Prop. 2016/17:180

En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag

Re ge rin ge ns p ro po siti on 2 01 6/ 17 :18 0 En m od ern o ch r ätt ssä ke r f örv alt nin g – n y f örva ltn ing sla g

Regeringens proposition

2016/17:180

En modern och rättssäker förvaltning

– ny förvaltningslag

1

Regeringens proposition

2016/17:180

En modern och rättssäker förvaltning –

ny förvaltningslag

Prop.

2016/17:180

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 6 april 2017

Stefan Löfven

Morgan Johansson

(Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Det är viktigt att allmänheten har ett stort förtroende för att offentliga

förvaltningsuppgifter sköts på ett ansvarsfullt och korrekt sätt.

Förvaltningslagen ger en grundläggande och central struktur för

kontakterna mellan myndigheter och enskilda vid ärendehandläggningen.

Regleringen har successivt byggts ut och med tiden fått allt större

betydelse i det löpande arbetet i myndigheternas verksamhet.

För att ytterligare stärka enskildas rättssäkerhet vill regeringen att

reglerna reformeras och moderniseras. I propositionen föreslår därför

regeringen en ny förvaltningslag. Genom den nya lagen regleras

förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna mer heltäckande än i dag.

Vissa allmänna förvaltningsrättsliga principer som har utvecklats i praxis

slås fast i uttryckliga bestämmelser och lagen görs därigenom mer

lättillgänglig. Lagen innehåller också ett nytt rättsmedel mot långsam

handläggning.

Regeringen föreslår även ändringar i förvaltningsprocesslagen och

lagen om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga för-

valtningsuppgifter. Ändringarna innebär anpassningar till utformningen

av motsvarande bestämmelser i den nya förvaltningslagen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2018.

Prop. 2016/17:180

2

Innehållsförteckning

1

Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. 6

2

Lagtext .............................................................................................. 7

2.1

Förslag till förvaltningslag ................................................. 7

2.2

Förslag till lag om ändring

i förvaltningsprocesslagen (1971:291) ............................. 17

2.3

Förslag till lag om ändring i lagen (1986:1142) om

överklagande av beslut av enskilda organ med

offentliga förvaltningsuppgifter........................................ 18

3

Ärendet och dess beredning ............................................................ 20

4

En modern och rättssäker förvaltning ............................................. 20

4.1

Ett tydligt medborgarperspektiv i förfarandet .................. 20

4.2

Förvaltningslagen – från 1971 till 1986 års lag ................ 21

4.3

En ny förvaltningslag som ersätter 1986 års lag ............... 22

5

Förvaltningslagens tillämpningsområde ......................................... 23

5.1

Ärendehandläggning och faktiskt handlande ................... 23

5.2

Lagen ska gälla för i princip hela förvaltningen ............... 25

5.3

Undantag för vissa kommunala ärenden .......................... 27

5.4

Undantag för brottsbekämpande verksamhet ................... 30

5.5

Hälso- och sjukvården ...................................................... 33

5.6

Kronofogdemyndighetens och

samordningsförbundens verksamhet ................................ 35

5.7

Bestämmelser i specialförfattningar ska ha företräde

framför bestämmelserna i lagen ....................................... 37

5.8

Sveriges internationella åtaganden ................................... 43

6

Myndighetsutövning ....................................................................... 46

6.1

Begreppet myndighetsutövning ........................................ 46

6.2

Begränsningen i tillämpningsområdet till

myndighetsutövning tas bort ............................................ 48

7

Grunderna för god förvaltning ........................................................ 57

7.1

Legalitet, objektivitet och proportionalitet ....................... 57

7.2

Service, tillgänglighet och samverkan .............................. 64

8

Allmänna krav på handläggningen av ärenden ............................... 73

8.1

Utgångspunkter för handläggningen ................................ 73

8.2

Partsinsyn ......................................................................... 77

8.3

Tolkning och översättning ................................................ 81

8.3.1

Nuvarande reglering ........................................ 81

8.3.2

En rättighet för enskilda .................................. 83

8.4

Ombud och biträde ........................................................... 86

8.4.1

Nuvarande reglering ........................................ 86

8.4.2

Vad gäller i fråga om fullmakt? ....................... 87

8.4.3

Tydliga behörighetsregler – särskilt i

fråga om krav på lämplighet och fullmakt ....... 89

8.5

Jäv .................................................................................... 93

8.5.1

Tydliga jävsregler för

förvaltningsförfarandet .................................... 93

3

Prop. 2016/17:180

8.5.2

Jävsgrunderna och när man kan bortse

från jäv ............................................................ 94

8.5.3

Verkan av jäv .................................................. 98

9

Åtgärder mot långsam handläggning ........................................... 101

9.1

Nuvarande reglering ...................................................... 101

9.2

Behov av åtgärder mot långsam handläggning .............. 105

9.3

Underrättelse om försening ........................................... 109

9.4

Åtgärder om handläggningen försenas .......................... 112

10

Hur ärenden inleds ....................................................................... 129

10.1

Det saknas en uttrycklig reglering om hur ärenden

inleds ............................................................................. 129

10.2

Den inledande framställningen från en enskild ............. 130

10.3

Komplettering av bristfälliga framställningar................ 134

10.4

Bekräftelse av handlingar .............................................. 136

11

Hur ankomstdagen för en handling ska bestämmas ..................... 138

11.1

Det behövs en reglering om när en handling ska

anses ha kommit in till en myndighet ............................ 138

11.2

En handling har kommit in när den når myndigheten

eller en behörig befattningshavare ................................. 139

11.3

En bevislättnadsregel för postförsändelser .................... 142

11.4

Handlingar som finns i myndighetens postlåda ............. 146

12

Hur ärenden ska beredas .............................................................. 147

12.1

Utredningsansvaret lagregleras ...................................... 147

12.2

Muntliga uppgifter ......................................................... 151

12.3

Kommunikation ............................................................. 154

12.3.1

En starkare rätt till delaktighet i

handläggningen ............................................. 154

12.3.2

En huvudregel om

kommunikationsskyldighet ........................... 155

12.3.3

En regel om onödig kommunikation ............ 159

12.3.4

I några fall bör kommunikation inte vara

obligatorisk ................................................... 162

12.3.5

Myndigheten bestämmer hur

kommunikationen ska genomföras ............... 169

12.4

Remiss – ett viktigt inslag i handläggningen ................. 171

12.5

Anteckningar och andra former av dokumentation ....... 174

13

Myndighetens beslut .................................................................... 178

13.1

Beslutsfattande och omröstning..................................... 178

13.2

Reservation och avvikande mening ............................... 181

13.3

Dokumentation av beslut ............................................... 183

13.4

Motivering av beslut ...................................................... 186

13.4.1

Det saknas heltäckande krav på

motivering .................................................... 186

13.4.2

En huvudregel om att beslut ska

motiveras ...................................................... 186

13.4.3

Undantag från kravet på motivering ............. 195

13.4.4

Motivering i efterhand .................................. 201

13.5

Underrättelse om beslut ................................................. 204

Prop. 2016/17:180

4

13.6

Besluts verkställbarhet ................................................... 209

14

Myndighetens korrigering av egna beslut ..................................... 218

14.1

Nuvarande ordning ......................................................... 218

14.2

Behov av reglering av befogenheten för myndigheter

att rätta och ändra egna beslut ........................................ 221

14.3

Rättelse eller ändring ...................................................... 223

14.4

När och hur rättelse och ändring får göras ..................... 225

14.4.1

Korrigeringar innan ett beslut har

meddelats ....................................................... 225

14.4.2

Rättelse på grund av skrivfel eller

liknande ......................................................... 226

14.4.3

Befogenheten att ändra ett beslut................... 227

14.4.4

Skyldigheten att ändra ett beslut .................... 235

14.4.5

Ett begränsat utrymme att ändra beslut

som har överklagats ....................................... 237

14.4.6

Underrättelse till part i samband med

rättelse och ändring ....................................... 242

15

Överklagande ................................................................................ 244

15.1

Till vilken myndighet ska ett beslut överklagas? ........... 244

15.1.1

Huvudregeln är domstolsprövning ................ 244

15.1.2

Beslut överklagas till allmän

förvaltningsdomstol ....................................... 245

15.2

Vilka beslut får överklagas? ........................................... 248

15.2.1

Beslut som har en påvisbar effekt kan

överklagas ...................................................... 248

15.2.2

En allmän bestämmelse om

överklagbarhet ............................................... 251

15.2.3

Ingen särbehandling av förfarandebeslut ....... 255

15.2.4

Inga undantag för vissa beslutstyper ............. 256

15.3

Vem får överklaga ett beslut? ......................................... 260

15.3.1

Det finns ett krav på saklegitimation ............. 260

15.3.2

Enskildas rätt att överklaga ........................... 261

15.4

Överklagandet och tiden för överklagande ..................... 263

15.4.1

Begärd ändring ska anges skriftligen ............. 263

15.4.2

Överklagandetiden ......................................... 265

15.5

Beslutsmyndighetens åtgärder ........................................ 266

15.5.1

Rättidsprövningen ......................................... 266

15.5.2

Överlämnandet till överinstansen .................. 269

15.6

Överinstansens åtgärder ................................................. 272

15.6.1

Överinstansen avgör om överklagandet

kan prövas i sak ............................................. 272

15.6.2

Inhibition ....................................................... 274

16

Överklagande av beslut av enskilda organ .................................... 275

17

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ................................. 277

18

Konsekvenser ................................................................................ 279

19

Författningskommentar ................................................................. 286

19.1

Förslaget till förvaltningslag .......................................... 286

5

Prop. 2016/17:180

19.2

Förslaget till lag om ändring

i förvaltningsprocesslagen (1971:291) .......................... 339

19.3

Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:1142) om

överklagande av beslut av enskilda organ med

offentliga förvaltningsuppgifter ..................................... 339

Bilaga 1

Sammanfattning av betänkandet

En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) ........................... 342

Bilaga 2

Författningsförslagen i betänkandet En ny

förvaltningslag (SOU 2010:29) ..................................... 350

Bilaga 3

Förteckning över remissinstanserna (SOU 2010:29) ..... 361

Bilaga 4

Lagrådsremissens lagförslag.......................................... 363

Bilaga 5

Lagrådets yttrande ......................................................... 376

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 april 2017......... 383

Prop. 2016/17:180

6

1

Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

1. förvaltningslag,

2. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),

3. lag om ändring i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av

enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter.

7

Prop. 2016/17:180

2

Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1

Förslag till förvaltningslag

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

Lagen gäller i förvaltningsverksamhet

1 § Denna lag gäller för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyn-

digheterna och handläggning av förvaltningsärenden hos domstolarna.

Bestämmelserna i 5–8 §§ om grunderna för god förvaltning gäller även

i annan förvaltningsverksamhet hos förvaltningsmyndigheter och

domstolar.

Undantag för kommunala ärenden där besluten kan laglighetsprövas

2 § Vid handläggning av sådana ärenden hos myndigheter i kommuner

och landsting där besluten kan laglighetsprövas genom att överklagas

enligt 13 kap. kommunallagen (2017:000) tillämpas inte 9 § andra

stycket, 10–12, 16–20 och 23–49 §§.

Undantag för brottsbekämpande verksamhet

3 § I brottsbekämpande verksamhet hos Kustbevakningen, Polismyndig-

heten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket eller en åklagarmyndig-

het tillämpas inte 9 § andra stycket och 10–49 §§.

Avvikande bestämmelser i andra lagar eller i förordningar

4 § Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse

som avviker från denna lag, tillämpas den bestämmelsen.

Grunderna för god förvaltning

Legalitet, objektivitet och proportionalitet

5 § En myndighet får endast vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen.

I sin verksamhet ska myndigheten vara saklig och opartisk.

Myndigheten får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan

antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer

långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda

resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas upp-

stå för den som åtgärden riktas mot.

Prop. 2016/17:180

8

Service

6 § En myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga

och enkla.

Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan

ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är

lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och

myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål.

Tillgänglighet

7 § En myndighet ska vara tillgänglig för kontakter med enskilda och

informera allmänheten om hur och när sådana kan tas.

Myndigheten ska vidta de åtgärder i fråga om tillgänglighet som

behövs för att den ska kunna uppfylla sina skyldigheter gentemot

allmänheten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen om rätten att ta del av

allmänna handlingar.

Samverkan

8 § En myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med andra

myndigheter.

En myndighet ska i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att

själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter.

Allmänna krav på handläggningen av ärenden

Utgångspunkter för handläggningen

9 § Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt

som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.

Handläggningen ska vara skriftlig. Myndigheten får dock besluta att

handläggningen helt eller delvis ska vara muntlig, om det inte är

olämpligt.

Partsinsyn

10 § Den som är part i ett ärende har rätt att ta del av allt material som

har tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de

begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen

(2009:400).

Åtgärder om handläggningen försenas

11 § Om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende som har

inletts av en enskild part kommer att bli väsentligt försenat, ska myndig-

heten underrätta parten om detta. I en sådan underrättelse ska myndig-

heten redovisa anledningen till förseningen.

12 § Om ett ärende som har inletts av en enskild part inte har avgjorts i

första instans senast inom sex månader, får parten skriftligen begära att

myndigheten ska avgöra ärendet. Myndigheten ska inom fyra veckor från

9

Prop. 2016/17:180

den dag då en sådan begäran kom in antingen avgöra ärendet eller i ett

särskilt beslut avslå begäran.

Ett beslut enligt första stycket att avslå en begäran om att ärendet ska

avgöras får överklagas till den domstol eller förvaltningsmyndighet som

är behörig att pröva ett överklagande av avgörandet i ärendet.

Myndighetens prövning enligt första stycket får begäras av parten vid

ett tillfälle under ärendets handläggning.

Tolkning och översättning

13 § En myndighet ska använda tolk och se till att översätta handlingar

om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt när

myndigheten har kontakt med någon som inte behärskar svenska.

En myndighet ska under samma förutsättningar använda tolk och göra

innehållet i handlingar tillgängligt när den har kontakt med någon som

har en funktionsnedsättning som allvarligt begränsar förmågan att se,

höra eller tala.

Ombud och biträde

14 § Den som är part i ett ärende får som ombud eller biträde anlita

någon som är lämplig för uppdraget. Den som anlitar ombud ska dock

medverka personligen om myndigheten begär det.

Om ett ombud eller biträde bedöms vara olämplig för sitt uppdrag får

myndigheten besluta att han eller hon inte längre får medverka i ärendet.

15 § En myndighet får begära att ett ombud ska styrka sin behörighet

genom en skriftlig eller muntlig fullmakt. En sådan fullmakt ska inne-

hålla uppgift om ombudets namn och uppdragets omfattning. Om

ombudet får sätta någon annan i sitt ställe, ska även detta framgå av

fullmakten.

Om ett ombud inte följer en begäran om att styrka sin behörighet

genom en fullmakt, får myndigheten besluta ett föreläggande om samma

sak. Ett sådant föreläggande får riktas till ombudet eller parten.

Om en handling som inleder ett ärende har skrivits under av ett ombud,

ska det i föreläggandet anges att följden av att det inte följs kan bli att

framställningen inte tas upp till prövning.

Jäv

16 § Den som för en myndighets räkning tar del i handläggningen på ett

sätt som kan påverka myndighetens beslut i ärendet är jävig om

1. han eller hon eller någon närstående är part i ärendet eller annars kan

antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning,

2. han eller hon eller någon närstående är eller har varit ställföreträdare

eller ombud för en part i ärendet eller för någon annan som kan antas bli

påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning,

3. han eller hon har medverkat i den slutliga handläggningen av ett

ärende hos en annan myndighet och till följd av detta redan har tagit

ställning till frågor som myndigheten ska pröva i egenskap av överord-

nad instans, eller

Prop. 2016/17:180

10

4. det finns någon annan särskild omständighet som gör att hans eller

hennes opartiskhet i ärendet kan ifrågasättas.

Om det är uppenbart att frågan om opartiskhet saknar betydelse, ska

myndigheten bortse från jäv.

17 § Den som är jävig får inte ta del i handläggningen av ärendet och inte

heller närvara när ärendet avgörs. Han eller hon får dock utföra sådana

uppgifter som inte någon annan kan utföra utan att handläggningen

försenas avsevärt.

18 § Den som känner till en omständighet som kan antas göra honom

eller henne jävig ska omedelbart anmäla detta till myndigheten.

En myndighet ska pröva en jävsfråga så snart som möjligt.

Den som jävet gäller får ta del i prövningen av jävsfrågan endast om

det krävs för att myndigheten ska vara beslutsför och någon ersättare inte

kan kallas in utan att prövningen försenas avsevärt.

Hur ärenden inleds och åtgärder när handlingar ges in

Framställningar från enskilda

19 § En enskild kan inleda ett ärende hos en myndighet genom en

ansökan, anmälan eller annan framställning. Framställningen ska inne-

hålla uppgifter om den enskildes identitet och den information som

behövs för att myndigheten ska kunna komma i kontakt med honom eller

henne.

Det ska framgå av framställningen vad ärendet gäller och vad den

enskilde vill att myndigheten ska göra. Det ska också framgå vilka

omständigheter som ligger till grund för den enskildes begäran, om det

inte är uppenbart obehövligt.

Åtgärder för att rätta till brister i en framställning

20 § Om en framställning är ofullständig eller oklar ska en myndighet i

första hand hjälpa den enskilde till rätta inom ramen för sin allmänna

serviceskyldighet enligt 6 § andra stycket.

En myndighet får besluta att förelägga den enskilde att avhjälpa en

brist som finns kvar, om bristen medför att framställningen inte kan

läggas till grund för en prövning i sak. I föreläggandet ska det anges att

följden av att det inte följs kan bli att framställningen inte tas upp till

prövning.

Bekräftelse av handlingar

21 § En handling ska bekräftas av avsändaren om myndigheten anser att

det behövs.

Hur ankomstdagen för handlingar bestäms

22 § En handling har kommit in till en myndighet den dag som hand-

lingen når myndigheten eller en behörig befattningshavare.

11

Prop. 2016/17:180

Om en handling genom en postförsändelse eller en avi om en betald

postförsändelse som innehåller handlingen har nått en myndighet eller

behörig befattningshavare en viss dag, ska handlingen dock anses ha

kommit in närmast föregående arbetsdag, om det inte framstår som

osannolikt att handlingen eller avin redan den föregående arbetsdagen

skilts av för myndigheten på ett postkontor.

En handling som finns i en myndighets postlåda när myndigheten

tömmer den första gången en viss dag ska anses ha kommit in närmast

föregående arbetsdag.

Beredning av ärenden

Utredningsansvaret

23 § En myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning

som dess beskaffenhet kräver.

En enskild part som inleder ett ärende ska medverka genom att så långt

som möjligt ge in den utredning som parten vill åberopa till stöd för sin

framställning.

Om det behövs ska myndigheten genom frågor och påpekanden verka

för att parten förtydligar eller kompletterar framställningen.

När får man lämna uppgifter muntligt?

24 § Om en enskild part vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende ska

myndigheten ge parten tillfälle till det, om det inte framstår som obehöv-

ligt. Myndigheten bestämmer hur detta ska ske.

Kommunikation

25 § Innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende ska den, om det inte

är uppenbart obehövligt, underrätta den som är part om allt material av

betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra

sig över materialet. Myndigheten får dock avstå från sådan kommunika-

tion, om

1. ärendet gäller anställning av någon och det inte är fråga om prövning

i högre instans efter överklagande,

2. det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genom-

föra beslutet, eller

3. ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet med-

delas omedelbart.

Myndigheten bestämmer hur underrättelse ska ske. Underrättelse får

ske genom delgivning.

Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av

10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Remiss

26 § En myndighet kan inom ramen för sitt utredningsansvar enligt 23 §

begära ett yttrande från en annan myndighet eller från någon enskild

(remiss).

Prop. 2016/17:180

12

Om en myndighet behöver inhämta yttranden från flera ska det göras

samtidigt, om inte ett annat tillvägagångssätt framstår som lämpligare.

Det ska framgå av remissen vad yttrandet ska avse och när det senast

ska ha kommit in till myndigheten.

Dokumentation av uppgifter

27 § En myndighet som får uppgifter på något annat sätt än genom en

handling ska snarast dokumentera dem, om de kan ha betydelse för ett

beslut i ärendet. Det ska framgå av dokumentationen när den har gjorts

och av vem.

Myndighetens beslut

Hur beslut fattas

28 § Ett beslut kan fattas av en befattningshavare ensam eller av flera

gemensamt eller automatiserat. Vid den slutliga handläggningen kan

föredragande och andra befattningshavare medverka utan att delta i

avgörandet.

När flera ska fatta beslut gemensamt och de inte kan enas, ska ordför-

anden presentera de olika förslag till beslut som har förts fram. Varje för-

slag ska presenteras så att det kan besvaras med antingen ja eller nej.

När de som deltar i avgörandet har fått ta ställning till förslagen, med-

delar ordföranden vad som enligt hans eller hennes uppfattning har

beslutats. Detta blir beslutet, om inte omröstning begärs.

Omröstning

29 § En omröstning ska genomföras öppet. Om det vid omröstningen

finns fler än två förslag, ska man först avgöra vilket förslag som ska

ställas mot det som ordföranden anser har beslutats.

Omröstningen avgörs genom enkel majoritet. Om det blir lika röstetal

har ordföranden utslagsröst.

Varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen ska delta även i

avgörandet. Ordföranden ska alltid rösta om det behövs för att ärendet

ska kunna avgöras. Andra ledamöter behöver dock inte rösta för mer än

ett förslag.

Reservation och avvikande mening

30 § När ett beslut fattas av flera gemensamt har den som deltar i

avgörandet rätt att reservera sig mot beslutet genom att få en avvikande

mening antecknad. Den som inte gör det ska anses ha ställt sig bakom

beslutet.

Den som medverkar vid den slutliga handläggningen av ett ärende utan

att delta i avgörandet har alltid rätt att få en avvikande mening antecknad.

En avvikande mening ska anmälas innan myndigheten expedierar

beslutet eller på annat sätt gör det tillgängligt för utomstående. Om

beslutet inte ska göras tillgängligt för utomstående, ska anmälan göras

senast när beslutet får sin slutliga form.

13

Prop. 2016/17:180

Dokumentation av beslut

31 § För varje skriftligt beslut ska det finnas en handling som visar

1. dagen för beslutet,

2. vad beslutet innehåller,

3. vem eller vilka som har fattat beslutet,

4. vem eller vilka som har varit föredragande, och

5. vem eller vilka som har medverkat vid den slutliga handläggningen

utan att delta i avgörandet.

Motivering av beslut

32 § Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetyd-

ligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppen-

bart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka

föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit

avgörande för myndighetens ställningstagande.

En motivering får helt eller delvis utelämnas, om

1. beslutet gäller anställning av någon,

2. ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet med-

delas omedelbart,

3. det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskil-

das personliga eller ekonomiska förhållanden eller något annat jämför-

bart förhållande, eller

4. beslutet gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. reger-

ingsformen.

Om motiveringen har utelämnats enligt andra stycket 1, 2 eller 3 ska

myndigheten om möjligt ge en motivering i efterhand, om någon enskild

begär det och det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin

rätt.

Underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till

33 § En myndighet som meddelar ett beslut i ett ärende ska så snart som

möjligt underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i

beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt.

Om parten får överklaga beslutet ska han eller hon även underrättas om

hur det går till. Myndigheten ska samtidigt upplysa parten om avvikande

meningar som har antecknats enligt 30 § eller enligt särskilda bestäm-

melser i någon annan författning. En underrättelse om hur man över-

klagar ska innehålla information om vilka krav som ställs på över-

klagandets form och innehåll och vad som gäller i fråga om ingivande

och överklagandetid.

Myndigheten bestämmer hur underrättelsen ska ske. En underrättelse

ska dock alltid vara skriftlig om en part begär det. Underrättelse får ske

genom delgivning.

34 § Bestämmelserna i 33 § om underrättelse om innehållet i beslut och

hur ett överklagande går till tillämpas också om någon som inte är part

begär att få ta del av ett beslut som han eller hon får överklaga.

Prop. 2016/17:180

14

När beslut får verkställas

35 § Ett beslut som får överklagas inom en viss tid får verkställas när

överklagandetiden har gått ut, om beslutet inte har överklagats.

Ett beslut får alltid verkställas omedelbart, om

1. beslutet gäller anställning av någon,

2. beslutet gäller endast tillfälligt, eller

3. kretsen av dem som har rätt att överklaga är så vid eller obestämd att

det inte går att avgöra när överklagandetiden går ut.

En myndighet får även verkställa ett beslut omedelbart om ett väsent-

ligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. Myndigheten ska dock först

noga överväga om det finns skäl att avvakta med att verkställa beslutet

på grund av

1. att beslutet medför mycket ingripande verkningar för någon enskild,

2. att verkställigheten inte kan återgå om ett överklagande av beslutet

leder till att det upphävs, eller

3. någon annan omständighet.

Rättelse och ändring av beslut

Rättelse av skrivfel och liknande

36 § Ett beslut som innehåller en uppenbar felaktighet till följd av

myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller något annat

liknande förbiseende får rättas av den myndighet som har meddelat

beslutet.

När en myndighet får ändra ett beslut

37 § En myndighet får ändra ett beslut som den har meddelat som första

instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har

tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning.

Ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part får

dock ändras till den enskildes nackdel bara om

1. det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på

att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas,

2. tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras omedelbart, eller

3. felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilse-

ledande uppgifter.

När en myndighet ska ändra ett beslut

38 § En myndighet ska ändra ett beslut som den har meddelat som första

instans om

1. den anser att beslutet är uppenbart felaktigt i något väsentligt

hänseende på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av

någon annan anledning, och

2. beslutet kan ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till nack-

del för någon enskild part.

15

Prop. 2016/17:180

När en myndighet får ändra ett beslut som har överklagats

39 § Ett beslut som har överklagats får ändras av den myndighet som har

meddelat det som första instans enbart i sådana fall som avses i 38 § och

bara om överklagandet och övriga handlingar i ärendet ännu inte har

överlämnats till den högre instans som ska pröva överklagandet.

Överklagande

Till vilken myndighet överklagas beslut?

40 § Beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Vilka beslut får överklagas?

41 § Ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons

situation på ett inte obetydligt sätt.

Vem får överklaga ett beslut?

42 § Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått

honom eller henne emot.

Hur överklagar man ett beslut?

43 § Ett överklagande av ett beslut ska göras skriftligen till den högre

instans som ska pröva överklagandet (överinstansen). Överklagandet ska

dock ges in till den myndighet som har meddelat beslutet (besluts-

myndigheten).

I överklagandet ska den som överklagar ange vilket beslut som över-

klagas och på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras.

I 3 och 4 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291) finns ytterligare

bestämmelser om vad ett överklagande som ska prövas av allmän förvalt-

ningsdomstol ska innehålla.

Överklagandetiden

44 § Ett överklagande av ett beslut ska ha kommit in till

beslutsmyndigheten inom tre veckor från den dag då den som överklagar

fick del av beslutet genom den myndigheten. Om den som överklagar är

en part som företräder det allmänna, ska överklagandet dock ha kommit

in inom tre veckor från den dag då beslutet meddelades.

Beslutsmyndighetens åtgärder

45 § Beslutsmyndigheten prövar om överklagandet har kommit in i rätt

tid. Om det har kommit in för sent ska myndigheten besluta att

överklagandet inte får tas upp till prövning (avvisning).

Ett överklagande ska dock inte avvisas om

1. förseningen beror på att myndigheten inte har lämnat en korrekt

underrättelse om hur man överklagar, eller

Prop. 2016/17:180

16

2. överklagandet har kommit in till överinstansen inom överklagande-

tiden.

46 § Om överklagandet inte avvisas ska beslutsmyndigheten skyndsamt

överlämna överklagandet och övriga handlingar i ärendet till över-

instansen.

Om en myndighet ändrar ett beslut som har överklagats, ska den över-

lämna även det nya beslutet till överinstansen. Överklagandet ska anses

omfatta det nya beslutet.

Överinstansens åtgärder

47 § Överinstansen prövar frågor om att avvisa ett överklagande på

någon annan grund än att det har kommit in för sent.

Om ett överklagande felaktigt har getts in till överinstansen, ska den

myndigheten vidarebefordra överklagandet till beslutsmyndigheten och

samtidigt ange vilken dag som överklagandet kom in till överinstansen.

48 § Överinstansen får bestämma att det överklagade beslutet tills vidare

inte ska gälla.

Föreläggande när handläggningen har försenats

49 § Om en domstol eller en förvaltningsmyndighet bifaller ett överklag-

ande av ett sådant avslagsbeslut som avses i 12 § andra stycket, ska den

besluta att förelägga den myndighet som har meddelat avslagsbeslutet att

snarast eller inom den tid som överinstansen bestämmer avgöra det

ärende som överklagandet avser.

Överinstansens beslut får inte överklagas.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

2. Genom lagen upphävs förvaltningslagen (1986:223).

3. Den upphävda lagen gäller dock fortfarande i den utsträckning som

det i en annan lag eller förordning finns bestämmelser som innehåller

hänvisningar till den lagen.

17

Prop. 2016/17:180

2.2

Förslag till lag om ändring

i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

Härigenom föreskrivs att 6 b § förvaltningsprocesslagen (1971:291)

ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 b §1

Den myndighet som har meddelat det beslut som överklagas prövar

om överklagandet har kommit in i rätt tid. Om överklagandet har kommit

in för sent, ska det avvisas.

Överklagandet ska dock inte

avvisas om förseningen beror på

att

myndigheten

har

lämnat

klaganden en felaktig underrättelse

om

hur

man

överklagar.

Överklagandet ska inte heller

avvisas

om

det

inom

överklagandetiden har kommit in

till den domstol som ska pröva

överklagandet.

Överklagandet ska dock inte

avvisas om förseningen beror på

att myndigheten inte har lämnat

klaganden en korrekt underrättelse

om

hur

man

överklagar.

Överklagandet ska inte heller

avvisas

om

det

inom

överklagandetiden har kommit in

till den domstol som ska pröva

överklagandet.

Om överklagandet inte avvisas

enligt denna paragraf, ska den

myndighet som har meddelat

beslutet överlämna det och övriga

handlingar i ärendet till den

domstol

som

ska

pröva

överklagandet. Detta gäller dock

inte om överklagandet har förfallit

enligt

28 §

förvaltningslagen

(1986:223).

Om överklagandet inte avvisas

enligt denna paragraf, ska den

myndighet som har meddelat

beslutet överlämna det och övriga

handlingar i ärendet till den

domstol

som

ska

pröva

överklagandet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

1 Senaste lydelse 2013:86.

Prop. 2016/17:180

18

2.3

Förslag till lag om ändring i lagen (1986:1142)

om överklagande av beslut av enskilda organ

med offentliga förvaltningsuppgifter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1986:1142) om överklagande

av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter

dels att 2 och 3 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 4 och 5 §§, av följande

lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Ett beslut överklagas skriftligt. I

skrivelsen skall klaganden ange

vilket beslut som överklagas och

den ändring i beslutet som han

begär.

Skrivelsen ges in till den

myndighet som skall pröva över-

klagandet. Den skall ha kommit in

dit inom tre veckor från den dag

då klaganden fick del av beslutet.

Ett överklagande av ett beslut av

ett enskilt organ ska göras skrift-

ligen och ges in till den myndighet

som ska pröva överklagandet.

I överklagandet ska den som

överklagar ange vilket beslut som

överklagas och på vilket sätt han

eller hon vill att beslutet ska

ändras.

I 3 och 4 §§ förvaltningsprocess-

lagen (1971:291) finns ytterligare

bestämmelser om vad ett överklag-

ande som ska prövas av allmän

förvaltningsdomstol ska innehålla.

3 §

Den

myndighet

till

vilken

skrivelsen med överklagandet skall

ges in prövar om skrivelsen har

kommit in i rätt tid. Har skrivelsen

kommit in för sent, skall myndig-

heten avvisa den, om inte annat

följer av andra eller tredje stycket.

Skrivelsen skall inte avvisas, om

förseningen beror på att det

enskilda organet har lämnat klag-

anden en felaktig underrättelse om

hur man överklagar.

Skrivelsen skall inte heller

avvisas, om den inom överklag-

Ett överklagande av ett beslut

ska ha kommit in till den myndig-

het som ska pröva det inom tre

veckor från den dag då den som

överklagar fick del av beslutet

genom det enskilda organet.

19

Prop. 2016/17:180

andetiden har kommit in till det

enskilda organet. I ett sådant fall

skall det enskilda organet vidare-

befordra skrivelsen till myndig-

heten med uppgift om vilken dag

skrivelsen kom in till organet.

4 §

Den myndighet som ska pröva

överklagandet prövar även frågan

om överklagandet har kommit in i

rätt tid. Om det har kommit in för

sent ska myndigheten besluta att

överklagandet inte får tas upp till

prövning (avvisning).

Ett överklagande ska dock inte

avvisas om

1. förseningen beror på att det

enskilda organet inte har lämnat

en korrekt underrättelse om hur

man överklagar, eller

2. överklagandet har kommit in

till det enskilda organet inom

överklagandetiden.

5 §

Om ett överklagande felaktigt

har getts in till det enskilda

organet, ska organet vidare-

befordra överklagandet till den

myndighet som ska pröva över-

klagandet och samtidigt ange

vilken dag som överklagandet kom

in till det enskilda organet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.

Prop. 2016/17:180

20

3

Ärendet och dess beredning

Den 17 april 2008 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i upp-

drag att se över bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223), för-

kortad FL, och lämna förslag till en ny lag (dir. 2008:36). Utredningen,

som tog namnet Förvaltningslagsutredningen (Ju 2008:08), överlämnade

i maj 2010 betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29).

En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lag-

förslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteck-

ning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av de

synpunkter som lämnats på förslagen i betänkandet har publicerats

(Ds 2010:47). En remissammanställning finns tillgänglig i Justitie-

departementet (dnr Ju2010/03874/L6).

Riksdagen har gett regeringen till känna att regeringen bör lägga fram

förslag till åtgärder avseende myndigheters handläggningstider och

dröjsmål (bet. 2004/05:KU14 Statlig förvaltning, m.m., p. 6 (res. 4) om

dröjsmål hos myndigheter, rskr. 2004/05:153). Frågan behandlas i

avsnitt 9. Genom förslagen i denna proposition anser regeringen att

riksdagsskrivelsen med tillkännagivandet är slutbehandlad.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 23 februari 2017 att inhämta Lagrådets

yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns

i bilaga 5. Lagrådets synpunkter och förslag behandlas och bemöts i

avsnitten 4.3, 5.7, 7.1, 12.1, 13.4.3, 13.6, 14.4.3, 15.4.1, 17 och i författ-

ningskommentaren. Regeringen följer i allt väsentligt Lagrådets förslag. I

förhållande till lagrådsremissen har vissa språkliga och redaktionella

ändringar gjorts.

4

En modern och rättssäker förvaltning

4.1

Ett tydligt medborgarperspektiv i förfarandet

Regeringens bedömning: Förvaltningsförfarandet bör präglas av ett

tydligt medborgarperspektiv med högt ställda krav på god service och

vara så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rätts-

säkerheten eftersätts.

Skälen för regeringens bedömning: All offentlig makt i Sverige utgår

från folket och utövas under lagarna (1 kap. 1 § regeringsformen, för-

kortad RF). Genom förvaltningens rättstillämpning får lagar och andra

föreskrifter effekt och en myndighets beslut i ett särskilt fall påverkar

ofta den enskildes situation på något sätt. Många förvaltningsbeslut är

gynnande och till den enskildes fördel, medan det i andra fall tvärtom

kan vara fråga om ett ingripande från myndighetens sida som får påtag-

ligt negativa konsekvenser för den enskilde. Förvaltningen har också ett

uppdrag att ge god service till allmänheten.

21

Prop. 2016/17:180

Ett effektivt och rättssäkert förfarande tillsammans med myndigheter-

nas förmåga att även i övrigt ge god service till enskilda är av avgörande

betydelse för allmänhetens tilltro till förvaltningen. En modern förvalt-

ning bör därför präglas av ett tydligt medborgarperspektiv med allmänna

förfaranderegler som är så pedagogiska och lättillgängliga som möjligt.

Sambandet mellan rättssäkerhet och service förutsätter också att för-

farandet utformas med högt ställda krav på förvaltningen att lämna

snabba, enkla och entydiga besked och att på ett – för såväl det allmänna

som enskilda – kostnadseffektivt sätt hjälpa den enskilde att ta till vara

sin rätt.

En mycket stor del av myndigheternas ärendehandläggning sker

numera digitalt, vilket generellt sett innebär fördelar såväl för enskilda

som för förvaltningens effektivitet. Regeringen har också gjort bedöm-

ningen att digitala tjänster, så långt det är möjligt och där det är relevant,

ska vara förstahandsval vid den offentliga sektorns kontakter med med-

borgare, organisationer och företag (prop. 2015/16:1 utg.omr. 22 s. 120).

4.2

Förvaltningslagen – från 1971 till 1986 års lag

Den förvaltningsrättsreform som genomfördes 1971 markerade slut-

punkten på och var resultatet av ett mångårigt utredningsarbete vars

främsta syfte hade varit att stärka enskildas rättssäkerhet i förhållande till

myndigheterna (prop. 1971:30, KU 1971:36, rskr. 1971:222). Genom

lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar och förvaltnings-

processlagen (1971:291), förkortad FPL, infördes en enhetlig process-

ordning för förvaltningsdomstolarna samtidigt som förvaltningsrättskip-

ningen i Regeringsrätten (numera Högsta förvaltningsdomstolen) och

kammarrätten omorganiserades. Vidare infördes genom förvaltnings-

lagen (1971:290), förkortad ÄFL, ett antal grundläggande bestämmelser

om handläggningen av ärenden hos det stora flertalet förvaltnings-

myndigheter och om handläggningen i domstolarna av ärenden om deras

förvaltande verksamhet. Reglerna byggde i allt väsentligt på grundsatser

som i stor utsträckning redan tillämpades av förvaltningsmyndigheterna.

Genom 1971 års förvaltningslag skapades dock för första gången en

enhetlig och samlad reglering av förfarandet hos myndigheterna. Två

viktiga utgångspunkter för reformen var att förfarandelagen skulle vara

utformad på ett så enkelt, klart och okomplicerat sätt som möjligt och att

den skulle vara generellt tillämplig för en så stor del av förvaltningen

som möjligt (prop. 1971:30 del 2 s. 286).

Förvaltningsrättsreformen följdes 1978 av en länsdomstolsreform.

Reformen innebar att en fristående allmän förvaltningsdomstol inrättades

i varje län. Samma år gav regeringen Förvaltningsrättsutredningen i upp-

drag att se över förvaltningslagen. I uppdraget ingick bl.a. att överväga

reformer som kunde såväl öka rättssäkerheten i snäv mening som

förbättra kontakterna mellan medborgarna och myndigheterna, förbättra

myndigheternas service gentemot allmänheten, förkorta handlägg-

ningstiderna och förenkla förfarandet.

Förvaltningsrättsutredningens förslag till ny förvaltningslag (SOU

1983:73) skilde sig från 1971 års förvaltningslag bl.a. på så sätt att

Prop. 2016/17:180

22

bestämmelserna i lagen disponerades om för att följa ärendenas gång.

Vidare föreslogs att det i lagen skulle tas in bestämmelser om myndig-

heternas serviceskyldighet mot allmänheten och bestämmelser om när

beslut blir gällande och vilka beslut som kunde överklagas. Utredningen

föreslog också att vissa av lagens bestämmelser även skulle vara tillämp-

liga vid myndigheternas faktiska handlande. Regeringen ställde sig i

propositionen Ny förvaltningslag (prop. 1985/86:80) i huvudsak bakom

utredningens förslag. Lagens tillämpningsområde snävades dock in något

i förhållande till utredningsförslaget. Riksdagen antog förslaget (KU

1985/86:21, rskr. 1985/86:202). Den nya förvaltningslagen (1986:223)

trädde i kraft den 1 januari 1987.

En av grundsatserna i 1986 års förvaltningslagsreform var att den nya

lagen, liksom dess föregångare, skulle värna den enskildes rättssäkerhet.

För att åstadkomma detta var det enligt regeringen inte tillräckligt att

förfarandet var opartiskt och omsorgsfullt och att besluten var korrekta i

formell juridisk mening. Det krävdes även att myndigheterna lämnade

snabba, enkla och entydiga besked och att deras handlande präglades av

en önskan att bistå medborgarna (prop. 1985/86:80 s. 13).

