilda tillfällen kritiserat myndigheterna

för den blockering av överinstansens prövning som skett till följd av att

myndigheterna tycks ha missuppfattat vilka befogenheter och skyldig-

heter de har i samband med omprövningen. Det förekommer t.ex. att

myndigheterna har gett sig in på en prövning av de förutsättningar för

sakprövning av ett överklagande som enbart överinstansen har att ta

ställning till, exempelvis frågan om ett beslut är överklagbart eller inte

(JO 1991/92 s. 316 och JO 2004/05 s. 373).

Regeringen bedömer att det finns en risk för att den begränsning som

nu föreslås i fråga om möjligheterna att fatta ett nytt beslut när saken är

föremål för överprövning, dvs. sedan överklagandet och övriga hand-

lingar har överlämnats till den högre instansen, kan leda till att besluts-

myndigheten i större utsträckning än i dag ser ett angeläget behov av att i

samband med rättidsprövningen göra en mer genomgripande och full-

ständigt förnyad prövning av den sak som överklagandet gäller. Det kan

leda till att överklagandet fastnar i första instans oskäligt lång tid och att

enskilda till följd av det drabbas av rättsförluster. Genom att ändrings-

möjligheten begränsas till att avse de fall som omfattas av bestäm-

melserna om obligatorisk ändring minimeras denna risk.

Med anledning av de invändningar som CSN för fram om förutsätt-

ningarna för beslutsmyndigheten att efter ett överklagande ändra ett

beslut i en för den enskilde skärpande riktning, vill regeringen peka på att

det enligt nuvarande praxis finns utrymme att, utan hinder av ett besluts

negativa rättskraft, fatta ett nytt beslut som ändrar ett tidigare beslut som

har blivit felaktigt på grund av att en part lämnat felaktiga uppgifter i en

ansökan om detta förhållande inte kunnat beaktas vid en överprövning.

Enligt regeringens förslag kommer detta att framgå uttryckligen av den

nya förvaltningslagen (se avsnitt 14.4.3).

Regeringen anser mot den beskrivna bakgrunden att utredningens för-

slag som helhet är väl motiverat och bör genomföras.

Prop. 2016/17:180

242

14.4.6

Underrättelse till part i samband med rättelse och

ändring

Regeringens bedömning: Den nya lagens allmänna bestämmelser om

kommunikation bör tillämpas i förfarandet när en myndighet beslutar

om rättelse eller ändring av ett tidigare beslut. Någon särskild bestäm-

melse om kommunikation eller upplysning om skyldigheten att under-

rätta part om ett beslut i dessa fall bör inte tas in i lagen.

Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens bedöm-

ning. Utredningen föreslår att det i lagen ska tas in en särskild bestäm-

melse om kommunikation med part innan en myndighet beslutar om

rättelse eller ändring av ett tidigare beslut, om sådan kommunikation inte

är uppenbart obehövlig. Utredningen föreslår vidare att det i lagen ska tas

in en upplysning om att det i lagen finns bestämmelser om att en part

alltid ska underrättas om ett beslut om rättelse eller ändring om det inte

är uppenbart obehövligt.

Remissinstanserna: Utredningens förslag tillstyrks av Post- och tele-

styrelsen. Några remissinstanser, däribland Lunds universitet, Sveriges

geologiska undersökning och Centrala studiestödsnämnden (CSN), anser

att bestämmelsen innebär en onödig dubbelreglering eftersom det finns

en generell bestämmelse om kommunikation vid ärendehandläggningen

som kan tillämpas i dessa fall. CSN anser också att bestämmelsen skapar

risk för betydligt ökad administration som inte vägs upp av den enskildes

behov av att hållas kontinuerligt informerad. Kriminalvården menar att

dubbelregleringen skapar en otydlighet kring vad som ska gälla i fråga

om kommunikation.

Förvaltningsrätten i Malmö föreslår att kommunikationsskyldigheten

ska begränsas till fall då en korrigering sker på någon annan grund än ett

uppenbart skriv- eller räknefel. Liknande synpunkter för även Sveriges

geologiska undersökning fram. CSN anser att kommunikation inte bör

ske i fler fall än i dag eftersom det enligt myndigheten saknas behov av

kommunikation i andra fall. Kammarrätten i Göteborg anser att myndig-

heterna bör ha möjlighet att avstå från kommunikation med en part redan

om åtgärden bedöms vara obehövlig.

Konkurrensverket efterfrågar ett klargörande av vad som ska gälla i

förfarandet som föregår korrigeringen när det gäller t.ex. myndighetens

utredningsansvar och vad som ska gälla i fråga om motivering av beslut

m.m. Transportstyrelsen menar att det bör övervägas att i bestämmelsen

ta in ett undantag från kravet på kommunikation för de fall då ett beslut

måste fattas omedelbart för att människors liv eller hälsa inte ska

äventyras. Kriminalvården framhåller ett behov av att i vissa fall kunna

avstå från att kommunicera material som omfattas av sträng sekretess.

Skälen för regeringens bedömning

Kommunikation vid rättelse och ändring

Enligt gällande ordning ställs krav på kommunikation med den som är

part innan en rättelse av skrivfel och liknande sker, om ärendet rör

myndighetsutövning mot någon enskild och åtgärden inte bedöms som

obehövlig (26 § andra meningen FL). Ett motsvarande uttryckligt

243

Prop. 2016/17:180

kommuniceringskrav finns inte i bestämmelsen om ändring av beslut i

27 § FL. I förarbetena betonas att de föreskrifter som i allmänhet gäller

om parters rätt att ta del av uppgifter, underrättelse om beslut osv. gäller i

dessa fall (prop. 1985/86:80 s. 79). Av förarbetena framgår också att det

har ansetts överflödigt att i lagen ta in en särskild bestämmelse om

kommunikation för dessa fall. En kommuniceringsåtgärd kan enligt

bestämmelsen i 17 § FL underlåtas bl.a. om avgörandet inte går parten

emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärden av någon annan

anledning är uppenbart obehövlig. Eftersom det ofta torde vara parten

själv som fäster myndighetens uppmärksamhet på ett fel och en ändring

enligt 27 § FL ska göras bara om ändringen inte är till nackdel för någon

enskild part får en myndighet enligt gällande ordning i normalfallet avstå

från kommunikation när en sådan ändring beslutas.

Utredningen föreslår att det i den nya lagen ska tas in en särskild

bestämmelse om kommunikation som ska vara tillämplig i förfarandet i

samband med rättelse och ändring. Enligt förslaget ges myndigheterna

möjlighet att avstå från att ge den som är part tillfälle att yttra sig innan

beslut om rättelse eller ändring fattas endast om åtgärden är uppenbart

obehövlig. Kammarrätten i Göteborg vänder sig mot detta och anser att

det föreslagna uppenbarhetsrekvisitet bör utgå. Lunds universitet och

CSN menar att den allmänna bestämmelsen om kommunikation skulle

kunna tillämpas även i dessa fall. Förvaltningsrätten i Malmö och

Sveriges geologiska undersökning anser att det inte borde ställas krav på

kommunikation i samband med rättelse.

Enligt regeringens uppfattning är det från principiella utgångspunkter

angeläget att den enskilde regelmässigt hålls informerad om allt som sker

i ett ärende som rör henne eller honom. Eftersom kommunicering av

sådant material som kan komma att läggas till grund för ett beslut om

rättelse eller ändring generellt bidrar till att upprätthålla rättssäkerheten

är det inte lämpligt att, som Förvaltningsrätten i Malmö föreslår, inte

ställa krav på kommunicering i samband med rättelse.

Som flera remissinstanser pekar på är det möjligt att, som i dag, låta

den allmänna regleringen om kommunikation vara tillämplig i förfaran-

det vid ändring av ett tidigare beslut. Det främsta mervärdet med att

införa en särskild bestämmelse om kommunikation vid ändring torde

ligga i att en sådan reglering kan göra myndigheterna mer uppmärk-

samma på att kommunikation som regel ska ske i dessa fall. Det är

samtidigt viktigt att en eventuell sådan bestämmelse inte ger upphov till

oklarheter om hur den förhåller sig till den allmänna regleringen om

kommunikation. Regeringen kan konstatera att den av utredningen före-

slagna kommunikationsbestämmelsen vid ändring och rättelse inte ger

utrymme för att göra avsteg från kravet på kommunikation i samma

utsträckning som enligt den generella regleringen (jfr avsnitt 12.3.4).

Med utredningens förslag kan en myndighet vid prövningen av om det

finns förutsättning att rätta eller ändra ett beslut inte avstå från

kommunikation på den grunden att ett väsentligt allmänt eller enskilt

intresse kräver att beslutet meddelas omedelbart eller om det finns risk

för att verkställigheten av beslutet annars avsevärt försvåras. Något

behov av undantag på dessa grunder torde i och för sig knappast före-

ligga i rättelsefallen. Som Transportstyrelsen är inne på kan det dock inte

uteslutas att det i ändringsfallen emellanåt kan vara nödvändigt att

Prop. 2016/17:180

244

myndigheten agerar omedelbart, t.ex. när ett beslut inte kan avvaktas på

grund av att det föreligger en överhängande fara för människors liv eller

hälsa. Enligt regeringens uppfattning bör den nya lagen liksom den

nuvarande ge utrymme för myndigheterna att låta bli att lämna en part

möjlighet att yttra sig vid en ändring av ett tidigare beslut på liknande

grunder som vid handläggningen inför det ursprungliga beslutet. Som

Kriminalvården påpekar bör dock en dubblering av förfarandebestäm-

melserna undvikas. Liksom i dag bör regleringen utformas så att den

generella regleringen är tillämplig även i ändringsfallen. Utredningens

förslag i denna del bör därför inte genomföras. Av samma anledning

saknas bärkraftiga skäl för att i den nya lagen ta in en särskild bestäm-

melse om kommunikation vid rättelse.

Regeringen bedömer alltså att de föreskrifter som föreslås gälla i

förfarandet i allmänhet när det gäller kommunikation bör tillämpas också

när en myndighet överväger att rätta eller ändra ett tidigare fattat beslut. I

fråga om förutsättningarna för kommunikation vid rättelse innebär detta

en viss skärpning i förhållande till dagens ordning. Till skillnad från

Kammarrätten i Göteborg ställer sig regeringen dock bakom utred-

ningens bedömning att ett uppenbarhetskrav bör gälla även i dessa fall

vid bedömningen av om en kommuniceringsåtgärd är obehövlig.

Underrättelse om beslut

Utredningen föreslår att det i paragrafen om kommunikation vid ändring

och rättelse ska tas in en upplysning om bestämmelsen om underrättelse

om ett beslut (avsnitt 13.5) för att uppmärksamma att den bestämmelsen

gäller även ett beslut som ersätter ett tidigare beslut. I linje med de

överväganden som görs ovan i fråga om behovet av särreglering av

kommunikationsskyldigheten vid rättelse och ändring anser regeringen

att det inte heller finns skäl att komplettera regleringen i lagen med en

upplysning om skyldigheten att underrätta part om ett beslut i dessa fall.

Med anledning av Konkurrensverkets synpunkter vill regeringen

framhålla att lagens bestämmelser om myndighetens utredningsansvar,

partsinsyn och motiveringskrav m.m. också ska tillämpas i dessa fall. Det

finns dock enligt regeringen inget behov av att ge uttryck för detta

genom en särskild upplysningsbestämmelse i den nya lagen.

15

Överklagande

15.1

Till vilken myndighet ska ett beslut

överklagas?

15.1.1

Huvudregeln är domstolsprövning

Den tidigare gällande principen om att förvaltningsbeslut kunde

överklagas till närmast högre myndighet och i sista hand till regeringen,

tidigare Konungen, övergavs definitivt genom den forumregel som 1998

infördes i 22 a § första stycket FL. Bestämmelserna innebär att allmän

förvaltningsdomstol, med förvaltningsrätt som första instans, är rätt

245

Prop. 2016/17:180

forum för överklagande av sådana beslut. Om det finns avvikande

bestämmelser i någon annan lag eller i en förordning har dessa dock före-

träde (3 § första stycket FL).

I den proposition som låg till grund för reformen framhölls bl.a. att

paragrafen anvisar en behörig domstol om en rätt till domstolsprövning

skulle finnas enligt EU-rätten eller Europakonventionen och en sådan rätt

inte är förutsedd i lagstiftningen. Som ett ytterligare motiv angavs

behovet av att begränsa risken för negativa kompetenskonflikter mellan

de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna

(prop. 1997/98:101 s. 57–59).

Det är fråga om en forumregel vilket innebär att den inte reglerar förut-

sättningarna för att ett visst beslut ska få överklagas, dvs. om beslutet ska

vara angripbart. Bestämmelsen anvisar enbart rätt instansordning, för det

fall ett beslut är överklagbart enligt bestämmelser i specialförfattning

eller enligt de allmänna förvaltningsrättsliga principer som har kommit

till uttryck i praxis. Det är i första hand förvaltningsrätten som i det

enskilda fallet ansvarar för att pröva frågan om ett visst beslut är

överklagbart.

Från den nuvarande forumregelns tillämpningsområde undantas över-

klagande av beslut i anställningsärenden och beslut i ärenden som avses i

20 § första stycket 5 FL, dvs. beslut att meddela föreskrifter som avses i

8 kap. RF. I propositionen motiverades detta med att sådana beslut inte

lämpar sig för domstolsprövning och att det typiskt sett saknas behov av

domstolskontroll i den typen av ärenden (prop. 1997/98:101 s. 62, jfr

prop. 2005/06:56 s. 18–19).

I 22 a § andra stycket FL finns bestämmelser om att det krävs pröv-

ningstillstånd vid överklagande till kammarrätten i sådana fall då över-

klagandet har skett med stöd av forumregeln i förvaltningslagen. Mot-

svarande bestämmelser är mycket vanligt förekommande i speciallag-

stiftningen. Sådan lagstiftning innehåller typiskt sett särskilda överklag-

andebestämmelser som ger uttryck för de nu redovisade huvudreglerna

och reglerar även frågan om rätt att överklaga (jfr prop. 1997/98:101

s. 61).

15.1.2

Beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol

Regeringens förslag: Beslut överklagas till allmän förvaltningsdom-

stol.

Det ska krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrät-

ten.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred-

ningen föreslår inte någon motsvarighet till den nuvarande regleringen i

22 a § andra stycket FL om krav på prövningstillstånd vid överklagande

till kammarrätten.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Riks-

dagens ombudsmän (JO), Riksrevisionen, Kammarrätten i Göteborg,

Förvaltningsrätten i Umeå, Justitiekanslern, Migrationsverket, Myndig-

heten för samhällsskydd och beredskap, Försäkringskassan, Högskole-

verket, Lunds universitet, Post- och telestyrelsen, Stockholms kommun

Prop. 2016/17:180

246

och Sveriges advokatsamfund, tillstyrker utredningens förslag eller läm-

nar det utan invändning.

Några remissinstanser, bl.a. Försvarsmakten och Länsstyrelsen i Stock-

holms län, anser i likhet med utredningen att frågan om bl.a. forum för

överklagande av beslut i anställningsärenden är oklar och bör utredas

ytterligare. Flera remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i Stockholm,

Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen, Kustbevakningen, Arbetsgivarverket,

Statskontoret, Patent- och registreringsverket, Affärsverket svenska

kraftnät och Statens kulturråd, invänder mot utredningens ställningstag-

ande att inte föreslå någon motsvarighet till den nuvarande regleringen i

22 a § FL om undantag för beslut i anställningsärenden.

Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande huvudregeln i 22 a §

första stycket FL om att allmän förvaltningsdomstol är rätt forum för

överklagande av förvaltningsbeslut bör komma till uttryck även i den nya

förvaltningslagen. I förhållande till gällande rätt finns det dock anledning

att överväga det närmare tillämpningsområdet för den nya forumbestäm-

melsen.

Något undantag för beslut att meddela föreskrifter som avses i 8 kap.

RF, s.k. normbeslut, bör inte införas i forumbestämmelsen, eftersom

regeringen föreslår ett överklagandeförbud för sådana beslut (se avsnitten

15.2.2 och 15.2.4).

Nuvarande reglering i 22 a § första stycket FL innehåller ett uttryckligt

undantag för beslut i anställningsärenden. Enligt 21 § anställningsförord-

ningen överklagas sådana beslut av myndigheter under regeringen till

Statens överklagandenämnd. En högskolas beslut att anställa någon

annan än en doktorand överklagas dock till Överklagandenämnden för

högskolan (12 kap. 2 § högskoleförordningen). Vidare finns det bestäm-

melser i 7 § lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut

av Riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter som innebär att

riksdagsorgans beslut i anställningsärenden överklagas till Riksdagens

överklagandenämnd. Utredningen anser att den nya förvaltningslagen

inte bör innehålla någon motsvarighet till det nuvarande undantaget i

22 a § första stycket FL. Enligt utredningen och några av remiss-

instanserna, bl.a. Försvarsmakten och Länsstyrelsen i Stockholms län,

finns det oklarheter i fråga om Statens överklagandenämnds status som

överprövningsorgan i förhållande till de krav på domstolsprövning som

följer av artikel 6.1 i Europakonventionen och av EU-rätten.

Flera remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i Stockholm, Domstolsver-

ket, Rikspolisstyrelsen, Kustbevakningen, Arbetsgivarverket, Statskonto-

ret, Patent- och registreringsverket, Affärsverket svenska kraftnät och

Statens kulturråd, invänder mot utredningens ställningstagande i denna

del och anser att även den nya förvaltningslagens forumbestämmelse bör

innehålla ett uttryckligt undantag för beslut i anställningsärenden.

Regeringen anser att både Statens överklagandenämnd och Överklag-

andenämnden för högskolan har en sådan organisation och sammansätt-

ning att nämndernas verksamhet måste anses förenlig med Europa-

konventionens krav i fråga om domstolsprövning i den utsträckning som

verksamheten innefattar prövningar som faller inom tillämpningsområdet

för artikel 6.1 i konventionen. Regeringen gör motsvarande bedömning i

förhållande till EU-rätten. Den nuvarande ordningen för överklagande av

beslut i anställningsärenden som avses i anställningsförordningen och

247

Prop. 2016/17:180

högskoleförordningen är enligt regeringens mening även i övrigt den

mest lämpliga och bör därför behållas. Det kan däremot diskuteras om

det finns ett behov av en uttrycklig bestämmelse i förvaltningslagen som

markerar att det gäller särskilda forumbestämmelser för överklagande av

beslut i anställningsärenden.

Eftersom regeringen föreslår att avvikande föreskrifter i en annan lag

eller förordning ska ha företräde framför förvaltningslagen, kommer de

särskilda forumbestämmelserna för anställningsärenden på det statliga

området att gälla även fortsättningsvis och oberoende av om det införs en

undantagsregel i den nya lagen (jfr avsnitt 5.7).

En kommuns beslut i ett anställningsärende kan angripas genom laglig-

hetsprövning enligt kommunallagen, jfr bl.a. AD 1985 nr 129. Det

innebär att bestämmelserna i 22 a § FL inte gäller för sådana ärenden

(31 § FL). I avsnitt 5.3 behandlar regeringen förslaget att införa ett

motsvarande undantag i den nya förvaltningslagen.

Enligt regeringens mening finns det alltså i praktiken inte något behov

av att komplettera den nya lagens forumbestämmelse med ett uttryckligt

undantag för beslut i anställningsärenden. Något sådant undantag bör

därför inte tas in i lagen.

Föreskrifter om rättegången i allmän förvaltningsdomstol bör enligt

utredningen meddelas samlat i förvaltningsprocesslagen och inte tas in i

en allmän förfarandelag som tar sikte på handläggningen hos förvalt-

ningsmyndigheter. Utredningen föreslår därför inte någon motsvarighet

till bestämmelserna i 22 a § andra stycket FL om krav på prövningstill-

stånd i kammarrätt. Som utredningen påpekar finns det skäl som talar för

att placera en sådan bestämmelse i förvaltningsprocesslagen i stället för

förvaltningslagen. Samtidigt bör det beaktas att den nuvarande regler-

ingen har störst betydelse för överklaganden av beslut som grundar sig på

föreskrifter i förordning. Eftersom bestämmelser om rättegången kräver

lagform innebär vedertagen lagstiftningsteknik nämligen att man i för-

ordningar tar in en bestämmelse som upplyser om de allmänna bestäm-

melserna om instansordningen vid överklagande i 22 a § FL (jfr 11 kap.

2 § RF).

En placering i förvaltningsprocesslagen av den allmänna bestämmelsen

om krav på prövningstillstånd i kammarrätt skulle innebära ett avsteg

från nuvarande lagstiftningsteknik att av tydlighetsskäl ta in regler om

krav på prövningstillstånd i anslutning till den tillämpliga överklagande-

bestämmelsen (jfr prop. 1997/98:101 s. 61–62). Överväganden om

sådana avvikelser bör, enligt regeringens uppfattning, lämpligen göras

samlat för all lagstiftning där krav på prövningstillstånd i kammarrätt

förekommer och inte enbart i fråga om viss reglering, t.ex. den nya

förvaltningslagen. Det är dock inte aktuellt att göra en sådan översyn

inom ramen för detta lagstiftningsärende. Den nuvarande ordningen bör

därför behållas. Regeringen föreslår därför att forumregeln i den nya för-

valtningslagen kompletteras med en bestämmelse som innebär att det ska

krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten, om

överklagandet har gjorts till allmän förvaltningsdomstol med stöd av

forumbestämmelsen.

Prop. 2016/17:180

248

15.2

Vilka beslut får överklagas?

15.2.1

Beslut som har en påvisbar effekt kan överklagas

Nuvarande reglering

Frågan om besluts överklagbarhet berörs i stort sett inte i den nuvarande

förvaltningslagen. Bestämmelserna i 22 a § första stycket FL, om att

beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol ger som framgår av

föregående avsnitt enbart besked om rätt forum, dvs. vilken myndighet

som ska pröva ett överklagande. De svarar inte på frågan om vilka beslut

som är överklagbara (jfr dock 9 § tredje stycket, 12 § fjärde stycket och

30 § FL). Med uttrycket beslut avses alltså i bestämmelsen överklagbara

beslut. I 22 § FL – som anger att ett beslut får överklagas av den som

beslutet angår, om det har gått honom emot – har motsvarande

begränsning kommit till direkt uttryck i lagtexten. Som ytterligare förut-

sättning för rätt att överklaga anges nämligen att beslutet kan överklagas.

Eftersom det inte finns någon generell lagstiftning om förvaltnings-

besluts överklagbarhet tillämpas allmänna förvaltningsrättsliga principer

för att avgöra om ett visst beslut får överklagas, förutsatt att frågan inte

har reglerats genom särskilda föreskrifter på det aktuella sakområdet. De

allmänna bestämmelserna om forum och rätt att överklaga i 22 och

22 a §§ FL måste alltså ses tillsammans med sådan praxis.

Syftet med överklagandeinstitutet är att ge den som på ett visst sätt

påverkas av ett beslut en möjlighet att få beslutet upphävt eller ändrat för

att på så sätt undvika de oönskade verkningar som beslutet annars skulle

innebära. Som utredningen pekar på bör ett överklagande i vissa fall

dock prövas i sak trots att eventuell verkställighet av beslutet inte kan

återgå eller någon ändring inte är möjlig med hänsyn till senare inträffade

omständigheter (se t.ex. RÅ 1986 ref. 150, RÅ 1991 ref. 58, RÅ 1996

ref. 8, RÅ 1997 ref. 68 och RÅ 1999 ref. 26). Sammanfattningsvis kan

man enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer överklaga beslut som

har en påvisbar effekt, men inte beslut som enbart i mycket begränsad

utsträckning kan påverka någons faktiska situation.

Rättspraxis

Funktionen hos ett förvaltningsbeslut är typiskt sett att påverka faktiska

förhållanden. Det innebär att avgörandet i ett ärende ofta har sådana

rättsverkningar som enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer med-

för att beslutet anses överklagbart. Om ett beslut kan verkställas med

särskilda tvångsmedel, som garanterar att den önskade effekten uppnås,

är beslutet följaktligen överklagbart. Detsamma gäller för beslut som får

positiv rättskraft och som alltså direkt kan läggas till grund för senare

beslut med påvisbara effekter.

Förekomsten av rättsverkningar i egentlig mening är, som utredningen

understryker, dock inte någon nödvändig förutsättning för att ett beslut

ska vara överklagbart. Exempelvis kan ett beslut om föreläggande som

inte har förenats med vite överklagas (RÅ 1997 ref. 74). Detsamma

gäller avslagsbeslut som får effekt oavsett om det finns särskilda

tvångsmedel eller inte (se t.ex. RÅ 1988 ref. 70). I de fall som beslut inte

ansetts överklagbara har domstolarnas ställningstagande dock i tidigare

249

Prop. 2016/17:180

praxis ofta gjorts med hänvisning till att besluten saknat rättsverkningar.

Det har t.ex. förekommit i fråga om beslut som enbart inneburit en

principdeklaration (t.ex. RÅ 1971 ref. 35, jfr dock RÅ 1992 ref. 65) eller

avsett ett förhandsbesked som inte varit bindande för myndigheten (t.ex.

RÅ 1973 ref. 75, RÅ 1977 ref. 104, RÅ 1990 ref. 100). Detsamma har

förekommit i fall som gällt olika typer av råd och upplysningar som den

som informationen riktar sig till kan bortse från utan att drabbas av

någon särskild påföljd (t.ex. RRK K76 2:16). På motsvarande sätt har

avsaknaden av självständiga rättsverkningar åberopats som stöd för att

inte pröva ett överklagande som enbart avsett motiveringen till ett beslut

(RÅ 2006 ref. 21).

Uttryckssättet i praxis om avsaknaden av rättsverkningar skulle

motsatsvis kunna uppfattas så att förekomsten av rättsverkningar utgör

ett krav för överklagbarhet. Om ett beslut felaktigt ger intryck av att vara

bindande kan beslutet, som utredningen påpekar, dock i praktiken

komma att få verkan enligt sitt innehåll. Det kan t.ex. innebära att den

som beslutet riktar sig till får uppfattningen att det finns en skyldighet att

följa beslutet. I senare praxis har man också hanterat frågan på ett mer

praktiskt och för den enskilde förmånligare sätt. Exempelvis jämställdes i

rättsfallet RÅ 1996 ref. 43 en miljö- och hälsoskyddsnämnds skriftliga

uppmaningar m.m. med ett beslut om föreläggande, trots att åtgärderna

inte hade getts den formen. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att

beslutet var överklagbart med hänsyn till dess innebörd och faktiska

verkningar för adressaten och överprövade det formellt felaktigt

utformade beslutet i sak.

Högsta förvaltningsdomstolen har i ett senare rättsfall, RÅ 2004 ref. 8

(det s.k. olivoljemålet) valt ett annat synsätt. Överklagandet i målet

gällde en av Livsmedelsverket offentliggjord skrivelse, som hade beteck-

nats som information (kompletterad med uppgifter på verkets webbplats)

om vissa livsmedels hälsofarlighet. Beslutet hade enligt Högsta förvalt-

ningsdomstolen utformats på ett sådant sätt att det kunde få och också –

vilket det faktiska händelseförloppet visade – fick allvarliga konsekven-

ser för de som berördes av beslutet. Domstolen fann att beslutet därför

var överklagbart. Högsta förvaltningsdomstolen nådde emellertid inte –

som i 1996 års fall – detta resultat genom att betrakta beslutet som något

annat än vad det hade utgetts för att vara. Tvärtom konstaterades uttryck-

ligen att beslutet inte kunde anses innehålla vare sig ett formligt salu-

förbud, ett direktiv som medförde positiv rättskraft vid meddelande av

senare beslut om sådant förbud eller generella föreskrifter om de aktuella

produkternas beskaffenhet. Den sakliga prövningen i målet gällde frågan

om Livsmedelsverkets sätt att förmedla informationen på hade hållit sig

inom ramarna för myndighetens kompetens. Högsta förvaltningsdom-

stolen fann att så inte var fallet och undanröjde därför beslutet. Liknande

frågeställningar har även behandlats av JO (se t.ex. JO 1992/93 s. 474,

JO 1993/94 s. 355 och JO 1995/96 s. 367).

Högsta förvaltningsdomstolen har i senare rättspraxis ytterligare

bekräftat det principiella förhållningssättet att det är de faktiska konse-

kvenserna för den som påverkas av ett beslut som är avgörande vid

bedömningen av ett besluts överklagbarhet. I rättsfallet RÅ 2007 ref. 7

ansågs en skrivelse från en socialförvaltning innefatta ett överklagbart

beslut. I skrivelsen anmodades en biståndstagare att inom viss tid sälja

Prop. 2016/17:180

250

sin bil och upplystes samtidigt om att rätten till bistånd annars kunde

komma att ifrågasättas. Högsta förvaltningsdomstolen hänvisade till både

1996 och 2004 års rättsfall och konstaterade att det enligt praxis inte

finns något generellt krav på att ett beslut måste medföra rättsverkningar

för att det ska kunna överklagas. Vidare uttalades att det avgörande

i stället är beslutets innebörd och faktiska verkningar för den som berörs

av beslutet. Den aktuella skrivelsen hade enligt Högsta förvaltningsdom-

stolen haft karaktär av ett åläggande och en underlåtenhet att följa detta

skulle kunna medföra kännbara effekter för biståndstagaren och hans

familj. Enbart en möjlighet att senare överklaga ett eventuellt beslut om

vägrat ekonomiskt bistånd var enligt domstolen i sådant fall otillräckligt

för att tillgodose den enskildes behov av rättsskydd.

Högsta förvaltningsdomstolen har också i RÅ 2010 ref. 9 markerat vad

som är det avgörande kriteriet för att ett beslut ska anses överklagbart. I

rättsfallet hade kammarrätten ansett att ett visst beslut var överklagbart

med hänvisning till att det medförde en påtaglig rättsverkan. Högsta för-

valtningsdomstolen kom i stället till samma resultat med åberopande av

att avgörandet haft faktiska verkningar för den berörda personen.

Särskilt om förfarandebeslut

Vissa beslut har i praxis ansetts inte vara överklagbara redan av den

anledningen att besluten inte innefattar något slutligt avgörande utan har

fattats på ett tidigare stadium under ärendets handläggning, s.k.

förfarandebeslut. Samma uppfattning har också legat till grund för vissa

förslag till överklagandebestämmelser som har lagts fram av utredningar

i tidigare lagstiftningsärenden på förvaltningslagsområdet (se SOU

1964:27,

SOU 1968:27 och SOU 1983:73). I förslagen har därför för-

farandebeslut tillerkänts överklagbarhet endast i särskilt uppräknade fall,

jfr 34 § FPL. Förslagen har dock inte i något fall kommit att genomföras.

Uttrycken ”beslut under förfarandet” eller ”beslut under handlägg-

ningen” är som utredningen framhåller långtifrån entydiga. I de nyss-

nämnda lagförslagen används dessa uttryck för att avgränsa vissa beslut

från sådana som betecknas som slutliga. Att det är denna skillnad som

avses är emellertid inte självklart. Det är inte heller alltid klart vad som

avses i de fall som man i praxis eller doktrin hänvisar till ett besluts

karaktär av förfarandebeslut.

Ett tydligare sätt att kategorisera förvaltningsbeslut när man diskuterar

frågor om överklagbarhet är att betrakta besluten med utgångspunkt från

den myndighet som handlägger huvudärendet (beslutsmyndigheten) och

dela in besluten med hänsyn till det handläggningsstadium på vilket de

förekommer – inlednings-, berednings-, avgörande- eller verkställighets-

stadiet. Det innebär att hänsyn inte tas till beslutens karaktär av slutliga

eller inte, utan att deras funktion blir avgörande. Beslut på inlednings-

stadiet kan alltså vara beslutsmyndighetens egna icke-slutliga åtgärder,

t.ex. att ledigförklara en befattning, men också t.ex. en framställning från

en annan myndighet, som är den andra myndighetens slutliga beslut.

Båda beslutstyperna hänger samman med inledande av ärenden. En

myndighets beslut att begära ett yttrande och en annan myndighets beslut

att avge ett sådant yttrande är också exempel på beslut på bered-

ningsstadiet, alltså förfarandebeslut, trots att det senare men inte det förra

251

Prop. 2016/17:180

är ett slutligt beslut. I båda fallen syftar besluten till att skapa underlag

för ett kommande avgörande. (Se H. Ragnemalm, Förvaltningsbesluts

överklagbarhet, 1970, s. 250–259 och 646).

Det är vanligen främst det slutliga avgörandet, där myndigheten tar

slutlig ställning eller i vart fall skiljer sig från ärendet, som medför några

faktiska verkningar och därmed blir överklagbart. Antalet avvisningar

som sker med hänvisning till att ett beslut inte anses överklagbart är i

praxis därför högre när det gäller beslut under inlednings-, berednings-

eller verkställighetsstadierna.

I de fall som Högsta förvaltningsdomstolen åberopat allmänna princi-

per för förvaltningsförfarandet som stöd för att avvisa överklaganden av

olika typer av beredningsbeslut, har domstolen ibland – men inte alltid –

särskilt nämnt att det rört sig om beslut under förfarandet. Som utred-

ningen är inne på innebär detta dock knappast att man kan dra slutsatsen

att domstolen har bortsett från beslutets verkningar – eller avsaknaden av

sådana. Inte heller kan man dra slutsatsen att domstolen uteslutande fäst

vikt vid det förhållandet att beslutet har meddelats på ett tidigt stadium

under handläggningen.

15.2.2

En allmän bestämmelse om överklagbarhet

Regeringens förslag: Ett beslut får överklagas om beslutet kan antas

påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Riks-

dagens ombudsmän (JO), Kammarrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten

i Umeå, Justitiekanslern, Migrationsverket, Datainspektionen, Post- och

telestyrelsen och Sveriges advokatsamfund, tillstyrker utredningens för-

slag eller lämnar det utan invändning.

Några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i Stockholm, uppmärk-

sammar att det även fortsättningsvis finns behov av speciallagstiftning på

olika områden, bl.a. i fråga om skatter och avgifter. Sveriges läkarför-

bund är tveksamt till behovet av att införa en bestämmelse om besluts

överklagbarhet i förvaltningslagen.

Kammarrätten i Göteborg och Länsstyrelsen i Stockholms län påpekar

att uttrycket ”i väsentlig mån” i utredningens lagtextförslag stämmer

mindre väl överens med utredningens ställningstagande i sak om att inte

vilken obetydlig påverkan som helst bör vara tillräcklig för att över-

klagandeinstitutet ska kunna aktiveras. Några remissinstanser, bl.a.

Förvaltningsrätten i Malmö, Försäkringskassan, Socialstyrelsen, Läke-

medelsverket, Högskoleverket, Centrala studiestödsnämnden, Uppsala

universitet, Naturvårdsverket och Bolagsverket, befarar att det valda

uttrycket kan göra bestämmelsen svår att tillämpa i praktiken. Vissa av

dem avstyrker därför utredningens förslag i denna del. Enligt

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) finns det också en

risk för tillämpningssvårigheter i fråga om påverkansrekvisitet i utred-

ningens förslag till lagbestämmelse och i förhållande till de bestämmelser

som utredningen föreslår om motivering av och underrättelse om beslut.

Lantmäteriet anför att regleringen kan ge upphov till problem vid

Prop. 2016/17:180

252

tillämpningen av utredningens förslag till bestämmelser om besluts verk-

ställbarhet.

MSB uppmärksammar även att enligt utredningens lagtextförslag är

behovet av rättsskydd inte en förutsättning för besluts överklagbarhet.

Enligt myndigheten avviker detta från nuvarande rättspraxis. MSB anser

därför att frågan om besluts överklagbarhet bör regleras i speciallagstift-

ningen även framdeles och att det i övrigt bör överlämnas till rätts-

tillämpningen att utveckla närmare praxis kring denna fråga. Även

Naturvårdsverket anser att nuvarande ordning bör behållas.

Lunds universitet anser att den nya förvaltningslagen bör innehålla en

bestämmelse som tydliggör att det alltid finns en rätt till domstolspröv-

ning om det gäller någons civila rättigheter enligt Europakonventionen.

Universitetet är också tveksamt till om utredningens förslag till lagbe-

stämmelse avgränsar överklagbarheten på ett bättre sätt än vad som följer

av nuvarande praxis.

Skälen för regeringens förslag: Överklagandeinstitutet är av grund-

läggande betydelse för den enskildes rättsskydd. Den nuvarande förvalt-

ningslagens avsaknad av allmänna bestämmelser om vilka beslut som får

överklagas minskar förutsebarheten och leder inte sällan till tillämp-

ningssvårigheter. Den nya förvaltningslagen bör därför innehålla en all-

män bestämmelse om förvaltningsbesluts överklagbarhet (jfr prop.

1985/86:80 s. 49–54 och prop. 1971:30 del 2 s. 396–398). Regeringen

anser, i likhet med utredningen, att en sådan bestämmelse lämpligen bör

ge uttryck för de principer som kommit till uttryck genom Högsta

förvaltningsdomstolens praxis och som innebär att det är ett besluts

faktiska verkningar som är i grunden avgörande för bedömningen av

beslutets överklagbarhet (jfr avsnitt 15.2.1).

Som MSB och Naturvårdsverket uppmärksammar kräver en sådan lös-

ning noggranna överväganden när det gäller den lagtekniska utform-

ningen av bestämmelsen. Utöver att motsvara nuvarande praxis är det

viktigt att regleringen utformas så att den inte hindrar en fortsatt utveck-

ling av praxis på området eller medför oklarheter vid tillämpningen av

överklagandebestämmelser i specialförfattning. Regeringen anser att det

förslag till lagtext som utredningen presenterar i huvudsak tillgodoser

detta. En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. JO, Kammar-

rätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Umeå, Justitiekanslern, Migra-

tionsverket, Datainspektionen, Post- och telestyrelsen och Sveriges

advokatsamfund, tillstyrker också utredningens förslag eller lämnar det

utan invändning. Bland remissinstanserna förekommer det dock även

kritiska synpunkter. Regeringen anser att det finns skäl att överväga vissa

justeringar i förhållande till utredningens lagtextförslag.

Utredningen föreslår att det i lagbestämmelsen ska anges uttryckligen

att ett beslut får överklagas om det kan antas påverka någons personliga

eller ekonomiska situation (jfr bl.a. RÅ 2003 ref. 87). Eftersom det är

tänkbart att ett beslut även i andra avseenden än rent personliga och

ekonomiska kan påverka någon på ett sådant sätt att beslutet bör kunna

överklagas innehåller utredningens förslag emellertid också en öppning

för även andra varianter. Detta innebär att det även fortsättningsvis

ytterst överlämnas till rättstillämpningen att avgöra vilka faktiska verk-

ningar som ska kunna grunda överklagbarhet. Enligt regeringens mening

är det därför lämpligare att utforma lagtexten så att den ansluter närmare

253

Prop. 2016/17:180

till Högsta förvaltningsdomstolens senare avgöranden (RÅ 2007 ref. 7

och RÅ 2010 ref. 9), där domstolen hänvisar till beslutets faktiska

verkningar utan att precisera dem. Ett enkelt sätt att åstadkomma detta är

att utforma bestämmelsen utan någon exemplifierande uppräkning av det

slag som utredningen föreslår och som förutsättning för överklagbarhet

i stället ange enbart att beslutet kan antas påverka någons situation.

Lagtexten bör utformas i enlighet med detta.

Genom att i lagtexten lyfta fram de faktiska verkningarna speglas alltså

syftet med överklagandeinstitutet på ett tydligt och samtidigt enkelt sätt.

Regeringens förslag innebär också att det ges ett uttryckligt lagstöd för

att tillerkänna ett beslut överklagbarhet, trots att det saknar egentliga

rättsverkningar, om beslutet har utformats på ett sätt som kan leda till att

det ändå får konsekvenser enligt sitt innehåll (jfr t.ex. RÅ 2004 ref. 8).

Ett beslut om ”råd”, ”anvisningar”, ”rekommendationer” eller liknande –

som i normalfallet är frivilligt för adressaten att följa eller bortse från –

blir alltså enligt förslaget överklagbart om beslutet har fått eller kan antas

få faktiska konsekvenser.

På motsvarande sätt som det bör krävas att det åtminstone kan antas att

ett beslut påverkar någon, talar enligt utredningen praktiska skäl även för

att inte vilken obetydlig påverkan som helst bör vara tillräcklig för att

överklagandebestämmelsen ska vara tillämplig. Samtidigt är det viktigt

att det inte ställs för höga krav i fråga om graden av den påverkan som

bör krävas för att ett beslut ska få överklagas. Regeringen anser i likhet

med utredningen att det måste vara fråga om påverkan av någorlunda

kvalificerat slag. Utredningen föreslår att det i bestämmelsen ska ställas

krav på att påverkan ska vara väsentlig. Några remissinstanser, bl.a.

Förvaltningsrätten i Malmö, Försäkringskassan, Socialstyrelsen, Läke-

medelsverket, Centrala studiestödsnämnden, Uppsala universitet, Natur-

vårdsverket och Bolagsverket, befarar att en sådan utformning kan göra

regleringen svår att tillämpa i praktiken. De ser bl.a. en risk för gräns-

dragningssvårigheter och att myndigheter och enskilda kan komma att

göra en subjektiv tolkning av vad som i det enskilda fallet krävs för att

kravet på påverkan ska vara uppfyllt. Vissa av dem avstyrker därför

utredningens förslag i denna del.

Med anledning av remissinstansernas synpunkter vill regeringen under-

stryka att förslaget tar sin huvudsakliga utgångspunkt i Högsta förvalt-

ningsdomstolens praxis i fråga om besluts överklagbarhet. Nuvarande

rättspraxis, som bl.a. innebär att prövningen om ett visst beslut ska anses

överklagbart utgår från en objektiv bedömning, bör därför kunna

användas som vägledning vid tillämpningen av bestämmelsen. Reger-

ingen kan samtidigt instämma i att det trots detta sannolikt dröjer en tid

innan det utvecklas en fast och enhetlig praxis kring den nya regleringen.

Det är dock något som gäller för all lagstiftning och bör inte medföra

alltför stora problem. Detsamma gäller i fråga om de tillämpnings-

svårigheter som MSB och Lantmäteriet förutser i förhållande till bestäm-

melserna om motivering av och underrättelse om beslut och besluts verk-

ställbarhet (jfr avsnitten 13.5 och 13.6). Regeringen instämmer dock i

Kammarrätten i Göteborgs bedömning att uttrycket ”i väsentlig mån” i

utredningens lagtextförslag framstår som mindre lämpligt för att markera

vilken grad av påverkan som bör krävas för att ett beslut ska få

överklagas. Länsstyrelsen i Stockholms län för fram uttrycket ”på ett inte

Prop. 2016/17:180

254

obetydligt sätt” som ett tänkbart alternativ, vilket ligger nära utredning-

ens ställningstagande i sak. Regeringen föreslår att lagtexten utformas i

enlighet med detta.

Som MSB uppmärksammar är behovet av rättsskydd en omständighet

av betydelse för besluts överklagbarhet enligt nuvarande rättspraxis.

Enligt regeringens uppfattning kommer denna grundförutsättning till

tydligt uttryck i den av regeringen föreslagna bestämmelsen genom att

det anges att beslut får överklagas. Till skillnad från MSB anser

regeringen därför att det inte behövs något särskilt rekvisit i bestäm-

melsen för att markera detta.

Några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i Stockholm, uppmärk-

sammar frågan om hur en allmän bestämmelse i förvaltningslagen om

besluts överklagbarhet förhåller sig till regler i specialförfattning om

överklagbarhet.

Det är mycket vanligt att specialförfattningar innehåller bestämmelser

om överklagande som reglerar såväl forumfrågan som frågan om över-

klagbarhet, ofta i en och samma paragraf. Det finns inte någon anledning

att nu överväga en ändring av denna ordning. Sådana särskilda regler om

överklagande bör därför finnas kvar och även i fortsättningen föras in i

ny förvaltningsrättslig lagstiftning (jfr prop. 1997/98:101 s. 61).

Den närmare utformningen av överklagandebestämmelser i specialför-

fattning varierar. I många fall innehåller bestämmelsen en uppräkning av

vilka beslut enligt specialförfattningen som är överklagbara. Tillämp-

ningen av sådana särskilda bestämmelser påverkas inte av regeringens

förslag till allmän reglering i förvaltningslagen.

Ibland innehåller överklagandebestämmelsen inte någon uttömmande

uppräkning av överklagbara beslut. I stället anges allmänt t.ex. att ”beslut

enligt denna lag” får överklagas. Detta innebär dock inte att alla tänkbara

beslut enligt den lagen därmed görs överklagbara. Frågan om över-

klagbarhet i dessa fall avgörs i stället med ledning av allmänna för-

valtningsrättsliga principer. Högsta förvaltningsdomstolens praxis är

alltså för närvarande vägledande (jfr t.ex. RÅ 2007 ref. 7). Ett införande

av en allmän reglering i förvaltningslagen om överklagbarhet är inte

avsett att innebära någon ändring av detta förhållande.

Det är i och för sig tänkbart att det i rättstillämpningen kan uppkomma

fråga om denna typ av överklagandebestämmelser i specialförfattning

innebär en sådan avvikelse från den nya förvaltningslagen som avses i

bestämmelsen om denna lags subsidiaritet i förhållande till annan författ-

ning (jfr avsnitt 5.7). Frågan är dock enligt regeringens uppfattning av

mindre praktisk betydelse eftersom det även i ett sådant fall ytterst är

Högsta förvaltningsdomstolens praxis kring den nya lagens allmänna

bestämmelse som i det enskilda fallet blir vägledande för bedömningen i

sak.

Lunds universitet efterfrågar en motsvarighet till 3 § andra stycket FL,

som tydliggör att det alltid finns en rätt till domstolsprövning om det

gäller någons civila rättigheter eller skyldigheter enligt Europakonven-

tionen. Som regeringen utvecklar i avsnitt 5.8 bör någon sådan

upplysningsbestämmelse dock inte tas in i den nya förvaltningslagen.

Sammanfattningsvis föreslår regeringen alltså att det i den nya förvalt-

ningslagen införs en bestämmelse som innebär att ett beslut får

255

Prop. 2016/17:180

överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte

obetydligt sätt.

15.2.3

Ingen särbehandling av förfarandebeslut

Regeringens bedömning: Det bör i förvaltningslagen inte tas in några

särskilda bestämmelser om överklagbarheten av s.k. förfarandebeslut.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Trafikverket och Patent- och registreringsverket

instämmer i utredningens bedömning. Några remissinstanser, bl.a. Läke-

medelsverket, är dock tveksamma och befarar att frånvaron av en särreg-

lering kan leda till fler överklaganden. Lunds universitet är inne på en

liknande linje och föreslår att det införs en reglering som innebär att

beslut under förfarandet får överklagas enbart i samband med det slutliga

beslutet, om inte beslutsmyndigheten bestämmer annat.

Skälen för regeringens bedömning: I och med att regeringen föreslår

att det införs en allmän bestämmelse om förvaltningsbesluts överklagbar-

het i den nya förvaltningslagen (se avsnitt 15.2.2) uppkommer fråga om

det bör införas särskilda bestämmelser i fråga om överklagbarhet av s.k.

förfarandebeslut (se avsnitt 15.2.1).

De tidigare förslagen till allmänna bestämmelser om överklagbarhet i

förvaltningslagen har av bl.a. effektivitetsskäl utgått från att en skiljelinje

bör dras mellan å ena sidan beslut under förfarandet eller beslut under

handläggningen och å andra sidan slutliga beslut eller beslut som innebär

att ett ärende avgörs. Den förra typen av beslut har som regel inte ansetts

självständigt överklagbara utan endast möjliga att angripa i samband med

att avgörandet i ärendet överklagas. I vissa särskilt angivna fall har de

emellertid behandlats på samma sätt som den senare typen av beslut och

alltså ansetts kunna överklagas särskilt. Lagtekniskt har tidigare förslag i

linje med detta utformats enligt samma modell som tillämpats i 34 § FPL

(se SOU 1964:27,

SOU 1968:27 och SOU 1983:73). Enligt regeringens

mening finns det flera skäl som talar emot att införa en sådan reglering i

den nya förvaltningslagen.

En invändning som utredningen lyfter fram är de oklarheter som finns

när det gäller begreppsbildningen och som medför att det inte alltid är

klart vad som avses när man i praxis eller doktrin hänvisar till ett besluts

karaktär av förfarandebeslut. Utredningen pekar också på att den

möjlighet som finns att i högre instans – i samband med att avgörandet i

ett ärende överklagas – angripa sådana förfarandebeslut som inte får

överklagas särskilt i praktiken inte innebär att förfarandebesluten är

överklagbara. Vad som i stället sker är att klagandens uppfattning om

felaktigheter under förfarandet – oavsett om de har kommit till uttryck i

ett särskilt beslut eller på något annat sätt – åberopas som omständigheter

till stöd för att överklagandet som gäller avgörandet i ärendet ska bifallas

(jfr SOU 1964:27 s. 503). Vidare kommer tillämpningsområdet för den

allmänna bestämmelsen om besluts överklagbarhet i princip att omfatta

de beslut av förfarandekaraktär som bör vara överklagbara, eftersom det i

huvudsak handlar om beslut som typiskt sett kan påverka någons

situation på ett inte obetydligt sätt. För en närmare redogörelse för rätts-

Prop. 2016/17:180

256

praxis på området, se utredningens betänkande (SOU 2010:29 s. 627–

630). Antalet beslut som uppfyller det föreslagna kravet om överklagbar-

het är dock mindre i fråga om beslut av förfarandekaraktär än då det är

fråga om beslut som avgör ett ärende. Regeringen ser därför inte någon

stor risk för fler överklaganden och längre handläggningstider som bl.a.

Läkemedelsverket och Lunds universitet befarar.

Regeringen anser sammantaget att det inte finns något behov av att

reglera frågan om förfarandebesluts överklagbarhet särskilt i den nya för-

valtningslagen. Som Trafikverket uppmärksammar är en fördel med en

sådan lösning att lagens överklagandebestämmelser blir enklare att

tillämpa genom att risken för gränsdragningssvårigheter på så sätt

minskas.

15.2.4

Inga undantag för vissa beslutstyper

Regeringens bedömning: Det bör i förvaltningslagen inte tas in några

särskilda bestämmelser om överklagbarheten av en viss beslutstyp.

Utredningens bedömning överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Post- och telestyrelsen och Myndigheten för sam-

hällsskydd och beredskap (MSB) har inte någon invändning mot utred-

ningens förslag om ett överklagandeförbud som avser normbeslut. MSB

motsätter sig däremot utredningens ställningstagande att inte föreslå

någon motsvarighet till bestämmelserna i 30 § FL om överklagande av

avvisningsbeslut. Enligt Lunds universitet talar effektivitetskäl för att

bl.a. beslut om jäv ska få överklagas enbart i samband med det slutliga

beslutet i ett ärende, om inte beslutsmyndigheten bestämmer annat. Ingen

av övriga remissinstanser kommenterar utredningens förslag och bedöm-

ning i denna del särskilt.

Skälen för regeringens bedömning

Bör vissa typer av beslut frånkännas överklagbarhet?

Den allmänna bestämmelse om förvaltningsbesluts överklagbarhet som

regeringen föreslår ska införas i den nya förvaltningslagen har till följd

av sin generella karaktär ett mycket brett tillämpningsområde (se avsnitt

15.2.2). Det bör därför övervägas om det finns särskilda skäl att begränsa

möjligheten att överklaga vissa beslut, trots att besluten uppfyller

kriterierna i den föreslagna bestämmelsen.

Som utgångspunkt bör gälla att behovet av sådana bestämmelser om

undantag i den nya lagen bör övervägas bara i fråga om beslutstyper som

kan förekomma generellt i flera olika sammanhang inom den offentliga

förvaltningen. Rör det sig i stället om en mer specifik beslutstyp på ett

visst rättsområde bör frågan om undantag i stället övervägas inom ramen

för den materiella regleringen på det aktuella sakområdet.

En grundläggande förutsättning för att ett överklagandeförbud ska

kunna införas är att ett sådant förbud är förenligt med den rätt till

domstolsprövning av en enskilds civila rättigheter eller skyldigheter som

följer av Europakonventionen eller det krav på domstolskontroll som

följer av EU-rätten. I detta lagstiftningsärende behandlar regeringen

257

Prop. 2016/17:180

frågan om behovet av generella undantagsbestämmelser när det gäller

s.k. normbeslut, jävsbeslut och vissa beslut om avvisning. Regeringen tar

också ställning till hur s.k. partsbesked bör behandlas i fråga om

överklagbarhet.

Normbeslut

Med normbeslut avses vanligen beslut om föreskrifter enligt 8 kap. RF.

Utmärkande för sådana beslut är att de har utformats på ett allmängiltigt

sätt så att de formellt får verkningar för en obestämd krets av adressater.