Sedan 1986 års förvaltningslag trädde i kraft har några mer genom-

gripande ändringar i den lagen inte gjorts. Flertalet ändringar har enbart

varit följdändringar till andra författningsändringar. En principiell

ändring gjordes dock 1998 när forumbestämmelsen i 22 a § FL om dom-

stolsprövning av förvaltningsbeslut infördes. Genom den ändringen in-

fördes en ny instansordningsprincip för överklagande av förvaltnings-

beslut (prop. 1997/98:101, bet. 1997/98:JuU17, rskr. 1997/98:226).

4.3

En ny förvaltningslag som ersätter 1986 års lag

Regeringens förslag: En ny förvaltningslag ersätter den nuvarande

förvaltningslagen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Uppsala universitet anser att de brister som finns

i förfaranderegleringen kan åtgärdas genom ändringar i den nuvarande

förvaltningslagen. Universitetet menar också att förvaltningslagens

betydelse som central förfarandelag riskerar att minska om lagens

utformning för med sig ett behov av mer speciallagstiftning. Övriga

remissinstanser har inte några invändningar mot förslaget att ersätta den

nuvarande förvaltningslagen med en ny lag.

Skälen för regeringens förslag: Det är nu tre decennier sedan den

senaste större reformen av förvaltningsförfarandet genomfördes. Mycket

har hänt sedan dess. Internationaliseringen har ökat, inte minst som en

följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Anslutningen till

unionen har bl.a. fört med sig att den svenska lagstiftningen blivit mer

komplex och att myndigheterna inte sällan ställs inför stora utmaningar i

tillämpningen av den materiella lagstiftningen. Kravet på tillgänglighet i

förhållande till allmänheten när det gäller information om förutsätt-

ningarna för verksamheten framträder också tydligare. Den ökade

digitaliseringen i samhället har vidare lett till en utveckling där förfaran-

det hos myndigheterna i allt högre grad och kontinuerligt ökande om-

23

Prop. 2016/17:180

fattning sköts med hjälp av digital informations- och kommunikations-

teknik. Betydelsen av enkelhet, effektivitet och snabbhet i förfarandet

och av att tyngdpunkten i förfarandet förskjuts till första instans har

också kommit att betonas alltmer sedan förvaltningsrättsreformen

genomfördes.

Regeringen gav mot den bakgrunden Förvaltningslagsutredningen i

uppdrag att lämna förslag till en ny förvaltningslag som var så pedago-

gisk och lättillgänglig som möjligt och som dessutom var anpassad till en

mer utbyggd elektronisk förvaltning (dir. 2008:36). Utredningens lag-

förslag bygger i allt väsentligt på den nuvarande lagens struktur.

Bestämmelserna vidareutvecklas dock och preciseras med utgångspunkt

bl.a. i den rättspraxis som har utvecklats på området. Som flera remiss-

instanser pekar på innebär förslaget att lagens innehåll görs mer

lättillgängligt, bl.a. genom en omfattande rubrikanvändning. Den före-

slagna utformningen av lagen bör kunna bidra till en ökad förståelse för

vilka regler som gäller för förfarandet. Detta gäller både bland individer

och företag i den breda allmänheten och hos det stora antalet anställda i

stat och kommun som ska tillämpa lagen. I likhet med de flesta av

remissinstanserna anser regeringen att förslaget innebär att förvaltnings-

lagen ges en utformning som är mer pedagogisk och lättillgänglig än den

nuvarande lagen.

Till skillnad från Uppsala universitet gör regeringen bedömningen att

det inte finns anledning att anta att ett genomförande av förslaget kom-

mer att leda till att lagens betydelse som central förfarandelag minskar.

Tvärtom bedömer regeringen att renodlingen och förtydligandena av

regleringen innebär att lagens karaktär av grundläggande ramlag för

förvaltningsförfarandet stärks.

Utredningens lagförslag innebär att motsvarigheterna till flera av den

nuvarande lagens bestämmelser får en annan språklig och redaktionell

utformning. Lagen kompletteras vidare med många nya bestämmelser

och rubriker. Detta medför enligt regeringens mening att det framstår

som mindre lämpligt att göra ändringar i den gällande lagen. I stället bör

den nuvarande lagen, som utredningen föreslår, ersättas med en ny

förvaltningslag.

Enligt lagrådsremissens lagförslag skulle lagen inledas med en para-

graf som upplyser om att lagen reglerar förvaltningsförfarandet och

annan förvaltningsverksamhet. Som Lagrådet påpekar kan dock lagens

innehåll utläsas av bestämmelserna om lagens tillämpningsområde (jfr

avsnitt 5). Regeringen följer därför Lagrådets förslag att låta den para-

grafen utgå.

5

Förvaltningslagens tillämpningsområde

5.1

Ärendehandläggning och faktiskt handlande

Förvaltningslagen gäller vid förvaltningsmyndigheternas handläggning

av ärenden och vid domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden

(1 § FL). Vissa av lagens bestämmelser gäller även i annan förvaltnings-

Prop. 2016/17:180

24

verksamhet hos dessa myndigheter. Bestämmelserna i 4–6 §§ FL om

myndigheternas serviceskyldighet i förhållande till enskilda och om

samverkan mellan myndigheter ska således tillämpas också i annan

förvaltningsverksamhet än ärendehandläggning.

Gränsen mellan vad som är ärendehandläggning och vad som är annan

förvaltningsverksamhet, dvs. det som vanligen brukar betecknas faktiskt

handlande, är i många fall förhållandevis tydlig. En principiell skillnad

mellan åtgärder av det ena och det andra slaget är att handläggningen av

ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt

handlande karaktäriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss

faktisk åtgärd. Åtgärder av typen köra spårvagn, hämta sopor och

undervisa är exempel på faktiskt handlande som tydligt illustrerar denna

form av förvaltningsverksamhet, medan debitering av avfallsavgifter och

betygssättning är exempel på verksamhet som innefattar handläggning av

ett ärende. I vissa fall kan det vara något svårare att avgöra om en åtgärd

innefattar ärendehandläggning eller enbart ett faktiskt handlande. I

gränszonen märks t.ex. åtgärder som kännetecknas av att de innebär ett

ingripande som till synes inte föregåtts av någon handläggning och där

det finns ett mycket nära tidsmässigt samband mellan myndighets-

företrädarens ställningstagande att ingripa och den faktiska åtgärden. Ett

exempel som illustrerar en sådan situation är polismannens ingripande

med våldsanvändning mot ordningsstörande verksamhet. En sådan åtgärd

får vidtas bara om vissa rättsliga förutsättningar är uppfyllda och det

krävs därför ett aktivt ställningstagande, dvs. ett beslut av den myndig-

hetsperson som handlar innan åtgärden vidtas.

Uttrycket handläggning innefattar alla åtgärder som en myndighet

vidtar från det att ett ärende inleds till dess att det avslutas. När någon

utomstående – en enskild fysisk eller juridisk person eller någon annan

myndighet – tar initiativ till att en myndighet ska inleda ett förfarande är

det ofta ganska lätt att avgöra när handläggningen av ärendet påbörjas.

Något svårare att bedöma detta kan det vara om myndigheten själv tar

initiativ till handläggningen, t.ex. vid tillsyns- och inspektions-

verksamhet. Ett gemensamt drag för sådana ärenden är dock att myndig-

heten, när ett ärende väl har inletts, är skyldig att göra någon form av

prövning av den fråga som aktualiserats. Ställningstagandet görs i ett

beslut.

För att veta om ett ärende har inletts vid en myndighet är det alltså av

betydelse att kunna avgöra om myndigheten måste avsluta handlägg-

ningen genom ett beslut. Det är därmed också av vikt att kunna avgöra

när en myndighet ska anses ha fattat ett beslut i ett ärende.

Som utredningen framhåller är det svårt att slå fast någon entydig och

helt invändningsfri definition av uttrycket beslut. Ett beslut innefattar

dock regelmässigt ett uttalande från en myndighet som är avsett att ha

vissa verkningar för den som beslutet är riktat mot. Det är uttalandets

syfte och innehåll som avgör uttalandets karaktär av beslut, inte dess

yttre form (RÅ 2004 ref. 8). Uttalandet syftar ofta till att påverka mot-

tagarens handlande i en given situation.

När en myndighet lämnar upplysningar och råd med stöd av den

allmänna bestämmelsen om serviceskyldighet i 4 § FL ger myndighetens

besked inte uttryck för beslut i förvaltningsrättslig mening, även om

informationen kan påverka mottagarens handlande. Den huvudsakliga

25

Prop. 2016/17:180

skillnaden kan sägas vara att den information som lämnas genom

myndighetens faktiska handlande i dessa fall innefattar ett besked som

adressaten inte nödvändigtvis måste följa och som därför inte har ett

normerande syfte. Ett undantag från denna princip gäller dock t.ex. i de

fall då råd och upplysningar lämnas med stöd av särskilda föreskrifter om

viss information och rådgivning, jfr t.ex. 2 § skuldsaneringslagen

(2016:675) och 1 § kameraövervakningsförordningen (2013:463). När en

myndighet fullgör en sådan särskilt författningsreglerad uppgift anses

myndighetens åtgärder innefatta handläggning av ett ärende även om

adressaten i det enskilda fallet inte är skyldig att följa myndighetens

besked.

5.2

Lagen ska gälla för i princip hela förvaltningen

Regeringens förslag: Förvaltningslagen ska gälla för förvaltnings-

myndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas hand-

läggning av förvaltningsärenden. Lagens bestämmelser om legalitet,

objektivitet, proportionalitet, service och tillgänglighet i förhållande

till allmänheten och samverkan med andra myndigheter ska gälla även

i annan förvaltningsverksamhet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte

några invändningar mot lagens föreslagna tillämpningsområde. Flera

remissinstanser menar dock att det är viktigt att lagens bestämmelser om

kommunikation och motivering av beslut inte behöver tillämpas i

anställningsärenden. Bland dem finns bl.a. Kammarrätten i Stockholm,

Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen, Kriminalvården, Kammarkollegiet

Arbetsgivarverket och Patent- och registreringsverket. Lunds universitet

anser att förvaltningslagen bör göras generellt tillämplig även för privat-

rättsliga organ som har fått i uppdrag att utöva offentlig makt.

Skälen för regeringens förslag

Förvaltningsmyndigheter och domstolar

Av förarbetena till regeringsformen framgår att uttrycket myndighet

används för att beteckna organ som utövar offentlig makt och som är

organiserade i offentligrättsliga former (prop. 1973:90 s. 233, jfr SOU

1972:15 s. 123). Uttrycket används således i fråga om såväl domstolar

som statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Uttrycket om-

fattar även regeringen men inte riksdagen eller de kommunala beslutande

församlingarna.

Uttrycket förvaltningsmyndighet används för att beteckna de

myndigheter vars uppgift är att sköta offentliga förvaltningsuppgifter.

Dessa myndigheters huvudsakliga uppgift kan något förenklat sägas vara

att verkställa den styrande maktens beslut. I uttrycket förvaltnings-

myndighet ingår inte regeringen. Regeringens främsta uppgift är att styra

riket (1 kap. 6 § RF) men regeringen fullgör även vissa förvaltnings-

uppgifter. Till sin hjälp i styrelsen av riket har regeringen de statliga

förvaltningsmyndigheterna under regeringen. På likartat sätt har även

Prop. 2016/17:180

26

riksdagen möjlighet att uppdra åt en förvaltningsmyndighet under

riksdagen, t.ex. Riksdagens ombudsmän eller Riksrevisionen, att fullgöra

offentliga förvaltningsuppgifter.

En gränsdragning mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter kan

göras på i huvudsak organisatoriska och funktionella grunder. Medan

förvaltningsmyndigheter är organ vars huvudsakliga uppgift är att sköta

den offentliga förvaltningen är domstolarna organ som har till

huvudsaklig uppgift att ägna sig åt rättskipande verksamhet (avgöra

rättstvister, tillämpa strafflag och pröva rättsfrågor). Någon skarp gräns

mellan rättskipande och förvaltande uppgifter går dock inte att dra. I

likhet med domstolarna har förvaltningsmyndigheterna således t.ex. till

uppgift att – självständigt i förhållande till den styrande makten – i

enskilda ärenden tillämpa lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter.

Lagen ska gälla för ärendehandläggning hos förvaltningsmyndigheterna

och för domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden

Den nuvarande förvaltningslagen gäller för handläggningen av ärenden

hos förvaltningsmyndigheterna. Regleringen gäller dock med vissa

allmänna och specifika undantag som framgår av 31–33 §§ FL och av

avvikande föreskrifter i annan författning. Lagen gäller vidare för dom-

stolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Vissa av lagens bestäm-

melser gäller också i annan förvaltningsverksamhet hos myndigheterna

(1 § FL).

Med uttrycket förvaltningsmyndighet avses i lagen samma slags organ

som i regeringsformen (prop. 1985/86:80 s. 57). Det innebär att lagen är

tillämplig hos både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter

men inte hos regeringen. Undantagsvis kan även vissa offentligrättsliga

organ som står utanför den statliga eller kommunala organisationen

omfattas av uttrycket, t.ex. sådana samordningsförbund som omnämns i

31 § FL. Helt utanför lagens tillämpningsområde faller sådana organ som

formellt är organiserade i privaträttsliga former, t.ex. statliga och

kommunala bolag.

Utredningens förslag innebär för flertalet myndigheter inte några

principiella ändringar i fråga om förvaltningslagens tillämpningsområde i

förhållande till den gällande ordningen. Enligt förslaget ska lagen gälla

för ärendehandläggning hos förvaltningsmyndigheterna och för domstol-

arnas handläggning av förvaltningsärenden. Vissa av lagens bestäm-

melser ska gälla också i annan förvaltningsverksamhet (faktiskt hand-

lande) hos dessa myndigheter. Regeringen ställer sig bakom utredningens

bedömning i denna del.

Flera remissinstanser vänder sig mot att utredningen inte föreslår några

generella begränsningar i fråga om lagens tillämpning i anställnings-

ärenden. Enligt regeringens mening påverkar dessa invändningar inte

bedömningen av vilket generellt tillämpningsområde lagen bör ges. I

likhet med utredningen anser regeringen således att lagens generella

tillämpningsområde principiellt bör omfatta all ärendehandläggning hos

förvaltningsmyndigheterna. Regeringen återkommer i avsnitten 12.3.4

och 13.4.3 till frågan om några särskilda undantag från tillämpningen av

lagens bestämmelser behövs vid handläggningen av specifika ärendeslag,

t.ex. anställningsärenden. I avsnitten 5.3 och 5.4 behandlas därutöver

27

Prop. 2016/17:180

frågan om undantag från lagens tillämpning ska göras i vissa verksam-

heter hos särskilt utpekade myndigheter. I avsnitt 9.4 behandlas vidare

frågan om tillämpningen av vissa av lagens bestämmelser i domstolarnas

rättskipande verksamhet.

Det förhållandet att regeringen enligt den föreslagna ordningen inte ska

vara formellt bunden av förvaltningslagen vid handläggningen av förvalt-

ningsärenden medför, liksom hittills, inte att regeringen kan underlåta att

beakta lagens bestämmelser när den handlägger förvaltningsärenden. I

enlighet med den praxis som för närvarande tillämpas, och i linje med

departementschefens uttalanden i förarbetena till regeringsformen (prop.

1973:90 s. 287), bör regeringen tvärtom även fortsättningsvis i så stor

utsträckning som möjligt i tillämpliga delar följa de regler som gäller vid

ärendehandläggningen hos de underlydande förvaltningsmyndigheterna.

Lunds universitet anser att förvaltningslagen bör göras generellt

tillämplig på privaträttsliga organ som utövar offentlig makt. Regeringen

anser att det i och för sig kan framstå som naturligt och konsekvent att

samma krav på rättssäkerhet vid handläggningen av förvaltningsärenden

upprätthålls oberoende av om uppgiften utförs av en myndighet eller

överlämnats för att fullgöras av ett privaträttsligt organ. Effekterna av en

sådan eventuell reform måste dock övervägas noga innan den kan

genomföras. Förvaltningslagens bestämmelser är utformade på ett sätt

som inte alltid lämpar sig att tillämpas av privaträttsliga organ. Om det

för handläggningen av en viss förvaltningsuppgift finns ett särskilt fram-

trädande behov av att säkerställa att lagens förfaranderegler följs, bör

detta tills vidare, liksom hittills, kunna ske genom särskilda föreskrifter

som meddelas för den verksamheten.

5.3

Undantag för vissa kommunala ärenden

Regeringens förslag: Vid handläggningen av sådana ärenden hos

myndigheter i kommuner och landsting där besluten kan laglighets-

prövas i allmän förvaltningsdomstol efter överklagande enligt bestäm-

melserna i kommunallagen ska förvaltningslagen tillämpas endast i

begränsad omfattning. Vid sådan handläggning ska endast bestäm-

melserna om grunderna för god förvaltning och vissa av bestäm-

melserna om allmänna krav på handläggningen av ärenden samt

bestämmelserna om ankomstdag för en inkommen handling tillämpas.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av Lunds universitet, Stock-

holms universitet och Stockholms kommun. Uppsala universitet efterlyser

en genomlysning av den kommunala ärendehandläggningen och anser att

en mer samlad reglering skulle kunna underlätta för kommunerna att

handlägga ärenden. Förslaget avstyrks av Umeå universitet, som anser att

samma krav som regel bör gälla vid all handläggning där någon enskild

är part i ett ärende och att nödvändiga undantag från reglerna om bl.a.

partsinsyn, kommunikation och rättelse bör göras genom speciallagstift-

ning. Även Pensionsmyndigheten ifrågasätter bärkraften i skälen för att

begränsa förfaranderegleringens tillämpning på detta område. Övriga

remissinstanser yttrar sig inte särskilt över förslaget.

Prop. 2016/17:180

28

Skälen för regeringens förslag: I samband med 1971 års förvaltnings-

rättsreform gjordes förvaltningslagens tillämplighet i kommunförvalt-

ningen beroende av om förvaltningen reglerades i speciallagstiftningen

eller om den endast hade sin grund i kommunallagstiftningen. På det

specialreglerade området skulle lagen tillämpas fullt ut medan den på

området för den oreglerade kommunförvaltningen inte skulle tillämpas

alls. I 1986 års förvaltningslag behölls denna uppdelning. Lagens

bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet och samverkan

mellan myndigheter samt regleringen om snabb och enkel handläggning,

tolk, ombud, biträde, jäv och inkomna handlingar gjordes dock tillämp-

liga också på den oreglerade kommunförvaltningens område.

Att förvaltningslagen ska vara fullt ut tillämplig inom den omfattande

kommunala verksamhet som grundas på olika typer av speciallagstiftning

får numera anses vara en självklarhet. I dessa fall gör sig de intressen

som förvaltningslagen syftar till att skydda lika starkt gällande oberoende

av om det är en statlig eller kommunal myndighet som har ansvaret för

förvaltningsuppgiften. Men frågan är om skälen för att begränsa lagens

tillämpning i ärenden som rör den oreglerade kommunförvaltningen

väger tillräckligt tungt för att behålla den gällande ordningen för hand-

läggning av sådana ärenden. Utredningens förslag innebär att de undan-

tag som finns i den nuvarande lagen avseende den oreglerade kommun-

förvaltningen behålls.

En utgångspunkt för bedömningen av denna fråga är att en

inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad

som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den

(14 kap. 3 § RF). På det oreglerade området avser ärendena många

gånger nyttjande av olika slags samhällsservice som kommunen erbjuder.

De har därmed många gånger närmast en avtalsrättslig grund. Som

utredningen också pekar på är andelen ärenden som berör enskilda på ett

sådant direkt sätt att det blir omedelbart relevant att beakta förvaltnings-

lagens rättssäkerhetsgarantier inte lika stor på det oreglerade området

som på det specialreglerade. I motsats till Umeå universitet anser

regeringen att behovet av en ingående reglering av de processuella rätts-

säkerhetsgarantierna därför är mindre framträdande på det oreglerade

området än på det specialreglerade området. Enligt regeringens uppfatt-

ning talar vidare intresset av att undvika inskränkningar av den

kommunala självstyrelsen inom den oreglerade kommunförvaltningen

starkt mot en detaljreglering av förfarandet i ärenden på detta område.

Uppsala universitet framför synpunkten att handläggningen av ärenden

i kommunerna skulle kunna förenklas om förfarandet sågs över och

reglerades samlat i kommunallagen (1991:900) eller i en annan särskild

lag. Regeringen delar uppfattningen att en splittrad reglering av

förfarandet för olika ärendeslag som handläggs inom den kommunala

förvaltningen i vissa fall kan skapa problem för kommunerna. Det torde i

särskilt hög grad gälla i kommuner som har små möjligheter till

specialisering för handläggningen av olika slags ärenden. En större

enhetlighet i regleringen framstår därför i sig som önskvärd. De problem

som kan uppkomma till följd av skillnader i förfaranderegleringen på

olika områden påverkas dock i mycket liten mån av att vissa av

förvaltningslagens bestämmelser blir generellt tillämpliga i den

kommunala oreglerade förvaltningen. Risken för tillämpningsproblem

29

Prop. 2016/17:180

skulle inte heller undanröjas genom att samla de generella föreskrifterna

om förfarandet hos kommunerna i t.ex. kommunallagen. Det skulle

endast leda till att förvaltningslagens betydelse som central lag för

förfarandet inom den offentliga förvaltningen försvagades. Regeringen

anser att en sådan utveckling inte är önskvärd.

Sammanfattningsvis anser regeringen alltså, i likhet med utredningen

och flertalet remissinstanser, att det även fortsättningsvis är motiverat att

låta intresset av kommunal självstyrelse få företräde framför intresset av

att detaljreglera förfarandet i den oreglerade kommunförvaltningen. I

ärenden hos kommunala myndigheter som avgörs genom beslut som kan

prövas av domstol endast enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i

kommunallagen bör därför bara vissa av de mer grundläggande

bestämmelserna i den nya lagen vara tillämpliga. Detta gäller bl.a.

kommunala nämnders beslut som inte är av enbart förberedande eller

verkställande art och som fattas i ärenden för vilket det saknas särskilda

föreskrifter om överklagbarhet, exempelvis anvisning av plats i

förskoleklass (HFD 2011 ref. 7). Tillämpningen i sådana ärenden bör

således lämpligen omfatta bestämmelserna om grunderna för god

förvaltning och vissa av bestämmelserna om allmänna krav på

handläggningen av ärenden samt bestämmelserna om ankomstdag för en

inkommen handling. I likhet med vad som gäller enligt nuvarande

ordning kan behovet av jävsbestämmelser tillgodoses genom

kommunallagens generella bestämmelser om detta. Det saknas således

skäl att göra förvaltningslagens bestämmelser om jäv tillämpliga vid

handläggningen av ärenden på det oreglerade området. En på detta sätt

avgränsad tillämpning av förvaltningslagen medför enligt regeringens

mening att begränsningen av den kommunala självstyrelsen inte görs mer

långtgående än vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade

målet att stärka kravet på förutsebarhet och rättssäkerhet vid ärendehand-

läggning i den offentliga förvaltningen.

I sammanhanget noteras att det i förslaget till ny kommunallag, som

föreslås i propositionen En ny kommunallag (prop. 2016/17:171), finns

bestämmelser om laglighetsprövning i 13 kap. som i sak motsvarar

bestämmelserna i 10 kap. i den nu gällande lagen. En hänvisning till

13 kap. i den nya kommunallagen innebär därför sakligt sett detsamma i

fråga om avgränsningen av den nya förvaltningslagens tillämpnings-

område som en hänvisning till 10 kap. i den nuvarande kommunallagen.

I linje med vad som uttalas i förarbetena till den nuvarande förvalt-

ningslagen vill regeringen i detta sammanhang även framhålla att en

kommunal myndighet som regel bör välja att tillämpa förvaltningslagen

fullt ut vid handläggningen i ett enskilt fall när den har svårt att på för-

hand bedöma om ett avgörande i ärendet får angripas enligt kom-

munallagen eller enligt en specialförfattning (prop. 1985/86:80 s. 82).

Prop. 2016/17:180

30

5.4

Undantag för brottsbekämpande verksamhet

Regeringens förslag: Vid handläggning av ärenden i den brotts-

bekämpande verksamheten hos Kustbevakningen, Polismyndigheten,

Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket eller en åklagarmyndighet

ska endast bestämmelserna om grunderna för god förvaltning och

vissa av bestämmelserna om allmänna krav på handläggningen av

ärenden tillämpas.

Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens.

Utredningen föreslår att lagen ska gälla utan generella begränsningar i

brottsbekämpande verksamhet.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser riktar kritik mot förslaget.

Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Säkerhetspolisen, Kust-

bevakningen, Skatteverket och Rikspolisstyrelsen avstyrker förslaget och

ifrågasätter utredningens bedömning av bärkraften i de skäl som motiv-

erat undantagsregleringen. Flera av dem pekar även på att en tillämpning

av parallella förfaranderegler skapar en risk för gränsdragningsproblem

och effektivitetsförluster i verksamheten utan motsvarande vinster för

enskilda. Några remissinstanser, bl.a. Riksdagens ombudsmän, Stock-

holms tingsrätt, Kammarätten i Stockholm, Justitiekanslern, Tullverket

och Stockholms universitet, framhåller att konsekvenserna av förslaget

måste analyseras innan det kan genomföras.

Skälen för regeringens förslag

Brottsförebyggande och brottsutredande verksamhet

Polisverksamheten syftar ytterst till att motverka brott och störningar av

allmän ordning. I de fall som ett brott begåtts bedrivs verksamheten i

syfte att utreda brottet och beivra lagöverträdelsen. Åklagarverksam-

hetens kärna består i att utreda brott och lagföra överträdelser på

straffrättens område. I dessa verksamheter är det en självklarhet att

förfarandet måste tillgodose högt ställda krav på rättssäkerhet.

Den centrala regleringen av villkoren för den brottsutredande verksam-

heten finns i rättegångsbalken, förkortad RB, och i författningar som

ansluter till balken. I rättegångsbalken regleras t.ex. frågor om när en

förundersökning om ett brott ska inledas (23 kap. 1 § RB) och vem som

får fatta beslut om att inleda en sådan undersökning (23 kap. 3 § RB). I

förundersökningskungörelsen (1947:948) finns detaljerade bestämmelser

om vilka åtgärder som ska vidtas under förundersökningens olika skeden,

vilka underrättelser som ska lämnas och vilka uppgifter som ska

dokumenteras m.m. Detaljerade bestämmelser om vilka processuella

krav som gäller för användningen av straffprocessuella tvångsmedel –

t.ex. anhållande och häktning, kvarstad, beslag och husrannsakan – finns

i 24–28 kap. RB. Särskilda bestämmelser om vilka beslut av en tingsrätt

och en hovrätt som kan överklagas finns i 49 och 54 kap. RB.

Misstänktas rätt till biträde av offentlig försvarare regleras i 21 kap. RB.

Allmänna bestämmelser om biträde till den som är målsägande finns i

lagen (1988:609) om målsägandebiträde. Särskilda bestämmelser om

biträde till en målsägande som är under 18 år finns vidare i lagen

(1999:997) om särskild företrädare för barn. Denna reglering innebär

31

Prop. 2016/17:180

sammantaget att förutsättningarna och förfarandet för den brottsutred-

ande verksamheten regleras på ett förhållandevis ingående sätt. Dessa

regler har tillkommit som ett resultat av en noggrann avvägning mellan

intresset av att säkerställa enskildas berättigade krav på rättssäkerhet å

ena sidan och intresset av att brott utreds på ett snabbt och effektivt sätt å

andra sidan.

När det gäller den brottsförebyggande verksamheten är regleringen

mera begränsad till sin omfattning. Polisens allmänna brottsspaning och

underrättelseverksamhet sker med stöd av 2 § polislagen (1984:387).

Underrättelseverksamheten bedrivs utan samband med något konkret

brott. Dess övergripande syfte är att samla in och analysera information

som kan vara av betydelse för att förebygga och upptäcka brott. Den

brottsförebyggande verksamheten bedrivs bl.a. genom spaning. Denna

kan på ett övergripande plan vara inriktad på att kartlägga tendenser som

rör brottsligheten i samhället. Men den kan också bedrivas i syfte att upp-

täcka viss slags brottslighet eller vara inriktad mot kända brottsbenägna

personer.

Inom ramen för den brottsförebyggande verksamheten ryms vidare

sådan verksamhet som utgör olika former av förstadier till en förunder-

sökning. Dessa förstadier inbegriper bl.a. förutredning som kan utföras

t.ex. om brottsmisstankarna i ett visst fall är så vaga att skälen för att

inleda en förundersökning inte är tillräckliga. Utrymmet för att vidta

åtgärder under en förutredning är dock mycket begränsat. Det kan t.ex.

röra sig om punktvisa utredningsåtgärder som syftar till att förbättra

beslutsunderlaget i förundersökningsfrågan (se t.ex. JO 1987/88 s. 98).

Förstadierna till en förundersökning inbegriper även s.k. primärutredning

enligt 23 kap. 3 § RB. Det handlar i dessa fall främst om platsundersök-

ningar och förhör som hålls med t.ex. vittnen i nära anslutning till att ett

brott har begåtts. Trots att de allmänna bestämmelserna i rättegångs-

balken om förundersökning inte är tillämpliga vid förstadierna till en

förundersökning bör dessa bestämmelser, enligt uttalanden som gjorts i

förarbetena, ändå beaktas i tillämpliga delar (prop. 1969:114 s. 33 f.).

Lagens tillämplighet i brottsbekämpande verksamhet bör inte utvidgas

I den brottsbekämpande verksamheten hos Polismyndigheten, Säkerhets-

polisen, åklagarmyndigheterna, Tullverket, Kustbevakningen och Skatte-

verket är förvaltningslagen tillämplig i mycket begränsad omfattning.

Enligt gällande ordning är det bara bestämmelserna om myndigheternas

serviceskyldighet och samverkan mellan myndigheter samt lagens

bestämmelser om allmänna krav på handläggningen av ärenden som är

tillämpliga. Det innebär att de särskilda förfarandereglerna om parts-

insyn, underrättelseskyldighet före beslut, omröstning, motivering av

beslut och rättelse m.m. inte gäller i denna verksamhet. Vidare är inte

heller de allmänna bestämmelserna om tolk, ombud och biträde, bestäm-

melserna om jäv eller bestämmelsen om när en handling ska anses

inkommen tillämpliga i den brottsbekämpande verksamheten. Skälet till

att dessa undantag gjordes vid genomförandet av förvaltningsrätts-

reformen 1971 var, liksom när det gäller den exekutiva verksamheten

(avsnitt 5.6), att lagstiftaren från lagens tillämpningsområde ville undanta

handläggningen av ärenden som nära anknöt till rättegången i allmän

Prop. 2016/17:180

32

domstol. För att uppnå detta ansågs det nödvändigt att undanta inte bara

domstolarnas rättskipande verksamhet utan också handläggningen av

ärenden i förfaranden som kunde mynna ut i, vara en följd av eller på

annat sätt anknyta till rättegången (prop. 1971:30 del 2 s. 306 och 323).

Denna begränsning behölls i 1986 års förvaltningslag.

Uttrycket brottsbekämpande verksamhet syftar i förvaltningslagen på

både den brottsförebyggande och den brottsutredande verksamheten

(prop. 1985/86:80 s. 82). Undantaget för åklagarmyndigheternas brotts-

bekämpande verksamhet innebär att såväl Åklagarmyndighetens och

Ekobrottsmyndighetens kärnverksamhet som åklagarverksamhet hos

Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern omfattas av undantaget.

Utredningen föreslår att förvaltningslagen ska tillämpas i berörda

förvaltningsmyndigheters brottsbekämpande verksamhet, om inte annat

följer av avvikande bestämmelser som finns i annan lag. Flera remiss-

instanser riktar dock kritik mot detta förslag. Regeringen kan konstatera

att rättegångsbalken och de författningar som ansluter till balken – både

andra lagar och förordningar – innehåller bestämmelser som ställer långt-

gående krav på förfarandet vid en förundersökning. Dessa har tillkommit

främst för att tillförsäkra misstänkta en rättssäker handläggning av

ärenden som rör misstankar om brott. Regleringen ställer också krav på

att hänsyn tas till målsägandens situation och behov av rättsskydd trots

att målsäganden inte betraktas som part i förundersökningen.

I flera avseenden ställer reglerna i rättegångsbalken och andra författ-

ningar strängare och mer detaljerade krav på förvaltningsmyndigheterna

än som följer av förvaltningslagens motsvarande allmänna reglering.

Specialregleringen har anpassats till åklagarens speciella roll i förfaran-

det och till de speciella förutsättningar som gäller vid utredning av brott.

Genom särskilda lagstiftningsåtgärder har rättssäkerhetsgarantierna för

enskilda nyligen också stärkts i polisens verksamhet. Den 1 augusti 2015

kompletterades t.ex. regleringen om jäv genom en ändring i polislagen.

Den nya bestämmelsen innebär att anställda hos Polismyndigheten och

Säkerhetspolisen numera omfattas av en mer heltäckande reglering om

jäv i både brottsbekämpande och ordningshållande verksamhet (prop.

2014/15:94 s. 89–99, bet. 2014/15:JuU25, rskr. 2014/15:260). Genom

lagstiftning som trädde i kraft den 1 oktober 2013 har vidare rätten till

tolkning och översättning av handlingar i 23 kap. 16 § RB skärpts (prop.

2012/13:132, bet. 2012/13:JuU23, rskr. 2012/13:286).

Regeringen anser att den nära koppling som finns mellan förfarandet

hos myndigheter i den brottsbekämpande verksamheten och rättegången i

allmän domstol medför att skälen för den nuvarande begränsningen av

förvaltningslagens tillämpningsområde i detta avseende alltjämt är

relevanta. Det ligger ett betydande värde i att regleringen utformas på ett

sätt som inte kan leda till osäkerhet om vilka förfaranderegler som ska

tillämpas i skilda sammanhang i denna verksamhet. Som Åklagarmyndig-

heten och Ekobrottsmyndigheten framhåller är förvaltningslagens regler

inte anpassade till de speciella förutsättningar som gäller för förunder-

sökningen i brottmål. Kraven på kommunikation och motivering av

beslut skulle många gånger vara svåra att tillämpa med hänsyn till vilka

konsekvenser en tillämpning skulle kunna få i ett enskilt ärende. I fråga

om beslut om nedläggning av en förundersökning eller förunder-

sökningsbegränsning skulle en tillämpning av kraven vidare kunna leda

33

Prop. 2016/17:180

till en fördröjning av handläggningen som är till nackdel både för de

brottsutredande myndigheterna och för den misstänkte. Bestämmelserna

om rättelse och överklagande är inte heller anpassade till förfarandet i en

brottsutredning. Sammantaget anser regeringen att förfarandet i den

brottsutredande verksamheten är av sådan art att den nuvarande ord-

ningen, som innebär att endast vissa av de mest grundläggande bestäm-

melserna i förvaltningslagen är tillämpliga vid ärendehandläggning i den

brottsbekämpande verksamheten, bör bevaras och därmed överföras till

den nya lagen. Regeringen föreslår därför att endast bestämmelserna om

grunderna för god förvaltning och vissa av bestämmelserna om allmänna

krav på handläggningen av ärenden bör gälla för förfarandet i den

brottsbekämpande verksamheten. Om det finns behov av att ytterligare

stärka rättssäkerheten för misstänkta i brottmålsförfarandet bör detta

lämpligen ske genom ändringar i rättegångsbalken och anslutande

författningar i stället för genom förvaltningslagens allmänna reglering.

Detta gäller också i fråga om enskildas ställning i spanings- och under-

rättelseverksamheten hos polisen och andra brottsbekämpande myndig-

heter. Regeringen gör samma bedömning även i fråga om sådana ärenden

som handläggs av Säkerhetspolisen i verksamhet inom ramen för

utlännings- och medborgarskapslagstiftningen (jfr prop. 2013/14:110

s. 480–481 och prop. 2015/16:65 s. 40).

5.5

Hälso- och sjukvården

Regeringens bedömning: Några generella inskränkningar i fråga om

förvaltningslagens tillämplighet bör inte göras när det gäller

ärendehandläggning inom hälso- och sjukvården.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna instämmer i

eller har inte några synpunkter på förslaget. Lunds universitet förordar

dock att en undantagsbestämmelse med den innebörd som framgår av

33 § FL när det gäller ärenden i första instans på hälso- och sjukvårdens

område tas in i den nya förvaltningslagen. Socialstyrelsen anser att

förvaltningslagen inte bör göras tillämplig vid all ärendehandläggning på

hälso- och sjukvårdens område innan en analys av samtliga special-

författningar på området har gjorts. Även Kammarrätten i Stockholm och

Uppsala universitet efterfrågar en mer ingående analys av konsekvens-

erna av förslaget i denna del. Sveriges läkarförbund betonar vikten av att

den föreslagna förändringen inte resulterar i att vårdpersonalens beslut

rörande patienters vård i enskilda fall underkastas en onödigt formell och

tidskrävande handläggningsordning.

Skälen för regeringens bedömning: Vid handläggningen av ett

ärende i första instans som avser hälso- och sjukvård ska enligt gällande

ordning förvaltningslagens bestämmelser om bl.a. muntlig handläggning,

partsinsyn, beslutsfattande och överklagande och rättelse (14–30 §§ FL)

tillämpas bara om myndighetens beslut kan överklagas på annat sätt än

enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i kommunallagen (33 §

FL). Enligt förarbetena motiveras detta undantag av att det i synnerhet på

sjukvårdsområdet kan vara svårt att dra en skarp gräns mellan

Prop. 2016/17:180

34

handläggning av ärenden och faktiskt handlande (prop. 1971:30 del 2

s. 335 och prop. 1985/86:80 s. 82). När det gäller ärendehandläggningen

inom sjukvården i första instans, dvs. främst på sjukhus och liknande

institutioner inom landstinget, görs däremot inget undantag från de

allmänna kraven på handläggning eller från bestämmelserna om tolk,

ombud och biträde eller regleringen om remiss. Dessa bestämmelser ska

alltså tillämpas i alla sådana ärenden och oberoende av om beslutet i

ärendet får överklagas. Något hinder mot att andra förfarandebestäm-

melser i lagen tillämpas analogt i sådana fall finns inte. Av kommunal-

lagens bestämmelser följer vidare att den lagens bestämmelser om jäv är

tillämpliga vid all ärendehandläggning på det kommunala området.

I motsats till Lunds universitet anser regeringen att de eventuella

gränsdragningssvårigheter som kan finnas vid bedömningen av om en

åtgärd vidtas inom ramen för ett ärende eller om den enbart utgör ett

faktiskt handlande inte är tillräckliga för att även fortsättningsvis

motivera generella undantag från tillämpningsområdet för de centrala

rättssäkerhetsgarantierna i förvaltningslagen vid handläggningen av

ärenden inom hälso- och sjukvården. En självklar utgångspunkt är att

ärendehandläggningen på hälso- och sjukvårdens område – även i första

instans – förtjänar samma grad av rättssäkerhet som handläggningen av

ärenden inom andra områden av förvaltningen. Det bör här betonas att

åtgärder som vidtas inom ramen för den faktiska vården – dvs. åtgärder

som kan karaktäriseras som faktiskt handlande – faller utanför tillämp-

ningsområdet för den ingående förfaranderegleringen. I den faktiska

vården, dvs. den verksamhet som inte utgör formell handläggning av

ärenden, gäller endast lagens bestämmelser om myndigheternas tillgäng-

lighet och serviceskyldighet och om samverkan med andra myndigheter.

Som Sveriges Kommuner och Landsting framhåller bör de särskilda

undantag som eventuellt kan vara motiverade i enskilda fall vid behov

regleras i speciallagstiftningen. I detta lagstiftningsärende har det dock

inte framkommit att det finns behov av någon sådan specialreglering.

Med anledning av Sveriges läkarförbunds synpunkter vill regeringen

särskilt framhålla att handläggningen av ärenden som avser enskildas

vård och hälsa allmänt sett bör präglas av stor respekt för den enskildes

personliga integritet och självbestämmande. Det är därför t.ex. av vikt att

patienten får information om omständigheter av betydelse för besluten i

vården för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt. Det är givetvis

också av största vikt att utredningsmaterialet blir så fullständigt att

förutsättningarna för ett korrekt beslutsfattande optimeras. En tillämp-

ning av förfaranderegleringen i förvaltningslagen bör mot den bak-

grunden inte uppfattas som en onödig formalisering av ärendehandlägg-

ningen i dessa fall. Mot denna bakgrund anser regeringen också, till

skillnad från bl.a. Socialstyrelsen, att det inte är nödvändigt att analysera

samtliga författningar på hälso- och sjukvårdens område innan förslaget

kan genomföras.

Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att den nuvarande begräns-

ningen i fråga om förvaltningslagens tillämplighet vid ärendehandlägg-

ning i första instans på hälso- och sjukvårdens område inte bör föras över

till den nya lagen.

Denna reform innebär att högre rättssäkerhetskrav kommer att gälla

generellt vid ärendehandläggningen inom hälso- och sjukvården än i dag.

35

Prop. 2016/17:180

Reformen innebär däremot inte att beslut som enligt nuvarande ordning

inte är överklagbara kommer att bli det enligt den nya lagen. Som

regeringen framhåller i avsnitt 15.2.2 bör Högsta förvaltningsdomstolens

praxis vara vägledande även för bedömningen av besluts överklagbarhet

enligt den nya lagen. Skillnaden mot dagens ordning är alltså endast att

lagens bestämmelser om de krav som ska gälla vid beredningen av ett

ärende, beslutsfattandet och verkställigheten ska gälla även när det i

speciallagstiftningen saknas särskilda bestämmelser om överklagbarhet.

5.6

Kronofogdemyndighetens och

samordningsförbundens verksamhet

Regeringens bedömning: Några generella inskränkningar i fråga om

förvaltningslagens tillämplighet bör inte göras när det gäller ärende-

handläggning hos Kronofogdemyndigheten eller hos samordnings-

förbund enligt lagen om finansiell samordning av rehabiliterings-

insatser.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt

över utredningens bedömningar i denna del eller har ingen invändning

mot dem. Kronofogdemyndigheten motsätter sig dock att förvaltnings-

lagen görs tillämplig i dess exekutiva verksamhet. Myndigheten anser

också att utredningens förslag i fråga om kraven på kommunikation,

motivering av beslut, underrättelse av beslut och de utvidgade möjlighet-

erna att överklaga beslut till allmän förvaltningsdomstol innebär att en

fördröjning av förfarandet kan uppkomma och att fler beslut än vad som

kan anses ändamålsenligt blir överklagbara, vilket enligt myndigheten

motverkar intresset av skyndsamhet i handläggningen.

Skälen för regeringens bedömning

Lagen ska gälla för handläggningen av ärenden hos

Kronofogdemyndigheten

Den exekutiva verksamheten utgör en del av Kronofogdemyndighetens

kärnverksamhet och omfattar dels handläggning av ärenden om verk-

ställighet av domar och andra exekutionstitlar samt beslut om kvarstad

m.m. som regleras i utsökningsbalken (1981:774), dels handläggningen

av ärenden om indrivning av statens fordringar på skatt m.m. (prop.

1971:30 del 2 s. 306 och 323). I denna verksamhet är förvaltningslagen

tillämplig i mycket begränsad utsträckning. Det är endast bestämmel-

serna om myndigheternas serviceskyldighet och samverkan mellan

myndigheter samt lagens allmänna krav på handläggningen av ärenden

som Kronofogdemyndigheten har att tillämpa i dessa fall.

Begränsningen av handläggningsreglernas tillämpningsområde när det

gäller den exekutiva verksamheten har sin grund i det önskemål som

fanns när förvaltningsrättsreformen genomfördes att skapa en rågång

mellan förvaltningen och rättegången. I förarbetena till 1971 års förvalt-

ningslag drogs därför slutsatsen att lagen inte borde tillämpas i förfar-

Prop. 2016/17:180

36

anden som kunde mynna ut i, vara en följd av eller på annat sätt anknyta

till rättegången (prop. 1971:30 del 2 s. 306). Denna begränsning behölls

även i 1986 års förvaltningslag.

I ärenden som inte rör Kronofogdemyndighetens exekutiva verksamhet

är förvaltningslagen tillämplig utan några generella begränsningar. För

handläggningen av ärenden enligt skuldsaneringslagen (2016:675) och

lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning, som rör

två andra delar av Kronofogdemyndighetens kärnverksamhet, finns dock

åtskilliga föreskrifter om förfarandet i annan författning som gäller i

stället för förvaltningslagens bestämmelser (3 § första stycket FL).

Förvaltningslagen gäller mera renodlat hos myndigheten främst vid

handläggningen av ärenden som rör administrativa eller organisatoriska

frågor.

Regeringen konstaterar att Kronofogdemyndighetens olika verksam-

heter utmärker sig inom den offentliga förvaltningen på så sätt att

förfarandet har ett mycket nära samband med rättegången i allmän dom-

stol. En omfattande förfarandereglering finns i specialförfattningar på

lag- och förordningsnivå, bl.a. utsökningsbalken, utsökningsförordningen

(1981:981),

skuldsaneringslagen,

skuldsaneringsförordningen

(2016:689), lagen om betalningsföreläggande och handräckning och

förordningen (1991:1339) om betalningsföreläggande och handräckning.

Handläggningen rör i stor utsträckning ärenden om civilrättsliga anspråk

mellan enskilda parter. Myndighetens beslut överklagas till allmän dom-

stol (18 kap. 1 § utsökningsbalken) och utsökningsbalken reglerar uttöm-

mande vilka beslut som får överklagas i de ärenden som handläggs enligt

balken (18 kap. 5–7 §§ utsökningsbalken).

Kronofogdemyndigheten menar att förvaltningslagens förfaranderegler

inte passar myndighetens verksamheter och avstyrker därför utredning-

ens förslag i denna del. Med anledning av denna synpunkt vill regeringen

till en början framhålla att den specialreglering av förfaranden hos

Kronofogdemyndigheten som gäller enligt nuvarande ordning kommer

att ha företräde framför förvaltningslagen även om den lagen görs

generellt tillämplig i Kronofogdemyndighetens verksamhet (se närmare

avsnitt 5.7). Det kan vidare konstateras att den rågång mellan förvalt-

ningen och rättegången som ursprungligen motiverade det generella

undantaget för den exekutiva verksamheten inte har upprätthållits i

samband med reformen av den summariska processen – överföringen år

1992 av tingsrätternas handläggning av mål om lagsökning, betal-

ningsföreläggande och handräckning till Kronofogdemyndigheten – eller

när skuldsaneringsförfarandet inrättades 1994. Några beaktansvärda

praktiska tillämpningsproblem har inte uppkommit vid ärendehandlägg-

ningen i dessa fall. Den omständigheten att Kronofogdemyndighetens

verksamhet knyter an till rättegången i allmän domstol kan mot den bak-

grunden inte längre anses tillräcklig för att motivera ett generellt undan-

tag från förvaltningslagens tillämpningsområde. Regeringen anser att det

inte heller finns några andra bärande skäl för att begränsa förvalt-

ningslagens tillämpningsområde i förhållande till dagens ordning när det

gäller ärenden om skuldsanering, betalningsföreläggande och handräck-

ning.

Sammanfattningsvis instämmer regeringen i utredningens bedömning

att något generellt undantag från förvaltningslagens tillämpningsområde

37

Prop. 2016/17:180

inte bör göras för handläggningen av ärenden i Kronofogdemyndighetens

exekutiva verksamhet eller i myndighetens verksamhet i övrigt.

Lagen ska gälla för handläggningen av ärenden hos ett

samordningsförbund

Enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliterings-

insatser får finansiell samordning ske mellan Försäkringskassan, Arbets-

förmedlingen och en eller flera kommuner och ett eller flera landsting i

syfte att uppnå en effektiv resursanvändning i fråga om insatser för

individer som är i behov av rehabiliteringsinsatser för att förbättra sin

förmåga att utföra förvärvsarbete. Verksamheten ska bedrivas av ett för

ändamålet särskilt bildat samordningsförbund i vilket de samverkande

parterna är medlemmar. Förbundet ska bl.a. besluta om mål och riktlinjer

för verksamheten och om på vilket sätt de medel som ställs till

förfogande ska användas m.m. Förbundet får inte besluta i frågor om

förmåner eller rättigheter för enskilda eller vidta åtgärder i övrigt som

innefattar myndighetsutövning eller som avser tillhandahållande av

tjänster avsedda för enskilda. Ett beslut som fattas av ett samordnings-

förbund kan prövas av allmän förvaltningsdomstol med tillämpning av

bestämmelserna om laglighetsprövning i kommunallagen.

Enligt gällande ordning är förvaltningslagens bestämmelser tillämpliga

vid handläggningen av ärenden av samordningsförbund i samma begrän-

sade utsträckning som handläggningen av ärenden i den oreglerade

kommunförvaltningen (31 § FL). Utredningen föreslår att motsvarande

begränsning inte ska tas in i nya förvaltningslagen. Ingen remissinstans

invänder mot det förslaget.

Det kan visserligen hävdas att de frågor som samordningsförbunden får

besluta i är av sådan karaktär att behovet av att tillämpa de rätts-

säkerhetsgarantier som föreskrivs i förvaltningslagen ofta kan framstå

som relativt begränsat. Hänsynen till den kommunala självstyrelsen gör

sig dock inte gällande med sådan styrka i dessa fall att det är motiverat

att i en ny förvaltningslag behålla den nuvarande begränsningen i frågan

om lagens tillämplighet vid ärendehandläggningen hos ett samordnings-

förbund. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att den

nuvarande begränsningen i fråga om lagens tillämplighet i dessa fall inte

bör föras över till den nya lagen.

5.7

Bestämmelser i specialförfattningar ska ha

företräde framför bestämmelserna i lagen

Regeringens förslag: Om en annan lag eller en förordning innehåller

någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen, tillämpas den

bestämmelsen.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens.

Utredningen föreslår att bestämmelser i en förordning som avviker från

förvaltningslagen inte ska tillämpas före lagen annat än när det gäller

bestämmelser om överklagande och forum i fall då regeringen har

Prop. 2016/17:180

38

utnyttjat sin restkompetens (8 kap. 7 § första stycket 2 RF) och meddelat

föreskrifter om lån eller bidrag av statliga medel.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser stödjer utredningens

förslag. Bland dessa finns Kammarrätten i Stockholm, Justitiekanslern,

Läkemedelsverket, Statskontoret, Bolagsverket, Post- och telestyrelsen,

Riksarkivet, Statens skolinspektion och Uppsala universitet. Kammar-

rätten i Jönköping är inte främmande för att ta bort möjligheten att göra

undantag genom förordning men saknar en kartläggning av vilka

områden som kommer att beröras av en sådan reform. Även Tullverket,

Lantmäteriet och Arbetsgivarverket anser att det finns behov av att göra

en analys av vilka författningar som påverkas av förslaget och vilka

följder förändringen får. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

ifrågasätter inte förslaget men påpekar bl.a. att genomförandet av EU-

direktiv som innehåller förfarandebestämmelser kan komma att fördröjas

om förslaget genomförs.

Förslaget avstyrks av Domstolsverket och E-delegationen. Trafikverket

är tveksamt till förslaget. Statens skolverk anser att regeringen, utöver

vad utredningen föreslår, bör kunna meddela föreskrifter om undantag

från kravet på kommunikation. Lunds universitet pekar på möjligheten

att, som ett alternativ till utredningens förslag, begränsa utrymmet för

avvikelser genom förordning i fråga om vissa centrala bestämmelser i

förvaltningslagen.

Fiskeriverket, Kemikalieinspektionen och Patent- och registrerings-

verket betonar att riksdagen trots bestämmelsen i förvaltningslagen bör

kunna bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om förfarandet när

det i ett visst fall framstår som mest ändamålsenligt.

Skälen för regeringens förslag

Förvaltningslagens subsidiaritet

Bestämmelser om förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna faller i allt

väsentligt inom ramen för regeringens primära normgivningskompetens

enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 RF, den s.k. restkompetensen.

Föreskrifter om kommunernas skyldigheter faller dock inom ramen för

det primära lagområdet enligt 8 kap. 2 § första stycket 3 RF. På det

området kan riksdagen dock bemyndiga regeringen att meddela

föreskrifter. Det obligatoriska lagområdet, där utrymme för föreskrifter

på lägre nivå än lag inte ges, omfattar bl.a. bestämmelser om rättegången

(11 kap. 2 § RF). Sådana föreskrifter kan t.ex. röra rätten att överklaga

myndighetsbeslut till en domstol och krav på prövningstillstånd för sak-

prövning av ett överklagande i överrätt. Att regeringen enligt grundlag

får meddela föreskrifter i ett visst ämne hindrar inte att riksdagen

meddelar föreskrifter i samma ämne (8 kap. 8 § RF).

Av 3 § första stycket FL framgår att om en annan lag eller en förord-

ning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen

gäller den bestämmelsen. Frågan om en föreskrift i en annan lag eller

förordning ska anses exklusivt reglera förfarandet i ett visst avseende får

avgöras genom att myndigheten tillämpar vanliga lagtolkningsmetoder

(prop. 1971:30 del 2 s. 319). Typiskt sett torde det bara vara avvikelser

som klart framgår av den speciella lagen eller förordningen som på denna

grund gäller framför förvaltningslagen (prop. 1985/86:80 s. 59). Samma

39

Prop. 2016/17:180

sak gäller om en avvikande föreskrift om förvaltningsförfarandet finns i

en bindande EU-rättsakt. Detta följer redan av principen om unions-

rättens företräde framför nationell rätt på de områden där beslutanderätt

har överlåtits till EU (jfr prop. 1994/95:19 s. 35).

Mot bakgrund av att föreskrifterna i förvaltningslagen i allt väsentligt

rör ett ämne som omfattas av regeringens restkompetens, innefattar

bestämmelsen i 3 § första stycket FL inte något bemyndigande för reger-

ingen att meddela föreskrifter på lagområdet. Subsidiaritetsbestämmelsen

får i stället snarast uppfattas som en reglering som begränsar räckvidden

av den formella lagkraftens princip (8 kap. 18 § RF) så att den inte

hindrar att regeringen trots lagen utnyttjar sin normgivningskompetens

enligt 8 kap. 7 § RF och meddelar föreskrifter på samma område som

regleras i lagen. Regleringens konstruktion innebär vidare att en

myndighetsföreskrift som avviker från förvaltningslagen inte kommer att

gälla med företräde framför lagens bestämmelser. Regeringen kommer

följaktligen inte att kunna utnyttja möjligheten att delegera norm-

givningskompetens till en förvaltningsmyndighet på detta område. Det

grundläggande motivet till denna utformning av subsidiaritetsregeln är

att en sådan begränsning skapar garantier för att riksdagen ska kunna

utöva kontroll över att de rättigheter som förvaltningslagen slår fast inte

utan vägande skäl sätts ur spel genom administrativa föreskrifter på lägre

nivå (SOU 1968:27 s. 81).

Subsidiaritetsregeln bör inte ändras

Det kan inledningsvis konstateras att det finns ett stort behov av utrymme

att kunna meddela föreskrifter om förvaltningsförfarandet som avviker

från den allmänna regleringen i förvaltningslagen. I förarbetena till 1971

års förvaltningslag framhölls att strävan varit att ge förfarandebestäm-

melserna karaktär av basregler som normalt skulle kunna tillämpas av det

stora flertalet förvaltningsorgan i alla instanser och på alla verksamhets-

områden. Samtidigt konstaterades att en allmän lag inte kunde utformas

så att den passade för alla situationer. På denna punkt skiljer sig inte

förhållandena i dag åt från när förvaltningsrättsreformen genomfördes. I

vissa fall finns det behov av att kunna ställa upp högre krav än vad som

följer av den allmänna regleringen. I undantagsfall kan det också finnas

behov av att göra vissa begränsningar i tillämpningsområdet för någon

eller några bestämmelser i lagen. Som en allmän princip bör dock

alltjämt gälla att undantag ska förekomma bara om det kan motiveras av

bärande sakliga och funktionella skäl (prop. 1971:30 del 2 s. 318).

Med hänsyn till att riksdagen genom förvaltningslagen har beslutat om

ett regelverk för förvaltningsförfarandet som främst syftar till att

säkerställa en miniminivå av rättssäkerhet för enskilda kan det ifråga-

sättas om det alls bör vara möjligt för regeringen att utan riksdagens

medverkan begränsa dessa rättigheter genom att meddela föreskrifter

som avviker från de lagstadgande kraven. Olika ställningstaganden har

gjorts i denna fråga av tidigare utredningar (se t.ex. SOU 1968:27 s. 81

och SOU 1983:73 s. 37–38). Utredningen anser att de grundläggande

bestämmelserna om förvaltningsförfarandet nu bör ges ökad stadga

genom en reglering som innebär att avvikelser från förvaltningslagen i

princip bara ska kunna göras genom lag. Föreskrifter som avviker från

Prop. 2016/17:180

40

förvaltningslagens bestämmelser om överklagbarhet och forum vid

överklagande föreslås dock kunna meddelas genom förordning, om

regeringen med stöd av sin restkompetens har meddelat föreskrifter om

lån och bidrag av statliga medel. Många av de remissinstanser som yttrar

sig över förslaget ställer sig bakom utredningens resonemang och stödjer

förslaget.

Regeringen noterar att det från rent principiella utgångspunkter kan

framstå som tveksamt att regeringen ges frihet att genom särskilda

föreskrifter i förordningsform begränsa de rättssäkerhetsgarantier som

riksdagen på parlamentariska grunder har slagit fast för förvaltnings-

förfarandet. Det saknar i detta avseende betydelse att föreskrifter om

förvaltningsförfarandet enligt grundlag omfattas av regeringens rest-

kompetens. Det kan samtidigt konstateras att argumenten mot att reger-

ingen bör ha rätt att meddela föreskrifter om förvaltningsförfarandet har

– på det principiella planet – förhållandevis liten bärkraft när det gäller

föreskrifter som innebär att rättssäkerheten för enskilda stärkts, t.ex.

genom detaljerade föreskrifter i förordningsform om vilka krav som

ställs på myndigheten i fråga om dokumentations- och kommunikations-

plikt. Det främsta syftet med en begränsning av regeringens norm-

givningsmakt när det gäller sådana bestämmelser torde vara att motverka

risken för onödig överreglering och byråkrati.

Några starka principiella invändningar kan enligt regeringens mening

typiskt sett inte heller riktas mot att regeringen med stöd av sin rest-

kompetens meddelar förfarandeföreskrifter som syftar till att genomföra

ett EU-direktiv. I sådana fall kan eventuella avvikelser från förvaltnings-

lagen normalt inte ifrågasättas på den grunden att regeringen är helt fri

att själv bestämma normer som innebär avsteg från de regler som

riksdagen har slagit fast. När det förekommer föreskrifter om förfarandet

i en unionsrättsakt är nämligen utrymmet för medlemsstaterna att själva

bestämma hur dessa ska genomföras ofta begränsat. Preciserade

förfaranderegler i EU-direktiv som innebär rättigheter för enskilda kan i

många fall dessutom gälla med direkt effekt inför nationella myndigheter

även om de inte slås fast i en nationell föreskrift. Som Myndigheten för

samhällsskydd och beredskap framhåller innebär en begränsning av

förvaltningslagens subsidiaritetsbestämmelse i linje med utredningens

förslag att genomförandet av EU-direktiv som innehåller förfarande-

bestämmelser kan komma att fördröjas. Starka skäl talar för att regler-

ingen bör utformas så att en sådan konsekvens i möjligaste mån kan

undvikas.

Även utredningen framhåller att det finns praktiska skäl som motiverar

att man bör kunna göra undantag från kravet på lagform i vissa speciella

situationer. Avvikelser från bestämmelserna i lagen som reglerar ett

besluts överklagbarhet och forumregeln vid överklagande behöver ofta

kunna göras när regeringen meddelar föreskrifter om fördelning av

statliga medel i form av ekonomiskt bistånd eller lån. När villkoren för

fördelning av sådana medel är utformade på ett sätt som ger utrymme för

ett stort mått av skönsmässighet vid bedömningen finns nämligen ofta

både utrymme och vägande skäl för att begränsa överklagbarheten av

besluten. Denna möjlighet utnyttjas ofta i fråga om beslut som inte anses

lämpade för en domstolsprövning i ordinär ordning. Men även när

villkoren för ett statligt ekonomiskt stöd utformas på ett sådant sätt att ett

41

Prop. 2016/17:180

beslut om förmånen i och för sig måste anses inrymma en prövning av en

civil rättighet (jfr avsnitt 5.8), kan det ibland finnas skäl att avvika från

den instansordning som gäller enligt förvaltningslagen och i stället låta

t.ex. en domstolsliknande nämnd pröva eventuella överklaganden. En

sådan prövning kan efter omständigheterna begränsas till att enbart avse

beslutens laglighet.

Det finns enligt regeringens uppfattning beaktansvärda fördelar med att

behålla dagens ordning som ger regeringen möjlighet att meddela

föreskrifter om förvaltningsförfarandet genom förordning. Detta gäller

framför allt när föreskrifterna innebär att en unionsrättsakt genomförs i

svensk rätt eller när regeringen meddelar föreskrifter om statliga

stödordningar. Det ligger emellertid också ett betydande värde i att

regeringen ges befogenhet att i förordningens form meddela detaljerade

föreskrifter om skyldigheter för myndigheter i olika förvaltningsförfar-

anden. Det innebär bl.a. att detaljeringsgraden i lag när det gäller sådana

föreskrifter kan anpassas till vad som efter omständigheterna framstår

som mest ändamålsenligt. Det innebär också att nödvändiga ändringar i

den detaljreglering som slås fast i författning kan genomföras utan

onödig tidsfördröjning. Den regleringsmodell som utredningen föreslår

torde visserligen inte begränsa riksdagens möjlighet att genom en annan

lag än förvaltningslagen överlämna åt regeringen att meddela föreskrifter

om ett visst specifikt förfarande som regleras i den särskilda lagen. Ett

krav på speciallagstiftning varje gång sådana föreskrifter ska meddelas

synes dock kunna leda till betydande praktiska olägenheter. Detta gäller

inte minst i samband med genomförandet av sådana EU-direktiv som inte

i övrigt kräver riksdagens medverkan.

Lunds universitet pekar på möjligheten att, som ett alternativ till

utredningens förslag, begränsa utrymmet för avvikelser i förordning i

fråga om vissa särskilt angivna centrala bestämmelser i förvaltnings-

lagen. Det finns dock en risk för att en sådan lösning får till följd att

rättssäkerhetsgarantierna uppfattas som graderade. Det vore inte lämp-

ligt. Det är också svårt att förutse i vilken utsträckning det kan finnas

behov av att avvika från någon viss bestämmelse i förvaltningslagen vid

genomförandet av en unionsrättsakt. Regeringen anser därför att en sådan

ordning inte bör införas.

Ett annat alternativ skulle kunna vara att allmänt begränsa regeringens

rätt att meddela föreskrifter på så sätt att sådana föreskrifter inte får

innebära inskränkningar av de grundläggande rättssäkerhetsgarantier som

kommer till uttryck i förvaltningslagen. Även om en sådan ordning kan

framstå som tilltalande från principiella utgångspunkter finns risk för att

en sådan reglering ger upphov till påtagliga praktiska tolknings- och

tillämpningsproblem i enskilda fall. En sådan begränsning framstår inte

heller som motiverad vid ett genomförande av en unionsrättsakt. Som

utredningen konstaterar finns dessutom ett behov av att i förordningens

form i vissa fall kunna inskränka t.ex. rätten att överklaga förvaltnings-

beslut. Mot den bakgrunden vill regeringen inte föreslå en sådan

begränsning av subsidiaritetsregeln.

Som flera remissinstanser framhåller har utredningen inte gjort någon

ingående analys av vilka effekter förslaget att begränsa subsidiaritets-

regelns räckvidd kan få för den befintliga regleringen i förordning. För

att mildra effekterna på kort sikt av den föreslagna förändringen föreslår

Prop. 2016/17:180

42

utredningen en övergångsreglering som innebär att sådana avvikande

föreskrifter som har beslutats av regeringen och som gäller vid lagens

ikraftträdande ska fortsätta att gälla med företräde framför den nya

förvaltningslagen. I likhet med Trafikverket kan regeringen konstatera att

en sådan reglering innebär att en ändring i en befintlig förordnings-

föreskrift inte kan ske utan att föreskriften lyfts upp i lag. Detta gäller

oberoende av om den aktuella föreskriften innebär en avvikelse från en

rättighet eller en skyldighet som slås fast i förvaltningslagen. De prak-

tiska olägenheterna med en sådan ordning framstår som betydande. Det

skulle bl.a. kunna få till följd att en anpassning av förfaranderegleringen

till rättsutvecklingen i övrigt kan komma att motverkas eller att

utvecklingen i vart fall blir mindre dynamisk.

Mot den bakgrunden anser regeringen sammanfattningsvis, till skillnad

från utredningen, att inte bara bestämmelser i lag bör kunna ha företräde

före den allmänna regleringen i förvaltningslagen. I stället bör den nya

förvaltningslagen, i likhet med den nuvarande, innehålla en bestämmelse

som innebär att lagen är subsidiär i förhållande till avvikande

bestämmelser även i förordning.

Lagrådet anser att utformningen av den föreslagna bestämmelsen, som

motsvarar nuvarande reglering, är oklar och att det många gånger kan

vara svårt att avgöra vad som är en avvikelse. För att underlätta för

enskilda borde utgångspunkten enligt Lagrådet därför vara att en regel

om förfarandet i en specialförfattning alltid ska ges företräde framför

motsvarande bestämmelse i förvaltningslagen.

Som Lagrådet påpekar kan det vara svårt för en enskild part att bedöma

om en bestämmelse i en specialförfattning som rör förfarandet innebär en

avvikelse från förvaltningslagen eller inte. Den enskilde kommer dock

alltid att ha möjlighet att begära upplysningar från myndigheterna om

vilka bestämmelser som ska tillämpas i ett visst förfarande (jfr

författningskommentaren till 6 § om myndigheternas serviceskyldighet).

Regeringen ser inte någon risk för att en bestämmelse i den nya lagen

som utformas i linje med den nuvarande subsidiaritetsregeln skulle

komma att leda till att enskilda drabbas av rättsförluster. Det finns inte

några indikationer på att den nuvarande ordningen har inneburit några

praktiska tillämpningsproblem i specialreglerade förfaranden. Den

nuvarande subsidiaritetsregelns utformning innebär att förvaltningslagens

karaktär som allmän förfarandelag för förvaltningen i stort markeras

tydligare än med en sådan utformning som Lagrådet föreslår. Mot den

bakgrunden anser regeringen att det inte finns skäl att föreslå någon

justering av bestämmelsen i förhållande till förslaget i lagrådsremissen.

Trots att regeringen inte föreslår några formella begränsningar i

regeringens rätt att meddela föreskrifter i förordning som avviker från

förvaltningslagen, vill regeringen betona att föreskrifter som begränsar

de rättigheter som generellt gäller för enskilda i förvaltningsförfarandet

inte bör förekomma i förordning annat än om det finns starkt bärande

sakliga eller funktionella skäl för avvikelserna.

43

Prop. 2016/17:180

5.8

Sveriges internationella åtaganden

Regeringens bedömning: En upplysning om Europakonventionen

och unionsrätten bör inte tas in i förvaltningslagen.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Gotlands län instämmer i

utredningens bedömning. Kammarrätten i Sundsvall, Kammarrätten i

Jönköping, Högskoleverket och Stockholms universitet förordar att en

upplysningsbestämmelse som hänvisar till både Europakonventionens

och unionsrättens krav tas in i den nya lagen.

Övriga remissinstanser

yttrar sig inte särskilt i denna fråga.

Skälen för regeringens bedömning: I 3 § andra stycket FL föreskrivs

att bestämmelserna om överklagande i lagen alltid tillämpas om det

behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter

och skyldigheter enligt artikel 6.1 i den europeiska konventionen den

4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna. Utredningen anser att en motsvarande

bestämmelse inte bör tas in i den nya lagen.

Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig-

heterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och

konventionens samtliga ändring- och tilläggsprotokoll utom tilläggs-

protokollen 12 och 16 har ratificerats av Sverige. Det senaste ändrings-

protokollet – protokoll nr 15 – ratificerades av Sverige den 29 mars 2016

men har ännu inte trätt i kraft (jfr prop. 2015/16:18, bet. 2015/16:KU9,

rskr. 2015/16:139). Konventionen, med de ändringar och tillägg som

gjorts genom de gällande protokoll som Sverige har ratificerat, gäller

som svensk lag enligt lagen (1994:1219) om den europeiska

konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna. Av 2 kap. 19 § RF följer att en lag eller annan

föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av

konventionen. En ny föreskrift som strider mot konventionen blir med

andra ord också grundlagsstridig enligt denna bestämmelse.

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska var och en vid prövningen

av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en

anklagelse för brott vara berättigad till en rättvis och offentlig

förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol

som upprättats genom lag. Innebörden av uttrycket civila rättigheter och

skyldigheter har över tid utvecklats i Europadomstolens praxis. Uttrycket

omfattar inte enbart civilrättsligt grundade anspråk utan täcker även

rättigheter och skyldigheter som kan grundas på offentligrättsliga före-

skrifter. Avgörande för bedömningen är rättighetens materiella innehåll

snarare än klassificeringen i nationell rätt.

Efter de ändringar i unionsrätten som gjorts genom Lissabonfördraget

följer av artikel 6.1 i fördraget om Europeiska unionen, förkortat EU-

fördraget, att unionen ska erkänna de rättigheter, friheter och principer

som fastställs i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig-

heterna av den 7 december 2000, anpassad den 12 december 2007 i

Strasbourg, förkortad rättighetsstadgan. EU:s rättighetsstadga ska ha

samma rättsliga status som fördragen. Den gäller således sedan den

1 december 2009 med bindande verkan inom unionen som unionens

Prop. 2016/17:180

44

primärrätt. Enligt artikel 51.1 i rättighetsstadgan riktar sig denna till

medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Av EU-

domstolens praxis framgår att detta innebär att de grundläggande

rättigheterna i rättighetsstadgan måste iakttas inte bara vid tillämpning av

genomförandelagstiftning utan så snart nationell lagstiftning omfattas av

unionsrättens tillämpningsområde (EU-domstolens dom den 26 februari

2013 i mål C-617/10 Åkerberg Fransson).

Av artikel 6.3 i EU-fördraget framgår vidare att de grundläggande

rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen och följer av

medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, ska ingå i

unionsrätten som allmänna principer.

Rätten till en rättvis rättegång slås i rättighetsstadgan fast i artikel 47.

Enligt bestämmelserna i den artikeln har var och en vars unionsrättsligt

garanterade rättigheter kränkts rätt till ett effektivt rättsmedel inför en

domstol. Var och en ska få sin sak prövad i en rättvis och offentlig

rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats

enligt lag. Rätten till domstolsprövning gäller alltså i unionsrätten i fråga

om varje unionsrättsligt garanterad rättighet. I artikel 41 slås vidare fast

att var och en har rätt till god förvaltning. Denna rättighet omfattar bl.a.

rätten till kommunikation, aktinsyn och motivering av beslut. Rätten till

god förvaltning gäller enligt rättighetsstadgan bara i förhållande till

unionens institutioner, organ och byråer. EU-domstolen har hittills inte

tagit ställning till om bestämmelsen gällande rätten till god förvaltning är

direkt tillämplig också när ärenden med EU-anknytning handläggs av

nationella myndigheter. Det bör dock uppmärksammas att EU-domstolen

i praxis har gett principen om god förvaltning ett vidare tillämpnings-

område än vad som direkt följer av den bestämmelsens ordalydelse (se

t.ex. mål C-16/90, Nölle mot Hauptzollamt Bremen-Freihafen). Mot

bakgrund av EU-domstolens ställningstaganden i praxis om rättighets-

stadgans tillämpning i ärenden med anknytning till unionsrätten (se mål

C-617/10 Åkerberg Fransson) framstår det för regeringen som naturligt

att utgå från att de allmänna unionsrättsliga principer som gäller i

ärenden som handläggs av unionens institutioner och organ också gäller

för medlemsstaternas myndigheter, när de handlägger ärenden på unions-

rättens område.

Som framgår ovan anges i 3 § andra stycket FL att bestämmelserna om

överklagande i lagen alltid ska tillämpas om det behövs för att tillgodose

rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter enligt

Europakonventionen. Denna bestämmelse infördes 2006 i samband med

att lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut antogs

samtidigt som lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltnings-

beslut upphävdes. Genom 2006 års rättsprövningslag begränsades

möjligheten att begära rättsprövning av förvaltningsbeslut till att enbart

omfatta vissa förvaltningsbeslut som fattats av regeringen. Vid rätts-

prövning prövas endast beslutets laglighet och det är som regel bara

beslut som innefattat en prövning av sökandens civila rättigheter eller

skyldigheter som kan tas upp till sakprövning. Inskränkningen av

möjligheten till rättsprövning innebar samtidigt att möjligheten vidgades

för enskilda att få en mer fullständig domstolsprövning – en laglighets-

och lämplighetsprövning – i allmän förvaltningsdomstol av förvaltnings-

beslut som meddelats av någon annan myndighet än regeringen. I praxis

45

Prop. 2016/17:180

hade nämligen redan tidigare slagits fast att ett överklagandeförbud som

står i strid med artikel 6.1 i Europakonventionen inte ska tillämpas

(RÅ 2001 ref. 56). Syftet med bestämmelsen i 3 § andra stycket FL var i

första hand att klargöra att den allmänna bestämmelsen i 22 a § FL om

instansordningen vid överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut

ska tillämpas om ett överklagandeförbud i lag eller förordning strider

mot artikel 6.1 i Europakonventionen (prop. 2005/06:56 s. 11). Bestäm-

melsen ger dock även uttryck för en viktig rättsstatlig princip som gäller

oberoende av denna upplysning i lagen (jfr t.ex. HFD 2011 ref. 22 och

HFD 2016 ref. 49).

Som utredningen påpekar ska ett överklagandeförbud åsidosättas inte

bara om det står i strid med Europakonventionen utan även om det strider

mot unionsrätten (RÅ 1997 ref. 65). Av artikel 4.3 andra stycket i EU-

fördraget följer att medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för

att säkerställa att de skyldigheter som följer av fördragen eller unionens

institutioners akter fullgörs. Enligt artikel 19.1 andra stycket i EU-

fördraget ska medlemsstaterna vidare fastställa de möjligheter till

överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd

inom de områden som omfattas av unionsrätten. Av bestämmelsen i

artikel 267 i fördraget om EU:s funktionssätt, förkortat EUF-fördraget,

om förhandsavgörande framgår bl.a. att en fråga om tolkningen av

fördragen eller om giltigheten och tolkningen av unionens rättsakter i

övrigt i vissa fall kan, och i andra fall ska, underställas Europeiska

unionens domstol om en sådan fråga uppkommer vid en domstol i en

medlemsstat. Av artikel 47 första stycket i rättighetsstadgan följer vidare

att var och en vars unionsrättsliga rättigheter kränkts har rätt till ett

effektivt rättsmedel inför en domstol. I enlighet med den grundläggande

unionsrättsliga principen om unionsrättens företräde framför nationell

rätt gäller dessa bestämmelser före föreskrifter om bl.a. överklagande-

förbud i en nationell lag eller förordning (jfr HFD 2015 ref. 79). På

unionsrättens område sträcker sig kravet på domstolsprövning dessutom

något längre än enligt Europakonventionen. I den nuvarande regleringen

i förvaltningslagen klargörs dock inte detta.

Värdet av en allmän bestämmelse i förvaltningslagen som upplyser om

de begränsningar som följer av Europakonventionen och den primära

unionsrätten när det gäller möjligheterna att inskränka rätten till dom-

stolsprövning av förvaltningsbeslut får enligt regeringens mening anses

förhållandevis begränsat. Dessa krav gäller med företräde framför både

lag och förordning trots att någon särskild upplysning om det inte lämnas

i förvaltningslagen. Som Kammarrätten i Jönköping och Högskoleverket

framhåller kan det visserligen vara motiverat av pedagogiska skäl att på

denna punkt påminna om de rättssäkerhetsgarantier som följer av

Europakonventionen och unionsrätten. Stockholms universitet anser för

sin del att en bestämmelse av det slag som finns i 3 § andra stycket FL

kan fungera som en välbehövlig varningsklocka för att garantera dom-

stolsprövning. Regeringen kan konstatera att domstolspraxis från senare

år visar att medvetenheten om Europakonventionens krav i fråga om

rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter med

tiden har stärkts. I samband med att Lissabonfördraget trädde i kraft 2009

har de grundläggande rättigheter som följer av unionsrätten vidare tydlig-

gjorts genom att rättighetsstadgan om de grundläggande rättigheterna

Prop. 2016/17:180

46

blivit rättsligt bindande. Därmed har också rätten till domstolsprövning

på unionsrättens område synliggjorts på ett tydligare sätt än förr. Även

om det fortfarande kan ligga ett visst pedagogiskt värde i att påminna

framför allt enskilda privatpersoner och företag om denna grundläggande

rättighet, framstår behovet av att i förvaltningslagen ta in en sådan upp-

lysning numera som förhållandevis begränsat. Mot bakgrund av den all-

männa utgångspunkten att upplysningar om överordnade normers före-

träde framför underordnade normer typiskt sett bör undvikas i en lag om

de inte bedöms ha ett påtagligt upplysningsvärde och inte heller felaktigt

kan ge intryck av att ha en materiell betydelse, anser regeringen att

vägande skäl talar för att en upplysning om Europakonventionens och

unionsrättens krav inte bör tas in i den nya förvaltningslagen.

Enligt gällande ordning ska ett förvaltningsbeslut som får överklagas

till domstol normalt överklagas till allmän förvaltningsdomstol

(22 a § FL). På det specialreglerade området förekommer dock att beslut

av en förvaltningsmyndighet får överklagas till allmän domstol. Det

gäller t.ex. på mark- och miljörättens område. På det området torde den

domstolsprövning av ett myndighetsbeslut som, med hänsyn till

regleringen i artikel 6 i Europakonventionen eller artikel 47 i rättighets-

stadgan, kan behöva göras i strid med ett eventuellt överklagandeförbud

rimligen komma till stånd i den domstol som normalt har att pröva ett

överklagande av myndighetens beslut på det aktuella området.

Regeringen bedömer att det inte finns något behov av särskild författ-

ningsreglering i förvaltningslagen för att åstadkomma en sådan ordning.

Sammanfattningsvis gör regeringen, i likhet med utredningen, bedöm-

ningen att övervägande skäl talar mot att i den nya förvaltningslagen ta in

en bestämmelse av det slag som finns i nuvarande 3 § andra stycket FL.

6

Myndighetsutövning

6.1

Begreppet myndighetsutövning

I 1971 års förvaltningslag gjordes en uppdelning mellan allmänna

bestämmelser som skulle tillämpas vid all ärendehandläggning och

särskilda bestämmelser som var mer centrala från rättssäkerhetssynpunkt

och som bara var tillämpliga i vissa slags ärenden. I förarbetena till lagen

framhölls visserligen att det bakomliggande syftet med förfarande-

reglerna stödde tanken på ett vidsträckt tillämpningsområde. Departe-

mentschefen menade dock samtidigt att det största behovet av regler

fanns i fråga om den förvaltningsverksamhet som innefattar myndighets-

utövning eftersom det var i sådana fall som enskilda träffades på ett

påtagligt sätt av beslutet (prop. 1971:30 del 2 s. 285). I förarbetena ges

även uttryck för uppfattningen att förfaranderegler som kan framstå som

naturliga och riktiga när det gäller myndighetsutövning kan framstå som

obehövliga eller rent av hindrande i annan förvaltningsverksamhet,

exempelvis i ärenden av kommersiell natur. Med detta synsätt som

utgångspunkt gjordes bestämmelserna om partsinsyn, muntlig handlägg-

ning, kommunikationsskyldighet, motiveringsskyldighet, underrättelse-

47

Prop. 2016/17:180

skyldighet avseende innehållet i ett beslut och kommunikationsskyldig-

het i samband med rättelse av förbiseendefel tillämpliga bara i ärenden

som innefattade myndighetsutövning (prop. 1971:30 del 2 s. 288 och

330–331). Departementschefen underströk dock att lagen representerade

en minimistandard och att den inte utan vidare skulle tolkas så att det var

uteslutet att tillämpa en regel i fall som formellt föll utanför regelns

giltighetsområde eller i situationer där lagen medgav undantag från en

regels tillämpning (prop. 1971:30 del 2 s. 289).