Ett beslut om föreskrifter som avses i 8 kap. RF medför normalt

påtagliga verkningar för de som berörs av ett sådant beslut. Den

nuvarande förvaltningslagens bestämmelser om motivering (20 § första

stycket 5 FL) och om utgångspunkten för överklagandetidens beräkning

(23 § tredje stycket FL) förutsätter att s.k. normbeslut är överklagbara.

Till skillnad från vad som allmänt gäller för förvaltningsbeslut, torde det

dock behövas särskilda bestämmelser som preciserar kretsen av de som

har rätt att överklaga för att ett sådant överklagande ska kunna prövas i

sak. Beslut av en statlig förvaltningsmyndighet under regeringen i ett

ärende om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. RF, dvs. efter

ett särskilt normgivningsbemyndigande från regeringen, får dock som

huvudregel inte överklagas (1 och 30 §§ myndighetsförordningen).

Ett normbeslut syftar typiskt sett till att vara normerande, dvs. påverka

handlingsmönstret, hos en obestämd krets av adressater (allmänheten).

Sådana beslut kan därför normalt antas påverka någons situation på ett

inte obetydligt sätt. Ett sådant beslut omfattas därför av tillämpnings-

området för den allmänna bestämmelse om besluts överklagbarhet som

föreslås tas in i den nya förvaltningslagen. Eftersom regeringen föreslår

att avvikande föreskrifter i en annan lag eller förordning ska ha företräde

framför förvaltningslagen, kommer överklagandeförbudet i myndighets-

förordningen emellertid fortsätta att gälla oberoende av om det införs en

undantagsregel i den nya lagen (jfr avsnitt 5.7).

Det förekommer också normbeslut där verkningarna typiskt sett

uppkommer bara för en snävare personkrets utan att beslutet därför

förlorar sin karaktär av allmängiltig norm. Normbeslut som riktar sig till

allmänheten är enligt svensk rättstradition som huvudregel inte överklag-

bara. Det sammanhänger bl.a. med att sådana beslut till sin karaktär

avviker från det individorienterade system som utmärker förvaltnings-

förfarandet. Förvaltningsbeslut anger i stället mera konkret vilka besluten

riktar sig till och syftet är att ge rättsskydd åt dem som träffas av

effekterna av ett beslut i ett enskilt fall. Om en viss typ av normbeslut

påverkar enbart ett mindre antal enskilda och alltså ligger nära ett

individuellt förvaltningsbeslut, kan det ibland finnas skäl att överväga

om dessa normbeslut bör kunna överklagas. Som utredningen pekar på är

det tänkbart att sådana frågor skulle kunna uppkomma i fråga om

exempelvis viss reglering avseende begränsade markområden eller vissa

bestämmelser om hantering av varor, som produceras av ett fåtal

näringsidkare.

Utredningen föreslår att det i den nya förvaltningslagen ska införas en

uttrycklig bestämmelse om att beslut om föreskrifter som avses i 8 kap.

RF inte får överklagas. Tillämpningsområdet för den allmänna bestäm-

Prop. 2016/17:180

258

melse om överklagbarhet som regeringen föreslår är emellertid redan

begränsat till att omfatta enbart förvaltningsbeslut, dvs. beslut i enskilda

fall (se avsnitt 15.2.2). Detta följer av att man med uttrycket ”beslut” i en

överklagandebestämmelse enligt fast lagstiftningspraxis avser förvalt-

ningsbeslut, om inte något annat anges i bestämmelsen, jfr Gröna boken,

Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 2014:1) s. 78. Regleringen, som

uttömmande anger vilka beslut som får överklagas, får generell verkan

inom den offentliga förvaltningen och kommer således att gälla

oberoende av om normbeslutet fattas av en kommunal myndighet eller av

en statlig myndighet under regeringen eller riksdagen. Även om man

skulle anse att beslut om föreskrifter omfattas av tillämpningsområdet för

den allmänna bestämmelsen om överklagbarhet saknas det, enligt

regeringens uppfattning, en rätt att överklaga sådana beslut. Det beror på

att ett normbeslut är generellt och därför inte kan anses angå någon på ett

sådant sätt att han eller hon har rätt att överklaga det (jfr avsnitt 15.3.2).

Till skillnad från utredningen anser regeringen därför att det inte är

nödvändigt att i den nya lagen ta in en särskild bestämmelse om över-

klagandeförbud för normbeslut.

Förslaget innebär inte någon begränsning i fråga om möjligheten att i

specialförfattning ta in bestämmelser som avviker från förvaltningslagen

och som innebär att vissa angivna normbeslut får överklagas av en viss

krets som har rätt att överklaga. Det kan gälla sådana normbeslut som

står de individuella avgörandena nära eller som av någon annan särskild

anledning bör kunna överklagas (se t.ex. 26 § tobakslagen [1993:581],

som innebär att tillverkare och vissa importörer av tobaksvaror får över-

klaga beslut om föreskrifter om varningstexter och innehållsdeklaration

på förpackningar till tobaksvaror som Statens folkhälsoinstitut har

meddelat).

Det kan i sammanhanget tilläggas att de bestämmelser om en myndig-

hets korrigering av egna beslut som regeringen föreslår ska tas in i den

nya förvaltningslagen är tillämpliga även i fråga om normbeslut (jfr

avsnitt 14). När det gäller förvaltningsmyndigheter som grundar sin

normgivningskompetens på bemyndiganden från regeringen, finns också

möjlighet att göra en framställning till regeringen för den som anser att

en sådan myndighet har använt sin delegerade normgivningsmakt på ett

felaktigt sätt. Regeringen kan då ingripa mot föreskrifter som har fått ett

oönskat eller felaktigt innehåll.

Jävsbeslut

Till skillnad från vad som gäller inom förvaltningsprocessen får ett för-

valtningsbeslut i en jävsfråga enligt 12 § fjärde stycket FL inte överkla-

gas särskilt (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 357). Med hänsyn till det grund-

läggande rättssäkerhetsintresse som en enskild har att få sin sak prövad

av ett organ som har en sammansättning av opartiska personer kan

lämpligheten av en sådan ordning ifrågasättas. Som utredningen pekar på

bör den som får avslag på en jävsinvändning omgående kunna få denna

fråga bedömd i högre instans. Det finns även processekonomiska skäl

som talar för en ändrad ordning. Om den högre instansen, efter över-

klagande i huvudsaken, kommer fram till att ärendet har avgjorts av

jäviga personer måste hela ärendet tas om från början.

259

Prop. 2016/17:180

Enligt Lunds universitet finns det en risk för att jävsinvändningar görs i

syfte att avsiktligt fördröja förfarandet och att avslag på dessa överkla-

gas. Denna risk får dock anses vara begränsad, eftersom beslutsmyndig-

heten inte är helt förhindrad att fortsätta med handläggningen av huvud-

ärendet i avvaktan på att jävsfrågan slutligt prövats i högre instans. Det

framstår som rimligt att en myndighet i ett sådant fall generellt bör ha

utrymme att agera utifrån en bedömning av sannolikheten för att den

högre instansen kan komma till ett annat slut i denna fråga. Detta

utrymme bör dessutom vara något vidare i fråga om brådskande åtgärder

än i fråga om sådana åtgärder som tills vidare kan anstå. Regeringen

delar därför inte Lunds universitets uppfattning att ett beslut i en

jävsfråga som regel bör kunna överklagas endast i samband med

överklagandet av det slutliga beslutet i ärendet.

Sammantaget anser regeringen alltså att övervägande skäl talar emot

att föra över det nuvarande överklagandeförbudet för beslut i jävsfrågor

till den nya förvaltningslagen. Ett sådant förbud bör därför inte införas.

Det innebär att beslut om jäv kommer att följa den huvudregel om

besluts överklagbarhet som regeringen föreslår (se avsnitt 15.2.2).

Vissa beslut om avvisning

I 30 § FL finns en bestämmelse som innebär ett förbud mot att i mer än

en instans överklaga ett avvisningsbeslut som grundas på att överklagan-

det har kommit in för sent. Ett sådant avvisningsbeslut har verkningar

som motiverar att det kan överklagas. I detta sammanhang aktualiseras

därför enbart en instansordningsfråga, dvs. frågan om i hur många instan-

ser en prövning bör kunna ske.

I enlighet med huvudregeln om domstolsprövning av förvaltnings-

beslut överklagas det stora flertalet beslut till allmän förvaltningsdomstol

(jfr prop. 1997/98:101 s. 48–59). Det innebär att motsvarande begräns-

ningsregel i 33 § fjärde stycket FPL blir tillämplig. Enligt utredningen

finns det därför inte något behov av en sådan reglering i den nya förvalt-

ningslagen. MSB invänder mot utredningens bedömning och pekar på

några exempel från sitt eget verksamhetsområde där en förvaltningsmyn-

dighet är första överklagandeinstans för en annan förvaltningsmyndighets

beslut.

En utgångspunkt för förvaltningslagen är att den i sin egenskap av

allmän förfarandelag bör reserveras för generella bestämmelser som är

tillämpliga för en övervägande del av den offentliga förvaltningen. Inom

förvaltningsförfarandet förekommer numera avvikelser från huvudregeln

om domstolsprövning av förvaltningsbeslut i mycket begränsad utsträck-

ning. Det framstår inte heller som sannolikt att behovet av sådana avvik-

elser kommer att öka. Regeringen anser att det därför inte är motiverat att

i den nya förvaltningslagen införa en bestämmelse som begränsar möjlig-

heten att i mer en instans överklaga avvisningsbeslut som grundas på att

överklagandet har kommit in för sent.

Det saknas anledning att i detta lagstiftningsärende ta ställning till om

sådana bestämmelser i stället bör införas i speciallagstiftning där regler-

ingen i 30 § FL för närvarande är tillämplig. Den frågan får vid behov

övervägas särskilt.

Prop. 2016/17:180

260

Införandet av allmänna bestämmelser om besluts överklagbarhet inne-

bär också att det inte finns något behov av en motsvarighet till de nuvar-

ande särskilda bestämmelserna om att ett beslut att avvisa ett ombud eller

biträde får överklagas (9 § tredje stycket FL). Sådana beslut kommer att

kunna överklagas med stöd av huvudregeln i den nya förvaltningslagen.

Partsbesked

Med partsbesked avses sådana beslut där myndigheterna redovisar sina

ställningstaganden i tvister av civilrättslig natur. Det kan gälla uttalanden

där en myndighet framställer ett krav mot en enskild eller avvisar ett krav

från någon motpart, t.ex. beslut att kräva betalning för en inte omedelbart

utsökningsbar fordran, att avslå en begäran om anstånd med betalning,

att vägra att betala skadestånd etc. Gemensamt för besluten är att de inte

slutligt löser tvisten mellan det allmänna och den enskilde. Om tvistlös-

ningen sker i allmän domstol får myndighetens ståndpunkt principiellt

inte större betydelse än motpartens när målet prövas. Partsbeskedet läggs

inte per automatik till grund för avgörandet (dvs. det får inte positiv

rättskraft) och utgör inte heller grund för en överprövning i ett tvistemål i

allmän domstol.

Enligt gällande rätt får partsbesked inte överklagas. Denna ordning bör

bestå. Genom rättspraxis står det klart att ett partsbesked inte uppfyller

kriterierna för att ett sådant beslut ska anses överklagbart. Enligt reger-

ingens mening har partsbesked inte heller de effekter som krävs för att de

ska omfattas av den nu föreslagna huvudregeln om förvaltningsbesluts

överklagbarhet. Det behövs därför inte något särskilt undantag för denna

beslutstyp i den nya förvaltningslagen.

Som utredningen framhåller bör det observeras att beteckningen av ett

visst beslut inte är avgörande för frågan om beslutet är överklagbart (jfr

RÅ 2004 ref. 8). Om en myndighet t.ex. utformar ett partsbesked på ett

sådant sätt att det ger intryck av att vara ett bindande beslut om

föreläggande eller förbud, trots att det rör sig om en tvist som endast kan

avgöras av allmän domstol, har myndigheten överskridit sina befogen-

heter. Ett sådant beslut bör kunna vara överklagbart enligt den föreslagna

huvudregeln. Det ska alltså inte gå att kringgå bestämmelserna genom att

hävda att det i själva verket är fråga om ett felaktigt formulerat parts-

besked.

15.3

Vem får överklaga ett beslut?

15.3.1

Det finns ett krav på saklegitimation

För rätt att överklaga enligt 22 § FL krävs dels att det beslut som angrips

angår den som klagar, dels att beslutet går denne emot. Bestämmelsen om

kravet på saklegitimation tar sikte på enskildas rätt att överklaga, dvs.

såväl fysiska personer som privaträttsliga juridiska personer, t.ex. aktie-

bolag och ideella föreningar. Förutsättningarna för rätt att överklaga

enligt förvaltningsförfarandet motsvarar vad som gäller enligt

förvaltningsprocessen (33 § andra stycket FPL). Båda bestämmelserna

har i sak samma innebörd som den föreskrift om rätt att överklaga som

fanns i 1971 års förvaltningslag (prop. 1971:30 del 2 s. 398–399 och 592

261

Prop. 2016/17:180

och prop. 1985/86:80 s. 72). Det finns därför en omfattande och

utvecklad rättspraxis i fråga om deras tillämpning.

Frågan om en myndighet kan överklaga en annan myndighets beslut

besvaras inte i den nuvarande förvaltningslagen och regleras endast del-

vis genom bestämmelser i specialförfattningar. Vad som är gällande rätt

följer i stället närmast uteslutande av rättspraxis. De i praxis utvecklade

riktlinjerna innebär bl.a. att man som regel måste skilja mellan statliga

och kommunala organ. Både statliga och kommunala organ anses dock

kunna uppträda som enskilda när de inte fullgör en offentligrättsligt reg-

lerad uppgift utan agerar som företrädare för ett rent privaträttsligt

intresse. Så kan vara fallet om en myndighet uppträder i sin egenskap av

t.ex. fastighetsägare eller arbetsgivare.

En utförlig genomgång av Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden

när det gäller frågan om rätt att överklaga finns i utredningens betänk-

ande (SOU 2010:29 s. 645–658).

15.3.2

Enskildas rätt att överklaga

Regeringens förslag: Ett beslut får överklagas av den som beslutet

angår, om det har gått honom eller henne emot.

Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens. Enligt

utredningens förslag får en enskild vars situation i väsentlig mån kan

antas påverkas av ett beslut överklaga detta, om hans eller hennes

intresse kunnat beaktas vid beslutets meddelande. Utredningen föreslår

också att det införs uttryckliga bestämmelser om kommunala organs och

statliga myndigheters rätt att överklaga och om deras fullföljdsrätt.

Remissinstanserna: Remissutfallet i denna del är blandat. Många

remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i Göteborg, Länsstyrelsen i Got-

lands län och Post- och telestyrelsen, tillstyrker utredningens förslag

eller lämnar det utan invändning. Flera remissinstanser, bl.a. Kammar-

rätten i Stockholm, Kammarrätten i Göteborg, Domstolsverket, Myndig-

heten för samhällsskydd och beredskap, Socialstyrelsen, Högskoleverket,

Lunds universitet, Naturvårdsverket, Sveriges geologiska undersökning,

Bolagsverket och Sveriges läkarförbund, är dock kritiska till att utred-

ningens förslag i fråga om rätt för enskilda att överklaga inte innebär

något krav på beslutet ska ha gått den enskilde emot och flera av dem

avstyrker därför förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Förvaltningslagens bestämmelse om

rätt för enskilda att överklaga infördes ursprungligen i 1971 års förvalt-

ningslag för att kodifiera den praxis som då fanns kring denna fråga. I

propositionen som föregick den lagen anfördes att syftet med en allmän

regel om rätt att överklaga främst borde vara att klargöra att det finns ett

krav på saklegitimation vid överklagande. Den närmare bestämningen av

kretsen av personer som uppfyller kravet fick liksom tidigare avgöras i

rättstillämpningen (prop. 1971:30 del 2 s. 398–399).

Utredningen anser att den utveckling som skett i praxis sedan bestäm-

melsen om rätt att överklaga infördes bör komma till tydligt uttryck i den

nya förvaltningslagen. Enligt utredningen kan senare praxis tolkas som

att Högsta förvaltningsdomstolen har lagt större vikt vid beslutets verk-

Prop. 2016/17:180

262

ningar i förhållande till det intresse som klaganden representerar (se t.ex.

RÅ 1994 ref. 30, RÅ 1994 ref. 82 och RÅ 2006 ref. 9). Utredningen upp-

märksammar också att prövningen av det nuvarande kravet enligt 22 §

FL att beslutet måste ha gått den enskilde emot är mindre framträdande i

senare praxis. Enligt utredningen finns det därför inte tillräckliga skäl att

ställa upp ett sådant krav för rätt att överklaga i den nya lagen. Mot

denna bakgrund föreslår utredningen en bestämmelse om rätt att

överklaga som innebär att den som berörs av beslutets verkningar på ett

visst sätt ska ha en möjlighet att överklaga detta. Bestämmelsen

innehåller också ett krav på att klagandens intresse i saken måste vara av

sådan art att beslutsmyndigheten hade kunnat ta hänsyn till det.

Remissutfallet i denna fråga är blandat och delvis negativt. Flera

remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i Göteborg, Domstolsverket, Myn-

digheten för samhällsskydd och beredskap, Socialstyrelsen, Högskole-

verket, Lunds universitet, Naturvårdsverket, Sveriges geologiska under-

sökning, Bolagsverket och Sveriges läkarförbund, är kritiska till att utred-

ningens förslag inte innebär något krav på att beslutet ska ha gått den

enskilde emot och flera av dem avstyrker därför förslaget. Kammarrätten

i Stockholm framhåller särskilt att ett sådant krav gäller inom förvalt-

ningsprocessen och att utredningens förslag därför innebär att pröv-

ningen av frågan om rätt att överklaga när ett beslut överklagas till

allmän förvaltningsdomstol inte blir densamma i förvaltningsrätt som i

kammarrätt och Högsta förvaltningsdomstolen.

Regeringen anser att även den nya förvaltningslagen bör innehålla en

uttrycklig och grundläggande bestämmelse om enskildas rätt att över-

klaga som klargör att det finns ett krav på saklegitimation. Utredningens

analys av den praxis som har utvecklats kring tillämpningen av den

nuvarande bestämmelsen i 22 § FL visar att det i och för sig kan finnas

skäl att överväga en delvis annan utformning av den nya bestämmelsen

(se även HFD 2015 ref. 73). För att undvika sådana konsekvenser i rätts-

tillämpningen som Kammarrätten i Stockholm pekar på är det samtidigt

mycket viktigt att regleringen utformas så att de allmänna förutsättning-

arna för rätt att överklaga inom eller mellan förvaltningsförfarandet och

förvaltningsprocessen inte skiljer sig åt i sak (jfr avsnitt 15.3.1). Det

finns dock inte något beredningsunderlag i ärendet för att kunna göra

motsvarande överväganden i fråga om de bestämmelser om rätt att

överklaga som finns i specialförfattningar och i 33 § andra stycket FPL.

Utredningens förslag i denna del bör därför inte genomföras.

Sedd tillsammans med rättspraxis ger nuvarande bestämmelse i 22 §

FL uttryck för gällande krav på saklegitimation på ett sätt som, enligt

regeringens uppfattning, bör kunna godtas även tills vidare. I likhet med

vad flera av de kritiska remissinstanserna förordar framstår det därför

som lämpligast att utforma bestämmelsen i den nya lagen om rätt att

överklaga så att den motsvarar det sakliga innehållet i 22 § FL. Den

omfattande rättspraxis som finns kring nuvarande reglering kan på så sätt

både vara fortsatt vägledande och utvecklas vidare.

Utredningen föreslår också att den nya förvaltningslagen, till skillnad

från nuvarande lag, ska innehålla allmänna bestämmelser om kommunala

organs och statliga myndigheters rätt att överklaga och om deras

fullföljdsrätt. Regeringen kan se klara fördelar med att lagreglera detta.

Det ställningstagande som regeringen gör när det gäller utredningens

263

Prop. 2016/17:180

förslag i fråga om enskildas rätt att överklaga är dock relevant också när

gäller dessa frågor. Behovet av att samlat kunna göra motsvarande över-

väganden när det gäller specialförfattningar och förvaltningsprocessen, i

syfte att säkerställa en enhetlig reglering, talar därför emot att i detta

ärende föreslå bestämmelser i förvaltningslagen som tar sikte på

myndigheters rätt att överklaga. Utredningens förslag om detta bör därför

inte genomföras.

15.4

Överklagandet och tiden för överklagande

15.4.1

Begärd ändring ska anges skriftligen

Regeringens förslag: Ett överklagande av ett beslut ska göras

skriftligen till den högre instans som ska pröva överklagandet

(överinstansen). Överklagandet ska dock ges in till den myndighet

som har meddelat beslutet (beslutsmyndigheten).

I överklagandet ska den som överklagar ange det beslut som

överklagas och på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras.

Det upplyses om att det i 3 och 4 §§ förvaltningsprocesslagen finns

ytterligare bestämmelser om vad ett överklagande som ska prövas av

allmän förvaltningsdomstol ska innehålla.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna har inga

invändningar mot förslaget. Migrationsverket framhåller dock att en-

skilda privatpersoner kan ha svårt att förstå skillnaden mellan uttrycken

”ställs till” och ”ges in till” och att regleringen språkligt och strukturellt

bör göras tydligare. Liknande synpunkter förs även fram av Lunds

universitet och Post- och telestyrelsen. Myndigheten för samhällsskydd

och beredskap (MSB) anser att det inte är rimligt att kräva av enskilda att

de ska veta i vilken domstol och domkrets ett överklagande ska göras.

Enligt MSB bör det vara tillräckligt att det av en handling går att utläsa

att det handlar om ett överklagande. Kammarrätten i Jönköping anser att

det inte bör krävas att ett överklagande ställs till överinstansen.

Pensionsmyndigheten och Kammarkollegiet menar att det, i stället för

genom en hänvisning till förvaltningsprocesslagen, direkt bör framgå av

förvaltningslagen vilka formkrav som ställs vid överklagande till en

domstol. Kammarkollegiet anser dessutom att samma krav bör ställas vid

överklagande till en annan förvaltningsmyndighet.

Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande ordning överklagas

förvaltningsbeslut skriftligt (23 § första stycket FL). När det gäller

innehållet i ett överklagande som ska prövas av en högre förvaltnings-

myndighet krävs inte mera än att klaganden ska ange vilket beslut som

överklagas och den ändring i beslutet som han eller hon begär. Om det är

fråga om ett överklagande från en enskild till allmän förvaltningsdomstol

sträcker sig kraven något längre. I dessa fall följer nämligen av

bestämmelserna i 3 § FPL att ett överklagande ska innehålla uppgift om

bl.a. klagandens personnummer eller organisationsnummer, postadress,

e-postadress, telefonnummer och andra förhållanden som är av betydelse

för delgivning med honom eller henne. Motsvarande uppgifter ska i

Prop. 2016/17:180

264

förekommande fall också lämnas om en ställföreträdare eller ett ombud

liksom om en enskild motpart. I 4 § FPL anges vidare att klaganden –

förutom det beslut som överklagas – ska ange sitt yrkande och de

omständigheter som åberopas till stöd för detta. Av bestämmelsen i

paragrafen följer också att klaganden bör uppge de bevis som han eller

hon vill åberopa och lämna uppgift om vad som är avsett att styrkas med

varje särskilt bevis.

Kravet på skriftlighet bör enligt regeringens uppfattning även fortsätt-

ningsvis gälla vid överklagande enligt förvaltningslagen. Skriftlighets-

kravet utesluter inte att klaganden använder elektroniska eller andra

tekniska medel för informationsöverföring, t.ex. e-post.

I likhet med utredningen anser regeringen vidare att det i den nya lagen

inte bör tas in något krav på egenhändigt undertecknande av ett över-

klagande. Numera ställs ett sådant krav inte heller upp vid överklagande

till allmän förvaltningsdomstol (se prop. 2012/13:45 s. 97). Detta

utesluter givetvis inte att överinstansen i ett enskilt fall kan begära att

avsändaren bekräftar handlingen, exempelvis genom en egenhändig

underskrift (avsnitt 11.5). Men det bör alltså inte krävas regelmässigt.

Utredningen menar att det är befogat att i den nya lagen ta in ett krav

på att överinstansen ska anges i överklagandet. I motsats till MSB och

Kammarrätten i Jönköping ställer sig regeringen bakom den bedöm-

ningen. En sådan ordning kan bidra till att tydliggöra rollfördelningen

mellan beslutsmyndigheten och överinstansen och även förenkla besluts-

myndighetens prövning av om en skrivelse med en begäran om ändring

kan uppfattas som ett överklagande eller enbart som en begäran om

omprövning. Det bör alltså i den nya lagen slås fast att överinstansen ska

anges som mottagare av ett överklagande. Som bl.a. Migrationsverket

och Lunds universitet framhåller finns en viss risk för att enskilda

privatpersoner inte fullt ut förstår den faktiska skillnaden mellan

uttrycken ställas till och ges in till. I syfte att förtydliga regleringen

föreslår regeringen därför att bestämmelserna anpassas något i språkligt

och strukturellt hänseende i förhållande till utredningens förslag.

I syfte att göra bestämmelserna om överklagande mera lättillgängliga

anser regeringen – i likhet med utredningen – att uttrycken besluts-

myndigheten och överinstansen bör definieras i lagtexten. Lagrådet

framhåller att definitionen medför att lagtexten blir kortare och lättare att

läsa men anser att det bör övervägas om definitionen av besluts-

myndigheten bör tas in tidigare i lagen. Enligt regeringens bedömning är

det dock mest ändamålsenligt att ta in båda definitionerna samlat i en

paragraf bland de bestämmelser som reglerar funktionsuppdelningen

mellan den myndighet som har meddelat ett överklagat beslut och den

högre instans som ska pröva överklagandet.

När det gäller överklagandets innehåll i övrigt anser regeringen att det

även fortsättningsvis bör ställas krav på att klaganden anger vilket beslut

som överklagas och på vilket sätt klaganden vill att överinstansen ska

ändra det överklagade beslutet. Regeringen föreslår att bestämmelsen

utformas i enlighet med detta.

Liksom utredningen bedömer regeringen att det är lämpligt att i lagen

ta in en upplysningsbestämmelse om de ytterligare föreskrifter som enligt

3 och 4 §§ FPL gäller vid överklagande till allmän förvaltningsdomstol. I

motsats till Pensionsmyndigheten anser regeringen att de specifika krav

265

Prop. 2016/17:180

som gäller vid överklagande till en förvaltningsdomstol uttryckligen bör

slås fast enbart i förvaltningsprocesslagen. Det är således inte lämpligt att

dessa krav följer även av en uttrycklig reglering i förvaltningslagen. Till

skillnad från Kammarkollegiet anser regeringen att det inte finns

anledning att ställa upp samma krav vid överklagande till en förvalt-

ningsmyndighet.

15.4.2

Överklagandetiden

Regeringens förslag: Ett överklagande av ett beslut ska ha kommit in

till beslutsmyndigheten inom tre veckor från den dag då den som över-

klagar fick del av beslutet genom myndigheten. Om den som över-

klagar är en part som företräder det allmänna, ska överklagandet dock

ha kommit in inom tre veckor från den dag då beslutet meddelades.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av Post- och telestyrelsen och

Migrationsverket. Göta hovrätt anser att det bör övervägas om inte del-

givning kan underlåtas i betydligt större utsträckning än vad som nu

synes vara fallet. Hovrätten förordar att överklagandetiden räknas från

dagen då beslutet meddelades och bestäms till fyra veckor. Övriga

remissinstanser har inga invändningar mot förslaget i sak.

Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande ordning ska ett

överklagande ges in till den myndighet som har meddelat beslutet (23 §

andra stycket FL). För att en enskild ska kunna få sitt överklagande

prövat ska överklagandet ha lämnats in inom tre veckor från den dag då

klaganden fick del av beslutet. Det är tidpunkten då klaganden under-

rättades om beslutets innehåll genom myndighetens åtgärder som är

avgörande för beräkningen av denna frist.

En specialregel gäller enligt nuvarande ordning för det fall att

klaganden är en part som företräder det allmänna och beslutet överklagas

till en förvaltningsrätt eller kammarrätt. I ett sådant fall räknas över-

klagandetiden redan från den dag då beslutet meddelades, dvs. då det

expedierades eller på annat sätt fick sin slutliga utformning (6 a § FPL).

Ett syfte med denna ordning är att undvika onödiga delgivningar (se

prop. 1997/98:101 s. 92). Bestämmelsen är inte tillämplig när en myndig-

het uppträder i ett förfarande likställd med ett privaträttsligt subjekt, dvs.

när myndigheten ska betraktas som enskild part.

Den nuvarande ordningen fungerar väl. Enligt regeringens mening

finns det inte skäl att ändra ordningen i sak. Till skillnad från Göta hov-

rätt anser regeringen således att överklagandetiden enligt huvudregeln

även fortsättningsvis bör bestämmas med utgångspunkt från den dag då

klaganden fick del av beslutet. Den nuvarande regleringen bärs upp av

rättssäkerhetsskäl som har samma tyngd nu som de hade när regleringen

infördes. Något formellt krav på delgivning ställs inte upp. När det gäller

överklagande av en part som företräder det allmänna ser regeringen ett

värde i att tiden för överklagande är densamma för alla beslut som får

överklagas oberoende av om överklagandet görs till en förvaltnings-

domstol eller en annan förvaltningsmyndighet. Den frist på tre veckor

från den dag då beslutet meddelades, som i dag gäller för beslut som får

Prop. 2016/17:180

266

överklagas till en förvaltningsdomstol, bör således gälla även i fråga om

beslut som får överklagas till en annan förvaltningsmyndighet.

Regeringen föreslår sammanfattningsvis att det i den nya förvaltnings-

lagen tas in bestämmelser om överklagandetid som i allt väsentligt sak-

ligt sett motsvarar den nuvarande regleringen. När det gäller lagtextens

språkliga utformning anser regeringen dock, i likhet med utredningen, att

det tydligare än i dag bör framgå att överklagandetiden inte börjar löpa

om den enskilde får kännedom om innehållet i ett beslut på något annat

sätt än genom en åtgärd från beslutsmyndighetens sida. Regeringen före-

slår att detta markeras i bestämmelsen genom uttrycket ”genom den

myndigheten”. De situationer som avses med detta omfattar såväl det

fallet att klaganden formellt delgivits beslutet som det fallet att klagan-

den på något annat sätt, genom en åtgärd av den myndigheten, fått reda

på innehållet i beslutet i dess helhet.

Eftersom regeringen föreslår att normbeslut enligt 8 kap. RF inte ska

kunna överklagas (se avsnitten 15.2.2 och 15.2.4), behövs inte någon

särskild bestämmelse om överklagandetid i den nya lagen motsvarande

den som finns i 23 § tredje stycket FL.

15.5

Beslutsmyndighetens åtgärder

15.5.1

Rättidsprövningen

Regeringens förslag: Beslutsmyndigheten ska pröva om överklagan-

det har kommit in i rätt tid. Om överklagandet har kommit in för sent,

ska myndigheten besluta att överklagandet inte får tas upp till pröv-

ning (avvisas).

Ett överklagande ska dock inte avvisas om

1. förseningen beror på att myndigheten inte har lämnat en korrekt

underrättelse om hur man överklagar, eller

2. överklagandet har kommit in till överinstansen inom överklag-

andetiden.

Förvaltningsprocesslagens bestämmelser om rättidsprövning utfor-

mas i linje med motsvarande reglering i förvaltningslagen.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslår inte någon ändring av förvaltningsprocesslagens

bestämmelser om rättidsprövning.

Remissinstanserna: Centrala studiestödsnämnden tillstyrker förslaget

men anser att det bör tydliggöras i vilken ordning beslutsmyndigheten

ska pröva om beslutet ska rättas och om överklagandet har kommit in i

rätt tid.

Justitiekanslern är tveksam till förslaget att beslutsmyndigheten inte

ska avvisa ett överklagande när klaganden inte har fått någon över-

klagandeanvisning. Enligt Justitiekanslern leder förslaget till att den en-

skilde kommer att kunna överklaga beslutet utan begränsning i tiden,

utan att skälen till dröjsmålet reds ut. Post- och telestyrelsen anser

tvärtom att det förslaget är bra. Förvaltningsrätten i Umeå menar att

formuleringen korrekt underrättelse är otydlig.

267

Prop. 2016/17:180

Kammarrätten i Göteborg, Kammarrätten i Jönköping, Länsstyrelsen i

Gotlands län, Trafikverket och Arbetsförmedlingen lämnar vissa

redaktionella och språkliga synpunkter.

Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande ordning ska den myn-

dighet som har meddelat det överklagade beslutet pröva om skrivelsen

med överklagandet har kommit in i rätt tid (24 § FL). Beslutsmyndig-

heten ansvarar med andra ord självständigt för rättidsprövningen. Om

skrivelsen har kommit in för sent ska beslutsmyndigheten avvisa över-

klagandet genom ett formellt avvisningsbeslut. Ett sådant beslut om att

inte ta upp överklagandet till prövning i sak ska dock inte fattas om

förseningen beror på att myndigheten har lämnat klaganden en felaktig

underrättelse om hur man överklagar. Avvisning ska inte heller ske om

klaganden har misstagit sig och felaktigt gett in sin skrivelse till den

myndighet som ska pröva överklagandet. Om överklagandeskrivelsen i

ett sådant fall har kommit in till överinstansen inom överklagandetiden

ska den myndigheten vidarebefordra skrivelsen till beslutsmyndigheten

med uppgift om vilken dag den kom in till den högre instansen. En i

huvudsak motsvarande reglering finns även i 6 b § FPL. Bestämmelser i

dessa båda lagar är alltså överlappande i fråga om förvaltningsmyndig-

heters beslut som överklagas till en allmän förvaltningsdomstol.

Beslutsmyndighetens enda uppgift när det gäller att pröva förutsätt-

ningarna för ett överklagande är att avgöra om klagoskriften har kommit

in i rätt tid. I övrigt är det överinstansens uppgift att pröva om förutsätt-

ningarna för att överklagandet ska kunna tas upp till saklig prövning är

uppfyllda. Om överklagandet inte avvisas ska överklagandeskriften och

övriga handlingar lämnas över till överinstansen. Ställningstagandet i

frågan om överklagandet har kommit in i rätt tid formaliseras i sådant fall

normalt inte i ett särskilt beslut utan manifesteras i stället genom det

faktiska överlämnandet. Överlämnandet får alltså regelmässigt anses

innefatta ett ställningstagande om att överklagandet har inkommit i rätt

tid, om inte något annat uttryckligen framgår av de överlämnade hand-

lingarna (prop. 1985/86:80 s. 74). Har myndigheten gett uttryck för att

överklagandet gjorts för sent och felaktigt överlämnat handlingarna till

överinstansen utan en prövning av avvisningsfrågan, torde den vanliga

gången vara att beslutsmyndigheten får tillbaka handlingarna för att göra

en sådan prövning. För att det inte ska råda någon tvekan om vilket ställ-

ningstagande myndigheten har gjort är det ofta en god ordning att

beslutsmyndigheten genom en anteckning eller på annat sätt klargör att

denna prövning har gjorts (T. Hellners och B. Malmqvist, Förvaltnings-

lagen med kommentar, Norstedts Juridik 3 uppl. 2010, s. 328).

Den nuvarande ordningen infördes i samband med 1986 års reform av

förvaltningslagen när nya regler infördes om en skyldighet för myndig-

heterna att – även efter ett överklagande – ändra uppenbart oriktiga

beslut för att på så sätt minska risken för att enskilda drabbas av onödiga

kostnader och fördröjningar av det slutliga avgörandet i ärendet. Det

huvudsakliga skälet till att rättidsprövningen överfördes från över-

instansen till beslutsmyndigheten var att prövningen bedömdes kunna

utföras enklast och säkrast av den instans som tar emot överklagandet

och att praktiska skäl också talade för att uppgiften borde fullgöras i ett

så tidigt skede av överklagandeförfarandet som möjligt (prop.

1985/86:80 s. 44). Skälen för denna ordning är alltjämt bärkraftiga. Den

Prop. 2016/17:180

268

nya lagen bör därför innehålla bestämmelser som i allt väsentligt mot-

svarar vad som för närvarande gäller i fråga om rättidsprövning vid över-

klagande av en förvaltningsmyndighets beslut.

Som utredningen pekar på innebär den nuvarande regleringen en

skillnad i fråga om konsekvenserna för klaganden av ge in överklagandet

för sent om han eller hon har fått en överklagandeanvisning som inne-

håller felaktig information jämfört med fallet att myndigheten felaktigt

inte har lämnat någon sådan anvisning alls. I det senare fallet måste den

som inte har kunnat ta till vara sin rätt att överklaga i stället ansöka om

återställande av försutten tid (se t.ex. RÅ 80 2:15). Justitiekanslern

argumenterar för att en skillnad även fortsättningsvis bör göras mellan

dessa fall och att sambandet mellan dröjsmålet och en utebliven

överklagandeanvisning inte är lika självklart som sambandet mellan en

försening och en felaktig anvisning. Enligt regeringens mening är dessa

skillnader emellertid inte så betydande att det är motiverat att även i den

nya lagen upprätthålla den gränsdragning som gäller enligt nuvarande

ordning. Som utredningen föreslår bör de nya bestämmelserna om

rättidsprövning i stället utformas så att det framgår att ett överklagande

inte ska avvisas vare sig om myndigheten har lämnat en felaktig under-

rättelse om hur man överklagar eller om en sådan underrättelse har helt

utelämnats. Utredningen föreslår att detta ska regleras så att avvisning

inte ska ske om beslutsmyndigheten inte har lämnat en korrekt

underrättelse om hur man överklagar. Med uttrycket korrekt avses alltså

dels att en underrättelse måste ha lämnats i ett fall när ett beslut får

överklagas, dels att underrättelsen i ett sådant fall till sitt innehåll är

sakligt sett riktig. Förvaltningsrätten i Umeå anser att den föreslagna

lydelsen är otydlig och föreslår att bestämmelsen utformas så att det i

stället uttryckligen framgår att ett överklagande inte ska avvisas om

myndigheten har underlåtit att lämna en överklagandeanvisning eller

lämnat en felaktigt sådan. Regeringen konstaterar att den aktuella

bestämmelsen primärt riktar sig till beslutsmyndigheten. Det saknas

anledning att tro att utredningens förslag kommer att leda till några

praktiska tillämpningsproblem. Den lägre detaljeringsgraden medför

dessutom att bestämmelsen blir något mer lättillgänglig för enskilda.

Regeringen ställer sig därför bakom utredningens förslag.

Med anledning av Centrala studiestödsnämndens synpunkt när det

gäller förtydligandet av i vilken ordning beslutsmyndigheten ska pröva

rättidsfrågan respektive rättelsefrågan vill regeringen framhålla att någon

skillnad i tillämpningen mot dagens ordning inte är avsedd. Myndigheten

ska alltså först överväga om det finns anledning att rätta eller ändra

beslutet innan den prövar om överklagandet kommit in i rätt tid och

därefter, i förekommande fall, överlämna handlingarna till överinstansen.

Mot bakgrund av förslaget att en ändring inte ska kunna beslutas sedan

ett överklagande har överlämnats till överinstansen (se avsnitt 14.4.5) blir

denna tågordning för prövningen tydligare än i dag. Detta förhållande

påverkas inte heller av regeringens förslag att ett överklagande inte ska

förfalla när myndigheten själv ändrar beslutet i enlighet med klagandens

begäran (jfr prop. 1985/86:80 s. 74).

Det ligger ett betydande värde i att regleringen av förfarandet vid

överklagande av förvaltningsbeslut utformas på ett enhetligt sätt i nära-

liggande eller överlappande lagstiftning. Eftersom förvaltningslagens och

269

Prop. 2016/17:180

förvaltningsprocesslagens bestämmelser om rättidsprövning överlappar

varandra när det gäller rättidsprövning av en förvaltningsmyndighets

beslut vid överklagande till en förvaltningsdomstol, och med beaktande

även av förvaltningslagens subsidiaritetsbestämmelse, anser regeringen

att förvaltningsprocesslagens bestämmelser om rättidsprövning bör

utformas i huvudsaklig överensstämmelse med motsvarande bestäm-

melser i den nya förvaltningslagen. I annat fall riskerar den nu föreslagna

reformen att inte få avsedd verkan.

15.5.2

Överlämnandet till överinstansen

Regeringens förslag: Om överklagandet inte avvisas ska besluts-

myndigheten skyndsamt överlämna överklagandet och övriga hand-

lingar i ärendet till överinstansen.

Om en myndighet ändrar ett beslut som har överklagats, ska den

överlämna även det nya beslutet till överinstansen. Överklagandet ska

anses omfatta det nya beslutet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland Kammarrätten i

Göteborg, Förvaltningsrätten i Malmö, Domstolsverket, Migrations-

verket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Lunds universitet

och Livsmedelsverket, anser att ett överklagande inte bör lämnas över till

överinstansen om det överklagade beslutet ändras i enlighet med vad

klaganden begär. Flera av dessa instanser menar att förslaget inte är

förenligt med ambitionen att förskjuta tyngdpunkten i förfarandet till

första instans. Överklagandenämnden för studiestöd anser att den

föreslagna ändringen är korrekt från principiella utgångspunkter men

påpekar att reformen kan vara kostsam. Post- och telestyrelsen är positiv

till det förslagna skyndsamhetskravet.

Skälen för regeringens förslag: Om överklagandet inte avvisas ska

beslutsmyndigheten enligt gällande ordning överlämna skrivelsen med

överklagandet och övriga handlingar i ärendet till den myndighet som

ska pröva överklagandet (25 § FL). Regeringen anser att en bestämmelse

med i huvudsak motsvarande innehåll bör tas in i den nya förvaltnings-

lagen.

Liksom i förvaltningsförfarandet i allmänhet gäller vid rättidspröv-

ningen och överlämnandet enligt gällande rätt att handläggningen ska ske

så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att rättssäkerhetens krav

eftersätts (7 § FL). Som framgår av avsnitt 14.4.5 har detta krav ansetts

innebära att överlämnandet regelmässigt bör ske inom en vecka från

överklagandet. Utredningen föreslår att det i den nya lagen ska tas in ett

uttryckligt skyndsamhetskrav i bestämmelsen om överlämnande. Reger-

ingen ställer sig bakom det förslaget. En sådan uttrycklig reglering torde

kunna tjäna som en viktig påminnelse om att handläggningen inte får dra

ut onödigt på tiden. Den kan därmed även bidra till att minska risken för

att ett överklagande under lång tid uppehålls i första instans för bl.a.

prövning av myndighetens förutsättningar att själv ändra beslutet.

Enligt gällande rätt ska ett överklagande inte lämnas över till över-

instansen om beslutsmyndigheten själv ändrar det överklagande beslutet i

Prop. 2016/17:180

270

enlighet med vad klaganden begär (28 § första stycket FL). I en sådan

situation ska myndigheten inte heller rättidspröva överklagandet eftersom

överklagandet anses förfallet. Ändrar myndigheten däremot beslutet på

något annat sätt än klaganden begär, ska överklagandet anses omfatta det

nya beslutet om överklagandet inte ska avvisas för att det kommit in för

sent. Att överklagandet ska anses omfatta det nya beslutet innebär enligt

förarbetena ett uttryckligt klarläggande av att klaganden inte behöver

överklaga också det beslut varigenom det ursprungliga beslutet har

ändrats för att få det överprövat av överinstansen (prop. 1985/86:80

s. 80).

Gällande ordning innebär att den enskilde slipper de olägenheter bl.a. i

form av ytterligare tidsutdräkt som handläggningen i överinstansen kan

tänkas föra med sig för honom eller henne. Den innebär också att en

arbetsfördelning mellan instanserna som, totalt sett, kan antas leda till

viss arbetsbesparing kan upprätthållas. Samtidigt medför ordningen en

viss risk för att den enskilde kan komma att drabbas av rättsförluster. En

sådan risk torde främst föreligga när en myndighet måste tolka ett

otydligt överklagande. Det kan ibland vara vanskligt att av innehållet i ett

överklagande – även om det tolkas i ljuset av vad parten har anfört i

ärendet – bedöma vilken ändring som klaganden egentligen begär.

Därmed kan det också vara svårt att avgöra om överklagandet förfallit

genom en ändring som myndigheten har beslutat med anledning av

överklagandet. Om myndigheten är osäker på om det nya beslutet är i

enlighet med överklagandet ska ärendet förstås överlämnas till över-

instansen. Det kan dock förekomma fall där myndigheten känner sig

övertygad om att den ändrat beslutet i enlighet med klagandens önskemål

men där det är en felaktig slutsats. Risken för rättsförluster är särskilt

påtaglig om myndigheten i ett sådant fall inte är mycket tydlig med

upplysningen om sin bedömning att överklagandet har fallit. Det kan då

framstå som oklart för en enskild hur han eller hon kan gå till väga för att

få en annan ändring till stånd. Det kan för många enskilda framstå som

svårt att förstå att ett nytt överklagande måste skickas in. Att den

enskilde måste göra det är egentligen också formellt felaktigt eftersom

myndigheten faktiskt inte hade ändrat beslutet i enlighet med det första

överklagandet.

JO har i flera fall kritiserat myndigheter som har avstått från att skicka

handlingarna vidare till den instans som ska pröva överklagandet i

situationer då det överklagade beslutet visserligen har ändrats men inte

exakt på det sätt som klaganden begärt (se t.ex. JO 2006/07 s. 312, JO:s

beslut 1996-09-17, dnr 1615-1996 och JO:s beslut 1997-03-12, dnr 2726-

1996). Det framstår som osäkert om de praktiska olägenheter som upp-

kommit vid tillämpningen av de aktuella bestämmelserna i förvaltnings-

lagen vägs upp av den förenkling för klaganden och avlastning av främst

de allmänna förvaltningsdomstolarna som dessa tar sikte på att skapa.

Som några remissinstanser framhåller kan det – åtminstone i någon

utsträckning – ifrågasättas om utredningens förslag är förenligt med

ambitionen att tyngdpunkten i förfarandet ska ligga i första instans.

Regeringen kan också hålla med bl.a. Kammarrätten i Göteborg,

Förvaltningsrätten i Malmö och CSN om att det finns en viss risk för att

den föreslagna reformen skapar onödigt merarbete för överinstanserna.

Även för en enskild som behöver hantera ett förfarande i överinstansen

271

Prop. 2016/17:180

trots att beslutet redan ändrats på begärt sätt uppstår ett extra arbets-

moment. Förfarandet kan också framstå som svårbegripligt och onödigt

byråkratiskt för den enskilde. Samtidigt är det från en principiell

utgångspunkt lämpligare att tolkningen av överklagandets innebörd i sak

görs av överinstansen. I likhet med utredningen anser också regeringen

att rättssäkerheten främjas på ett mer effektivt sätt om regleringen

utformas så att det är den högre instansen – inte den beslutande – som

alltid avgör vad beslutsmyndighetens ändringsbeslut får anses innebära i

relation till överklagandet. Om det under handläggningen i överinstansen

klarläggs att ändringsbeslutet innefattar exakt vad klagande önskar, kan

målet i överinstansen avskrivas utan någon större olägenhet för den

enskilde. Detsamma gäller om klaganden ändå är nöjd med besluts-

myndighetens ändringsbeslut. Det merarbete som hanteringen av sådana

överklaganden kan tänkas föra med sig för såväl den enskilde som över-

instanserna vägs enligt regeringen upp av den förstärkning av rätts-

säkerheten som blir följden av reformen. Regeringen ställer sig därför

bakom utredningens förslag att ett överklagande alltid ska överlämnas till

överinstansen, om det inte avvisas.

Om beslutsmyndigheten ändrar det överklagade beslutet påverkas

prövningsramen vid förfarandet i överinstansen även om överklagandet

inte formellt anses falla genom ändringsbeslutet (jfr RÅ 1995 ref. 26).

Överinstansen måste alltså beakta beslutsmyndighetens ändringsbeslut

när den prövar överklagandet. Med regeringens förslag blir det alltid

överinstansens sak att avgöra i vilken utsträckning klagandens önskemål

får anses tillgodosedda genom beslutsmyndighetens ändringsbeslut. Som

utredningen föreslår bör det nya beslutet mot den bakgrunden översändas

till överinstansen tillsammans med överklagandet. Detta bör framgå av

en uttrycklig bestämmelse i den nya lagen.

När en myndighet efter ett överklagande ändrar sitt grundbeslut i en

situation av det aktuella slaget innebär den nära koppling som finns

mellan det ursprungliga beslutet och ändringsbeslutet att det rimliga är

att det nya beslutet inte ska behöva överklagas i särskild ordning för att

vara en del av underlaget för överinstansens prövning. Att det enligt

förslaget också alltid är överinstansen som ska pröva om ändringsbeslutet

har tillgodosett klagandens önskemål gör denna utgångspunkt än

tydligare. Till skillnad från vad som följer av den nuvarande lagen (jfr

28 § andra stycket FL) föreslår utredningen inte någon uttrycklig

bestämmelse om överklagandets omfattning vid ändring efter ett över-

klagande. Regeringen kan hålla med utredningen om att det kan ifråga-

sättas om det finns något egentligt behov av en sådan bestämmelse.

Samtidigt kan konstateras att uttryckliga bestämmelser om över-

klagandets omfattning förekommer – förutom i den nuvarande förvalt-

ningslagen – både i 35 § lagen om domstolsärenden och i flera special-

författningar på förvaltningsområdet (jfr t.ex. 21 kap. 5 § fastighets-

taxeringslagen [1979:1152], 46 kap. 10 § och 67 kap. 21 § skatte-

förfarandelagen och 6 kap. 5 § tullagen [2016:253]). Det vore olyckligt

om en avsaknad av en sådan bestämmelse skulle leda till oklarhet om

regleringens innebörd på denna punkt. Regeringen anser därför att en

motsvarande reglering av tydlighetsskäl bör tas in även i den nya

förvaltningslagen. Det bör alltså av regleringen uttryckligen framgå att

överklagandet ska anses omfatta det nya beslutet.

Prop. 2016/17:180

272

Som framgår av avsnitt 14.4.5 föreslår regeringen att ett motsvarande

undantag inte ska tas in i den nya lagen. Även om beslutet, enligt besluts-

myndighetens uppfattning, ändras helt i enlighet med överklagandet bör

överklagandet alltså lämnas över till överinstansen. Därutöver bör givet-

vis även det nya beslutet överlämnas till överinstansen. Även om den

föreslagna ordningen, som flera remissinstanser framhåller, innebär att

ett visst avsteg måste göras från ambitionen att prövningen ska förskjutas

så långt ner i instansordningskedjan som möjligt, menar regeringen att en

ändring av gällande rätt i linje med utredningens förslag kan komma att

främja rättssäkerheten på ett mer effektivt sätt än i dag.

Regeringen föreslår alltså sammanfattningsvis att överklagandet och

övriga handlingar i ärendet i samtliga fall skyndsamt ska överlämnas till

överinstansen, om överklagandet inte avvisas. Om ett överklagat beslut

ändras ska även det ändrade beslutet överlämnas till överinstansen (jfr

avsnitt 14.4.5).

15.6

Överinstansens åtgärder

15.6.1

Överinstansen avgör om överklagandet kan

prövas i sak

Regeringens förslag: Överinstansen ska pröva frågor om att avvisa

ett överklagande på någon annan grund än att det har kommit in för

sent.

Om ett överklagande felaktigt har kommit in till överinstansen, ska

den vidarebefordra överklagandet till beslutsmyndigheten och ange

vilken dag som överklagandet kom in till överinstansen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Kammarrätten i Stockholm och Stockholms uni-

versitet invänder mot att enbart beslutsmyndigheten ges befogenhet att

pröva om ett överklagande har kommit in i rätt tid. Övriga remiss-

instanser har inte några invändningar mot förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Det är överinstansen som ska pröva

om överklagandet har gjorts i rätt forum, om beslutet är överklagbart, om

klaganden har klagorätt och om överklagandet uppfyller de villkor som

gäller i fråga om form och innehåll etc. Trots det förekommer det att

beslutsmyndigheten ibland felaktigt, utöver frågan om överklagandet har

kommit in i rätt tid, tar ställning även till om andra sakprövnings-

förutsättningar är uppfyllda (se t.ex. JO 1991/92 s. 316 och JO 2004/05

s. 373). Det har också förekommit att myndigheten till följd av ett sådant

förfarande har vägrat att sända överklagandet vidare till överinstansen.

Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns skäl att i den nya

förvaltningslagen införa en särskild bestämmelse som klargör att det är

överinstansen som avgör om ett överklagande ska avvisas av någon

annan anledning än att det har kommit in för sent.

Som framgår ovan (avsnitt 15.5.1) är det beslutsmyndigheten som ska

pröva om överklagandet har kommit in i rätt tid. Beslutsmyndighetens

ställningstagande att överklagandet kommit in i rätt tid ska enligt

273

Prop. 2016/17:180

förarbetena vara bindande för överinstansen (prop. 1985/86:80 s. 74).

Kammarrätten i Stockholm och Stockholms universitet ifrågasätter denna

ordning. Kammarrätten anser att överinstansen bör ges befogenhet att

avvisa ett överklagande i de fall då det är uppenbart att

beslutsmyndigheten har misstagit sig vid denna prövning. Stockholms

universitet anser att systematiska skäl talar för att överinstansen bör ha

rätt att överpröva underinstansens rättidsprövning under förutsättning att

motparten invänt mot beslutsmyndighetens ställningstagande.

Regeringen kan konstatera att såväl Högsta förvaltningsdomstolen som

JO bekräftat det ställningstagande som görs i förarbetena när det gäller

överinstansens bundenhet vid beslutsmyndighetens rättidsprövning i de

fall då beslutsmyndigheten tagit ställning för att ett överklagande kommit

in i rätt tid (JO 1993/94 s. 187 och RÅ 1996 not. 52). I praxis finns

emellertid även stöd för att det i vissa fall kan finnas utrymme för en

överinstans att efter invändning från motparten överpröva under-

instansens bedömning i rättidsfrågan (se RÅ 1997 ref. 46 som gällde

rättidsprövning som gjorts av en förvaltningsdomstol vid ansökan om

laglighetsprövning enligt kommunallagen). Även om det från principiella

utgångspunkter kan framstå som naturligt att ge överinstansen en

befogenhet att pröva alla förutsättningar för att den ska kunna pröva

överklagandet i sak – och därmed en möjlighet att också, åtminstone

efter invändning från motparten, överpröva beslutsmyndighetens ställ-

ningstagande i rättidsfrågan oberoende av utgången vid myndighetens

prövning av den frågan – har den rådande ordningen goda skäl för sig.

Mot den kan visserligen invändas att beslutsmyndighetens bindande

ställningstagande i en fråga som rör parterna görs utan föregående

kommunikation och att det inte undantagslöst kan uteslutas att en

komplettering av beslutsunderlaget skulle kunna leda till en annan

utgång. Ordningen bygger emellertid på att beslutsmyndigheten i stort

sett alltid har fullgoda förutsättningar att göra denna prövning. När en

myndighet överklagar ett beslut är prövningen normalt helt okomplicerad

bl.a. eftersom överklagandefristen som räknas från beslutsdagen då är

enkel att fastställa. Men även när överklagandet görs av någon enskild är

prövningen i de allra flesta fallen okomplicerad. Har beslutet expedierats

med lösbrev får myndigheten typiskt sett, på grund av bevisskäl, godta

ett överklagande från rättidssynpunkt även om det kommer in långt efter

beslutet. Har beslutet i det enskilda fallet delgetts den enskilde genom

myndighetens försorg torde bevisfrågorna vid rättidsprövningen endast

undantagsvis fordra överväganden av mera komplicerat slag. Det kan då

handla t.ex. om att det finns oklarheter i fråga om den som kvitterat ut en

försändelse varit behörig att göra det för mottagarens räkning. Enligt

regeringens uppfattning förefaller den rådande ordningen för övrigt inte

heller ha gett upphov till några praktiska problem av beaktansvärd

betydelse i rättstillämpningen. Till skillnad från Kammarrätten i Stock-

holm och Stockholms universitet anser regeringen att det inte finns skäl

att nu ändra denna ordning.

Av 24 § FL följer att en överklagandeskrivelse som klaganden inom

överklagandetiden givit in till överinstansen ska vidarebefordras av den

instansen till beslutsmyndigheten (jfr prop. 1985/86:80 s. 44 och 75).

Överinstansen ska samtidigt lämna uppgift om vilken dag skrivelsen kom

in till den högre instansen. Utredningen föreslår att en motsvarande

Prop. 2016/17:180

274

reglering utan sakliga ändringar ska tas in i nya förvaltningslagen. Ingen

remissinstans invänder mot det förslaget. Regeringen anser i likhet med

utredningen att en bestämmelse om vidarebefordran av felsända över-

klaganden bör finnas även i den nya lagen.

15.6.2

Inhibition

Regeringens förslag: Överinstansen får bestämma att det överklagade

beslutet tills vidare inte ska gälla.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna:

Kemikalieinspektionen

för

fram

att

en

förvaltningsmyndighet som är överinstans bör ges rätt att förordna

rörande saken på liknande sätt som förvaltningsdomstolarna. Kammar-

rätten i Göteborg anser att det bör tydliggöras att endast beslut som

gäller omedelbart kan inhiberas.Kammarrätten i Jönköping föreslår att

ordet inhibition tas in i paragrafen.

Skälen för regeringens förslag: Frågan när ett beslut blir gällande,

dvs. vid vilken tidpunkt det får verkställas, regleras inte i den nuvarande

förvaltningslagen. Det förekommer dock att det i specialförfattningar tas

in särskilda föreskrifter om att ett förvaltningsbeslut ska gälla omedelbart

om inte något annat beslutas eller att en myndighet ges rätt att bestämma

att dess beslut ska gälla omedelbart. I övrigt får frågan om när ett beslut

får verkställas avgöras med ledning av allmänna förvaltningsrättsliga

principer (jfr dock avsnitt 13.6).

När ett beslut inte gäller omedelbart får ett överklagande av beslutet

automatiskt som följd att verkställbarheten skjuts upp. Verkställbarheten

är i sådana fall alltså beroende av att beslutet fått laga kraft. Under

sådana förhållanden aktualiseras aldrig frågan om inhibition hos över-

instansen. Till skillnad från Kammarrätten i Göteborg anser regeringen

att det framstår som obehövligt att tydliggöra detta i lagtexten.

I de fall ett beslut däremot blir gällande omedelbart och beslutet över-

klagas hos en högre förvaltningsmyndighet följer av 29 § FL att över-

instansen får bestämma att det överklagade beslutet tills vidare inte ska

gälla. Detsamma gäller enligt 28 § FPL när ett överklagande prövas av

allmän förvaltningsdomstol. I likhet med utredningen anser regeringen

att en motsvarande bestämmelse bör tas in i den nya förvaltningslagen.

Det måste nämligen under sådana förhållanden finnas en möjlighet att

ibland kunna tillfälligt stoppa verkställigheten. Särskilt viktigt är detta

om det finns risk för att verkställigheten av beslutet medför skador eller

andra negativa effekter för den som påverkas av beslutet som är mycket

svåra eller rent av omöjliga att reparera i efterhand. I annat fall skulle

värdet för klaganden av att få framgång med sitt överklagande i praktiken

kunna minska eller helt utebli.

Till skillnad från Kammarrätten i Jönköping anser regeringen att det

inte finns skäl att använda uttrycket inhibition i lagtexten. En sådan

legaldefinition skulle enligt regeringens bedömning knappast underlätta

enskildas förståelse för regleringen.

Kemikalieinspektionen för fram att en förvaltningsmyndighet bör ges

samma befogenhet att ”förordna rörande saken” som förvaltnings-

275

Prop. 2016/17:180

domstolarna har när de överprövar ett överklagat beslut (28 § FPL). Det

kan här konstateras att domstolarna får besluta att ett överklagat beslut,

om det annars skulle gälla omedelbart, tills vidare inte ska gälla och även

i övrigt besluta rörande saken. Om en myndighet t.ex. har avslagit en

begäran om en ekonomisk förmån, får en domstol efter ett överklagande

exempelvis besluta att förmånen ska betalas ut under den tid då frågan är

föremål för domstolens prövning. Behovet för en högre förvaltnings-

myndighet av att kunna förordna interimistiskt på motsvarande sätt

förefaller inte vara särskilt påtagligt. När det finns en reglering i en

specialförfattning om beslutsmyndighetens möjlighet att förordna att ett

beslut ska gälla omedelbart kan dessutom ofta en motsvarande befogen-

het tolkas in för överinstansen (T. Hellners och B. Malmqvist, Förvalt-

ningslagen med kommentar, Norstedts Juridik 3 uppl. 2010, s. 375).

Regeringen anser att det inte finns skäl att ändra den allmänna

förfaranderegleringen på denna punkt.

16

Överklagande av beslut av enskilda

organ

Regeringens förslag: Lagen om överklagande av beslut av enskilda

organ med offentliga förvaltningsuppgifter ändras så att lagens

bestämmelser redaktionellt stämmer överens med utformningen av

motsvarande bestämmelser i den nya förvaltningslagen.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt över utred-

ningens förslag i denna del.

Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten är att offentliga för-

valtningsuppgifter fullgörs av de statliga och kommunala förvaltnings-

myndigheterna. Med stöd av regeringsformen kan förvaltningsuppgifter

emellertid också överlämnas åt andra juridiska personer och enskilda

individer. Om en förvaltningsuppgift innefattar myndighetsutövning får

ett överlämnande göras endast med stöd av lag (12 kap. 4 § RF).

I specialförfattningarna har såväl bolag, föreningar, samfälligheter och

stiftelser som enskilda individer på detta sätt fått i uppdrag att svara för

vissa delar av den offentliga förvaltningen. De förvaltningsuppgifter som

har överlämnats är av varierande slag. I vissa fall utgör uppgifterna den

övervägande delen av det enskilda organets aktiviteter. I andra fall är det

fråga om en mindre uppgift som utförs vid sidan av t.ex. en närings-

verksamhet eller ett ideellt arbete. Uppgifterna kan vara av övervägande

teknisk natur. Men det kan också vara fråga om att göra rättsliga bedöm-

ningar och fatta beslut som påverkar andra enskilda. Så är exempelvis

fallet om uppgiften är att pröva frågor om fördelning av statsbidrag.

Den nuvarande förvaltningslagen gäller inte när enskilda rättssubjekt

handlägger ärenden inom ramen för en överlämnad förvaltningsuppgift

(jfr 1 § FL). Det kan i och för sig framstå som naturligt och konsekvent

att samma krav på rättssäkerhet vid handläggningen av förvaltningsären-

Prop. 2016/17:180

276

den upprätthålls oberoende av om uppgiften utförs av en myndighet eller

överlämnas för att fullgöras av ett privaträttsligt organ. På samma sätt

som skett hittills bör dock behovet av att säkerställa att förvaltningslag-

ens förfaranderegler följs vid handläggningen av en viss förvaltningsupp-

gift som har överlämnats till någon enskild även tills vidare kunna till-

godoses genom särskilda föreskrifter som meddelas för den aktuella

verksamheten (se avsnitt 5.2).

I specialförfattningarna regleras vanligtvis bl.a. frågan om i vilken

utsträckning som de beslut som enskilda organ med offentliga förvalt-

ningsuppgifter fattar med stöd av författningarna ska kunna överklagas.

För vissa frågor om överklagande av sådana beslut finns emellertid all-

männa bestämmelser i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av

enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter, förkortad över-

klagandelagen.

Det krävs uttryckligt författningsstöd för att ett beslut av ett privat-

rättsligt organ ska kunna överklagas. För att överklagandelagen ska bli

tillämplig förutsätts därför att det finns särskilda bestämmelser som med-

ger att det enskilda organets beslut överklagas till regeringen, till en för-

valtningsdomstol eller till en förvaltningsmyndighet (1 § första stycket).

I 1 § andra stycket regleras hur lagen förhåller sig till avvikande

bestämmelser i andra författningar. Bestämmelserna innebär att avvikande

föreskrifter ska tillämpas i stället för överklagandelagens bestämmelser

inte bara om de finns i en annan lag eller förordning utan även om de

har meddelats av någon förvaltningsmyndighet.

Frågan om hur ett beslut av ett enskilt organ överklagas regleras i 2 §

överklagandelagen. Bestämmelserna i paragrafens första stycke mot-

svarar 23 § första stycket FL. Bestämmelserna i 2 § andra stycket stäm-

mer överens med vad som föreskrivs i 23 § andra stycket FL, med den

väsentliga skillnaden att ett överklagande ska ges in till den myndighet

som ska pröva det (överinstansen) och inte till det subjekt som har

meddelat det beslut som överklagandet avser.

Enligt 3 § första stycket är det överinstansen som ska pröva om ett

överklagande har kommit in i rätt tid. Om det har kommit in för sent

ska överinstansen avvisa överklagandet (jfr 24 § första stycket FL). I 3 §

andra och tredje styckena finns bestämmelser som innebär att ett

överklagande i vissa undantagsfall inte ska avvisas, trots att det har

kommit in för sent. Bestämmelserna motsvarar i sak innehållet i 24 §

andra och tredje styckena FL. Den särskilda frågan om när en handling

ska anses ha kommit in regleras inte i överklagandelagen. I förarbetena

till lagen hänvisas till bestämmelserna i 10 § FL om inkommande

handlingar (prop. 1986/87:39 s. 72).

När överklagandelagen infördes var avsikten att lagen skulle fungera

som en temporär lösning i avvaktan på en fullständig översyn av reglerna

i ämnet (se prop. 1986/87:39 s. 64). Lagen har emellertid sedan dess

kommit att bli ett normalt och ofta använt instrument i samband med lag-

stiftning om offentlig förvaltning genom enskilda och därmed fyllt en

viktig funktion.

Som utredningen anför bör överklagandelagen nu enbart ändras så att

lagens bestämmelser redaktionellt stämmer överens med utformningen

av motsvarande bestämmelser i den nya förvaltningslagen. Regeringen

föreslår därför att överklagandelagen ändras i enlighet med detta.

277

Prop. 2016/17:180

17

Ikraftträdande- och

övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Den nya förvaltningslagen ska träda i kraft den

1 juli 2018, då förvaltningslagen (1986:223) ska upphöra att gälla.

Ändringarna i förvaltningsprocesslagen och i lagen om överklagande

av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter ska

träda i kraft vid samma tidpunkt.

Den upphävda lagen ska fortfarande gälla i den utsträckning som det

i en annan lag eller förordning finns hänvisningar till den lagen.

Utredningens förslag: Lagen ska träda i kraft den 1 januari 2012. Om

en föreskrift som har beslutats av regeringen och som gäller vid lagens

ikraftträdande avviker från denna lag, har föreskriften företräde även

efter ikraftträdandet.

Remissinstanserna: Kammarrätten i Stockholm, Justitiekanslern,

Statskontoret, Patent- och registreringsverket och Bolagsverket till-

styrker utredningens förslag till övergångsbestämmelse. Några remiss-

instanser, däribland Kammarrätten i Sundsvall och Lunds universitet,

menar att en tidsbegränsning av övergångsbestämmelsen bör övervägas.

Kriminalvården, Högskoleverket och Inspektionen för arbetslöshets-

försäkringen poängterar vikten av att viss reglering i förordning fortsätter

att gälla. Skatteverket anser att det finns behov av specialreglering i

annan lag och menar dessutom att en avvikande föreskrift i förordning

även borde kunna ändras, så länge avvikelsen efter ändringen inte

inskränker den enskildes rätt enligt lagen i större utsträckning än tidigare.

Några remissinstanser, däribland Arbetsgivarverket och Myndigheten för

samhällsskydd och beredskap, betonar ett behov av kompletterande

utredning för att avgöra vilka förordningar som berörs av övergångs-

regleringen och föreslå kompletterande författningsändringar i annan lag

eller förordning.

Flera remissinstanser framhåller att det finns behov av avsevärd tid för

breda utbildnings- och utvecklingsinsatser innan lagen träder i kraft.

Bland dem finns Lunds universitet, Kompetensrådet för utveckling i

staten och Centrala studiestödsnämnden (CSN). CSN anser att datumet

för ikraftträdandet bör bestämmas till tidigast ett år efter det att

propositionen har lämnats. Kronofogdemyndigheten menar att lagen inte

bör träda i kraft före den tidpunkt då nödvändiga specialregleringar är

genomförda.

Skälen för regeringens förslag: Den nya förvaltningslagen kommer

att innehålla bestämmelser som på flera punkter skiljer sig från regler-

ingen i den nuvarande lagen. Även om det i stor utsträckning rör sig om

ändringar som ger uttryck för vad som redan följer av praxis och trots att

anpassningar som rör lagens tillämpningsområde inte medför föränd-

ringar i förfarandet som till sin karaktär är helt främmande för

myndigheterna, är det av stor vikt att myndigheterna ges tillräcklig tid för

att genomföra behövliga utvecklings- och utbildningsinsatser och anpass-

ningar av sina handläggningsrutiner. Regeringen bedömer att tillräcklig

tid för sådana insatser och anpassningar ges myndigheterna om lagen

träder i kraft den 1 juli 2018. Ändringarna i förvaltningsprocesslagen och

Prop. 2016/17:180

278

i lagen om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga för-

valtningsuppgifter bör lämpligen träda i kraft vid samma tidpunkt.

Regeringen föreslår att den nya lagen, i likhet med den nuvarande, görs

subsidiär i förhållande till avvikande bestämmelser i annan lag eller för-

ordning (avsnitt 5.7). Det innebär att det saknas behov av en sådan över-

gångsreglering om fortsatt giltighet för avvikande förordningsreglering

som utredningen föreslår.

När den nya lagen trätt i kraft är det angeläget att den så snabbt som

möjligt får genomslag i så stor omfattning som möjligt i förvaltningen.

Det är givetvis betydelsefullt att de skärpningar av regelverket som före-

slås, vars övergripande syfte är att ytterligare stärka enskildas rätts-

säkerhetsgarantier vid ärendehandläggningen, kan tillämpas i så stor

utsträckning som möjligt. Det ligger också ett stort värde i att den ord-

ning som inrättas bidrar till att motverka en splittring av förfarande-

regleringen.

Hänvisningar till den nuvarande förvaltningslagen förekommer i ett

stort antal specialförfattningar. Dessa hänvisningar är av skiftande slag. I

vissa fall anges att förvaltningslagen ska tillämpas i dess helhet vid

ärendehandläggningen. I andra fall anges vilka paragrafer i lagen som

ska tillämpas i den specialreglerade verksamheten. I några fall pekas

enbart ett särskilt stycke i en viss paragraf ut. I åter andra anges särskilda

undantag från lagens tillämpning i ett visst förfarande. Ett alternativ som

kan övervägas är att utforma en övergångsreglering som innebär att

hänvisningar ändras till att avse den nya lagens bestämmelser. En sådan

lösning valdes t.ex. vid införandet av offentlighets- och sekretesslagen.

Det alternativet framstår dock av flera skäl som mindre lämpligt i sam-

band med införande av en ny förvaltningslag. En grundläggande invänd-

ning mot en sådan ordning är att konsekvenserna blir svåröverblickbara

särskilt mot bakgrund av att den nya lagen i flera avseenden – bl.a. när

det gäller tillämpningsområdet för många av förfarandereglerna och när

det gäller regleringen om rättelse och överklagande – skiljer sig

materiellt från den nuvarande. Enligt regeringens bedömning finns det en

risk för att en övergångsreglering som innebär att en hänvisning till en

bestämmelse i den upphävda lagen ska avse motsvarande bestämmelse i

den nya lagen i vissa fall kan komma att föra med sig betydande tillämp-

ningssvårigheter.

Mot den bakgrunden vill regeringen understryka betydelsen av att de

hänvisningar som finns i gällande författningar till den nuvarande

förvaltningslagen så snart som möjligt ändras och anpassas till den nya

lagen. Arbetet med att se över de följdändringar som kan behövas i både

lag och förordning kommer att bli omfattande och ta tid. Ett genom-

förande av den nya förvaltningslagen bör enligt regeringens mening inte

vänta till dess att resultatet av en sådan fullständig översyn kan redo-

visas.

Under dessa förutsättningar råder det ingen tvekan om att någon form

av övergångsreglering när det gäller befintliga hänvisningar till förvalt-

ningslagen behövs. Enligt regeringens mening talar övervägande skäl för

att låta den nuvarande förvaltningslagen övergångsvis fortsätta gälla i

den utsträckning som det finns hänvisningar i specialförfattningar till den

lagen. Som framhålls ovan bör ambitionen dock vara att befintlig regler-

ing så snart som möjligt anpassas till den nya lagen så att skilda hand-

279

Prop. 2016/17:180

läggningsrutiner i förfarandet i möjligaste mån kan undvikas. Ett arbete

med att se över lagstiftningen i syfte att åstadkomma en sådan anpass-

ning har inletts inom Regeringskansliet. Att det arbetet ännu inte slutförts

hindrar enligt regeringens uppfattning inte den nya lagen träder i kraft.

Lagrådet föreslår en utformning av övergångsbestämmelsen som tar

sikte på bestämmelserna i specialförfattningarna. Regeringen anser dock

att lydelsen enligt lagrådsremissens förslag bör stå kvar eftersom den

avser de bestämmelser i den upphävda lagen som specialförfattningarna

hänvisar till, vilket är i linje med hur övergångsbestämmelser om fortsatt

giltighet brukar utformas.

18

Konsekvenser

Regeringens bedömning: Rättssäkerheten för enskilda stärks genom

att regleringen i den nya förvaltningslagen görs tydligare och mer hel-

täckande och genom att kraven på myndigheterna i skilda hänseenden

skärps. Förslagen skapar förutsättningar för en bättre och säkrare

ärendehandläggning hos myndigheterna. Betoningen på förfarandet i

första instans förstärks ytterligare.

Reformen bedöms medföra marginella kostnadsökningar för statliga

förvaltningsmyndigheter och domstolar. Dessa bör kunna finansieras

inom befintliga anslagsramar.

Konsekvenser för enskilda

Lagförslagen innebär att regleringen av förvaltningsförfarandet blir tyd-

ligare och mer heltäckande än i den nuvarande lagen. I viss utsträckning

innebär förslagen även att rättssäkerheten för enskilda ytterligare stärks.

En stor del av de föreslagna bestämmelserna i den nya lagen har en

motsvarighet i den nuvarande lagen. Flera av dessa föreslås föras över till

den nya lagen med endast språkliga och redaktionella justeringar och

mindre kompletteringar. När de gäller de nya bestämmelser som inte har

någon direkt motsvarighet i den nuvarande lagen, föreslås i åtskilliga fall

kompletteringar som i första hand syftar till att ge uttryck för några av de

allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser som anses gälla i förfarandet

redan på grund av den praxis som har utvecklats i domstolarnas rätts-

tillämpning och efter granskningsuttalanden som gjorts av Riksdagens

ombudsmän. Det gäller exempelvis i fråga om förslagen att ge uttryck för

principerna om legalitet, objektivitet och proportionalitet. Motsvarande

gäller även i fråga om den föreslagna regleringen av hur ett ärende inleds

och när det gäller regleringen av utredningsansvaret och besluts verk-

ställbarhet. I dessa avseenden får enskilda inte några nya rättigheter jäm-

fört med vad som gäller i dag. Men genom att förutsebarheten i förfaran-

det ökar på grund av de förtydliganden som föreslås innebär ändringarna

att rättssäkerheten för enskilda ytterligare stärks.

I vissa avseenden föreslås att förfaranderegleringen ändras i sakligt

hänseende. Förslaget att införa en särskild reglering för att motverka

oskäliga fördröjningar i ärendehandläggningen fyller bl.a. funktionen att

Prop. 2016/17:180

280

tillförsäkra enskilda en god samhällsservice. I mera sällsynta undantags-

fall torde mekanismen även kunna bidra till att säkerställa den grund-

läggande rätten till en domstolsprövning av en civil rättighet eller

skyldighet. I den utsträckning mekanismen används i situationer när det

inte kan bedömas vara motiverat – t.ex. när det står klart att handlägg-

ningen i ett enskilt fall sker utan oskälig försening – kan tillämpningen

dock även bidra till att det uppkommer en onödig fördröjning av den

slutliga handläggningen. Risken för att sådana konsekvenser ska upp-

komma i rättstillämpningen får dock antas vara förhållandevis liten.

Även i övrigt innebär förslagen i flera avseenden att enskilda parters

rättigheter i förvaltningsförfarandet stärks. Det sker framför allt genom

att det ställs högre krav på myndigheterna än vad som följer av dagens

reglering. Exempelvis utvidgas tillämpningsområdet för de bestämmelser

som erbjuder särskilda rättssäkerhetsgarantier vid ärendehandläggningen

så att de omfattar alla slags ärenden, inte bara ärenden som avser

myndighetsutövning mot någon enskild. Sammantaget innebär reformen

i denna del att handläggningen i ärenden som inte innefattar myndighets-

utövning kommer att präglas av samma garantier för ett säkert och

korrekt avgörande som vid myndighetsutövning. Regleringen leder till en

förstärkning av enskildas rättigheter i dessa fall, men kan på samma gång

medföra att handläggningen i ärenden som inte innefattar myndighets-

utövning i vissa fall tar något längre tid än i dag.

Skyldigheten att erbjuda tolkning och översättning tydliggörs och

skärps något genom att regleringen görs obligatorisk i de fall det finns

behov av tolkning eller översättning för att den enskilde ska kunna ta till

vara sin rätt och genom att rätten till översättning också ska gälla för den

som har en allvarlig syn-, hörsel- eller talskada. Ändringen innebär att

personer med en sådan funktionsnedsättning ges samma rättigheter i

förvaltningsförfarandet som de redan i dag har i domstolsprocessen. På

så sätt kommer de att behandlas på mer jämlika villkor med personer

utan funktionsnedsättning än de gör i dag.

Det förhållandet att utredningsansvaret regleras uttryckligt i lagen och

att befogenheten för myndigheterna att rätta och ändra sina beslut

kodifieras, kan enligt regeringens bedömning bidra till att risken för

onödiga överklaganden minskar. På så sätt kan enskilda parter slippa

både de extra kostnader och den fördröjning av det slutliga avgörandet

som en domstolsprocess kan medföra. Genom att regelsystemet görs

mera pedagogiskt och lättillgängligt och utvidgas till att omfatta

åtskilliga frågor som hittills lämnats utanför lagen skapas också allmänt

sett förutsättningar för både säkrare och i de flesta fall snabbare

avgöranden, något som är till fördel för både en enskild sökande och

eventuella motparter.

Konsekvenser för förvaltningsmyndigheterna

Som påpekas ovan innebär lagförslagen i viss utsträckning att bestäm-

melser som redan i dag gäller för förvaltningsförfarandet förs över till

den nya förvaltningslagen, i vissa fall med mindre ändringar och

kompletteringar. När några grundläggande sakliga ändringar inte föreslås

utan endast språkliga och redaktionella justeringar av lagtexten innebär

ändringarna genomgående att regleringen görs mer lättförståelig, inte

281

Prop. 2016/17:180

bara för privatpersoner och företag utan även för dem som handlägger

ärenden på myndigheterna. Sådana ändringar torde i många fall kunna

bidra till att ärendehandläggningen blir enklare och säkrare. Utmönst-

ringen av uttrycket myndighetsutövning är ett exempel på en ändring

som delvis syftar till att just underlätta för rättstillämparen genom att

begränsa användningen i lagen av uttryck som har en specifik juridisk

betydelse. Förslaget innebär också att lagtexten i många fall utformas

med tydligare och rakare skrivningar, t.ex. i bestämmelserna om jäv och

om tolkning och översättning, som kan bidra till att underlätta för

myndigheterna vid rättstillämpningen.

I den mån de nya bestämmelserna enbart innebär att gällande praxis

kodifieras får förslagen i första hand till följd att myndigheterna, genom

att kunna hämta vägledning från en uttrycklig lagbestämmelse i stället

för ett förarbetsuttalande eller domstolsavgörande, ges mera lättillgäng-

liga besked om hur en viss handläggningsfråga ska lösas i rättstillämp-

ningen. Sammantaget torde dessa ändringar kunna bidra till att skapa

goda förutsättningar för både säkrare och snabbare ärendehandläggning.

I några avseenden föreslås bestämmelser som går längre än nuvarande

praxis och det sakliga innehållet i regleringen ändras jämfört med den

nuvarande lagen. Som Kammarrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i

Stockholm, Göteborgs tingsrätt, Tullverket, Centrala studiestödsnämn-

den, Stockholms kommun, Göteborgs kommun och Västerås kommun

pekar på kan några av dessa ändringar förväntas medföra en ökad arbets-

börda för myndigheterna. Finansinspektionen för fram att de tillkom-

mande arbetsuppgifterna kan leda till besparingar när en domstol hand-

lägger ett ärende som överklagats dit men att detta inte kompenserar den

ökade arbetsbörda som det kommer att innebära för förvaltningsmyndig-

heten att lämna service och säkerställa utredning enligt förslaget. Skatte-

verket menar att förslagen såväl för den egna verksamheten som för

andra myndigheter innebär kostnadsökningar på både kort och lång sikt.

Kronofogdemyndigheten bedömer att förslagen kommer att medföra stora

kostnadsökningar i verksamheten.

Regeringen kan här konstatera att den utvidgning som föreslås när det

gäller tillämpningsområdet för handläggningsreglerna i ärenden som inte

innefattar myndighetsutövning formellt kommer att ställa högre krav på

myndigheterna i ärenden där dessa krav i dag inte behöver beaktas. För

många myndigheter torde effekterna av denna utvidgning dock bli högst

marginell. Merparten av ärendehandläggningen hos många myndigheter

innefattar myndighetsutövning mot någon enskild. Den föreslagna

utvidgningen kan även innebära vissa förenklingar för myndigheterna

eftersom dessa därmed inte kommer att behöva ta ställning till frågor om

reglernas tillämpningsområde på samma sätt som i dag.

De sakliga ändringar som föreslås i regleringen om kommunicering av

material och motivering av beslut innebär att kommunicerings- och

motiveringsplikten utvidgas. Den nya regleringen föreslås omfatta fler

slags beslut än den nuvarande. Denna utvidgning knyter i stor utsträck-

ning an till den utveckling som redan har skett i rättstillämpningen. Det

övergripande syftet med dessa förslag är att säkerställa att myndighet-

ernas samtliga beslut är väl underbyggda och korrekta och att antalet

onödiga överklaganden ska minska. Även om de nya bestämmelserna

kan antas leda till att myndigheterna får något ökad arbetsbelastning vid

Prop. 2016/17:180

282

ärendehandläggningen, kan förändringarna också förväntas leda till att

det arbete för myndigheterna som är förknippat med ett överklagande

minskar något.

Tillämpningsområdet för bestämmelsen om dokumentation av framför

allt muntliga uppgifter utvidgas enligt förslaget. Den nya regleringen

kommer att ställa något högre krav på myndigheterna, men förändringen

bedöms trots det inte få annat än marginella konsekvenser för myndig-

heternas arbetsbörda. De nya krav som slås fast har nämligen redan i stor

utsträckning ansetts gälla som allmänna principer för god förvaltning.

Den mekanism som föreslås för att skapa ett rättsmedel för enskilda att

angripa oskäliga fördröjningar av handläggningen hos myndigheterna

innebär att myndigheterna i vissa fall under handläggningen kan

avtvingas ett uttryckligt ställningstagande till hur långt handläggningen

har nått och vilka handläggningsåtgärder som återstår, något som innebär

att myndigheterna tillförs ett ytterligare arbetsmoment vid ärendehand-

läggningen. Möjligheten för den enskilde att begära att ärendet avgörs

och därefter angripa myndighetens eventuella avslag på en sådan fram-

ställning i överinstansen kan enligt förslaget dock utnyttjas bara vid ett

tillfälle under handläggningen i första instans. Till skillnad från remiss-

instanserna anser regeringen att det inte finns anledning att anta att

mekanismen med överprövning kommer att utnyttjas i någon större

omfattning. Dess främsta värde kan i stället antas ligga i den

disciplinerande effekt som möjligheten till överprövning kan förväntas få

på myndigheternas handläggning. Den föreslagna regleringen bedöms

därför inte medföra mer än en marginellt ökad arbetsbörda för myndig-

heterna.

Sammantaget anser regeringen att det inte finns fog för remiss-

instansernas farhågor att lagförslaget kommer att leda till väsentligt ökad

arbetsbörda och stora kostnadsökningar i myndigheternas verksamhet.

Konsekvenser för domstolarna

Förslaget till ny förvaltningslag ska ses som en helhet. En grundläggande

ambition är att den nya lagen ska stärka enskildas rättssäkerhet och skapa

ett ramverk som, tydligare än i dag, lägger tyngdpunkten vid handlägg-

ningen i första instans. Genom att utveckla och förbättra förutsätt-

ningarna för myndigheterna att korrigera sina egna beslut om de framstår

som oriktiga skapas förutsättningar för att antalet överklaganden totalt

sett ska kunna minska. Många av förslagen präglas av ett tydligt rätts-

säkerhetsperspektiv. Det innebär att det skapas förutsättningar för att

enskildas intressen i förvaltningsförfarandet ska bli tillgodosedda bättre

än i dag. Dessa ändringar kan i förlängningen också bidra till att minska

arbetsbelastningen på de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Den reform som kan förväntas påverka domstolarnas verksamhet mest

är den föreslagna regleringen av möjligheten för enskilda att få en

överinstansprövning av frågan om en förvaltningsmyndighetens hand-

läggning i första instans kan anses onödigtvis fördröjd. Det är inte

möjligt att göra någon helt säker uppskattning av hur många sådana mål

som kan komma att aktualiseras i domstolarna. Det kan dock konstateras

att det enbart är ärenden som har inletts på initiativ av en enskild part

som omfattas av mekanismens tillämpningsområde. Det innebär t.ex. att

283

Prop. 2016/17:180

tillsynsärenden faller utanför. Även en stor andel av de beslut som fattas

av Skatteverket faller på denna grund utanför tillämpningsområdet.

Eftersom ett krav för att mekanismen ska kunna tillämpas är att det har

gått minst sex månader sedan ärendet inleddes, kommer många av de

beslut som fattas av Försäkringskassan eller av en socialnämnd i

praktiken inte heller att bli föremål för en sådan talan. Med hänsyn till

den föreslagna subsidiaritetsregeln i lagen kommer regleringen inte

heller att vara tillämplig i de fall då det finns bestämmelser i en annan

författning om möjligheten att föra en talan om passivitet eller oskälig

fördröjning av ärendehandläggningen. Regleringen av tillämpnings-

område för lagens bestämmelser om ärendehandläggningen medför också

att bl.a. den brottsbekämpande verksamheten hos Polismyndigheten,

åklagarmyndigheterna, Skatteverket, Tullverket och Kustbevakningen

faller utanför tillämpningsområdet. Det kan vidare anmärkas att

problemen med långsam handläggning inom en stor del av den statliga

och kommunala förvaltningen inte kan sägas vara utpräglade för en viss

ärendetyp utan snarare vara en följd av omständigheterna i ett enskilt fall.

Ibland kan förhållandena också vara sådana att det av något skäl

uppkommer tillfälliga arbetsanhopningar hos en myndighet som medför

att handläggningstiden under en period blir mer utdragen än vad som är

normalt för en viss ärendetyp. Man kan rimligen förvänta sig att fram-

ställningar från enskilda om att myndigheten ska avgöra deras ärenden

kan bli mer frekventa under sådana förhållanden än annars. Men i fall då

det framstår som tämligen klart att det finns behov av ytterligare utred-

ningsåtgärder och fördröjningen huvudsakligen beror på en tillfällig stor

anhopning av ärenden torde man samtidigt ofta kunna förvänta sig att

enskilda låter sig övertygas av myndighetens besked, om sökanden vill

vara säker på att få en korrekt bedömning på grundval av det material

som myndigheten bedömer nödvändigt. Det framstår mot den bak-

grunden som rimligt att anta att ett förfarande i domstol gällande hand-

läggningsfrågan kommer att aktualiseras endast undantagsvis.

Som utredningen framhåller måste den prövning som domstolen ska

göra i samband med överklagande av en myndighets beslut att avslå en

begäran om avgörande anses vara av enklare slag. Även om det är en ny

måltyp som aktualiseras är de frågor som ska prövas inte helt och hållet

nya. Sakfrågorna i de ärenden som överklagas är bekanta för domstolen.

Domstolarna är t.ex. vana att pröva vilket utredningsmaterial som krävs

för att kunna avgöra sakfrågan i de fall myndighetens slutliga beslut

överklagas. Prövningen bör regelmässigt kunna göras under förhållande-

vis enkla former av en ensamdomare. En överprövning ska kunna

begäras i bara en instans. Till skillnad från flera av de remissinstanser

som yttrat sig i fråga om förslagens konsekvenser bedömer regeringen att

reformen sammantaget inte kommer att medföra annat än en marginellt

ökad arbetsbelastning för domstolarna.

Som framhålls ovan har flera av förslagen i övrigt som övergripande

syfte att förskjuta tyngdpunkten i prövningen till första instans. De

ändringar som föreslås i fråga om förfarandet i första instans kan enligt

regeringens mening sammantaget förväntas leda till en något minskad

måltillströmning i domstolarna. Det minskade resursbehov som detta bör

resultera i, kan väsentligen antas komma att motsvara det ökade resurs-

behov som torde kunna uppkomma som en följd av förslaget om talan

Prop. 2016/17:180

284

om oskälig fördröjning av ärendehandläggningen, förslaget att ett över-

klagande som inte avvisas alltid ska överlämnas till överinstansen och de

föreslagna begränsningarna av beslutsmyndighetens befogenheter att

själv ändra ett överklagat beslut.

Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Förslagen innebär att kommunerna i vissa avseenden åläggs skyldigheter

i förvaltningsförfarandet som sträcker sig längre än vad som följer av

dagens reglering. Det är dock bara vissa av de mer grundläggande

bestämmelserna i den nya lagen som föreslås vara tillämpliga i ärenden

inom kommunförvaltningen som avgörs genom beslut som kan prövas av

domstol endast enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i

kommunallagen. Vid denna avgränsning har regeringen särskilt beaktat

intresset av den kommunala självstyrelsen och valt att föreslå en mindre

ingripande reglering. Utöver detta vill regeringen framhålla att bestäm-

melserna om lagens subsidiaritet ger utrymme för anpassning till kom-

munala förhållanden genom t.ex. kommunallagen för det fall att sådant

behov uppstår. Regeringen bedömer att den inskränkning av den kom-

munala självstyrelsen som förslagen kan innebära inte sträcker sig längre

än vad som behövs för att nå det eftersträvade målet att skapa en enhetlig

förfarandereglering för hela den offentliga förvaltningen som uppfyller

högt ställda krav på rättssäkerhet för enskilda (jfr 14 kap. 3 § RF).

Ekonomiska konsekvenser

Förvaltningsmyndigheterna behöver anpassa sina handläggningsrutiner

och it-system för att säkerställa att den nya regleringen följs. Som bl.a.

Göta hovrätt framhåller kommer myndigheterna även att behöva

genomföra breda utbildningsinsatser i samma syfte. På kort sikt kan för-

slagen därför antas leda till viss ökning av myndigheternas förvaltnings-

kostnader. De kostnader för anpassningar och utbildningsinsatser som

initialt uppkommer är dock något som inte är unikt för denna reform.

Sådana uppkommer regelmässigt som en följd av all ny lagstiftning av

någon omfattning och betydelse och får anses kalkylerade i en realistisk

myndighetsbudget. I detta sammanhang kan dessutom särskilt anmärkas

att det här inte rör sig om någon för myndigheterna okänd rättslig materia

som de behöver anpassa sig till. Tvärtom är de nya kraven i stor

utsträckning redan sedan lång tid kända för myndigheterna, vilket bl.a.

innebär att nödvändiga anpassningar bör kunna genomföras utan några

beaktansvärda problem.

Förslaget präglas av ett rättssäkerhetsperspektiv. Det innebär i vissa

avseenden att kraven på myndigheterna skärps. Men förslaget möjliggör

också effektivitetsfrämjande förenklingar och rationaliseringar av

ärendehanteringen. De ytterligare krav som ställs på myndigheterna kan,

sedda isolerade för sig, leda till längre handläggningstider. Men regler-

ingen sedd som helhet ger samtidigt utrymme för sådana rationaliseringar

av verksamheten att lagförslagen i ett längre perspektiv kan förväntas bli

kostnadsneutrala.

För domstolarna kan det uppkomma något ökade kostnader på grund

av regleringen om talan om oskälig fördröjning av handläggningen. Men

285

Prop. 2016/17:180

regleringen som helhet bedöms samtidigt kunna innebära en något

minskad måltillströmning. När beslut överklagas skapas genom förslagen

goda förutsättningar för att ärendena ska vara mer omsorgsfullt utredda

och att besluten innehåller en klargörande motivering. Detta kan på sikt

även bidra till ett något minskad resursbehov för överprövningen.

Sammantaget bedöms lagförslagen bli kostnadsneutrala från ett

domstolsperspektiv.

Regeringen gör bedömningen att reformen bör kunna finansieras inom

befintliga ramar för statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar.

Till skillnad från Karlstads kommun anser regeringen att lagförslagen

inte ger upphov till sådana kommunalekonomiska konsekvenser som

enligt den kommunala finansieringsprincipen ska kompenseras genom

anslag på statens budget.

Med anledning av Regelrådets synpunkt, att reglerna om besluts

överklagbarhet kan komma att medföra ett ökat antal överklaganden som

i sin tur kan föra med sig förseningar och andra negativa effekter för

företag i ansökningsförfaranden, vill regeringen understryka sin uppfatt-

ning att förslagen inte kommer att medföra en ökad risk för över-

klaganden och totalt sett längre handläggningstider. Förslagen kommer

enligt regeringens bedömning inte att leda till ökade kostnader för

företagen.

Övriga konsekvenser

De föreslagna ändringarna i förfaranderegleringen för statliga och kom-

munala myndigheter får ingen direkt eller indirekt inverkan på kvinnors

och mäns förutsättningar att forma samhället eller sina egna liv och

bedöms därför inte få några konsekvenser för jämställdheten mellan

kvinnor och män.

Genom de förtydliganden som regeringen gör i fråga om vikten av att

beakta barnrättsperspektivet vid handläggningen av förvaltningsärenden

stärks även rättssäkerheten för barn och unga. En ökad delaktighet i

beslutsfattandet och en rätt till information och motiverade beslut ligger

väl i linje med de intentioner som Förenta nationernas konvention om

barnets rättigheter bygger på och som staten ska garantera genom bl.a.

lagstiftningsåtgärder som rör barn.

Genom att regleringen av förfarandet hos myndigheterna ges en mer

modern språklig utformning och en mer pedagogisk och lättillgänglig

struktur skapas bättre förutsättningar för barn och unga att ta till vara sina

rättigheter och intressen gentemot det allmänna. Ändringarna kan därmed

bidra till att barn och unga ges bättre möjligheter till delaktighet och

inflytande i frågor i samhället som rör dem själva.

De nya bestämmelserna om översättning och tolkning syftar främst till

att tydliggöra och förenkla regleringen i denna del. Men regleringen kan

också bidra till att ytterligare stärka rättsskyddet för personer som har

svårigheter att uttrycka sig i tal och skrift på svenska och kan därmed

bidra till att uppfylla det integrationspolitiska delmålet att undanröja

diskriminering på grund av nationell och etnisk tillhörighet. Förslagen i

övrigt bedöms inte påverka möjligheterna att nå de integrationspolitiska

målen.

Prop. 2016/17:180

286

19

Författningskommentar

19.1

Förslaget till förvaltningslag

Lagens tillämpningsområde

Lagen gäller i förvaltningsverksamhet

1 § Denna lag gäller för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna

och handläggning av förvaltningsärenden hos domstolarna.

Bestämmelserna i 5–8 §§ om grunderna för god förvaltning gäller även i annan

förvaltningsverksamhet hos förvaltningsmyndigheter och domstolar.

I paragrafen finns bestämmelser om lagens tillämpningsområde. Para-

grafen motsvarar i huvudsak 1 § FL. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.

Av första stycket följer att lagen gäller för handläggning av ärenden

hos förvaltningsmyndigheterna och handläggning av förvaltningsärenden

hos domstolarna. Uttrycket handläggning innefattar alla åtgärder som en

myndighet vidtar från det att ett ärende inleds till dess att det avslutas.

Uttrycket ärende definieras inte i lagen. Kännetecknande för vad som

utgör ett ärende är dock att det regelmässigt avslutas genom ett uttalande

från myndighetens sida som är avsett att få faktiska verkningar för en

mottagare i det enskilda fallet. Ett ärende avslutas genom ett beslut av

något slag. Vid bedömningen av frågan om huruvida en myndighets ställ-

ningstagande är att anse som ett beslut i denna mening är det uttalandets

syfte och innehåll som avgör uttalandets karaktär, inte dess yttre form.

Lagen gäller vid ärendehandläggning hos alla kommunala och statliga

förvaltningsmyndigheter. Avgränsningen innebär att lagen inte gäller hos

regeringen, riksdagen eller de kommunala beslutande församlingarna.

Lagen gäller vidare för handläggning av förvaltningsärenden hos dom-

stolarna. Utanför lagens generella tillämpningsområde faller dom-

stolarnas rättskipande och rättsvårdande verksamhet. I 49 § finns dock

vissa bestämmelser om förfarandet som gäller såväl när en förvaltnings-

myndighet som när en domstol bifaller ett överklagande av en annan

myndighets beslut enligt 12 § att avslå en begäran om att avgöra ärendet.

Uttrycket förvaltningsärenden hos domstolarna innefattar bl.a. sådana

administrativa ärenden som rör domstolarnas inre organisation och

anställning av personal.

Av andra stycket följer att lagens bestämmelser i 5–8 §§ om god

förvaltning gäller även i annan förvaltningsverksamhet hos förvaltnings-

myndigheterna och domstolarna. Lagens bestämmelser om legalitet,

objektivitet, proportionalitet, service och tillgänglighet i förhållande till

allmänheten och samverkan med andra myndigheter gäller således inte

bara vid ärendehandläggning utan även vid annan förvaltningsverksam-

het, dvs. sådan verksamhet som utgör förvaltningsmyndighetens eller

domstolens faktiska handlande.

Undantag för kommunala ärenden där besluten kan laglighetsprövas

2 § Vid handläggning av sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och lands-

ting där besluten kan laglighetsprövas genom att överklagas enligt 13 kap.

287

Prop. 2016/17:180

kommunallagen (2017:000) tillämpas inte 9 § andra stycket, 10–12, 16–20 och

23–49 §§.

I paragrafen finns bestämmelser om undantag från vissa av lagens

bestämmelser i sådana kommunala ärenden där besluten kan laglighets-

prövas enligt den ordning som följer av kommunallagen. Paragrafen

motsvarar 31 § FL. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.

Av paragrafen framgår att lagens bestämmelser i 9 § andra stycket, 10–

12, 16–20 och 23–49 §§ inte ska tillämpas vid handläggning hos

myndigheter i kommuner och landsting där besluten i ärendena kan lag-

lighetsprövas genom att överklagas enligt 13 kap. kommunallagen.

Undantagsregleringen omfattar det område som kommuner och landsting

får sköta med stöd av sina allmänna befogenheter enligt kommunallagen,

dvs. den oreglerade kommunalförvaltningens område. På detta område är

lagen tillämplig i begränsad utsträckning. I ärenden på detta område

tillämpas bara lagens bestämmelser i 5–8 §§ om legalitet, objektivitet och

proportionalitet, service och tillgänglighet i förhållande till allmänheten

och samverkan med andra myndigheter, bestämmelsen i 9 § första

stycket om krav på enkel, snabb och kostnadseffektiv handläggning,

bestämmelserna i 13–15 §§ om tolkning, översättning, biträde och

ombud och bestämmelserna i 21 och 22 §§ om bekräftelse av och

ankomstdag för inkomna handlingar. Denna begränsning av lagens

tillämpningsområde hindrar dock inte att kommunala myndigheter också

tillämpar lagens övriga bestämmelser i ärenden som kan laglighets-

prövas, om myndigheterna bedömer att det är lämpligt och något annat

inte är särskilt föreskrivet i en specialförfattning (jfr författningskom-

mentaren till 4 §).

Undantag för brottsbekämpande verksamhet

3 § I brottsbekämpande verksamhet hos Kustbevakningen, Polismyndigheten,

Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket eller en åklagarmyndighet tillämpas

inte 9 § andra stycket och 10–49 §§.

I paragrafen finns bestämmelser om undantag från vissa av lagens

bestämmelser i den brottsbekämpande verksamheten. Paragrafen mot-

svarar i huvudsak 32 § FL. Övervägandena finns i avsnitt 5.4.

Av paragrafen följer att 9 § andra stycket och 10–49 §§ inte tillämpas i

den brottsbekämpande verksamheten hos Kustbevakningen, Polis-

myndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket eller en åklagar-

myndighet. Med uttrycket brottsbekämpande verksamhet avses verksam-

het som syftar till att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig

verksamhet eller utreda och beivra brott. Därutöver omfattas verksamhet

hos polisen som syftar till att förebygga störningar av den allmänna

ordningen eller säkerheten och att övervaka den allmänna ordningen och

säkerheten samt ingripa när en störning har inträffat, jfr 2 § polislagen.

Det är den faktiska brottsbekämpande verksamheten som omfattas. Med

brottsbekämpande verksamhet avses inte exempelvis personalärenden

hos de berörda myndigheterna. Detta gäller oavsett om ett beslut som rör

personalen har ett visst samband med den brottsbekämpande verksam-

heten, t.ex. beslut om vem som ska ingå i en viss kommendering. Undan-

Prop. 2016/17:180

288

taget omfattar inte heller exempelvis frågor om utlämnande av allmänna

handlingar som har anknytning till den brottsbekämpande verksamheten.

Utanför undantaget faller även beslut i ärenden enligt ordningslagen.

Med uttrycket åklagarmyndighet avses främst Åklagarmyndigheten

och Ekobrottsmyndigheten. Undantaget tar sikte på åklagarverksamheten

hos dessa myndigheter, dvs. verksamhet med förundersökning om och

åtal för brott som förs i allmän domstol liksom den brottsbekämpande

verksamhet på underrättelsestadiet som åklagare i vissa fall är delaktiga i.

Utanför undantagsbestämmelsen faller administrativa ärenden hos myn-

digheterna. Undantagsregleringen tar inte heller sikte på verksamhet hos

Åklagarmyndigheten som avses i lagen (1988:688) om kontaktförbud.

När Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern bedriver åklagar-

verksamhet är dessa att betrakta som åklagarmyndigheter i den mening

som avses i bestämmelsen.

Paragrafen innebär att det enbart är bestämmelserna i lagens 5–8 §§ om

legalitet, objektivitet och proportionalitet, service och tillgänglighet i

förhållande till allmänheten och samverkan med andra myndigheter och

bestämmelsen i 9 § första stycket om krav på enkel, snabb och kostnads-

effektiv handläggning som ska tillämpas vid ärendehandläggning i den

brottsbekämpande verksamheten hos de berörda myndigheterna. Para-

grafen hindrar inte att dessa myndigheter också tillämpar lagens övriga

bestämmelser, om myndigheterna bedömer att det är lämpligt och något

annat inte är särskilt föreskrivet i en specialförfattning (jfr författnings-

kommentaren till 4 §).

Avvikande bestämmelser i andra lagar eller i förordningar

4 § Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som

avviker från denna lag, tillämpas den bestämmelsen.

Paragrafen reglerar lagens förhållande till avvikande bestämmelser i

andra författningar. Paragrafen motsvarar 3 § första stycket FL. Över-

vägandena finns i avsnitt 5.7.

Av paragrafen framgår att om en annan lag eller en förordning

innehåller en bestämmelse som avviker från regleringen i förvaltnings-

lagen tillämpas den bestämmelsen. Regleringen ger alltså utrymme för

riksdagen och regeringen att genom föreskrifter i lag eller förordning

anpassa förvaltningsförfarandet när det finns behov av det för olika slags

ärendetyper. Avvikande bestämmelser som antas genom föreskrifter på

myndighetsnivå eller som efter bemyndigande beslutas av en kommun

ges däremot inte företräde framför bestämmelser i lagen.

Frågan om en bestämmelse i en specialförfattning innebär en avvikelse

från lagen eller inte får avgöras med tillämpning av sedvanliga

tolkningsmetoder. Av särskild betydelse torde då ofta vara vilket syfte

specialregleringen har och hur fullständigt den reglerar förfarandet.

Tolkningsprincipen om att en nyare författning ges företräde framför en

äldre vid en eventuell normkonflikt kan också få särskild betydelse vid

denna prövning. Att grundlag går före lag och att EU-rätten gäller före

föreskrifter i nationell rätt behöver också beaktas i rättstillämpningen,

men det kommer inte till uttryck genom bestämmelsen i denna paragraf

utan följer av rättsordningens allmänna tolkningsprinciper.