Tillämpningen av de särskilda förfarandereglerna avgränsades enligt

3 § ÄFL till fall då fråga var om ”utövning av befogenhet att för enskild

bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller

annat jämförbart förhållande”. Vad som avsågs med myndighetsutövning

kom därmed att definieras i den äldre förvaltningslagen, även om

uttrycket myndighetsutövning inte kom att användas i lagen. I special-

motiven till regeringsformens bestämmelser om överlåtelse av för-

valtningsuppgifter till enskilda och myndigheternas självständighet hän-

visas till den äldre förvaltningslagens definition (prop. 1973:90 s. 397).

Denna definition ligger alltså till grund för hur begreppet myndighets-

utövning avgränsas även i regeringsformen. Uttrycket myndighetsutöv-

ning används också i ett stort antal andra författningar, bl.a. brottsbalken,

skadeståndslagen (1972:207) och kommunallagen.

I skadeståndslagen används uttrycket myndighetsutövning för att

avgränsa tillämpningsområdet för den särskilda bestämmelse som gäller i

fråga om det allmännas skadeståndsansvar vid skada som uppstår på

grund av fel eller försummelse i det allmännas verksamhet. I förarbetena

till 3 kap. 2 § skadeståndslagen noteras att uttrycket definieras i förvalt-

ningslagen. Det beskrivs i förarbetena till skadeståndslagen på ett likartat

sätt som i förarbetena till förvaltningslagen (prop. 1972:5 s. 311–312). I

brottsbalken används uttrycket främst i syfte att avgränsa tillämpnings-

området för vissa straffbestämmelser som förutsätter endera att en

gärning riktas mot en utövare av offentlig verksamhet eller att den företas

av en tjänsteman i sådan verksamhet (se t.ex. 17 kap. 1, 2 och 4–6 §§ och

20 kap. 1 § brottsbalken). I förarbetena till 1989 års ändring i 20 kap. 1 §

brottsbalken framhålls bl.a. att det särskilda straffansvaret för offentliga

funktionärer motiveras främst av intresset att skydda samhällsmedborg-

arna mot fel vid utövandet av den offentliga makten och att särskild

noggrannhet måste iakttas vid handläggningen av frågor som kan ha

betydelse för att myndighet utövas på ett riktigt sätt (prop. 1988/89:113 s.

13). Någon fullständig korrespondens mellan reglerna i skadeståndslagen

och straffbestämmelserna i brottsbalken synes dock inte ha varit förut-

sedd i det lagstiftningsärendet (prop. 1988/89:113 s. 13–14 och 23–24).

I kommunallagen används uttrycket myndighetsutövning bl.a. för att

upplysa om den begränsning av möjligheterna att överlåta förvaltnings-

uppgifter på privata subjekt som följer av regeringsformen (12 kap. 4 §

RF). Uttrycket avses här uppenbarligen ha samma innebörd som i reger-

ingsformen (prop. 1990/91:117 s. 51). I samma syfte används uttrycket

även i t.ex. hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och socialtjänstlagen

(2001:453).

Beskrivningen av de olika fall som innefattar myndighetsutövning har

det gemensamt att det rör sig om beslut och andra åtgärder som en

myndighet vidtar gentemot en enskild med stöd av en befogenhet som

Prop. 2016/17:180

48

myndigheten har getts genom ett konkret beslut av regeringen eller

riksdagen eller genom en offentligrättslig författning. Beslutet eller

åtgärden är ytterst ett uttryck för samhällets makt över medborgarna. Det

gäller oberoende av om den aktuella åtgärden uttrycker en skyldighet för

någon enskild eller innebär att någon enskild gynnas i det enskilda fallet.

Karaktäristiskt för dessa situationer är också att den enskilde i

förhållande till det allmänna befinner sig i en beroendeställning som inte

har sin grund i ett frivilligt åtagande. Det innebär att myndigheten i dessa

fall – till skillnad från i t.ex. ett avtalsförhållande – ensidigt har att

besluta i saken (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 331, prop. 1972:5 s. 498–499,

prop. 1975:78 s. 180 och prop. 1988/89:113 s. 11).

I 1986 års förvaltningslag finns inte någon definition av begreppet

myndighetsutövning. Begreppet används trots det i flera av lagens

bestämmelser. Av förarbetena framgår att det ska ges den innebörd som

det fått i praxis (SOU 1983:73 s. 50). Någon ändring av tillämpnings-

området för de bestämmelser där begreppet förekommer var inte avsedd.

6.2

Begränsningen i tillämpningsområdet till

myndighetsutövning tas bort

Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för flera av förfarande-

reglerna i den nya förvaltningslagen utvidgas i förhållande till vad

som följer av gällande ordning. De processuella rättssäkerhetsgaran-

tierna ska som huvudregel gälla i alla ärenden, inte bara i ärenden som

avser myndighetsutövning mot någon enskild.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Remissopinionen är delad. Det stora flertalet

remissinstanser för inte fram några synpunkter på utredningens förslag i

denna del. Flera av de remissinstanser som uttryckligen tar ställning till

förslaget tillstyrker det eller har ingen invändning mot det. Bland dessa

finns t.ex. Stockholms tingsrätt, Göteborgs tingsrätt, Kammarrätten i

Stockholm, Kriminalvården, Migrationsverket, Försvarsmakten, Läke-

medelsverket, Premiepensionsmyndigheten, Länsstyrelsen i Gotlands län,

Statens skolverk, Stockholms universitet, Umeå universitet, Fiskeriverket,

Naturvårdsverket och Riksarkivet. Flera remissinstanser avstyrker dock

förslaget eller menar att konsekvenserna av förslaget måste analyseras

närmare innan det genomförs. Bland dessa finns t.ex. Riksrevisionen,

Förvaltningsrätten i Stockholm, Justitiekanslern, Domstolsverket, Data-

inspektionen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB),

Arbetsgivarverket, Statskontoret, Myndigheten för yrkeshögskolan, Göte-

borgs universitet, Statens jordbruksverk och Patent- och registrerings-

verket (PRV). Några remissinstanser anser till skillnad från utredningen

att den nuvarande uppdelningen av tillämpningsområdet för förvaltnings-

lagens bestämmelser när det gäller olika slag av ärenden är befogad.

Domstolsverket anser således att man även fortsättningsvis bör skilja ut

beslut av mindre vikt för att inte riskera att dessa tar upp obefogat stora

resurser från myndigheterna. Liknande synpunkter för även MSB fram.

Uppsala universitet, som i och för sig delar utredningens uppfattning att

49

Prop. 2016/17:180

det är fullt möjligt att undvara en koppling i vissa förfarandebestäm-

melser till myndighetsutövning, menar att förslaget inte kommer att

gynna effektiviteten i förvaltningen och att det finns ett praktiskt behov

av förenklad handläggning av många ärendeslag som inte avser myndig-

hetsutövning mot enskild. Några remissinstanser, bl.a. Stockholms tings-

rätt och Kammarrätten i Stockholm, framhåller att undantag från tillämp-

ningen av bestämmelsen om kommunikation måste kunna göras vid

handläggningen av vissa ärendeslag, t.ex. i anställningsärenden. Statens

tjänstepensionsverk efterfrågar klargöranden i fråga om lagens tillämp-

ning i ärenden som regleras i kollektivavtal.

Skälen för regeringens förslag

Förfarandebestämmelsernas tillämpningsområde bör utvidgas

Förfarandereglernas övergripande och främsta ändamål är att bidra till att

myndigheterna får ett så korrekt underlag för sitt beslutsfattande som

möjligt och att beslutsfattandet präglas av objektivitet, saklighet och

öppenhet. Besluten ska bli sakligt riktiga och förfarandet ska vara rätts-

säkert. Men ett förfarande som tillgodoser högt ställda krav på rättssäker-

het bidrar inte bara till att besluten blir riktiga i sak. Det kan också bidra

till att allmänhetens förtroende för förvaltningen kan upprätthållas mer

effektivt.

Regeringen kan konstatera att det när förvaltningsrättsreformen

genomfördes fanns en önskan om att i inte alltför stor utsträckning tynga

förvaltningsförfarandet med formalia. Det var främst mot den bakgrun-

den som tillämpningen av vissa förfaranderegler begränsades till ärenden

som avsåg myndighetsutövning. Det har nu gått över fyra decennier

sedan reformen genomfördes. Myndigheterna har lång erfarenhet av

tillämpning av de förfaranderegler som antogs 1971 och som också utgör

kärnan i 1986 års förvaltningslag. Utredningen anser att det inte längre

finns något behov av att begränsa tillämpningen av förfarandereglerna till

vissa särskilda situationer som innefattar myndighetsutövning och före-

slår därför att uttrycket utmönstras ur lagen. Till skillnad från bl.a.

Domstolsverket och MSB anser regeringen att det inte finns anledning att

anta att utredningens förslag i denna del nämnvärt skulle komma att

försämra effektiviteten i förvaltningen. En mer enhetlig tillämpning av

samtliga förfaranderegler kan tvärtom bidra till att gränsdragnings-

problemen hos vissa myndigheter kan tonas ned och handläggningen

därigenom förenklas. Regeringen ställer sig därför principiellt bakom

utredningens slutsats att de förfaranderegler som i dag är tillämpliga

enbart i ärenden om myndighetsutövning också bör kunna tillämpas vid

handläggningen av andra ärenden.

Utredningen menar att utmönstringen av myndighetsutövning som en

faktor som avgränsar tillämpningen av lagens handläggningsregler kan

komma att underlätta ärendehandläggningen på grund av att uttrycket har

en delvis oklar innebörd. Flera remissinstanser vänder sig mot denna

bedömning. Örebro universitet menar t.ex. att uttryckets innebörd med

hjälp av förarbeten och doktrin kan slås fast med acceptabel grad av

precision. MSB, Göteborgs universitet och PRV menar att uttrycket är väl

inarbetat och att det fyller en funktion för att beskriva och avgränsa de

särskilt ingripande ärendena som rör enskilda. Även Umeå universitet,

Prop. 2016/17:180

50

som i och för sig ställer sig bakom utredningens bedömning, påpekar att

det för den allra största delen ärenden är relativt enkelt att göra en

indelning i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda och

sådana som inte gör det. Statens jordbruksverk och PRV anser att

uttrycket myndighetsutövning bör vara kvar och dessutom definieras i

lagen.

Regeringen delar uppfattningen att det i det stora flertalet fall torde

vara möjligt för myndigheterna att relativt enkelt identifiera de ärenden

som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Som framgår ovan

handlar det om situationer då myndigheterna ensidigt fattar beslut som

ytterst utgör ett uttryck för samhällets makt över medborgarna och som

får bestämda positiva eller negativa rättsverkningar för enskilda. Det

finns dock skäl att här framhålla att verksamheten hos myndigheterna

varierar i betydande mån och att förutsättningarna för skilda myndigheter

att tydligt dra gränsen mellan olika slags ärenden skiftar. Många gånger

kan det också vara förenat med svårigheter för en enskild att bilda sig en

klar uppfattning om när förfarandereglerna blir tillämpliga vid handlägg-

ningen av ett ärende om avgränsningen görs med hjälp av ett uttryck som

inte har en precis och någorlunda lättbegriplig innebörd.

Eftersom annan lagstiftning där uttrycket myndighetsutövning före-

kommer i hög grad bygger på den definition som slogs fast i 3 § ÄFL kan

lämpligheten av en modernisering och precisering i en ny förvaltningslag

av vad som avses med myndighetsutövning ifrågasättas på principiella

grunder. Om innebörden av begreppet utvecklas och preciseras i en ny

förvaltningslag finns det en uppenbar risk att begreppet kan komma att

tolkas och tillämpas olika på skilda rättsområden. En modernisering av

begreppet kan emellertid även leda till att tolkningen av motsvarande

begrepp i annan lagstiftning påverkas på ett oavsiktligt och svårförutse-

bart sätt. Mot den bakgrunden ställer sig regeringen bakom utredningens

bedömning att det inte bör införas en definition av begreppet myndig-

hetsutövning i den nya lagen. Det återstår då att antingen ha kvar

begreppet utan definition i lagen för att avgränsa tillämpningsområdet för

vissa förfaranderegler eller att, som utredningen föreslår, ta bort det helt

ur förvaltningslagen.

Flera remissinstanser pekar på att uttrycket myndighetsutövning finns i

andra författningar och att det bör analyseras hur dessa påverkas av

reformen innan begreppet tas bort i förvaltningslagen. Justitiekanslern

framhåller särskilt den koppling som finns till myndighetsutövning i

föreskrifter om det allmännas skadeståndsansvar och om enskildas

ansvar för tjänstefel. Riksrevisionen pekar främst på de stadganden i

regeringsformen där uttrycket används. Riksrevisionen menar också att

en utmönstring av uttrycket ur förvaltningslagen kan medföra att

tillämpningsområdet för lagen blir bredare än tillämpningsområdet för

andra lagar där uttrycket används för att avgränsa förhållandet mellan det

allmänna och enskilda medborgare. I likhet med utredningen gör reger-

ingen bedömningen att tillämpningen av annan befintlig eller tillkom-

mande lagstiftning på andra områden där uttrycket myndighetsutövning

används inte påverkas av att det utmönstras ur förvaltningslagen. En

utmönstring av uttrycket ur förvaltningslagen påverkar inte de hänvis-

ningar som gjorts i andra lagförarbeten till den definition av uttrycket

som slogs fast i den äldre förvaltningslagen. I själva verket synes det

51

Prop. 2016/17:180

snarast vara en förutsättning att detta uttryck inte alls används i en ny för-

valtningslag, eller att det i vart fall inte preciseras på något annat sätt än i

de tidigare förarbetena, för att en påverkan på annan lagstiftning med

säkerhet ska kunna undvikas. Med anledning av Riksrevisionens syn-

punkter vill regeringen även understryka att en utmönstring av uttrycket

myndighetsutövning enligt regeringens mening inte kommer att påverka

tillämpningsområde för själva lagen utan enbart tillämpningen av vissa

av lagens grundläggande förfaranderegler.

Uppsala universitet menar att det finns en poäng med att det både för

en enskild part och för handläggaren på myndigheten är tydligt att hand-

läggningen av ett ärende sker under rättsligt ansvar. Enligt regeringens

uppfattning är värdet av att det finns en tydlig koppling mellan det straff-

och skadeståndsrättsliga ansvaret och ärendehandläggningen i varje

enskilt fall dock inte så stort att skälen mot en reform därmed väger

tyngre än skälen för en förstärkning av rättssäkerhetsgarantierna i aktuellt

hänseende. I motsats till Uppsala universitet anser regeringen inte heller

att det finns någon anledning till oro över att en utmönstring av uttrycket

myndighetsutövning ur förvaltningslagen kommer att leda till att med-

vetenheten minskar om att handläggningen av ärenden som innefattar

myndighetsutövning omfattas av ett straffrättsligt och skadeståndsrätts-

ligt ansvar inom den offentliga förvaltningen.

PRV menar att den nuvarande avgränsningen fyller en praktisk funk-

tion i vart fall vid tillämpningen av bestämmelserna om motiverings-

skyldighet, underrättelseskyldighet vid beslut och kommunikations-

skyldighet vid rättelser (20, 21 och 26 §§ FL). Regeringen har förståelse

för att det av praktiska skäl ibland kan finnas ett intresse av att inte

tillämpa vissa förfarandebestämmelser när dessa i den löpande verksam-

heten kan upplevas ställa krav på t.ex. kommunikation och motivering av

beslut som framstår som onödigt stränga. I likhet med utredningen är

regeringen dock inte övertygad om att den nuvarande ordningen är den

allra lämpligaste för att åstadkomma nödvändiga avgränsningar av

förfarandereglernas tillämplighet. Redan enligt gällande ordning finns

möjlighet att avstå från att tillämpa de särskilda förfarandereglerna t.ex.

om en viss handläggningsåtgärd i det enskilda fallet bedöms vara

”uppenbart obehövlig” (17, 20 och 21 §§ FL). I likhet med utredningen

anser regeringen att den nuvarande ordningen med dubbla filter mot

tillämpning av de processuella rättssäkerhetsgarantierna – dels ett

obehövlighetsundantag, dels ett myndighetsutövningskrav – framstår

som onödigt komplicerad och begränsande. Tvärtemot vad Västerås

kommun anför menar regeringen att utredningens förslag medför att det

blir tydligare än i dag när förvaltningslagens handläggningsregler ska

tillämpas.

Statens jordbruksverk menar att den nuvarande regleringen fyller funk-

tionen att vägleda myndigheten när den i samband med överlämnande av

förvaltningsuppgifter till enskilda organ pekat ut vilka förfaranderegler

som dessa haft att tillämpa. Regeringen har förståelse för Jordbruks-

verkets synpunkt men ser inte av den anledningen skäl att avstå från den

utvidgning av tillämpningsområdet för lagens rättsäkerhetsgarantier som

utredningen föreslår.

Sammanfattningsvis anser regeringen, i likhet med flera remiss-

instanser, att utredningens förslag till åtstramning av förvaltningsförfar-

Prop. 2016/17:180

52

andet är välkommet. Den föreslagna utvidgningen av tillämpnings-

området för de särskilda processuella rättssäkerhetsgarantierna i förvalt-

ningslagen kan bidra till att ytterligare förbättra förutsättningarna för

myndigheterna att fatta riktiga beslut och samtidigt stärka rättssäkerheten

och enskildas förtroende för förvaltningen. Regeringen instämmer

således i utredningens bedömning att de förfaranderegler som enligt

gällande ordning bara ska tillämpas vid myndighetsutövning också, som

regel, bör tillämpas vid handläggningen av andra ärenden. I enlighet med

vad utredningen föreslår anser regeringen att det lämpligen kan

åstadkommas genom att uttrycket myndighetsutövning inte används i den

nya förvaltningslagen. Regeringen återkommer nedan till frågan om det

för särskilda situationer finns skäl att även fortsättningsvis göra undantag

från tillämpningen av vissa av lagens förfaranderegler.

Ekonomistyrningsverket menar att det bör övervägas om uttrycket

myndighetsutövning bör finnas kvar i andra föreskrifter. Liknande syn-

punkter för även Statens skolverk fram. Regeringen konstaterar att det

inte har varit en del av utredningens uppdrag att överväga frågan i ett

bredare perspektiv. Frågan om utmönstring av uttrycket i andra lagar kan

därför inte behandlas inom ramen för detta lagstiftningsärende. Reger-

ingen ser inte heller något behov av att på det sättet ta ett helhetsgrepp

om frågan. Det är i nuläget därför inte aktuellt att närmare utreda frågan

om uttrycket bör utmönstras i andra författningar.

Ärende och annan förvaltningsverksamhet behöver inte definieras

Vissa remissinstanser, bl.a. MSB, Statskontoret och Linköpings univer-

sitet, menar att en förändring i linje med utredningens förslag medför att

behovet av att klargöra gränsdragningen mellan ärendehandläggning och

faktiskt handlande blir tydligare. Försvarsmakten efterfrågar en

definition av begreppet ärende och begreppet annan förvaltningsverk-

samhet. Även Statens skolverk och Fiskeriverket anser att begreppet

ärende bör definieras i förvaltningslagen.

Som framgår av avsnitt 5.1 är det en svår uppgift att definiera

begreppen ärende och beslut på ett sådant sätt att gränsen mellan ärende-

handläggning och faktiskt handlande klargörs på ett sätt som blir helt

invändningsfritt. Gränsen mellan handläggning och faktiskt handlande är

trots det i många fall förhållandevis tydlig. Som nämns i nämnda avsnitt

karaktäriseras verksamhet som innefattar handläggning av ett ärende av

att detta avslutas med ett beslut, medan ett faktiskt handlande karaktäri-

seras av att myndigheten helt enkelt vidtar en viss åtgärd. De svårigheter

som redan i dag finns att i vissa fall skilja mellan faktiskt handlande och

ärendehandläggning kan aktualiseras både när åtgärder vidtas vid myn-

dighetsutövning mot någon enskild och när ett samband med myndig-

hetsutövning helt saknas. Gränsdragningsproblemen påverkas enligt

regeringens mening inte i något mera påtagligt hänseende av att uttrycket

myndighetsutövning utmönstras ur förvaltningslagen. Skillnaden blir

endast att fler förfaranderegler än i dag ska tillämpas när ärenden som

inte avser myndighetsutövning handläggs. De eventuella effekter som

reformen kan komma att få i fråga om verksamhet som inte utgör

ärendehandläggning, dvs. för myndigheternas faktiska handlande, ska

inte överdrivas. Regeringen ser bl.a. mot den bakgrunden inte något

53

Prop. 2016/17:180

behov av att i lagen definiera begreppen ärende och annan förvaltnings-

verksamhet.

En huvudregel med särskilda undantag

Som framgår ovan anser regeringen alltså att uttrycket myndighets-

utövning inte bör användas i förvaltningslagen. I linje med detta är det

också regeringens uppfattning att utgångspunkten bör vara att samtliga

förfaranderegler i förvaltningslagen bör vara tillämpliga vid all ärende-

handläggning oberoende av om ärendet avser myndighetsutövning mot

någon enskild eller inte. I den utsträckning det finns anledning att göra

avsteg från denna huvudregel bör en undantagsreglering efter behov

kunna utformas utifrån de särskilda förutsättningar som gäller för

handläggningen av en specifik typ av ärenden. Regeringen konstaterar att

det i vissa fall kan framstå som mindre ändamålsenligt att tillämpa

samtliga förfaranderegler i lagen vid handläggningen av ett ärende. Detta

innebär dock inte att det finns anledning att generellt ställa lägre krav på

myndigheterna när det t.ex. gäller dokumentations- eller motiverings-

skyldigheten eller i fråga om enskilda parters möjligheter att lämna

uppgifter muntligen och få upplysningar om beslutets innehåll bara för

att ärendet inte avser myndighetsutövning.

Några av de remissinstanser som inte invänder mot att uttrycket myn-

dighetsutövning utmönstras ur förvaltningslagen anser ändå att det finns

behov av särskilda undantag från tillämpningen av vissa bestämmelser i

vissa ärendetyper. Stockholms tingsrätt framhåller t.ex. vikten av att

undantag görs från kommunikationsplikten i anställningsärenden. Även

Göteborgs tingsrätt och Kammarrätten i Stockholm anser att det är av

vikt att undantaget från kravet på kommunikation finns kvar när det

gäller anställningsärenden och att en noggrann analys av effekterna av

förslaget görs i det fortsatta lagstiftningsärendet. Försvarsmakten och

Konsumentverket anser att förvaltningslagens bestämmelser inte ska

tillämpas i anställnings- och antagningsärenden i större utsträckning än

enligt den nuvarande ordningen. Myndigheten för radio och tv menar att

förutsättningarna för den statliga sektorns kompetensförsörjning kan

påverkas om anställningsförfarandet kompliceras genom förslaget.

Regeringen delar remissinstansernas uppfattning att det för vissa slags

ärenden kan finnas behov av att göra avsteg från tillämpningen av vissa

förfaranderegler i förvaltningslagen. Frågan hur en, ur saklig och

lagteknisk synvinkel, lämplig avgränsning kan åstadkommas i detta

hänseende behandlas längre fram i de avsnitt där utformningen av de

särskilda förfarandereglerna övervägs (se avsnitten 12.3.4 och 13.4.3).

Riksarkivet efterfrågar ett klargörande av om den föreslagna för-

faranderegleringen ska ses som en minimistandard och att myndigheterna

därför kommer att vara oförhindrade att tillämpa bestämmelserna även

när tillämpningen inte är påbjuden i lagen. Regeringen vill med

anledning av denna synpunkt understryka att lagen kan tillämpas även

när den formellt inte är tillämplig eller när något undantag medför att en

viss regel inte behöver tillämpas. Detta synsätt överensstämmer med

utgångspunkten för 1971 års förvaltningslag (prop. 1971:30 del 2 s. 289).

Prop. 2016/17:180

54

Regleringens effekter på några särskilda områden

Några myndigheter menar att det finns behov av att ytterligare belysa

vilka konsekvenser förslaget får för deras verksamhet. MSB pekar på ett

behov av analys av effekterna på handläggningen av upphandlingsären-

den. Arbetsförmedlingen efterfrågar ett klargörande av om utredningens

förslag innebär att samtliga bestämmelser i förvaltningslagen blir

tillämpliga på partsbesked och Statens tjänstepensionsverk menar att det

behövs klargöranden i fråga om ärenden som rör kollektivavtal.

Förvaltningslagen är tillämplig i domstolarnas och förvaltnings-

myndigheternas ärenden om upphandling enligt lagen (2016:1145) om

offentlig upphandling, lagen (2016:1146) om upphandling inom försörj-

ningssektorerna, lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner och

lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet.

Bestämmelserna om rätten för en part att ta del av uppgifter i ett ärende

och om myndigheternas skyldighet att kommunicera handlingar i ärendet

gäller dock inte i sådana ärenden eftersom upphandling inte anses utgöra

myndighetsutövning mot någon enskild. Det innebär bl.a. att bestämmel-

sen i 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad

OSL, enligt nuvarande ordning inte ska tillämpas i upphandlingsärenden.

Regleringen i 10 kap. 3 § OSL är en kollisionsnorm. Den reglerar vad

som ska gälla vid konflikt mellan regler om partsinsyn och sekretess. Av

paragrafen följer att sekretessen som huvudregel inte hindrar att den som

är part i ett ärende inför en myndighet och som på grund av sin parts-

ställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller

annat material i ärendet. En handling i ett ärende får dock inte lämnas ut

till en part om det med hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av

synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i handlingen inte röjs. I

sådana fall ska myndigheten i stället lämna parten upplysningar om

innehållet i handlingen, om det behövs för att parten ska kunna ta till

vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som

sekretessen ska skydda. Möjligheten att begränsa en parts rätt att ta del

av handlingarna i ett ärende är således mycket liten, om förfarande-

regleringen ger parten rätt till partsinsyn.

Regler om sekretess i upphandlingsärenden finns i 19 kap. 3 § OSL.

Av bestämmelserna i denna paragraf följer att sekretessen är absolut mot

alla andra än anbudsgivaren själv fram till dess att ett tilldelningsbeslut

har fattats. Eftersom förvaltningslagens bestämmelse om partsinsyn inte

är tillämplig i upphandlingsärenden enligt gällande ordning, ger den

absoluta sekretessen enligt 19 kap. 3 § OSL inte vika för det insyns-

intresse som annars normalt ges företräde enligt den i 10 kap. 3 § OSL

angivna kollisionsnormen. Det är av största vikt att denna ordning inte

rubbas. För att åstadkomma detta bör regleringen utformas så att möjlig-

heten till partsinsyn i upphandlingsärenden begränsas. En sådan begräns-

ning kan föreskrivas antingen genom en allmän bestämmelse i förvalt-

ningslagen eller genom en avvikande reglering i annan författning,

exempelvis lagstiftningen om offentlig upphandling. Det kan också

finnas skäl att överväga en avvikande reglering bl.a. i fråga om krav på

kommunikation innan en myndighet fattar beslut i ett sådant ärende.

Regeringens avsikt är att efter sedvanlig beredning återkomma till

riksdagen med förslag till kompletterande reglering om undantag från

55

Prop. 2016/17:180

partsinsyn i upphandlingsärenden och om eventuell avvikande reglering i

övrigt i sådana ärenden.

Med uttrycket partsbesked avses ett uttalande som en myndighet gör

om den ståndpunkt som myndigheten intar som företrädare för staten i ett

civilrättsligt eller liknande förfarande. Partsbesked kan t.ex. lämnas av

myndigheter i samband med handläggningen av ett ärende om ersätt-

ningsanspråk som riktas mot staten eller i samband med en uppmaning

att betala en inte omedelbart verkställbar fordran. Gemensamt för

besluten är att de inte slutligt reglerar tvisten mellan det allmänna och

den enskilde (se även avsnitt 15.2.4).

Förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk

mot staten, förkortad skaderegleringsförordningen, gäller i fråga om

vissa anspråk på ersättning för skador som riktas mot staten. I förord-

ningen regleras statens frivilliga skadereglering. Justitiekanslern och

Kammarkollegiet prövar frågor om några i förordningen särskilt angivna

ersättningsanspråk, medan andra anspråk prövas av den centrala förvalt-

ningsmyndigheten inom vars verksamhetsområde en påstådd skada

inträffat. Handläggningen av ett ärende som avslutas genom ett parts-

besked anses inte innefatta myndighetsutövning mot någon enskild. Av

det skälet ska den nuvarande förvaltningslagens bestämmelser om parts-

insyn, kommunikation och beslutsmotivering m.m. inte tillämpas vid

denna handläggning. Ett partsbesked får inte heller överklagas. Förfaran-

det hindrar dock inte att parten väcker talan mot staten i allmän domstol

avseende det ekonomiska anspråk som varit föremål för frivillig skade-

reglering. Den enskildes rätt skyddas alltså i dessa fall genom möjlig-

heten att få en tvist prövad i civilrättslig ordning i allmän domstol.

Kriminalvården menar att utredningens förslag till utvidgning av

tillämpningsområdet för förfarandereglerna i förvaltningslagen kan få till

följd att myndigheternas intresse av att fullständigt utreda ett ärende

innan ett partsbesked lämnas kommer att minska om detta kan leda till att

myndighetens ställning i en framtida tvist försämras. Regeringen delar

inte den uppfattningen. Mot bakgrund av partsbeskedens karaktär som

inte bindande ställningstaganden i civilrättsliga eller liknande angelägen-

heter är den som angelägenheten rör inte att betrakta som part i ett

ärende. Lagens bestämmelser om bl.a. partsinsyn kommer därför inte att

vara tillämpliga. Ett partsbesked kommer inte heller att påverka den

enskilde på sådant sätt att beslutet blir överklagbart (avsnitt 15.2.4).

Enligt regeringens mening ger utredningens förslag därför inte anledning

att överväga någon särreglering av lagens tillämpning i ärenden om

partsbesked.

Statens tjänstepensionsverk, som framhåller att förmåner som myndig-

heten betalar ut i de flesta fallen är kollektivavtalsreglerade och att dess

beslut normalt inte får överklagas utan – i förekommande fall – enbart

kan prövas i den ordning som gäller för arbetstvister enligt lagen

(1974:371) om rättegången i arbetstvister, efterfrågar klargöranden när

det gäller den nya lagens tillämpning i fråga om kollektivavtalsreglerade

förhållanden. Regeringen noterar med anledning av denna synpunkt att

när en myndighet uppträder i rollen som arbetsgivare regleras förhållan-

det till arbetstagarna – vid sidan av det arbetsrättsliga regelverket, som

bl.a. inkluderar lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet och

lagen om rättegången i arbetstvister – i stor utsträckning genom anställ-

Prop. 2016/17:180

56

ningsavtal och kollektivavtal. Rättsförhållandena mellan en arbetsgivare

och en arbetstagare vilar därmed i hög grad på civilrättslig grund, även

om det i sammanhanget bör anmärkas att exempelvis ett anställnings-

beslut anses innefatta sådana inslag av offentlig maktutövning att det är

fråga om myndighetsutövning mot enskild. Även i en förhandling med en

arbetstagarorganisation om ett kollektivavtal uppträder myndigheten som

arbetsgivare i en privaträttslig roll i förhållande till motparten. En

utmönstring av uttrycket myndighetsutövning ur förvaltningslagen med-

för att tillämpningsområdet för de handläggningsregler som enligt dagens

ordning avser enbart ärenden som innefattar myndighetsutövning mot

någon enskild – däribland bestämmelserna om muntlig handläggning,

dokumentation av uppgifter, partsinsyn, kommunikation, motivering av

och underrättelse om beslut och kommunikation i samband med rättelse

– formellt sträcks ut till att avse även handläggning av ärenden som inte

innefattar sådan myndighetsutövning. Bestämmelserna blir dock inte

automatiskt tillämpliga vid all annan ärendehandläggning. Avgörande

blir i stället om övriga förutsättningar som ställs upp för bestämmelser-

nas tillämpning i det enskilda fallet är uppfyllda eller inte. När det gäller

vissa bestämmelser måste det t.ex. vara fråga om ett ärende där någon är

part. Det innebär i praktiken att en myndighet inte behöver tillämpa dessa

bestämmelser i ärenden som rör t.ex. ingående av kollektivavtal eller

som avser en tvist i fråga om kollektivavtalsreglerade förhållanden. När

en myndighet agerar i en roll som utgår från en i grunden privaträttsligt

reglerad ordning, t.ex. ett kollektivavtal, är myndighetens motpart i en

avtalsförhandling normalt inte att betrakta som part i ett ärende hos den

myndigheten. Det får bl.a. till följd att motparten inte kan göra anspråk

på någon rätt till partsinsyn eller ställa krav på kommunikation av hand-

lingar i det ärende som myndigheten kan ha inlett med anledning av

avtalsförhandlingen (jfr avsnitten 8.2 och 12.3). Detta får i sin tur bl.a.

till följd att reformen inte, genom den föreslagna regleringen av rätten till

partsinsyn, påverkar det sekretesskydd för fackliga förhandlingar som

gäller enligt 19 kap. 6 § OSL. Ett annat exempel är förslaget att ett beslut

som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska

innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt

(avsnitt 13.4.2). I angelägenheter som rör myndighetens privaträttsliga

ställning och som inte är offentligrättsligt reglerade och inte heller

resulterar i beslut som kan överklagas torde det som regel kunna anses

uppenbart att en klargörande motivering av ett beslut i ärendet inte

behövs. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att utredningens

förslag inte ger upphov till några konsekvenser för myndigheterna i deras

roll som arbetsgivare rörande kollektivavtalsreglerade förhållanden.

57

Prop. 2016/17:180

7

Grunderna för god förvaltning

7.1

Legalitet, objektivitet och proportionalitet

Regeringens förslag: Legalitets-, objektivitets- och proportionalitets-

principerna ska komma till uttryck i förvaltningslagen.

Det ska framgå av lagtexten att en myndighet endast får vidta

åtgärder som har stöd i rättsordningen och att myndigheterna i sin

verksamhet ska vara sakliga och opartiska.

Vidare ska det framgå att en myndighet får ingripa i ett enskilt

intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet.

Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får

vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de

olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Det stora flertalet

remissinstanser för inte fram några synpunkter på utredningens förslag i

denna del. Flera av de remissinstanser som uttryckligen tar ställning till

förslaget instämmer i det eller har ingen invändning mot det. Bland dessa

finns Kammarrätten i Stockholm, Justitiekanslern, Försäkringskassan,

Lunds universitet, Lantmäteriet, Post- och telestyrelsen och Sveriges

läkarförbund. Några remissinstanser, bl.a. Riksdagens ombudsmän (JO),

Riksrevisionen, Säkerhetspolisen, Migrationsverket, Lunds universitet,

Uppsala universitet och Patent- och registreringsverket, är dock delvis

tveksamma till behovet av lagstiftning eller har synpunkter i sak på den

närmare utformningen av vissa av de föreslagna bestämmelserna. Stock-

holms kommun, Jönköpings kommun, Göteborgs kommun, Karlstads

kommun, Örebro kommun, Örnsköldsviks kommun och Luleå kommun

anser att tillämpningsområdet för den föreslagna regleringen av

proportionalitetsprincipen är för snävt och bör omfatta även alla former

av statliga ingrepp mot kommuner och landsting. Även Skåne läns

landsting och Sveriges Kommuner och Landsting invänder mot den

föreslagna begränsningen av proportionalitetsprincipen

.

Skälen för regeringens förslag

Legalitetsprincipen

Legalitetsprincipen brukar framhållas som ett skydd mot en nyckfull och

godtycklig maktutövning från det allmännas sida. Den är en av de

principer som anses känneteckna en rättsstat och tillmäts en avgörande

vikt i EU:s rättssystem liksom i Europakonventionen. Legalitetsprincipen

är inte enhetligt definierad men brukar vanligtvis uppfattas som ett krav

på att ingripanden mot enskilda ska ha ett klart författningsstöd. I denna

betydelse är legalitetsprincipen också grundlagsfäst genom den i 1 kap.

1 § RF intagna bestämmelsen om att ”den offentliga makten utövas under

lagarna”. Med uttrycket lagarna avses i detta sammanhang inte endast

sådana föreskrifter som riksdagen har beslutat, utan även andra

författningar och t.ex. sedvanerätt (prop. 1973:90 s. 397 och KU 1973:26

s. 59). Legalitetsprincipen innebär alltså att myndigheternas makt-

Prop. 2016/17:180

58

utövning i vidsträckt mening måste ha stöd i någon av de källor som

tillsammans bildar rättsordningen.

Regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten (8 kap. RF)

ger också uttryck för en legalitetsprincip, eftersom de innebär att lag-

formen som huvudregel krävs för beslut om föreskrifter i mera väsentliga

ämnen och att myndigheternas beslutanderätt i konkreta fall därmed

förutsätter lagstöd i egentlig mening (riksdagsbeslut). Bestämmelserna

anger även i vilka fall som föreskrifter får meddelas på lägre nivå än lag

och där lagstödet i stället har formen av ett normgivningsbemyndigande.

Inom förvaltningsrätten är legalitetsprincipen av central betydelse

eftersom kravet på författningsstöd bildar utgångspunkt för myndighet-

ernas verksamhet såväl när det gäller att handlägga ärenden och besluta i

dessa som i fråga om annan verksamhet som en myndighet bedriver.

Utredningen belyser med en praxisgenomgång att det i viss utsträck-

ning förekommer att förvaltningsbeslut som överklagats till allmän

förvaltningsdomstol upphävs av domstolen med hänvisning till att det

nödvändiga författningsstödet för åtgärden har saknats (se SOU 2010:29

s. 145–146). Som utredningen framhåller betyder detta dock inte att

myndigheterna har utövat sin offentliga makt helt utan hänsyn till

gällande rätt. Normalt får det i stället antas vara fråga om en felaktig

tolkning av tillämpliga – och kanske ibland oklara – bestämmelser. I

vissa situationer blir gränsen mellan oriktig tillämpning av rättsregler och

avsaknaden av författningsstöd också flytande.

Utredningens praxisgenomgång ger en klar indikation på att myndig-

heterna inte alltid i tillräcklig utsträckning tar reda på om att de har stöd i

rättsordningen för sina åtgärder. Utvecklingen från en mer klassisk för-

valtning mot en förvaltning med ökade inslag av informationsuppgifter

och mera kundrelaterade aktiviteter, t.ex. i form av olika digitala själv-

betjäningstjänster, har också inneburit ökade risker i detta avseende. Det

är därför angeläget att ge en klar signal om att all offentlig verksamhet,

oavsett dess karaktär, ytterst måste grundas på skrivna regler i rättsord-

ningen (prop. 1973:90 s. 397). Skiljelinjen mellan privaträttsliga subjekts

principiella rätt till ett fritt agerande och myndigheternas skyldighet att

fullgöra bestämda uppgifter i det allmännas tjänst bör alltså tydligt

markeras.

Regeringen anser därför, i likhet med bl.a. Kammarrätten i Stockholm,

Justitiekanslern, Lunds universitet och Lantmäteriet, att legalitetsprin-

cipen bör komma till direkt uttryck i den nya förvaltningslagen. JO och

Migrationsverket är tveksamma till behovet av en särskild bestämmelse

om detta och förordar att det i stället görs en hänvisning till regleringen i

1 kap. 1 § RF. Som utredningen föreslår får det dock anses lämpligare

med en för ändamålet särskilt anpassad bestämmelse. Till skillnad från

JO och Örebro universitet ser regeringen, i likhet med bl.a. Lunds

universitet, inte någon risk för att en sådan ordning skulle kunna påverka

hur grundlagsbestämmelsens ställning och betydelse uppfattas.

Principen bör i enlighet med utredningens förslag gälla för all verk-

samhet hos myndigheten, dvs. för såväl handläggning av och besluts-

fattande i enskilda ärenden som s.k. faktiskt handlande. Avsikten är alltså

att hindra myndigheterna från att agera helt vid sidan av sina i författning

angivna åligganden.

59

Prop. 2016/17:180

Enligt Riksrevisionen är räckvidden av det föreslagna kravet på legali-

tet oklar och kan skapa osäkerhet om myndigheternas befogenheter,

exempelvis när det gäller möjligheterna att samverka med andra. Även

Säkerhetspolisen och Migrationsverket anser att det finns behov av

förtydliganden när det gäller förslagets närmare innebörd och dess

påverkan på myndigheternas verksamhet.