289

Prop. 2016/17:180

De avvikande bestämmelserna i en specialförfattning kan t.ex. i en viss

typ av ärenden innebära att högre krav ställs på en myndighet att till-

godose enskildas rättssäkerhetsintressen än vad som allmänt gäller,

exempelvis genom mer långtgående krav på dokumentation eller

muntlighet i förfarandet. Avvikelser i en specialförfattning kan också

innebära att det i ett visst avseende ställs lägre krav än vad som följer av

den allmänna regleringen, t.ex. när det gäller kravet på motivering av

beslut. Med hänsyn till lagens syfte och karaktär, med bestämmelser som

slår fast en minimistandard av rättsskydd för enskilda i förvaltnings-

förfarandet, bör det dock vara sällsynt förekommande – särskilt på

förordningsnivå – med avvikelser som innebär att lägre krav ställs på

myndigheterna än vad som följer av lagen. Avvikande föreskrifter av

sådant slag bör meddelas bara om det finns starkt bärande sakliga eller

funktionella motiv för avvikelserna.

Grunderna för god förvaltning

Legalitet, objektivitet och proportionalitet

5 § En myndighet får endast vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen.

I sin verksamhet ska myndigheten vara saklig och opartisk.

Myndigheten får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda

till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som

behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande

till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot.

Paragrafen, som har utformats med beaktande av Lagrådets synpunkter,

reglerar grundläggande krav på legalitet, objektivitet och proportionalitet

i myndigheternas verksamhet. Paragrafen har inte någon motsvarighet i

1986 års lag. Övervägandena finns i avsnitt 7.1.

Paragrafen gäller i all verksamhet som en myndighet bedriver, dvs. vid

såväl handläggning av och beslutsfattande i enskilda ärenden som s.k.

faktiskt handlande, se författningskommentaren till 1 §.

I första stycket anges att en myndighet endast får vidta åtgärder som

har stöd i rättsordningen. Bestämmelsen ger uttryck för legalitetsprin-

cipen och tar sikte på de källor som tillsammans bildar rättsordningen i

vidsträckt mening. Bestämmelsen innebär att det måste finnas någon

form av normmässig förankring för all typ av verksamhet som en

myndighet bedriver. Exempel på sådant författningsstöd kan vara de

allmänna bestämmelserna i lagen eller detaljerad reglering i tillämplig

speciallagstiftning. Det kan också vara fråga om allmänna eller särskilda

bestämmelser i myndighetens instruktion eller myndighetsförordningen

eller i någon annan förordning som regeringen har beslutat. Så kan t.ex.

vara fallet i fråga om befogenheten för en myndighet att ingå civilrätts-

liga avtal eller annars uppträda som privaträttsligt subjekt. Legalitets-

kravet kan även vara uppfyllt genom ett förvaltningsbeslut, exempelvis

om åtgärden har stöd i myndighetens regleringsbrev. Bestämmelsen

innebär inte att varje enskild åtgärd som en myndighet vidtar måste ha

uttryckligt stöd i en viss lagbestämmelse eller i andra föreskrifter som har

meddelats i enlighet med 8 kap. RF.

Enligt andra stycket ska myndigheten i sin verksamhet vara saklig och

opartisk. Detta inbegriper även ett krav på respekt för allas likhet inför

Prop. 2016/17:180

290

lagen. Bestämmelsen ger uttryck för objektivitetsprincipen och innebär

ett förbud för myndigheterna att låta sig vägledas av andra intressen än

dem som de är satta att tillgodose eller att grunda sina avgöranden på

hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt tillämpliga

författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende. En myndighet får

alltså inte låta sig påverkas av omständigheter som t.ex. en sökandes

etniska bakgrund eller politiska åsikter, om de är ovidkommande (jfr t.ex.

migrationsärenden). Diskriminering och andra former av obefogad

särbehandling är ytterligare exempel på åtgärder som strider mot

bestämmelsen. Mer detaljerade regler om krav på objektivitet för en viss

typ av verksamhet kan finnas i annan författning. Ett sådant exempel är

rättegångsbalkens bestämmelser om krav på objektivitet i brotts-

bekämpande verksamhet när det gäller förfarandet före, under och efter

en förundersökning (23 kap. 4 § och 45 kap. 3 a § RB).

I tredje stycket regleras under vilka förutsättningar som en myndighet

får ingripa i ett enskilt intresse. Enligt bestämmelsen får ett sådant ingrip-

ande göras endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet.

Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får

vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de

olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot.

Bestämmelsen ger uttryck för den allmänna proportionalitetsprincip som

har utvecklats genom Högsta förvaltningsdomstolens praxis och innebär

ett skydd för enskilda intressen mot en ensidig prioritering av det all-

männas önskemål vid myndigheternas agerande. Bestämmelsen ska inte

tolkas alltför vidsträckt. Avsikten är t.ex. inte att ställa något krav på

myndigheterna att i detalj väga en från allmän synpunkt angelägen åtgärd

mot varje tänkbart motstående enskilt intresse. Bestämmelsen tar inte

heller sikte på balansen mellan motstridiga allmänna intressen. Den är

däremot tillämplig när staten eller kommunerna företräder ett civilrätts-

ligt grundat intresse och i den egenskapen uppträder som enskilda i för-

hållande till det allmänna. Såväl åtgärder som innebär tvång eller vålds-

användning som åtgärder av mindre ingripande slag, t.ex. återkravshan-

tering på socialförsäkringsområdet, omfattas av bestämmelsens tillämp-

ningsområde. Ett annat exempel kan vara åtgärder som en tentamensvakt

vidtar i samband med misstänkt fusk vid ett provtillfälle. Diskussioner

och meningsskiljaktigheter mellan studenter och lärare i olika under-

visningsfrågor utgör inte ingrepp i någon enskilds intresse i den mening

som avses med bestämmelsen.

Kravet på rimlighet innebär att det inte får föreligga ett klart miss-

förhållande mellan det allmänna intresset av ett visst ingripande och den

belastning som detta medför för den enskilde. Innan myndigheten väger

olika intressen mot varandra, måste den ha tagit ställning till om åtgärden

uppfyller principens krav på lämplighet och nödvändighet. Det krävs

alltså att myndigheten först prövar om den tilltänkta åtgärden kan antas

leda till det avsedda resultatet. Myndigheten måste också konstatera att

åtgärden är det minst ingripande av de alternativ som finns för att uppnå

samma resultat. Bestämmelsen avser inte att hindra myndigheterna från

att vidta åtgärder utan avser att säkerställa att de åtgärder som vidtas är

proportionella.

291

Prop. 2016/17:180

Service

6 § En myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla.

Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till

vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med

hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens

verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål.

I paragrafen finns bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet.

Paragrafen motsvarar 4 § FL. Övervägandena finns i avsnitt 7.2.

Paragrafen gäller i all verksamhet som en myndighet bedriver, dvs. vid

såväl handläggning av och beslutsfattande i enskilda ärenden som s.k.

faktiskt handlande, se författningskommentaren till 1 §.

Enligt första stycket ska en myndighet se till att kontakterna med

enskilda blir smidiga och enkla. Kraven på smidighet och enkelhet avser

den enskildes rätt till ett positivt bemötande från myndighetens sida,

vilket ger uttryck för en attitydfråga som är ett grundläggande inslag i

principen om god förvaltning. Kravet på enkelhet innebär också att den

enskilde inte behöver ha någon särskild sakkunskap innan han eller hon

kontaktar en myndighet i en viss fråga.

Av andra stycket följer att en myndighet ska ge den hjälp som krävs

för att den enskilde ska kunna ta till vara sina intressen. Hjälpen ska

enligt bestämmelsen ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn

till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksam-

het samt utan onödigt dröjsmål. Bestämmelsen innebär även en skyldig-

het att hjälpa den som har vänt sig fel genom att hänvisa till rätt myndig-

het. Rätten att få hjälp är inte begränsad till viss form. Bestämmelsen

innebär dock inte att myndigheternas serviceskyldighet omfattar t.ex.

rådgivning av sådant slag som privata ombud med juridisk eller teknisk

specialkompetens inom ett visst område tillhandahåller åt enskilda

individer och företag. En myndighet är inte skyldig att svara på frågor på

ett sätt som förutsätter att den först genomför en omfattande rättsutred-

ning. Det ställs inte heller något krav på myndigheterna att allmänt se till

att enskilda kan undvika tidsödande arbete. Servicenivån måste som

utgångspunkt anpassas till förutsättningarna i det enskilda fallet, bl.a.

med hänsyn till vilka resurser som den enskilde själv har till sitt

förfogande eller rimligen kan förväntas skaffa sig. Hjälpbehovet kan

alltså variera och ofta vara större för privatpersoner än för företag som

bedriver omfattande näringsverksamhet. Att hjälpen ska ges så snabbt

som möjligt med hänsyn till resultatet av den lämplighetsbedömning som

avgör hjälpens omfattning i det enskilda fallet innebär att myndigheten

kan fördela sina resurser så att verksamheten i sin helhet kan fungera på

bästa sätt. Resursbrist kan inte utgöra skäl för att helt avstå från att hjälpa

den enskilde.

Tillgänglighet

7 § En myndighet ska vara tillgänglig för kontakter med enskilda och informera

allmänheten om hur och när sådana kan tas.

Myndigheten ska vidta de åtgärder i fråga om tillgänglighet som behövs för att

den ska kunna uppfylla sina skyldigheter gentemot allmänheten enligt 2 kap.

tryckfrihetsförordningen om rätten att ta del av allmänna handlingar.

Prop. 2016/17:180

292

Paragrafen reglerar grundläggande krav på myndigheterna att vara till-

gängliga för kontakter med enskilda. Paragrafen motsvarar i huvudsak

5 § FL. Övervägandena finns i avsnitt 7.2.

Paragrafen gäller i all verksamhet som en myndighet bedriver, dvs. vid

såväl handläggning av och beslutsfattande i enskilda ärenden som s.k.

faktiskt handlande, se författningskommentaren till 1 §.

I första stycket anges att en myndighet ska vara tillgänglig för kon-

takter med enskilda och informera allmänheten om hur och när sådana

kan tas. Bestämmelsen innebär att myndigheterna ska vara tillgängliga

för allmänheten i så stor utsträckning som möjligt. Kravet på tillgäng-

lighet är inte begränsat till enbart vissa former av kontakter som t.ex.

besök, telefonsamtal, e-post eller en digital tjänst på myndighetens webb-

plats. Bestämmelsen ska dock inte tolkas alltför vidsträckt. En myndighet

avgör t.ex. själv i vilken utsträckning som tillgänglighet via sociala

medier är lämplig och till nytta för myndighetens verksamhet ur ett

medborgarperspektiv. Informationskravet innebär en generell skyldighet

för myndigheterna att på lämpliga sätt tydligt ange de uppgifter som

behövs för att enskilda i tillräcklig utsträckning ska kunna kontakta dem.

En myndighet kan exempelvis på sin webbplats och i viss korrespondens

med enskilda bl.a. ange post- och besöksadress, telefonnummer, en eller

flera elektroniska kontaktvägar och informera om öppethållande och

eventuella fasta mottagningstider och telefontider.

Av andra stycket följer att myndigheten ska vidta de åtgärder i fråga

om tillgänglighet som behövs för att den ska kunna uppfylla sina

skyldigheter gentemot allmänheten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen

om rätten att ta del av allmänna handlingar. Bestämmelsen påminner om

att allmänna handlingar även under s.k. klämdagar ska kunna registreras

och på beställning lämnas ut i enlighet med den i grundlag reglerade

rätten att ta del av allmänna handlingar. I linje med huvudregeln i första

stycket om att myndigheterna ska vara tillgängliga för allmänheten i så

stor utsträckning som möjligt reglerar bestämmelsen inte någon viss

bestämd tid för öppethållande.

Samverkan

8 § En myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med andra

myndigheter.

En myndighet ska i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att själv

inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter.

Paragrafen, som har utformats enligt Lagrådets förslag, reglerar

myndigheternas samverkansskyldighet gentemot varandra och i

förhållande till allmänheten. Paragrafen motsvarar 6 § FL och delvis 7 §

andra meningen FL. Övervägandena finns i avsnitt 7.2.

Paragrafen gäller i all verksamhet som en myndighet bedriver, dvs. vid

såväl handläggning av och beslutsfattande i enskilda ärenden som s.k.

faktiskt handlande, se författningskommentaren till 1 §. Paragrafen

innebär inte någon sådan uppgiftsskyldighet som enligt 10 kap. 28 § OSL

bryter sekretessen mellan myndigheter. Myndigheten måste alltså

förvissa sig om att informationsutbytet är förenligt med eventuellt

tillämpliga bestämmelser om sekretess. Innan en samverkande myndig-

293

Prop. 2016/17:180

het lämnar uppgifter till en annan myndighet måste den också beakta de

begränsningar i informationsutbytet som följer av personuppgiftslagen

och annan lagstiftning om behandling av personuppgifter. För förvalt-

ningsmyndigheter under regeringen finns det bestämmelser om sam-

verkan även i 6 § andra stycket myndighetsförordningen.

Enligt första stycket ska en myndighet inom sitt verksamhetsområde

samverka med andra myndigheter. Bestämmelsen innebär en generell –

men inte obegränsad – samverkansskyldighet. En myndighet avgör alltid

själv i vilken utsträckning som den egna arbetssituationen medger att

resurser avsätts för att bistå den myndighet som begär assistans. Form-

erna för samverkan kan vara av många olika slag och variera med hänsyn

till ändamålet. Det kan t.ex. vara fråga om att låna ut arkivhandlingar

eller svara på remiss. Det är också vanligt att myndigheter samråder och

lämnar varandra upplysningar eller bistår med särskild sakkunskap

genom informella kontakter per telefon eller vid möten. Om någon

enskild har vänt sig till fel myndighet kan det ibland krävas viss sam-

verkan för att se till att frågan vidarebefordras till och tas om hand av rätt

myndighet för besvarande eller annan lämplig åtgärd, jfr författnings-

kommentaren till 6 §. Bestämmelsen ger inte stöd för samverkansprojekt

som faller utanför respektive myndighets verksamhetsområde. Före-

skrifter om undantag från begränsningen till myndighetens verksamhets-

område eller om krav på att samverkan i en viss situation ska ske med

andra än myndigheter kan däremot förekomma i specialförfattning eller i

förordningarna med myndighetsinstruktion, jfr författningskommentaren

till 4 §.

Av andra stycket följer att en myndighet i rimlig utsträckning ska

hjälpa den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden

från andra myndigheter. Bestämmelsen innebär ett allmänt krav att

underlätta för enskilda i kontakterna med myndigheterna. Ett exempel på

hjälp och stöd som inte är kopplat till ärendehandläggning kan vara att en

myndighet besvarar en fråga genom att använda information som den på

lämpligt sätt har inhämtat för ändamålet från någon annan myndighet,

t.ex. genom ett telefonsamtal med en tjänsteman eller genom att besöka

den andra myndighetens webbplats. Att kravet på att hjälpa den enskilde

enbart gäller i den utsträckning som är rimlig innebär att en myndighet

kan avstå från att själv inhämta informationen t.ex. om hjälp begärs i

något avseende som inte rör myndighetens verksamhet eller om den

saknar möjlighet att frigöra rimliga resurser för att vidta åtgärden. I 26 §

finns det bestämmelser om användningen av remiss i handläggningen av

ärenden, se författningskommentaren till den paragrafen.

Allmänna krav på handläggningen av ärenden

Utgångspunkter för handläggningen

9 § Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt

utan att rättssäkerheten eftersätts.

Handläggningen ska vara skriftlig. Myndigheten får dock besluta att

handläggningen helt eller delvis ska vara muntlig, om det inte är olämpligt.

Prop. 2016/17:180

294

I paragrafen finns bestämmelser om grundläggande utgångspunkter för

handläggningen av ärenden. Paragrafen motsvarar i huvudsak 7 § första

meningen FL och delvis 14 § andra stycket FL. Övervägandena finns i

avsnitt 8.1.

Av första stycket följer att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt

och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.

Bestämmelsen, som avser alla slags ärenden, ger uttryck för det

okomplicerade, förhållandevis snabba och kostnadseffektiva förfarandet

– inbegripet själva beslutsfattandet – inom förvaltningen. Samtidigt

markeras att effektivitetssynpunkter inte får vara ensamt avgörande utan

att de alltid måste balanseras mot den enskildes berättigade krav på

rättssäkerhet. Kravet på kostnadseffektivitet ska förstås i vid bemärkelse

och avser kostnaderna för såväl det allmänna som den enskilde.

I andra stycket första meningen anges att handläggningen ska vara

skriftlig. Huvudregeln om skriftligt förfarande innebär att enskilda inte

kan ställa krav på att handläggningen i deras ärenden ska vara genom-

gående muntlig.

Andra stycket andra meningen innehåller ett undantag från

huvudregeln. Enligt bestämmelsen får myndigheten besluta att handlägg-

ningen helt eller delvis ska vara muntlig, om det inte är olämpligt.

Bestämmelsen innebär en möjlighet, men inte någon skyldighet, för

myndigheten att frångå huvudregeln om skriftligt förfarande helt eller

delvis både i mindre och i mer komplicerade ärenden. Hänsyn ska tas till

den enskildes önskemål, men det är myndigheten som har det yttersta

ansvaret för valet av handläggningsform. Bestämmelsen utgör även ett

hinder mot att myndigheten på eget initiativ beslutar om ett muntligt

förfarande som varken har stöd i författning eller är till fördel för den

enskilde. I 24 § finns det bestämmelser om den enskildes rätt att lämna

uppgifter muntligt under utredningsfasen av ett ärende, se författnings-

kommentaren till den paragrafen.

Partsinsyn

10 § Den som är part i ett ärende har rätt att ta del av allt material som har

tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som

följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

I paragrafen regleras rätten till partsinsyn. Paragrafen motsvarar i

huvudsak 16 § FL. Övervägandena finns i avsnitt 8.2.

Av första meningen följer att den som är part i ett ärende har rätt att ta

del av allt material som har tillförts ärendet. Bestämmelsen innebär en

möjlighet för parten att skaffa sig en fullständig insyn i allt besluts-

underlag i form av handlingar och annat utredningsmaterial, t.ex. före-

mål, iakttagelser vid syn eller besiktning och muntliga uppgifter, som har

tillförts ärendet. Utöver allmänna och offentliga handlingar omfattas

även sådana handlingar som ännu inte blivit allmänna enligt tryckfrihets-

förordningens bestämmelser. Det är ytterst myndigheten som avgör i

vilken utsträckning sådana handlingar som minnesanteckningar och

föredragningspromemorior har sådan betydelse för avgörandet att de bör

tillföras ärendet. Rätten till partsinsyn omfattar även handlingar vars

innehåll är skyddat av sekretess. Partsinsynen gäller i alla slags ärenden

295

Prop. 2016/17:180

och under hela handläggningstiden. Under vissa förutsättningar gäller

den även efter ärendets avslutande (se t.ex. RÅ 1995 ref. 28 och

RÅ 2001 ref. 27). Uttrycket part avser sökande, klagande och annan part.

Med sökande avses den som hos en myndighet ansöker om en åtgärd

som är reglerad i den offentligrättsliga lagstiftningen. En klagande är den

som överklagar ett förvaltningsbeslut. Det kan vara en sökande som fått

avslag på sin framställning eller någon som drabbats av ett ingripande

och vill att beslutet ska upphävas eller ändras. Uttrycket annan part inbe-

griper bl.a. den som är föremål för ett tillsynsärende och därmed intar

ställning som s.k. förklarande part.

Andra meningen reglerar begränsningarna i rätten till partsinsyn. Enligt

bestämmelsen gäller rätten att ta del av uppgifter med de begränsningar

som följer av 10 kap. 3 § OSL. Bestämmelsen innebär att de enda

begränsningar som finns i den mycket långtågående rätten till insyn för

den som är part enligt lagen är de som följer av regleringen i

offentlighets- och sekretesslagen. Kopplingen till den s.k. kollisions-

bestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL innebär bl.a. att formerna för insyn

begränsas om det är av synnerlig vikt av hänsyn till något allmänt eller

enskilt intresse att sekretessen inte röjs.

Åtgärder om handläggningen försenas

11 § Om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende som har inletts av en

enskild part kommer att bli väsentligt försenat, ska myndigheten underrätta

parten om detta. I en sådan underrättelse ska myndigheten redovisa anledningen

till förseningen.

I paragrafen finns bestämmelser om myndigheters skyldighet att

underrätta en enskild part om handläggningen i ett ärende försenas.

Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1986 års lag. Övervägandena

finns i avsnitt 9.3.

Enligt första meningen ska en myndighet, som bedömer att avgörandet

i ett ärende som har inletts av en enskild part kommer att bli väsentligt

försenat, underrätta parten om detta. En förutsättning för att under-

rättelseskyldigheten ska gälla är alltså att ärendet har inletts av en enskild

part. Ärenden som inleds på myndighetens eget initiativ eller på initiativ

av någon annan myndighet faller utanför bestämmelsens tillämpnings-

område. Det innebär exempelvis att om ett tillsynsärende har inletts med

anledning av ett klagomål från någon enskild är bestämmelsen inte

tillämplig eftersom den som klagat i ett sådant fall inte får partställning i

tillsynsärendet. Bestämmelsen är inte heller tillämplig i exempelvis

ärenden om återkrav på socialförsäkringsområdet. Detsamma gäller

flertalet ärenden som rör beskattning, utom när myndighetens prövning i

ett enskilt fall sker på den enskildes begäran.

Uttrycket enskild part har i denna bestämmelse samma betydelse som i

övrigt i lagen. Det innebär bl.a. att en underrättelse ska lämnas till en

fysisk eller juridisk person som är sökande i ett ärende hos myndigheten i

första instans. Om en förvaltningsmyndighet uppträder som sökande i ett

ärende hos en annan myndighet kan myndigheten i vissa fall vara att

betrakta som enskild. I ett sådant fall gäller underrättelseskyldigheten

även mot den myndigheten.

Prop. 2016/17:180

296

Underrättelseskyldigheten enligt bestämmelsen gäller bara om ett

avgörande bedöms bli väsentligt försenat. Vid denna bedömning kan den

tid som myndigheten i förekommande fall har angivit som normaltid för

en viss ärendetyp tjäna som en utgångspunkt. Myndigheten får dock ta

hänsyn även till omständigheterna i det konkreta fallet. Vad som utgör en

väsentlig försening kan i ett visst fall behöva bedömas i relation till den

betydelse som ett snabbt avgörande normalt kan förväntas ha för den

enskilde, t.ex. om den fråga som prövas är av direkt och påtaglig

betydelse för den enskildes personliga eller ekonomiska ställning.

Avsikten är att en kortare tids försening av avgörandet normalt inte ska

innebära att myndigheten är skyldig att lämna en underrättelse till parten

om förseningen.

Av andra meningen följer att en myndighets underrättelse om

förseningen ska innehålla en redovisning av anledningen till förseningen.

Detta krav innebär att myndigheten ska förklara för den enskilde varför

ärendet inte kan förväntas bli avgjort inom en tid som parten rimligen

kunnat förvänta sig. Bestämmelsen ställer inte upp något krav på utförlig

information om myndighetens verksamhet eller de omständigheter som

har lett till att ärendet försenats. Hur utförlig förklaringen ska behöva

vara ska ses i ljuset av syftet med bestämmelsen som främst är att bidra

till att enskilda slipper onödig irritation över att myndighetens avgörande

dröjer och även ges behövlig information för att i rimlig utsträckning

kunna planlägga sina förehavanden i avvaktan på beslutet. Underrättelsen

kan lämnas både skriftligen och muntligen.

Regleringen i paragrafen kompletterar den allmänna bestämmelsen om

myndigheternas serviceskyldighet i 6 §, jfr författningskommentaren till

den paragrafen.

12 § Om ett ärende som har inletts av en enskild part inte har avgjorts i första

instans senast inom sex månader, får parten skriftligen begära att myndigheten

ska avgöra ärendet. Myndigheten ska inom fyra veckor från den dag då en sådan

begäran kom in antingen avgöra ärendet eller i ett särskilt beslut avslå begäran.

Ett beslut enligt första stycket att avslå en begäran om att ärendet ska avgöras

får överklagas till den domstol eller förvaltningsmyndighet som är behörig att

pröva ett överklagande av avgörandet i ärendet.

Myndighetens prövning enligt första stycket får begäras av parten vid ett till-

fälle under ärendets handläggning.

I paragrafen finns bestämmelser om möjligheten för en enskild part att

begära att en myndighet avgör ett ärende som handläggs i första instans

och att få en överprövning av ett beslut om avslag på en sådan begäran.

Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1986 års lag. Övervägandena

finns i avsnitt 9.4.

Av första stycket första meningen följer att en enskild part som har

inlett ett ärende hos en förvaltningsmyndighet i första instans skriftligen

får begära att det ärendet ska avgöras, om handläggningen hos myndig-

heten inte har avslutats genom ett beslut inom sex månader från det att

ärendet inleddes. Kravet att ärendet ska ha inletts av en enskild part inne-

bär att ärenden som inleds på myndighetens eget initiativ eller på någon

annan myndighets initiativ inte omfattas av bestämmelsens tillämpnings-

område. Bestämmelsen är alltså inte tillämplig t.ex. i ärenden om åter-

297

Prop. 2016/17:180

krav eller i flertalet ärenden som avser beskattning, jfr författningskom-

mentaren till 11 §.

Det är bara enskilda parter med ställning som sökande, klagande eller

liknande som har rätt att begära att ärendet ska avgöras enligt denna

bestämmelse. Om det i ett ärende finns flera enskilda parter med

ställning som sökande eller klagande har de, var och en för sig, samma

rätt att begära att ärendet ska avgöras. Bestämmelsen ger inte en enskild

part som har ställning som motpart rätt att begära att myndigheten avgör

ärendet.

Bestämmelsen är tillämplig enbart vid handläggning hos en förvalt-

ningsmyndighet i första instans. Så är fallet om ärendet inleds hos en

förvaltningsmyndighet av någon enskild genom en ansökan, anmälan

eller annan liknande framställning. Det är också fråga om handläggning i

första instans i bestämmelsens mening om ett ärende inleds hos en

förvaltningsmyndighet efter överklagande av ett beslut i enlighet med

lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med

offentliga förvaltningsuppgifter. Bestämmelsen är tillämplig också i ett

fall när den enskilde begär att en myndighet ändrar sitt eget beslut i ett

ärende. Utanför tillämpningsområdet faller däremot situationer då ett

ärende inleds genom ett överklagande av någon annan förvaltnings-

myndighets beslut.

En begäran om att ärendet ska avgöras får göras tidigast efter sex

månader från det att ärendet inleddes (spärrtiden). Frågan om när ett

ärende har inletts får bedömas med utgångspunkt från den tidpunkt då

den enskilde har formaliserat sin framställning på ett sådant sätt att

myndigheten måste fatta ett beslut som avses få faktiska verkningar för

den enskilde, jfr författningskommentaren till 1 §. Om handläggningen i

ett enskilt fall har föregåtts av informella kontakter och rådgivning som

lämnats med stöd av bestämmelserna om myndigheternas serviceskyldig-

het ska bara den tid som förflutit sedan den formella framställningen

gjorts beaktas vid beräkningen av spärrtiden. Tidsgränsen på sex måna-

der ska inte uppfattas som en reglering om rekommenderad tidsåtgång

för ärendehandläggningen. Bestämmelsen anger endast en gräns för när

det nya förfarandet tidigast ska kunna användas i vissa slags ärenden.

Av bestämmelserna i första meningen följer vidare att en begäran om

att ett ärende ska avgöras ska vara skriftlig. Skriftlighetskravet är teknik-

oberoende. Det förutsätter endast att framställningen görs i en form som

är läsbar för myndigheten. Det kan ske både i elektronisk form och i

pappersform. Om en begäran görs muntligen – per telefon eller vid en

personlig inställelse på myndigheten – är bestämmelsen alltså inte

tillämplig. I ett sådant fall bör myndigheten dock, i enlighet med bestäm-

melserna om myndigheternas serviceskyldighet, upplysa parten om form-

kravet.

Det är bara framställningar som görs sedan minst sex månader har

förflutit som måste beaktas vid tillämpningen av denna bestämmelse. Om

en framställning görs dessförinnan behöver myndigheten alltså inte ta

ställning till den på det sätt som anges i första stycket andra meningen.

Detsamma gäller om den enskilde vid mer än ett tillfälle efter det att

spärrtiden på sex månader har passerat lämnar in en framställning med

begäran om att ärendet ska avgöras. I de fall förutsättningarna för en

tillämpning av bestämmelserna i paragrafen inte är uppfyllda, får frågan

Prop. 2016/17:180

298

om vilka åtgärder myndigheten behöver vidta under förfarandet bedömas

på vanligt sätt, främst med ledning av bestämmelserna om service-

skyldighet, jfr författningskommentaren till 6 §.

Av första stycket andra meningen följer att myndigheten inom fyra

veckor från den dag då begäran kom in antingen ska avgöra ärendet eller

i ett särskilt beslut avslå begäran. Myndigheten kan alltså inte välja att

förhålla sig passiv. Om myndigheten avgör ärendet behöver den inte

uttryckligen ta ställning till begäran om avgörande i samband med att

ärendet avgörs i sak. Om myndigheten däremot inte kan avsluta ärendet

inom fyra veckor måste den inom samma tid fatta ett formellt avslags-

beslut avseende framställningen. Det ställs inte upp något formkrav för

avslagsbeslutet men eftersom beslutet ska kunna överklagas (andra

stycket) är det lämpligt att myndigheten dokumenterar beslutet skriftligt i

en handling i ärendet. Av 32 § följer att beslut som kan antas påverka

någons situation på ett inte obetydligt sätt normalt ska innehålla en klar-

görande motivering. Ett beslut att avslå en begäran om avgörande får

anses påverka partens situation på ett sådant sätt att beslutet ska

motiveras. Detta innebär att myndigheten måste på ett begripligt sätt

förklara för den enskilde varför ärendet inte kan avgöras, jfr författnings-

kommentaren till 32 §. Om det är möjligt torde det många gånger kunna

vara värdefullt för den enskilde om motiveringen kan kompletteras med

en upplysning om när ärendet enligt myndighetens bedömning sannolikt

kan förväntas vara avgjort.

Av andra stycket följer vidare att ett avslagsbeslut får överklagas till

den domstol eller förvaltningsmyndighet som är behörig att pröva ett

överklagande av avgörandet i ärendet. Det är alltså den instansordning

som allmänt gäller för beslutet i huvudsaken som ska tillämpas också vid

en överprövning av frågan om handläggningen har försenats i onödan.

Bestämmelsen innebär att detta förfarande med överprövning inte kan

tillämpas t.ex. i de fall då myndighetens beslut får överklagas enbart till

regeringen. Överprövningsmekanismen är inte heller tillämplig om

beslutet i huvudsaken inte får överklagas alls.

Enligt bestämmelsen i tredje stycket får myndighetens prövning enligt

första stycket begäras av parten vid ett tillfälle under ärendets handlägg-

ning. Detta gäller oavsett om den enskilde har möjlighet att, i enlighet

med det förfarande som regleras i paragrafens andra stycke, begära

överprövning av myndighetens beslut eller inte. Möjligheten att vid ett

tillfälle under förfarandet i första instans begära en sådan prövning gäller

alltså enligt bestämmelsen oberoende av om ett avslagsbeslut får över-

klagas enligt andra stycket.

Bestämmelser om överinstansens skyldighet i vissa fall att vid över-

prövningen av ett avslagsbeslut besluta om ett föreläggande att avgöra

ärendet finns i 49 §.

Tolkning och översättning

13 § En myndighet ska använda tolk och se till att översätta handlingar om det

behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt när myndigheten har

kontakt med någon som inte behärskar svenska.

299

Prop. 2016/17:180

En myndighet ska under samma förutsättningar använda tolk och göra

innehållet i handlingar tillgängligt när den har kontakt med någon som har en

funktionsnedsättning som allvarligt begränsar förmågan att se, höra eller tala.

Paragrafen reglerar under vilka förutsättningar som en myndighet ska

använda tolk och se till att översätta handlingar eller på annat sätt göra

innehållet i handlingar tillgängligt. Paragrafen motsvarar delvis 8 § FL.

Övervägandena finns i avsnitt 8.3.2.

I 10 § första stycket språklagen finns bestämmelser om att språket i

domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ som fullgör upp-

gifter i offentlig verksamhet är svenska. Huvudregeln är alltså att förvalt-

ningsärenden ska handläggas på svenska.

I första stycket anges att en myndighet ska använda tolk och se till att

översätta handlingar om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till

vara sin rätt när myndigheten har kontakt med någon som inte behärskar

svenska. Det ställs alltså ett uttryckligt krav på tolkning och översättning

för fall då den enskilde behöver sådan hjälp för att kunna ta till vara sin

rätt, t.ex. för att kunna förstå ärendets innehåll och själv göra sig

förstådd. Tolkning eller översättning kan också vara en förutsättning för

att relevant material ska kunna beaktas vid prövningen av ärendet,

oavsett om materialet tillförs av den enskilde själv eller av någon annan.

Bestämmelsen hindrar inte att myndigheterna även i annat syfte använder

sig av tolk utan kostnad för den enskilde, om de anser det motiverat för

att ärendet ska bli tillfredsställande behandlat. Behovskriteriet ger

utrymme för myndigheterna att i vissa fall avstå från tolkning eller över-

sättning. Ett tänkbart exempel kan vara ärenden av mindre vikt för den

enskilde där kostnaderna för åtgärden framstår som oproportionerliga i

förhållande till den enskildes möjligheter att ändå ta till vara sin rätt. Det

är alltså ytterst myndigheten som avgör om och i vilken utsträckning det

finns ett behov av tolk eller översättning i det enskilda ärendet.

Av andra stycket följer att en myndighet under samma förutsättningar

ska använda tolk och göra innehållet i handlingar tillgängligt när den har

kontakt med någon som har en funktionsnedsättning som allvarligt

begränsar förmågan att se, höra eller tala. Bestämmelsen innebär att

myndigheterna på motsvarande sätt som anges i första stycket ska under-

lätta för enskilda med vissa funktionsnedsättningar att medverka i ett

ärende. Det kan t.ex. vara fråga om att göra innehållet i handlingar

tillgängligt genom att använda punktskrift eller talsyntes.

Ombud och biträde

14 § Den som är part i ett ärende får som ombud eller biträde anlita någon som är

lämplig för uppdraget. Den som anlitar ombud ska dock medverka personligen

om myndigheten begär det.

Om ett ombud eller biträde bedöms vara olämplig för sitt uppdrag får

myndigheten besluta att han eller hon inte längre får medverka i ärendet.

Paragrafen reglerar under vilka förutsättningar som ett ombud eller

biträde kan medverka i ett ärende. Paragrafen motsvarar delvis 9 § FL.

Övervägandena finns i avsnitt 8.4.3.

Första stycket första meningen ger den som är part i ett ärende en rätt

att som ombud eller biträde anlita någon som är lämplig för uppdraget.

Prop. 2016/17:180

300

Med biträde avses någon som inte själv för talan för partens räkning utan

endast bistår honom eller henne vid talans utförande. Kravet på lämplig-

het innebär att enbart fysiska personer kan fungera som ombud eller

biträden. Frågan om ombudet eller biträdet är lämpligt får bedömas från

fall till fall allt efter sakens karaktär och den omfattning som handlägg-

ningen av ärendet kan förväntas att få. Om ärendet inte är komplicerat

finns det inte anledning att ställa alltför höga krav på den som vill vara

ombud eller biträde. I enklare fall möter det normalt inte något hinder att

en nära anhörig utan särskild juridisk skolning eller någon annan allmänt

förståndig person uppträder som ombud. Den det gäller behöver normalt

inte lägga fram någon utredning om sina kvalifikationer. Praxis om

tillämpningen av bestämmelserna i 48 § FPL om ombud kan ge vägled-

ning även för de krav som i det enskilda fallet kan ställas på ombud som

uppträder hos en myndighet i förvaltningsförfarandet. Hänsyn bör tas till

t.ex. personens omdöme, kunnande och erfarenhet.

Rätten att anlita ombud utesluter inte att det kan krävas personlig med-

verkan av den som är part i ärendet. Av första stycket andra meningen

följer att den som anlitar ombud ska medverka personligen om myndig-

heten begär det. Personlig medverkan kan ibland vara nödvändig av

utredningsskäl, t.ex. i sådana fall då enbart den enskilde själv har den

information som behöver tillföras ärendet.

Om ett ombud eller biträde bedöms vara olämplig för sitt uppdrag får

myndigheten besluta att han eller hon inte längre får medverka i ärendet.

Detta följer av andra stycket, som alltså innebär en möjlighet att hindra

olämpliga ombud och biträden från att fortsätta att medverka i ärendet

hos myndigheten. Stycket tar inte sikte på en sådan aktörs eventuella

kontakter med parten i övrigt. Det allmänna lämplighetskravet i första

stycket gör det möjligt för en myndighet att redan när ett ärende inleds

avvisa ett ombud eller biträde som tidigare visat sig olämplig för upp-

draget, även om detta inte har kommit till uttryck i det aktuella ärendet.

Andra stycket är tillämpligt om ett ombud eller biträde senare under

handläggningen visar sig olämplig på ett sådant sätt att förhållandena i

ärendet utgör skäl för myndigheten att besluta att hindra honom eller

henne från fortsatt medverkan i detta.

15 § En myndighet får begära att ett ombud ska styrka sin behörighet genom en

skriftlig eller muntlig fullmakt. En sådan fullmakt ska innehålla uppgift om

ombudets namn och uppdragets omfattning. Om ombudet får sätta någon annan i

sitt ställe, ska även detta framgå av fullmakten.

Om ett ombud inte följer en begäran om att styrka sin behörighet genom en

fullmakt, får myndigheten besluta ett föreläggande om samma sak. Ett sådant

föreläggande får riktas till ombudet eller parten.

Om en handling som inleder ett ärende har skrivits under av ett ombud, ska det

i föreläggandet anges att följden av att det inte följs kan bli att framställningen

inte tas upp till prövning.

Paragrafen, som har utformats enligt Lagrådets förslag, reglerar krav på

fullmakt för ombud. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1986 års

lag. Övervägandena finns i avsnitt 8.4.3.

Första stycket första meningen ger myndigheten en möjlighet att

begära att ombudet styrker sin behörighet genom en skriftlig eller

muntlig fullmakt. Myndigheten behöver inte ange något skäl för en sådan

301

Prop. 2016/17:180

begäran. Möjligheten kan behöva utnyttjas t.ex. för att säkerställa

ombudets behörighet i ett ärende som är av stor betydelse för den

enskilde. Andra tänkbara situationer kan vara att ombudets behörighet

med fog kan ifrågasättas eller att behörigheten är oklar på något annat

sätt, t.ex. när det gäller omfattningen och i fråga om eventuella

begränsningar. Det är den enskilde själv som avgör om fullmakten ska

vara skriftlig eller muntlig. En muntlig fullmakt kan aktualiseras

exempelvis om någon följer med den enskilde för att bistå vid ett möte

med en handläggare hos myndigheten.

Av första stycket andra meningen följer att en fullmakt ska innehålla

uppgift om ombudets namn och uppdragets omfattning. Kraven på

precision ska inte tolkas alltför strikt. Exempelvis bör en myndighet

typiskt sett kunna utgå från att ett ombud som medverkar vid ett

personligt möte har rätt att företräda den enskilde i allt som angår det

aktuella ärendet, om den enskilde utan särskild reservation uppger att han

eller hon vill företrädas av ombudet. Av första stycket tredje meningen

följer att det i förekommande fall också ska framgå av fullmakten om

ombudet får sätta någon annan i sitt ställe.

Om ett ombud inte följer en begäran om att styrka sin behörighet

genom en fullmakt får myndigheten, enligt andra stycket första

meningen, besluta ett föreläggande om samma sak. I andra stycket andra

meningen anges att ett sådant föreläggande får riktas till ombudet eller

parten. Bestämmelserna innebär att myndigheten kan använda sig av ett

föreläggande för att få klarläggande i behörighetsfrågan och då välja att

rikta det till ombudet eller parten, dvs. ombudets uppdragsgivare.

Om en handling som inleder ett ärende har skrivits under av ett ombud,

ska det i föreläggandet anges att följden av att det inte följs kan bli att

framställningen inte tas upp till prövning. Detta följer av tredje stycket.

Bestämmelsen innebär att myndigheten i ett föreläggande enligt andra

stycket om att styrka ombudets behörighet ska upplysa om att den kan

komma att avstå från att pröva framställningen om föreläggandet inte

följs. Befogenheten att inte pröva framställningen är inte begränsad till

ansöknings- eller överklagandehandlingar, utan gäller även i fråga om

andra typer av handlingar som inleder ett ärende.

Jäv

16 § Den som för en myndighets räkning tar del i handläggningen på ett sätt som

kan påverka myndighetens beslut i ärendet är jävig om

1. han eller hon eller någon närstående är part i ärendet eller annars kan antas

bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning,

2. han eller hon eller någon närstående är eller har varit ställföreträdare eller

ombud för en part i ärendet eller för någon annan som kan antas bli påverkad av

beslutet i en inte oväsentlig utsträckning,

3. han eller hon har medverkat i den slutliga handläggningen av ett ärende hos

en annan myndighet och till följd av detta redan har tagit ställning till frågor som

myndigheten ska pröva i egenskap av överordnad instans, eller

4. det finns någon annan särskild omständighet som gör att hans eller hennes

opartiskhet i ärendet kan ifrågasättas.

Om det är uppenbart att frågan om opartiskhet saknar betydelse, ska

myndigheten bortse från jäv.

Prop. 2016/17:180

302

Paragrafen reglerar under vilka förutsättningar som det föreligger jäv.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 11 § FL. Övervägandena finns i avsnitt

8.5.2.

Av första stycket följer inledningsvis att det är enbart den som för en

myndighets räkning tar del i handläggningen på ett sätt som kan påverka

myndighetens beslut i ärendet som kan vara jävig. Det innebär att enbart

handläggare och beslutsfattare kan vara jäviga. Det är dock inte benäm-

ningen eller arbetsbeskrivningen utan agerandet i det enskilda ärendet

som är avgörande.

I första stycket 1–4 anges de situationer som medför att någon är jävig.

Av första stycket 1 följer att handläggaren eller beslutsfattaren är jävig

om han eller hon eller någon närstående är part i ärendet eller annars kan

antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning. Bestäm-

melsen reglerar s.k. partsjäv, intressejäv och närståendejäv. Det ställs

relativt låga krav i fråga om graden av den påverkan som kan förutses

och som alltså medför jäv. Det är tillräckligt att man kan antas i en inte

oväsentlig utsträckning påverkas av utgången i ärendet för att jäv ska

föreligga.

Av första stycket 2 följer att handläggaren eller beslutsfattaren är jävig

om han eller hon eller någon närstående är eller har varit ställföreträdare

eller ombud för en part i ärendet eller för någon annan som kan antas bli

påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning. Bestämmelsen

reglerar s.k. ställföreträdarjäv och ombudsjäv. Bestämmelsen innebär att

jäv föreligger om handläggaren eller beslutsfattaren själv eller någon

närstående till honom eller henne representerar, eller tidigare har

representerat, någon som är part i ärendet eller som kan antas i en inte

oväsentlig utsträckning påverkas av beslutet i ärendet.

Av första stycket 3 följer att handläggaren eller beslutsfattaren är jävig

om han eller hon har medverkat i den slutliga handläggningen av ett

ärende hos en annan myndighet och till följd av detta redan har tagit

ställning till frågor som myndigheten ska pröva i egenskap av över-

ordnad instans. Bestämmelsen reglerar s.k. tvåinstansjäv. Bestämmelsen

hindrar deltagande i handläggningen för någon som genom att medverka

i den slutliga handläggningen av ett ärende hos en annan myndighet

redan har tagit ställning till frågor som myndigheten ska överpröva.

Av första stycket 4, som är en s.k. generalklausul, följer att hand-

läggaren eller beslutsfattaren även är jävig om det finns någon annan

särskild omständighet som gör att hans eller hennes opartiskhet i ärendet

kan ifrågasättas. Bestämmelsen tar sikte på sådana situationer som inte

direkt omfattas av någon av jävsgrunderna i första stycket 1–3, men där

handläggarens eller beslutsfattarens opartiskhet ändå med fog kan

ifrågasättas (s.k. delikatessjäv). Det kan alltså vara fråga om såväl fall

som knyter an till någon av dessa jävsgrunder som situationer som inte

har sådan anknytning. Tillämpning av generalklausulen kan aktualiseras

bl.a. i frågor om s.k. biträdesjäv och i underställningssituationer, dvs. när

en myndighet ger in sitt beslut till en annan myndighet för att den andra

myndigheten ska pröva det. Den kan också aktualiseras i andra situa-

tioner som i sak liknar tvåinstansjäv, men som kan uppkomma vid hand-

läggningen i en och samma instans. Andra tänkbara exempel kan vara att

någon är uppenbar vän eller ovän med den som är part, ekonomiskt

beroende av en part eller intressent eller är engagerad i saken på ett

303

Prop. 2016/17:180

sådant sätt att misstanke lätt kan uppkomma om att det brister i

förutsättningarna för en opartisk bedömning.

I andra stycket anges att myndigheten ska bortse från jäv om det är

uppenbart att frågan om opartiskhet saknar betydelse. Bestämmelsen,

som alltså gör det möjligt att bortse från jäv i vissa fall, tar sikte på

sådana fall där handläggaren uppenbart saknar varje möjlighet att låta sig

påverkas av några ovidkommande omständigheter. Tänkbara exempel

kan vara ärenden av enbart informationskaraktär, andra rena serviceären-

den eller sådana registreringsärenden och ärenden om löneutbetalning

som är helt rutinartade och inte kräver några överväganden som medför

att fråga kan uppkomma om partiskhet. Begränsningen till uppenbara fall

markerar att bestämmelsen ska tillämpas med stor restriktivitet.

17 § Den som är jävig får inte ta del i handläggningen av ärendet och inte heller

närvara när ärendet avgörs. Han eller hon får dock utföra sådana uppgifter som

inte någon annan kan utföra utan att handläggningen försenas avsevärt.

Paragrafen reglerar verkan av jäv. Paragrafen motsvarar i huvudsak 12 §

första stycket FL. Övervägandena finns i avsnitt 8.5.3.

I första meningen anges att den som är jävig inte får ta del i handlägg-

ningen av ärendet och inte heller närvara när ärendet avgörs. Bestäm-

melsen innebär ett förbud för den som är jävig att på något sätt befatta

sig med ärendet. Närvaroförbudet innebär att den som är jävig i förekom-

mande fall måste lämna sammanträdeslokalen. Bestämmelsen är inte

avsedd att hindra ett förfarande som innebär att den jävige, om han eller

hon har unika sakkunskaper inom det aktuella området, muntligen på

begäran av myndigheten lämnar sådana objektiva fakta som kan vara av

betydelse i ärendet och sedan lämnar sammanträdeslokalen så snart upp-

gifterna har förts fram.

I andra meningen finns ett undantag från huvudregeln. Av bestäm-

melsen följer att den som är jävig trots detta får utföra sådana uppgifter

som inte någon annan kan utföra utan att handläggningen försenas avse-

värt. Bestämmelsen, som ska tillämpas mycket restriktivt, innehåller en

ventil som tar sikte på sådana fall där någon annan inte inom rimlig tid

kan ersätta den som är jävig för att fortsätta handläggningen av ärendet. I

en sådan situation kan den jäviga handläggaren formellt vidta alla

åtgärder som handläggningen kräver, inbegripet att slutföra ärendet och

fatta beslut i detta. Bestämmelsen är alltså avsedd att förhindra att hand-

läggningen av ett angeläget ärende, exempelvis inom ordnings- och

säkerhetsområdet, helt blockeras till följd av en uppkommen jävs-

situation. Utgångspunkten är dock att myndigheterna har en sådan

organisation och bemanning att en tillämpning av ventilen inte

aktualiseras annat än i sällsynta undantagsfall. Det är omständigheterna i

det enskilda fallet som avgör vilken grad av försening som kan anses

avsevärd i bestämmelsens mening. Inom t.ex. ordnings- och säkerhets-

området är det tänkbart att en försening på en dag eller till och med ännu

kortare tid för vissa ärenden skulle kunna motivera en tillämpning av

bestämmelsen.

18 § Den som känner till en omständighet som kan antas göra honom eller henne

jävig ska omedelbart anmäla detta till myndigheten.

Prop. 2016/17:180

304

En myndighet ska pröva en jävsfråga så snart som möjligt.

Den som jävet gäller får ta del i prövningen av jävsfrågan endast om det krävs

för att myndigheten ska vara beslutsför och någon ersättare inte kan kallas in utan

att prövningen försenas avsevärt.

Paragrafen reglerar hur en jävsfråga ska hanteras. Paragrafen motsvarar i

huvudsak 12 § andra och tredje styckena FL. Övervägandena finns i

avsnitt 8.5.3.

Av första stycket följer att den som känner till en omständighet som

kan antas göra honom eller henne jävig omedelbart ska anmäla detta till

myndigheten. Det är i första hand handläggaren eller beslutsfattaren själv

som ska uppmärksamma myndigheten på att han eller hon kan antas vara

jävig. En sådan anmälan ska göras omedelbart.

I andra stycket anges att en myndighet ska pröva en jävsfråga så snart

som möjligt. Alla frågor om jäv ska alltså prövas så snart som möjligt,

dvs. oavsett om de har anmälts enligt första stycket eller om de har

aktualiserats hos myndigheten av någon annan anledning.

Av tredje stycket följer att den som jävet gäller får ta del i prövningen

av jävsfrågan endast om det krävs för att myndigheten ska vara beslutsför

och någon ersättare inte kan kallas in utan att prövningen försenas avse-

värt. Bestämmelsen, som ska tillämpas mycket restriktivt, innehåller en

ventil som tar sikte på sådana fall där någon annan inte inom rimlig tid

kan ersätta den som jävet gäller för att myndigheten ska vara beslutsför

och kunna pröva frågan om jäv. Bestämmelsen är alltså avsedd att

förhindra att prövningen av jävsfrågan helt blockeras. Utgångspunkten är

dock att myndigheterna har en sådan organisation och bemanning att en

tillämpning av ventilen inte aktualiseras annat än i sällsynta undantags-

fall. Det är omständigheterna i det enskilda fallet som avgör vilken grad

av försening som kan anses avsevärd i bestämmelsens mening. Inom t.ex.

ordnings- och säkerhetsområdet är det tänkbart att en försening på en dag

eller till och med ännu kortare tid för vissa ärenden skulle kunna

motivera en tillämpning av bestämmelsen.

Hur ärenden inleds och åtgärder när handlingar ges in

Framställningar från enskilda

19 § En enskild kan inleda ett ärende hos en myndighet genom en ansökan,

anmälan eller annan framställning. Framställningen ska innehålla uppgifter om

den enskildes identitet och den information som behövs för att myndigheten ska

kunna komma i kontakt med honom eller henne.

Det ska framgå av framställningen vad ärendet gäller och vad den enskilde vill

att myndigheten ska göra. Det ska också framgå vilka omständigheter som ligger

till grund för den enskildes begäran, om det inte är uppenbart obehövligt.

I paragrafen finns bestämmelser om hur enskilda inleder ärenden hos

myndigheter. Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1986 års lag.

Övervägandena finns i avsnitt 10.2.

Enligt första stycket kan en enskild inleda ett ärende hos en myndighet

genom en ansökan, anmälan eller annan framställning. Framställningen

ska innehålla uppgifter om den enskildes identitet och den information

som behövs för att myndigheten ska kunna komma i kontakt med honom

305

Prop. 2016/17:180

eller henne. Med uttrycket den enskildes identitet avses framför allt upp-

gift om en fysisk persons namn eller en juridisk persons firma men

bestämmelsen ger också utrymme att lämna uppgift om identiteten

genom att ange ett person- eller samordningsnummer eller ett organisa-

tionsnummer. Information som kan behövas för att myndigheten ska

kunna komma i kontakt med parten inkluderar – allt efter omständighet-

erna – exempelvis uppgift om adress och telefonnummer eller uppgift om

en digital kontaktpunkt. Det är bara sådan information som myndigheten

har behov av för att kunna kontakta den enskilde som måste lämnas. En

enskild som på plats hos en myndighet anonymt önskar ta del av en

allmän handling kan inte med hänvisning till denna bestämmelse tvingas

lämna uppgifter om sig själv (jfr 2 kap. 14 § tredje stycket TF).

Paragrafen reglerar inte på vilket sätt en myndighet kan inleda ett

ärende på eget initiativ eller hur en myndighet inleder ett ärende hos en

annan myndighet. Uttrycket ansökan syftar på de fall då en enskild begär

att myndigheten ska fatta någon form av beslut som får faktiska verk-

ningar eller en begäran om en viss typ av prestation från myndighetens

sida. Det kan t.ex. handla om en begäran om godkännande för att få

bedriva viss verksamhet, om tillstånd att få uppföra en byggnad eller

liknande eller om att få en anställning hos myndigheten. Ansöknings-

fallen omfattar också situationen att någon enskild begär att få ta del av

en allmän handling. Ett inledande av ett ärende genom en anmälan kan

aktualiseras exempelvis i de fall då en anmälan måste göras till en

tillstånds- eller tillsynsmyndighet enligt någon specialförfattning, t.ex.

anmälan av kameraövervakning enligt kameraövervakningslagen eller

anmälan av en offentlig tillställning enligt ordningslagen. Uttrycket

annan framställning avser att omfatta alla andra tänkbara situationer när

en enskild tar initiativ till att inleda handläggningen av ett ärende hos en

myndighet. Det ställs inte upp något krav på att framställningen ska ha en

viss form. Den kan alltså göras såväl skriftligen som muntligen. Bestäm-

melsen ger också utrymme för användning av digitala tjänster för att

inleda ett ärende.

Av andra stycket följer att det av framställningen ska framgå vad

ärendet gäller och vad den enskilde vill att myndigheten ska göra. Det

ska också framgå vilka omständigheter som ligger till grund för den

enskildes begäran, om det inte är uppenbart obehövligt. Det ställs inte

upp något särskilt krav i fråga om hur tydligt den enskildes önskemål ska

vara uttryckt. I vissa fall kan det redan av sammanhanget i tillräcklig

omfattning framgå vad den enskilde begär trots att han eller hon inte

uttryckligen anger något yrkande. Kravet att det ska framgå vilka

omständigheter som ligger till grund för begäran är inte undantagslöst. I

vilka fall det kan anses uppenbart obehövligt att lämna uppgifter om de

sakförhållanden som den enskilde grundar sin begäran på får avgöras

från fall till fall. En tänkbar situation är när myndigheten inte behöver ha

kännedom om sakförhållandena för att kunna pröva framställningen.

Åtgärder för att rätta till brister i en framställning

20 § Om en framställning är ofullständig eller oklar ska en myndighet i första

hand hjälpa den enskilde till rätta inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet

enligt 6 § andra stycket.

Prop. 2016/17:180

306

En myndighet får besluta att förelägga den enskilde att avhjälpa en brist som

finns kvar, om bristen medför att framställningen inte kan läggas till grund för en

prövning i sak. I föreläggandet ska det anges att följden av att det inte följs kan

bli att framställningen inte tas upp till prövning.

I paragrafen regleras vilka åtgärder en myndighet kan vidta om det finns

brister i en framställning från någon enskild. Paragrafen har inte någon

motsvarighet i 1986 års lag. Övervägandena finns i avsnitt 10.3.

I första stycket anges att om en framställning är ofullständig eller oklar

ska en myndighet i första hand hjälpa den enskilde till rätta inom ramen

för sin allmänna serviceskyldighet enligt 6 § andra stycket. Om myndig-

heten bedömer att det finns brister i en framställning från en enskild ska

myndigheten alltså i första hand försöka att genom råd och upplysningar

hjälpa den enskilde att klarlägga yrkandet och omständigheterna i den

utsträckning som följer av myndighetens serviceskyldighet, jfr författ-

ningskommentaren till 6 §. Detta kan i det enskilda fallet ske genom en

muntlig kontakt eller genom en skriftlig underrättelse.

I andra stycket anges att en myndighet får besluta att förelägga den

enskilde att avhjälpa en brist som finns kvar, om bristen medför att

framställningen inte kan läggas till grund för en prövning i sak. Av

bestämmelserna framgår att det i ett sådant föreläggande ska anges att

följden av att det inte följs kan bli att framställningen inte tas upp till

prövning. Ett beslut om föreläggande om avhjälpande enligt denna

bestämmelse kan alltså meddelas bara om en brist i en framställning är

av sådant kvalificerat slag att den – trots åtgärder från myndighetens sida

för att hjälpa den enskilde till rätta – innebär att myndigheten kan tvingas

avvisa framställningen om bristen inte åtgärdas. Det kan exempelvis

handla om fall då sökanden inte har betalat föreskriven ansökningsavgift.

Bestämmelsen hindrar inte att myndigheten även i andra fall beslutar att

förelägga den enskilde att vidta specifika åtgärder i ett ärende, t.ex. att

förtydliga de åberopade grunderna i en ansökan eller att yttra sig över

handlingar som har kommunicerats. Detta sker dock inte med stöd av

bestämmelserna i denna paragraf utan enligt bestämmelserna om utred-

ningsansvaret i 23 §.

Bekräftelse av handlingar

21 § En handling ska bekräftas av avsändaren om myndigheten anser att det

behövs.

I paragrafen finns en bestämmelse om myndigheters möjlighet att begära

att avsändaren bekräftar att en viss handling kommer från honom eller

henne. Paragrafen motsvarar delvis 10 § tredje stycket FL och har sin

förebild i 44 § tredje stycket FPL. Övervägandena finns i avsnitt 10.4.

Av paragrafen följer att en handling ska bekräftas av avsändaren om

myndigheten anser att det behövs. Formerna för hur bekräftelsen ska

göras regleras inte i bestämmelsen. Myndigheten kan begära att en hand-

ling bekräftas av avsändaren genom egenhändigt undertecknande, om

den anser att det är lämpligt. Bekräftelsen kan emellertid även ske munt-

ligen eller skriftligen på annat sätt än genom undertecknande. Det är

307

Prop. 2016/17:180

myndigheten själv som i det enskilda fallet avgör vilka handlingar som

behöver bekräftas och på vilket sätt det ska ske.

Hur ankomstdagen för handlingar bestäms

22 § En handling har kommit in till en myndighet den dag som handlingen når

myndigheten eller en behörig befattningshavare.

Om en handling genom en postförsändelse eller en avi om en betald

postförsändelse som innehåller handlingen har nått en myndighet eller behörig

befattningshavare en viss dag, ska handlingen dock anses ha kommit in närmast

föregående arbetsdag, om det inte framstår som osannolikt att handlingen eller

avin redan den föregående arbetsdagen skilts av för myndigheten på ett

postkontor.

En handling som finns i en myndighets postlåda när myndigheten tömmer den

första gången en viss dag ska anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag.

I paragrafen finns bestämmelser om när en handling i lagens mening ska

anses som inkommen till en myndighet. Paragrafen motsvarar i huvudsak

10 § första stycket FL och delvis 10 § andra stycket FL. Övervägandena

finns i avsnitten 11.2–11.4.

Paragrafen gäller i fråga om alla handlingar som kommer in till en

myndighet.

Av första stycket följer huvudregeln att en handling har kommit in till

en myndighet den dag som handlingen når myndigheten eller en behörig

befattningshavare. Uttrycket handling omfattar först och främst sådana

meddelanden i skrift eller bild som kan uppfattas utan tekniska hjälp-

medel. Uttrycket omfattar även sådana meddelanden i elektronisk form

som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas bara med tekniska

hjälpmedel. Telefaxmeddelanden samt e-post och annan digital informa-

tion som görs tillgängliga för myndigheten med hjälp av tekniska hjälp-

medel omfattas alltså av huvudregelns tillämpningsområde.

Det är den dag då handlingen når myndigheten som handlingen, som

huvudregel, ska anses inkommen. En handling har nått myndigheten när

den finns tillgänglig för myndigheten i dess lokaler eller dess postlåda.

Detta gäller även om handlingen lämnas i lokalerna utanför kontorstid.

Elektroniska handlingar, som skickas till myndigheten genom dataöver-

föring i ett elektroniskt kommunikationsnätverk eller på annat liknande

sätt, anses som inkomna när de finns tillgängliga för myndigheten eller

en behörig befattningshavare på

myndighetens server i datanätverket.

Om en handling inte lämnas till någon befattningshavare i myndighet-

ens lokaler utan i stället till någon behörig befattningshavare utanför

myndighetens lokaler är handlingen att anse som inkommen när den

överlämnas till befattningshavaren. Om överlämnandet av en handling

sker med hjälp av en digital kommunikationstjänst, t.ex. ett webb-

formulär eller e-post, är handlingen enligt denna bestämmelse att anse

inkommen när den blir tekniskt tillgänglig för befattningshavaren.

I andra stycket finns en bevislättnadsregel för postförsändelser. I

bestämmelsen anges att om en handling genom en postförsändelse eller

en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen har nått

en myndighet eller behörig befattningshavare en viss dag, ska handlingen

anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag, om det inte framstår

som osannolikt att handlingen eller avin redan den föregående arbets-

Prop. 2016/17:180

308

dagen skilts av för myndigheten på ett postkontor. Bestämmelsen innebär

att postförsändelser normalt ska anses som inkomna den arbetsdag som

föregår den dag då handlingen blir tillgänglig för faktisk hantering av

myndigheten. Det är bara om det med hänsyn till den information om

bl.a. poststämpling och postförmedling som finns att tillgå framstår som

osannolikt att försändelsen avskilts för myndighetens räkning på ett post-

kontor den dagen som huvudregeln ska tillämpas. Det råder med andra

ord en stark presumtion för att handlingen kommit in redan den före-

gående arbetsdagen. Bestämmelsen är utformad med utgångspunkt i den

praxis som har utvecklats vid tillämpningen av motsvarande bestäm-

melse i 1986 års lag. Denna praxis kan därför ge viss vägledning i rätts-

tillämpningen.

I tredje stycket finns ett undantag från huvudregeln i första stycket. Av

bestämmelsen följer att en handling som finns i en myndighets postlåda

när myndigheten tömmer den första gången en viss dag ska anses ha

kommit in närmast föregående arbetsdag. Bestämmelsen innebär att det

inte finns behov av att närmare undersöka vid vilken tidpunkt, efter den

senaste tömningen, som en handling lades i myndighetens postlåda.

Beredning av ärenden

Utredningsansvaret

23 § En myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess

beskaffenhet kräver.

En enskild part som inleder ett ärende ska medverka genom att så långt som

möjligt ge in den utredning som parten vill åberopa till stöd för sin framställning.

Om det behövs ska myndigheten genom frågor och påpekanden verka för att

parten förtydligar eller kompletterar framställningen.

Paragrafen, som har utformats med beaktande av Lagrådets synpunkter,

reglerar myndighetens utredningsansvar och en enskild parts medverkan

i utredningen av ärenden som har inletts av parten själv. Paragrafen har

inte någon motsvarighet i 1986 års lag men har delvis sin förebild i 8 §

första och andra styckena FPL. Övervägandena finns i avsnitt 12.1.

Av första stycket följer att en myndighet ska se till att ett ärende blir

utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Bestämmelsen ger

uttryck för den s.k. officialprincipen och den EU-rättsliga s.k. omsorgs-

principen. Bestämmelsen innebär att det är myndigheten som har det

yttersta ansvaret för att underlaget i ett ärende är sådant att det leder till

ett materiellt riktigt beslut. Kraven på omfattningen av myndighetens

utredningsåtgärder kan variera med hänsyn till ärendets karaktär.

Exempelvis behöver en myndighet i praktiken inte vara lika aktiv om

ärendet avser en enskilds begäran om att få en förmån av det allmänna,

som i ett ärende som avser myndighetens ingripande mot någon enskild.

Det innebär bl.a. att andra aktörer inte kan vara helt passiva, jfr nedan om

andra stycket. Praxis om tillämpningen av förvaltningsprocesslagens

motsvarande föreskrift kan ge vägledning för bestämmelsens tillämp-

ning.

I andra stycket anges att en enskild part som inleder ett ärende ska

medverka genom att så långt som möjligt ge in den utredning som parten

vill åberopa till stöd för sin framställning. Bestämmelsen reglerar en

309

Prop. 2016/17:180

enskild parts medverkan i utredningen av ärenden som har inletts av

parten själv. En enskild part ska aktivt bidra till utredningen i sådana

ärenden så långt som det är praktiskt möjligt. Parten är t.ex. inte tvungen

att bidra med utredning som är orimligt kostsam eller som förutsätter en

orimlig arbetsbörda. Bestämmelsen innebär inte heller något tvång för

parter att ge in utredning som talar till deras nackdel. Som Lagrådet

uppmärksammar kan det förekomma att en enskild part av någon

anledning inte fullgör sin skyldighet att ge in den utredning som parten

åberopar. En myndighet kan då med stöd av bestämmelsen – inom ramen

för utredningsansvaret enligt första stycket – besluta ett föreläggande

eller på annat sätt kräva att den enskilde parten ser till att allt relevant

material som parten åberopar tas fram. Om parten inte rättar sig efter

detta aktualiseras på nytt myndighetens utredningsansvar enligt första

stycket. Myndigheten får då avgöra om den t.ex. bör skaffa fram den

åberopade utredningen själv eller om ärendet – trots de tidigare i sak

resultatlösa utredningsåtgärderna – kan anses tillräckligt utrett för att

kunna avgöras. Närmare praxis kring detta får utvecklas i rätts-

tillämpningen.

Av tredje stycket följer att en myndighet vid behov ska genom frågor

och påpekanden verka för att parten förtydligar eller kompletterar

framställningen. Bestämmelsen innebär att en myndighet, som bedömer

att det finns oklarheter eller ofullständigheter i den utredning som en part

har gett in till stöd för sin framställning, bör – i syfte att ärendet ska bli

tillräckligt utrett – uppmana parten att rätta till bristerna. Bestämmelsen

omfattar alla slags ärenden som den enskilde inleder, dvs. även sådana

ärenden som inleds genom t.ex. en anmälan eller ett överklagande. Praxis

om tillämpningen av förvaltningsprocesslagens motsvarande föreskrift

kan ge vägledning för bestämmelsens tillämpning.

När får man lämna uppgifter muntligt?

24 § Om en enskild part vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende ska myndig-

heten ge parten tillfälle till det, om det inte framstår som obehövligt.

Myndigheten bestämmer hur detta ska ske.

Paragrafen reglerar rätten att lämna uppgifter muntligt under beredningen

av ett ärende. Paragrafen motsvarar delvis 14 § första stycket FL. Över-

vägandena finns i avsnitt 12.2.

Paragrafen är tillämplig i alla slags ärenden där någon enskild är part. I

9 § andra stycket regleras möjligheten för myndigheten att besluta om

handläggningens form, jfr författningskommentaren till 9 §. Den

enskildes möjlighet att muntligen kommunicera med myndigheterna

kommer även till uttryck i bestämmelserna om service och tillgänglighet

som gäller oavsett om det är fråga om ärendehandläggning eller inte, jfr

författningskommentaren till 6 och 7 §§.

Enligt första meningen ska en myndighet ge en enskild part som vill

lämna uppgifter muntligt i ett ärende tillfälle till det, om det inte framstår

som obehövligt. Bestämmelsen innebär att en enskild part som huvud-

regel har rätt att lämna uppgifter muntligt. Om uppgiftslämnandet fram-

står som obehövligt kan myndigheten dock besluta att uppgifterna inte

Prop. 2016/17:180

310

får lämnas muntligt. Ett tänkbart exempel är att informationen redan är

känd för myndigheten.

Av andra meningen följer att myndigheten bestämmer hur det muntliga

uppgiftslämnandet ska ske. Kravet på att en part ska ha fått lämna upp-

gifter muntligt kan t.ex. uppfyllas genom ett telefonsamtal som doku-

menteras genom en tjänsteanteckning som tillförs akten i ärendet. Ett

annat alternativ kan vara att den enskilde samtycker till att myndigheten

spelar in samtalet. Myndigheten kan också begränsa tillfället för

uppgiftslämnandet genom att bestämma en viss tid för t.ex. ett telefon-

samtal eller möte, då uppgifterna får lämnas. Om uppgifterna är

omfattande eller komplicerade kan myndigheten begära att den enskilde

på lämpligt sätt kompletterar myndighetens dokumentation av det

muntliga uppgiftslämnandet genom att själv ge in ett skriftligt underlag,

jfr författningskommentaren till 23 §. En inledande muntlig kontakt kan i

sådana fall underlätta för både den enskilde och myndigheten att avgöra

vilket underlag som behövs för att myndigheten ska kunna fatta ett

materiellt riktigt beslut i ärendet.

Kommunikation

25 § Innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende ska den, om det inte är

uppenbart obehövligt, underrätta den som är part om allt material av betydelse för

beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet.

Myndigheten får dock avstå från sådan kommunikation, om

1. ärendet gäller anställning av någon och det inte är fråga om prövning i högre

instans efter överklagande,

2. det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra

beslutet, eller

3. ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas

omedelbart.

Myndigheten bestämmer hur underrättelse ska ske. Underrättelse får ske

genom delgivning.

Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap.

3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Paragrafen, som i huvudsak har utformats enligt Lagrådets förslag,

reglerar krav på kommunikation innan en myndighet fattar beslut i ett

ärende. Paragrafen motsvarar delvis 17 § FL. Övervägandena finns i

avsnitt 12.3.

Av första stycket första meningen följer att en myndighet – innan den

fattar ett beslut i ett ärende – ska, om det inte är uppenbart obehövligt,

underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och

ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet.

Huvudregeln i första meningen innebär att en myndighet måste

kommunicera beslutsunderlaget med den som är part – dvs. underrätta

parten om allt material av betydelse för ett beslut och ge parten tillfälle

att yttra sig över detta – innan den fattar beslut i ett ärende. Huvudregeln

är tillämplig i alla slags ärenden där någon är part och inbegriper alla

beslut som kan aktualiseras inom ramen för handläggningen av ett

ärende. Kravet på kommunikation omfattar enbart sådant material som

utgör underlag för beslutet, inte varje uppgift som har tillförts ärendet

utifrån. Sådant material som helt saknar relevans för ett beslut i ett

311

Prop. 2016/17:180

ärende omfattas inte av kravet på kommunikation. Med material av

betydelse avses sådana omständigheter eller uppgifter som påverkar

myndighetens ställningstagande i den fråga som beslutet gäller. Det kan

handla om t.ex. uppgifter i utredningar eller remissyttranden som talar till

fördel eller nackdel för parten i ärendet. Det är alltså inte ett förslag till

beslut som ska kommuniceras. Uttrycket material tar inte enbart sikte på

handlingar utan avser också annat utredningsmaterial, t.ex. föremål som

parten ges möjlighet att personligen undersöka. Hur lång svarsfrist som

kan anses lämplig får avgöras utifrån bl.a. ärendetyp och materialets

omfattning och komplexitet. Parten ska ges skäligt rådrum för sina

överväganden.

Begränsningsregeln i första meningen tar sikte på att undvika onödig

kommunikation. Regeln, som innebär att kommunikation inte behöver

ske om det är uppenbart obehövligt, ska tolkas snävt och är tillämplig

enbart i sådana fall där behovet av kommunikation – sett objektivt ur den

enskildes perspektiv – är mindre framträdande eller helt saknas. Det

måste alltså stå klart för myndigheten att åtgärden att underrätta och ge

parten tillfälle att yttra sig är uppenbart obehövlig i den meningen att den

inte kan tillföra något i det aktuella ärendet. Ett tänkbart exempel kan i

många fall vara kommunikation av handlingar med den som får fullt

bifall i ett ansökningsärende där det inte finns någon motpart. Det kan

också vara fråga om s.k. förfarandebeslut eller olika åtgärder av mer eller

mindre teknisk karaktär som en myndighet vidtar och som ibland utgör

beslut. Det kan t.ex. handla om anstånd, att byta handläggare eller att

inhämta ett utlåtande av någon sakkunnig. Andra tänkbara exempel kan

vara beslut om remiss eller beslut som avser hantering av bristfälliga

framställningar. Det kan i många fall också vara uppenbart obehövligt att

kommunicera uppgifter som har lämnats av parten själv. Närmare praxis

om när det är uppenbart obehövligt med kommunikation enligt

huvudregeln får utvecklas i rättstillämpningen. Praxis om tillämpningen

av den undantagsbestämmelse om uppenbart obehövlig kommunikation

som fanns i 17 § första stycket 1 FL kan dock ge viss vägledning.

I första stycket 1–3 finns undantag från huvudregeln om obligatorisk

kommunikation. I likhet med huvudregeln inbegriper tillämpnings-

området för undantagsbestämmelserna alla beslut som kan aktualiseras i

ett ärende.

Enligt första stycket 1 får myndigheten avstå från kommunikation

enligt huvudregeln om ärendet gäller anställning av någon och det inte är

fråga om prövning i högre instans efter överklagande. Det gäller alltså

inte något krav på obligatorisk kommunikation innan en myndighet fattar

beslut i ett anställningsärende. Undantagsregeln är däremot inte

tillämplig om en fråga om att anställa en person är föremål för prövning i

högre instans efter överklagande, t.ex. i Statens överklagandenämnd.

Av första stycket 2 följer att myndigheten får avstå från

kommunikation enligt huvudregeln om det kan befaras att det annars

skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet. Undantagsregeln

innebär att kravet på obligatorisk kommunikation inte måste följas om en

myndighet som hanterar frågor om t.ex. hälsoskydd, brandskydd eller

allmän ordning eller säkerhet exempelvis ställs inför en situation där det

gäller att avvärja en akut fara för liv, hälsa eller egendom. Ett annat

tänkbart exempel kan vara att syftet med en inspektion eller liknande

Prop. 2016/17:180

312

åtgärd inom ramen för en myndighets tillsynsverksamhet förfelas om det

blir känt i förväg att åtgärden övervägs (jfr t.ex. JO 2008/09 s. 300).

Enligt första stycket 3 får myndigheten avstå från kommunikation

enligt huvudregeln om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver

att beslutet meddelas omedelbart. Det gäller alltså inte något krav på

obligatorisk kommunikation innan en myndighet fattar beslut i ett

brådskande ärende. Undantagsregeln tar sikte på enbart mycket ange-

lägna åtgärder, som objektivt sett inte får försenas av den anledningen att

myndigheten först måste se till att kommunikation sker. Undantagsregeln

är därför inte tillämplig om risken för försening är kopplad till

myndighetens resursplanering eller arbetsbörda, dvs. om syftet med att

avstå från en kommuniceringsåtgärd är att t.ex. undvika att myndighetens

ärendebalanser växer. Det ska alltså typiskt sett vara fråga om situationer

där beslutet i och för sig skulle kunna genomföras vid en senare tidpunkt,

men då med påtagligt minskad eller utebliven effekt. Det är tänkbart att

bl.a. vissa brådskande beslut om ingripande till skydd för liv, hälsa eller

egendom som omfattas av undantagsregeln för beslut som annars kan bli

avsevärt svårare även kan omfattas av punkten, jfr ovan om första

stycket 2. Närmare praxis om undantagsregelns tillämplighet på t.ex.

brådskande interimistiska beslut som annars riskerar att bli avsevärt

svårare att genomföra eller där något allmänt eller enskilt intresse kräver

att besluten meddelas omedelbart får utvecklas i rättstillämpningen. En

tillämpning av undantagsregeln utesluter inte att frågan om

kommunikation av det aktuella materialet kan komma att aktualiseras på

nytt i ärendet.

Av andra stycket första meningen följer att myndigheten bestämmer

hur underrättelse ska ske. Bestämmelsen innebär att det är myndigheten

som bestämmer vilket tillvägagångssätt som ska användas för att under-

rätta parten om allt material av betydelse för beslutet och för att ge parten

tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över detta. Kommunikation kan

genomföras såväl muntligt som skriftligt. Ett typiskt exempel är att

myndigheten kommunicerar handlingar genom att skicka kopior av

handlingarna till parten. Bestämmelsen hindrar dock inte att parten får

del av materialet t.ex. genom ett telefonsamtal, i samband med ett besök

hos myndigheten eller vid syn eller besiktning som myndigheten utför.

Förfarandet kan alltså – beroende på omständigheterna – ske helt form-

löst. Myndighetens val av underrättelseform kan dock inte göras helt

skönsmässigt utan måste ske med beaktande av det allmänna kravet på

service och de allmänna utgångspunkterna för handläggningen, jfr

författningskommentaren till 6 och 9 §§. Det innebär bl.a. att myndig-

heten måste beakta tillgänglighetsaspekter, exempelvis om någon enskild

till följd av en funktionsnedsättning har svårigheter att tillgodogöra sig

muntlig eller skriftlig information. Myndigheten måste också välja den

underrättelseform som med beaktande av partens intressen i det enskilda

fallet är enklast och ger det snabbaste resultatet. Det kan exempelvis

innebära att skriftlig form vid kommunicering behövs om materialet är så

omfattande och komplicerat att parten behöver hjälp av någon sakkunnig

för att kunna lämna ett passande svar.

I andra stycket andra meningen anges att underrättelse får ske genom

delgivning. Det innebär att myndigheten kan använda sig av delgivning

enligt delgivningslagen för att säkerställa att parten fått del av materialet.

313

Prop. 2016/17:180

Tredje stycket reglerar begränsningar i kravet på obligatorisk kom-

munikation till följd av sekretess. Enligt bestämmelsen gäller under-

rättelseskyldigheten med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 §

OSL. Kopplingen till den s.k. kollisionsbestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL

innebär bl.a. att formerna för underrättelse begränsas om det är av

synnerlig vikt av hänsyn till något allmänt eller enskilt intresse att

sekretessen inte röjs.

Remiss

26 § En myndighet kan inom ramen för sitt utredningsansvar enligt 23 § begära

ett yttrande från en annan myndighet eller från någon enskild (remiss).

Om en myndighet behöver inhämta yttranden från flera ska det göras

samtidigt, om inte ett annat tillvägagångssätt framstår som lämpligare.

Det ska framgå av remissen vad yttrandet ska avse och när det senast ska ha

kommit in till myndigheten.

Paragrafen reglerar användningen av remiss i handläggningen. Para-

grafen motsvarar delvis 13 § FL. Övervägandena finns i avsnitt 12.4.

I första stycket finns en upplysningsbestämmelse om att en myndighet

inom ramen för sitt utredningsansvar enligt 23 § kan begära ett yttrande

från en annan myndighet eller från någon enskild (remiss). Myndighetens

befogenhet att använda remiss i handläggningen följer alltså redan av

utredningsansvaret, vilket inbegriper att skaffa information från andra

myndigheter eller från enskilda – dvs. såväl fysiska som juridiska

personer – för att se till att ett ärende blir tillräckligt utrett. Behovet av

remiss avgörs således av utredningsläget i ärendet. Bestämmelsen

markerar att remissförfarandet är ett viktigt inslag i handläggningen.

Syftet med en remiss kan variera. Det kan vara fråga om att få upplys-

ningar om faktiska förhållanden som myndigheten ännu inte känner till

eller att få synpunkter på befintligt material. Myndigheten kan också

genom remissen tillgodogöra sig speciell sakkunskap som remiss-

instansen har, t.ex. i sin egenskap av regeringens expertmyndighet på ett

visst område. Remiss kan även användas för att t.ex. kontrollera riktig-

heten av uppgifter som en part har lämnat.

Om en myndighet behöver inhämta yttranden från flera ska det enligt

andra stycket göras samtidigt, om inte ett annat tillvägagångssätt

framstår som lämpligare. Bestämmelsen anger den s.k. solfjädermetoden

som huvudregel, vilket innebär att remissen skickas ut vid ett och samma

tillfälle och att svarstiden är densamma för alla som får remissen.

Möjligheten att använda sig av s.k. remissmöten, dvs. sammanträden där

samtliga remissinstanser kan delta och få framföra sina synpunkter, är

också ett förfarande som ryms inom huvudregeln. Ett exempel på när det

kan framstå som lämpligare att i stället använda ett tillvägagångssätt som

avviker från huvudregeln kan vara att den som ska svara på remissen

behöver ha tillgång till någon annan remissinstans upplysningar eller

synpunkter för att kunna lämna ett relevant svar till myndigheten.

Av tredje stycket följer att det ska framgå av remissen vad yttrandet

ska avse och när det senast ska ha kommit in till myndigheten.

Bestämmelsen innebär att det måste framgå av remissen vilken typ av

information som remissinstansen är tänkt att bidra med. Det måste också

Prop. 2016/17:180

314

stå klart för remissinstansen hur lång tid den har på sig att svara. Om

tiden för svar inte kan hållas och anstånd begärs, får den myndighet som

har skickat ut remissen ta ställning till om den ska kräva ett svar inom

utsatt tid, bevilja uppskov eller avgöra ärendet i befintligt skick utan

tillgång till det efterfrågade svaret. Kravet på precision innebär också att

en myndighet inte annat än i mycket speciella undantagsfall kan använda

sig av en s.k. blank remiss, som inte innehåller någon uttrycklig informa-

tion om vad som förväntas av remissorganet eller om när remissen ska

besvaras. Ett sådant förfarande förutsätter att både avsändaren och mot-

tagaren av remissen redan på förhand har kommit överens om, eller på

annat sätt har klart för sig, vad yttrandet ska avse och vilken tidsram som

gäller. Myndigheternas allmänna samverkansskyldighet gentemot varan-

dra enligt lagen innebär bl.a. att en myndighet ska svara på en remiss från

en annan myndighet, jfr författningskommentaren till 8 §. För att privat-

rättsliga subjekt ska vara skyldiga att svara på en remiss krävs det särskilt

författningsstöd. I andra fall kan de enbart erbjudas att yttra sig.

Dokumentation av uppgifter

27 § En myndighet som får uppgifter på något annat sätt än genom en handling

ska snarast dokumentera dem, om de kan ha betydelse för ett beslut i ärendet. Det

ska framgå av dokumentationen när den har gjorts och av vem.

Paragrafen reglerar krav på dokumentation av uppgifter. Paragrafen mot-

svarar delvis 15 § FL. Övervägandena finns i avsnitt 12.5. Rubriken

närmast före paragrafen har utformats enligt Lagrådets synpunkter.

Av första meningen följer att en myndighet som får uppgifter på något

annat sätt än genom en handling snarast ska dokumentera dem, om de

kan ha betydelse för ett beslut i ärendet. Det kan t.ex. vara fråga om

information som någon ger muntligt eller som skaffas fram genom

undersökningar eller besiktningar av personer, föremål, fastigheter eller

miljöer. Bestämmelsen är tillämplig i alla slags ärenden och avser alla

beslut som kan aktualiseras inom ramen för handläggningen av ett

ärende. Det innebär att dokumentationsskyldigheten alltså gäller för

bland annat s.k. förfarandebeslut, exempelvis ett tillfälligt beslut om en

viss åtgärd. Däremot faller t.ex. sådana undervisningsåtgärder som inte

gäller examination liksom annan s.k. faktisk förvaltningsverksamhet

utanför bestämmelsens tillämpningsområde, eftersom sådan verksamhet

inte avser handläggning av ärenden. Kravet på dokumentation ska inte

tolkas alltför vidsträckt. Bestämmelsen ställer inte något krav på att det

som i det enskilda fallet ska dokumenteras måste återges i detalj. Det

ställs inte heller något krav på att en särskild handling måste upprättas.

Bestämmelsen hindrar således inte att uppgifter kan återges i samman-

drag och genom en tjänsteanteckning på ett dagboksblad eller en

befintlig handling i akten. Om det för myndigheten framstår som

uppenbart att en uppgift som lämnas muntligt av en part eller någon

annan kommer att sakna betydelse för ett beslut i ärendet behöver

uppgiften inte dokumenteras. Kravet på att dokumentationen ska göras

snarast innebär att en myndighet inte kan dröja med att dokumentera

inkommande uppgifter. Detta minskar risken för att det som återges blir

inkorrekt. Bestämmelsen bidrar till att säkerställa den enskildes rätt till

315

Prop. 2016/17:180

fullständig partsinsyn och att myndigheten kan fullgöra sin kommunika-

tionsskyldighet, jfr författningskommentaren till 10 och 25 §§. Tillgång

till allt material som har tillförts ett ärende är också en förutsättning för

den prövning som en överinstans ska göra med anledning av ett över-

klagande av ett beslut eller för sådan tillsyn som utövas av t.ex. Riks-

dagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern. Anteckningar av uppgifter

som avser gången i ett ärende, t.ex. om olika handläggningsåtgärder,

faller utanför tillämpningsområdet för bestämmelsen. När det gäller all-

männa krav på dokumentation av sådana uppgifter är JO:s gransknings-

uttalanden vägledande.

I andra meningen anges att det ska framgå av dokumentationen när den

har gjorts och av vem. Bestämmelsen innebär att det alltid ska anges när

den dokumentation som finns i ett ärende har utförts och vem som har

utfört dokumentationen.

Myndighetens beslut

Hur beslut fattas

28 § Ett beslut kan fattas av en befattningshavare ensam eller av flera gemensamt

eller automatiserat. Vid den slutliga handläggningen kan föredragande och andra

befattningshavare medverka utan att delta i avgörandet.

När flera ska fatta beslut gemensamt och de inte kan enas, ska ordföranden

presentera de olika förslag till beslut som har förts fram. Varje förslag ska

presenteras så att det kan besvaras med antingen ja eller nej.

När de som deltar i avgörandet har fått ta ställning till förslagen, meddelar

ordföranden vad som enligt hans eller hennes uppfattning har beslutats. Detta blir

beslutet, om inte omröstning begärs.

I paragrafen, som har utformats enligt Lagrådets synpunkter, finns

bestämmelser om förfarandet vid myndigheters beslutsfattande.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 18 § första stycket FL. Övervägandena

finns i avsnitt 13.1.

I första stycket finns bestämmelser om vilka som deltar i avgöranden

eller medverkar vid handläggningen i samband med beslutsfattandet. Av

bestämmelsen i första meningen framgår att ett beslut kan fattas av en

befattningshavare ensam eller av flera gemensamt eller automatiserat.

Bestämmelsen speglar förekomsten dels av den inom den moderna

digitala förvaltningen ofta använda beslutsformen automatiserade beslut,

dels av de två vanliga beslutsformerna i statliga myndigheter när enskilda

befattningshavare deltar vid den slutliga handläggningen: den byrå-

kratiska beslutsformen (enrådighetsmetoden) och den kollektiva besluts-

formen (parlamentariska metoden). Med automatiserade beslut avses

beslut som fattas maskinellt utan att någon enskild befattningshavare på

myndigheten tar någon aktiv del i själva beslutsfattandet i det enskilda

fallet. Genom bestämmelsen i andra meningen, som gäller för både den

byråkratiska och den kollektiva beslutsformen, klargörs att det även kan

finnas andra som medverkar vid handläggningen utan att själva delta i

avgörandet. Med uttrycket medverka utan att delta i avgörandet markeras

den skillnad i ställning som finns mellan den som är med och fattar och

tar ansvar för det fattade beslutet och den som endast deltar genom att

exempelvis föredra ärendet eller upprätta ett beslutsförslag. Uttrycket den

Prop. 2016/17:180

316

slutliga handläggningen syftar på den handläggning som sker i omedel-

bar anslutning till beslutsfattandet, t.ex. under ett beslutssammanträde.

Handläggningsåtgärder i form av exempelvis registrerings- och

expedieringsåtgärder som föregår eller vidtas efter beslutet omfattas inte.

Av andra stycket följer att när flera ska fatta beslut gemensamt och de

inte kan enas ska ordföranden presentera de olika förslag till beslut som

har förts fram. Det framgår vidare att varje förslag ska presenteras så att

det kan besvaras med antingen ja eller nej. Regleringen är utformad på

ett sådant sätt att den förutsätter att beslut i dessa fall fattas vid ett sam-

manträde. Paragrafen reglerar inte förfarandet när ledamöterna kan enas

om avgörandet. I ett sådant fall finns inget som hindrar att myndigheten

väljer att tillämpa ett skriftligt beslutsförfarande (per capsulam).

Lagrådet ifrågasätter att det är en nödvändig följd av regleringen i den

aktuella och den följande paragrafen att alla beslutsfattare måste vara

närvarande samtidigt när ett beslut fattas. I paragraferna regleras inte

närmare formerna för beslutsfattarnas deltagande. För att en överlägg-

ning ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt, där ledamöterna

får möjlighet att värdera varandras ståndpunkter och bemöta dem med

egna argument, och för att ledamöterna – vid behov – ska ha möjlighet

att effektivt ta del i en öppen omröstning, är det dock i praktiken en

förutsättning för att det kollektiva beslutsfattandet ska kunna fungera på

avsett vis att besluten fattas vid ett beslutssammanträde. Detta gäller i

vart fall om det inte redan på förhand i princip står klart vilket beslut

myndigheten måste fatta och behov av överläggning och omröstning

därför i stort sett saknas. Av bestämmelserna följer dock inte att alla

beslutsfattare måste vara fysiskt närvarande i ett sammanträdesrum när

beslutet fattas. Under förutsättning att hinder inte möter på grund av

regler om sekretess eller behandling av personuppgifter eller av något

annat skäl, ger bestämmelsen utrymme för en ordning som innebär att en

eller flera ledamöter deltar på distans vid ett sammanträde.

Bestämmelserna reglerar alltså endast vilken ordning som gäller för

beslutsfattandet när det framkommer att ledamöterna har olika uppfatt-

ning om hur ärendet ska avgöras, dvs. då det finns minst två skilda för-

slag till avgörande att ta ställning till. Av bestämmelsen följer att ord-

föranden då ska presentera de olika förslagen så att ledamöterna kan ta

ställning till dessa genom att svara antingen ja eller nej. Formerna för hur

detta ska ske regleras inte närmare i paragrafen. Det kan därför ske

relativt formlöst. Det ställs inte något krav på dokumentation av hur

ledamöterna i detta skede har ställt sig till de olika förslagen. I 30 § finns

dock bestämmelser om rätt för en ledamot att reservera sig mot beslutet

och få en avvikande mening antecknad.

Av tredje stycket framgår hur beslut fattas i det kollektiva besluts-

förfarandet. Av bestämmelsen i första meningen följer att när de som del-

tar i avgörandet har fått ta ställning till förslagen meddelar ordföranden

vad som enligt hans eller hennes uppfattning har beslutats. Bestäm-

melsen innebär med andra ord att ordföranden, utifrån de ställnings-

taganden som gjorts av ledamöterna under det föregående s.k.

acklamationsförfarandet, ska redovisa vilket förslag som enligt hans eller

hennes uppfattning har vunnit bland ledamöterna, dvs. vilket förslag som

samlat en majoritet av rösterna. Det framgår inte närmare av bestäm-

melsen hur denna bedömning ska göras. Regleringens utformning inne-

317

Prop. 2016/17:180

bär dock att bedömningen normalt bör göras med utgångspunkt i hur en

tänkt omröstning skulle komma att utfalla, om en sådan skulle begäras av

någon av ledamöterna. Av bestämmelsen i andra meningen följer att ord-

förandens uppfattning i fråga om vad som har beslutats blir myndig-

hetens beslut om inte någon av ledamöterna begär att omröstning ska

hållas. Regler om omröstning finns i 29 §.

Omröstning

29 § En omröstning ska genomföras öppet. Om det vid omröstningen finns fler

än två förslag, ska man först avgöra vilket förslag som ska ställas mot det som

ordföranden anser har beslutats.

Omröstningen avgörs genom enkel majoritet. Om det blir lika röstetal har

ordföranden utslagsröst.

Varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen ska delta även i avgör-

andet. Ordföranden ska alltid rösta om det behövs för att ärendet ska kunna

avgöras. Andra ledamöter behöver dock inte rösta för mer än ett förslag.

Paragrafen reglerar förfarandet vid omröstning. Paragrafen motsvarar i

huvudsak 18 § andra och fjärde styckena FL och delvis 18 § tredje

stycket FL. Övervägandena finns i avsnitt 13.1.

Enligt första stycket första meningen ska en omröstning genomföras

öppet. Det innebär att var och en av ledamöterna, inklusive ordföranden,

öppet måste redovisa sin inställning till de förslag som omröstningen

avser.

Av första stycket andra meningen följer att om det finns fler än två

förslag ska man först avgöra vilket förslag som ska ställas mot det som

ordföranden anser har beslutats. Av bestämmelsen följer att det förslag

som ordföranden bedömt ha stöd av en majoritet av ledamöterna blir

huvudförslag (huvudproposition) vid omröstningen. Om det bara finns

två förslag ställs dessa alltså omedelbart mot varandra. Om det i stället

finns minst två andra förslag utöver huvudförslaget att ta ställning till,

måste det först avgöras vilket av dessa andra förslag som ska vara det

motförslag (kontraproposition) som vid den slutliga omröstningen ställs

mot huvudförslaget. I paragrafen regleras inte uttryckligen hur man ska

gå till väga för att avgöra vilket av de övriga förslagen som ska vara

motförslag. Enligt praxis tillämpas regelmässigt det ordinära acklama-

tionsförfarandet i dessa fall. Bestämmelsen är utformad i syfte att möjlig-

göra att denna praxis ska kunna vara vägledande i tillämpningen även av

den aktuella regleringen.

Av andra stycket framgår att omröstningen avgörs genom enkel

majoritet och att ordföranden har utslagsröst om det blir lika röstetal.

I tredje stycket regleras skyldigheten för beslutsorganets ledamöter att

delta i avgörandet. Av bestämmelserna följer att varje ledamot som deltar

i den slutliga handläggningen ska delta i avgörandet. Det innebär att

varje ledamot, inklusive de ersättare som har trätt in i frånvarande

ledamöters ställe, som är närvarande vid ett beslutssammanträde måste

rösta för åtminstone något av de förslag som förts fram av ledamöterna

(jfr dock vad som sägs om jäv i författningskommentaren till 17 §). Av

bestämmelserna följer vidare att andra ledamöter än ordföranden inte

behöver rösta för mer än ett förslag. Detta innebär att andra ledamöter än

ordföranden kan välja om de vill rösta mer än en gång när det finns fler

Prop. 2016/17:180

318

än två förslag att ta ställning till. En följd av detta är också att en ledamot

inte är skyldig att delta i den omröstning som hålls mellan huvudförslaget

och motförslaget, om ledamoten tidigare har röstat om vilket av två eller

flera förslag som ska ställas mot huvudförslaget i den slutliga omröst-

ningen. För ordföranden gäller dock att han eller hon alltid är skyldig att

rösta om det behövs för att ärendet ska kunna avgöras. Detta är fallet om

det annars blir lika röstetal. Det innebär med andra ord att ordföranden

kan behöva rösta både vid omröstningen rörande huvudförslaget och

motförslaget och – i förekommande fall – vid ett eller flera tillfällen när

det ska avgöras vilket förslag som ska vara motförslag.

Reservation och avvikande mening

30 § När ett beslut fattas av flera gemensamt har den som deltar i avgörandet rätt

att reservera sig mot beslutet genom att få en avvikande mening antecknad. Den

som inte gör det ska anses ha ställt sig bakom beslutet.

Den som medverkar vid den slutliga handläggningen av ett ärende utan att

delta i avgörandet har alltid rätt att få en avvikande mening antecknad.

En avvikande mening ska anmälas innan myndigheten expedierar beslutet eller

på annat sätt gör det tillgängligt för utomstående. Om beslutet inte ska göras

tillgängligt för utomstående, ska anmälan göras senast när beslutet får sin slutliga

form.

I paragrafen regleras rätten för en befattningshavare att reservera sig mot

ett beslut och få en avvikande mening antecknad. Paragrafen motsvarar i

huvudsak 19 § FL. Övervägandena finns i avsnitt 13.2.

I första stycket regleras reservationsrätten för den som deltar i ett beslut

när den kollektiva beslutsformen används. Av bestämmelserna följer att

när ett beslut fattas av flera gemensamt har den som deltar i avgörandet

rätt att reservera sig mot beslutet genom att få en avvikande mening

antecknad. Den som inte reserverar sig mot ett beslut anses ha ställt sig

bakom det. Med uttrycket den som deltar i avgörandet avses de leda-

möter som närvarar vid beslutssammanträdet och röstar (jfr 29 § tredje

stycket). Bestämmelsen är ett viktigt komplement till bestämmelserna om

det kollektiva beslutsfattandet. Genom att reservera sig kan den som

deltar i avgörandet undgå medansvar för beslutet. Möjligheten att anmäla

avvikande mening gäller både vid acklamationsbeslut och vid beslut som

fattas efter omröstning. Reservationsrätten är inte beroende av hur

ledamoten röstar. En avvikande mening kan anmälas exempelvis av den

som röstar mot det förslag som blir myndighetens beslut som av den som

röstar med majoriteten men som föredrar en annan utgång än någon av

de båda alternativ som är föremål för den slutliga omröstningen. Av

bestämmelserna följer att en ledamot som röstar för det förslag som får

en minoritet av rösterna men sedan avstår från att anmäla reservation

anses stå bakom beslutet.

Av andra stycket följer att den som medverkar vid den slutliga

handläggningen av ett ärende utan att delta i avgörandet alltid har rätt att

få en avvikande mening antecknad. Det innebär att exempelvis att en

föredragande alltid, oberoende av vilken beslutsform som tillämpas, har

rätt att få en avvikande mening antecknad. Eftersom en sådan

befattningshavare aldrig är medansvarig för beslutet får den avvikande

meningen i dessa fall främst betydelse som underlag för parterna när de

319

Prop. 2016/17:180

ska ta ställning till om de ska överklaga beslutet eller inte. Även om

rätten att få en avvikande mening antecknad enligt denna bestämmelse är

generellt utformad är avsikten att den ska utnyttjas återhållsamt.

I tredje stycket anges att en avvikande mening ska anmälas innan

myndigheten expedierar beslutet eller på annat sätt gör det tillgängligt för

utomstående. Det är alltså normalt myndighetens egen officiella

expedieringsåtgärd som markerar den bortre gränsen för hur sent en

avvikande mening ska anmälas. För beslut som inte ska offentliggöras

för någon utomstående gäller i stället att den bortre gränsen för en

anmälan av en avvikande mening dras när beslutet får sin slutliga form.

Det sker normalt genom justering av ett protokoll i vilket beslutet har

tagits in eller genom en liknande åtgärd. För beslut som ska expedieras

gäller dock att protokollsjusteringen saknar självständig betydelse för när

den avvikande meningen ska göras.

Dokumentation av beslut

31 § För varje skriftligt beslut ska det finnas en handling som visar

1. dagen för beslutet,

2. vad beslutet innehåller,

3. vem eller vilka som har fattat beslutet,

4. vem eller vilka som har varit föredragande, och

5. vem eller vilka som har medverkat vid den slutliga handläggningen utan att

delta i avgörandet.

I paragrafen finns bestämmelser om krav på dokumentation av beslut.

Paragrafen har inte någon motsvarighet i 1986 års lag. Övervägandena

finns i avsnitt 13.3.

Av paragrafen följer att det för varje skriftligt beslut ska finnas en

handling som visar viss information om beslutet. Paragrafen har en

förebild i 21 § myndighetsförordningen. Bestämmelsen hindrar inte att

en myndighet på motsvarande sätt dokumenterar även muntliga beslut.

Omfattningen av dokumentationsskyldigheten anges i fem punkter i

paragrafen.

Enligt punkt 1 ska handlingen visa dagen för beslutet.

Enligt punkt 2 ska handlingen visa vad beslutet innehåller. Detta

innebär att beslutets innebörd ska framgå av dokumentationen.

Enligt punkt 3 ska handlingen visa vem eller vilka som har fattat

beslutet. Vid beslutsfattande enligt den kollektiva beslutsformen ska

uppgift om vilka som deltar i avgörandet framgå, jfr författningskom-

mentaren till 28 §. Informationen ska i förekommande fall även omfatta

uppgift om den som har anmält avvikande mening. Den avvikande

meningen behöver dock inte dokumenteras enligt denna bestämmelse.

Enligt punkt 4 ska handlingen visa vem eller vilka som har varit före-

dragande.

Enligt punkt 5 ska handlingen visa vem eller vilka som har medverkat

vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet. Uttrycket

medverkat vid den slutliga handläggningen utan att delta har samma

innebörd i denna paragraf som i 30 § andra stycket.

Precis som vid tillämpningen av 21 § myndighetsförordningen kommer

det att kunna förekomma beslut som fattas där vissa av punkterna i

punktuppställningen inte är aktuella. I den utsträckning ett beslut fattas

Prop. 2016/17:180

320

hos en myndighet helt på automatiserad väg saknas underlag för doku-

mentation av i vart fall delar av den information som anges som obliga-

torisk i punktuppställningen. Avsikten är att paragrafen för dessa fall ska

tillämpas i enlighet med den praxis som har kommit till uttryck vid

tillämpningen av motsvarande bestämmelse i 21 § myndighetsförord-

ningen. Det finns i ett sådant fall t.ex. inte någon uppgift om föredrag-

ande eller uppgift om viss person som är beslutsfattare. Det är inte heller

möjligt att dokumentera uppgift om närvaro vid handläggningen. Det

räcker då att dokumentationen omfattar de uppgifter som är relevanta och

aktuella för det enskilda ärendet, exempelvis uppgift om datum för

beslutet och dess innehåll. Samma begränsningar i fråga om vilka upp-

gifter som kan antecknas gäller, liksom enligt 21 § myndighetsförord-

ningen, när ett beslut fattas av en enskild befattningshavare utan med-

verkan av någon föredragande eller annan person.

Kravet att det för varje beslut ska finnas en handling i vilken doku-

mentationen sker innebär inte att myndigheten måste ta fram ett speciellt

dokument för att dokumentera beslutet. Kravet kan tillgodoses också

genom t.ex. en protokollsanteckning eller en anteckning direkt på en

ansökningshandling som bevaras i en kopia på papper eller i elektronisk

form hos myndigheten eller genom en kopia av ett expedierat särskilt

uppsatt beslut. Uppgifterna kan även dokumenteras och bevaras

elektroniskt på annat sätt i ett ärende, t.ex. vid beslutsfattande som sker

automatiserat. I kravet på dokumentation ligger att denna ska ske på ett

sätt som är bestående för framtiden.

Motivering av beslut

32 § Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt

ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En

sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats

och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens

ställningstagande.

En motivering får helt eller delvis utelämnas, om

1. beslutet gäller anställning av någon,

2. ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas

omedelbart,

3. det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas

personliga eller ekonomiska förhållanden eller något annat jämförbart för-

hållande, eller

4. beslutet gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regerings-

formen.

Om motiveringen har utelämnats enligt andra stycket 1, 2 eller 3 ska

myndigheten om möjligt ge en motivering i efterhand, om någon enskild begär

det och det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt.

I paragrafen, som har utformats enligt Lagrådets synpunkter, finns

bestämmelser om krav på motivering av beslut. Paragrafen motsvarar

delvis 20 § FL. Övervägandena finns i avsnitten 13.4.2–13.4.4.

Av första stycket första meningen följer att ett beslut som kan antas

påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en

klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. Kravet att

motiveringen ska vara klargörande innebär att en part ska ges möjlighet

att förstå hur myndigheten har resonerat i det enskilda fallet.

321

Prop. 2016/17:180

Motiveringsskyldigheten innebär att myndigheten måste ange de skäl

som har bestämt utgången i ärendet. Det ställs inte något krav på

myndigheten att ingående redogöra för sakförhållandena i ärendet eller

för hur dessa har bedömts. I uttrycket klargörande ligger emellertid att

skälen måste presenteras på ett sådant sätt att de blir begripliga för den

enskilde. I detta krav ligger också att myndigheterna i sina beslut ska

använda ett språk som är enkelt, korrekt och anpassat så att besluten kan

bli begripliga för mottagarna.

Uttrycket kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt

är avsett att ha samma innebörd som motsvarande uttryck i 41 § om vilka

beslut som får överklagas, jfr författningskommentaren till den para-

grafen. Prövningen av om ett beslut kan antas ha sådana verkningar ska

göras på objektiva grunder. Det är beslutets faktiska verkningar i det

enskilda fallet som ska bedömas. Bestämmelsen innebär att motiverings-

skyldigheten i praktiken gäller för alla beslut som är överklagbara.

Skyldigheten omfattar emellertid även vissa beslut som inte får över-

klagas. Detta gäller t.ex. i fråga om beslut som meddelas av en förvalt-

ningsmyndighet i första och sista instans.

Motiveringsskyldigheten enligt huvudregeln gäller inte enbart

myndighetens slutliga beslut eller interimistiska beslut under förfarandet

som rör sakfrågan i ärendet. Formellt gäller den för alla beslut under

handläggningen som har faktiska verkningar för den enskilde. Många av

de beslut som en myndighet fattar under förfarandet kan dock inte antas

få sådana verkningar som avses i bestämmelsen. Det gäller t.ex. i fråga

om myndighetens beslut att inhämta upplysningar från andra myndig-

heter, beslut med förelägganden om kompletteringar i ärendet och

kallelser till ett sammanträde och liknande. Utanför tillämpningsområdet

faller också exempelvis sådana beslut som kan karaktäriseras som parts-

besked och som därför inte är överklagbara (jfr avsnitt 15.2.4).