Regeringen anser att kravet enligt förvaltningslagen på legalitet – i

likhet med 1 kap. 1 § RF – bör innebära ett krav på att myndighetens

agerande ska ha stöd i någon av de källor som tillsammans bildar rätts-

ordningen i vidsträckt mening. Vad som bör krävas är alltså att det ska

finnas någon form av normmässig förankring för all typ av verksamhet

som en myndighet bedriver. Däremot bör det inte ställas krav på att varje

enskild åtgärd som en myndighet vidtar kan kopplas till ett specifikt

bemyndigande. Kravet på legalitet bör inte heller uppfattas så att en

myndighets åtgärd måste ha uttryckligt stöd i en viss lagbestämmelse

eller i andra föreskrifter som har meddelats i enlighet med 8 kap. RF.

Som bl.a. Lagrådet, Läkemedelsverket och Länsstyrelsen i Gotlands län

uppmärksammar bör lagtexten utformas så att förslaget inte innebär

någon oklarhet på denna punkt. För att säkerställa detta bör lämpligen

uttrycket ”rättsordningen” användas i stället för ”lag eller annan

författning”, som fanns i lagrådsremissens lagtextförslag.

På förvaltningens olika sakområden är frågor om ärendehandläggning

och beslutsfattande ofta relativt detaljerat reglerade i tillämplig special-

författning och i övrigt gäller de allmänna bestämmelserna i förvaltnings-

lagen. På det polisiära området utgör bestämmelserna i 8 § polislagen det

rättsliga stödet för många av de åtgärder av operativt slag som bl.a.

Säkerhetspolisen vidtar. I andra fall är det fråga om att tillämpa allmänna

eller särskilda bestämmelser i myndighetens instruktion eller myndig-

hetsförordningen (2007:515) eller i någon annan förordning som

regeringen har utfärdat. Så kan t.ex. vara fallet i fråga om befogenheten

för en myndighet att ingå civilrättsliga avtal eller annars uppträda som

privaträttsligt subjekt. Som Migrationsverket uppmärksammar kan

legalitetskravet i något fall även anses vara uppfyllt genom ett förvalt-

ningsbeslut, exempelvis i form av ett regleringsbrev.

Lunds universitet väcker frågan om inte offentlighetsprincipen bör

omnämnas i den nya förvaltningslagen. Regeringen återkommer till detta

i avsnitt 10.2.

Objektivitetsprincipen

Objektivitetsprincipen kommer till uttryck i såväl Europakonventionen

som EU-rätten och är på samma sätt som legalitetsprincipen ett grund-

läggande kännetecken för en rättstat. Principens kärna kan beskrivas som

en skyldighet att agera sakligt och opartiskt.

Bestämmelser som syftar till att garantera saklighet och opartiskhet

inom den offentliga förvaltningen finns i såväl grundlag som vanlig lag.

Enligt 1 kap. 9 § RF ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och

andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet

beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. I

fråga om anställningar inom den offentliga sektorn finns ett uttryckligt

förbud i grundlagen mot att fästa avseende vid annat än sakliga grunder,

Prop. 2016/17:180

60

såsom förtjänst och skicklighet (12 kap. 5 § andra stycket RF). När det

gäller bestämmelser i vanlig lag är regler om jäv (bl.a. i 11 § FL) det

mest typiska exemplet. För brottsbekämpande verksamhet finns detalj-

erade regler om krav på objektivitet i fråga om förfarandet före, under

och efter en förundersökning (23 kap. 4 § och 45 kap. 3 a § RB). Bestäm-

melserna om förbud för offentliganställda att inneha vissa bisysslor (7–

7 d §§ lagen [1994:260] om offentlig anställning) och om straffansvar för

tjänstefel och mutbrott (10 kap. 5 a–5 e §§ och 20 kap. 1 §§ brottsbalken)

syftar också till att säkerställa att objektivitetsprincipen beaktas inom den

offentliga förvaltningen. Vidare finns det processuella regler som ska

förhindra att ovidkommande material läggs till grund för ett avgörande

(t.ex. 30 § FPL).

Inom förvaltningsrätten innebär objektivitetsprincipen ett förbud för

myndigheterna att låta sig vägledas av andra intressen än dem som de är

satta att tillgodose eller att grunda sina avgöranden på hänsyn till andra

omständigheter än sådana som enligt tillämpliga författningar får beaktas

vid prövningen av ett ärende. Myndigheterna får alltså inte låta sig

påverkas av omständigheter som t.ex. en sökandes etniska bakgrund eller

politiska åsikter, om de är ovidkommande (jfr t.ex. migrationsärenden).

Som utredningen framhåller finns det ett värde i att de allmänna krav

på objektivitet och saklighet som anges i grundlagen också kommer till

uttryck i den lag som direkt vänder sig till förvaltningsmyndigheterna

och till de enskilda som berörs av deras verksamhet. Därmed understryks

att inte bara förvaltningslagens mera preciserade rättssäkerhetsgarantier

utan också denna grundläggande princip alltid måste beaktas i myndig-

heternas verksamhet. Regeringen anser därför, i likhet med bl.a.

Kammarrätten i Sundsvall, Justitiekanslern, Lunds universitet och Post-

och telestyrelsen, att objektivitetsprincipen bör komma till direkt uttryck

i den nya förvaltningslagen i enlighet med utredningens förslag och gälla

för all förvaltningsverksamhet, alltså även då det är fråga om faktiskt

handlande och ren service. På motsvarande sätt som i fråga om legalitets-

principen bedömer regeringen att en sådan ordning är att föredra framför

en hänvisning till grundlagsregleringen av det slag som bl.a. JO förordar.

Enligt Lunds universitet bör även likhetsprincipen komma till uttryck i

den nya förvaltningslagen för att förtydliga kravet på konsekvens i

beslutsfattandet. Som utredningen påpekar inbegriper dock skyldigheten

att agera sakligt och opartiskt också ett krav på respekt för allas likhet

inför lagen. Enligt regeringens uppfattning markerar utredningens förslag

därför på ett tillräckligt tydligt sätt att t.ex. diskriminering och andra

former av obefogad särbehandling inte får förekomma eftersom sådana

åtgärder uppenbart strider mot objektivitetsprincipen.

Proportionalitetsprincipen

Proportionalitetsprincipen är central inom det EU-rättsliga systemet och

är en av de allmänna rättsprinciper som ges närmast konstitutionell status

vid all unionsrättslig tillämpning. Den begränsar unionsinstitutionernas

handlingsfrihet i förhållande till medlemsstaterna och markerar en gräns

för vilka bördor som kan läggas på medborgarna med stöd av EU-rätten.

Principen har utvecklats av EU-domstolen med utgångspunkt i nationell

– främst tysk – rätt och Europakonventionen. En redogörelse för EU-

61

Prop. 2016/17:180

domstolens praxis finns i utredningens betänkande (SOU 2010:29

s. 157–159).

Förenklat kan man säga att proportionalitetsprincipen innebär att en

ingripande åtgärd ska vara ägnad att tillgodose det åsyftade ändamålet,

vara nödvändig för att uppnå detta ändamål och medföra fördelar som

står i rimlig proportion till den skada som åtgärden förorsakar. Det ska

alltså finnas en balans mellan mål och medel.

Även Europakonventionen, som gäller som lag, genomsyras av pro-

portionalitetsprincipen. Flera av artiklarna i konventionen tar sikte på att

det ska göras avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen. På

motsvarande sätt som inom EU-rätten kräver den konventionsrättsliga

proportionalitetsprincipen att en ingripande åtgärd ska vara lämplig, nöd-

vändig och proportionerlig i strikt mening för att kunna accepteras.

Principen har fått sitt närmare innehåll och utvecklas kontinuerligt i

Europadomstolens praxis. Den aktualiseras oftast vid tillämpning av de

artiklar i Europakonventionen som under vissa förutsättningar medger

begränsningar av vissa fri- och rättigheter. En närmare redogörelse för

proportionalitetsprincipen i Europakonventionen och Europadomstolens

praxis finns i utredningens betänkande (SOU 2010:29 s. 161–165).

Proportionalitetsprincipen kommer också till uttryck i bl.a. 2 kap. 15 §

första stycket RF, som anger att varje medborgares egendom är tryggad

bl.a. genom att ingen kan tvingas tåla att det allmänna inskränker

användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose

angelägna allmänna intressen. Bestämmelsen fick denna lydelse den

1 januari 1995 samtidigt som Europakonventionen inkorporerades i

svensk rätt. Den proportionalitetsprincip som kommer till uttryck i

bestämmelsen knyter an till artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till

konventionen. I den proposition som låg till grund för inkorporeringen

underströks också att en proportionalitetsprincip har vunnit hävd i svensk

rätt (prop. 1993/94:117 s. 39–40).

Krav på proportionalitet finns även i andra föreskrifter i 2 kap. RF i

fråga om den bedömning som ska göras när relativa rättigheter begränsas

i lag eller genom annan författning (se t.ex. 20–23 §§). Även om bestäm-

melserna i första hand riktar sig till lagstiftaren, ska de också beaktas vid

tolkning och tillämpning av lagstiftningen (jfr prop. 1975/76:209 s. 39,

99 och 153).

Proportionalitetsprincipen gäller sedan länge som grundsats för

polisens verksamhet och har i likhet med behovsprincipen lagfästs i 8 §

polislagen. Enligt rättegångsbalken ska proportionalitetsprincipen

beaktas vid häktning liksom vid användningen av andra straff-

processuella tvångsmedel (se t.ex. 24 kap. 1 § andra stycket RB). Om de

tvångsmedel som kan komma i fråga inte står i rimlig proportion till vad

som står att vinna med åtgärderna bör man avstå från att använda dem

(jfr prop. 1988/89:124 s. 27 och JO 2008/09 s. 113).

Bestämmelser som innebär krav på en rimlig balans eller

proportionalitet mellan fördelarna för det allmänna och de nackdelar som

en viss åtgärd innebär för den enskilde finns också i annan lagstiftning på

områdena för brottsbekämpning och brottsförebyggande åtgärder liksom

på bl.a. miljöområdet, skatteområdet och i fråga om kameraövervakning.

Se t.ex. 27 kap. 1 § tredje stycket RB, 5 § lagen (2007:979) om åtgärder

för att förhindra särskilt allvarliga brott, 2 § tredje stycket lagen

Prop. 2016/17:180

62

(2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, 2 kap. 7 § första

stycket och 7 kap. 25 § miljöbalken, 2 kap. 5 § skatteförfarandelagen

(2011:1244), 9 § kameraövervakningslagen (2013:460) och 53 d § lagen

(1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk.

Proportionalitetsprincipen kommer även till uttryck inom utlännings-

rätten (1 kap. 8 § utlänningslagen [2005:716]) och i lagar som reglerar

tvångsanvändning på socialrättens område, bl.a. i 20 a § lagen (1990:52)

med särskilda bestämmelser om vård av unga.

Vidare har Högsta förvaltningsdomstolen i sin praxis slagit fast och

utvecklat en allmän proportionalitetsprincip i svensk rätt. Utvecklingen

av denna princip är sedan 1995 direkt kopplad till EU-rätten och Europa-

konventionen men principen har som utredningen påpekar fått ett vidare

tillämpningsområde. Principen har aktualiserats såväl i samband med

beslut om olika former av ingripanden, t.ex. förelägganden eller förbud,

som i dispenssammanhang och andra situationer där inslaget av makt-

användning från det allmännas sida är mindre påtagligt. Praxis avser

främst frågor om markanvändning, men tillämpningsområdet tar sikte på

samtliga förvaltningsområden. För en sammanställning av Högsta för-

valtningsdomstolens praxis på området, se utredningens betänkande

(SOU 2010:29 s. 176–181).

Enligt regeringens mening har en kodifiering i förvaltningslagen av

den i praxis erkända proportionalitetsprincipen flera fördelar. För

förvaltningsmyndigheterna blir det tydligare att inga åtgärder i det

allmännas intresse får vidtas utan att motstående enskilda intressen

samtidigt beaktas. Ett allmänt krav på att en proportionalitetsbedömning

ska göras redan i första instans ger också bättre förutsättningar för att

ärendehandläggningen ska bli mer omsorgsfull och att besluten i ännu

högre grad redan från början ska bli materiellt riktiga. Detta kan i sin tur

förväntas leda till att färre beslut överklagas. En bestämmelse i förvalt-

ningslagen ger även den enskilde bättre möjligheter att bevaka sina

intressen redan i ursprungsärendet, men också vid ett eventuellt över-

klagande. Dessutom markeras Sveriges åtaganden enligt EU-rätten och

Europakonventionen på ett generellt och mera tydligt sätt än i dag för

såväl domstolar och förvaltningsmyndigheter som för enskilda.

Regeringen anser därför, i likhet med bl.a. Justitiekanslern, Migra-

tionsverket, Lunds universitet, Lantmäteriet, Trafikverket och Post- och

telestyrelsen, att proportionalitetsprincipen bör komma till uttryck i

förvaltningslagen. Till skillnad från Naturvårdsverket anser regeringen

däremot inte att proportionalitetsprincipen bör komma till uttryck i

grundlag på något annat sätt än enligt gällande ordning.

Med hänsyn till bestämmelsens generella karaktär och dess placering i

en allmän förfarandelag är det viktigt att bestämmelsen utformas så att

även högt ställda krav på en effektiv förvaltning tillgodoses. Tillämp-

ningsområdet bör därför avgränsas till situationer där den enskilde har ett

verkligt rättssäkerhetsbehov. Myndigheterna bör alltså inte åläggas en

skyldighet att i detalj väga en från allmän synpunkt angelägen åtgärd mot

varje tänkbart motstående enskilt intresse.

Åtgärder som innebär tvång eller våldsanvändning är tydliga exempel

på ingrepp i enskilda intressen, men även återkravshantering på social-

försäkringsområdet och andra liknande åtgärder av mindre ingripande

slag bör omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde. För att markera

63

Prop. 2016/17:180

att den negativa förändringen av den enskildes situation bör vara av viss

betydelse innehöll lagrådsremissens lagtextförslag ett uttryckligt krav på

att det måste vara fråga om ett ingrepp i ett väsentligt enskilt intresse.

Som Lagrådet påpekar bör en myndighet – oavsett vilka intressen som

står på spel – dock aldrig få vidta en åtgärd som inte kan antas leda till

det avsedda resultatet. För att undvika risken för missuppfattningar kring

detta bör något krav på väsentlighet inte komma till uttryck i lagtexten.

Regeringen vill dock framhålla att avsikten med bestämmelsen inte är att

absolut rättvisa ska uppnås i varje enskilt fall. Som Trafikverket

konstaterar bör det överlämnas till rättstillämpningen att utveckla

närmare praxis kring bestämmelsen.

För vissa särskilt starka allmänna intressen – t.ex. då det gäller att

avvärja akuta hot mot samhället eller mot människors hälsa – måste det

generellt sett finnas ett betydande utrymme för ingripanden även på

bekostnad av enskilda intressen. Vissa marginaler måste alltså tolereras,

vilket också följer av EU-domstolens och Europadomstolens praxis på

området. Även Högsta förvaltningsdomstolen har betonat att myndighet-

erna i många avvägningsfrågor har ett betydande handlingsutrymme och

att det ska finnas en rimlig balans mellan vad det allmänna vinner och

den enskilde förlorar på grund av en viss åtgärd. Regeringen anser i

likhet med utredningen att starka skäl talar för att tillåta myndigheterna

en sådan marginal vid proportionalitetsbedömningen. Det bör därför

införas ett krav på rimlighet som begränsar myndigheternas handlings-

utrymme enbart på så sätt att det inte får föreligga ett klart miss-

förhållande mellan det allmänna intresset av ett visst ingripande och den

belastning som detta medför för den enskilde.

Innan myndigheten väger olika intressen mot varandra, måste den ha

tagit ställning till om åtgärden uppfyller kraven på lämplighet och

nödvändighet. Det bör alltså krävas att myndigheten först prövar om den

tilltänkta åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Myndigheten

måste också konstatera att åtgärden är det minst ingripande av de

alternativ som finns för att uppnå samma resultat. Avsikten är alltså inte

att hindra myndigheterna från att vidta åtgärder utan att säkerställa att de

åtgärder som vidtas är proportionella. Till skillnad från Patent- och

registreringsverket anser regeringen att utredningens lagtextförslag ger

tydligt uttryck för detta.

Bestämmelsen bör inte bara ta sikte på beslut som en myndighet fattar

inom ramen för ärendehandläggningen, utan omfatta alla typer av åtgär-

der som vidtas med potentiellt negativa konsekvenser för enskilda. Med

ett sådant tillämpningsområde undviker man också de gränsdragnings-

svårigheter som annars kan uppkomma när det gäller att i ett enskilt fall

skilja på beslutsfattande och faktiskt handlande. Det bör understrykas att

kravet på att det ska vara fråga om ett ingrepp i ett enskilt intresse gäller

även i fråga om åtgärder som vidtas inom ramen för myndighetens

faktiska handlande. Ett sådant exempel kan vara åtgärder som en

tentamensvakt vidtar i samband med misstänkt fusk vid ett provtillfälle.

Till skillnad från Linköpings universitet anser regeringen däremot inte att

diskussioner och meningsskiljaktigheter mellan studenter och lärare i

olika undervisningsfrågor utgör ingrepp i någon enskilds intresse i den

mening som avses med bestämmelsen.

Prop. 2016/17:180

64

Stockholms kommun, Jönköpings kommun, Göteborgs kommun,

Karlstads kommun, Örebro kommun, Örnsköldsviks kommun och Luleå

kommun anser att tillämpningsområdet för den föreslagna regleringen av

proportionalitetsprincipen är för snävt och bör omfatta även alla former

av statliga ingrepp mot kommuner och landsting. Även Skåne läns lands-

ting och Sveriges Kommuner och Landsting invänder mot den föreslagna

begränsningen av proportionalitetsprincipen

.

Proportionalitetsprincipen, såväl enligt EU-rätten och Europakonven-

tionen som Högsta förvaltningsdomstolens praxis, avser att skydda

enskilda intressen mot en ensidig prioritering av det allmännas önskemål

vid myndigheternas agerande. Principen har däremot inte något att göra

med balansen mellan motstridiga allmänna intressen. Som Justitiekans-

lern särskilt framhåller bör en kodifiering av proportionalitetsprincipen

inte avvika från framför allt unionsrättsliga rättsprinciper, bl.a. eftersom

det skulle kunna leda till betydande oklarheter om principens innebörd.

Detsamma gäller i förhållande till Europakonventionen. Regeringen

anser därför, i likhet med Länsstyrelsen i Gotlands län, att det inte finns

skäl att sträcka ut tillämpningsområdet på ett sådant sätt. I sammanhanget

kan noteras att den nya bestämmelsen kommer att bli tillämplig till för-

mån för staten eller kommunerna när de företräder ett civilrättsligt grun-

dat intresse och i den egenskapen uppträder som enskilda i förhållande

till det allmänna, t.ex. som fastighetsägare i ett bygglovsärende. Det finns

också särskilda bestämmelser i grundlag som innebär att det ska göras en

proportionalitetsbedömning vid lagstiftningsåtgärder som avser inskränk-

ningar i den kommunala självstyrelsen (14 kap. 3 § RF).

7.2

Service, tillgänglighet och samverkan

Regeringens förslag: Myndigheterna ska vara serviceinriktade och på

ett smidigt och enkelt sätt hjälpa enskilda så att de kan ta till vara sina

intressen.

Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med

hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens

verksamhet samt utan onödigt dröjsmål.

Myndigheterna ska vara tillgängliga för kontakter med enskilda och

informera allmänheten om hur och när sådana kan tas. Myndigheterna

ska vidta de åtgärder i fråga om tillgänglighet som behövs för att de

ska kunna upprätthålla sina skyldigheter gentemot allmänheten enligt

den i grundlag reglerade rätten att ta del av allmänna handlingar.

En myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med

andra myndigheter. En myndighet ska i rimlig utsträckning hjälpa den

enskilde genom att själv hämta in upplysningar eller yttranden från

andra myndigheter.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred-

ningen föreslår att myndigheterna ska anvisa ett mottagningsställe för e-

post och andra elektroniska meddelanden och som huvudregel bekräfta

meddelanden som tas emot där samt ange tidpunkt för mottagandet. Ut-

redningen föreslår också att en bekräftelse om att ett meddelande har

kommit in till ett anvisat mottagningsställe i förekommande fall även ska

innehålla en upplysning om att meddelandet eller bifogat material helt

65

Prop. 2016/17:180

eller delvis inte kunnat uppfattas. Utredningen föreslår inte någon sär-

skild bestämmelse om att myndigheterna ska vidta de åtgärder i fråga om

tillgänglighet som behövs för att de ska kunna upprätthålla sina skyldig-

heter gentemot allmänheten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen, för-

kortad TF, om rätten att ta del av allmänna handlingar.

Remissinstanserna: Post- och telestyrelsen och Länsstyrelsen i Got-

lands län tillstyrker utredningens förslag i denna del. Det stora flertalet

av övriga remissinstanser som yttrar sig ifrågasätter inte behovet av att

reglera frågor om service, tillgänglighet och samverkan, men många av

dem har synpunkter på den närmare utformningen av bestämmelserna.

Flera remissinstanser, bl.a. Stockholms tingsrätt, Kammarrätten i Stock-

holm, Förvaltningsrätten i Umeå, Justitiekanslern, Rikspolisstyrelsen,

Försvarsmakten, Pensionsmyndigheten, Statens skolverk, Patent- och

registreringsverket, Konkurrensverket, Arbetsmiljöverket och Luleå

kommun, avstyrker eller är annars kritiska till utredningens förslag om

hur e-post och andra former av elektroniska meddelanden ska hanteras.

Skälen för regeringens förslag

Service, tillgänglighet och samverkan enligt nuvarande ordning

I 4–6 §§ FL finns bestämmelser om myndigheternas service- och

samverkansskyldighet som ger uttryck för den servicenivå som enskilda

ska kunna förvänta sig vid kontakter med myndigheterna. Reglerna har

ett brett tillämpningsområde och gäller i all förvaltningsverksamhet hos

såväl förvaltningsmyndigheter som domstolar. I 7 § FL finns kompletter-

ande bestämmelser som anger hur myndigheterna ska förhålla sig i verk-

samhet som avser handläggning av ärenden.

För de statliga förvaltnings-

myndigheterna finns ytterligare bestämmelser om god förvaltningsstand-

ard i bl.a. 6 § myndighetsförordningen och i flera av dessa myndigheters

instruktioner.

Bestämmelser om service i samband med tillhandahållande av

allmänna handlingar finns i 2 kap. 12 § TF samt i 4 kap. och 6 kap. 4 och

6 §§ OSL.

Förvaltningslagens regler om service- och samverkansskyldighet är

delvis av målsättningskaraktär och bestämmelserna aktualiseras därför

normalt inte i rättspraxis. Hänvisningar till förvaltningslagens service-

bestämmelser är däremot vanligt förekommande i JO:s beslut. En

genomgång av JO:s granskningsuttalanden i ämnet finns i utredningens

betänkande (SOU 2010:29 s. 191–193).

Behovet av reglering

De nuvarande bestämmelserna i förvaltningslagen om myndigheternas

service- och samverkansskyldighet har fungerat som en viktig och värde-

full måttstock vid bedömningen av myndigheternas vilja och förmåga att

upprätthålla en god förvaltningsstandard. Som utredningen framhåller

har JO:s granskningsuttalanden om bristande följsamhet från myndighet-

ernas sida getts en särskild tyngd eftersom kritiken har grundats på

uttryckliga lagbestämmelser. Bestämmelserna, som i likhet med princip-

erna om legalitet, objektivitet och proportionalitet utgör grunderna för

god förvaltning, kan också antas ha haft en direkt påverkan på myndig-

Prop. 2016/17:180

66

heternas agerande och spelat en roll i myndigheternas interna utveck-

lingsarbete. Regeringen anser därför att det även i den nya förvaltnings-

lagen finns ett praktiskt behov av generellt tillämpliga regler om service,

tillgänglighet och samverkan som bör gälla för all förvaltningsverksam-

het hos såväl förvaltningsmyndigheter som domstolar.

För att säkerställa en effektiv tillämpning bör bestämmelserna vara

konkreta till sitt innehåll. Samtidigt bör de ges en utformning som inte

hindrar eller annars försvårar utvecklingen av bl.a. nya former för service

och samverkan. Bestämmelserna måste alltså vara tillräckligt övergrip-

ande för att deras funktion som grundläggande rättssäkerhetsgarantier

ska bli bestående över relativt lång tid. På så sätt minskar också behovet

av återkommande lagändringar med anledning av den snabba tekniska

utvecklingen eller andra omständigheter av liknande slag. Som utred-

ningen framhåller kan en viss restriktivitet vid utformningen även bidra

till att ge bestämmelserna en större tyngd. Det bör i sammanhanget

understrykas att behovet på ett visst sakområde av mer detaljerade

bestämmelser eller av bestämmelser som avviker från förvaltningslagen

kommer att kunna tillgodoses i specialförfattning på motsvarande sätt

som enligt nuvarande reglering (jfr avsnitt 5.7).

Service

Bestämmelserna om service i den nya förvaltningslagen bör på motsvar-

ande sätt som regleringen i 4 § FL i sak innebära att myndigheterna ska

vara serviceinriktade och på ett smidigt och enkelt sätt ge den hjälp som

krävs för att den enskilde ska kunna ta till vara sina intressen. Som Karl-

stads kommun framhåller är kravet på att kontakterna ska vara inte bara

enkla utan även smidiga mycket betydelsefullt ur den enskildes perspek-

tiv. Till skillnad från Kammarkollegiet och i likhet med utredningen

anser regeringen därför att båda dessa bemötandeaspekter, som utgör

grundläggande inslag i principen om god förvaltning, uttryckligen bör

framgå av lagtexten.

Kammarrätten i Jönköping och Förvaltningsrätten i Umeå anser att det

inte tillräckligt tydligt framgår av utredningens lagtextförslag att kraven

på smidighet och enkelhet utgår från den enskildes perspektiv. Enligt

regeringens mening präglas dock utredningens lagförslag genomgående

av medborgarperspektivet i sådan utsträckning att den föreslagna utform-

ningen av bestämmelserna om service inte innebär någon risk för miss-

förstånd kring detta.

En avsikt med att tydliggöra i lagtexten att enskilda har rätt till den

hjälp som krävs för att de ska kunna ta till vara sina intressen är att möj-

liggöra en vidareutveckling av de olika former av hjälp som för närvar-

ande förekommer eller som är tänkbara i framtiden. Som Patent- och

registreringsverket konstaterar innebär detta dock inte att myndigheter-

nas serviceskyldighet därmed ska anses omfatta t.ex. rådgivning av

sådant slag som privata ombud med juridisk specialkompetens inom ett

visst område tillhandahåller åt enskilda individer och företag. Service-

skyldigheten ska inte heller uppfattas som ett krav på myndigheterna att i

alla lägen se till att enskilda kan undvika tidsödande arbete. Utgångs-

punkten bör alltså även i fortsättningen vara att servicenivån måste

anpassas till förutsättningarna i det enskilda fallet. Den nuvarande

67

Prop. 2016/17:180

begränsningen att hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med

hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens

verksamhet, bör därför föras över till den nya lagen. Regeringen anser

dock i likhet med utredningen att det bör göras en viss skärpning av

kravet på myndigheterna när det gäller tidsaspekten. För att hjälpen ska

få någon effekt måste den normalt ges så snabbt som möjligt med hänsyn

till resultatet av den lämplighetsbedömning som avgör hjälpens omfatt-

ning i det enskilda fallet. Som Lunds universitet påpekar bör lagtexten

justeras i förhållande till utredningens förslag så att detta tydligare

markeras.

Det hänsynstagande till myndighetens verksamhet som ska göras vid

lämplighetsbedömningen syftar till att tillgodose även det generella

intresset av en effektiv förvaltning och innebär att myndigheten ges ett

nödvändigt handlingsutrymme att fördela sina resurser så att verksam-

heten i sin helhet kan fungera på bästa sätt. Som Riksarkivet påpekar kan

omfattningen av den hjälp som en myndighet har möjlighet att ge i ett

visst fall därmed komma att påverkas i begränsande riktning om arbets-

situationen är ansträngd eller om myndigheten annars har brist på till-

gängliga resurser. Eftersom detta motsvarar vad som gäller enligt 4 § FL

anser regeringen dock inte att det finns någon risk för tolkningssvårig-

heter till nackdel för enskilda av det slag som Riksarkivet befarar. Det

bör i sammanhanget understrykas att en myndighet givetvis aldrig kan

åberopa resursbrist som skäl för att helt avstå från att hjälpa den enskilde.

Regeringen anser att det varken är lämpligt eller praktiskt möjligt att

närmare precisera hur omfattande hjälp en myndighet bör ge enskilda i

olika typsituationer eller att ange vilka åtgärder som myndigheten bör

vidta för att kunna svara på en viss fråga. Mera allmänt kan däremot

sägas att utgångspunkten bör vara densamma som vid tillämpningen av

nuvarande reglering i förvaltningslagen. När en myndighet ska bedöma

den enskildes behov av hjälp i ett visst fall bör den därför bl.a. ta hänsyn

till vilka resurser som den enskilde själv har till sitt förfogande eller

rimligen kan förväntas skaffa sig. Det innebär att myndigheten kan

behöva beakta t.ex. ålder och mognad när den har med barn och unga att

göra eller om någon har särskilda behov till följd av en funktions-

nedsättning. Vidare bör myndigheten allmänt sett kunna ställa större krav

på företag som bedriver omfattande näringsverksamhet än på privat-

personer. Samtidigt bör det understrykas att även resursstarka juridiska

personer som ställs inför komplicerade frågeställningar ibland kan ha ett

hjälpbehov som motiverar mera konkret vägledning från myndighetens

sida i form av relativt utförliga anvisningar eller på något annat lämpligt

sätt. Det innebär dock inte att myndigheten, för att uppfylla service-

skyldigheten i sådana eller andra liknande situationer, är skyldig att svara

på frågor på ett sätt som förutsätter att den först genomför en omfattande

rättsutredning.

Enligt Riksdagens ombudsmän (JO) och Socialstyrelsen innebär utred-

ningens förslag till bestämmelser om service en alltför stor förenkling i

förhållande till gällande rätt. De föreslår därför att nuvarande reglering

om en myndighets skyldighet att besvara frågor från enskilda och skyl-

digheten att hjälpa enskilda som vänt sig till fel myndighet till rätta ska

komma till uttryck på motsvarande sätt också i den nya förvaltnings-

lagen. En sådan lösning är dock inte lämplig, bl.a. eftersom den skulle

Prop. 2016/17:180

68

innebära att regleringen blir delvis överlappande. Som Arbetsmiljöverket

är inne på bör utredningens lagtextförslag däremot justeras för att und-

vika tveksamheter om att skyldigheten att hjälpa den som vänt sig fel

omfattas av bestämmelsen.

Migrationsverket påpekar att det inom EU-rätten kan finnas andra reg-

ler om serviceskyldighet än vad som annars gäller enligt svensk lag.

Detta kan enligt Migrationsverket medföra problem för verkets förvalt-

ning av EU-fondmedel. Om de avvikande bestämmelserna finns i en EU-

förordning eller i en tillämplig rättsakt som har meddelats av Europeiska

kommissionen har dessa företräde framför regleringen i förvaltnings-

lagen, eftersom sådana förordningar och rättsakter gäller som lag respek-

tive förordning i Sverige (jfr avsnitt 5.7). På motsvarande sätt ska avvik-

ande bestämmelser som genomför ett EU-direktiv ges företräde framför

förvaltningslagen, om föreskrifterna finns i en lag eller en förordning.

Frågan om vilka föreskrifter som ska tillämpas i ett enskilt fall får

avgöras med ledning av sedvanliga principer för lagtolkning.

Den nuvarande regleringen av serviceskyldigheten i förvaltningslagen

ger även uttryck för myndigheternas utredningsansvar, som bygger på

sedvanerättslig grund. I avsnitt 12.1 behandlas förslaget att det i den nya

lagen ska tas in en uttrycklig bestämmelse om utredningsansvaret.

Tillgänglighet

Myndigheterna ska enligt gällande rätt ta emot besök och telefonsamtal

från enskilda. De ska också se till att vara tillgängliga per fax och e-post

(5 § första och andra styckena FL). Avsikten med bestämmelserna är att

myndigheterna ska vara tillgängliga för allmänheten i så stor utsträckning

som möjligt. Regeringen anser att detta bör komma till uttryck även i den

nya förvaltningslagen. Regleringen bör dock i högre grad anpassas så att

den är neutral i förhållande till den omfattande och kontinuerligt ökande

digitala förvaltningen och även i övrigt göras mer ändamålsenlig.

I stället för att särskilt ange på vilka sätt en myndighet ska vara till-

gänglig bör det i den nya lagen införas ett allmänt krav på att myndighet-

erna ska vara tillgängliga för kontakter med enskilda. På så sätt markeras

att kravet på tillgänglighet inte är avsett att begränsas till enbart besök

och telefonsamtal och vissa andra i lagen utpekade former utan bör ges

en vidare innebörd. Ett allmänt formulerat krav om tillgänglighet främjar

också en snabbare utveckling av god förvaltningssed på området, efter-

som man inte låser sig vid de varianter som nu förekommer utan öppnar

för nya lösningar när det gäller digitala kommunikationsformer. Bestäm-

melsen ska dock inte tolkas alltför vidsträckt. Den bör t.ex. inte uppfattas

som ett åliggande för myndigheterna att använda s.k. sociala medier för

att erbjuda allmänheten ytterligare digitala kontaktvägar än enbart former

av sådan kommunikation som sker i myndigheternas egen regi, ofta via

deras webbplatser på internet. En myndighet bör alltså även fortsätt-

ningsvis själv få avgöra i vilken utsträckning som tillgänglighet via

sociala medier är lämplig och till nytta för myndighetens verksamhet ur

ett medborgarperspektiv.

I anslutning till bestämmelsen i 5 § första stycket FL om skyldigheten

att ta emot besök och telefonsamtal finns kompletterande regler om att

eventuella fasta mottagningstider ska ges allmänheten till känna. Som

69

Prop. 2016/17:180

utredningen föreslår bör motsvarande regler införas i den nya förvalt-

ningslagen. För att säkerställa att även annan väsentlig information om

hur och när enskilda kan komma i kontakt med en myndighet alltid görs

allmänt tillgänglig, bör bestämmelsen dock inte begränsas till att avse

enbart mottagningstider. Regeringen föreslår därför att den i stället ges

en utformning som i sak innebär en generell skyldighet för myndighet-

erna att på lämpliga sätt tydligt ange de uppgifter som behövs för att

enskilda i tillräcklig utsträckning ska kunna kontakta dem. Därmed

behövs inte den särskilda bestämmelse som utredningen föreslår om att

myndigheterna ska anvisa mottagningsställen för e-post och andra elek-

troniska meddelanden. Den föreslagna lösningen utgör i praktiken en

kodifiering av ett självklart inslag i den service och tillgänglighet som de

flesta myndigheter redan erbjuder enligt förvaltningslagen, genom att på

exempelvis sin webbplats och i viss korrespondens med enskilda bl.a.

ange post- och besöksadress, telefonnummer, en eller flera elektroniska

kontaktvägar och informera om öppethållande och eventuella fasta

mottagningstider och telefontider.

Vidare finns det bestämmelser i 5 § tredje stycket FL som på detaljnivå

reglerar frågan om minimitid för myndigheternas öppethållande. Bestäm-

melsen infördes främst för att hindra att en myndighet håller helt stängt

under s.k. klämdagar. En sådan stängning skulle nämligen omöjliggöra

att handlingar registreras och på begäran lämnas ut i enlighet med den i

tryckfrihetsförordningen reglerade rätten att ta del av allmänna hand-

lingar (se prop. 1998/99:52 s. 7–9). Erfarenheterna av minimireglering-

ens praktiska tillämpning visar emellertid att syftet att säkerställa att all-

mänheten får den service som följer av reglerna om allmänna handlingars

offentlighet inte uppnåtts på det sätt som förutsattes i förarbetena. Regeln

om myndigheters öppethållande har t.ex. uppfattas så, att myndigheternas

skyldigheter att hålla öppet därigenom har begränsats (jfr JO 2004/05

s. 416). Enligt utredningen talar därför övervägande skäl emot att föra in

en särskild bestämmelse av motsvarande innebörd i den nya förvaltnings-

lagen.

JO invänder mot utredningens ställningstagande och anför att tillgäng-

ligheten riskerar att försämras om det inte ställs ett uttryckligt krav på

visst öppethållande. Även Statens institutionsstyrelse, Länsstyrelsen i

Gotlands län och Riksarkivet anser att den nuvarande regleringen bör

behållas i någon form. Regeringen instämmer i uppfattningen att det även

fortsättningsvis bör finnas en särskild bestämmelse om myndigheters

tillgänglighet som syftar till att säkerställa att allmänheten får den service

som de har rätt till enligt offentlighetsprincipen.

Regleringen bör införas i förvaltningslagen och i likhet med 5 § tredje

stycket FL främst ta sikte på att hindra att en myndighet håller stängt på

s.k. klämdagar. För att undvika misstolkningar och onödig detaljreglering

bör bestämmelsen dock inte avse en viss bestämd tid för öppethållande

utan ges en utformning som stämmer bättre överens med huvudregeln

om att myndigheter ska vara tillgängliga för allmänheten i så stor

utsträckning som möjligt. Regeringen föreslår därför att den uttrycks som

en påminnelse till myndigheterna om att de måste vidta de åtgärder

i fråga om tillgänglighet som behövs för att de ska kunna upprätthålla

sina skyldigheter gentemot allmänheten enligt den i tryckfrihetsförord-

ningen reglerade rätten att ta del av allmänna handlingar.

Prop. 2016/17:180

70

När det gäller utredningens förslag om att myndigheterna ska anvisa en

e-postadress eller annat elektroniskt mottagningsställe för handlingar och

som huvudregel även bekräfta alla elektroniska meddelanden som tas

emot där är remissutfallet blandat. Många remissinstanser, bl.a. Läns-

styrelsen i Gotlands län, Domstolsverket, Post- och telestyrelsen, Försäk-

ringskassan och Bolagsverket, instämmer i förslaget eller lämnar det utan

invändning. Flera remissinstanser, bl.a. Stockholms tingsrätt, Kammar-

rätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Umeå, Justitiekanslern, Riks-

polisstyrelsen, Datainspektionen, Försvarsmakten, Pensionsmyndig-

heten, Statens skolverk, Patent- och registreringsverket, Konkurrens-

verket, Arbetsmiljöverket och Luleå kommun, är dock kritiska till eller

avstyrker förslaget. De ifrågasätter bl.a. behovet av regleringen och pekar

på tänkbara tillämpningssvårigheter om förslaget genomförs.

Regeringen kan se vissa fördelar med utredningens förslag om en

generell skyldighet för myndigheterna att bekräfta elektroniska meddel-

anden men är inte övertygad om att det bör införas en sådan reglering i

förvaltningslagen. Som Datainspektionen är inne på kan det vara

lämpligare att i stället vid behov knyta ett eventuellt åliggande till de fall

där enskilda har ett mer konkret och praktiskt behov av att få en sådan

bekräftelse. Förslaget bör därför inte genomföras.

Det förhållandet att utredningens förslag i denna del inte genomförs

hindrar givetvis inte att myndigheterna trots det kan välja att anvisa t.ex.

ett särskilt mottagningsställe för elektroniska meddelanden för att

därigenom förbättra tillgängligheten i verksamheten för enskilda. Som

framgår ovan utgör detta närmast ett självklart inslag i den service och

tillgänglighet som de flesta myndigheter redan i dag erbjuder. Om myn-

digheterna då också har möjlighet att säkerställa tillförlitliga och säkra

system för bekräftelse av mottagna handlingar på ett sådant mottagnings-

ställe är det något som regeringen på ett övergripande plan anser bör

uppmuntras.