Motiveringsskyldigheten begränsas enligt första stycket på så sätt att

den gäller om motiveringen inte är uppenbart obehövlig. Undantags-

regeln ska tolkas snävt. För att uppenbarhetskravet ska vara uppfyllt

måste det för myndigheten vid en objektiv bedömning i princip framstå

som självklart att någon motivering inte är behövlig. Så kan fallet många

gånger vara exempelvis vid avskrivning efter en återkallelse av en

ansökan. Det kan också vara aktuellt att tillämpa undantagsregeln t.ex.

när en myndighet meddelar ett beslut som helt tillgodoser den enskildes

önskemål på grundval uteslutande av den enskildes egna uppgifter och

det inte finns någon enskild motpart som kan ha ett intresse av att ta del

av en motivering för att överväga ett överklagande.

Av första stycket andra meningen följer att en motivering ska innehålla

uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständig-

heter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande. I

beslutsmotiveringen ska alltså det författningsmässiga stödet för beslutet

anges. I motiveringen ska myndigheten också redovisa vilka omständig-

heter – fakta – som den har tillmätt betydelse och hur den har värderat

dessa. I kravet på redovisning av omständigheterna i ärendet ligger också

att myndigheten normalt bör förklara hur myndigheten har bedömt

eventuella invändningar som den enskilde har gjort i ärendet.

I andra stycket finns särskilda undantag från huvudregeln om obliga-

torisk motivering.

Prop. 2016/17:180

322

Enligt andra stycket 1 får en motivering helt eller delvis utelämnas om

beslutet gäller anställning av någon. Undantaget omfattar alltså enbart

beslut att anställa eller inte anställa en person till en viss befattning.

Däremot omfattas inte andra beslut som rör anställningen, t.ex. beslut om

att säga upp en person eller beslut om disciplinära åtgärder.

Enligt andra stycket 2 får en motivering helt eller delvis utelämnas om

ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas

omedelbart. Genom undantagsbestämmelsen säkerställs att ett mycket

angeläget påbud eller förbud eller liknande, som ska tillgodose

betydelsefulla allmänna eller enskilda intressen, inte försenas i onödan.

Omedelbarhetskravet innebär att det enbart är i mycket brådskande fall

som undantagsregeln är tillämplig. Den ska inte tillämpas i fall då risken

för försening kan knytas till myndighetens resursplanering eller arbets-

börda. Omedelbarhetskravet innebär att det typiskt sett ska vara fråga om

situationer där beslutet i och för sig skulle kunna motiveras när det fattas

men att en sådan åtgärd skulle kunna leda till att beslutet, på grund av

den ytterligare tidsåtgången, skulle kunna få påtagligt minskad eller helt

utebliven effekt. Uttrycket väsentligt allmänt eller enskilt intresse ska

tolkas objektivt. Uttrycket syftar framför allt på sådana intressen som

t.ex. skydd för liv och hälsa eller betydande ekonomiska värden.

Tillämpningsområdet omfattar inte enbart myndighetens slutliga

ställningstagande i sakfrågan. Det omfattar alla slags beslut som kan

aktualiseras i ett ärende, under förutsättning att besluten kan antas

påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt.

Enligt andra stycket 3 får en motivering helt eller delvis utelämnas om

det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas

personliga eller ekonomiska förhållanden eller något annat jämförbart

förhållande. Bestämmelsen innebär att vissa uppgifter – exempelvis en

uppgift om ett författningsstöd eller en sakomständighet – undantagsvis

kan utelämnas i ett beslut trots att de i enlighet med huvudregeln

egentligen ska redovisas för förståelsen av utgången i ärendet. En

förutsättning för detta är att det är nödvändigt för att skydda något av de i

punkten angivna intressena. Att en uppgift omfattas av sekretess i

myndighetens verksamhet till skydd för något av dessa intressen är inte i

sig tillräckligt för att myndigheten ska kunna låta bli att redovisa den i

skälen till ett beslut, när uppgiften är relevant för bedömningen av de

frågor som myndigheten prövat i ärendet. En motivering kan inte heller

helt utelämnas enligt denna bestämmelse om bara vissa av de för

bedömningen relevanta uppgifterna behöver skyddas från insyn.

Nödvändighetskravet markerar att undantagsbestämmelsen ska tillämpas

med återhållsamhet. Bestämmelsens tillämpningsområde omfattar alla

slags beslut som kan aktualiseras i ett ärende, under förutsättning att

besluten kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt.

Av andra stycket 4 följer att en motivering får helt eller delvis

utelämnas om beslutet gäller meddelande av föreskrifter som avses i

8 kap. RF. Förvaltningsmyndigheter och kommuner behöver alltså enligt

bestämmelsen i denna punkt inte motivera föreskrifter som de meddelar

efter delegation från regeringen enligt regeringsformen.

I tredje stycket regleras krav på motivering i efterhand om någon av

undantagsreglerna i andra stycket 1–3 har tillämpats. Av bestämmelsen

följer att en myndighet om möjligt ska ge en motivering i efterhand om

323

Prop. 2016/17:180

någon enskild begär det och det behövs för att han eller hon ska kunna ta

till vara sin rätt. Bestämmelsen innebär bl.a. att en efterhandsmotivering

normalt ska lämnas på begäran av en enskild part om det behövs för att

han eller hon ska kunna ta ställning till om ett beslut ska överklagas.

Andra enskilda, som inte har partsställning hos förvaltningsmyndigheten,

kan påverkas av beslutet på så sätt att de har rätt att överklaga. Även i

sådana fall torde behovskravet enligt bestämmelsen i motsvarande fall

normalt vara uppfyllt. I vilka andra typsituationer som förutsättningarna

för bestämmelsens tillämpning kan anses uppfyllda får utvecklas i praxis.

En bedömning av förutsättningarna ska alltid göras i det enskilda fallet.

Skyldigheten att i efterhand motivera ett beslut gäller inte i fråga om

meddelande av beslut om föreskrifter som avses i 8 kap. RF. Om en

beslutsmotivering utelämnats med stöd av bestämmelsen i andra

stycket 4 är myndigheten alltså inte skyldig att lämna en motivering i

efterhand. Sådana beslut om föreskrifter är inte heller överklagbara, jfr

författningskommentaren till 41 §. Ett annat undantag från skyldigheten

gäller om det inte är möjligt att lämna en motivering i efterhand. Denna

undantagsbestämmelse kan tillämpas exempelvis i ett fall när en

motivering begärs efter så lång tid att det inte går att klargöra vilka skäl

som låg bakom beslutet.

Underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till

33 § En myndighet som meddelar ett beslut i ett ärende ska så snart som möjligt

underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är

uppenbart obehövligt.

Om parten får överklaga beslutet ska han eller hon även underrättas om hur det

går till. Myndigheten ska samtidigt upplysa parten om avvikande meningar som

har antecknats enligt 30 § eller enligt särskilda bestämmelser i någon annan

författning. En underrättelse om hur man överklagar ska innehålla information

om vilka krav som ställs på överklagandets form och innehåll och vad som gäller

i fråga om ingivande och överklagandetid.

Myndigheten bestämmer hur underrättelsen ska ske. En underrättelse ska dock

alltid vara skriftlig om en part begär det. Underrättelse får ske genom delgivning.

I paragrafen finns bestämmelser om underrättelse till den som är part om

innehållet i ett beslut och om hur ett överklagande går till. Paragrafen

motsvarar delvis 21 § första och andra styckena FL och i huvudsak 21 §

tredje stycket FL. Övervägandena finns i avsnitt 13.5.

Av första stycket följer att en myndighet som meddelar ett beslut i ett

ärende så snart som möjligt ska underrätta den som är part om det

fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt.

Bestämmelsen innebär att underrättelseskyldigheten ska fullgöras på

myndighetens eget initiativ. Den gäller i alla ärenden där någon är part.

Det är enbart parterna i ärendet hos myndigheten som måste underrättas

enligt denna bestämmelse. Andra som kan ha intresse av att ta del av ett

beslut som myndigheten fattar kan i vissa fall ha rätt att få en under-

rättelse enligt 34 §.

Att det är det fullständiga innehållet som ska redovisas innebär att det

inte är tillräckligt att underrätta parten i sammandrag om innebörden av

beslutet. Bestämmelsen innebär att parten ska underrättas om beslutet i

sin helhet.

Prop. 2016/17:180

324

Underrättelseskyldigheten enligt paragrafen omfattar formellt alla slags

beslut som myndigheten fattar under handläggningen av ett ärende. Den

gäller dock inte i fråga om beslut som det är uppenbart obehövligt att

underrätta en part om. Undantagsregeln ska tolkas snävt. Avsikten är att

den ska vara tillämplig enbart i sådana fall där behovet av underrättelse –

sett objektivt ur den enskildes perspektiv – i princip helt saknas. Det

måste alltså i princip framstå som klart för myndigheten att åtgärden inte

har någon funktion att fylla i det aktuella fallet.

Av bestämmelserna i andra stycket följer att om en part får överklaga

ett beslut ska han eller hon även underrättas om hur det går till. Av

bestämmelserna framgår vidare att en sådan underrättelse ska innehålla

information om vilka krav som ställs på överklagandets form och

innehåll och vad som gäller i fråga om överklagandetid och även

innehålla information om till vilken myndighet överklagandet ska vara

ställt och vart det ska skickas. Dessa bestämmelser syftar till att

säkerställa att parten får nödvändig vägledning för att kunna ta till vara

sin rätt och överklaga beslutet. Kravet att parten ska ha rätt att överklaga

ska inte tolkas snävt. En underrättelse om hur man överklagar ska lämnas

även i situationer när det för den beslutande myndigheten framstår som

osäkert om beslutet får överklagas av parten. Eftersom det exklusivt

ligger på överinstansen att pröva frågan om överklagbarhet får

beslutsmyndigheten pröva frågan utifrån ett rimligt antagande om

beslutets karaktär för partens del, där varje tvekan i frågan bör leda till att

information om hur man överklagar lämnas. Bestämmelser om

överklagandets form och innehåll och om ingivande och överklagandetid

finns i bl.a. 43 och 44 §§. Sådana föreskrifter kan också finnas i andra

författningar, t.ex. förvaltningsprocesslagen, se författningskommentaren

till 43 §.

Av bestämmelserna i andra stycket framgår vidare att myndigheten

samtidigt som den lämnar underrättelse om hur man överklagar i före-

kommande fall ska upplysa parten om avvikande meningar som har

antecknats enligt 30 § eller enligt särskilda bestämmelser i någon annan

författning. Skyldigheten att lämna upplysningar om en reservation som

antecknats gäller alltså bara i de fall parten har rätt att överklaga beslutet.

Detta hindrar dock inte att myndigheten även i andra fall lämnar sådana

upplysningar.

Enligt tredje stycket bestämmer myndigheten själv hur en underrättelse

om ett beslut ska gå till. Underrättelsen kan vara skriftlig eller muntlig.

En part har dock alltid rätt att få en skriftlig underrättelse om han eller

hon begär det. Även om myndigheten alltså i andra fall har en valfrihet i

fråga om formen torde det typiskt sett vara lämpligt att myndigheten

även då lämnar en skriftlig underrättelse. En muntlig underrättelse bör

lämnas endast i undantagsfall, främst då handläggningen i sin helhet har

skett muntligt och beslutet är enkelt att motivera och förstå.

En skriftlig underrättelse kan ges genom översändande av en handling i

en vanlig postförsändelse. En annan tänkbar överföringsmetod kan vara

användning av e-post. Myndighetens val av underrättelseform måste ske

även med beaktande av det allmänna kravet på service och de allmänna

utgångspunkterna för handläggningen, jfr författningskommentaren till

6 och 9 §§. Det innebär bl.a. att myndigheten måste beakta tillgänglig-

hetsaspekter, exempelvis om någon enskild till följd av en funktionsned-

325

Prop. 2016/17:180

sättning har svårigheter att tillgodogöra sig muntlig eller skriftlig

information. Myndigheten måste också välja den underrättelseform som

med beaktande av partens intressen i det enskilda fallet är enklast.

Av bestämmelserna följer vidare att en underrättelse får ske genom

delgivning. Att myndigheten får använda delgivning innebär att myndig-

heten kan använda sig av de metoder för delgivning som regleras i

delgivningslagen för att säkerställa att parten får del av underrättelsen.

34 § Bestämmelserna i 33 § om underrättelse om innehållet i beslut och hur ett

överklagande går till tillämpas också om någon som inte är part begär att få ta del

av ett beslut som han eller hon får överklaga.

I paragrafen finns bestämmelser om underrättelse till någon som inte är

part om innehållet i beslut och om hur ett överklagande går till.

Paragrafen motsvarar 21 § fjärde stycket FL. Övervägandena finns i

avsnitt 13.5.

Av paragrafen följer att bestämmelserna i 33 § om underrättelse om

innehållet i ett beslut och hur ett överklagande går till också tillämpas om

någon som inte är part begär att få ta del av ett beslut som han eller hon

får överklaga. Genom regleringen säkerställs att var och en som har rätt

att överklaga kan få ta del av det fullständiga innehållet i beslutet,

information om hur man överklagar och upplysningar om eventuella

avvikande meningar. Att bestämmelsen i 33 § ska tillämpas innebär bl.a.

att underrättelsen ska lämnas så snart det kan ske när en begäran har

framställts och att underrättelsen utifrån omständigheterna kan lämnas

skriftligen eller muntligen. Liksom när underrättelse sker till en part

torde skriftlighet som regel vara den lämpligaste underrättelseformen.

Vid tillämpningen kan den praxis som avser tillämpningen av

motsvarande bestämmelse i 1986 års lag ge viss vägledning.

När beslut får verkställas

35 § Ett beslut som får överklagas inom en viss tid får verkställas när över-

klagandetiden har gått ut, om beslutet inte har överklagats.

Ett beslut får alltid verkställas omedelbart, om

1. beslutet gäller anställning av någon,

2. beslutet gäller endast tillfälligt, eller

3. kretsen av dem som har rätt att överklaga är så vid eller obestämd att det inte

går att avgöra när överklagandetiden går ut.

En myndighet får även verkställa ett beslut omedelbart om ett väsentligt

allmänt eller enskilt intresse kräver det. Myndigheten ska dock först noga

överväga om det finns skäl att avvakta med att verkställa beslutet på grund av

1. att beslutet medför mycket ingripande verkningar för någon enskild,

2. att verkställigheten inte kan återgå om ett överklagande av beslutet leder till

att det upphävs, eller

3. någon annan omständighet.

I paragrafen, som har utformats delvis med beaktande av Lagrådets

synpunkter i fråga om andra stycket 1, jfr 32 §, finns bestämmelser om

när beslut får verkställas. Paragrafen har inte någon motsvarighet i

1986 års lag. Övervägandena finns i avsnitt 13.6.

I första stycket anges huvudregeln om när ett beslut får verkställas. Av

bestämmelsen följer att ett beslut som får överklagas inom en viss tid får

Prop. 2016/17:180

326

verkställas när överklagandetiden har gått ut, om beslutet inte har över-

klagats. Det innebär att ett beslut som fattas inom den statliga eller den

specialreglerade kommunala förvaltningen som huvudregel inte får verk-

ställas förrän det har fått laga kraft, dvs. när det inte längre kan över-

klagas till högre instans. Beslut som inte får överklagas eller som får

överklagas utan tidsbegränsning omfattas inte av bestämmelsens tillämp-

ningsområde och kan således verkställas omedelbart.

I andra stycket regleras vissa undantag från huvudregeln som innebär

att ett beslut i dessa fall alltid får verkställas omedelbart trots att de inte

har fått laga kraft. Av andra stycket 1 följer att ett beslut alltid får verk-

ställas omedelbart om beslutet gäller anställning av någon. Det innebär

alltså att ett beslut att anställa en person alltid kan verkställas vid den

tidpunkt då anställningen enligt beslutet ska påbörjas även om beslutet

har överklagats. Enligt andra stycket 2 får ett beslut vidare alltid verk-

ställas omedelbart om beslutet gäller endast tillfälligt. Ett typiskt

exempel är interimistiska beslut, t.ex. tillfälliga tillstånd eller förbud. Ett

annat är beslut om vidtagande av processuella säkringsåtgärder, t.ex.

provisoriska omhändertaganden av personer eller egendom. Det är alltså

fråga om beslut som syftar till att få rättsverkningar mot den enskilde

endast tillfälligt. I många fall rör det sig om beslut som verkställs genom

någon åtgärd från en myndighet, men det kan också vara fråga om t.ex.

tillstånd och liknande som ska gälla tillfälligt och som den enskilde själv

kan verkställa i den mening som avses här. Enligt andra stycket 3 får ett

beslut också alltid verkställas omedelbart om kretsen av dem som har rätt

att överklaga är så vid eller obestämd att det inte är möjligt att avgöra när

överklagandetiden går ut. Det handlar i dessa fall om situationer som i

praktiken inte skiljer sig mycket från fall då ett beslut får överklagas utan

tidsbegränsning.

I tredje stycket finns ett ytterligare undantag från huvudregeln i första

stycket. Till skillnad från undantagen enligt andra stycket begränsas

myndigheternas handlingsutrymme enligt bestämmelsen i detta stycke

genom ett krav på intresseavvägning som innebär att verkställighet inte

alltid får ske så snart grundförutsättningen i regleringen är uppfylld. Av

stycket följer att ett beslut får verkställas omedelbart om ett väsentligt

allmänt eller enskilt intresse kräver det. Undantagsregeln är generell och

knyter an till det behov av omedelbar verkställighet som i det konkreta

fallet kan göra sig gällande, oavsett beslutets art. Det är myndigheten

som har att göra behovsprövningen. Med uttrycket väsentligt allmänt

intresse avses sådana angelägna samhällsintressen som t.ex. upprätt-

hållandet av allmän ordning och säkerhet och avvärjandet av fara för

någons liv eller hälsa. Med uttrycket väsentligt enskilt intresse avses

exempelvis enskildas intresse av skydd för betydande egendomsvärden.

Det är bara när dessa intressen, enligt myndighetens bedömning, verk-

ligen kräver att verkställighet sker omedelbart som detta får ske trots att

beslutet inte har fått laga kraft. Det kan framför allt handla om fall när

det bedöms finnas behov av att avvärja ett akut hot mot liv eller hälsa

eller betydande egendomsvärden, t.ex. i samband med en naturkatastrof,

en skogsbrand, en allvarlig olycka eller liknande. Det kan också handla

om fall när det bedöms nödvändigt med omedelbar verkställighet för att

undvika ett svårt lidande för ett omhändertaget djur. Myndigheten ska

dock i dessa fall alltid göra en avvägning mot enskildas motstående

327

Prop. 2016/17:180

intresse av rättsskydd och möjlighet att få myndighetens beslut över-

prövat innan det verkställs.

Innan verkställighet sker ska myndigheten först noga överväga om det

finns skäl att avvakta med att verkställa beslutet på grund av 1) att

beslutet medför mycket ingripande verkningar för någon enskild eller 2)

att verkställigheten inte kan återgå om ett överklagande av beslutet leder

till att det upphävs eller 3) om någon annan omständighet talar för att

man bör avvakta med verkställigheten. I första stycket 1 och 2 anges

alltså två situationer som regelmässigt behöver beaktas vid avvägningen

av om verkställighet ska ske omedelbart eller avvaktas tills beslutet har

fått laga kraft. Av första stycket 3 följer att även andra omständigheter

ska beaktas. Det torde normalt krävas att det är fråga om omständigheter

som är av mera kvalificerad art för att de ska kunna väga upp det

motstående verkställighetsintresset i de fall undantagsbestämmelsen är

tillämplig, dvs. när ett väsentligt allmän eller enskilt intresse talar för

omedelbar verkställighet. Bestämmelsen ger dock utrymme för

myndigheten att beakta varje tänkbar omständighet som myndigheten

bedömer talar med tillräcklig styrka för att verkställigheten tills vidare

bör anstå i enlighet med vad som följer av huvudregeln i första stycket.

Att det anges att övervägandena i fråga om skälen för att avvakta med

verkställighet ska göras noggrant markerar vikten av att myndigheten

bedömer omständigheterna i det enskilda fallet och kan motivera sitt

ställningstagande med hänsyn till dessa. Bedömningen får aldrig göras

slentrianmässigt. Hur avvägningen ska göras i olika situationer får

utvecklas närmare i rättstillämpningen. Den praxis som avser tillämp-

ningen av bestämmelserna om inhibition i framför allt 29 § FL och 28 §

FPL kan dock ge viss vägledning.

Att det i paragrafen anges att beslutet får verkställas innebär inte att det

är fråga om en sådan särskild föreskrift som medför att beslutet får verk-

ställas enligt utsökningsbalken (jfr 3 kap. 1 § första stycket 6 utsöknings-

balken).

Rättelse och ändring av beslut

Rättelse av skrivfel och liknande

36 § Ett beslut som innehåller en uppenbar felaktighet till följd av myndighetens

eller någon annans skrivfel, räknefel eller något annat liknande förbiseende får

rättas av den myndighet som har meddelat beslutet.

Paragrafen reglerar rättelse av beslut som innehåller uppenbara oriktig-

heter till följd av någons förbiseende. Paragrafen motsvarar 26 § första

meningen FL. Övervägandena finns i avsnitt 14.4.2.

Av paragrafen följer att ett beslut som innehåller en uppenbar felaktig-

het till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller

något annat liknande förbiseende får rättas av den myndighet som har

meddelat beslutet. Det innebär alltså att bestämmelsen inte ålägger en

myndighet någon skyldighet att rätta uppenbara felaktigheter. Den ger

myndigheten enbart en möjlighet att göra korrigeringar i sådana fall.

Bestämmelsen är avsedd att ha samma innebörd som motsvarande

Prop. 2016/17:180

328

bestämmelse i 1986 års lag. Den praxis som avser tillämpningen av den

bestämmelsen kan därför ge viss vägledning.

När en myndighet får ändra ett beslut

37 § En myndighet får ändra ett beslut som den har meddelat som första instans

om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya

omständigheter eller av någon annan anledning.

Ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part får dock

ändras till den enskildes nackdel bara om

1. det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att

beslutet under vissa förutsättningar får återkallas,

2. tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras omedelbart, eller

3. felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande upp-

gifter.

I paragrafen regleras under vilka förutsättningar som en myndighet har

en befogenhet att ändra ett beslut som den själv har fattat. Paragrafen har

inte någon motsvarighet i 1986 års lag. Övervägandena finns i avsnitt

14.4.3.

Av första stycket följer att en myndighet får ändra ett beslut som den

har meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på

grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan

anledning. Bestämmelsen syftar till att ge uttryck för huvudregeln om

myndighetsbesluts rättskraft som den har utvecklats i praxis. Ett beslut

får – som utgångspunkt – ändras av beslutsmyndigheten om den anser att

beslutet är felaktigt. Det krävs inte att nya omständigheter har tillkommit

som i det enskilda fallet motiverar ett nytt ställningstagande. Skälet kan i

och för sig vara att det har tillkommit nya omständigheter som kastar nytt

ljus över saken. Men en ändring kan i ett enskilt fall också motiveras på

andra grunder, t.ex. att myndigheten uppmärksammat ursprungliga

felaktigheter av saklig eller processuell natur.

Det är enbart beslut som meddelas i första instans som får ändras enligt

bestämmelsen i denna paragraf. Bestämmelsen är med andra ord inte

tillämplig när en myndighet i ett enskilt fall agerar som överinstans.

Bestämmelserna i andra stycket innebär vissa begränsningar i en

myndighets allmänna befogenhet enligt första stycket att ändra beslut

som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part. Med uttrycket

till sin karaktär gynnande avses sådana beslut som i grunden ger enskilda

rätt till en förmån av något slag. Det kan ofta vara fråga om förmåner

som är av personlig eller ekonomisk art men att förmånen är av sådant

slag är inte något krav enligt bestämmelsen. Den typ av beslut som det

handlar om kännetecknas av att de typiskt sett ger den enskilde rätt till

något som han eller hon inte hade innan beslutet fattades. Det kan t.ex.

handla om ett tillstånd att bebygga en fastighet eller en rätt till ett

ekonomiskt stöd från det allmänna. Det kan också handla om att den

enskilde beviljas en registrering som han eller hon har begärt, t.ex.

lagfart på en fastighet eller ett sökt varumärkesskydd. Besluten är i

grunden gynnande för den enskilde. Utanför ramen för tillämpning av

bestämmelserna i detta stycke faller sådana beslut som i grunden är

betungande för den enskilde. Det rör sig vanligen om beslut som

innefattar någon form av åliggande för den enskilde att exempelvis tåla

329

Prop. 2016/17:180

ett intrång eller att avhålla sig från en viss aktivitet eller liknande. Ett

ändringsbeslut som innebär att ett i grunden betungande beslut utformas

så att det blir mer förmånligt för den enskilde omfattas alltså inte av

tillämpningsområdet. Specialregleringen i andra stycket omfattar enbart

sådana beslut som innebär en ändring i ett beslut som är i grunden

gynnande för någon enskild part, om ändringen är till nackdel för den

enskilde. Om ett gynnande beslut ändras till den enskildes fördel gäller

således huvudregeln i första stycket. Av bestämmelserna följer att ett

beslut som är gynnande för någon enskild part får ändras till den

enskildes nackdel endast om förutsättningarna i någon av de tre

punkterna i stycket är uppfyllda.

Enligt bestämmelsen i andra stycket 1 får ett gynnande beslut ändras

till den enskildes nackdel om det framgår av beslutet eller de föreskrifter

som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får åter-

kallas. Undantagsregeln omfattar de fall då det finns ett tydligt åter-

kallelseförbehåll knutet till beslutet. Sådana förbehåll är vanligen

angivna i de materiella föreskrifter som beslutet grundar sig på. Åter-

kallelseförbehåll kan emellertid i vissa fall också följa av villkor som

anges i beslutet. Det förutsätts i så fall att förbehållen utformas på ett sätt

som uppfyller rimliga krav på förutsebarhet och är förenliga med kraven

på legalitet, objektivitet och proportionalitet.

Enligt bestämmelsen i andra stycket 2 får en ändring av ett gynnande

beslut till den enskildes nackdel vidare göras om tvingande säkerhetsskäl

kräver att beslutet ändras omedelbart. Exempel på situationer när denna

undantagsregel kan tillämpas är när hänsynen till människors eller djurs

liv och hälsa motiverar att en myndighet ändrar sitt tidigare beslut.

Omsorgen om egendom är ett ytterligare exempel på omständigheter som

kan motivera en tillämpning av detta undantag. En tänkbar situation är att

allvarliga störningar i form av bränder eller explosioner skulle kunna

uppkomma om beslutet inte ändras.

Enligt bestämmelsen i andra stycket 3 får ett gynnande beslut ändras i

en för den enskilde oförmånlig riktning om felaktigheten beror på att

parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Ett vilseledande

kan bestå i att den enskilde har lämnat felaktiga uppgifter om ett relevant

sakförhållande. En tillämpning av undantagsregeln kan också

aktualiseras om den enskilde har undanhållit relevanta fakta. För att

bestämmelsen ska vara tillämplig krävs att det finns ett orsakssamband

mellan felaktigheten i beslutet och det oriktiga uppgiftslämnandet. Om

oriktigheten eller vilseledandet avser fakta som inte har någon betydelse

för beslutet är undantagsregeln alltså inte tillämplig.

När en myndighet ska ändra ett beslut

38 § En myndighet ska ändra ett beslut som den har meddelat som första instans

om

1. den anser att beslutet är uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende på

grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan

anledning, och

2. beslutet kan ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för

någon enskild part.

Prop. 2016/17:180

330

I paragrafen finns bestämmelser om under vilka förutsättningar en

myndighet är skyldig att ändra ett beslut som den själv har fattat.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 27 § första stycket FL och delvis 27 §

andra stycket FL. Övervägandena finns i avsnitt 14.4.4.

Av paragrafen följer att en myndighet ska ändra ett beslut som den har

meddelat som första instans om den anser att beslutet är uppenbart

felaktigt i något väsentligt hänseende på grund av att det har tillkommit

nya omständigheter eller av någon annan anledning och beslutet kan

ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon

enskild part. Den bakomliggande orsaken till att beslutet har blivit

uppenbart felaktigt saknar betydelse för tillämpningen av bestämmelsen.

Det kan i ett enskilt fall vara tillkommande omständigheter som påverkar

ställningstagandet men det kan också finnas anledning av andra skäl att

ändra ett beslut, t.ex. felaktigheter av saklig eller processuell natur. Med

uttrycket uppenbart felaktigt markeras att det ska vara fråga om ett fel

som är enkelt för myndigheten att konstatera. Det innebär t.ex. att kravet

sällan torde vara uppfyllt om det krävs omfattande kompletterande

utredningsåtgärder för att klarlägga om sakförhållandena som beslutet

grundar sig på är felaktiga. Kravet att felaktigheten ska avse ett väsentligt

hänseende innebär bl.a. att ändring av felaktigheter som rör förhållanden

som i praktiken saknar betydelse för utgången i ärendet eller som av

andra skäl kan bedömas som mindre väsentliga i många fall kan under-

låtas även om de är enkla att konstatera.

En förutsättning för att myndigheten ska vara skyldig att ändra ett

uppenbart felaktigt beslut är att det kan ske snabbt och enkelt och utan att

det blir till nackdel för någon enskild part. Det innebär bl.a. att en myn-

dighet aldrig är skyldig att ändra ett beslut som är gynnande för någon

enskild om ändringen skulle vara till nackdel för den enskilde. Myndig-

heten kan däremot ha en befogenhet enligt 37 § att ändra beslutet i en för

den enskilde negativ riktning.

När en myndighet får ändra ett beslut som har överklagats

39 § Ett beslut som har överklagats får ändras av den myndighet som har

meddelat det som första instans enbart i sådana fall som avses i 38 § och bara om

överklagandet och övriga handlingar i ärendet ännu inte har överlämnats till den

högre instans som ska pröva överklagandet.

I paragrafen, som har utformats enligt Lagrådets synpunkter, regleras

under vilka förutsättningar en myndighet får ändra ett beslut som har

överklagats. Paragrafen motsvarar delvis 27 § andra stycket FL.

Övervägandena finns i avsnitt 14.4.5.

Av paragrafen följer att ett beslut som har överklagats får ändras av

den myndighet som har meddelat det som första instans enbart i sådana

fall som avses i 38 § och under förutsättning att överklagandet och övriga

handlingar i ärendet ännu inte har överlämnats till den högre instans som

ska pröva överklagandet. Bestämmelsen ger uttryck för en

förvaltningsrättslig litispendensregel vid överklagande. Om ett förvalt-

ningsbeslut överklagas innebär regleringen att myndigheten omedelbart

förlorar den befogenhet som den annars har enligt 37 § att mera fritt

ändra oriktiga beslut, också till nackdel för den enskilde i vissa fall.

331

Prop. 2016/17:180

Därutöver innebär bestämmelsen att när överklagandet och handlingarna

i ett ärende har överlämnats till den högre instans som ska pröva över-

klagandet får myndigheten, under den tid förfarandet i den högre

instansen pågår, varken ändra beslutet eller fatta ett nytt beslut i samma

sak. Intill dess att myndigheten har lämnat över överklagandet och övriga

handlingar har den dock kvar sin skyldighet enligt 38 § att ändra vissa

uppenbart oriktiga beslut, om ändringen kan ske snabbt och enkelt och

utan att den blir till nackdel för någon enskild part. I övriga fall ligger det

exklusivt på den högre instansen att pröva om beslutet ska ändras.

Överklagande

Till vilken myndighet överklagas beslut?

40 § Beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Paragrafen reglerar forum för överklagande av förvaltningsbeslut.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 22 a § FL. Övervägandena finns i

avsnitt 15.1.2. Rubriken närmast före paragrafen har utformats enligt

Lagrådets synpunkter.

I första stycket anges att beslut överklagas till allmän förvaltnings-

domstol. Bestämmelsen innebär alltså att det är allmän förvaltnings-

domstol som är rätt forum för överklagande av förvaltningsbeslut. Det är

förvaltningsrätten som är första instans vid överklagande med stöd av

bestämmelsen (14 § första stycket lagen om allmänna förvaltningsdom-

stolar). Bestämmelsen reglerar inte vilka beslut som får överklagas eller

vem som får överklaga ett beslut, jfr författningskommentaren till 41 och

42 §§. Beslut av regeringen och myndigheters beslut inom ramen för

brottsbekämpande verksamhet omfattas inte av bestämmelsen, jfr

författningskommentaren till 1 och 3 §§. Detsamma gäller för beslut i

kommunala ärenden där besluten kan laglighetsprövas enligt kommunal-

lagen, jfr författningskommentaren till 2 §. På området för den special-

reglerade kommunala förvaltningen finns det som regel särskilda bestäm-

melser om forum för överklagande som innebär att beslut överklagas till

allmän förvaltningsdomstol. Vissa undantag kan dock förekomma. I

praktiken är det enbart beslut av statliga förvaltningsmyndigheter som

omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde. Det förekommer

avvikande forumbestämmelser i andra författningar som ska tillämpas

i stället för bestämmelsen och som innebär att vissa beslut överklagas till

annan domstol eller till en förvaltningsmyndighet, jfr författningskom-

mentaren till 4 §. För myndigheter under regeringen gäller t.ex. som

huvudregel att anställningsbeslut överklagas till Statens överklagande-

nämnd.

Av andra stycket följer att det krävs prövningstillstånd vid

överklagande till kammarrätten. Kravet på prövningstillstånd gäller för

beslut som har överklagats till allmän förvaltningsdomstol med stöd av

forumbestämmelsen i första stycket. I 34 a § första stycket FPL finns det

en bestämmelse som innebär att kravet på prövningstillstånd även

omfattar förvaltningsrättens beslut i en fråga som har ett direkt samband

med ett sådant mål. Ett tänkbart exempel kan vara att förvaltningsrätten

Prop. 2016/17:180

332

inte har tagit upp ett överklagande till prövning i sak med motiveringen

att beslutet inte är överklagbart.

Vilka beslut får överklagas?

41 § Ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på

ett inte obetydligt sätt.

Paragrafen reglerar vilka beslut som får överklagas. Paragrafen har inte

någon motsvarighet i 1986 års lag. Övervägandena finns i avsnitten

15.2.2 och 15.2.4.

Paragrafen innehåller en allmän bestämmelse om förvaltningsbesluts

överklagbarhet. Av paragrafen följer att ett beslut får överklagas om

beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt.

Bestämmelsen ger uttryck för de principer som kommit till uttryck

genom Högsta förvaltningsdomstolens praxis och som innebär att det är

ett besluts faktiska verkningar som är i grunden avgörande för bedöm-

ningen av beslutets överklagbarhet (se avsnitt 15.2.1). Bestämmelsen är

inte avsedd att hindra en fortsatt utveckling av praxis i den riktningen.

Nuvarande praxis kan ge viss vägledning för tillämpningen. Bestäm-

melsen reglerar enbart besluts överklagbarhet och inte vem som får över-

klaga ett beslut, jfr författningskommentaren till 42 §.

Prövningen av om ett visst beslut ska anses överklagbart utgår från en

objektiv bedömning. Det är alltså inte fråga om att göra en subjektiv

tolkning av om omständigheterna i det enskilda fallet är sådana att kravet

på påverkan ska anses uppfyllt. Uttrycket påverka någons situation tar

sikte på beslutets faktiska verkningar, främst i förhållande till någons

personliga eller ekonomiska situation (jfr bl.a. RÅ 2003 ref. 87).

Uttrycket avser emellertid även andra tänkbara varianter (RÅ 2007 ref. 7

och RÅ 2010 ref. 9). Tillämpningsområdet för bestämmelsen omfattar

alla beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt

sätt. Det innebär att bl.a. beslut i jävsfrågor och beslut att avvisa ett

ombud eller biträde liksom många andra beslut av förfarandekaraktär

omfattas. Bestämmelsen omfattar även beslut som saknar egentliga rätts-

verkningar, om beslutet har utformats på ett sätt som kan leda till att det

ändå får konsekvenser enligt sitt innehåll (jfr t.ex. RÅ 2004 ref. 8). Ett

beslut om ”råd”, ”anvisningar”, ”rekommendationer” eller liknande –

som adressaten typiskt sett kan välja att följa eller bortse från – är alltså

överklagbart enligt bestämmelsen, om beslutet har fått eller kan antas få

faktiska konsekvenser. Partsbesked, dvs. sådana beslut där myndighet-

erna redovisar sina ställningstaganden i tvister av civilrättslig natur, faller

däremot utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Kravet på att det

ska kunna antas att ett beslut påverkar någons situation på ett inte

obetydligt sätt innebär att det måste vara fråga om en viss grad av

sannolik påverkan för att ett beslut ska få överklagas. Närmare praxis om

vilka faktiska verkningar som ska kunna grunda överklagbarhet får

utvecklas i rättstillämpningen.

Bestämmelsen reglerar uttömmande vilka beslut som får överklagas

och avser enbart beslut i enskilda fall. Det innebär att s.k. normbeslut,

dvs. beslut om föreskrifter enligt 8 kap. RF, inte omfattas av bestäm-

melsens tillämpningsområde. Normbeslut får alltså inte överklagas. Det

333

Prop. 2016/17:180

gäller oberoende av om normbeslutet fattas av en statlig myndighet under

riksdagen eller regeringen eller av en kommunal myndighet. Beslut av en

statlig förvaltningsmyndighet under regeringen i ett ärende om med-

delande av föreskrifter som avses i 8 kap. RF, dvs. efter ett särskilt norm-

givningsbemyndigande från regeringen, får som huvudregel inte över-

klagas (1 och 30 §§ myndighetsförordningen). Undantag från huvud-

regeln förekommer i specialförfattningar. När det gäller förvaltnings-

myndigheter som grundar sin normgivningskompetens på bemyndigan-

den från regeringen finns också möjlighet att göra en framställning till

regeringen för den som anser att en sådan myndighet har använt sin dele-

gerade normgivningsmakt på ett felaktigt sätt. Regeringen kan då ändra

eller upphäva föreskrifter som har fått ett oönskat eller felaktigt innehåll.

Bestämmelsen är inte avsedd att påverka tillämpningen av sådana sär-

skilda bestämmelser i specialförfattningar som anger vilka beslut enligt

specialförfattningen som är överklagbara. Det förekommer att sådana

överklagandebestämmelser inte innehåller någon uttömmande uppräk-

ning av överklagbara beslut. I stället anges allmänt t.ex. att ”beslut enligt

denna lag” får överklagas. Frågan om överklagbarhet i dessa fall avgörs

med ledning av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Högsta förvalt-

ningsdomstolens praxis är alltså vägledande (jfr t.ex. RÅ 2007 ref. 7).

Bestämmelsen är inte avsedd att innebära någon ändring av detta förhåll-

ande. Ytterst är det Högsta förvaltningsdomstolens praxis kring bestäm-

melsen som i det enskilda fallet blir vägledande för bedömningen i sak.

Vem får överklaga ett beslut?

42 § Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom

eller henne emot.

Paragrafen reglerar enskildas rätt att överklaga. Paragrafen motsvarar i

huvudsak 22 § FL. Övervägandena finns i avsnitt 15.3.2.

Av paragrafen följer att ett beslut får överklagas av den som beslutet

angår, om det har gått honom eller henne emot. Bestämmelsen reglerar

enskildas rätt att överklaga, dvs. såväl fysiska personer som privaträtts-

liga juridiska personer, t.ex. aktiebolag och ideella föreningar. Både

statliga och kommunala organ anses dock kunna uppträda som enskilda

när de inte fullgör en offentligrättsligt reglerad uppgift utan agerar som

företrädare för ett rent privaträttsligt intresse. Så kan vara fallet om en

myndighet uppträder i sin egenskap av t.ex. fastighetsägare eller arbets-

givare. I praxis avseende tillämpningen av 22 § FL har det blivit tydligt

att kravet att beslutet ska ha gått den enskilde emot ska tolkas generöst.

Det är typiskt sett uppfyllt om den som överklagar yrkar att beslutet ska

upphävas eller ändras (jfr HFD 2015 ref. 73). Den omfattande praxis som

finns om tillämpningen av bestämmelsen i 22 § FL om enskildas rätt att

överklaga är avsedd att vara vägledande.

Hur överklagar man ett beslut?

43 § Ett överklagande av ett beslut ska göras skriftligen till den högre instans

som ska pröva överklagandet (överinstansen). Överklagandet ska dock ges in till

den myndighet som har meddelat beslutet (beslutsmyndigheten).

Prop. 2016/17:180

334

I överklagandet ska den som överklagar ange vilket beslut som överklagas och

på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras.

I 3 och 4 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291) finns ytterligare bestäm-

melser om vad ett överklagande som ska prövas av allmän förvaltningsdomstol

ska innehålla.

I paragrafen finns bestämmelser om krav på form och innehåll i fråga om

ett överklagande av ett beslut och till vilken myndighet ett överklagade

ska ges in. Paragrafen motsvarar i huvudsak 23 § första stycket och andra

stycket första meningen FL. Övervägandena finns i avsnitt 15.4.1.

Av första stycket följer att ett överklagande av ett beslut ska göras

skriftligen till den högre instans som ska pröva överklagandet (över-

instansen). Överklagandet ska dock ges in till den myndighet som har

meddelat beslutet (beslutsmyndigheten). Bestämmelserna innebär alltså

att den som överklagar ett beslut ska vända sig till beslutsmyndigheten i

stället för direkt till den högre instansen. Begäran om ändring ska dock

vara riktad till den högre instansen. Skriftlighetskravet är teknikobe-

roende. Det är uppfyllt om överklagandet görs på ett sätt som innebär att

det kan läsas av någon av de myndigheter som ska pröva överklagandet,

oberoende av om det krävs tekniska hjälpmedel för att göra det eller inte.

Bestämmelsen i andra stycket anger vilken information som ska

lämnas i överklagandet. Av bestämmelsen framgår att överklagandet ska

innehålla uppgifter om vilket beslut som överklagas och på vilket sätt

den som överklagar beslutet vill att detta ska ändras. Att den som

överklagar ska ange på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ändras

innebär inte att bestämmelsen ställer några höga krav på tydlighet och

konkretion. Klagandens skriftligen uttryckta vilja bör tolkas välvilligt av

överinstansen. Bestämmelsen hindrar inte att ett ändringsyrkande

preciseras eller ändras senare under handläggningen. Den är generellt

utformad och gäller oavsett om överklagandet ska prövas av en domstol

eller av en annan förvaltningsmyndighet. Om en domstol är överinstans

finns dock för skilda situationer kompletterande bestämmelser i special-

författningar.

I tredje stycket finns en upplysningsbestämmelse om att det i 3 och

4 §§ FPL finns ytterligare bestämmelser om vad ett överklagande som

ska prövas av allmän förvaltningsdomstol ska innehålla. Upplysnings-

bestämmelsen i denna paragraf är inte uttömmande. Det finns även i

andra specialförfattningar bestämmelser om vad ett överklagande ska

innehålla. Exempelvis följer av lagen (2010:921) om mark- och miljö-

domstolar att bestämmelserna om överklagandets form och innehåll i

5 och 7 §§ lagen om domstolsärenden är tillämpliga vid överklagande av

en förvaltningsmyndighets eller en kommuns beslut till en mark- och

miljödomstol.

Överklagandetiden

44 § Ett överklagande av ett beslut ska ha kommit in till beslutsmyndigheten

inom tre veckor från den dag då den som överklagar fick del av beslutet genom

den myndigheten. Om den som överklagar är en part som företräder det

allmänna, ska överklagandet dock ha kommit in inom tre veckor från den dag då

beslutet meddelades.

335

Prop. 2016/17:180

I paragrafen finns bestämmelser om överklagandetiden vid överklagande

av ett beslut. Paragrafen motsvarar i huvudsak 23 § andra stycket andra

och tredje meningarna FL. Övervägandena finns i avsnitt 15.4.2.

Av första meningen följer att ett överklagande av ett beslut ska ha

kommit in till beslutsmyndigheten inom tre veckor från den dag då den

som överklagar fick del av beslutet genom den myndigheten. Det är

alltså tidpunkten när den enskilde underrättades om beslutet genom

beslutsmyndighetens åtgärder som är avgörande för beräkningen av

fristen. Någon ändring i sak i förhållande till innebörden av motsvarande

reglering i 1986 års lag är alltså inte avsedd. I paragrafen regleras inte

hur underrättelsen ska ske. Den kan göras genom delgivning eller på

något annat sätt.

Enligt bestämmelsen i paragrafens andra mening ska överklagandet i

stället ha kommit in inom tre veckor från den dag då beslutet med-

delades, om den som överklagar är en part som företräder det allmänna.

Med uttrycket part som företräder det allmänna avses fall då en myndig-

het uppträder i ett ärende i sin offentligrättsliga roll. Om myndigheten

uppträder som part i en privaträttslig angelägenhet gäller i stället huvud-

regeln i första meningen. Utgångspunkten för beräkningen av fristen

enligt bestämmelsen i andra meningen är tidpunkten för när myndigheten

har meddelat sitt beslut. Detta inträffar normalt när myndigheten

expedierar beslutet eller vidtar någon annan liknande åtgärd för att göra

beslutet tillgängligt för utomstående.

Beslutsmyndighetens åtgärder

45 § Beslutsmyndigheten prövar om överklagandet har kommit in i rätt tid. Om

det har kommit in för sent ska myndigheten besluta att överklagandet inte får tas

upp till prövning (avvisning).

Ett överklagande ska dock inte avvisas om

1. förseningen beror på att myndigheten inte har lämnat en korrekt under-

rättelse om hur man överklagar, eller

2. överklagandet har kommit in till överinstansen inom överklagandetiden.

I paragrafen finns bestämmelser om rättidsprövning av ett överklagande

av ett beslut. Paragrafen motsvarar i huvudsak 24 § första och andra

styckena och tredje stycket första meningen FL. Övervägandena finns i

avsnitt 15.5.1.

Enligt bestämmelserna i första stycket prövar beslutsmyndigheten

frågan om ett överklagande har kommit in i rätt tid.

Om överklagandet

har kommit in för sent ska myndigheten besluta att det inte får tas upp till

prövning (avvisning). Bestämmelserna innebär att det ligger exklusivt på

beslutsmyndigheten att pröva om överklagandet har kommit in i rätt tid.

Med uttrycket rätt tid avses den frist på tre veckor som regleras i 44 §

eller den frist som gäller enligt en föreskrift i någon specialförfattning.

Någon annan prövning av förutsättningarna för att överinstansen ska

kunna ta upp överklagandet till sakprövning ska beslutsmyndigheten inte

göra.

Om överklagandet har kommit in för sent ska myndigheten enligt

huvudregeln meddela ett formellt avvisningsbeslut. I 46 § regleras vad

beslutsmyndigheten ska göra om överklagandet inte avvisas. Bestäm-

melser om ankomstdag för handlingar finns i 22 §.

Prop. 2016/17:180

336

I andra stycket finns två undantag från huvudregeln om avvisning. Av

andra stycket 1 följer att ett överklagande inte ska avvisas om

förseningen beror på att beslutsmyndigheten inte har lämnat en korrekt

underrättelse om hur man överklagar. Kravet att underrättelsen ska vara

korrekt innebär att myndigheten måste ha lämnat en underrättelse i ett

fall när ett beslut får överklagas och att innehållet i underrättelsen ska

vara sakligt sett riktigt när det gäller överklagandetiden. Om under-

rättelsen är missvisande eller om myndigheten inte har lämnat en sådan

underrättelse i ett enskilt fall när den borde ha lämnats är kravet inte

uppfyllt. I ett sådant fall behöver klaganden inte anlita det extraordinära

rättsmedlet återställande av försutten tid för att överklaga. Av andra

stycket 2 följer vidare att ett överklagande inte ska avvisas om över-

klagandet inom den tid som gäller för överklagande har kommit in till

överinstansen. I 47 § andra stycket finns bestämmelser om förfarandet

om ett överklagande av ett beslut felaktigt har kommit in till över-

instansen i stället för till beslutsmyndigheten. Beslutsmyndigheten får i

dessa fall göra rättidsprövningen med utgångspunkt i de upplysningar

som överinstansen lämnar om när överklagandet kom in dit.

46 § Om överklagandet inte avvisas ska beslutsmyndigheten skyndsamt

överlämna överklagandet och övriga handlingar i ärendet till överinstansen.

Om en myndighet ändrar ett beslut som har överklagats, ska den överlämna

även det nya beslutet till överinstansen. Överklagandet ska anses omfatta det nya

beslutet.

Paragrafen reglerar beslutsmyndighetens överlämnande av ett överklag-

ande till överinstansen och vad beslutsmyndigheten ska göra om den i

samband med ett överklagande ändrar sitt ursprungliga beslut. Paragrafen

motsvarar i huvudsak 25 § FL och delvis 28 § FL. Övervägandena finns i

avsnitt 15.5.2.

I första stycket anges att om överklagandet inte avvisas ska besluts-

myndigheten skyndsamt överlämna överklagandet och övriga handlingar

i ärendet till överinstansen. Kravet på skyndsamhet i detta stycke

preciserar det allmänna kravet på snabb handläggning som följer av 9 §.

Att överklagandet ska överlämnas skyndsamt innebär att myndigheten så

snart det kan ske, sedan rättidsprövningen har gjorts, ska överlämna

handlingarna till överinstansen. Genom bestämmelsen markeras även att

myndigheten inte i onödan ska dröja med att ta ställning i rättidsfrågan.

I andra stycket regleras vad beslutsmyndigheten ska göra om den i

samband med ett överklagande ändrar sitt ursprungliga beslut enligt de

förutsättningar som anges i 38 och 39 §§. I bestämmelsen anges att om

en myndighet ändrar ett beslut som har överklagats ska den överlämna

även det nya beslutet till överinstansen. Det innebär att det nya beslutet

ska överlämnas till överinstansen oberoende av hur beslutet ändras, dvs.

såväl om myndigheten ändrar beslutet endast delvis enligt klagandens

begäran som om beslutet ändras helt enligt begäran. Vidare anges i

stycket att överklagandet i en sådan situation ska anses omfatta det nya

beslutet. Det innebär att klaganden inte behöver överklaga även det nya

beslutet för att detta ska omfattas av överinstansens prövning. Det

innebär också att det nya beslutet alltid måste beaktas av överinstansen

vid dess prövning.

337

Prop. 2016/17:180

Överinstansens åtgärder

47 § Överinstansen prövar frågor om att avvisa ett överklagande på någon annan

grund än att det har kommit in för sent.

Om ett överklagande felaktigt har getts in till överinstansen, ska den

myndigheten vidarebefordra överklagandet till beslutsmyndigheten och samtidigt

ange vilken dag som överklagandet kom in till överinstansen.

I paragrafen finns bestämmelser om överinstansens ansvar för att ta ställ-

ning till andra sakprövningsförutsättningar än rättidsfrågan vid ett över-

klagande. I paragrafen regleras också förfarandet när ett överklagande

har kommit in till överinstansen i stället för till beslutsmyndigheten.

Paragrafen motsvarar delvis 24 § tredje stycket andra meningen FL.

Övervägandena finns i avsnitt 15.6.1.

Av första stycket följer att överinstansen prövar frågor om att avvisa ett

överklagande på någon annan grund än att det har kommit in för sent.

Bestämmelsen innebär att det ligger exklusivt på överinstansen att pröva

andra förutsättningar för att ta upp överklagandet till prövning i sak än

frågan om överklagandet har skett i rätt tid. Det handlar t.ex. om att

avgöra om det överklagade beslutet är överklagbart och om den som

överklagar har rätt att överklaga och är behörig att föra talan i det

enskilda fallet. Av bestämmelsen framgår också indirekt att överinstan-

sen inte prövar rättidsfrågan.

Av andra stycket följer att om ett överklagande felaktigt har getts in till

överinstansen, ska den myndigheten vidarebefordra överklagandet till

beslutsmyndigheten och samtidigt ange vilken dag som överklagandet

kom in till överinstansen. Överklagandet ska vidarebefordras utan att

överinstansen först gör en bedömning av övriga sakprövningsförutsätt-

ningar. För tillämpningen av bestämmelsen gäller också att den högre

instansen inte själv ska pröva om överklagandet har kommit in i rätt tid.

Skyldigheten att ange vilken dag överklagandet kom in kan fullgöras

t.ex. genom att handlingen förses med en datumstämpel eller på något

annat sätt. Bestämmelsen i paragrafen kompletterar undantagsbestäm-

melsen i 45 § andra stycket och utgör även en uttrycklig specificering av

den allmänna bestämmelsen om myndigheternas serviceskyldighet i 6 §,

som bl.a. omfattar situationer när handlingar har sänts till fel myndighet,

se författningskommentaren till den paragrafen.

48 § Överinstansen får bestämma att det överklagade beslutet tills vidare inte ska

gälla.

I paragrafen finns en bestämmelse om s.k. inhibition. Paragrafen mot-

svarar 29 § FL. Övervägandena finns i avsnitt 15.6.2.

I paragrafen anges att överinstansen får bestämma att det överklagade

beslutet tills vidare inte ska gälla. Bestämmelsen har samma innebörd

som motsvarande bestämmelse i 1986 års lag.