Samverkan

Det är väsentligt att alla myndigheters samlade ansträngningar riktas mot

det gemensamma målet att erbjuda samhällsmedborgarna goda levnads-

villkor. Det förutsätter att en myndighet inte ser sin uppgift som strikt

isolerad från vad en annan myndighet sysslar med utan att båda gör vad

de kan för att underlätta för varandra. Bestämmelsen i 47 § i 1809 års

regeringsform om att myndigheterna ska ”räcka varandra handen”

avspeglas i modern tappning i 6 § FL. Enligt den bestämmelsen ska varje

myndighet lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna

verksamheten. Syftet är alltså att samverkan mellan myndigheter ska leda

till att förvaltningen generellt ska bli så enhetlig och effektiv som möj-

ligt. Bestämmelsen utgör emellertid också ett led i regleringen av

myndigheternas serviceskyldighet gentemot allmänheten och ger i det

avseendet författningsstöd för sådan samverkan mellan myndigheter som

underlättar enskildas kontakter med dem. Avsikten är att en handlägg-

ande myndighet – i den utsträckning som det är möjligt och lämpligt –

själv ska ta den kontakt med andra myndigheter som behövs för att

utredningen i ärendet ska bli tillräcklig (se prop. 1985/86:80 s. 23, jfr 7 §

andra meningen FL).

71

Prop. 2016/17:180

Formerna för myndigheternas samverkan kan vara av många olika slag

och variera med hänsyn till ändamålet. Det kan t.ex. vara fråga om att

låna ut arkivhandlingar enligt 7 § arkivförordningen (1991:446) eller

svara på remiss (jfr 13 § FL och avsnitt 12.3). Det är också vanligt att

myndigheter samråder och lämnar varandra upplysningar eller bistår med

särskild sakkunskap genom informella kontakter per telefon eller vid

möten. Om någon enskild har vänt sig till fel myndighet kan det ibland

krävas viss samverkan för att se till att frågan vidarebefordras till och tas

om hand av rätt myndighet för besvarande eller annan lämplig åtgärd (jfr

ovan om serviceskyldigheten).

Regeringen anser, till skillnad från Förvaltningsrätten i Umeå, Arbets-

miljöverket och E-delegationen, att en samverkansbestämmelse med

motsvarande budskap som den nuvarande bestämmelsen i förvaltnings-

lagen har en naturlig plats i den nya förvaltningslagen. Som utredningen

pekar på finns det dock skäl att göra vissa justeringar när det gäller

bestämmelsens innehåll för att förtydliga att den har två syften.

För det första bör det av bestämmelsen tydligt framgå att det är fråga

om en mera generell skyldighet för myndigheter att samverka med varan-

dra. Eftersom en myndighet alltid måste prioritera sina egna huvudupp-

gifter avgör den emellertid själv om den kan avsätta resurser för att

hjälpa den myndighet som begär assistans. Utredningen föreslår också att

bestämmelsen – i likhet med nuvarande reglering – inte ska ge stöd för

några samverkansprojekt som faller utanför respektive myndighets verk-

samhetsområde. E-delegationen invänder mot detta och anför att en

sådan begränsning inte tar tillräcklig hänsyn till e-förvaltningens behov

av samverkan mellan myndigheter. Myndigheternas verksamhet styrs

emellertid enligt legalitetsprincipen av de föreskrifter om arbetsuppgift-

erna som lagstiftaren eller någon annan normgivare har meddelat. Det

innebär bl.a. att det inte får förekomma några nyskapelser i form av sär-

skilda samarbetsorgan, som oberoende av tillämpliga föreskrifter fattar

beslut som inte kan härledas till någon av de samverkande myndighet-

erna (jfr JO 1993/94 s. 458). Regeringen anser därför att begränsningen

till verksamhetsområdet är både lämplig och väl avvägd, bl.a. eftersom

en sådan huvudregel minskar risken för onödiga oklarheter och felgrepp i

fråga om myndigheternas kompetens och befogenhet. Detta utesluter

samtidigt inte att man i specialförfattningar eller i förordningarna med

myndighetsinstruktion även fortsättningsvis vid behov kan ta in särskilda

föreskrifter om samverkan som går längre eller annars avviker från

förvaltningslagen. Det skulle t.ex. kunna gälla föreskrifter om undantag

från begränsningen till myndighetens verksamhetsområde eller om krav

på att samverkan i en viss situation ska ske med andra än myndigheter.

För det andra bör bestämmelsen ge en klar indikation om att sam-

verkansskyldigheten inte enbart tar sikte på att förvaltningen generellt

ska bli så enhetlig och effektiv som möjligt utan också är avsedd att

underlätta för den enskilde i kontakterna med myndigheterna. Myndig-

heterna bör därför åläggas att i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde

genom att själva inhämta upplysningar eller yttranden från andra

myndigheter. Till skillnad från den liknande bestämmelse som finns i

nuvarande 7 § FL bör den nya regeln gälla generellt och inte bara då det

är fråga om formlig ärendehandläggning. Ett exempel på sådan hjälp kan

vara att en myndighet besvarar en fråga genom att använda information

Prop. 2016/17:180

72

som den på lämpligt sätt har inhämtat för ändamålet från någon annan

myndighet, t.ex. genom ett enkelt telefonsamtal med en tjänsteman eller

genom att besöka den andra myndighetens webbplats. Regeringen delar

inte bl.a. Datainspektionens uppfattning att en sådan utvidgning av

samverkansskyldigheten kan vara alltför långtgående för myndigheterna

utan anser tvärtom att förändringen är helt i linje med det medborgar-

perspektiv som genomgående bör prägla den nya förvaltningslagen.

Genom att begränsa skyldigheten att hjälpa enskilda genom samverkan

med andra myndigheter så att den enbart gäller i den utsträckning som är

rimlig ges också myndigheterna ett nödvändigt handlingsutrymme. En

myndighet bör således alltid överväga alternativet att själv begära

information av andra myndigheter, men måste ibland kunna avstå från

detta på grund av att andra hänsyn måste prioriteras. Som Riksarkivet och

Arbetsmiljöverket uppmärksammar kan en ansträngd arbetssituation eller

annan brist på tillgängliga resurser hos myndigheten vara ett sådant skäl.

Regeringen anser inte att detta innebär någon risk för tolkningssvårig-

heter till nackdel för enskilda av det slag som dessa myndigheter befarar.

Några remissinstanser, bl.a. Stockholms tingsrätt, Datainspektionen,

Kammarkollegiet, Statens kulturråd och Arbetsmiljöverket, för fram

synpunkter i fråga om den lagtekniska utformningen. De anser att den del

av regleringen som tar sikte på samverkan mellan myndigheter för att

hjälpa enskilda i ett visst fall i stället bör placeras i anslutning till bestäm-

melserna om serviceskyldighet. Regeringen föredrar dock utredningens

förslag till reglering, eftersom den på ett tydligare sätt än enligt nuvar-

ande bestämmelser i förvaltningslagen markerar för myndigheterna när

samverkan ska ske.

Det bör framhållas att samverkansskyldigheten enligt förvaltningslagen

inte innebär någon sådan uppgiftsskyldighet som enligt 10 kap. 28 § OSL

bryter sekretessen mellan myndigheter. Vidare innehåller förvaltnings-

lagen inte några bestämmelser som reglerar frågan om behandling av

personuppgifter. Innan en samverkande myndighet lämnar uppgifter till

en annan myndighet måste den beakta de begränsningar i informations-

utbytet som följer av nationell och EU-rättslig lagstiftning om behandling

av personuppgifter, för närvarande t.ex. personuppgiftslagen (1998:204)

och efter den 24 maj 2018 bl.a. Europaparlamentets och rådets förord-

ning (EU) 2016/679 av den 27 maj 2016 om skydd för fysiska personer

med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av

sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän

dataskyddsförordning). Myndigheten måste också förvissa sig om att

informationsutbytet är förenligt med eventuellt tillämpliga bestämmelser

om sekretess (jfr JO 2006/07 s. 270).

Pensionsmyndigheten anför att det är oklart i vilken utsträckning som

bestämmelsen om samverkan är tillämplig i fråga om sådant samarbete

mellan myndigheter som gäller frågor om t.ex. inköp av it-tjänster och

verksamhetsutveckling. Vidare anser E-delegationen att ett krav på sam-

verkan med andra än myndigheter i syfte att ta till vara bl.a. företagens

förutsättningar bör ingå i en ny förvaltningslag. Skyldigheten att sam-

verka handlar i grunden om att myndigheterna till nytta för samhälls-

medborgarna – både generellt och i enskilda fall – ska hjälpa varandra

genom att bistå med den särskilda sakkunskap och kompetens som de var

och en i egenskap av expertmyndighet har inom ett visst verksamhets-

73

Prop. 2016/17:180

område. Om en myndighet i sitt arbete med att utveckla den egna

verksamheten ber en annan myndighet att bistå med kunskap och

erfarenheter från en motsvarande process, bör den andra myndigheten

alltså vara skyldig att ställa upp och samverka givet att den kan avsätta

resurser för ändamålet. Sådant samarbete som Pensionsmyndigheten och

E-delegationen lyfter fram är av delvis annan karaktär och faller i stället

inom tillämpningsområdet för 6 § andra stycket myndighetsförordningen.

Enligt den bestämmelsen ska en förvaltningsmyndighet under regeringen

verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de

fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. De

allmänna bestämmelserna om samverkan i den nya förvaltningslagen är

inte avsedda att påverka tillämpningsområdet för bestämmelserna om

samarbete i myndighetsförordningen.

Sveriges medlemskap i Europeiska unionen och andra internationella

åtaganden medför bl.a. att förvaltningsmyndigheterna i vissa fall är skyl-

diga att samverka med utländska förvaltningsmyndigheter. Enligt Lunds

universitet bör detta framgå av den nya förvaltningslagen. Föreskrifter

om sådan samverkansskyldighet finns bl.a. i specialförfattningar och i de

olika förordningarna med myndighetsinstruktion. Regeringen anser inte

att det finns något behov av en allmän upplysningsbestämmelse om detta

i förvaltningslagen.

8

Allmänna krav på handläggningen av

ärenden

8.1

Utgångspunkter för handläggningen

Regeringens förslag: Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och

kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.

Handläggningen ska vara skriftlig. Myndigheten får dock besluta att

handläggningen helt eller delvis ska vara muntlig, om det inte är

olämpligt.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna

har inte någon invändning mot utredningens förslag. Justitiekanslern

anser att förslaget på ett bra sätt ger uttryck för huvudregeln om skrift-

lighet, där muntliga inslag kan ingå. Några remissinstanser, bl.a.

Kammarrätten i Göteborg, Kammarrätten i Sundsvall, Länsstyrelsen i

Gotlands län, Livsmedelsverket, Tullverket och Energimarknadsinspek-

tionen, har synpunkter på bestämmelsernas närmare utformning. Riks-

dagens ombudsmän (JO) framhåller att rättssäkerhet är något som ska

prägla rättstillämpningen som helhet och att preciseringen till den

enskildes rättssäkerhet kan leda till missuppfattningar om detta. Förvalt-

ningsrätten i Malmö anser att bestämmelsen uttryckligen bör omfatta

också det allmännas rättssäkerhet. Förvaltningsrätten i Umeå anför att

bestämmelserna om muntlig handläggning och muntliga uppgifter bör

Prop. 2016/17:180

74

samordnas och att regleringen lämpligen görs i bestämmelsen om

muntliga uppgifter. Även Stockholms universitet är inne på samma linje.

Lunds universitet anser att det i bestämmelsen även bör anges att hand-

läggningen ska syfta till innehållsmässigt (materiellt) korrekta beslut.

Statens energimyndighet föreslår ett tillägg till lagtexten om att hänsyn

också ska tas till miljömässiga intressen.

Skälen för regeringens förslag

Handläggningens tillvägagångssätt

Varje ärende där någon enskild är part ska enligt 7 § första meningen FL

handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten

eftersätts. Bestämmelsen ger uttryck för ett grundläggande kännetecken

för svensk förvaltning nämligen det okomplicerade, förhållandevis

snabba och kostnadseffektiva förfarandet, inbegripet själva beslutsfattan-

det. Samtidigt markeras att effektivitetssynpunkter inte får vara ensamt

avgörande utan att de alltid måste balanseras mot berättigade krav på

rättssäkerhet.

De utgångspunkter för handläggningen som därmed slås fast utgör

samtidigt grunden för de allmänna krav på handläggningen av ärenden

som även den nya förvaltningslagen bör ge uttryck för. Regeringen före-

slår därför i likhet med utredningen att det i lagen tas in en bestämmelse

som i huvudsak motsvarar regleringen i 7 § första meningen FL, med

vissa justeringar.

Trots att bestämmelsen i första hand tar sikte på ärenden där någon

enskild är part finns det inte någon anledning att begränsa tillämpnings-

området till att gälla endast sådana ärenden. Som utredningen framhåller

bör de grundläggande reglerna för ärendehanteringen inte kunna frångås i

något sammanhang. Kraven på enkelhet bör bedömas i ljuset av vad som

är möjligt. Den regel som regeringen föreslår medger en sådan flexibilitet

i tillämpningen att hänsyn också kan tas till särskilda förhållanden, t.ex.

när det gäller det kommunala beslutsfattandet.

Att ärendena ska handläggas enkelt och snabbt beskriver på ett adekvat

sätt vad som innefattas i kravet på effektivitet. En sådan handläggning är

till fördel för både den enskilde och det allmänna. Däremot är det inte

lika givet att särskilt markera kostnadsaspekten i en lag vars primära

fokus är grundläggande rättssäkerhetsgarantier. Som utredningen påpekar

bör dock det nuvarande kravet på ett billigt förfarande tolkas i vid

mening och avse kostnaderna för såväl det allmänna som den enskilde.

Med en sådan innebörd syftar också detta krav till att stärka den

enskildes ställning vid ärendehandläggningen. Det bör därför gälla även

fortsättningsvis. När det gäller den lagtekniska utformningen anser reger-

ingen, i likhet med Livsmedelsverket och Naturvårdsverket, att uttrycket

kostnadseffektivt bör användas i stället för det av utredningen föreslagna

ordet ekonomiskt, eftersom det på ett tydligare sätt beskriver det syfte

som handläggningen ska tillgodose.

Enligt 7 § FL får en rationell handläggning inte leda till att säkerheten

eftersätts. Innebörden av detta förklaras inte närmare i förarbetena. Enligt

utredningen är dock en rimlig tolkning att effektivitetssynpunkter inte får

dominera handläggningen i sådan grad att myndigheten åsidosätter andra

regler för förfarandet som ställer krav på opartiskhet, utredning, kom-

75

Prop. 2016/17:180

munikation, motivering etc. och att beslutet till följd av detta kan komma

att fattas på bristfälligt eller felaktigt underlag. Syftet med den nuvarande

bestämmelsen skulle alltså vara att balansera intresset av en effektiv

handläggning mot den enskildes möjligheter att ta till vara sina intressen

i ett rättsligt förfarande, dvs. i samband med handläggningen av ärenden.

Utredningen föreslår därför att det i den nya lagen uttryckligen ska anges

att det är den enskildes rättssäkerhet som inte får eftersättas.

JO invänder mot en sådan precisering och framhåller att rättssäkerhet

är något som ska prägla rättstillämpningen som helhet. Enligt JO kan

utredningens förslag leda till missuppfattningen att det viktigaste är att

den enskilde som part i ett ärende får sina intressen tillgodosedda, vilket

skulle innebära en alltför snäv avgränsning av de olika rättssäkerhets-

aspekter som alltid måste beaktas. Förvaltningsrätten i Malmö anser att

bestämmelsen uttryckligen bör omfatta också det allmännas rätts-

säkerhet.

Ett grundläggande syfte med såväl den nuvarande förvaltningslagen

och dess föregångare som den nya förvaltningslag som regeringen nu

föreslår är att värna den enskildes rättssäkerhet. Enligt förarbetena till

1986 års förvaltningslag inbegriper detta bl.a. ett krav på myndigheterna

att handlägga sina ärenden opartiskt, omsorgsfullt och enhetligt för att

säkerställa att såväl förfarandet som besluten är korrekta i formell

juridisk mening (jfr prop. 1985/86:80 s. 13). Utredningens förslag bör i

linje med detta därför uppfattas så att det är den enskildes rättssäkerhet i

vid bemärkelse som avses. Som JO påpekar kan det dock vara lämpligt

med en mera öppet formulerad bestämmelse för att undvika risken för

onödiga missförstånd kring detta. En utformning som tar sikte på

rättssäkerheten utan närmare precisering stämmer också bättre överens

med bestämmelsens tillämpningsområde, som inte är begränsat till att

avse endast ärenden där någon enskild är part. Utredningens förslag bör

därför justeras i enlighet med detta.

Lunds universitet efterfrågar en uttrycklig bestämmelse om att hand-

läggningen ska syfta till materiellt korrekta beslut. Detta är dock en själv-

klar del av det krav på rättssäkerhet som enligt förslaget inte får efter-

sättas och behöver enligt regeringens mening därför inte regleras särskilt.

Som Statens energimyndighet påpekar är det viktigt att myndigheterna

integrerar miljöhänsyn i sin verksamhet. Allmänna föreskrifter som tar

sikte på detta finns redan i förordningen (2009:907) om miljöledning i

statliga myndigheter och förordningen (2009:893) om energieffektiva

åtgärder för myndigheter. Frågan hör naturligen hemma i nämnda

förordningar och bör därför inte regleras i förvaltningslagen.

Handläggningens form

Regeringen anser att de grundläggande utgångspunkterna för ärendehan-

teringen också bör innefatta en allmän bestämmelse om handläggningens

form. Den nuvarande förvaltningslagen bygger på förutsättningen att

förfarandet normalt är skriftligt, men innehåller inte någon bestämmelse

som på ett samlat sätt ger uttryck för detta.

Att skriftlighet ska vara huvudregel även enligt den nya förvaltnings-

lagen är givet från effektivitetssynpunkt. Som Tullverket uppmärksam-

mar förutsätter också de rättssäkerhetsgarantier som lagen ger uttryck för

Prop. 2016/17:180

76

att vad som förekommer i ett ärende finns dokumenterat på ett sådant sätt

att det kan hanteras och kontrolleras. I tidigare lagstiftningsärenden på

området har det också genomgående rått enighet om att muntliga inslag

aldrig kan bli något mera än ett komplement till ett i grunden skriftligt

förfarande.

Med en uttrycklig huvudregel om skriftlighet kan myndigheterna inte

åberopa bekvämlighetsskäl för att tillämpa ett mera informellt förfarande

och enskilda kan inte ställa krav på att handläggningen i deras ärenden

ska vara genomgående muntlig. Som utredningen och Post- och tele-

styrelsen framhåller är det samtidigt naturligtvis mycket viktigt att man

kan ta till vara de fördelar som en muntlig handläggning i många fall

erbjuder. Förvaltningslagen spänner över ett vidsträckt spektrum av

förvaltningsärenden. Ärenden av mer okomplicerat slag kan i många fall

med fördel helt eller delvis hanteras muntligt utan att effektiviteten och

rättssäkerhetens krav eftersätts. Det gäller t.ex. i fråga om ärenden om

s.k. nödbistånd inom socialtjänsten och ärenden om utlämnande på stället

av allmän handling. Även i mycket betydelsefulla ärenden, som i grun-

den måste handläggas enligt en striktare och mera formaliserad ordning,

finns ofta ett utrymme för muntliga inslag. Muntlig handläggning kan

också vara ett viktigt komplement i ärenden som rör t.ex. barn och unga.

Det måste alltså finnas en öppning för muntlighet i det annars skriftliga

förvaltningsförfarandet.

I likhet med vad som gäller enligt nuvarande ordning bör den enskilde

ges ett visst inflytande över valet av handläggningsform i ett ärende.

Eftersom det rör sig om en allmän bestämmelse om handläggningens

form som ska vara tillämplig såväl när ett ärende inleds, bereds och

avgörs som när beslutet i ärendet verkställs, bör det dock vara

myndigheten som beslutar om i vilken utsträckning muntliga inslag ska

förekomma i det annars skriftliga förfarandet.

Som utredningen, med instämmande av Justitiekanslern, konstaterar

framstår det som mest ändamålsenligt att införa en befogenhetsregel som

begränsar myndigheternas bedömningsutrymme i detta sammanhang

genom en hänvisning till lämplighetsöverväganden. Regeringen föreslår

därför att myndigheten får besluta att handläggningen helt eller delvis

ska vara muntlig om det inte är olämpligt. Till skillnad från Kammar-

rätten i Göteborg, Länsstyrelsen i Gotlands län och Energimarknads-

inspektionen anser regeringen att utredningens lagtextförslag tillräckligt

tydligt betonar att hänsyn ska tas till den enskildes önskemål, men att det

är myndigheten som har det yttersta ansvaret för valet av handlägg-

ningsform.

Även om bestämmelsen alltså innebär en möjlighet, men inte någon

skyldighet, att frångå huvudregeln om skriftligt förfarande, måste myn-

digheten på ett objektivt sätt alltid kunna motivera varför den inte bifaller

en enskilds begäran om att få använda muntlig form i det ena eller andra

avseendet. Regeln utgör också ett hinder mot att myndigheten på eget

initiativ beslutar om ett muntligt förfarande som varken har stöd i författ-

ning eller är till fördel för den enskilde (jfr JO:s granskningsuttalande om

en utlandsmyndighets möjligheter att kräva muntlig handläggning, beslut

2008-11-03, dnr 4542-2007).

Allmänna krav på skriftlig dokumentation gäller givetvis även i de fall

som en myndighet utnyttjar möjligheten att använda muntliga inslag i ett

77

Prop. 2016/17:180

ärende, jfr avsnitten 12.2 och 12.5. Regeringen delar inte Tullverkets

uppfattning att den valda utformningen av huvudregeln om handlägg-

ningens form kan leda till missuppfattningar om detta.

Kammarrätten i Sundsvall efterfrågar en motsvarighet till bestäm-

melsen i 14 § andra stycket FL om att myndigheten särskilt ska beakta att

muntlig handläggning kan underlätta för enskilda att ha med den att göra.

Enligt regeringens mening utgör detta emellertid en naturlig del av de

överväganden kring tillgänglighetsaspekter som en myndighet ska göra

inom ramen för sin serviceskyldighet, exempelvis i kontakter med barn

eller unga, eller om någon enskild till följd av en funktionsnedsättning

har svårigheter att tillgodogöra sig skriftlig information (jfr avsnitt 7.2)

Detta behöver därför inte regleras särskilt.

Utöver en allmän bestämmelse om handläggningens form bör den nya

förvaltningslagen även innehålla bestämmelser om den enskildes rätt att

lämna uppgifter muntligt under utredningsfasen av ett ärende. Förvalt-

ningsrätten i Umeå och Stockholms universitet anser att de kompletter-

ande bestämmelserna bör tas in i samma paragraf som huvudregeln. Det

framstår dock som lämpligare att följa utredningens förslag och reglera

rätten att lämna uppgifter muntligt tillsammans med övriga bestämmelser

om ärendenas beredning. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 12.2.

8.2

Partsinsyn

Regeringens förslag: Den som är part i ett ärende ska ha rätt att ta del

av allt material som har tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter

ska dock gälla med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 §

offentlighets- och sekretesslagen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Högskole-

verket, Stockholms universitet, Lunds universitet och Post- och tele-

styrelsen, tillstyrker förslaget eller har inte någon invändning mot det.

Naturvårdsverket och Riksarkivet anser att uttrycket uppgift är lämp-

ligare än ordet material för att beteckna det som en part har rätt att ta del

av i ett ärende. Enligt Kammarrätten i Stockholm är den föreslagna para-

grafen om partsinsyn svårtolkad i förhållande till den s.k. kollisions-

bestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL. Länsstyrelsen i Gotlands län delar

utredningens bedömningar i fråga om partsinsyn, men anser att man bör

överväga att införa en legaldefinition av begreppet part.

Länsstyrelsen i Gotlands län och Kammarrätten i Stockholm efterfrå-

gar en översyn av vissa frågor om partsinsyn som tar sikte på regleringen

i offentlighets- och sekretesslagen. Enligt länsstyrelsen bör lagstiftning

också övervägas när det gäller frågan om huruvida partsinsynen innebär

att en part har rätt att också kunna få en kopia av det material som har

tillförts ett ärende. Kammarrätten förespråkar även att frågan om parts-

insyn, i det fortsatta lagstiftningsarbetet samordnas med arbetet med att

ta om hand Insynsutredningens betänkande Partsinsyn enligt rättegångs-

balken (SOU 2010:14).

Prop. 2016/17:180

78

Skälen för regeringens förslag

Partsinsyn enligt nuvarande reglering

I den nuvarande förvaltningslagen finns bestämmelser som på två olika

sätt tillförsäkrar en part insyn i ärendet. Regleringen i 16 § FL förutsätter

att parten aktivt begär att få ta del av det som har tillförts ärendet, s.k.

partsinsyn, medan 17 § FL ålägger myndigheten att på eget initiativ

kommunicera relevant material med parten. I detta avsnitt behandlas

frågan om partsinsyn. Kommunikationsregeln behandlas i avsnitt 12.3.

Det finns också bestämmelser som reglerar den kollision som kan upp-

komma mellan rätten till partsinsyn och sekretessintressen. Den centrala

regeln om detta finns i 10 kap. 3 § OSL, som 16 § FL hänvisar till.

En liknande ordning i fråga om partsinsyn gäller enligt 43 § FPL för

förfarandet i allmän förvaltningsdomstol.

Behovet och placeringen av en regel om partsinsyn

Ett av förvaltningslagens övergripande syften är att den ska värna

enskildas rättssäkerhet. Av central betydelse för att uppnå detta mål är att

en part i ett ärende i princip ges tillgång till allt material som ligger till

grund för beslutet i ärendet. En sådan rätt till insyn har sedan länge

tillämpats inom svensk förvaltningsrätt och har även erkänts av EU-

domstolen som en allmän EU-rättslig princip.

Principen om partsinsyn har av Högsta förvaltningsdomstolen ansetts

så central att den utgör en allmän rättsgrundsats, som i princip gäller

oberoende av särskilt författningsstöd. Rätt till partsinsyn har ansetts

föreligga även i ärenden som enligt 32 § FL faller utanför lagens tillämp-

ningsområde och då 16 § FL alltså inte varit tillämplig (RÅ 1994 ref. 79

och RÅ 2001 ref. 27).

Även den nya förvaltningslagen bör innehålla uttryckliga bestämmelser

om partsinsyn. I den nuvarande lagen har regleringen om partsinsyn och

kommunikation placerats i var sin paragraf under en gemensam rubrik

om parters rätt att få del av uppgifter. Som utredningen pekar på är det

dock fråga om två skilda institut med delvis olikartade funktioner och

tillämpningsområden. Regeringen gör därför följande överväganden när

det gäller frågan om placeringen av bestämmelserna om partsinsyn i den

nya lagen.

Partsinsynen ska ge parten möjlighet att skaffa sig en fullständig insyn

i allt material som finns i ärendet. Parten ska under handläggningens alla

stadier ha möjlighet att skaffa sig sådan kunskap om vad som tillförts

ärendet i sak att han eller hon kan bemöta vad som talar mot honom eller

henne. Partsinsynen kan också användas för att kontrollera att handlägg-

ningen sker på ett korrekt sätt – t.ex. att inget relevant material saknas i

akten, att myndigheten iakttagit sin kommunikationsskyldighet och att

utredningen bedrivits så snabbt och effektivt som möjligt. Om avgör-

andet i ärendet går parten emot, utgör möjligheten till fullständig insyn

en förutsättning för att han eller hon ska kunna bedöma om det lönar sig

att överklaga. Om det finns ett beaktansvärt behov av uppgifter i ett

avslutat ärende, kan partsinsynen enligt rättspraxis tas i anspråk även på

ett senare stadium (se t.ex. RÅ 1995 ref. 28 och RÅ 2001 ref. 27).

Kommunikationsbestämmelsen, som har sin största betydelse i

samband med ärendenas beredning, förutsätter i stället att myndigheten

79

Prop. 2016/17:180

ser till att den enskilde dels informeras om tillkommande material, dels

bereds tillfälle att framföra sina synpunkter på materialet. En part ska

alltså inte tvingas att utnyttja möjligheten till partsinsyn för att försäkra

sig om att myndighetens beslut baseras på ett underlag som han eller hon

känt till och har kunnat bemöta. Kommunikationsskyldigheten är dock

inte lika omfattande som partsinsynen. Om allt material som är föremål

för partsinsyn också skulle kommuniceras, skulle reglerna om partsinsyn

sakna självständig betydelse. En viktig skillnad är att kommunikations-

skyldigheten vid sidan av sin rättssäkerhetsfunktion också utgör ett

grundläggande utredningsverktyg. Genom kommunikationsskyldigheten

sker nämligen ett fortlöpande utbyte av information och argument mellan

dem som medverkar i ärendet.

Som utredningen och Post- och telestyrelsen anför bör man i den nya

lagen markera att reglerna om partsinsyn och kommunikation har olika

funktioner och tydligare lyfta fram deras respektive betydelse. Detta

åstadkoms lämpligen genom att de i lagtexten skiljs från varandra.

Eftersom partsinsynen gäller under hela handläggningstiden och under

vissa förutsättningar även efter ärendets avslutande, anser regeringen att

den bör regleras tillsammans med de bestämmelser i lagen som gäller

allmänna krav på handläggningen av ärenden.

Någon legaldefinition av begreppet part bör inte införas

Liksom 1971 års förvaltningslag innehåller den nu gällande förvalt-

ningslagen varken någon särskild eller närmare definition av vad som

avses med uttrycket part i lagen. Enligt Länsstyrelsen i Gotlands län bör

man dock överväga att införa en legaldefinition av begreppet part.

När det gäller t.ex. partsinsyn (16 §), rätt att lämna uppgifter muntligt

(14 §), rätt att bli kommunicerad (17 §) och rätt att bli underrättad om

beslut (21 §) anges i förvaltningslagen att dessa rättigheter avser den som

är sökande, klagande eller annan part.

Med sökande avses den som hos en myndighet ansöker om en åtgärd

som är reglerad i den offentligrättsliga lagstiftningen. En klagande är den

som överklagar ett förvaltningsbeslut. Det kan vara en sökande som fått

avslag på sin framställning eller någon som drabbats av ett ingripande

och vill att beslutet ska upphävas eller ändras. Uttrycket annan part inbe-

griper bl.a. den som är föremål för ett tillsynsärende och därmed intar

ställning som s.k. förklarande part.

Den som i någon annan egenskap har ett intresse i saken anses normalt

inte som part i första instans. Skulle dennes intresse i saken vara av sådan

art att han eller hon tillerkänns klagorätt kan personen i fråga bli part i

högre instans. Intressenten uppträder då som klagande i det ärende som

inleds genom överklagandet. Däremot har den som tar ett initiativ till ett

ärende genom en anmälan utan att ha någon närmare anknytning till

ärendet normalt inte ställning som part (se t.ex. RÅ 1983 2:37).

Enligt regeringens uppfattning visar den tolkning av partsbegreppet

som gjorts i praxis att avsaknaden av en legaldefinition inte medför

någon risk för att rättssäkerheten eftersätts (jfr SOU 2010:29 s. 246–247

med hänvisningar). Ett försök att i förvaltningslagen närmare reglera

vem som ska anses som part skulle tvärtom kunna utgöra ett hinder för

en generös tillämpning av allmänna regler om partsinsyn och kom-

Prop. 2016/17:180

80

munikation m.m. i situationer som inte direkt förutsetts av lagstiftaren.

Vidare kan, som Länsstyrelsen i Gotlands län är inne på, frågan om vem

som ska anses som part i en viss typ av ärenden vid behov regleras i

speciallagstiftningen.

Regeringen anser därför, i likhet med bl.a. Högskoleverket och Stock-

holms universitet, att partsbegreppet kan och bör användas i förvaltnings-

lagen på samma sätt som tidigare utan att det i lagtexten ges en mera

exakt definition. Liksom hittills bör det alltså överlämnas till rättstillämp-

ningen att utveckla närmare praxis kring detta. Som utredningen och

Post- och telestyrelsen förordar kan uttrycket part dessutom med fördel

användas som samlande beteckning för det som i den nuvarande lagen

anges som sökande, klagande eller annan part.

Föremålet för insyn

Insynen bör på samma sätt som enligt 16 § FL vara i princip obegränsad

och omfatta allt beslutsunderlag i form av handlingar och annat utred-

ningsmaterial. Utöver allmänna och offentliga handlingar bör rätten till

insyn omfatta även sådana handlingar som ännu inte blivit allmänna

enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Dessutom bör insynen

omfatta även handlingar vars innehåll är skyddat av sekretess.

Det material som partsinsynen gäller brukar sammanföras i en s.k. akt

och begreppet aktinsyn används därför ibland synonymt med partsinsyn.

Den praktiska hanteringen avgör dock inte om materialet ska anses ingå i

ärendet eller inte. I likhet med nuvarande reglering bör partsinsynen

omfatta det som har tillförts ärendet. Det innebär att det ytterst ligger i

myndighetens hand att avgöra i vilken utsträckning sådana handlingar

som minnesanteckningar och föredragningspromemorior har sådan

betydelse för avgörandet att de bör tillföras ärendet. Genom de skärpta

krav på dokumentation av uppgifter som föreslås minskar risken för att

allt relevant material inte tillförs ärendet (avsnitt 12.5).

Den principiella rätten att ta del av allt det tillförda materialet måste

kunna inskränkas om den kolliderar med tungt vägande sekretesshänsyn,

t.ex. i fråga om skydd för rikets säkerhet eller något annat allmänt eller

enskilt intresse. Den koppling som nu finns mellan förvaltningslagens

bestämmelse om partsinsyn och kollisionsbestämmelsen i 10 kap. 3 §

OSL, som bl.a. begränsar formerna för insyn om det är av synnerlig vikt

att sekretessen inte röjs, bör därför föras över till den nya lagen. Enligt

Kammarrätten i Stockholm är den föreslagna paragrafen om partsinsyn

oklar i förhållande till kollisonsbestämmelsen när det gäller relationen

mellan de båda lagarna. Regeringen anser dock att utredningens förslag

till utformning av bestämmelsen tydligt markerar att rätten till insyn för

den som är part enligt förvaltningslagen är mycket långtående, men inte

obegränsad, och att de begränsningar som finns följer av regleringen i

offentlighets- och sekretesslagen.

Regeringen föreslår alltså sammanfattningsvis inte någon saklig änd-

ring i nuvarande ordning. Till skillnad från Riksarkivet och Naturvårds-

verket anser regeringen att uttrycket material, som används i 10 kap. 3 §

OSL, är lämpligare än ordet uppgift för att beteckna det som en part har

rätt att ta del av i ett ärende. På så sätt markeras nämligen tydligare att

partsinsynen inte enbart tar sikte på handlingar utan också avser annat

81

Prop. 2016/17:180

utredningsmaterial, t.ex. föremål, iakttagelser vid syn eller besiktning

och muntliga uppgifter. Regeringen anser därför att utredningens förslag

bör läggas till grund för lagstiftning.

Som Länsstyrelsen i Gotlands län uppmärksammar innebär parts-

insynen också en rätt för parten att kunna få en kopia av det material som

har tillförts ett ärende oavsett om handlingarna är allmänna eller inte. I

sammanhanget kan påpekas att en handling som inte är allmän och som

expedieras av myndigheten, innan ärendet slutbehandlats, blir allmän

genom själva expeditionen (JO 1998/99 s. 508).

Kammarrätten i Stockholm och Länsstyrelsen i Gotlands län efter-

frågar en översyn av vissa frågor om partsinsyn som tar sikte på regler-

ingen i offentlighets- och sekretesslagen. Kammarrätten förespråkar

också att frågan om partsinsyn, i det fortsatta lagstiftningsarbetet sam-

ordnas med beredningen av förslagen i Insynsutredningens betänkande

Partsinsyn enligt rättegångsbalken (SOU 2010:14). Även om det finns

beröringspunkter mellan de båda ärendena har regeringen bedömt att

sambandet inte är så starkt att det funnits anledning att samordna den

beredningen med detta lagstiftningsärende. Insynsutredningens förslag

behandlas i propositionen Misstänktas rätt till insyn i förundersökningar

(prop. 2016/17:68).

Tillämpningsområdet

Tillämpningsområdet för 16 § FL är begränsat till att gälla ärenden som

avser myndighetsutövning mot någon enskild. Detsamma gällde enligt

motsvarande bestämmelse i 1971 års förvaltningslag. Regeringen gör i

avsnitt 6.2 bedömningen att uttrycket myndighetsutövning inte bör

användas för att inskränka tillämpningsområdet för olika bestämmelser i

den nya förvaltningslagen. Någon anledning att inskränka tillämpnings-

området för en ny regel om partsinsyn har inte framkommit. Regeringen

anser i likhet med Post- och telestyrelsen att den som är part i ett ärende

bör ha rätt till insyn oberoende av vad ärendet avser. Skulle det i något

avseende finnas tungt vägande skäl för att låta ett visst intresse gå före en

parts rätt till insyn enligt förvaltningslagen, får avvikande bestämmelser

meddelas i en annan lag eller förordning (jfr t.ex. 10 kap. 3 § OSL). En

förutsättning för sådana avvikelser är att de utformas på ett sätt som är

förenligt med svenska nationella rättsgrundsatser och EU-rättsliga eller

andra internationella åtaganden.

Den föreslagna lagregelns tillämpningsområde innebär inte i övrigt

någon avvikelse från vad som gäller enligt 16 § FL. Bestämmelsen

hindrar därmed inte en vidareutveckling av Högsta förvaltningsdomstol-

ens praxis på området, t.ex. i fråga om ärenden som har avgjorts.

8.3

Tolkning och översättning

8.3.1

Nuvarande reglering

Handläggningen av ärenden inom förvaltningen sker i huvudsak i skrift-

lig form. Myndigheterna kommer relativt ofta i kontakt med personer

Prop. 2016/17:180

82

som inte behärskar svenska språket. Det behov av översättningar som då

aktualiseras tillgodoses genom bestämmelser om tolkning.

Enligt 8 § FL, som gäller vid all ärendehandläggning, bör en myndig-

het som har att göra med någon som inte behärskar svenska eller som är

allvarligt hörsel- eller talskadad vid behov anlita tolk. Regeln tar sikte

både på muntlig tolkning vid exempelvis en förhandling eller ett förhör

och på skriftlig översättning av handlingar (prop. 1985/86:80 s. 27).

I det betänkande som låg till grund för den nuvarande förvaltnings-

lagen uppmärksammade Förvaltningsrättsutredningen att bestämmelsen

innebär att en myndighet kan låta bli att använda tolk, trots att den

bedömer att det finns ett behov av sådan hjälp i ärendet, och föreslog

därför att regleringen skulle skärpas (SOU 1983:73 s. 69–71). Vid

beredningen av lagstiftningsärendet ansåg departementschefen emellertid

att viss försiktighet var påkallad. Visserligen borde den som behöver tolk

vid sina kontakter med myndigheterna få sådant bistånd i all rimlig

utsträckning, men man hade också att beakta bl.a. den varierande

tillgången på tolkar och kostnaden för samhällets tolkservice, vilken

måste stå i proportion till den betydelse som ärendet har för den enskilde

(prop. 1985/86:80 s. 26–28).

JO har understrukit att det är myndigheten själv som i det enskilda

fallet bedömer om det finns något behov av tolkning (JO 2003/04 s. 174).

JO har också framhållit att det t.ex. inte krävs att alla inkommande hand-

lingar på främmande språk översätts. I nära anslutning till vad som

uttalats i förarbetena har JO framhållit att myndigheterna måste ta hänsyn

till sådana faktorer som ärendets beskaffenhet, omfattningen och karak-

tären av det material som ges in och kostnaden för översättningen i för-

hållande till ärendets betydelse (se bl.a. JO 2007/08 s. 416, JO 2008/09

s. 192, beslut 2009-03-19, dnr 305-2008, och beslut 2009-04-03, dnr

5203-2007).

Myndigheten måste också väga in den egna förmågan att tillgodogöra

sig främmande språk. Någon särskild tolkning eller översättning från

engelska, danska eller norska språket är vanligtvis inte nödvändig.

Särskilt inom större myndigheter finns dessutom ofta en ännu bredare

språklig kompetens som kan utnyttjas för översättningar, om myndig-

heten bedömer att det är lämpligt. En anställds mera översiktliga kun-

skaper i ett främmande språk kan också utnyttjas för att ge myndigheten

en bild av om innehållet i en skrivelse är av sådan karaktär att en över-

sättning är motiverad.

Som framgått tar 8 § FL inte enbart sikte på tolkning och översättning i

förhållande till främmande språk. Även den som är allvarligt hörsel- eller

talskadad ska i motsvarande omfattning få hjälp. Däremot omfattar den

nuvarande bestämmelsen inte synskadades möjligheter att kommunicera

med myndigheter via t.ex. punktskrift.