Föreläggande när handläggningen har försenats

49 § Om en domstol eller en förvaltningsmyndighet bifaller ett överklagande av

ett sådant avslagsbeslut som avses i 13 § andra stycket, ska den besluta att

förelägga den myndighet som har meddelat avslagsbeslutet att snarast eller inom

Prop. 2016/17:180

338

den tid som överinstansen bestämmer avgöra det ärende som överklagandet

avser.

Överinstansens beslut får inte överklagas.

I paragrafen finns bestämmelser om överinstansens åtgärder vid bifall till

ett överklagande i ett mål eller ärende om långsam handläggning och om

överklagandeförbud av överinstansens beslut. Paragrafen har inte någon

motsvarighet i 1986 års lag. Övervägandena finns i avsnitt 9.4.

I första stycket anges att om en domstol eller en förvaltningsmyndighet

bifaller ett överklagande av ett sådant avslagsbeslut som avses i 12 §

andra stycket ska den besluta att förelägga den myndighet som har

meddelat avslagsbeslutet att snarast eller inom den tid som överinstansen

bestämmer avgöra det ärende som överklagandet avser. I bestämmelsen

regleras alltså vad överinstansen ska göra om den bifaller ett överklag-

ande i ett mål eller ärende om långsam handläggning i underinstansen.

Bestämmelsen är tillämplig vid förfarandet både hos en annan förvalt-

ningsmyndighet och hos en domstol som prövar överklagandet. Av 12 §

framgår att det är den myndighet som är behörig att pröva ett beslut

varigenom ärendet avgörs som också har att pröva ett överklagande av ett

beslut om långsam handläggning.

Om överinstansen anser att beslutsmyndigheten har dröjt med sitt av-

görande i onödan ska den förelägga myndigheten att avgöra ärendet.

Överinstansen ska om möjligt bestämma när ärendet senast ska vara av-

gjort. En sådan tidpunkt kan slås fast främst i ett fall när ärendet bedöms

vara klart för avgörande eller om det enbart återstår enstaka enklare

åtgärder i handläggningen. Om det inte är möjligt att bestämma en viss

senaste tidpunkt ska beslutsmyndigheten i stället föreläggas att snarast

möjligt avgöra det ärende som överklagandet avser. Ett sådant beslut om

föreläggande innebär att det ställs särskilda krav på myndigheten att

prioritera handläggningen för att undvika ytterligare fördröjningar i ett

ärende där avgörandet redan fördröjts oskäligt länge.

Av andra stycket följer att överinstansens beslut inte får överklagas.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

2. Genom lagen upphävs förvaltningslagen (1986:223).

3. Den upphävda lagen gäller dock fortfarande i den utsträckning som det i en

annan lag eller förordning finns bestämmelser som innehåller hänvisningar till

den lagen.

Lagen träder enligt bestämmelsen i punkt 1 i kraft den 1 juli 2018.

Bestämmelsen hindrar inte att en myndighet innan dess vidtar vissa

administrativa åtgärder som kan behövas för att lagen ska kunna tilläm-

pas i sin helhet i myndighetens verksamhet från och med ikraftträdandet.

Av punkt 2 följer att 1986 års lag upphävs genom lagen.

I punkt 3 anges att den upphävda lagen fortfarande gäller i den

utsträckning som det i en annan lag eller förordning finns bestämmelser

som innehåller hänvisningar till den lagen. Bestämmelsen innebär att

1986 års lag övergångsvis fortsätter att gälla i den utsträckning som det

finns hänvisningar i specialförfattningar till den lagen.

Övervägandena finns i avsnitt 17.

339

Prop. 2016/17:180

19.2

Förslaget till lag om ändring

i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

6 b § Den myndighet som har meddelat det beslut som överklagas prövar om

överklagandet har kommit in i rätt tid. Om överklagandet har kommit in för sent,

ska det avvisas.

Överklagandet ska dock inte avvisas om förseningen beror på att myndigheten

inte har lämnat klaganden en korrekt underrättelse om hur man överklagar. Över-

klagandet ska inte heller avvisas om det inom överklagandetiden har kommit in

till den domstol som ska pröva överklagandet.

Om överklagandet inte avvisas enligt denna paragraf, ska den myndighet som

har meddelat beslutet överlämna det och övriga handlingar i ärendet till den

domstol som ska pröva överklagandet.

Paragrafen reglerar rättidsprövning av ett överklagande. Övervägandena

finns i avsnitt 15.5.1.

Ändringen i andra stycket innebär att ett överklagande inte ska avvisas

om myndigheten inte har lämnat en korrekt underrättelse om hur man

överklagar. Med uttrycket korrekt avses dels – i likhet med vad som

hittills har gällt – att en underrättelse till sitt innehåll ska vara sakligt sett

riktig, dels även att en underrättelse måste ha lämnats i ett fall när ett

beslut får överklagas. En motsvarande bestämmelse finns i 45 § förvalt-

ningslagen. Ändringen innebär att klaganden inte behöver inleda ett

förfarande med ansökan om återställande av försutten tid i ett fall när

beslutsmyndigheten har underlåtit att lämna en underrättelse om hur man

överklagar trots att en sådan borde ha lämnats.

19.3

Förslaget till lag om ändring i lagen

(1986:1142) om överklagande av beslut

av enskilda organ med offentliga

förvaltningsuppgifter

2 § Ett överklagande av ett beslut av ett enskilt organ ska göras skriftligen och

ges in till den myndighet som ska pröva överklagandet.

I överklagandet ska den som överklagar ange vilket beslut som överklagas och

på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras.

I 3 och 4 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291) finns ytterligare bestäm-

melser om vad ett överklagande som ska prövas av allmän förvaltningsdomstol

ska innehålla.

Paragrafen reglerar krav på form och innehåll i fråga om ett överklag-

ande av ett förvaltningsbeslut av ett enskilt organ och till vilken myndig-

het ett sådant överklagande ska ges in. Paragrafen får delvis nytt innehåll

och ändras även i övrigt med 43 § förvaltningslagen som redaktionell

förebild. Övervägandena finns i avsnitt 16.

Ändringen i första stycket innebär att den reglering om att skrivelsen

ges in till den myndighet som ska pröva överklagandet som hittills

funnits i andra stycket första meningen flyttas till detta stycke. Stycket

ges även en delvis annan språklig och redaktionell utformning utan att

någon ändring i sak görs.

Prop. 2016/17:180

340

Ändringen innebär också att den reglering om att klaganden i skrivel-

sen ska ange vilket beslut som överklagas och den ändring i beslutet som

begärs som hittills funnits i första stycket andra meningen flyttas till

andra stycket. Bestämmelsen ges en delvis annan språklig och redak-

tionell utformning utan att någon ändring i sak görs. Ändringen innebär

även att andra stycket andra meningen flyttas – med vissa ändringar – till

3 §, se författningskommentaren till den paragrafen.

I tredje stycket, som är nytt, finns en upplysningsbestämmelse om att

det i 3 och 4 §§ FPL finns ytterligare bestämmelser om vad ett överklag-

ande som ska prövas av allmän förvaltningsdomstol ska innehålla. Av

3 § FPL följer att ett sådant överklagande ska innehålla uppgift om bl.a.

klagandens personnummer eller organisationsnummer, postadress, e-

postadress, telefonnummer och andra förhållanden som är av betydelse

för delgivning med honom eller henne. Motsvarande uppgifter ska i före-

kommande fall också lämnas om en ställföreträdare eller ett ombud

liksom om en enskild motpart. I 4 § FPL anges att klaganden – förutom

det beslut som överklagas – ska ange sitt yrkande och de omständigheter

som åberopas till stöd för detta. Av 4 § FPL följer också att klaganden

bör uppge de bevis som han eller hon vill åberopa och lämna uppgift om

vad som är avsett att styrkas med varje särskilt bevis.

3 § Ett överklagande av ett beslut ska ha kommit in till den myndighet som ska

pröva det inom tre veckor från den dag då den som överklagar fick del av

beslutet genom det enskilda organet.

Paragrafen reglerar överklagandetiden vid överklagande av ett förvalt-

ningsbeslut av ett enskilt organ. Paragrafen får ett nytt innehåll som i sak

motsvarar den hittills gällande lydelsen av 2 § andra stycket andra

meningen men med 44 § första meningen förvaltningslagen som redak-

tionell förebild. Övervägandena finns i avsnitt 16.

Ändringen i paragrafen innebär att den reglering om att överklagandet

ska ha kommit in till den myndighet som ska pröva det inom tre veckor

från den dag då klaganden fick del av beslutet som hittills funnits i 2 §

andra stycket andra meningen flyttas till denna paragraf. Bestämmelsen

ges en delvis annan språklig och redaktionell utformning utan att någon

ändring i sak görs. Ändringen innebär även att innehållet i paragrafen i

övrigt flyttas – med vissa ändringar – till de nya 4 och 5 §§, se författ-

ningskommentaren till de paragraferna.

4 § Den myndighet som ska pröva överklagandet prövar även frågan om över-

klagandet har kommit in i rätt tid. Om det har kommit in för sent ska

myndigheten besluta att överklagandet inte får tas upp till prövning (avvisning).

Ett överklagande ska dock inte avvisas om

1. förseningen beror på att det enskilda organet inte har lämnat en korrekt

underrättelse om hur man överklagar, eller

2. överklagandet har kommit in till det enskilda organet inom överklagande-

tiden.

Paragrafen, som är ny, reglerar rättstidsprövning av ett överklagande av

ett förvaltningsbeslut av ett enskilt organ. Paragrafen motsvarar i huvud-

sak de hittills gällande lydelserna av 3 § första och andra styckena och

341

Prop. 2016/17:180

3 § tredje stycket första meningen men har sin redaktionella förebild i

45 § förvaltningslagen. Övervägandena finns i avsnitt 16.

Enligt första stycket första meningen prövar den myndighet som ska

pröva överklagandet även frågan om överklagandet har kommit in i rätt

tid.

Av första stycket andra meningen följer huvudregeln om att myndig-

heten ska besluta att överklagandet inte får tas upp till prövning (avvis-

ning) om det har kommit in för sent. Bestämmelser om ankomstdag för

handlingar finns i 44 § FPL och 22 § förvaltningslagen.

I andra stycket finns två undantag från huvudregeln om avvisning.

Enligt andra stycket 1 ska ett överklagande inte avvisas om för-

seningen beror på att det enskilda organet inte har lämnat en korrekt

underrättelse om hur man överklagar. Kravet att underrättelsen ska vara

korrekt innebär att det enskilda organet måste ha lämnat en underrättelse

i ett fall när ett beslut får överklagas och – liksom hittills – att innehållet i

underrättelsen även ska vara sakligt sett riktigt när det gäller överklag-

andetiden. Om underrättelsen är missvisande eller om det enskilda

organet inte har lämnat en sådan underrättelse i ett enskilt fall när den

borde ha lämnats är kravet inte uppfyllt. I ett sådant fall behöver den som

överklagar inte anlita det extraordinära rättsmedlet återställande av

försutten tid för att överklaga.

Av andra stycket 2 följer att ett överklagande inte ska avvisas om

överklagandet inom den tid som gäller för överklagande har kommit in

till det enskilda organet.

5 § Om ett överklagande felaktigt har getts in till det enskilda organet, ska

organet vidarebefordra överklagandet till den myndighet som ska pröva över-

klagandet och samtidigt ange vilken dag som överklagandet kom in till det

enskilda organet.

Paragrafen, som är ny, reglerar förfarandet om ett överklagande av ett

förvaltningsbeslut av ett enskilt organ felaktigt har getts in till det

enskilda organet i stället för till överinstansen. Paragrafen motsvarar

delvis den hittills gällande lydelsen av 3 § tredje stycket andra meningen

och har sin redaktionella förebild i 47 § andra stycket förvaltningslagen.

Övervägandena finns i avsnitt 16.

I paragrafen anges vilka åtgärder som det enskilda organet ska vidta

om ett överklagande felaktigt har getts in till organet i stället för till den

myndighet som ska pröva överklagandet. Det enskilda organet ska i ett

sådant fall vidarebefordra överklagandet till den myndighet som ska

pröva överklagandet och samtidigt ange vilken dag som överklagandet

kom in till organet.

Prop. 2016/17:180

Bilaga 1

342

Sammanfattning av betänkandet

En ny förvaltningslag (SOU 2010:29)

Bakgrunden

Den nuvarande förvaltningslagen ansluter ganska nära till föregångaren

från 1971. Det förslag till ny förvaltningslag som här läggs fram bygger

naturligtvis också på tidigare uppnådda resultat, men nu tas i flera

avseenden nya grepp.

Ett skäl för att en nyorientering ter sig motiverad är erfarenheterna av

tillämpningen av den gällande regleringen, som inte fullt ut motsvarat

intentionerna, och de brister som följer av dennas ofullständiga karaktär.

Exempel på reglering som visat sig vara till mer skada än nytta är

bestämmelserna om omprövning och rättelse. Besvärande luckor finns

bl.a. vad gäller utredningsansvaret och överklagandeinstitutet. Lagen sak-

nar också verktyg för att motverka alltför långa handläggningstider.

Ett annat skäl för nytänkande är de förändringar i den omgivande rättsliga

miljön som ägt rum under de senaste tjugo åren, bl.a. den ökade inter-

nationaliseringen. Medlemskapet i EU och Europakonventionens inför-

livande med svensk rätt ställer nya krav. Även om Sverige är oförhindrad

att hålla fast vid sin förvaltningsrättsliga tradition, som vad gäller med-

borgarnas rättsskydd i flera avseenden är överlägsen europeisk normal-

standard, underlättas samspelet med unionsrätten om avvikelserna inte är

alltför stora.

Resultatet av de senaste decenniernas tekniska landvinningar, framför

allt den alltmer utvecklade informationsteknologin, som successivt kom-

mit att påverka sättet att handlägga ärenden, kräver också beaktande. En

lag, som är tänkt att tillämpas under längre tid, måste konstrueras på ett

sådant sätt att man inte låser sig vid befintlig teknik utan öppnar för ut-

veckling av nya handläggningsformer.

Rent framställningstekniskt företer den gällande förvaltningslagen

också vissa brister. Systematiken haltar, vilket gör lagen svåröverskådlig,

och de olika bestämmelserna är även språkligt i visst behov av moderni-

sering.

Tillgänglighet, pedagogik och systematik

En allmän strävan har varit att frigöra både lagtext och motiv från an-

knytning till i sammanhanget verklighetsfrämmande föreställningar och

begrepp, ofta hämtade från allmän processrätt i äldre tappning. Ett vik-

tigt resultat av arbetet med att skapa ökad realism i beskrivningen av

problemen och de lösningar vi förordar är förslaget att i den nya lagen

avstå från att använda begreppet myndighetsutövning – en i den nuvar-

ande lagen inbyggd onödig komplikation, som är kontraproduktiv från

både rättssäkerhets- och effektivitetssynpunkt.

Efter några inledande partier om tillämpningsområdet, om de grunder

för en god förvaltning som ska iakttas i all förvaltningsverksamhet och

om de allmänna krav som måste ställas på ärendehandläggningen följer

den nya regleringen på ett systematiskt sätt gången av ett ärendes hand-

läggning – från dess väckande, över dess beredning och fram till ett

343

Prop. 2016/17:180

Bilaga 1

beslut. Möjligheterna att ändra eller upphäva förfarandets sålunda upp-

nådda resultat, alltså beslutet, behandlas i de båda avslutande avdelning-

arna, först rättelse genom beslutsmyndigheten själv och sedan ingripande

av högre instans efter överklagande. För att man enkelt ska kunna orien-

tera sig i regelkomplexet har varje nyssnämnd grupp av bestämmelser

försetts med en särskild rubrik, och inom respektive gruppering har med

några undantag varje enskild paragraf fått sin egen underrubrik.

Rättssäkerhet och effektivitet

Även om många av de ämnen som behandlas i den nya lagen naturligtvis

också reglerats i den gamla, har praktiskt taget ingen bestämmelse över-

förts i helt oförändrat skick. Det övergripande temat har varit att ta bort

onödiga hinder för ett rättssäkert förfarande utan att effektiviteten därför

hämmas. Vår genomgång har visat att detta i flera olika hänseenden är

möjligt. Även med mindre korrigeringar kan man uppnå betydande

resultat och erbjuda den enskilde en rättssäkerhet, som han eller hon

tidigare förvägrats eller i vart fall inte uttryckligen tillerkänts i lagen.

Man har vid tillkomsten av de båda tidigare förvaltningslagarna uppen-

barligen varit oroad för att regleringen skulle bli så långtgående att för-

valtningens effektivitet skulle gå förlorad och kostnaderna skena iväg.

Riskerna har enligt vår mening överdrivits och nu gäller det också att inte

bara behålla utan förstärka den framskjutna position som svensk förvalt-

ningsprocessrätt ändå intar i ett europeiskt perspektiv.

Vårt förslag innehåller också bestämmelser av en typ som inte tidigare

förekommit. Ämnen, som tidigare över huvud inte reglerats i förvaltnings-

lagen, har tagits upp till behandling, och existerande institut har mer

eller mindre radikalt omstöpts. Några av de centrala nyheterna kan sär-

skilt framhållas.

Lagens tillämpningsområde

Förvaltningslagens kärna utgörs av grundläggande rättssäkerhetsgaran-

tier, som förtjänar permanens och stabilitet. Med direkt stöd i våra direk-

tiv vill vi därför avskaffa den nuvarande möjligheten att genom bestäm-

melser i förordning sätta förvaltningslagen helt eller delvis ur spel.

Enligt vår mening framstår det som principiellt felaktigt att regeringen

utan de folkvaldas medverkan ska kunna förändra eller rent av under-

gräva det rättsskydd som riksdagen genom lag velat tillförsäkra med-

borgarna.

Vi vill också ta bort de nuvarande begränsningarna i lagens tillämp-

ningsområde avseende exekutiv och brottsbekämpande verksamhet. Att

genom en undantagsbestämmelse i lagen på detta sätt avskärma hela

förvaltningssektorer från skyldigheten att iaktta centrala förfaranderegler

finner vi inte acceptabelt. Anses det nödvändigt att i något hänseende

avvika från lagens regler bör detta ske genom speciallagstiftning. Nuvar-

ande begränsning avseende kommunalförvaltningen bör dock föras över

till den nya lagen.

Prop. 2016/17:180

Bilaga 1

344

Grunderna för god förvaltning

En nyhet som vi tillmäter stor vikt är att i lagen slå fast att myndig-

heterna i all förvaltningsverksamhet ska iaktta principerna om legalitet,

objektivitet och proportionalitet. Det rör sig om grundsatser som både i

Sverige, i andra nationella rättssystem och i europeisk rätt tillmäts den

största betydelse och som i ökad utsträckning kommit att kodifieras.

Vi har funnit klara indikationer på att myndigheterna inte alltid är så

noga med att söka stöd i lag eller annan författning för sina åtgärder,

alltså att respektera kravet på legalitet. Risken för övertramp har också

ökat i och med att klassisk förvaltning alltmer kommit att samman-

blandas med informationsuppgifter och mera kundrelaterade aktiviteter.

Det förefaller oss därför angeläget att ge en klar signal om att all offent-

lig verksamhet, oavsett dess karaktär, ytterst måste grundas på skrivna

normer och att det alltså går en klar skiljelinje mellan privaträttsliga

subjekts principiella rätt till ett fritt agerande och myndigheternas åligg-

anden att fullgöra bestämda uppgifter i det allmännas – och därmed också

medborgarnas – tjänst.

I bl.a. JO:s verksamhet har framkommit att det dessvärre inte heller är

helt ovanligt att myndigheterna brister i saklighet och objektivitet. Det

finns sålunda ett faktiskt behov av ett konkret incitament till en bättre

observans av vad som krävs även i detta hänseende.

Regeringsrätten har i en serie rättsfall redan slagit fast att proportion-

alitetsprincipen, som i någon form erkänts i alla europeiska stater, gäller

också i Sverige. Flera positiva element tillförs enligt vår mening om

denna princip kodifieras. Förvaltningsmyndigheterna blir då generellt upp-

märksammade på att inga åtgärder i det allmännas intresse får vidtas utan

att motstående enskilda intressen samtidigt tas i beaktande. Genom att

proportionalitetsbedömningen redan i första instans blir ett av lagstiftaren

anvisat tema, skapas bättre förutsättningar för att ärendehandläggningen

blir mera omsorgsfull och att besluten redan från början blir korrekta,

med följd att onödiga överklaganden kan undvikas. Sveriges åtaganden

enligt EU-rätten och Europakonventionen markeras också klarare för

både domstolar, myndigheter och enskilda.

Åtgärder vid dröjsmål

Ett skyndsamhetskrav har i större utsträckning än i den nuvarande för-

valtningslagen byggts in i åtskilliga av de konkreta handläggningsregler som

vi föreslår. Vi förordar också bl.a. att myndigheterna generellt ska

åläggas att underrätta enskilda parter om förväntade förseningar. Det

krävs emellertid ytterligare åtgärder för att motverka oskäliga dröjsmål.

Att behovet är uppenbart framgår inte minst av den nedslående statistik

som JO kan visa upp. Därtill kommer de svårigheter Sverige haft och har

att uppfylla Europakonventionens och EU-rättens krav. Särskilda pro-

blem uppkommer till följd av att det inom EU:s sekundärrätt blivit allt

vanligare att fastställa bestämda tidsfrister för ärendenas avgörande och

ange omedelbara följder av att tiderna överskrids. I vissa fall är reglerna

utformade så att det förutsätts, att medlemsstaternas nationella rätts-

ordningar tillhandahåller en möjlighet att i högre instans direkt angripa

en underlåtenhet att agera – en möjlighet som hittills saknats i Sverige.

345

Prop. 2016/17:180

Bilaga 1

Vi lanserar därför ett helt nytt institut, en form av dröjsmålstalan, som

konstruerats med bibehållande av den traditionella svenska förvalt-

ningsrättsliga strukturen. Grovt sett innebär det nya systemet att över-

instansens prövning av handläggningstiden aktiveras genom anlitande av

vanliga regler om överklagande, vilket förutsätter att beslutsmyndigheten i

ett särskilt beslut manifesterat sin obenägenhet att avsluta ärendet vid en

tidpunkt då det enligt parten är moget för avgörande. Bifalls överklagan-

det ska överinstansen – normalt en domstol – förelägga beslutsmyndighe-

ten att avgöra ärendet inom tid som överinstansen bestämmer. Genom att

föreläggandet inte får överklagas och det anvisade förfarandet bara får tas

i anspråk vid ett tillfälle under ärendets handläggning, undviks att det nya

institutet kommer att motverka sitt syfte och ge upphov till nya dröjsmål.

Ärendenas väckande

Den nuvarande förvaltningslagen uppvisar en anmärkningsvärd lucka i

beskrivningen och regleringen av de olika skeden som handläggningen

innefattar. Intet sägs om initialstadiet. Vi föreslår att två paragrafer ska

införas om kraven på en framställning varigenom enskild vill väcka ett

ärende och hur en bristfällig sådan framställning ska behandlas.

Vi vill också införa nya, enklare och mera lättillämpade regler om fast-

ställande av den tidpunkt då en handling ska anses inkommen till en myn-

dighet. De besvärliga bevisfrågor som väcks vid tillämpningen av

gällande bestämmelser kommer att minimeras genom att några enkla

presumtionsregler tillförs.

Utredningsansvaret

En ofta påtalad inkonsekvens i det nuvarande systemet avhjälps genom

införande av en regel om myndighets utredningsansvar – den mest på-

tagliga nyheten bland bestämmelserna om ärendenas beredning. Medan

förvaltningsprocesslagen ger uttryck för att den s.k. officialprincipen ska

gälla, dvs. att ansvaret för utredningen i första hand vilar på domstolen,

och även ger viss indikation på hur utredningen ska bedrivas, saknar den

nuvarande förvaltningslagen motsvarande bestämmelser. Det framstår

som föga rationellt att uttryckligen kräva av domstolarna att de efter

överklagande ska se till att ett ärende blir tillfredsställande utrett utan att

ställa minst samma krav på den myndighet som ursprungligen hanterat

ärendet och fattat det överklagade beslutet.

Den av oss föreslagna bestämmelsen i ämnet, som också innefattar vissa

anvisningar om hur part ska medverka vid utredningens bedrivande,

markerar på ett tydligt sätt att tyngdpunkten i förfarandet ska ligga i

första instans – en princip som vi generellt vinnlagt oss om att följa.

Kommunikation

Principen att ”ingen ska dömas ohörd” utgör ett av rättsstatens funda-

ment. I förvaltningsrätten formuleras den som en kommunikations-

princip, enligt vilken myndigheten dels aktivt informerar den som är part

i ärendet om uppgifter som tillförs ärendet, dels ger honom eller henne

tillfälle att anlägga synpunkter på innehållet i dessa. I den nuvarande

förvaltningslagen omgärdas principen av restriktioner, som vi finner

Prop. 2016/17:180

Bilaga 1

346

oacceptabla. Den gäller sålunda endast vid handläggningen av ärenden

som avser ”myndighetsutövning” mot någon enskild och kommunikation

krävs endast före ärendets ”avgörande”, alltså innan myndigheten fattat

ett slutligt beslut.

I den av oss föreslagna regeln i ämnet har dessa restriktioner tagits bort

och tillämpningsområdet således vidgats. Skyldigheten att föranstalta om

kommunikation har gjorts generellt tillämplig i samband med allt besluts-

fattande, oberoende av handläggningsstadium. Det innebär bl.a. att en

part inte längre behöver riskera att beslut med ingripande verkningar –

t.ex. provisoriska omhändertaganden av personer eller föremål eller

förelägganden att inställa sig till en läkarundersökning eller att öppna sitt

hem för en inspektion – fattas över huvudet på honom eller henne av den

enda anledningen, att beslutet inte avgjort ärendet utan fattats i ett annat

skede under handläggningen. Vi har också på ett tydligare sätt angett

kraven för att en regelrätt kommunicering ska anses ha verkställts och

begränsat antalet uttryckligen föreskrivna undantag.

Besluts motivering

En liknande skärpning har skett i bestämmelsen om motivering, den

kanske mest betydelsefulla bland dem som i den nya lagen samlats under

överrubriken ”Myndighetens beslut”. De nu gällande begränsningar som

nyss berörts vad gäller kommunikation, alltså anknytningen till begrep-

pen myndighetsutövning och slutligt beslut, bör av liknande skäl tas bort

även från motiveringsparagrafen. Vi har ansett det rimligt att kräva att

alla beslut, som kan överklagas, ska förses med motivering. Likaså bör

antalet undantag reduceras. Därtill föreslår vi att beskrivningen av en

motiverings innehåll görs klarare än i den nuvarande bestämmelsen, som

mera antydningsvis anger vad det är fråga om.

Att motiveringsskyldigheten bör skärpas och förtydligas står enligt vår

mening klart. Ett krav på att ett beslut ska underbyggas med bärande skäl

främjar en omsorgsfull och saklig prövning av ärendena, som måhända

tar något mera tid i anspråk än en snabb och slarvig handläggning. En

sådan möjlig tidsförlust kompenseras emellertid med råge av de tids-

vinster som uppstår genom att antalet rättelser och överklaganden rimligen

minskar. Vinsterna multipliceras också genom att högre instanser, om

beslutet ändå överklagas, har att ta ställning till en genomtänkt och klar-

läggande produkt.

Kravet på motiveringens innehåll bör formuleras på basis av den

enskildes behov. Han eller hon måste kunna förstå hur myndigheten reson-

erat för att kunna låta sig övertygas om bärkraften i skälen alternativt

finna hållpunkter för ett överklagande. Det primära är inte att motiver-

ingen är formfulländad och juridiskt perfekt utan att den över huvud är

begriplig. Beslutet ska alltså inte bara, som det heter i den nuvarande

bestämmelsen, ”innehålla de skäl som bestämt utgången”, utan dessa skäl

ska presenteras på ett sådant sätt att de kan förstås av den enskilde. Vi

fäster stort avseende vid den nya formuleringen enligt vilken beslutet ska

innehålla en ”klargörande motivering”, som inkluderar uppgifter om

”vilka föreskrifter som tillämpats” och ”vilka omständigheter som varit

avgörande för utgången”.

347

Prop. 2016/17:180

Bilaga 1

Besluts verkställbarhet

Frågan om besluts verkställbarhet tillhör de mera oklara inom den all-

männa förvaltningsrätten. Grovt sett kan problemet sägas gälla huruvida

ett beslut får verkställas redan då det fått sin slutliga form och de berörda

fått del av det, eller om man måste avvakta till dess att överklagandetiden

utgått och beslutet sålunda – enligt gängse juridisk terminologi – vunnit

laga kraft. Trots att osäkerheten om hur denna fråga ska hanteras intyg-

ats från många håll inom förvaltningen, har ämnet hittills lämnats utan-

för förvaltningslagen. Någon närmare vägledning ges inte heller i praxis.

Att man misslyckats med att reglera frågan sammanhänger enligt vår

mening med att man spänt bågen för hårt och sökt finna en formel, som

mera fullständigt löser problemet. Detta är emellertid knappast vad som

efterfrågas. Önskemålen är i allmänhet mera modesta och gäller uppställ-

andet av en huvudregel och riktlinjer för när man kan avvika från denna.

En sådan bestämmelse ingår i vårt lagförslag.

Utgångspunkten för våra överväganden har naturligen varit att över-

klagandeinstitutet inte får göras meningslöst genom att ett överklagbart

beslut på ett kanske irreparabelt sätt verkställs redan innan den klago-

berättigade getts en möjlighet att få beslutet överprövat i högre instans.

En huvudregel byggd på denna premiss innebär alltså att klagotidens

utgång måste avvaktas. Från denna medges generellt undantag för till-

fälliga beslut, som av naturliga skäl måste kunna effektueras omgående. I

övrigt har bestämmelsen konstruerats så, att den lämnar den som ska

verkställa ett beslut – oavsett dess art – ett visst mått av frihet att avgöra

om detta kan ske redan före lagakraftvinnandet. Handlingsutrymmet

begränsas emellertid av vissa anvisningar för prövningen.

Om hänsynen till väsentliga allmänna eller enskilda intressen kräver att

en myndighet verkställer ett beslut omedelbart får så ske, men först sedan

myndigheten noga övervägt konsekvenserna. Bland de omständigheter

som kan tala för ett uppskov pekas särskilt på att beslutet medför mycket

ingripande verkningar för enskild eller att verkställigheten inte kan

återgå, om beslutet efter överklagande skulle bli upphävt. Möjligheten att

avvika från huvudregeln begränsas således av en, om man så vill, för

ändamålet utvecklad särskild proportionalitetsprincip.

Myndighetens rättelse av egna beslut

Ett annat centralt område som hittills i allt väsentligt lämnats oreglerat

gäller myndigheternas möjligheter eller skyldigheter att ompröva och

ändra sina egna beslut. Gällande förvaltningslag reglerar bara två klara

situationer, där resultatet närmast kan betraktas som givet. Den ena avser

rättelse av uppenbara skrivfel och liknande och den andra myndigheternas

skyldighet att ändra ett beslut, som av någon anledning befunnits uppen-

bart oriktigt, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till

nackdel för någon enskild part. Vad som i övrigt ska gälla i denna prak-

tiskt viktiga fråga har lämnats åt rättstillämpningen.

Vi har velat bota denna brist genom att ta ett större grepp om ämnet

och samtidigt avlägsna de problem som den nuvarande regleringen gett

upphov till. Som vi i betänkandet närmare utvecklar har begreppen ”om-

prövning” och ”ändring” blandats samman och sådan omprövning som

nämns i lagen i praktiken kommit att uppfattas som ett obligatorium även

Prop. 2016/17:180

Bilaga 1

348

i situationer som inte omfattas av bestämmelsen, vilket bl.a. lett till att

prövningen av överklaganden försenats.

De bestämmelser om ”rättelse” – den beteckning vi använder för det

nya institutet som helhet – som vi vill tillföra den nya förvaltningslagen

tar sikte på en myndighets korrigering av egna beslut och omfattar alla

typer av ändringsskäl. Institutet ska tillämpas utan att omgärdas av sär-

skilda formalia. Om man i ökad utsträckning kan bota brister genom att

beslutsmyndigheten själv företar rättelse, minskar behovet av att utnyttja

det omständligare överklagandeförfarandet, men sådan rättelse utgör

inget substitut för och komplicerar på intet sätt användningen av över-

klagandeinstitutet.

Efter några inledande paragrafer om rättelse innan beslutet gjorts till-

gängligt för utomstående och om rättelse på grund av skrivfel eller lik-

nande följer den centrala bestämmelsen om rättelse på grund av att nya

omständigheter tillkommit eller att beslutet av någon annan anledning

framstår som felaktigt. Ett viktigt inslag i regleringen är att förhindra att

en enskild, som meddelats ett gynnande beslut, plötsligt förlorar vad han

eller hon vunnit genom att myndigheten återkallar sitt beslut. I anslutning

till vad som får betraktas som fast rättspraxis anges tre alternativa villkor

som måste vara uppfyllda för att ett beslut som till sin karaktär är

gynnande för någon enskild part ska få rättas. Möjligheten att under

angivna förutsättningar vidta rättelse förstärks till en skyldighet, om

myndigheten finner att beslutet är uppenbart oriktigt i något väsentligt

hänseende, och korrigering kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir

till nackdel för någon enskild part.

Har beslutet överklagats får det enligt den följande paragrafen rättas

endast i sådant fall som sist nämndes, alltså då det befinnes uppenbart

oriktigt etc., och under förutsättning att överklagandet och andra hand-

lingar i ärendet ännu inte överlämnats till den instans som ska pröva över-

klagandet, något som ska ske ”skyndsamt” efter avslutad rättidsprövning.

Med dessa restriktioner förhindras att överklaganden ”fastnar” hos

beslutsmyndigheten.

Den ökning av antalet rättelser som kan beräknas bli följden av att

möjligheten uttryckligen framhålls i lagbestämmelser – och som allmänt

sett är önskvärd – får naturligtvis inte ske till priset av att parts intressen

negligeras. Vad nyss sagts om gynnande besluts principiella orubblighet är

centralt. I en avslutande paragraf föreskrivs ytterligare att rättelse inte får

ske förrän den som är part getts tillfälle att yttra sig, om det inte är

uppenbart obehövligt. Att part ska underrättas om det beslut som ersätter

det rättade framgår av lagens allmänna bestämmelser om underrättelse.

Överklagande

Bestämmelserna om överklagande har byggts ut och innefattar enligt

förslaget bl.a. tidigare saknade regler om besluts överklagbarhet och mera

fullständiga föreskrifter om klagorätt, t.ex. vad gäller myndighets möjlig-

heter i detta hänseende. Kriterierna för att ett beslut ska kunna överklagas

och för att någon ska ha klagorätt har också formulerats på ett nytt sätt,

som innebär att den ofta förekommande och missvisande anknytningen

till förekomsten av s.k. rättsliga verkningar elimineras. Den ändrade

vokabulären är på intet sätt av kosmetisk karaktär utan av saklig betyd-

349

Prop. 2016/17:180

Bilaga 1

else. Det är fråga om en viss liberalisering av kraven för att överklag-

andeinstitutet ska kunna användas, men framför allt skapas för både

myndigheter och medborgare begripliga riktlinjer för hur prövningen ska

ske, dvs. vilka kriterier som ska vara vägledande.

Hela det lagtextkomplex som försetts med samlingsbeteckningen ”Över-

klagande” presenteras i enklare och mera verklighetsanknutna termer, och

systematiken har gjorts rakare och klarare. För att motverka den

sammanblandning av beslutsmyndighetens och överinstansens uppgifter

som på ett menligt sätt påverkat överklagandeinstitutets funktionssätt har

vi bl.a. genom ny rubriksättning tydligt separerat respektive organs funk-

tioner.

Bestämmelserna i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av en-

skilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter har anpassats till vad vi

beträffande där reglerade ämnen föreslår i den nya förvaltningslagen.

Konsekvenser

Vi bedömer att reformen totalt sett medför besparingar. På varje punkt

där vi föreslår åtgärder för att förbättra rättssäkerheten har vi också vägt

in effektivitetsaspekten. Skyndsam handläggning har varit ett eget och

genomgående tema.

Prop. 2016/17:180

Bilaga 2

350

Författningsförslagen i betänkandet

En ny förvaltningslag (SOU 2010:29)

1

Förslag till förvaltningslag

Härigenom föreskrivs följande

Lagens tillämpningsområde

Huvudregel

1 § Denna lag gäller förvaltningsmyndigheternas handläggning av ären-

den.

Lagen ska också tillämpas vid domstolarnas handläggning av förvalt-

ningsärenden.

Bestämmelserna i 4–7 §§ gäller även annan förvaltningsverksamhet

hos förvaltningsmyndigheter och domstolar.

Begränsningar avseende kommunalförvaltningen

2 § Bestämmelserna i 9–11, 14–17 och 19–47 §§ gäller inte sådana ären-

den hos myndigheter i kommuner och landsting där besluten kan över-

klagas enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900).

Avvikande bestämmelser

3 § Om en annan lag innehåller någon föreskrift som avviker från denna

lag, har den föreskriften företräde.

Har regeringen med stöd av 8 kap. 13 § första stycket 2 regerings-

formen2 meddelat föreskrifter om lån och bidrag av statliga medel som

avviker från 35 och 36 §§ i denna lag, har dessa föreskrifter företräde.

Grunderna för god förvaltning

Legalitet, objektivitet och proportionalitet

4 § En myndighet får endast vidta åtgärder som har stöd i lag eller annan

föreskrift.

I sin verksamhet ska myndigheten iaktta saklighet och opartiskhet.

Myndigheten får ingripa i ett väsentligt enskilt intresse endast om

ingreppet kan antas leda till det avsedda resultatet. Ingreppet får aldrig

vara mer långtgående än vad som behövs och får göras endast om det

avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som upp-

står för den som ingreppet riktas mot.

Service

5 § En myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga

och enkla. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller

2 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen enligt prop. 2009/10:80.

351

Prop. 2016/17:180

Bilaga 2

hon kan tillvarata sina intressen i frågor som rör myndighetens verk-

samhet. Hjälpen ska lämnas utan onödigt dröjsmål och i den utsträckning

som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp

och myndighetens verksamhet.

Tillgänglighet

6 § En myndighet ska vara tillgänglig för kontakter med enskilda. Om

särskilda tider för att ta emot besök och telefonsamtal är bestämda, ska

allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt.

Myndigheten ska på lämpligt sätt anvisa den e-postadress eller annat

elektroniskt mottagningsställe dit meddelanden kan sändas. Har ett med-

delande anlänt till det anvisade mottagningsstället, ska myndigheten, om

inte särskilt hinder möter, underrätta avsändaren om detta och samtidigt

ange tidpunkten för mottagandet. Om meddelandet eller bifogat material

helt eller delvis inte har kunnat uppfattas, ska avsändaren underrättas

även om det.

Samverkan

7 § Myndigheterna ska inom sina respektive verksamhetsområden sam-

verka med varandra.

En myndighet ska i den utsträckning som kan anses rimlig bistå den

enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra

myndigheter.

Allmänna krav på handläggningen av ärenden

Riktlinjer för handläggningen

8 § Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och ekonomiskt som möj-

ligt utan att den enskildes rättssäkerhet eftersätts.

Handläggningen ska vara skriftlig. Om det inte är olämpligt, får myn-

digheten dock bestämma att handläggningen helt eller delvis ska vara

muntlig.

Partsinsyn

9 § Den som är part i ett ärende har rätt att ta del av allt material som har

tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter gäller dock med de

begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen

(2009:400).

Åtgärder vid dröjsmål

10 § Om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende, som väckts

av en enskild part, kommer att bli väsentligt försenat, ska myndigheten

med angivande av skälen underrätta parten om detta.

11 § Har sex månader förflutit utan att ett ärende, som väckts av en

enskild part, blivit avgjort i första instans, kan parten skriftligen begära

att så sker. Myndigheten ska inom fyra veckor från det att en sådan

begäran gjorts antingen avgöra ärendet eller med angivande av skälen

Prop. 2016/17:180

Bilaga 2

352

härför i ett särskilt beslut avslå framställningen. Ett sådant avslagsbeslut

får överklagas i samma ordning som avgörandet i ärendet.

Detta förfarande får endast tas i anspråk vid ett tillfälle under ärendets

handläggning.

Tolkning och översättning

12 § När en myndighet har kontakt med någon som inte behärskar

svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad, ska myndigheten

anlita tolk och låta översätta handlingar om det behövs för att den

enskilde ska kunna ta till vara sin rätt.

Med översättning jämställs beträffande den som är allvarligt synskadad

överföring från punktskrift till vanlig skrift eller omvänt.

Ombud och biträde

13 § Den som är part i ett ärende får anlita ombud eller biträde. Den som

företräds av ombud ska dock medverka personligen, om myndigheten

begär det.

Myndigheten får begära att ett ombud styrker sin behörighet genom en

skriftlig eller muntlig fullmakt, som ska innehålla uppgift om ombudets

namn och uppdragets omfattning. Får ombudet sätta någon annan i sitt

ställe, ska detta framgå av fullmakten.

Styrker ett ombud inte sin behörighet, får myndigheten förelägga

ombudet eller parten att avhjälpa bristen. Om en ansöknings- eller över-

klagandehandling är undertecknad av ett ombud, ska det i föreläggandet

anges att framställningen annars kan komma att avvisas.

Ett ombud eller biträde som visat sig olämplig för sitt uppdrag får av

myndigheten fråntas rätten att vidare befatta sig med ärendet.

Jäv

14 § Den som tar sådan befattning med ett ärende att hans eller hennes

medverkan vid handläggningen kan påverka utgången är jävig

1. om han eller hon själv eller någon närstående är part i ärendet eller

kan antas i väsentlig mån påverkas av utgången,

2. om han eller hon eller någon närstående som ställföreträdare eller

ombud företrätt den som är part i ärendet eller som kan antas i väsentlig

mån påverkas av utgången,

3. om han eller hon genom att delta i den slutliga handläggningen av

ett ärende hos en annan myndighet redan tagit ställning till frågor, som

myndigheten efter överklagande eller på grund av tillsyn över den andra

myndigheten har till uppgift att pröva, eller

4. om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att

rubba förtroendet till hans eller hennes opartiskhet i ärendet.

Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar

betydelse.

15 § Den som är jävig får inte handlägga ärendet eller närvara vid

ärendets avgörande. Han eller hon får dock utföra sådana uppgifter som

inte någon annan kan fullgöra utan olägligt dröjsmål.

Den som känner till en omständighet som kan antas göra honom eller

henne jävig ska omedelbart anmäla detta.

353

Prop. 2016/17:180

Bilaga 2

Har det uppkommit en fråga om jäv mot någon och har ersättare inte

kallats in, ska myndigheten snarast besluta i jävsfrågan. Den som jävet

gäller får delta i prövningen av jävsfrågan endast om myndigheten annars

inte är beslutför och någon annan inte kan tillkallas utan olägligt dröjs-

mål.

Ärendenas väckande

Framställning från enskild

16 § En enskild kan väcka ett ärende hos en myndighet genom en

ansökan, anmälan eller annan framställning.

I framställningen ska anges namn, adress och andra sådana uppgifter

som behövs för att myndigheten ska kunna komma i kontakt med den

enskilde.

Av framställningen ska framgå vad ärendet gäller och vad den enskilde

vill att myndigheten ska göra. Om det inte är uppenbart onödigt, ska även

framgå de omständigheter som ligger till grund för den enskildes

begäran.

Särskilda bestämmelser om ett överklagandes form och innehåll finns i

41 §.

Behandling av bristfällig framställning

17 § Är en framställning ofullständig eller oklar, ska myndigheten i

första hand inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet hjälpa den

enskilde till rätta.

Är en kvarstående brist av sådan art att framställningen inte kan läggas

till grund för en prövning i sak, får myndigheten förelägga den enskilde

att avhjälpa bristen. I föreläggandet ska anges att framställningen annars

kan komma att avvisas.

Fastställande av ankomstdagen

18 § En handling är inkommen till en myndighet den dag den anlänt till

myndigheten eller kommit en behörig tjänsteman till handa.

När en handling genom en postförsändelse eller en avi om betald post-

försändelse som innehåller handlingen anlänt till en myndighet eller

kommit en behörig tjänsteman till handa viss dag, ska handlingen anses

ha kommit in närmast föregående arbetsdag.

En handling som finns i en myndighets brevlåda när myndigheten

tömmer den första gången viss dag, ska anses ha kommit in närmast

föregående arbetsdag.

En handling som sänts till ett anvisat elektroniskt mottagningsställe,

ska anses ha kommit in när den tagits emot där.

Ärendenas beredning

Utredningsansvaret

19 § En myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning

som dess beskaffenhet kräver.

En enskild part, som väckt ett ärende hos en myndighet, ska ge in den

utredning som är tillgänglig för parten och som parten vill åberopa till

Prop. 2016/17:180

Bilaga 2

354

stöd för det framställda anspråket. Om myndigheten anser att utred-

ningen är ofullständig, ska den ge parten anvisning om hur denna bör

kompletteras.

Muntliga uppgifter

20 § En enskild part som vill lämna uppgifter muntligt ska få tillfälle till

det, om det inte framstår som obehövligt. Myndigheten bestämmer hur

detta lämpligen ska ske.

Kommunikation

21 § Om det inte är uppenbart obehövligt, ska en myndighet innan ett

beslut meddelas underrätta den som är part om allt material av betydelse

för detta och ge honom eller henne tillfälle att inom en bestämd tid yttra

sig över det. Myndigheten får dock avstå från sådan kommunikation

1. om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att

genomföra beslutet, eller

2. om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet

meddelas omedelbart.

Myndigheten bestämmer på vilket sätt underrättelse ska ske. Underrätt-

else får ske genom delgivning.

Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av

10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Remiss

22 § En myndighet kan genom remiss inhämta yttrande från andra

myndigheter eller enskilda, om det behövs för att ett ärende ska bli till-

fredsställande utrett.

Behöver yttrande inhämtas från flera ska det göras samtidigt, om det

inte finns skäl för att välja ett annat tillvägagångssätt.

Av remissen ska framgå vad yttrandet ska avse och inom vilken tid det

ska ha kommit in.

Dokumentation

23 § En myndighet som får uppgifter på annat sätt än genom en handling

ska snarast dokumentera dessa, om de kan ha betydelse för ett beslut i

ärendet. Dokumentationen ska dateras och förses med notering om vem

som utfört den.

Myndighetens beslut

Beslutsformer och omröstning

24 § Beslut kan fattas av en ensam befattningshavare eller av flera

gemensamt. Vid den slutliga handläggningen kan en föredragande och

andra befattningshavare medverka utan att delta i avgörandet.

När flera ska fatta beslut gemensamt och de inte kan enas, ska ord-

föranden lägga fram de olika förslag till beslut som har väckts. Varje för-

slag ska presenteras så att det kan besvaras med antingen ja eller nej.

Sedan de som deltar i avgörandet har fått ta ställning till förslagen, med-

355

Prop. 2016/17:180

Bilaga 2

delar ordföranden vad som enligt hans eller hennes uppfattning har

beslutats. Detta blir beslutet, om inte omröstning begärs.

Om omröstning begärs, ska den ske öppet. Är förslagen fler än två, ska

det först avgöras vilket förslag som ska ställas mot vad som enligt ord-

förandens uppfattning hade beslutats. Utgången bestäms genom enkel

majoritet. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst.

Varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen är skyldig att

delta även i avgörandet. Ingen är dock skyldig att rösta för mer än ett

förslag.

Ordföranden är alltid skyldig att rösta när det behövs för att ärendet ska

kunna avgöras.

Avvikande mening

25 § När beslut fattas av flera gemensamt kan den som deltar i avgör-

andet reservera sig mot detta genom att låta anteckna avvikande mening.

Den som inte gör det ska anses ha ställt sig bakom beslutet.

Oavsett vilken beslutsform som används har föredraganden och andra

befattningshavare som är med om den slutliga handläggningen utan att

delta i avgörandet rätt att få avvikande mening antecknad.

Avvikande mening ska anmälas innan myndigheten expedierar beslutet

eller på annat sätt gör det tillgängligt för utomstående.

Beslutsdokumentation

26 § För varje skriftligt beslut ska det finnas en handling som visar

1. dagen för beslutet,

2. beslutets innehåll,

3. vem som har fattat beslutet,

4. vem som har varit föredragande, och

5. vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att

delta i avgörandet.

Motivering av beslut

27 § Om det inte är uppenbart obehövligt, ska ett beslut som enligt 36 §

får överklagas innehålla en klargörande motivering med uppgifter om

vilka föreskrifter som tillämpats och vilka omständigheter som varit

avgörande för utgången. Sådan motivering får dock helt eller delvis ute-

lämnas

1. om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för

enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämför-

bart förhållande, eller

2. om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet

meddelas omedelbart.

Har motivering utelämnats, ska myndigheten på begäran av enskild ge

en sådan i efterhand, om det behövs för att han eller hon ska kunna ta till

vara sin rätt.

Prop. 2016/17:180

Bilaga 2

356

Underrättelse om beslut

28 § Om det inte är uppenbart obehövligt, ska den som är part i ett

ärende snarast underrättas om det fullständiga innehållet i ett beslut som

meddelas i ärendet.

Om parten får överklaga beslutet, ska underrättelse även ges om hur

det kan ske. En sådan överklagandeanvisning ska innehålla information

enligt vad som framgår av 41 och 42 §§. Samtidigt ska uppgift lämnas

om sådana avvikande meningar som antecknats enligt 25 § eller särskilda

bestämmelser.

Myndigheten bestämmer på vilket sätt underrättelse ska ske. Om part

begär det, ska underrättelse dock alltid ske skriftligt. Underrättelse får

ske genom delgivning.

Denna paragraf gäller också när någon annan som får överklaga

beslutet begär att få ta del av det.

Besluts verkställbarhet

29 § Ett beslut som får överklagas inom viss tid får inte verkställas förrän

klagotiden gått ut, om inte kretsen av klagoberättigade är så vid eller

obestämd att denna tidpunkt inte kan fastställas.

Klagotidens utgång behöver dock inte avvaktas, om beslutet endast

gäller tillfälligt.

Klagotidens utgång behöver inte heller avvaktas, om ett väsentligt

allmänt eller enskilt intresse kräver att en myndighet verkställer beslutet

omedelbart. Innan verkställighet i sådant fall sker, ska myndigheten noga

överväga omständigheter som talar för ett uppskov, såsom att beslutet

medför mycket ingripande verkningar för enskild eller att verkställig-

heten inte kan återgå, om beslutet efter överklagande skulle bli upphävt.

Myndighetens rättelse av egna beslut

Rättelse innan beslutet gjorts tillgängligt för utomstående

30 § En myndighet kan alltid rätta ett beslut innan det expedierats eller

på annat sätt gjorts tillgängligt för utomstående. Efter denna tidpunkt kan

beslutet rättas under de förutsättningar som anges i 31–33 §§.

Rättelse på grund av skrivfel eller liknande

31 § Ett beslut, som innehåller en uppenbar oriktighet till följd av myn-

dighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller liknande förbise-

ende, får rättas av den myndighet som har meddelat beslutet.

Rättelse av andra skäl

32 § Anser en myndighet att ett beslut, som den har meddelat som första

instans, på grund av att nya omständigheter tillkommit eller av någon

annan anledning är felaktigt, får myndigheten rätta beslutet. Är beslutet

till sin karaktär gynnande för någon enskild part får dock rättelse endast

ske

1. om det av beslutet eller de föreskrifter enligt vilka det meddelats

framgår att det under vissa förutsättningar får återkallas,

2. om tvingande säkerhetsskäl kräver en omedelbar rättelse, eller

357

Prop. 2016/17:180

Bilaga 2

3. om beslutet blivit felaktigt till följd av att part lämnat oriktiga eller

vilseledande uppgifter.

Är de i första stycket angivna förutsättningarna för rättelse uppfyllda

och anser myndigheten att beslutet är uppenbart oriktigt i något väsent-

ligt hänseende, ska beslutet rättas, om det kan ske snabbt och enkelt och

utan att det blir till nackdel för någon enskild part.

Rättelse efter det att beslutet överklagats

33 § Har ett beslut överklagats får det rättas enligt 32 § endast i sådant

fall som avses i andra stycket i samma paragraf och under förutsättning

att överklagandet och övriga handlingar i ärendet ännu inte enligt 44 §

överlämnats till den instans som ska pröva överklagandet.

Underrättelse till part i samband med rättelse

34 § Innan rättelse enligt 31–33 §§ sker, ska myndigheten ge den som är

part tillfälle att yttra sig, om det inte är uppenbart obehövligt. Att en part

ska underrättas om det beslut som ersätter det rättade framgår av 28 §.

Överklagande

Forum för överklagande

35 § Beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Överklagbarhet

36 § Ett beslut får överklagas om det kan antas i väsentlig mån påverka

någons situation i personligt, ekonomiskt eller annat hänseende.

Ett beslut får dock inte överklagas om det gäller föreskrifter som avses

i 8 kap. regeringsformen.

Klagorätt

37 § En enskild vars situation i väsentlig mån kan antas påverkas av ett

beslut får överklaga detta, om hans eller hennes intresse kunnat beaktas

vid beslutets meddelande.

38 § En kommun får överklaga ett beslut av en statlig myndighet under

samma förutsättningar som enligt 37 § gäller för en enskild.

39 § En statlig myndighet får inte överklaga beslut av en annan myndig-

het utom i fall som avses i 40 §.

40 § Har en högre instans efter överklagande upphävt eller ändrat en

myndighets beslut, får myndigheten överklaga detta avgörande.

Överklagandets form och innehåll

41 § Ett beslut överklagas skriftligt. Överklagandet ställs till den högre

instans som ska pröva det (överinstansen). I överklagandet ska klaganden

ange det beslut som överklagas och den ändring som begärs. Ska över-

klagandet prövas av allmän förvaltningsdomstol, gäller ytterligare före-

skrifter i 3 och 4 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Prop. 2016/17:180

Bilaga 2

358

Ingivande och klagotid

42 § Överklagandet ges in till den myndighet som har meddelat beslutet

(beslutsmyndigheten). Det ska ha kommit in dit inom tre veckor från den

dag då klaganden genom myndigheten fick del av beslutet. Om klagan-

den är en part som företräder det allmänna, ska överklagandet dock ha

kommit in inom tre veckor från den dag då beslutet meddelades.

Beslutsmyndighetens åtgärder

43 § Beslutsmyndigheten prövar om överklagandet har kommit in i rätt

tid. Har det kommit in för sent, ska myndigheten avvisa det, om inte

annat följer av andra eller tredje stycket.

Överklagandet ska inte avvisas, om förseningen beror på att myndig-

heten inte har lämnat en korrekt underrättelse om hur man överklagar.

Överklagandet ska inte heller avvisas, om det inom klagotiden har

kommit in till överinstansen. I sådant fall ska överinstansen vidarebefor-

dra överklagandet till beslutsmyndigheten och samtidigt lämna uppgift

om vilken dag överklagandet kom in till den högre instansen.

44 § Om överklagandet inte avvisas enligt 43 §, ska beslutsmyndigheten

skyndsamt överlämna överklagandet och övriga handlingar i ärendet till

överinstansen. Rättas det överklagade beslutet enligt 31–33 §§, ska även

det nya beslutet överlämnas.

Överinstansens åtgärder

45 § Frågor om avvisning av ett överklagande av någon annan anledning

än att det kommit in för sent avgörs av överinstansen.

46 § Överinstansen får bestämma att det överklagade beslutet tills vidare

inte ska gälla.

47 § Bifalls ett överklagande av sådant avslagsbeslut som avses i 11 §,

ska beslutsmyndigheten föreläggas att inom den tid som överinstansen

bestämmer avgöra ärendet. Överinstansens beslut får inte överklagas.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012, då förvaltningslagen

(1986:223) upphör att gälla.

2. Om en föreskrift som har beslutats av regeringen och som gäller vid

lagens ikraftträdande avviker från denna lag, har föreskriften företräde

även efter ikraftträdandet.

359

Prop. 2016/17:180

Bilaga 2

2

Förslag till lag om ändring i lagen (1986:1142) om

överklagande av beslut av enskilda organ med

offentliga förvaltningsuppgifter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1986:1142) om överklagande

av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter

dels att 2 och 3 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 4 §, med följande lyd-

else.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Ett beslut överklagas skriftligt. I

skrivelsen skall klaganden ange

vilket beslut som överklagas och

den ändring i beslutet som han

begär.

Skrivelsen ges in till den myn-

dighet som skall pröva över-

klagandet. Den skall ha kommit in

dit inom tre veckor från den dag

då klaganden fick del av beslutet.

Ett beslut överklagas skriftligt. I

överklagandet ska klaganden ange

det beslut som överklagas och den

ändring som begärs. Ska överklag-

andet

prövas

av

allmän

förvaltningsdomstol,

gäller

ytterligare föreskrifter i 3 och 4 §§

förvaltningsprocesslagen

(1971:291).

3 §

Den

myndighet

till

vilken

skrivelsen med överklagandet skall

ges in prövar om skrivelsen har

kommit in i rätt tid. Har skrivelsen

kommit

in

för

sent,

skall

myndigheten avvisa den, om inte

annat följer av andra eller tredje

stycket.

Överklagandet ges in till den

myndighet som ska pröva det. Det

ska ha kommit in dit inom tre

veckor från den dag då klaganden

genom det enskilda organet fick

del av beslutet.

Skrivelsen skall inte avvisas, om

förseningen beror på att det

enskilda organet har lämnat kla-

ganden en felaktig underrättelse

om hur man överklagar.

Skrivelsen skall inte heller

avvisas, om den inom över-

klagandetiden har kommit in till

det enskilda organet. I ett sådant

fall skall det enskilda organet

vidarebefordra

skrivelsen

till

myndigheten med uppgift om

vilken dag skrivelsen kom in till

organet.

Prop. 2016/17:180

Bilaga 2

360

4 §

Den

myndighet

till

vilken

överklagandet ska ges in prövar

om överklagandet har kommit in i

rätt tid. Har det kommit in för sent,

ska myndigheten avvisa det, om

inte annat följer av andra eller

tredje stycket.

Överklagandet ska inte avvisas,

om förseningen beror på att det

enskilda organet inte har lämnat

en korrekt underrättelse om hur

man överklagar.

Överklagandet ska inte heller

avvisas, om det inom klagotiden

har kommit in till det enskilda

organet. I sådant fall ska det

enskilda organet vidarebefordra

överklagandet till myndigheten

och samtidigt lämna uppgift om

vilken dag överklagandet kom in

till organet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.

361

Prop. 2016/17:180

Bilaga 3

Förteckning över remissinstanserna

(SOU 2010:29)

Remissvar har lämnats av Riksdagens ombudsmän, Riksrevisionen,

Göta hovrätt, Stockholms tingsrätt, Göteborgs tingsrätt, Kammarrätten i

Stockholm,

Kammarrätten i Göteborg,

Kammarrätten i Sundsvall,

Kammarrätten i Jönköping,

Förvaltningsrätten i Stockholm,

Förvalt-

ningsrätten i Malmö,

Förvaltningsrätten i Göteborg,

Förvaltnings-

rätten i Umeå, Justitiekanslern, Domstolsverket, Åklagarmyndigheten,

Ekobrottsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Kriminal-

vården,

Gentekniknämnden,

Migrationsverket,

Datainspektionen,

Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Kust-

bevakningen, Försäkringskassan, Socialstyrelsen, Läkemedelsverket,

Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd,

Smittskyddsinstitutet,

Statens

folkhälsoinstitut, Statens institutionsstyrelse, Tandvårds- och läkemedels-

förmånsverket, Inspektionen för socialförsäkringen, Pensionsmyndig-

heten, Tullverket, Finansinspektionen, Ekonomistyrningsverket, Skatte-

verket, Kronofogdemyndigheten, Arbetsgivarverket, Lotteriinspektionen,

Kammarkollegiet, Statskontoret, Kompetensrådet för utveckling i staten,

Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Läns-

styrelsen i Gotlands län,

Länsstyrelsen i Västernorrlands län,

Statens

skolverk, Statens skolinspektion, Högskoleverket, Myndigheten för

yrkeshögskolan,

Centrala studiestödsnämnden,

Överklagandenämn-

den för studiestöd, Stockholms universitet, Uppsala universitet, Örebro

universitet, Linköpings universitet, Lunds universitet, Göteborgs univer-

sitet,

Umeå universitet,

Statens jordbruksverk,

Livsmedelsverket,

Fiskeriverket, Sametinget, Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen,

Lantmäteriet, Post- och telestyrelsen, Trafikverket, Transportstyrelsen,

Konkurrensverket,

Sveriges geologiska undersökning,

Patent- och

registreringsverket, Bolagsverket, Affärsverket svenska kraftnät, Statens

energimyndighet, Energimarknadsinspektionen, Diskrimineringsombuds-

mannen, Statens kulturråd, Riksarkivet, Riksantikvarieämbetet, Myndig-

heten för radio och tv, Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Inspek-

tionen för arbetslöshetsförsäkringen, Stockholms kommun, Katrineholms

kommun, Jönköpings kommun, Växjö kommun, Karlskrona kommun,

Helsingborgs kommun, Göteborgs kommun, Karlstads kommun, Örebro

kommun, Västerås kommun, Örnsköldsviks kommun, Luleå kommun,

Skåne läns landsting, Sveriges universitets- och högskoleförbund, Sveri-

ges Kommuner och Landsting, Sveriges advokatsamfund, Företagarna,

Tjänstemännens Centralorganisation, E-delegationen, Regelrådet och

Svenska sektionen av Amnesty International.

Handelshögskolan i Stockholm, Kalmar kommun och Landsorganisa-

tionen i Sverige har avstått från att lämna synpunkter på förslagen i

betänkandet.

Sveriges Akademikers Centralorganisation har avstått från att lämna

synpunkter på förslagen i betänkandet. I stället har synpunkter lämnats

från Sacoförbunden Akademikerförbundet SSR, Jusek och Sveriges

Läkarförbund.

Prop. 2016/17:180

Bilaga 3

362

Länsstyrelsen i Östergötlands län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyr-

elsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Värmlands län, Länsstyrel-

sen i Västmanlands län, Länsstyrelsen i Gävleborgs län och Länsstyrel-

sen i Norrbottens län har inte svarat på remissen. I stället har Länsstyrel-

sen i Västernorrlands län lämnat ett gemensamt remissvar för samtliga

länsstyrelser.

Borås kommun, Falu kommun, Jämtlands läns landsting, Svenskt

Näringsliv, Centrum för rättvisa, Civil Rights Defenders och Svenska

Avdelningen av Internationella Juristkommissionen har inte svarat på

remissen.

I remissammanställningen redovisas också synpunkter som har lämnats

av Konsumentverket, Statens tjänstepensionsverk och Strålsäkerhets-

myndigheten.

Synpunkter har även lämnats av Alphabet AB, Fackförbundet ST,

Hyresgästföreningen Kungsholmen, Privattandläkarna, Saco-S, Stiftelsen

Den Nya Välfärden och några privatpersoner.

363

Prop. 2016/17:180

Bilaga 4

Lagrådsremissens lagförslag

Förslag till förvaltningslag

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens innehåll

1 § I denna lag finns bestämmelser om förvaltningsförfarandet och annan

förvaltningsverksamhet.

Tillämpningsområde

Lagen gäller i förvaltningsverksamhet

2 § Lagen gäller för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndig-

heterna och handläggning av förvaltningsärenden hos domstolarna.

Bestämmelserna i 6–9 §§ om grunderna för god förvaltning gäller även

i annan förvaltningsverksamhet hos förvaltningsmyndigheter och

domstolar.

Undantag för kommunala ärenden där besluten kan laglighetsprövas

3 § Vid handläggning av sådana ärenden hos myndigheter i kommuner

och landsting där besluten kan laglighetsprövas genom att överklagas

enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) tillämpas inte 10 § andra

stycket, 11–13, 17–21 och 24–50 §§.

Undantag för brottsbekämpande verksamhet

4 § I brottsbekämpande verksamhet hos Kustbevakningen, Polismyndig-

heten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket eller en åklagarmyndig-

het tillämpas inte 10 § andra stycket och 11–50 §§.

Avvikande bestämmelser i andra lagar eller i förordningar

5 § Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse

som avviker från denna lag, tillämpas den bestämmelsen.

Grunderna för god förvaltning

Legalitet, objektivitet och proportionalitet

6 § En myndighet får endast vidta åtgärder som har stöd i lag eller annan

författning.

I sin verksamhet ska myndigheten vara saklig och opartisk.

Myndigheten får ingripa i ett väsentligt enskilt intresse endast om

åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig

vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det

avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan

antas uppstå för den som åtgärden riktas mot.

Prop. 2016/17:180

Bilaga 4

364

Service

7 § En myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga

och enkla.

Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan

ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är

lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och

myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål.

Tillgänglighet

8 § En myndighet ska vara tillgänglig för kontakter med enskilda och

informera allmänheten om hur och när sådana kan tas.

Myndigheten ska vidta de åtgärder i fråga om tillgänglighet som

behövs för att den ska kunna uppfylla sina skyldigheter gentemot

allmänheten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen om rätten att ta del av

allmänna handlingar.

Samverkan

9 § Myndigheter ska inom sina respektive verksamhetsområden sam-

verka med varandra.

En myndighet ska i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att

själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter.

Allmänna krav på handläggningen av ärenden

Utgångspunkter för handläggningen

10 § Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt

som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.

Handläggningen ska vara skriftlig. Myndigheten får dock besluta att

handläggningen helt eller delvis ska vara muntlig, om det inte är

olämpligt.

Partsinsyn

11 § Den som är part i ett ärende har rätt att ta del av allt material som

har tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de

begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen

(2009:400).

Åtgärder om handläggningen försenas

12 § Om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende som har

inletts av en enskild part kommer att bli väsentligt försenat, ska myndig-

heten underrätta parten om detta. I en sådan underrättelse ska myndig-

heten redovisa anledningen till förseningen.

13 § Om ett ärende som har inletts av en enskild part inte har avgjorts i

första instans senast inom sex månader, får parten skriftligen begära att

myndigheten ska avgöra ärendet. Myndigheten ska inom fyra veckor från

365

Prop. 2016/17:180

Bilaga 4

den dag då en sådan begäran kom in antingen avgöra ärendet eller i ett

särskilt beslut avslå begäran.

Ett beslut enligt första stycket att avslå en begäran om att ärendet ska

avgöras får överklagas till den domstol eller förvaltningsmyndighet som

är behörig att pröva ett överklagande av avgörandet i ärendet.

Myndighetens prövning enligt första stycket får begäras av parten vid

ett tillfälle under ärendets handläggning.

Tolkning och översättning

14 § En myndighet ska använda tolk och se till att översätta handlingar

om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt när

myndigheten har kontakt med någon som inte behärskar svenska.

En myndighet ska under samma förutsättningar använda tolk och göra

innehållet i handlingar tillgängligt när den har kontakt med någon som

har en funktionsnedsättning som allvarligt begränsar förmågan att se,

höra eller tala.

Ombud och biträde

15 § Den som är part i ett ärende får som ombud eller biträde anlita

någon som är lämplig för uppdraget. Den som anlitar ombud ska dock

medverka personligen om myndigheten begär det.

Om ett ombud eller biträde bedöms vara olämplig för sitt uppdrag får

myndigheten besluta att han eller hon inte längre får medverka i ärendet.

16 § En myndighet får begära att ett ombud ska styrka sin behörighet

genom en fullmakt. En sådan fullmakt får vara skriftlig eller muntlig och

ska innehålla uppgift om ombudets namn och uppdragets omfattning.

Om ombudet får sätta någon annan i sitt ställe, ska även detta framgå av

fullmakten.

Om ett ombud inte följer en begäran om att styrka sin behörighet

genom en fullmakt, får myndigheten besluta ett föreläggande om samma

sak. Ett sådant föreläggande får riktas till ombudet eller parten.

Om en handling som inleder ett ärende har skrivits under av ett ombud,

ska det i föreläggandet anges att följden av att det inte följs kan bli att

framställningen inte tas upp till prövning.

Jäv

17 § Den som för en myndighets räkning tar del i handläggningen på ett

sätt som kan påverka myndighetens beslut i ärendet är jävig om

1. han eller hon eller någon närstående är part i ärendet eller annars kan

antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning,

2. han eller hon eller någon närstående är eller har varit ställföreträdare

eller ombud för en part i ärendet eller för någon annan som kan antas bli

påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning,

3. han eller hon har medverkat i den slutliga handläggningen av ett

ärende hos en annan myndighet och till följd av detta redan har tagit

ställning till frågor som myndigheten ska pröva i egenskap av överord-

nad instans, eller

Prop. 2016/17:180

Bilaga 4

366

4. det finns någon annan särskild omständighet som gör att hans eller

hennes opartiskhet i ärendet kan ifrågasättas.

Om det är uppenbart att frågan om opartiskhet saknar betydelse, ska

myndigheten bortse från jäv.

18 § Den som är jävig får inte ta del i handläggningen av ärendet och inte

heller närvara när ärendet avgörs. Han eller hon får dock utföra sådana

uppgifter som inte någon annan kan utföra utan att handläggningen

försenas avsevärt.

19 § Den som känner till en omständighet som kan antas göra honom

eller henne jävig ska omedelbart anmäla detta till myndigheten.

En myndighet ska pröva en jävsfråga så snart som möjligt.

Den som jävet gäller får ta del i prövningen av jävsfrågan endast om

det krävs för att myndigheten ska vara beslutsför och någon ersättare inte

kan kallas in utan att prövningen försenas avsevärt.

Hur ärenden inleds och åtgärder när handlingar ges in

Framställningar från enskilda

20 § En enskild kan inleda ett ärende hos en myndighet genom en

ansökan, anmälan eller annan framställning. Framställningen ska inne-

hålla uppgifter om den enskildes identitet och den information som

behövs för att myndigheten ska kunna komma i kontakt med honom eller

henne.

Det ska framgå av framställningen vad ärendet gäller och vad den

enskilde vill att myndigheten ska göra. Det ska också framgå vilka

omständigheter som ligger till grund för den enskildes begäran, om det

inte är uppenbart obehövligt.

Åtgärder för att rätta till brister i en framställning

21 § Om en framställning är ofullständig eller oklar ska en myndighet i

första hand hjälpa den enskilde till rätta inom ramen för sin allmänna

serviceskyldighet enligt 7 § andra stycket.

En myndighet får besluta att förelägga den enskilde att avhjälpa en

brist som finns kvar, om bristen medför att framställningen inte kan

läggas till grund för en prövning i sak. I föreläggandet ska det anges att

följden av att det inte följs kan bli att framställningen inte tas upp till

prövning.

Bekräftelse av handlingar

22 § En handling ska bekräftas av avsändaren om myndigheten anser att

det behövs.

Hur ankomstdagen för handlingar bestäms

23 § En handling har kommit in till en myndighet den dag som hand-

lingen når myndigheten eller en behörig befattningshavare.

367

Prop. 2016/17:180

Bilaga 4

Om en handling genom en postförsändelse eller en avi om en betald

postförsändelse som innehåller handlingen har nått en myndighet eller

behörig befattningshavare en viss dag, ska handlingen dock anses ha

kommit in närmast föregående arbetsdag, om det inte framstår som

osannolikt att handlingen eller avin redan den föregående arbetsdagen

skilts av för myndigheten på ett postkontor.

En handling som finns i en myndighets postlåda när myndigheten

tömmer den första gången en viss dag ska anses ha kommit in närmast

föregående arbetsdag.

Beredning av ärenden

Utredningsansvaret

24 § En myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning

som dess beskaffenhet kräver.

En enskild part som inleder ett ärende ska så långt som möjligt ge in

den utredning som parten vill åberopa till stöd för sin framställning.

Om det behövs ska myndigheten genom frågor och påpekanden verka

för att en part förtydligar eller kompletterar sin framställning.

När får man lämna uppgifter muntligt?

25 § Om en enskild part vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende ska

myndigheten ge parten tillfälle till det, om det inte framstår som obehöv-

ligt. Myndigheten bestämmer hur detta ska ske.

Kommunikation

26 § Innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende ska den underrätta

den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten

tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet, om det inte är

uppenbart obehövligt. Myndigheten får dock avstå från sådan kommuni-

kation, om

1. ärendet gäller anställning och det inte är fråga om prövning i högre

instans efter överklagande,

2. det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genom-

föra beslutet, eller

3. ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet med-

delas omedelbart.

Myndigheten bestämmer hur underrättelse ska ske. Underrättelse får

ske genom delgivning.

Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av

10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Remiss

27 § En myndighet kan inom ramen för sitt utredningsansvar enligt 24 §

begära ett yttrande från en annan myndighet eller från någon enskild

(remiss).

Om en myndighet behöver inhämta yttranden från flera ska det göras

samtidigt, om inte ett annat tillvägagångssätt framstår som lämpligare.

Prop. 2016/17:180

Bilaga 4

368

Det ska framgå av remissen vad yttrandet ska avse och när det senast

ska ha kommit in till myndigheten.

Alla uppgifter som kan ha betydelse för ett beslut ska dokumenteras

28 § En myndighet som får uppgifter på något annat sätt än genom en

handling ska snarast dokumentera dem, om de kan ha betydelse för ett

beslut i ärendet. Det ska framgå av dokumentationen när den har gjorts

och av vem.

Myndighetens beslut

Hur beslut fattas

29 § Ett beslut kan fattas av en befattningshavare ensam eller av flera

gemensamt eller automatiserat. Vid den slutliga handläggningen kan en

föredragande och andra befattningshavare medverka utan att delta i

avgörandet.

När flera ska fatta beslut gemensamt och de inte kan enas, ska ordför-

anden presentera de olika förslag till beslut som har förts fram. Varje för-

slag ska presenteras så att det kan besvaras med antingen ja eller nej.

När de som deltar i avgörandet har fått ta ställning till förslagen, med-

delar ordföranden vad som enligt hans eller hennes uppfattning har

beslutats. Detta blir beslutet, om inte omröstning begärs.

Omröstning

30 § En omröstning ska genomföras öppet. Om det vid omröstningen

finns fler än två förslag, ska man först avgöra vilket förslag som ska

ställas mot det som ordföranden anser har beslutats.

Omröstningen avgörs genom enkel majoritet. Om det blir lika röstetal

har ordföranden utslagsröst.

Varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen ska delta även i

avgörandet. Ordföranden ska alltid rösta om det behövs för att ärendet

ska kunna avgöras. Andra ledamöter behöver dock inte rösta för mer än

ett förslag.

Reservation och avvikande mening

31 § När ett beslut fattas av flera gemensamt har den som deltar i

avgörandet rätt att reservera sig mot beslutet genom att få en avvikande

mening antecknad. Den som inte gör det ska anses ha ställt sig bakom

beslutet.

Den som medverkar vid den slutliga handläggningen av ett ärende utan

att delta i avgörandet har alltid rätt att få en avvikande mening antecknad.

En avvikande mening ska anmälas innan myndigheten expedierar

beslutet eller på annat sätt gör det tillgängligt för utomstående. Om

beslutet inte ska göras tillgängligt för utomstående, ska anmälan göras

senast när beslutet får sin slutliga form.

369

Prop. 2016/17:180

Bilaga 4

Dokumentation av beslut

32 § För varje skriftligt beslut ska det finnas en handling som visar

1. dagen för beslutet,

2. vad beslutet innehåller,

3. vem eller vilka som har fattat beslutet,

4. vem eller vilka som har varit föredragande, och

5. vem eller vilka som har medverkat vid den slutliga handläggningen

utan att delta i avgörandet.

Motivering av beslut

33 § Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetyd-

ligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppen-

bart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka

föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit

avgörande för myndighetens ställningstagande.

En motivering får helt eller delvis utelämnas, om

1. beslutet gäller anställning,

2. ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet med-

delas omedelbart,

3. det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskil-

das personliga eller ekonomiska förhållanden eller något annat

jämförbart förhållande, eller

4. beslutet gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. reger-

ingsformen.

Om motiveringen har utelämnats enligt andra stycket 1, 2 eller 3 ska

myndigheten om möjligt ge en motivering i efterhand, om någon enskild

begär det och det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin

rätt.

Underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till

34 § En myndighet som meddelar ett beslut i ett ärende ska så snart som

möjligt underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i

beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt.

Om parten får överklaga beslutet ska han eller hon även underrättas om

hur det går till. Myndigheten ska samtidigt upplysa parten om avvikande

meningar som har antecknats enligt 31 § eller enligt särskilda bestäm-

melser i någon annan författning. En underrättelse om hur man över-

klagar ska innehålla information om vilka krav som ställs på över-

klagandets form och innehåll och vad som gäller i fråga om ingivande

och överklagandetid.

Myndigheten bestämmer hur underrättelsen ska ske. En underrättelse

ska dock alltid vara skriftlig om en part begär det. Underrättelse får ske

genom delgivning.

35 § Bestämmelserna i 34 § om underrättelse om innehållet i beslut och

hur ett överklagande går till tillämpas också om någon som inte är part

begär att få ta del av ett beslut som han eller hon får överklaga.

Prop. 2016/17:180

Bilaga 4

370

När beslut får verkställas

36 § Ett beslut som får överklagas inom en viss tid får verkställas när

överklagandetiden har gått ut, om beslutet inte har överklagats.

Ett beslut får alltid verkställas omedelbart, om

1. beslutet gäller anställning,

2. beslutet gäller endast tillfälligt, eller

3. kretsen av dem som har rätt att överklaga är så vid eller obestämd att

det inte går att avgöra när överklagandetiden går ut.

En myndighet får även verkställa ett beslut omedelbart om ett väsent-

ligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. Myndigheten ska dock först

noga överväga om det finns skäl att avvakta med att verkställa beslutet

på grund av

1. att beslutet medför mycket ingripande verkningar för någon enskild,

2. att verkställigheten inte kan återgå om ett överklagande av beslutet

leder till att det upphävs, eller

3. någon annan omständighet.

Rättelse och ändring av beslut

Rättelse av skrivfel och liknande

37 § Ett beslut som innehåller en uppenbar felaktighet till följd av

myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller något annat

liknande förbiseende får rättas av den myndighet som har meddelat

beslutet.

När en myndighet får ändra ett beslut

38 § En myndighet får ändra ett beslut som den har meddelat som första

instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har

tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning.

Ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part får

dock ändras till den enskildes nackdel bara om

1. det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på

att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas,

2. tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras omedelbart, eller

3. felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilse-

ledande uppgifter.

När en myndighet ska ändra ett beslut

39 § En myndighet ska ändra ett beslut som den har meddelat som första

instans om

1. den anser att beslutet är uppenbart felaktigt i något väsentligt

hänseende på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av

någon annan anledning, och

2. beslutet kan ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till nack-

del för någon enskild part.

371

Prop. 2016/17:180

Bilaga 4

När en myndighet får ändra ett beslut som har överklagats

40 § Ett beslut som har överklagats får ändras enbart i sådana fall som

avses i 39 § och bara om överklagandet och övriga handlingar i ärendet

ännu inte har överlämnats till den högre instans som ska pröva över-

klagandet.

Överklagande

Beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol

41 § Beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Vilka beslut får överklagas?

42 § Ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons

situation på ett inte obetydligt sätt.

Vem får överklaga ett beslut?

43 § Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått

honom eller henne emot.

Hur överklagar man ett beslut?

44 § Ett överklagande av ett beslut ska göras skriftligen till den högre

instans som ska pröva överklagandet (överinstansen). Överklagandet ska

dock ges in till den myndighet som har meddelat beslutet (besluts-

myndigheten).

I överklagandet ska den som överklagar ange vilket beslut som över-

klagas och på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras.

I 3 och 4 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291) finns ytterligare

bestämmelser om vad ett överklagande som ska prövas av allmän förvalt-

ningsdomstol ska innehålla.

Överklagandetiden

45 § Ett överklagande av ett beslut ska ha kommit in till

beslutsmyndigheten inom tre veckor från den dag då den som överklagar

fick del av beslutet genom den myndigheten. Om den som överklagar är

en part som företräder det allmänna, ska överklagandet dock ha kommit

in inom tre veckor från den dag då beslutet meddelades.

Beslutsmyndighetens åtgärder

46 § Beslutsmyndigheten prövar om överklagandet har kommit in i rätt

tid. Om det har kommit in för sent ska myndigheten besluta att

överklagandet inte får tas upp till prövning (avvisning).

Ett överklagande ska dock inte avvisas om

1. förseningen beror på att myndigheten inte har lämnat en korrekt

underrättelse om hur man överklagar, eller

Prop. 2016/17:180

Bilaga 4

372

2. överklagandet har kommit in till överinstansen inom överklagande-

tiden.

47 § Om överklagandet inte avvisas ska beslutsmyndigheten skyndsamt

överlämna överklagandet och övriga handlingar i ärendet till över-

instansen.

Om en myndighet ändrar ett beslut som har överklagats, ska den över-

lämna även det nya beslutet till överinstansen. Överklagandet ska anses

omfatta det nya beslutet.

Överinstansens åtgärder

48 § Överinstansen prövar frågor om att avvisa ett överklagande på

någon annan grund än att det har kommit in för sent.

Om ett överklagande felaktigt har getts in till överinstansen, ska den

myndigheten vidarebefordra överklagandet till beslutsmyndigheten och

samtidigt ange vilken dag som överklagandet kom in till överinstansen.

49 § Överinstansen får bestämma att det överklagade beslutet tills vidare

inte ska gälla.

Föreläggande när handläggningen har försenats

50 § Om en domstol eller en förvaltningsmyndighet bifaller ett överklag-

ande av ett sådant avslagsbeslut som avses i 13 § andra stycket, ska den

besluta att förelägga den myndighet som har meddelat avslagsbeslutet att

snarast eller inom den tid som överinstansen bestämmer avgöra det

ärende som överklagandet avser.

Överinstansens beslut får inte överklagas.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

2. Genom lagen upphävs förvaltningslagen (1986:223).

3. Den upphävda lagen gäller dock fortfarande i den utsträckning som

det i en annan lag eller förordning finns bestämmelser som innehåller

hänvisningar till den lagen.

373

Prop. 2016/17:180

Bilaga 4

Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen

(1971:291)

Härigenom föreskrivs att 6 b § förvaltningsprocesslagen (1971:291)

ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 b §3

Den myndighet som har meddelat det beslut som överklagas prövar

om överklagandet har kommit in i rätt tid. Om överklagandet har kommit

in för sent, ska det avvisas.

Överklagandet ska dock inte

avvisas om förseningen beror på

att

myndigheten

har

lämnat

klaganden en felaktig underrättelse

om

hur

man

överklagar.

Överklagandet ska inte heller

avvisas

om

det

inom

överklagandetiden har kommit in

till den domstol som ska pröva

överklagandet.

Överklagandet ska dock inte

avvisas om förseningen beror på

att myndigheten inte har lämnat

klaganden en korrekt underrättelse

om

hur

man

överklagar.

Överklagandet ska inte heller

avvisas

om

det

inom

överklagandetiden har kommit in

till den domstol som ska pröva

överklagandet.

Om överklagandet inte avvisas

enligt denna paragraf, ska den

myndighet som har meddelat

beslutet överlämna det och övriga

handlingar i ärendet till den

domstol

som

ska

pröva

överklagandet. Detta gäller dock

inte om överklagandet har förfallit

enligt

28 §

förvaltningslagen

(1986:223).

Om överklagandet inte avvisas

enligt denna paragraf, ska den

myndighet som har meddelat

beslutet överlämna det och övriga

handlingar i ärendet till den

domstol

som

ska

pröva

överklagandet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

3 Senaste lydelse 2013:86.

Prop. 2016/17:180

Bilaga 4

374

Förslag till lag om ändring i lagen (1986:1142) om

överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga

förvaltningsuppgifter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1986:1142) om överklagande

av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter

dels att 2 och 3 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 4 och 5 §§, av följande

lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Ett beslut överklagas skriftligt. I

skrivelsen skall klaganden ange

vilket beslut som överklagas och

den ändring i beslutet som han

begär.

Skrivelsen ges in till den

myndighet som skall pröva över-

klagandet. Den skall ha kommit in

dit inom tre veckor från den dag

då klaganden fick del av beslutet.

Ett överklagande av ett beslut av

ett enskilt organ ska göras skrift-

ligen och ges in till den myndighet

som ska pröva överklagandet.

I överklagandet ska den som

överklagar ange vilket beslut som

överklagas och på vilket sätt han

eller hon vill att beslutet ska

ändras.

I 3 och 4 §§ förvaltningsprocess-

lagen (1971:291) finns ytterligare

bestämmelser om vad ett överklag-

ande som ska prövas av allmän

förvaltningsdomstol ska innehålla.

3 §

Den

myndighet

till

vilken

skrivelsen med överklagandet skall

ges in prövar om skrivelsen har

kommit in i rätt tid. Har skrivelsen

kommit in för sent, skall myndig-

heten avvisa den, om inte annat

följer av andra eller tredje stycket.

Skrivelsen skall inte avvisas, om

förseningen beror på att det

enskilda organet har lämnat klag-

anden en felaktig underrättelse om

hur man överklagar.

Skrivelsen skall inte heller

avvisas, om den inom överklag-

Ett överklagande av ett beslut

ska ha kommit in till den myndig-

het som ska pröva det inom tre

veckor från den dag då den som

överklagar fick del av beslutet

genom det enskilda organet.

375

Prop. 2016/17:180

Bilaga 4

andetiden har kommit in till det

enskilda organet. I ett sådant fall

skall det enskilda organet vidare-

befordra skrivelsen till myndig-

heten med uppgift om vilken dag

skrivelsen kom in till organet.

4 §

Den myndighet som ska pröva

överklagandet prövar även frågan

om överklagandet har kommit in i

rätt tid. Om det har kommit in för

sent ska myndigheten besluta att

överklagandet inte får tas upp till

prövning (avvisning).

Ett överklagande ska dock inte

avvisas om

1. förseningen beror på att det

enskilda organet inte har lämnat

en korrekt underrättelse om hur

man överklagar, eller

2. överklagandet har kommit in

till det enskilda organet inom

överklagandetiden.

5 §

Om ett överklagande felaktigt

har getts in till det enskilda

organet, ska organet vidare-

befordra överklagandet till den

myndighet som ska pröva över-

klagandet och samtidigt ange

vilken dag som överklagandet kom

in till det enskilda organet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

Prop. 2016/17:180

Bilaga 5

376

Lagrådets yttrande

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2017-03-10

Närvarande: F.d. justitieråden Severin Blomstrand och Annika

Brickman samt justitierådet Anita Saldén Enérus.

En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag

Enligt en lagrådsremiss den 23 februari 2017 har regeringen (Justitie-

departementet) beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till

1. förvaltningslag,

2. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),

3. lag om ändring i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av

enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter.

Förslagen har inför Lagrådet föredragits av ämnesråden Mathias

Säfsten och Andreas Krantz.

Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:

Förslaget till förvaltningslag

1 §

I paragrafen anges att det i lagen finns bestämmelser om förvaltnings-

förfarandet och annan förvaltningsverksamhet. Paragrafen innehåller

ingen egentlig föreskrift; den utgör bara en inledande upplysning om

lagens innehåll.

I den följande paragrafen finns bestämmelser om lagens tillämpnings-

område. Där föreskrivs dels att lagen gäller för handläggning av ärenden

hos förvaltningsmyndigheterna och handläggning av förvaltningsärenden

hos domstolarna, dels att vissa bestämmelser i lagen gäller även i annan

förvaltningsverksamhet hos myndigheter och domstolar.

Den upplysning som finns i 1 § kan utläsas även ur 2 §. Därmed fram-

står 1 § som onödig och kan utgå. Vad lagen innehåller kommer ändå att

framgå av 2 §, som blir lagens första paragraf.

5 §

I paragrafen anges att om en annan lag eller en förordning innehåller

någon bestämmelse som avviker från denna lag, tillämpas den bestäm-

melsen. Paragrafen har ordagrant flyttats över från den nu gällande

förvaltningslagen (3 § första stycket).

I lagrådsremissen (s. 39) anförs att det finns ett stort behov av utrymme

att kunna meddela föreskrifter om förvaltningsförfarandet som avviker

från den allmänna regleringen i förvaltningslagen. I förarbetena till 1971

års förvaltningslag framhölls att strävan varit att ge förfarandebestäm-

melserna karaktär av basregler som normalt skulle kunna tillämpas av det

stora flertalet förvaltningsorgan i alla instanser och på alla verksamhets-

områden. Samtidigt konstaterades att en allmän lag inte kunde utformas

377

Prop. 2016/17:180

Bilaga 5

så att den passade för alla situationer. I remissen framhålls att förhållan-

dena i dag inte skiljer sig från när förvaltningsrättsreformen genom-

fördes. I vissa fall kan högre krav behöva ställas än vad som följer av den

allmänna regleringen. I undantagsfall kan det också vara motiverat att

begränsa tillämpningsområdet för någon eller några bestämmelser i

lagen. Slutligen sägs i remissen att som en allmän princip alltjämt bör

gälla att undantag ska förekomma bara om det kan motiveras av bärande

sakliga och funktionella skäl.

Inledningsvis konstaterar Lagrådet att utformningen av bestämmelsen

är oklar. Vad som är en avvikelse kan många gånger vara svårt att

avgöra. I dag finns det förfaranderegler i specialförfattningar i mycket

större utsträckning än på 1970- och 1980-talen. Svårigheterna med en

otydlig avgränsningsbestämmelse ökar därför i förhållande till vad som

gällde när den nuvarande förvaltningslagen infördes. Under förfarandena

hos myndigheter företräds enskilda normalt inte av något juridiskt

biträde. Det måste ofta vara svårt att avgöra om en bestämmelse i en

specialförfattning innebär en avvikelse från förvaltningslagen.

Frågan diskuteras i remissen på s. 186 f. Det sägs att om en bestäm-

melse i en specialförfattning innebär en avvikelse från lagen eller inte får

avgöras med tillämpning av sedvanliga tolkningsmetoder. Av särskild

betydelse torde då ofta vara vilket syfte specialregleringen har och hur

fullständigt den reglerar förfarandet. Tolkningsprincipen att en nyare för-

fattning ges företräde framför en äldre vid en normkonflikt kan också få

särskild betydelse vid denna prövning. Att grundlag går före lag och att

EU-rätten gäller före föreskrifter i nationell rätt behöver också beaktas i

rättstillämpningen, men det kommer inte till uttryck genom bestämmel-

sen i denna paragraf utan följer av rättsordningens allmänna tolknings-

principer.

Lagrådet konstaterar att avvägningar av detta slag möjligen kan krävas

av myndigheter men normalt inte av enskilda.

En annan sak är att eftersom den gamla bestämmelsen tas in i ny

normativ miljö kan nya svårigheter uppkomma i tillämpningen. Den

föreslagna förvaltningslagen innehåller inte bara nya bestämmelser som

kodifierar gällande praxis utan också sådana som syftar till att stärka den

enskildes rättssäkerhet.

Det finns förfaranderegler med samma eller annat innehåll i special-

författningar på en mängd olika områden inom förvaltningsrätten. Såsom

Lagrådet konstaterat är det knappast uppenbart för en enskild vilken

tolkningsprincip som har företräde framför någon annan eller vilka andra

överväganden som måste göras. För att underlätta för enskilda borde

utgångspunkten därför vara att en regel om förfarandet i en special-

författning alltid ska ges företräde framför en motsvarande bestämmelse i

förvaltningslagen. Men enligt den föreslagna ordalydelsen är det förvalt-

ningslagen som är tillämplig i en sådan situation. Frågan bör övervägas

under den fortsatta beredningen.

På några områden synes förfarandet vara uttömmande reglerat i

specialförfattning. Som exempel kan nämnas skatteförfarandelagen

(2011:1244). Det ligger då inte nära till hands att leta efter förfarande-

bestämmelser i förvaltningslagen eller att förstå att en generösare

bestämmelse i den lagen med framgång kan åberopas i stället för en regel

Prop. 2016/17:180

Bilaga 5

378

i specialförfattning. Det kan med andra ord vara svårt att bedöma om en

avvikelse är sådan att den avvikande bestämmelsen ska tillämpas i stället.

Syftet med den nya lagen är att ytterligare stärka enskildas rätts-

säkerhet. För att säkerställa att enskilda ska kunna ta sin rätt till vara på

ett effektivt sätt bör det under den fortsatta beredningen övervägas att i

specialförfattningarna erinra om att bestämmelser i förvaltningslagen kan

bli tillämpliga.

6 §

I paragrafens första stycke föreskrivs att en myndighet endast får vidta

åtgärder som har stöd i lag eller annan författning. Bestämmelsen ska ge

uttryck för legalitetsprincipen. Enligt författningskommentaren tar den

sikte på de källor som tillsammans bildar rättsordningen i vidsträckt

mening. I allmänmotiveringen hänvisas till bestämmelsen i 1 kap. 1 §

regeringsformen om att den offentliga makten utövas under lagarna.

Bland exempel på rättskällor som avses med uttrycket ”lagarna” nämns

sedvanerätt.

Avsikten är att sedvanerätt ska omfattas också av uttrycket ”lag eller

annan författning”. Emellertid är det lätt att hitta bestämmelser där

uttrycket tar sikte på skriftliga författningar, se t.ex. 3 § lagen om

införande av jordabalken, 20 kap. 3 § brottsbalken, 1 § lagen (1985:206)

om viten och lagen (2006:671) med anledning av inrättande av Krono-

fogdemyndigheten.

Under den fortsatta beredningen bör övervägas att välja ett annat

uttryck så att den avsedda innebörden säkerställs.

Paragrafens tredje stycke inleds med en bestämmelse av innebörd att

myndigheten får ingripa i ett väsentligt enskilt intresse endast om åtgär-

den kan antas leda till det avsedda resultatet. I författningskommentaren

sägs att bestämmelsen ger uttryck för den allmänna proportionalitets-

princip som har utvecklats genom Högsta förvaltningsdomstolens praxis

och innebär ett skydd för väsentliga enskilda intressen mot en ensidig

prioritering av det allmännas önskemål vid myndigheternas agerande.

Begränsningen till väsentliga enskilda intressen ger ett egendomligt

intryck. Oavsett vilka intressen som står på spel bör en myndighet aldrig

få vidta en åtgärd som inte kan antas leda till det avsedda resultatet.

Samma invändning kan riktas mot den följande meningen i stycket. Att

en åtgärd inte får vara mer långtgående än vad som behövs och att den

får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till

de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot, bör

gälla generellt och inte bara om ett väsentligt enskilt intresse aktualiseras.

Styckets utformning bör övervägas under den fortsatta beredningen.

9 §

Lagrådet föreslår att paragrafens första stycke ges följande utformning.

En myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med andra

myndigheter.

379

Prop. 2016/17:180

Bilaga 5

16 §

Enligt första stycket första meningen får en myndighet begära att ett

ombud styrker sin behörighet att företräda en part genom fullmakt. Enligt

andra meningen kan en sådan fullmakt vara skriftlig eller muntlig. Vad

som avses är dock att fullmakten ska vara skriftlig eller muntlig.

Lagrådet förordar att första stycket ges följande utformning.

En myndighet får begära att ett ombud ska styrka sin behörighet genom en

skriftlig eller muntlig fullmakt. En sådan fullmakt ska innehålla uppgift om

ombudets namn och uppdragets omfattning. Om ombudet får sätta någon annan i

sitt ställe, ska även detta framgå av fullmakten.

24 §

Paragrafen reglerar myndighetens och övriga aktörers ansvar för utred-

ningen i ett ärende.

Enligt första stycket ska en myndighet se till att ett ärende blir utrett i

den omfattning dess beskaffenhet kräver.

Andra stycket föreskriver att en enskild part som inleder ett ärende så

långt som möjligt ska ge in den utredning som parten vill åberopa till

stöd för sin framställning.

Enligt tredje stycket ska myndigheten – om det behövs – genom frågor

och påpekanden verka för att en part förtydligar eller kompletterar sin

framställning.

Paragrafen har ingen motsvarighet i 1986 års förvaltningslag men

första och tredje styckena om myndighetens utredningsskyldighet är

delvis utformade efter förebild av 8 § första och andra styckena förvalt-

ningsprocesslagen (1971:291).

Det första stycket ger enligt författningskommentaren uttryck för

officialprincipen och den EU-rättsliga omsorgsprincipen. Dess innebörd

sägs vara att ”det är myndigheten som har det yttersta ansvaret för att

underlaget i ett ärende är sådant att det leder till ett materiellt riktigt

beslut ” (s. 306).

Mot den bakgrunden är det inte uppenbart vad det betyder att en

enskild som har inlett ett ärende ”så långt som möjligt ska ge in den

utredning som han eller hon vill åberopa”. Vad innebär det t.ex. att en

myndighet enligt författningskommentaren ”inom ramen för sitt utred-

ningsansvar kan kräva att parten ser till att allt relevant material tas

fram” (s. 306)? Och vad avses bli följden för utgången i ärendet av att en

enskild misslyckas med eller rent av vägrar att ge in utredning som har

begärts och/eller har betydelse för utgången?

Tredje stycket innehåller i motsats till andra stycket ingen handlings-

regel för den enskilda parten och aktualiserar inte samma frågor om hur

utredningsansvaret är fördelat. Däremot är det svårt att förstå – särskilt i

ljuset av första stycket – att denna bestämmelse bara skulle vara tillämp-

lig i ärenden som den enskilde inleder, vilket kan utläsas av författnings-

kommentaren.

Lagrådet förutsätter att förhållandet mellan beslutsmyndighetens och

andra aktörers utredningsansvar klargörs under den fortsatta bered-

ningen.

Prop. 2016/17:180

Bilaga 5

380

Lagrådet vill tillägga att formuleringen av bestämmelsen i första

stycket inte utgör någon förbättring i förhållande till 8 § förvaltnings-

processlagen.

26 §

Enligt paragrafens första mening ska en myndighet, innan den fattar

beslut i ett ärende, underrätta den som är part om allt material av

betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att yttra sig över materialet,

”om det inte är uppenbart obehövligt”. Vid föredragningen har upplysts

att begränsningen till vad som inte är uppenbart obehövligt avser bägge

leden i den föreskrivna kommunikationsplikten. Meningen blir tydligare

om den ges följande lydelse.

Innan en myndighet fattar beslut i ett ärende ska den, om det inte är uppenbart

obehövligt, underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet

och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet.

28 §

Paragrafen behandlar en myndighets skyldighet att dokumentera upp-

gifter som den får på annat sätt än genom en handling. Rubriken före

paragrafen har utformats som en bestämmelse. En rubrik som har formen

av en bestämmelse skapar oklarhet om vilken betydelse rubriken har i

förhållande till lagtexten i den efterföljande paragrafen. Lagrådet noterar

att den föreslagna rubriken innehåller en bestämmelse som är vidare än

vad som är föreskrivet i paragrafen. Rubriken bör formuleras om.

29 och 30 §§

Av 29 § framgår hur beslut fattas. Enligt första stycket andra meningen

kan, vid den slutliga handläggningen, en föredragande och andra befatt-

ningshavare medverka utan att delta i avgörandet. Vid föredragningen

har upplysts att avsikten inte är att begränsa antalet föredragande.

Lagrådet föreslår därför att ordet ”en” framför ”föredragande” stryks.

Andra stycket föreskriver tillvägagångssättet när flera ska fatta beslut

gemensamt och de inte kan enas.

Bestämmelserna i 30 § reglerar ordningen vid en omröstning.

Enligt författningskommentaren (s. 313) är regleringen utformad så att

den förutsätter att beslut i dessa fall fattas vid ett sammanträde, medan ett

skriftligt beslutsförfarande (per capsulam) är möjligt om ledamöterna kan

enas om avgörandet.

Om med sammanträde avses att alla beslutsfattare är närvarande sam-

tidigt ifrågasätter Lagrådet att detta är en nödvändig följd av regleringen i

29 och 30 §§. Detta bör utvecklas närmare under den fortsatta bered-

ningen.

33 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om motivering av beslut. I andra

stycket finns undantag från den motiveringsskyldighet som föreskrivs i

381

Prop. 2016/17:180

Bilaga 5

första stycket. Enligt andra stycket punkt 1 får motivering helt eller

delvis utelämnas om beslutet gäller anställning. Av författningskommen-

taren framgår att undantaget omfattar endast beslut att anställa eller inte

anställa en person till en viss befattning. Däremot omfattas inte andra

beslut som gäller anställningen, t.ex. beslut om uppsägning. Lagtexten

har således fått en alltför vid utformning och bör ges en lydelse som

korresponderar med avsikten med bestämmelsen.

36 §

I paragrafen finns bestämmelser om när ett beslut får verkställas. Enligt

första stycket gäller som huvudregel att ett beslut som får överklagas får

verkställas när överklagandetiden har gått ut, om beslutet inte har över-

klagats. I andra och tredje styckena föreskrivs undantag från huvud-

regeln.

Enligt tredje stycket får en myndighet verkställa ett beslut omedelbart

om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. Myndigheten

ska dock först noga överväga om det finns skäl att avvakta med att verk-

ställa beslutet på grund av 1. att beslutet medför mycket ingripande verk-

ningar för någon enskild, 2. att verkställigheten inte kan återgå om ett

överklagande av beslutet leder till att det upphävs, eller 3. någon annan

omständighet.

De två första punkterna ger intrycket att det ska vara fråga om allvar-

liga konsekvenser. Intrycket förtas av den tredje punkten som innebär att

varje omständighet ska beaktas oavsett dess verkningar. De två första

punkterna blir då överflödiga. Förvaltningslagsutredningens motsvarande

förslag var utformat så att det som anges i de två första punkterna i

remissens lagförslag utgjorde exempel på vad som skulle beaktas. Någon

motsvarighet till punkten 3 föreslogs inte. Med den utformningen

begränsades bestämmelsen till att avse allvarliga omständigheter. Det får

antas vara avsikten även med remissens förslag.

Bestämmelsens utformning bör övervägas ytterligare under den fort-

satta beredningen.

38 §

I andra stycket föreskrivs i vilka fall ett beslut som till sin karaktär är

gynnande för någon enskild part får ändras till den enskildes nackdel.

Med uttrycket ”till sin karaktär gynnande” avses enligt författningskom-

mentaren sådana beslut som i grunden ger enskilda rätt till en förmån av

personlig eller ekonomisk art. För den som inte är förtrogen med

rättspraxis och litteratur om gynnande förvaltningsrättsliga beslut är

förklaringen inte särskilt upplysande. Lagrådet uppmanar regeringen att

göra ett nytt försök under den fortsatta beredningen.

40 §

Ett beslut som har överklagats får enligt paragrafen ändras enbart i

sådana fall som avses i 39 § och bara om överklagandet och övriga hand-

lingar i ärendet ännu inte har överlämnats till den högre instans som ska

pröva överklagandet. Läst efter bokstaven får bestämmelsen en mer in-

Prop. 2016/17:180

Bilaga 5

382

skränkt betydelse än som kan vara avsett. Ett överklagat beslut skulle

inte ens få ändras av den högre instansen. Rimligen ska bestämmelsen

reglera när ett överklagat beslut får ändras av den myndighet som har

meddelat beslutet. Det bör preciseras i lagtexten. Lämpligen kan ordet

”beslutsmyndigheten” användas, jfr vad Lagrådet anför i anslutning till

44 §.

41 §

Rubriken närmast före paragrafen har utformats som en bestämmelse och

lyder: Beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det är olämpligt

att formulera en rubrik som en bestämmelse. Därtill kommer att texten i

rubriken återkommer ordagrant i den efterföljande paragrafen men utgör

då paragrafens första stycke. Rubriken bör ges en annan lydelse under

det fortsatta lagstiftningsarbetet, Jfr vad Lagrådet anför i anslutning till

28 §.

44 §

I paragrafen finns bestämmelser om hur man överklagar ett beslut. I

första stycket definieras överinstansen och beslutsmyndigheten. Med

beslutsmyndigheten avses den myndighet som har meddelat beslutet.

Definitionen medför att lagtexten blir kortare och lättare att läsa. Det bör

under den fortsatta beredningen övervägas om definitionen av besluts-

myndigheten bör tas in redan tidigare i lagen.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Lagrådet föreslår att punkten 3 ges följande utformning.

3. Om en bestämmelse i en annan lag eller en förordning innehåller en

hänvisning till den upphävda lagen gäller den bestämmelsen med den innebörd

den hade innan lagen upphävdes.

Övriga lagförslag

Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.

383

Prop. 2016/17:180

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 april 2017

Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin,

Wallström, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist,

Regnér, Andersson, Hellmark Knutsson, Ygeman, A Johansson, Bolund,

Damberg, Bah Kuhnke, Shekarabi, Fridolin, Wikström, Eriksson, Linde,

Skog, Ekström

Föredragande: statsrådet M Johansson

Regeringen beslutar proposition En modern och rättssäker förvaltning –

ny förvaltningslag

Beställningar:

Riksdagens tryckeriexpedition, 100 12 Stockholm

Tel: 08-786 58 10, Fax: 08-786 61 76 E-post: ordermottagningen@riksdagen.se

Re ge rin ge ns p ro po siti on 2 01 6/ 17 :18 0 En m od ern o ch r ätt ssä ke r f örv alt nin g – n y f örva ltn ing sla g