83

Prop. 2016/17:180

8.3.2

En rättighet för enskilda

Regeringens förslag: En myndighet ska använda tolk och se till att

översätta handlingar om det behövs för att den enskilde ska kunna ta

till vara sin rätt när myndigheten har kontakt med någon som inte

behärskar svenska.

En myndighet ska under samma förutsättningar använda tolk och

göra innehållet i handlingar tillgängligt när den har kontakt med någon

som har en funktionsnedsättning som allvarligt begränsar förmågan att

se, höra eller tala.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Social-

styrelsen, Tullverket, Post- och telestyrelsen, Statens energimyndighet

och Växjö kommun, tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan

invändning.

Sveriges geologiska undersökning anför att nuvarande ordning med en

behovsprövning fungerar väl och avstyrker utredningens förslag, som

den anser innebär alltför långtgående krav för myndigheterna. Även

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Statens kulturråd och

Luleå kommun är kritiska till en skärpt reglering och anser att den nuvar-

ande regleringen bör behållas. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL)

efterfrågar en konsekvensanalys om vad de skärpta kraven innebär för

myndigheterna och anser att man bör avvakta med att införa en uttrycklig

lagregel om obligatorisk tolkning och översättning till dess att det är

möjligt att tillgodose behovet av tolkar och översättare. Örnsköldsviks

kommun tar också ställning mot utredningens förslag att utforma

bestämmelsen som ett uttryckligt åliggande för myndigheterna och fram-

håller, i likhet med SKL, att det saknas en konsekvensanalys om vad ett

sådant åliggande kan innebära för kommunerna.

Justitiekanslern och Patent- och registreringsverket anser att det finns

en risk för att utredningens förslag i tillämpningen kan komma att ges en

alltför vidsträckt tolkning som inte är avsedd. Justitiekanslern ifrågasätter

om det är rimligt att staten ska stå för kostnaderna för tolk och översätt-

ning i statens skaderegleringsärenden och andra ärenden där det allmänna

är den enskildes motpart. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap,

Finansinspektionen och Stockholms universitet för ett liknande resone-

mang i fråga om ärenden av kommersiell natur. Kriminalvården anser att

det tydligt måste framgå av lagtexten att omfattningen av översättnings-

skyldigheten är begränsad och inte innebär att alla lagar och beslut måste

översättas. Enligt Lunds universitet behövs det ett liknande förtydligande

i fråga om handlingar som kommer in till en myndighet.

Kammarkollegiet anmärker att det inte är givet att det finns tolkar att

tillgå på alla språk, vilket bör beaktas vid utformningen av lagtexten.

Finansinspektionen och Lunds universitet uppmärksammar frågan om

hur regleringen om tolkning och översättning förhåller sig till bestäm-

melserna i 10 § språklagen (2009:600) om att språket i förvaltnings-

myndigheter är svenska. Lunds universitet anser att den nya förvaltnings-

lagen bör innehålla bestämmelser som ger uttryck för gällande rätt i fråga

om språkanvändningen i offentlig verksamhet.

Prop. 2016/17:180

84

Enligt Diskrimineringsombudsmannen bör rätten till tolkning och över-

sättning inte vara begränsad till personer som har en hörsel-, syn-, eller

talskada utan gälla även för den som av något annat skäl har ett sådant

behov, t.ex. på grund av en funktionsnedsättning i form av dyslexi.

Förvaltningsrätten i Stockholm, Stockholms universitet, Lunds univer-

sitet och Statens skolverk för fram vissa språkliga och lagtekniska

synpunkter i fråga om bestämmelsernas närmare utformning.

Skälen för regeringens förslag: Svenska är huvudspråk i Sverige och

ska användas i domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ som

fullgör uppgifter i offentlig verksamhet (4 § och 10 § första stycket

språklagen). Att myndigheterna som huvudregel ska använda svenska i

tal och skrift medför ett behov av regler som tar sikte på att lösa de kom-

munikationssvårigheter som kan uppkomma vid handläggningen av

ärenden, eftersom det annars finns en risk för att den enskilde gör

rättsförluster. Bestämmelserna i förvaltningslagen om tolkning ställer

därför krav på myndigheterna att underlätta för enskilda som inte

behärskar svenska eller med vissa funktionsnedsättningar att medverka i

ett ärende.

Det grundläggande syftet med regleringen om tolk är att säkerställa att

den person som ärendet gäller och som berörs av ärendets utgång ska

kunna förstå ärendets innehåll och själv göra sig förstådd, och att rele-

vant material ska kunna beaktas vid prövningen, oavsett om materialet

tillförs av den enskilde själv eller av någon annan. Den nuvarande

ordningen fyller en viktig funktion och bestämmelser med motsvarande

syfte bör införas i den nya förvaltningslagen och ingå bland de allmänna

krav som bör ställas på handläggningen av ärenden.

Utredningen föreslår att ett uttryckligt krav på tolkning och över-

sättning bör gälla för fall då den enskilde behöver sådan hjälp för att

kunna ta till vara sin rätt. Några remissinstanser, bl.a. Sveriges geolog-

iska undersökning, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap,

Statens kulturråd och Luleå kommun, invänder mot detta och anser att

den ordning som gäller enligt den nuvarande lagen bör behållas. Enligt

SKL förutsätter ett krav på obligatorisk tolkning och översättning att det

är möjligt att tillgodose behovet av tolkar och översättare.

Tolkad och tillämpad på det sätt som beskrivs i avsnitt 8.3.1 innefattar

den nuvarande bestämmelsen i 8 § FL ett åliggande för myndigheterna

att agera. Om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin

rätt, har myndigheterna alltså redan en skyldighet att använda tolkar och

översättare och låta det allmänna stå för kostnaderna. Som JO har fram-

hållit, i nära anslutning till vad som uttalats i förarbetena till förvaltnings-

lagen, måste myndigheterna ta hänsyn till bl.a. ärendets beskaffenhet,

omfattningen och karaktären av det material som ges in och kostnaden

för översättningen i förhållande till ärendets betydelse. Regeringen anser,

i likhet med utredningen, att vad som enligt förarbetena och JO:s uttalan-

den redan gäller i fråga om tolkning och översättning tydligare bör

komma till uttryck i den nya lagens bestämmelse om detta.

Som flera remissinstanser påpekar måste det dock ibland vara möjligt

att avstå från tolkning eller översättning. Det gäller särskilt då ärendena

är av mindre vikt för den enskilde och kostnaderna för åtgärden framstår

som oproportionerliga i förhållande till den enskildes möjligheter att

ändå ta till vara sin rätt. Genom att behovskriteriet tar sikte på den enskil-

85

Prop. 2016/17:180

des möjligheter att ta till vara sin rätt, ges myndigheterna enligt regering-

ens bedömning ett tillräckligt utrymme att anpassa omfattningen av

åtgärderna efter förutsättningarna i det enskilda fallet.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Finansinspektionen

och Stockholms universitet befarar att bestämmelsen ska leda till ändrad

praxis i ärenden av kommersiell natur, där det för närvarande ofta är den

enskilde själv och inte det allmänna som får stå för eventuella översätt-

ningskostnader. Regeringen ser dock inte någon risk för en sådan utveck-

ling, utan anser tvärtom att den enskildes resurser att själv ombesörja

översättningen är en omständighet som – i likhet med nuvarande ordning

– både kan och bör beaktas av myndigheten när den ska göra en behovs-

prövning i sådana slags ärenden.

För att ytterligare tydliggöra att huvudregeln är att förvaltningsärenden

ska handläggas på svenska anser Lunds universitet, att det bör framgå av

den nya förvaltningslagen att språket i offentlig verksamhet är svenska.

Enligt regeringens mening är nuvarande reglering i språklagen tillräcklig.

Det bör därför inte införas någon särskild bestämmelse om detta i förvalt-

ningslagen.

Med anledning av vad Justitiekanslern och Patent- och registrerings-

verket anför om risken för en alltför vidsträckt tolkning i övrigt av

bestämmelsen, bör det vidare påpekas att det ytterst är myndigheten som

ska bedöma om och i vilken utsträckning det finns ett behov av tolk eller

översättning i det enskilda ärendet. Många gånger kan behovet av sådana

åtgärder också tillgodoses i tillräcklig utsträckning med hjälp av myndig-

hetens egna resurser och utan att det är nödvändigt att använda en extern

tolk eller översättare.

Även om det inte funnits något tvivel om att båda varianterna varit

avsedda, anser regeringen att det i den nya bestämmelsen i förvaltnings-

lagen klart bör anges att den inte bara avser muntlig tolkning utan också

översättning av handlingar (jfr 5 kap. 6 § och 33 kap. 9 § RB). Eftersom

förfarandet som huvudregel är skriftligt är översättning i praktiken den

vanligaste och viktigaste åtgärden.

Enligt Kriminalvården och Lunds universitet bör gränserna för över-

sättningsskyldigheten preciseras i lagtexten, så att det tydligt framgår att

myndigheterna, på motsvarande sätt som enligt nuvarande praxis, inte är

skyldiga att översätta t.ex. alla beslut och inte heller måste översätta alla

handlingar som kommer in till dem. En sådan detaljreglering framstår

dock som obehövlig, eftersom den föreslagna bestämmelsen är utformad

så att det är tydligt att omfattningen av den hjälp som myndigheten måste

ge ska prövas i varje enskilt fall.

Regeringen bedömer därför sammanfattningsvis att förslaget till regler-

ing, som i sak stöds av en stor majoritet av remissinstanserna, bl.a.

Socialstyrelsen, Tullverket, Post- och telestyrelsen, Statens energimyn-

dighet och Växjö kommun, kan genomföras utan att det skapar tillämp-

ningsproblem.

Regeringen anser alltså att lagtexten, till skillnad från hittills, bör

utformas på ett sätt som stämmer överens med hur regleringens syfte har

kommit till uttryck i förarbetena till förvaltningslagen. Att bestämmelsen

formuleras som ett åliggande för de fall när det behövs för att den

enskilde ska kunna ta till vara sin rätt innebär enligt regeringens mening

Prop. 2016/17:180

86

inte att det ställs några andra eller längre gående krav på myndigheterna

än vad som i praktiken redan gäller.

Det är också viktigt att understryka att förslaget naturligtvis inte hin-

drar myndigheterna att även i annat syfte använda sig av tolk, om de

anser det motiverat för att ärendet ska bli tillfredsställande behandlat (jfr

50 § första stycket andra meningen FPL). Att det allmänna även i de

fallen ska stå för kostnaderna är självklart och behöver inte regleras. I

detta sammanhang kan även uppmärksammas att det i lagen (2009:724)

om nationella minoriteter och minoritetsspråk finns särskilda bestäm-

melser om rätt för enskilda att använda finska, meänkieli och samiska i

sina skriftliga och muntliga kontakter med förvaltningsmyndigheter och

domstolar inom vissa närmare angivna geografiska förvaltningsområden

eller när den enskilde är part eller ställföreträdare för en part i ett ärende

och mål hos en myndighet eller domstol. I den lagen finns även bestäm-

melser om den enskildes rätt i vissa fall att på begäran få en skriftlig

översättning av ett beslut. Regleringen i lagen om nationella minoriteter

och minoritetsspråk kompletterar de allmänna bestämmelserna i förvalt-

ningslagen om tolkning och översättning.

Reglerna i 8 § FL om tolk och översättning syftar även till att över-

brygga sådana kommunikationssvårigheter som kan uppkomma när en

myndighet har kontakt med någon som är allvarligt hörsel- eller tal-

skadad. Detta bör gälla även fortsättningsvis. Dessutom bör den nya

bestämmelsens tillämpningsområde utvidgas så att även den som har en

funktionsnedsättning som allvarligt begränsar förmågan att se omfattas.

Utredningen föreslår att detta lagtekniskt ska ske genom att överföring

till och från punktskrift jämställs med översättning. Som Förvaltnings-

rätten i Stockholm och Lunds universitet påpekar är det lämpligare med

en teknikneutral reglering, eftersom överföring även kan göras med hjälp

av andra alternativ som exempelvis talsyntes. Bestämmelsen bör ges en

sådan utformning.

Som Diskrimineringsombudsmannen uppmärksammar kan enskilda

också av andra skäl uppleva svårigheter i sina kontakter med myndighet-

erna. Det gäller bl.a. för dem som har en funktionsnedsättning i form av

dyslexi. Eftersom det stöd som behövs i sådana fall inte utgör tolkning

eller översättning i traditionell mening är de nu aktuella bestämmelserna

inte tillämpliga. För dessa fall gäller i stället myndigheternas service-

skyldighet, som innebär att en myndighet ska lämna den enskilde sådan

hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen (avsnitt 7.2).

8.4

Ombud och biträde

8.4.1

Nuvarande reglering

Att den som för talan i ett ärende får använda sig av ombud eller biträde

gällde som princip redan före införandet av en allmän förfarande-

reglering och uttrycks för närvarande i 9 § första stycket FL. Regleringen

är inte avsedd att hindra att även en juridisk person fungerar som ombud

(se prop. 1971:30 del 2 s. 362). Rätten att anlita biträde, dvs. någon som

inte själv för talan för partens räkning utan endast bistår honom eller

henne vid talans utförande, är ovillkorlig. Rätten att anlita ombud hindrar

87

Prop. 2016/17:180

däremot inte att myndigheten kan begära att den som har ombud ska

medverka personligen. Personlig medverkan kan ibland vara nödvändig

av utredningsskäl, särskilt i sådana fall då enbart den enskilde själv har

den information som behöver tillföras ärendet. I specialförfattningar,

särskilt på det sociala området, finns det ofta särskilda bestämmelser om

krav på personlig medverkan och förfarandet kring detta.

Enligt 9 § andra stycket FL får myndigheten i det enskilda ärendet

besluta att avvisa ett ombud eller biträde som visat oskicklighet eller

oförstånd eller som är olämplig på något annat sätt. I paragrafens tredje

stycke anges att ett sådant avvisningsbeslut får överklagas särskilt och då

i samma ordning som det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet.

Den nuvarande förvaltningslagen innehåller inte några regler om den

fullmakt från huvudmannen som måste finnas för att någon ska kunna

göra anspråk på att uppträda som ombud. Frågan behandlades inte heller

i förarbetena till lagen (jfr SOU 1983:73 s. 72 och prop. 1985/86:80

s. 62–63).

8.4.2

Vad gäller i fråga om fullmakt?

I det utredningsarbete som ledde fram till 1971 års förvaltningslag före-

slog Besvärssakkunniga i sitt slutbetänkande (SOU 1964:27) detaljerade

bestämmelser om anlitande av ombud, inbegripet en regel om utform-

ningen av fullmakter. Lagförslaget omarbetades av en särskild arbets-

grupp inom Justitiedepartementet, som ansåg att frågorna om fullmakt

och behörighet för ombud kunde lämnas oreglerade i förvaltningslagen. I

de undantagsfall då problem uppkom kunde vägledning i stället sökas i

avtalslagen och i rättegångsbalken (SOU 1968:27 s. 106). I propositionen

till 1971 års förvaltningsrättsreform pekade departementschefen också på

reglerna om fullmakt för ombud i den då samtidigt föreslagna förvalt-

ningsprocesslagen (prop. 1971:30 del 2 s. 362). Dessa fick dock vid

behov fyllas ut med ledning av allmänna grundsatser om ombud och

fullmakt, eftersom regleringen var mindre detaljerad än den i rättegångs-

balken (prop. 1971:30 del 2 s. 603).

Svaret på frågan om vad som gäller i fråga om fullmakt på förvalt-

ningsrättens område kan alltså sökas genom antingen en analogisk till-

ämpning av 49 § FPL eller en tillämpning av de allmänna grundsatser

som har kommit till uttryck i rättspraxis.

Tidigare var det obligatoriskt för ett ombud i allmän förvaltningsdom-

stol att styrka sin behörighet genom att presentera en fullmakt för rätten.

Sedan den 1 juli 2013 gäller dock enligt 49 § andra stycket FPL att ett

ombud inte måste styrka sin behörighet annat än i de fall rätten anser att

det behövs (prop. 2012/13:45 s. 108–110). Detta motsvarar vad som

enligt rättspraxis gäller inom förvaltningsfarandet (RÅ 1950 ref. 30). I

49 § tredje stycket FPL finns bestämmelser om konsekvenserna av att

inte följa ett föreläggande att styrka ombudets behörighet med en full-

makt, nämligen att den åtgärd som ombudet har vidtagit inte ges någon

verkan. Om ett sådant föreläggande, som kan riktas till ombudet eller

huvudmannen, inte följs kan det t.ex. innebära att ett överklagande

avvisas och alltså inte tas upp till prövning. Att även förvaltningsmyndig-

heterna måste vidta åtgärder innan de kan avvisa en talan för att fullmakt

Prop. 2016/17:180

88

saknas gäller enligt JO som en allmän princip inom förvaltningsrätten

(JO 1974 s. 619).

Frågan om fullmaktens form regleras inte i förvaltningsprocesslagen,

men det är förutsatt att såväl muntlig som skriftlig fullmakt kan användas

(prop. 2012/13:45 s. 110). Om rätten anser att ombudets behörighet

behöver styrkas, ska ombudet eller huvudmannen enligt 49 § andra

stycket FPL föreläggas att visa upp en skriftlig fullmakt. En sådan

fullmakt ska innefatta ombudets namn och i förekommande fall innehålla

uppgift om att ombudet får sätta någon annan i sitt ställe. Det första

kravet innebär bl.a. att det inte är möjligt att använda en skriftlig fullmakt

som gäller för innehavaren av fullmakten utan att denne är namngiven.

Domstolens möjlighet att begära in en skriftlig fullmakt utesluter inte att

behörigheten styrks t.ex. genom att huvudmannen vid en muntlig

förhandling ger ombudet en muntlig fullmakt (prop. 2012/13:45 s. 180). I

förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna aktualiseras frågan mera

sällan, eftersom handläggningen i allt väsentligt är skriftlig. Om

huvudmannen deltar vid en förhandling eller ett annat möte med någon

som representerar myndigheten finns det inte något som hindrar att han

eller hon muntligen ger ombudet i uppdrag att föra talan i ärendet (jfr

SOU 1964:27 s. 210–211). Till skillnad från vad som numera gäller för

processen i allmän förvaltningsdomstol ställs det inom förvaltnings-

förfarandet inte upp något krav på att ombudet ska vara en fysisk person.

Det innebär att även en juridisk person kan godtas som ombud (prop.

1971:30 del 2 s. 362, jfr prop. 2012/13:45 s. 106–107).

Enligt 9 § andra stycket FL får myndigheten avvisa ett olämpligt

ombud. Ett sådant beslut gäller enbart för det aktuella ärendet. Inom för-

valtningsförfarandet finns det i övrigt inte några principiella begräns-

ningar när det gäller ombudets kvalifikationer eller i fråga om relation-

erna mellan huvudman och ombud. Det finns alltså inte något hinder mot

att den enskilde anlitar en nära anhörig som ombud (JO 1992/93 s. 417).

Omfattningen av ett ombuds behörighet att företräda huvudmannen får,

om annat inte följer av fullmakten, anses innefatta en rätt att vidta alla

åtgärder som behövs i målet eller ärendet. Följaktligen ska också

kommunikation med parten ske via ombudet. Om myndigheten väljer att

skicka en handling till huvudmannen innebär detta en ren serviceåtgärd.

Myndigheten måste också skicka handlingen till ombudet (se t.ex. JO:s

beslut 2009-02-19, dnr 5618-2007, i ett försäkringskasseärende).

89

Prop. 2016/17:180

8.4.3

Tydliga behörighetsregler – särskilt i fråga om

krav på lämplighet och fullmakt

Regeringens förslag: Den som är part i ett ärende får som ombud

eller biträde

anlita någon som är lämplig för uppdraget. Den som

anlitar ombud ska dock medverka personligen om myndigheten begär

det.

En myndighet ska kunna besluta att ett ombud eller ett biträde som

bedöms vara olämplig för sitt uppdrag inte längre får medverka i

ärendet.

Ett ombud ska på begäran styrka sin behörighet genom en skriftlig

eller muntlig fullmakt. En sådan fullmakt ska innehålla uppgift om

ombudets namn och uppdragets omfattning. Om ombudet får sätta

någon annan i sitt ställe, ska även detta framgå av fullmakten.

Om ett ombud inte följer en begäran om att styrka sin behörighet

genom en fullmakt, får myndigheten besluta ett föreläggande om

samma sak. Ett sådant föreläggande får riktas till ombudet eller parten.

Om en handling som inleder ett ärende har skrivits under av ett

ombud, ska det i föreläggandet anges att följden av att det inte följs

kan bli att framställningen inte tas upp till prövning.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred-

ningen föreslår inte att det ska införas ett allmänt krav på lämplighet för

ombud och biträden.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Post-

och telestyrelsen, Länsstyrelsen i Gotlands län och Lunds universitet, till-

styrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändning.

Kammarrätten i Stockholm, Kammarrätten i Sundsvall och Pensions-

myndigheten anser att utredningens förslag om ombud och biträde bör

samordnas med ändringarna i motsvarande reglering i förvaltnings-

processlagen som baseras på förslagen i promemorian Ds 2010:17 En

mer ändamålsenlig förvaltningsprocess.

Ett fåtal remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i Stockholm och Försäk-

ringskassan, anser att en förvaltningsmyndighet bör ha möjlighet att mer

generellt hindra uppenbart oskickliga ombud eller biträden från att

medverka i ärenden hos myndigheten. Frågan uppmärksammas även av

Justitiekanslern och Länsstyrelsen i Gotlands län.

Arbetsförmedlingen framhåller att en fullmakt i många fall även löser

en myndighet från den sekretess som annars skulle gälla i ärendet.

Arbetsförmedlingen anser därför att det bör vara obligatoriskt för ett

ombud att styrka sin behörighet genom fullmakt. Enligt Bolagsverket kan

det finnas ett behov av att i förvaltningslagen uttryckligen reglera möjlig-

heten för ett ombud att använda en s.k. kungörelsefullmakt för att styrka

sin behörighet.

Kammarrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Stockholm, Förvalt-

ningsrätten i Umeå och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

för fram vissa språkliga och lagtekniska synpunkter i fråga om bestäm-

melsernas närmare utformning.

Prop. 2016/17:180

90

Skälen för regeringens förslag

Utgångspunkter för behörighetsregler om ombud och biträde

Rätten att använda sig av ombud och biträde är en grundläggande och

självklar del av svensk rättstradition som bör komma till uttryck även i

den nya förvaltningslagen. Även en bestämmelse som ger förvaltnings-

myndigheterna möjlighet att hindra olämpliga ombud eller biträden från

att medverka i ärenden har en naturlig plats i en ny förvaltningslag.

Regeringen anser i likhet med utredningen att regleringen i sak som

utgångspunkt bör motsvara innehållet i 9 § första och andra styckena FL.

Det finns dock skäl att överväga utformningen av de nya bestämmel-

serna.

Ett allmänt krav på lämplighet som innebär att enbart fysiska personer

får anlitas som ombud eller biträden

Kammarrätten i Stockholm och Pensionsmyndigheten uppmärksammar

det förslag som låg till grund för den ordning med ett allmänt krav på

lämplighet för ombud och biträden som numera gäller inom förvaltnings-

processen och som bl.a. innebär att juridiska personer inte längre får

anlitas för sådana uppdrag i allmän förvaltningsdomstol (prop.

2012/13:45 s. 104–107).

Inom förvaltningsförfarandet saknas för närvarande uttryckliga regler

om vilka krav som ska ställas på den som vill medverka som ombud eller

biträde. En myndighet får visserligen avvisa den som i handläggningen

av ett ärende visar sig vara olämplig. Avsaknaden av primära regler om

behörighetskrav leder dock till att det inte finns någon möjlighet för

myndigheten att avvisa den som vid ett ärendes tidigare behandling eller

som i annat sammanhang har visat sig vara olämplig att medverka som

ombud. Exempelvis kan myndigheten därför som ombud eller biträde till

en syn eller annat möte behöva kalla en person som myndigheten utifrån

tidigare erfarenheter på goda grunder kan anta kommer att missköta sitt

uppdrag och vid det muntliga handläggningstillfället behöva avvisas.

Enligt regeringen är det inte rimligt att myndigheten i ett sådant fall

måste påbörja den muntliga handläggningen och låta ombudet visa prov

på sin olämplighet för att först därefter kunna avvisa ombudet. Det säger

sig självt att detta förhållande har en negativ inverkan på såväl

effektiviteten i förfarandet som rättssäkerheten för den enskilde.

Ett införande av ett allmänt krav på lämplighet för den som vill

medverka som ombud eller biträde i förvaltningsförfarandet skulle mot

den bakgrunden innebära en enhetligare, effektivare och mer rättssäker

ordning. Regeringen anser därför, i likhet med de båda remissinstans-

erna, att regleringen i den nya förvaltningslagen bör samordnas med

förvaltningsprocesslagens bestämmelser om behörighetskrav för ombud

och biträden. Därigenom blir det för både parter och deras tilltänkta

ombud eller biträde klart att ett krav på lämplighet ställs för att få

medverka i förfarandet när ett ärende handläggs. Det tydliggör också att

myndigheten har möjlighet att avvisa någon som på förhand, dvs. redan

när ett ärende inleds, inte bedöms vara kvalificerad även om detta inte

har kommit till uttryck i det aktuella ärendet. En myndighet bör också i

likhet med nuvarande ordning kunna avvisa den som senare under

91

Prop. 2016/17:180

handläggningen i ärendet visar sig olämplig som ombud eller biträde (jfr

t.ex. RÅ 85 2:15 I).

En konsekvens av en sådan uttrycklig kompetensregel i förvaltnings-

lagen för ombud och biträden är att det inte heller i förvaltnings-

förfarandet längre kommer att vara möjligt att använda sig av juridiska

personer som ombud eller biträden. Att enbart fysiska personer kan vara

ombud innebär enligt regeringens mening tydliga fördelar när det gäller

att bedöma ett ombuds lämplighet för uppdraget och ansvar i förhållande

till huvudmannen (se prop. 2009/10:215 s. 170–171). I realiteten är det

också en fysisk person i t.ex. aktiebolaget eller den ideella föreningen

som för den enskildes talan när en juridisk person anlitas som ombud. Ur

den enskildes perspektiv bör det därför inte innebära någon större

praktisk olägenhet att i stället låta fullmakten omfatta den fysiska person

som faktiskt utför uppdraget. Eftersom motsvarande ordning gäller för

förvaltningsprocessen har den föreslagna regleringen också den fördelen

att den enskilde inte blir tvingad att byta biträde eller ombud inför en

eventuell domstolsprocess – om ett beslut har överklagats.

Som Kammarrätten i Göteborg och Förvaltningsrätten i Umeå

påpekar är det lämpligt att utforma bestämmelsen om olämpliga ombud

och biträden så att det tydligare än enligt utredningens förslag framgår att

den avser möjligheten att hindra dessa från att medverka i ärendet hos

myndigheten och alltså inte tar sikte på deras eventuella kontakter med

parten i övrigt.

Ett fåtal remissinstanser, bl.a. Försäkringskassan, anser att en förvalt-

ningsmyndighet – i likhet med vad som gäller för domstolarna – bör ha

möjlighet att mer generellt hindra uppenbart oskickliga ombud eller

biträden från att medverka i ärenden hos myndigheten. Frågan uppmärk-

sammas även av bl.a. Justitiekanslern. Regeringen noterar att det undan-

tagsvis förekommer situationer där ett ombud vid upprepade tillfällen i

olika ärenden visar sig olämplig i sådan omfattning att en möjlighet till

ett mera generellt ingripande från myndighetens sida kan framstå som

önskvärd. Vad som har förts fram i denna fråga utgör, enligt regeringens

mening, från rättssäkerhetssynpunkt dock inte tillräckliga skäl för att

motivera införandet av allmänna bestämmelser om en så pass ingripande

åtgärd i den nya förvaltningslagen. Den nuvarande begränsningen till det

enskilda ärendet bör därför, som utredningen anför, gälla även fortsätt-

ningsvis.

Fullmakt för ombud

En ny förvaltningslag bör innehålla bestämmelser om den fullmakt som

utgör grunden för ett ombudskap. I likhet med utredningen anser reger-

ingen att en sådan reglering bör omfatta de frågor som oftast uppkommer

i rättstillämpningen. Samtidigt är det angeläget att konstruera förfarandet

så att det utgör en lämplig kompromiss mellan önskemål om uttömmande

och helt klargörande besked och enkelhet och flexibilitet. Mot den

bakgrunden har utredningen valt att utgå från regleringen i 49 § FPL och

de riktlinjer om hur fullmaktsfrågor ska bedömas enligt de allmänna

grundsatser inom förvaltningsrätten som behandlas i avsnitt 8.4.2.

Om ett ärende är av stor betydelse för den enskilde, måste en myndig-

het kunna begära en bekräftelse på att den som säger sig företräda huvud-

Prop. 2016/17:180

92

mannen verkligen gör det. Även i andra fall kan det vara lämpligt att

myndigheten begär in en fullmakt. Så kan vara fallet om behörigheten

med fog kan ifrågasättas eller om den är oklar på något annat sätt, t.ex.

när det gäller omfattningen och i fråga om eventuella begränsningar.

Som Arbetsförmedlingen påpekar kan en fullmakt dessutom ofta förenkla

handläggningen genom att den i många fall löser en myndighet från den

sekretess som annars skulle gälla i ärendet. I ärenden av mindre betyd-

else är däremot en fullmakt ofta obehövlig. Regeringen anser därför att

det i förvaltningslagen inte bör ställas upp något generellt krav på att ett

ombud styrker sin behörighet genom fullmakt. För att bestämmelsen ska

kunna tillämpas i alla typer av förvaltningsärenden och för att hänsyn ska

kunna tas till olika typer av indikationer på oklarhet, bör den i stället

utformas som en möjlighet för myndigheten att begära att ombudet

styrker sin behörighet genom en skriftlig eller muntlig fullmakt.

Förslaget, som motsvarar vad som enligt rättspraxis redan gäller inom

förvaltningsfarandet (RÅ 1950 ref. 30), tillstyrks av Lunds universitet

och en stor majoritet av övriga remissinstanser lämnar det utan invänd-

ning.

Som utredningen framhåller förekommer det att enskilda tar hjälp av

någon närstående som företräder dem i kontakterna med myndigheter.

Det kan t.ex. vara fråga om någon som följer med den enskilde vid en

förhandling eller ett mera informellt sammanträffande med en hand-

läggare. För att klargöra för både den enskilde och myndigheten att det i

en sådan eller liknande situation uppkommer ett ombudsförhållande

redan om ett önskemål om att någon närstående ska få vara med förs

fram, bör bestämmelsen innehålla en upplysning om att en fullmakt får

vara skriftlig eller muntlig.

Bolagsverket uppmärksammar möjligheten att använda en s.k.

kungörelsefullmakt för att styrka behörigheten som ombud i ett ärende

och förordar att detta ska framgå av bestämmelsen. Regeringen anser

dock inte att det finns skäl att i lagtexten detaljreglera eller annars ge

exempel på olika typer av skriftliga eller muntliga fullmakter.

De flesta enskilda som medverkar i förvaltningsförfarandet saknar

juridisk utbildning. Det medför att det i många fall kan finnas en oklarhet

om i vilken omfattning som ett ombud är behörig att företräda sin huvud-

man. För att undvika att det uppkommer konflikter i ett senare skede av

handläggningen bör ett klarläggande omedelbart ske om myndigheten

har begärt en fullmakt. Kraven på precision bör dock inte ställas för högt.

Exempelvis bör en myndighet typiskt sett kunna utgå från att ett ombud

som medverkar vid ett personligt möte har rätt att företräda den enskilde

i allt som angår det aktuella ärendet, om den enskilde utan särskild

reservation uppger att han eller hon vill företrädas av ombudet. Utöver

ett krav på att fullmakten ska innehålla uppgift om ombudets namn och

uppdragets omfattning, bör det också krävas att det i förekommande fall

ska framgå av fullmakten om ombudet får sätta någon annan i sitt ställe.

Dessa krav bör komma till uttryck i den nya lagbestämmelsen.

Om ett ombud inte följer en begäran om att styrka sin behörighet bör

myndigheten ha möjlighet att besluta ett föreläggande om samma sak. Ett

sådant föreläggande bör få riktas till ombudet eller parten. Om

föreläggandet inte följs bör myndigheten kunna avstå från att pröva t.ex.

en ansökan eller ett överklagande, som har skrivits under av ombudet.

93

Prop. 2016/17:180

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser att bestämmelsen

bör utformas så att det blir tydligare att denna befogenhet inte är

begränsad till ansöknings- eller överklagandehandlingar, utan även gäller

i fråga om andra typer av handlingar som inleder ett ärende. Regeringen

delar den uppfattningen. Bestämmelserna bör därför utformas i enlighet

med detta.

Enligt Förvaltningsrätten i Stockholm bör det av lagtexten framgå att

en fullmakt ska anses gälla utan inskränkningar om den inte har visats

upp för myndigheten. Regeringen konstaterar att en fullmakt – oavsett

om den ges skriftligen eller muntligen respektive om den visas upp eller

inte – gäller enbart med de begränsningar som anges. Den som i ett

ärende ger eller stöder sig på en fullmakt måste redovisa sådana begräns-

ningar för myndigheten. Regeringen anser att det inte finns behov av att

närmare reglera detta förhållande.

8.5

Jäv

8.5.1

Tydliga jävsregler för förvaltningsförfarandet

Regeringens bedömning: Förvaltningslagen bör innehålla bestäm-

melser om jäv som i huvudsak motsvarar jävsreglerna i den nuvarande

lagen. De nya jävsbestämmelserna bör dock tydligare ta direkt sikte på

förvaltningsförfarandet.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Utredningens bedömning kommenteras enbart av

Post- och telestyrelsen, som anser att det är positivt att reglerna om jäv

moderniseras och görs mer lättillgängliga.

Skälen för regeringens bedömning: Förvaltningslagens jävsregler

bidrar till att garantera att objektivitetsprincipen får genomslag i den

offentliga förvaltningen (jfr avsnitt 7.1). Allmänhetens tilltro till myndig-

heternas opartiskhet förutsätter att det finns rättsregler som gör det

möjligt att hindra en jävig handläggare från att ta del i handläggningen av

ett ärende. Det är därför självklart att även den nya förvaltningslagen bör

innehålla bestämmelser om jäv.

De nuvarande bestämmelserna i 11 § första stycket FL om jäv innebär

att den som ska handlägga ett ärende som huvudregel är jävig om det

finns någon i bestämmelsen angiven eller annan särskild omständighet

som är ägnad att rubba förtroendet till hans eller hennes opartiskhet i

ärendet. Enligt 11 § andra stycket FL bortses dock från jäv när frågan om

opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. I 12 § första och andra

styckena FL finns bestämmelser om verkan av jäv som innebär att den

jävige som huvudregel inte får handlägga ärendet och även självmant ska

ge till känna omständigheter som han eller hon känner till och som kan

antas utgöra jäv mot honom eller henne. I 12 § tredje stycket FL finns

bestämmelser om förfarandet vid prövning av en jävsfråga.

Som utredningen konstaterar täcker regleringen i 11 och 12 §§ FL

ungefär in det område som kan anses rimligt också i en ny förvaltnings-

lag. Tillämpningen av dessa jävsregler har också fungerat väl och varit

effektiv. Något behov av en större reform i sak finns därför inte.

Prop. 2016/17:180

94

Den nuvarande regleringen i förvaltningslagen om jäv bygger emeller-

tid på 1971 års förvaltningslag, som utgick från vad som då gällde för

den allmänna processrätten. Enligt utredningen bör bestämmelserna om

jäv moderniseras och tydligare ta direkt sikte på förvaltningsförfarandet.

Regeringen instämmer i utredningens bedömning och anser att bestäm-

melserna om jäv i den nya förvaltningslagen bör utformas i enlighet med

detta.

8.5.2

Jävsgrunderna och när man kan bortse från jäv

Regeringens förslag: Den som för en myndighets räkning tar del i

handläggningen på ett sätt som kan påverka myndighetens beslut i

ärendet är jävig om

1. han eller hon eller någon närstående är part i ärendet eller annars

kan antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning,

2. han eller hon eller någon närstående är eller har varit ställ-

företrädare eller ombud för en part i ärendet eller för någon annan som

kan antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning,

3. han eller hon har medverkat i den slutliga handläggningen av ett

ärende hos en annan myndighet och till följd av detta redan har tagit

ställning till frågor som myndigheten ska överpröva, eller

4. det finns någon annan särskild omständighet som gör att hans

eller hennes opartiskhet i ärendet kan ifrågasättas.

Om det är uppenbart att frågan om opartiskhet saknar betydelse, ska

myndigheten bortse från jäv.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Post-

och telestyrelsen, Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket och Lunds

universitet, tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invänd-

ning.

Förvaltningsrätten i Malmö anser att det bör framgå av lagtexten att

tillämpningsområdet för s.k. tvåinstansjäv omfattar även sådana ärenden

i överinstansen som inleds efter underställning. Länsstyrelsen i Gotlands

län uppmärksammar vissa situationer som i sak liknar tvåinstansjäv, men

som kan uppkomma vid handläggningen i en och samma instans.

Skälen för regeringens förslag

Endast handläggare och beslutsfattare kan vara jäviga

Jävsreglerna bör omfatta dem som för en myndighets räkning tar del i

handläggningen på ett sätt som kan påverka myndighetens beslut i ären-

det. Som utredningen anför bör det framgå av lagtexten att det inte är

benämningen eller arbetsbeskrivningen utan agerandet i det enskilda

ärendet som är avgörande. Regeringen föreslår att detta kommer till

uttryck i en grundläggande jävsbestämmelse, som också anger i vilka

situationer jäv alltid föreligger.

95

Prop. 2016/17:180

Partsjäv och intressejäv med anslutande närståendejäv

Det nya förvaltningslagen bör ha motsvarigheter till förvaltningslagens

regler om s.k. sakägarjäv, intressejäv och närståendejäv. I likhet med

utredningen anser regeringen att det finns skäl att i några avseenden för-

enkla och modernisera reglerna.

Den nuvarande bestämmelsen om sakägarjäv innebär att handläggaren

är jävig om han eller hon har rätt att överklaga myndighetens beslut i

ärendet (”saken angår honom själv”). Bestämmelsen om intressejäv tar

i stället sikte på sådana situationer där handläggaren inte har rätt att

överklaga, men där beslutet i ärendet mycket påtagligt kan antas vara till

fördel eller nackdel för honom eller henne. I den nuvarande bestäm-

melsen i 11 § första stycket 1 FL preciseras detta på så sätt att ärendets

utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för handläggaren.

Som utredningen framhåller har det i doktrinen dock påpekats att det inte

finns någon skarp gräns mellan sakägarjäv och intressejäv.

Regeringen anser – i linje med utredningens bedömning – att motsvar-

ande bestämmelser i den nya förvaltningslagen bör förenklas genom att

låta bestämmelserna knyta an till det utrymme som redan enligt

nuvarande reglering om sakägarjäv och intressejäv finns för att beakta

avgörandets förväntade konsekvenser för den potentiellt jävige, alldeles

oavsett om dessa grundar en rätt för honom eller henne att överklaga

beslutet. Det avgörande bör vara om utgången i ärendet, dvs. beslutet,

kan antas leda till betydande effekter för honom eller henne i egenskap

av part eller på något annat sätt.

En utformning av de nya bestämmelserna om partsjäv och intressejäv

på det sätt som regeringen föreslår innebär att förutsättningarna för att

någon ska anses jävig kommer att vara uppfyllda oftare. Det kommer

alltså inte längre att krävas, att ärendets utgång kan väntas medföra

synnerlig nytta eller skada för den berörde, utan det bör vara tillräckligt

att han eller hon kan antas i en inte oväsentlig utsträckning påverkas av

utgången. En sådan förändring fyller också enligt regeringens mening ett

reellt behov. Det mycket höga kravet enligt nuvarande ordning att nyttan

eller skadan måste vara synnerlig för att jäv ska anses föreligga kan

nämligen i vissa fall leda till närmast stötande resultat (jfr Förvaltnings-

rättsutredningens betänkande SOU 1983:73 s. 76).

Den nya förvaltningslagen bör, liksom den nuvarande, sträcka ut

tillämpningsområdet för bestämmelserna om partsjäv och intressejäv till

att omfatta också sådana fall då det inte är handläggaren själv utan någon

närstående till honom eller henne som berörs av ärendet på det ovan

beskrivna sättet. De nya bestämmelserna om s.k. närståendejäv bör dock

ges en utformning som är mera anpassad till nutida samlevnadsförhåll-

anden. Regeringen anser att detta lämpligen och enklast görs genom att

man avstår från att i lagtexten särskilt ange vissa släktskapsförhållanden

som i förhållande till handläggaren så att säga automatiskt ska betecknas

som närståendejäv och aktualisera en tillämpning av bestämmelsen. En

sådan utformning innebär en något mera förutsättningslös bedömning vid

tillämpningen jämfört med vad som gäller enligt nuvarande bestäm-

melser. Till skillnad från Lunds universitet bedömer regeringen inte att

en sådan modernisering riskerar att leda till tillämpningsproblem eller

annars få någon större praktisk betydelse i sak.

Prop. 2016/17:180

96

Ställföreträdarjäv och ombudsjäv

Bestämmelserna om jäv i den nya förvaltningslagen bör även innehålla

motsvarigheter till förvaltningslagens bestämmelser om s.k. ställföre-

trädarjäv och ombudsjäv.

De skäl som regeringen ovan anför i fråga om partsjäv och intressejäv

(med anslutande närståendejäv) är i lika hög grad relevanta när det gäller

någon som är ställföreträdare för den som är part i ett ärende eller för

någon annan som kan antas bli påverkad av ett beslut i en inte oväsentlig

utsträckning. Bestämmelsen i fråga om sådant jäv bör följaktligen

utformas på motsvarande sätt.

Enligt 11 § FL gäller olika regler beroende på om handläggaren är

ställföreträdare eller ombud för eller betalt biträde åt någon som agerar i

ett ärende. Jävsformen ställföreträdarjäv inkluderar också ett närstående-

jäv. När det gäller ombudsjäv inbegriper nuvarande bestämmelser inte

något närståendejäv utan bestämmelserna tar enbart sikte på sådana fall

då handläggaren själv uppträder som ombud. En handläggare blir alltså

jävig om någon som är närstående till handläggaren uppträder i ärendet

som ställföreträdare för ett bolag, men inte om samma person som

advokat företräder samma bolag med stöd av en generalfullmakt. Frågan

om huruvida jäv ska anses föreligga i de senare närståendefallen får

enligt gällande rätt i stället avgöras med tillämpning av den s.k. general-

klausulen i 11 § första stycket 5 FL.

Utredningen föreslår en förenkling i förhållande till gällande rätt som

innebär att bestämmelserna i den nya lagen om ombudsjäv och ställföre-

trädarjäv synkroniseras och att regleringen utvidgas något, bl.a. så att

båda situationerna inkluderar ett närståendejäv. I sak innebär förslaget

också att även den som tidigare har varit ställföreträdare blir jävig samt

att ombudsjävet inte längre begränsas till den sakfråga som det aktuella

ärendet avser. Ingen remissinstans invänder mot en sådan synkronisering

och utvidgning. Regeringen anser att bestämmelserna om ombudsjäv och

ställföreträdarjäv därför lämpligen bör utformas enligt den modell som

föreslås ovan i fråga om partsjäv och intressejäv. Det bör alltså direkt av

lagtexten framgå att jäv föreligger om handläggaren själv eller någon

närstående till honom eller henne representerar, eller tidigare har

representerat, någon som är part i ärendet eller som kan antas i en inte

oväsentlig utsträckning påverkas av beslutet i ärendet.

När det gäller s.k. biträdesjäv vid sådant biträde som lämnas mot

ersättning instämmer regeringen i utredningens bedömning att någon

motsvarighet till den nuvarande regeln i förvaltningslagen inte bör tas in i

den nya förvaltningslagen. Ett obetalt engagemang för någons sak som

grundas på ideella skäl kan i minst lika hög grad ge upphov till tvivel om

handläggarens förmåga att vara opartisk. Någon särskild jävsregel för

detta fall finns emellertid inte i det nuvarande systemet, utan situationen

omfattas av generalklausulen. I stället för att även införa en särskild

jävsregel som tar sikte på ett biträdes ideella engagemang för någons sak,

bör samtliga frågor om biträdesjäv lösas inom ramen för den

generalklausul som regeringen behandlar nedan i detta avsnitt. Till skill-

nad från Lunds universitet anser regeringen inte att en sådan lösning

riskerar att leda till tillämpningsproblem

97

Prop. 2016/17:180

Tvåinstansjäv

Den som hos en högre myndighet tar del i handläggningen av ett ärende

som gäller frågor som han eller hon tidigare har kommit i kontakt med

som handläggare hos en underordnad myndighet, kan enligt 11 § första

stycket 3 FL drabbas av s.k. tvåinstansjäv. Syftet med denna jävsgrund är

att utesluta att den som ska handlägga ärendet i överinstansen redan har

skapat sig en uppfattning om hur frågorna ska hanteras och därför har

svårt för att agera förutsättningslöst och objektivt. Regeringen anser att

nuvarande bestämmelser om tvåinstansjäv bör föras över till den nya

förvaltningslagen med vissa justeringar.

Utredningen föreslår i förenklingssyfte att den nya lagen inte i sak bör

särskilt referera till institutet underställning, dvs. när en myndighet ger in

sitt beslut till en annan myndighet för att den andra myndigheten ska

pröva det, eftersom detta institut numera är i stort sett avskaffat. Frågor

om jäv i en underställningssituation bör enligt utredningen i stället

prövas med tillämpning av generalklausulen. Förvaltningsrätten i Malmö

invänder mot detta och anför att det bör framgå av lagtexten att

tillämpningsområdet för tvåinstansjäv omfattar även sådana ärenden i

överinstansen som inleds efter underställning. Regeringen anser i likhet

med utredningen att det finns skäl att förenkla regleringen, som – utöver

underställning – tar sikte på sådana ärenden i överinstansen som inleds

genom ett överklagande eller på grund av tillsyn över en annan

myndighet. Som Förvaltningsrätten i Malmö är inne på bör detta dock

inte ske genom en ändring i sak av tillämpningsområdet i förhållande till

den nuvarande bestämmelsen. Utredningen framhåller att grundidén med

nuvarande reglering är att förhindra att någon genom att medverka i den

slutliga handläggningen av ett ärende hos en annan myndighet redan har

tagit ställning till frågor som myndigheten ska överpröva. Regeringen

föreslår att lagtexten utformas på ett sätt som tydligt ger uttryck för detta.

En sådan lösning tillgodoser behovet av förenkling samtidigt som det

inte råder någon tvekan om att de situationer som anges i nuvarande

bestämmelse omfattas av den nya regleringen.

Enligt gällande ordning är det handläggarens tidigare deltagande i den

slutliga handläggningen av ett ärende inom en annan myndighet ”som rör

saken” i det aktuella ärendet, som är den jävsgrundande omständigheten.

Denna bestämning har medfört tillämpningsproblem, t.ex. när det gäller

frågor om ”sakens identitet” och andra liknande frågor av mer processu-

ell karaktär. För att undvika motsvarande tillämpningsproblem i fram-

tiden anser regeringen att det från förvaltningsrättsliga utgångspunkter är

lämpligare att använda det något mindre snäva ordet ”fråga” då man

beskriver vad handläggaren sysslar med i de båda instanserna. Bestäm-

melsen bör därför utformas i enlighet med detta.

Som Länsstyrelsen i Gotlands län uppmärksammar finns det situa-

tioner som i sak liknar tvåinstansjäv, men som kan uppkomma vid hand-

läggningen i en och samma instans. Det gäller t.ex. frågor om rättelse av

beslut och vid handläggning av ärenden som har ett visst sakligt samband

med varandra. Frågor om jäv i dessa fall får prövas enligt den s.k.

generalklausulen, som regeringen behandlar nedan.

Prop. 2016/17:180

98

Generalklausulen

Även den nya förvaltningslagen bör innehålla en s.k. generalklausul, dvs.

en bestämmelse som fångar upp sådana situationer som inte direkt

omfattas av de ovan behandlade jävsgrunderna, men där det finns någon

annan särskild omständighet som gör att handläggarens opartiskhet ändå

med fog kan ifrågasättas (s.k. delikatessjäv). I propositionen till 1971 års

förvaltningslag nämndes några exempel på fall som bör bedömas enligt

den generalklausul som för närvarande finns i 11 § första stycket 5 FL.

De exempel som nämndes var att någon är uppenbar vän eller ovän med

den som är part, ekonomiskt beroende av en part eller intressent eller är

engagerad i saken på ett sådant sätt att misstanke lätt kan uppkomma att

det brister i förutsättningarna för en opartisk bedömning (prop. 1971:30

del 2 s. 343 och 356). Den nuvarande generalklausulen fyller sitt syfte

väl och har inte medfört några kända tillämpningsproblem. Regeringen

föreslår därför att den nuvarande regleringen i sak förs över oförändrad

till den nya lagen.

När kan myndigheten bortse från jäv?

Frågor om jäv bör kunna aktualiseras enbart i de fall som en handläggare

har en åtminstone teoretisk möjlighet att handla subjektivt och partiskt.

Det finns därför behov av en bestämmelse som gör det möjligt för en

myndighet att i vissa fall bortse från jäv. Den nuvarande bestämmelsen i

11 § andra stycket FL om bortseende från jäv, som uttryckligen ska

tillämpas mycket restriktivt, tar sikte på sådana fall där handläggaren

saknar varje möjlighet att låta sig påverkas av några ovidkommande

omständigheter.

I propositionen till 1971 års förvaltningslag nämndes bl.a. hand-

läggarens befattning med rena serviceärenden som exempel på sådana

fall. Andra fall som nämndes var sådana registreringsärenden och ären-

den om löneutbetalning som är helt rutinartade och inte kräver några

överväganden av den arten att fråga kan uppkomma om partiskhet eller

opartiskhet (prop. 1971:30 del 2 s. 343–344, 350–351 och 356–357).

Den nuvarande bestämmelsen om bortseende från jäv har i praktiken

fungerat bra. Regeringen anser i likhet med utredningen att motsvarande

bestämmelse i den nya lagen därför bör utformas på samma sätt.

8.5.3

Verkan av jäv

Regeringens förslag: Den som är jävig får inte ta del i handlägg-

ningen av ärendet och inte heller närvara när ärendet avgörs. Han eller

hon får dock utföra sådana uppgifter som inte någon annan kan utföra

utan att handläggningen försenas avsevärt.

Den som känner till en omständighet som kan antas göra honom

eller henne jävig ska omedelbart anmäla detta till myndigheten.

En myndighet ska pröva en jävsfråga så snart som möjligt.

Den som jävet gäller får ta del i prövningen av jävsfrågan endast om

det krävs för att myndigheten ska vara beslutsför och någon ersättare

inte kan kallas in utan att prövningen försenas avsevärt.

99

Prop. 2016/17:180

Utredningens förslag överensstämmer i sak i allt väsentligt med

regeringens.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Post-

och telestyrelsen, Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket och Lunds

universitet, tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invänd-

ning.

Stockholms tingsrätt framhåller att domstolarna numera är organiser-

ade i större enheter och att det förmodligen är synnerligen ovanligt att

den som jävsfrågan gäller också måste delta i prövningen av denna fråga.

Enligt tingsrätten bör man därför överväga att avstå från att reglera

frågan. Kammarrätten i Sundsvall ifrågasätter om utredningens förslag i

fråga om utförande av sådana uppgifter som måste fullgöras för att und-

vika ”olägligt dröjsmål” i handläggningen, speglar den restriktiva

tillämpning som utredningen har avsett. Länsstyrelsen i Gotlands län för

fram vissa språkliga och lagtekniska synpunkter i fråga om bestäm-

melsernas närmare utformning.

Skälen för regeringens förslag

Obehörighet och närvaroförbud för den som är jävig

Den självklara konsekvensen av jäv är att den som är jävig inte får ta del

i handläggningen av det aktuella ärendet. Denna huvudregel bör komma

till uttryck i den nya förvaltningslagen. Enligt 12 § första stycket andra

meningen FL får den som är jävig dock vidta åtgärder som inte någon

annan kan vidta utan olägligt uppskov. Den nuvarande regleringen

innehåller alltså en ventil som tar sikte på sådana fall där någon annan

inte inom rimlig tid kan ersätta den som jävet gäller. I en sådan situation

kan den jäviga handläggaren formellt vidta alla åtgärder som hand-

läggningen kräver, inbegripet att slutföra ärendet och fatta beslut i detta.

Att befogenheterna gjorts så omfattande har i propositionen till 1971 års

förvaltningslag motiverats med att vissa beslut inom förvaltningen,

exempelvis på ordnings- och säkerhetsområdet, kan behöva fattas så

snabbt att ersättarens ankomst inte kan avvaktas (prop. 1971:30 del 2

s. 344 och 357).

Enligt regeringens mening är det rimligt att det finns en bestämmelse

som kan hindra att handläggningen av ett angeläget ärende helt blockeras

till följd av en uppkommen jävssituation. Även den nya förvaltnings-

lagen bör därför innehålla en bestämmelse om en sådan ventil. Man bör

dock kunna utgå från att myndigheterna har en sådan organisation och

bemanning att en tillämpning av ventilen inte aktualiseras annat än i

sällsynta undantagsfall. Som Kammarrätten i Sundsvall är inne på bör

ventilen också utformas så att det tydligt framgår att den är avsedd att

tillämpas mycket restriktivt. Regeringen föreslår därför att det i lagtexten

anges att det handlar om att utföra sådana uppgifter som inte någon

annan kan utföra utan att handläggningen försenas avsevärt.

I propositionen till 1971 års förvaltningslag behandlades frågan om hur

man bör göra om flera personer ska delta i handläggningen av ett ärende

och någon av dem visar sig vara jävig. Det anfördes att det är naturligt att

den som är jävig i ett sådant fall lämnar sammanträdeslokalen. Departe-

mentschefen ansåg dock att det inte behövdes någon uttrycklig bestäm-

melse om detta (prop. 1971:30 del 2 s. 357). Utredningen konstaterar att

Prop. 2016/17:180

100

ett sådant förhållningssätt från den jäviges sida inte alltid upprätthålls

och anser att det bör införas en uttrycklig bestämmelse i den nya lagen

om att den som är jävig inte får närvara när ärendet avgörs. Regeringen

delar denna uppfattning och föreslår att lagtexten utformas i enlighet med

detta.

En särskild situation som bör uppmärksammas är att den jävige ibland

känner till vissa objektiva fakta som kan vara av betydelse i ärendet. Om

myndigheten anser att den behöver ha tillgång till uppgifterna måste

dessa kunna lämnas muntligen. Den jävige uppträder då närmast i

egenskap av sakkunnig och ska naturligtvis lämna sammanträdeslokalen

så snart uppgifterna har förts fram. Bestämmelsens utformning bör inte

hindra ett sådant förfarande.

Till skillnad från Länsstyrelsen i Gotlands län anser regeringen inte att

det finns anledning att överväga en utformning av lagtexten som ligger

närmare nuvarande reglering i 12 § första stycket FL.

En anmälan om jäv ska göras omedelbart

De omständigheter som kan grunda jäv är av naturliga skäl ofta inte

kända av någon annan än den som jävet gäller. Följaktligen måste det i

första hand vara den jävige själv som ska uppmärksamma myndigheten

på detta genom att göra en anmälan. Regeringen föreslår därför att det i

den nya förvaltningslagen tas in en bestämmelse som motsvarar vad som

för närvarande gäller enligt i 12 § andra stycket FL.

I ett avseende bör dock den nya regleringen innebära en viss skärpning.

Det är angeläget att en anmälan om omständigheter som kan antas grun-

da jäv görs så fort som möjligt. Det bör därför i förvaltningslagen införas

ett krav på att en anmälan av en jävsfråga ska göras omedelbart.

Jävsfrågor ska prövas så snart som möjligt

Om en jävsfråga har aktualiserats utan att den som jävet gäller på eget

initiativ har lämnat handläggningen och bytts ut mot någon annan hand-

läggare, ska myndigheten enligt nuvarande bestämmelser i 12 § tredje

stycket FL snarast besluta i jävsfrågan. Utredningen föreslår att detsam-

ma ska gälla enligt den nya förvaltningslagen. Som Länsstyrelsen i Got-

lands län är inne på – och i linje med vad som anförs ovan om att en

anmälan om jäv bör göras omedelbart – anser regeringen emellertid att

alla frågor om jäv bör prövas så snart som möjligt, dvs. oavsett anled-

ningen till att en sådan fråga har aktualiserats hos myndigheten. Det finns

dock inte skäl att i lagen närmare ange i vilka fall som en sådan prövning

bör leda fram till ett särskilt beslut. Bestämmelsen bör utformas i

enlighet med detta.

Vidare innebär bestämmelserna i 12 § tredje stycket FL om verkan av

jäv att handläggaren får delta i prövningen av jävsfrågan endast om det

krävs för att myndigheten ska vara beslutsför och någon ersättare inte

kan kallas in utan att prövningen försenas avsevärt. Stockholms tingsrätt

uppmärksammar att det särskilt inom större myndigheter är ovanligt att

den som jävsfrågan gäller också måste delta i prövningen av denna fråga.

Tingsrätten ifrågasätter därför behovet av en sådan reglering. Med hän-

syn till att förvaltningslagen innehåller allmänna bestämmelser om för-

farandet, som ska tillämpas inom de flesta delarna av förvaltningen – och

101

Prop. 2016/17:180

även av små myndigheter – anser regeringen dock att en motsvarighet till

nuvarande bestämmelse bör finns med i den nya lagen. Bestämmelsen

bör därför utformas i enlighet med detta.

Någon motsvarighet till nuvarande förbud mot att överklaga beslut i

jävsfrågor bör däremot inte införas i den nya lagen. Som regeringen

utvecklar i avsnitt 15.2.4 bör sådana beslut tvärtom kunna överklagas.

9

Åtgärder mot långsam handläggning

9.1

Nuvarande reglering

Rätten till rättsmedel och domstolsprövning inom skälig tid

Enligt artikel 13 i Europakonventionen, som gäller som svensk lag (se

avsnitt 5.8), ska var och en vars i konventionen angivna fri- och

rättigheter har kränkts ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en

nationell myndighet. Administrativa rättsmedel kan vara tillräckliga men

för att ett rättsmedel ska vara effektivt i konventionens mening krävs att

den nationella regleringen medger reella möjligheter till prövning av den

konventionsfråga som berörs i ett klagomål, att den enskilde har

praktiska möjligheter att utnyttja rättsmedlet och att gottgörelse kan

lämnas vid en eventuell konventionskränkning (H. Danelius, Mänskliga

rättigheter i europeisk praxis, Norstedts Juridik 5 uppl. 2015, s. 539). Av

artikel 6.1 i Europakonventionen följer vidare att var och en ska vara

berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid inför en

oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag vid prövningen

av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en

anklagelse mot henne eller honom för brott. I artikeln regleras alltså dels

den grundläggande rätten till domstolsprövning i vissa situationer, dels

rätten till en sådan prövning inom skälig tid.

Även unionsrätten innehåller grundläggande bestämmelser om rätt till

domstolsprövning och ett effektivt rättsmedel. Enligt artikel 47 i EU:s

rättighetsstadga har var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och

rättigheter kränkts rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med

beaktande av de villkor som föreskrivs i artikeln. Var och en har vidare

rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig

rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats

enligt lag (se även avsnitt 5.8).

Av 2 kap. 11 § andra stycket RF följer att en rättegång ska genomföras

rättvist och inom skälig tid. I förarbetena till bestämmelsen uttalas att

innebörden av uttrycket skälig tid framgår av praxis från både svenska

domstolar och Europadomstolen och att regleringen i grundlag inte

syftade till att åstadkomma någon ändring av gällande rättsläge (prop.

2009/10:80 s. 161). Någon absolut rätt till domstolsprövning av frågor av

visst slag följer dock inte av grundlag på samma sätt som enligt Europa-

konventionen.

Rätten till en rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europa-

konventionen uppkommer först när det föreligger en reell och seriös tvist

Prop. 2016/17:180

102

om en civil rättighet eller skyldighet (König mot Tyskland, Serie A nr 27

s. 33 f., § 98, 28 juni 1978; Morscher mot Österrike, nr 54039/00, § 38,

5 februari 2004; Nowicky mot Österrike, nr 34983/02, § 47, 24 februari

2005). Rätten till domstolsprövning föreligger även när någon anklagats

för ett brott på ett så tydligt sätt att det påverkar dennes situation. När det

är nödvändigt att ett förvaltningsbeslut fattas innan ett mål inleds i en

domstol är den avgörande tidpunkten för beräkning av den tid förfarandet

tagit vanligen den dag då förvaltningsmyndigheten fattar ett avslags-

beslut i förvaltningsärendet (se t.ex. Hellborg mot Sverige, nr 47473/99,

§ 59, 28 februari 2006). Sluttidpunkten för beräkning av fristen är den

tidpunkt då det finns ett domstolsavgörande som har fått laga kraft.

Rätten till domstolsprövning inom skälig tid aktualiseras alltså normalt

inte förrän myndigheten har meddelat ett överklagbart beslut. Den grund-

läggande rätten till domstolsprövning av en civil rättighet eller skyldighet

måste dock också garanteras på ett effektivt sätt. Om rätten till domstols-

prövning blir illusorisk på grund av att en myndighet dröjer med att fatta

beslut så länge att den enskilde i praktiken mister rätten till domstols-

prövning, trots att det enligt nationella författningar finns en principiell

möjlighet att överklaga beslutet, kan en kränkning av artikel 6.1 i

Europakonventionen föreligga. Den enskilde ska enligt artikel 13 i

Europakonventionen också ha tillgång till ett effektivt rättsmedel vid

konventionskränkningar. Artikel 13 sträcker sig dock inte så långt att

konventionsparterna är skyldiga att tillhandahålla en möjlighet för

enskilda att få frågan om den grundläggande rätten till domstolsprövning

har kränkts prövad i den ordning som anges i artikel 13, se Kudla mot

Polen, nr 30210/96, § 151, 26 oktober 2000. (Se även t.ex. A m.fl. mot

Storbritannien [GC], nr 3455/05, § 135, 19 februari 2009. Närmare om

lex specialis, se SOU 2010:87 s. 170 med hänvisningar samt P. van Dijk,

F. van Hoof, A. van Rijn & L. Zwaak, Theory and Practice of the

European Convention on Human Rights, Intersentia 4 uppl. 2006,

s. 1017–1021).

Konventionsparternas åtagande att säkerställa åtnjutandet av de

grundläggande fri- och rättigheterna inom sina respektive jurisdiktioner

(artikel 1) och den enskilda klagorätten enligt Europakonventionen

(artikel 34) utgår från principen om subsidiaritet. Denna princip bygger

på tanken att staten ska ha en möjlighet att dels förhindra att en

konventionskränkning inträffar, dels gottgöra den enskilde för en

konventionskränkning som redan har inträffat. Frågan om gottgörelse ska

kunna prövas nationellt innan ett klagomål prövas av Europadomstolen

(se t.ex. Selmouni mot Frankrike [GC], nr 25803/94, § 74, 28 juli 1999).

Kravet på uttömmande av inhemska rättsmedel enligt artikel 35.1 i

Europakonventionen innebär vidare i normalfallet att enskilda åtminstone

måste ha tagit upp och i sakligt hänseende argumenterat i fråga om en

konventionskränkning inför en nationell myndighet som kan erbjuda

gottgörelse, om en sådan finns, för att klagomålet i Europadomstolen inte

ska avvisas. På motsvarande sätt syftar artikel 13 till att ge enskilda en

möjlighet att få gottgörelse för en konventionskränkning i den egna

staten innan de är tvungna att gå till en internationell domstol i samma

syfte. Det ligger därför väl i linje med konventionsregleringens syfte att

konventionsstaterna ser till att det finns rättsmedel både för att i

möjligaste mån förhindra att en kränkning av rätten till domstolsprövning

103

Prop. 2016/17:180

uppkommer och för att ge gottgörelse (”just satisfaction” enligt artikel 41

i konventionen) när en kränkning väl har skett.

I Europadomstolens praxis rörande långsam handläggning i nationella

domstolar betonas värdet av preventiva rättsmedel som kan användas för

att påskynda ett förfarande och därmed leda till att en kränkning undviks.

Domstolen ser positivt på att sådana rättsmedel införs vid sidan av

sådana kompensatoriska rättsmedel som kan användas i efterhand för att

ge gottgörelse vid uppkomna kränkningar (se t.ex. Scordino mot Italien

(nr 1) [GC], nr 36813/97, § 183, 29 mars 2006; Chocchiarella mot Italien

[GC], nr 64886/01, § 74, 29 mars 2006; Sürmeli mot Tyskland [GC], nr

75529/01, § 100, 8 juni 2006). Mot bakgrund av denna praxis antog

Europarådets ministerkommitté 2010 en rekommendation som uppmanar

konventionsparterna att vidta åtgärder för att se till att förfaranden som

omfattas av artikel 6 avslutas inom skälig tid (CM/Rec [2010]3 of the

Committee om Ministers to member states on effective remedies for

excessive length of proceedings).

Tillsyn över förvaltningsmyndigheterna

Riksdagens ombudsmän (JO) har i uppdrag att granska att statliga och

kommunala myndigheter och andra som har ett uppdrag som innefattar

myndighetsutövning följer de författningar som styr deras arbete.

Tillsynen omfattar inte alla offentliga organ. Den omfattar t.ex. inte

regeringen och vissa myndigheter under riksdagen. Den omfattar inte

heller riksdagens ledamöter eller ledamöterna i kommunala beslutande

församlingar. JO:s tillsyn bedrivs bl.a. genom prövning av klagomål från

enskilda och inriktas särskilt mot författningar som berör enskildas

rättigheter och skyldigheter i förhållande till myndigheter och andra som

har anförtrotts uppgifter som innefattar myndighetsutövning. JO kan

även inleda tillsyn på eget initiativ, exempelvis efter inspektioner som

genomförs på myndigheter. JO är en extraordinär institution i den

meningen att JO dels är helt fristående från andra statsorgan, dels själv

avgör vilka ärenden som ska behandlas. JO har således inte någon

skyldighet att pröva ett klagomål som kommer in. Detta är en viktig

förutsättning för JO:s verksamhet men samtidigt något som medför att

tillsynen ur den enskildes synvinkel kan uppfattas som ett mindre

effektivt medel för att åstadkomma rättelse om en myndighet inte fullgör

sina författningsenliga skyldigheter. I sammanhanget kan noteras att

antalet klagomål från enskilda hos JO har ökat med drygt 50 procent

sedan början av 2000-talet.

Rutinerna vid handläggningen av klagomål innebär att JO i princip

bara tar upp ärenden som avser förhållanden som inte ligger mer än två

år bakåt i tiden. JO:s tillsynsbefogenheter begränsas vidare av bl.a.

regeringsformens bestämmelser om förvaltningens självständighet.

Bestämmelsen i 12 kap. 2 § RF innebär således att JO inte får ge direktiv

om hur ett ärende hos en förvaltningsmyndighet i ett enskilt fall ska

avgöras. JO kan inte heller ändra en myndighets beslut. Däremot kan JO

uttala sig om huruvida en åtgärd av en myndighet eller befattningshavare

strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller

olämplig. JO:s kritik kan t.ex. avse handläggningen av ett visst ärende.

Prop. 2016/17:180

104

Av lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän

följer vidare att JO som särskild åklagare får väcka åtal mot en befatt-

ningshavare som, genom att åsidosätta det ansvar som vilar på henne

eller honom i anställningen eller uppdraget, har begått någon annan

brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott. Denna

befogenhet utnyttjas dock sällan av JO. Det sker normalt högst vid något

eller ett par tillfällen per år.

Om en myndighetsföreträdare genom att åsidosätta det ansvar som

vilar på henne eller honom i anställningen eller uppdraget har gjort sig

skyldig till ett fel som kan föranleda en sanktion genom ett disciplinärt

förfarande, får JO göra en anmälan om det till den som har befogenhet att

besluta om disciplinpåföljd. Det är dock endast i begränsad omfattning

som JO gör sådana anmälningar. Om JO i stället anser att det finns skäl

att avskeda eller stänga av en myndighetsföreträdare från sin anställning

på grund av en brottslig gärning eller på grund av grov eller upprepad

tjänsteförseelse, får han eller hon göra anmälan om det till den som har

befogenhet att besluta om en sådan åtgärd.

Tillsyn över att förvaltningsmyndigheterna följer lagar och andra

författningar och i övrigt fullgör sina åligganden utövas även av Justitie-

kanslern (JK). Regleringen om JK:s tillsynsuppdrag och tillsynsbefogen-

heter överensstämmer i stora drag med den reglering som gäller för JO

(lagen [1975:1339] om justitiekanslerns tillsyn). JK:s tillsyn omfattar

dock inte myndigheter under riksdagen. Till skillnad från JO omfattar

JK:s rätt att väcka åtal även tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott. JK

bedriver sin tillsynsverksamhet främst med inriktningen att upptäcka

systematiska fel och brister i den offentliga förvaltningen. Tillsynen är

extraordinär. I likhet med JO har JK således inte någon skyldighet att

pröva samtliga klagomål som kommer in till myndigheten. JK får varje

år från de statliga myndigheterna under regeringen del av förteckningar

över äldre balanserade ärenden (29 § myndighetsförordningen). Denna

information kan bl.a. ligga till grund för ställningstaganden i myndig-

hetens inspektionsverksamhet gällande långsam handläggning.

Den gällande ordningen innebär att någon särskild ordinär tillsyn inte

utövas för att se till att myndigheterna fullgör skyldigheten att handlägga

förvaltningsärenden snabbt och effektivt.

Enskildas möjligheter att angripa långsam handläggning

Om handläggningen av ett förvaltningsärende drar ut på tiden kan den

enskilde enligt gällande ordning, vid sidan av att stöta på hos myndig-

heten för att få ett avgörande, göra en anmälan hos JO eller JK med

klagomål om det sätt på vilket ärendet handlagts. Som nämns ovan har

emellertid varken JO eller JK någon skyldighet att ta upp och pröva en

sådan anmälan. Tillsynsbefogenheterna är också begränsade av bestäm-

melser i grundlag om myndigheternas självständighet vid rättstillämp-

ningen i ett enskilt fall. Om en anmälan tas upp till prövning, kan

tillsynen leda till att kritik uttalas mot hur myndigheten har handlagt

ärendet och i kvalificerade fall även leda till åtal för tjänstefel. Vid ett

konstaterande av att handläggningstiden är otillbörligt lång kan dock var-

ken JO eller JK tvinga fram ett snabbt avgörande från myndighetens sida.

105

Prop. 2016/17:180

Om en statlig eller kommunal myndighet inte följer de föreskrifter som

gäller för den offentliga verksamheten kan myndighetens åtgärder i vissa

fall ge upphov till skadeståndsskyldighet för det allmänna gentemot en

enskild. Av 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207) följer att staten

eller en kommun ska ersätta personskada, sakskada och ren förmögen-

hetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighets-

utövning i sådan verksamhet som staten eller kommunen svarar för. Av

punkt 2 i samma paragraf följer att staten eller kommunen också ska

ersätta skada som uppkommer på grund av att någon, genom fel eller

försummelse vid myndighetsutövning, allvarligt kränks genom brott som

innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära. Om dessa

förutsättningar för skadeståndsskyldighet inte är uppfyllda följer av

praxis att staten eller en kommun i stället kan vara ersättningsskyldig för

ideell skada som uppkommer till följd av en kränkning av någons fri- och

rättigheter enligt Europakonventionen (se bl.a. NJA 2005 s. 462,

NJA 2009 s. 463 och NJA 2009 N 70). Sådan skadeståndsskyldighet kan

föreligga t.ex. om den enskildes rätt till domstolsprövning inom skälig tid

har kränkts och han eller hon inte kan gottgöras för kränkningen på något

annat sätt, t.ex. genom strafflindring i det enskilda fallet (NJA 2012

s. 1038 I och II).

En fråga om skadestånd på grund av långsam handläggning och

underlåtenhet att meddela beslut kan aktualiseras i ett mål om skadestånd

i allmän domstol. En sådan fråga kan också uppkomma – när det gäller

statens ansvar – i JK:s verksamhet med frivillig skadereglering enligt

förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot

staten. För att ersättning för ideell skada ska betalas på grund av

kränkning av rätten till domstolsprövning enligt Europakonventionen i

ett fall när handläggningen av ett förvaltningsärende dragit ut på tiden

oskäligt länge torde normalt krävas att fördröjningen av avgörandet har

varit av mera kvalificerat slag (se t.ex. JK:s beslut 2009-02-10, dnr 5969-

08-40).

9.2

Behov av åtgärder mot långsam handläggning

Regeringens bedömning: Det finns ett behov av att stärka enskildas

möjligheter att få en effektiv prövning av frågan om ett slutligt

avgörande i ett förvaltningsärende uppehålls oskäligt länge.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Många remissinstanser ställer sig bakom utred-

ningens bedömning i fråga om vikten av att ärenden handläggs utan

oskälig tidsåtgång. Flera av dem anser också att utredningen har visat på

ett behov av åtgärder för att motverka risken för omotiverat långsam

ärendehandläggning hos myndigheterna. Justitiekanslern framhåller bl.a.

att möjligheten att i efterhand betala ekonomisk ersättning som gott-

görelse för en överträdelse av Europakonventionen sällan ensamt kan

utgöra ett tillfredsställande system för att garantera den enskildes kon-

ventionsrättigheter. Många remissinstanser framför dock samtidigt kritik

från skilda utgångspunkter mot utformningen av utredningens förslag.

Prop. 2016/17:180

106

Skälen för regeringens bedömning

Vikten av att förvaltningsärenden avgörs utan oskälig fördröjning

Rätten för enskilda att få sitt ärende behandlat så enkelt, snabbt och

billigt som möjligt utan att rättssäkerhetens krav eftersätts slås i förvalt-

ningslagen fast som ett allmänt krav på handläggningen av ärenden. I

förarbetena till 7 § FL framhålls emellertid även att kraven på snabbhet

inte får överdrivas så att det uppkommer en konflikt med rimliga krav på

noggrannhet (prop. 1985/86:80 s. 16–17, 24 och 62).

Statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter handlägger tillsam-

mans varje år ett mycket stort antal ärenden. Även om handläggnings-

tiderna i det stora flertalet fall ligger klart inom ramen för vad som måste

anses godtagbart med hänsyn till de krav som kan ställas på såväl snabb-

het som noggrannhet, förekomer åtskilliga exempel på fall då ärende-

handläggningen har dragit ut på tiden oskäligt länge. Det finns stora

variationer när det gäller förvaltningsärendens art och komplexitet. Den

tid det tar för en förvaltningsmyndighet att handlägga ett ärende kan

således variera från något fåtal minuter till någon dag och upp till ett år

eller i vissa fall ännu längre tid. Med hänsyn till detta är det inte möjligt

att ange någon genomsnittlig normaltid för ärendehandläggning som kan

tjäna som en tumregel för alla typer av förvaltningsärenden. Däremot kan

det ofta finnas utrymme för en myndighet att ange inom vilken tid man

typiskt sett kan förvänta sig ett slutligt avgörande när det gäller ett visst

ärendeslag. Det gäller framför allt i fråga om ärenden som hanteras i

stora mängder, när behövliga utredningsåtgärder normalt kan bedömas på

förhand med någorlunda stor säkerhet och när tillgängliga resurser och

tillströmningen av ärenden är förhållandevis konstant eller i vart fall

förutsebar. Om det inträffar någon omständighet som medför att

ärendetillströmningen plötsligt ökar markant, kan mer eller mindre

tillfälliga förändringar av den genomsnittliga handläggningstiden dock

uppkomma. Detta illustreras exempelvis av de förutsättningar som

emellanåt kan gälla vid ärendehandläggningen i t.ex. Migrationsverkets

och utlandsmyndigheternas verksamhet i samband med stora migrations-

strömmar i världen. Andra omständigheter som kan påverka handlägg-

ningstiderna är organisationsförändringar och större personalomsätt-

ningar inom en myndighet. Handläggningstidens längd torde dock i fler-

talet fall i första hand påverkas av hur komplicerade ärendena är att

utreda, hur snabba parterna är med att tillhandahålla behövligt underlag

för myndighetens prövning, hur många parter handläggningen involverar

och liknande omständigheter som påverkar ärendets omfattning. Det

förekommer även att handläggningstiderna är beroende av besluts-

processerna i andra organ. Så är fallet t.ex. när det gäller olika stödformer

inom ramen för EU:s jordbruksstöd.

Från rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att ärenden handläggs på ett

sätt som innebär att de blir tillräckligt utredda, att parternas intressen

tillgodoses på ett rimligt sätt, att sakligt korrekta avgöranden alltid

eftersträvas och att besluten är motiverade. För att enskildas rätt ska tas

till vara krävs emellertid regelmässigt också att ärendena avgörs utan

oskälig fördröjning. Om beslutet i ett ärende har stor inverkan på den

enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden har den enskilde

normalt anledning att ställa höga krav på snabbhet vid handläggningen.

107

Prop. 2016/17:180

Det gäller t.ex. när den enskilde är beroende av ett beslut om ekonomiskt

stöd från det allmänna för sin försörjning (se t.ex. JO:s beslut 2010-06-03

i ärende 4184-2009). Att behöva vänta lång tid på ett myndighetsbeslut

som gäller en sådan fråga kan, som framhållits i den nuvarande lagens

förarbeten, skapa både otrygghet och personligt lidande för den enskilde

och i vissa fall även få till följd att den enskilde drabbas av ekonomisk

förlust (bet. KU 1985/86:21 s. 9–10). Om längre förseningar blir vanligt

förekommande i verksamheten kan handläggningen i förlängningen även

undergräva allmänhetens förtroende för den offentliga förvaltningen i

stort.

Som utredningen anmärker förtjänar det att framhållas att överdrivna

förhoppningar om snabba avgöranden inte sällan kan grusas av helt

legitima skäl. Det är framför allt när ett avgörande fördröjs på grund av

längre tids passivitet från myndigheternas sida – när inga åtgärder vidtas

i syfte att nå målet att avsluta handläggningen – som kritik kan riktas mot

handläggningstidernas längd. Sådana fördröjningar kan ha flera olika

orsaker. I undantagsfall kan de ha sin grund i allvarlig misskötsel från en

enskild tjänstemans sida. En mindre ovanlig situation kan vara att ett

ärende har blivit nedprioriterat och därefter kommit att bli liggande

oskäligt länge utan åtgärd. I åter andra fall kan grunden till oskäligt långa

handläggningstider i huvudsak vara en kombination av myndighetens

totala arbetsmängd och dess tillgängliga resurser.

Ett snabbt och effektivt förfarande förutsätter med andra ord inte bara

en väl utformad förfarandereglering. Det krävs också en lämpligt

utformad myndighetsorganisation, välutbildade myndighetsföreträdare

och tillräckliga ekonomiska resurser.

Långsam handläggning är ett reellt problem i svensk förvaltning

Av utredningens undersökning framgår att myndigheterna i en relativt

stor andel av de fall som anmäls till JO får kritik för att handläggningen

har dragit ut på tiden. Under åren 2006–2008 inkom varje år mellan cirka

500 och 600 klagomål avseende långsam handläggning. Det stora fler-

talet klagomål rör förvaltningsmyndigheterna. Endast 6–7 procent av

fallen rör handläggningen i domstolarna. I genomsnitt 26–27 procent av

anmälningarna under angiven tidsperiod resulterade i kritik från JO:s sida

(SOU 2010:29 s. 291–294). Av uppgifter som inhämtats från JO framgår

att antalet ärenden om långsam handläggning som den myndigheten

handlagt i tiden därefter fram till och med 2015 uppgått till som högst

drygt 750 (2015) och som lägst drygt 350 (2012). Andelen ärenden som

avslutats med kritik har varierat och över tid successivt minskat. Som

mest kritiserades myndigheterna i 30 procent av fallen (2009) och som

minst i 11 procent av fallen (2015).

Av JO:s beslut i granskningsverksamheten framkommer att skälen till

uppkomna dröjsmål vid ärendehandläggningen är av varierande slag. I

många av de ärenden som refereras i ämbetsberättelsen synes i huvudsak

omständigheter som stor arbetsbörda, bristande resurser, personal-

omsättning och rekryteringsproblem vara grunden till svårigheterna för

myndigheterna att avgöra ärenden med den snabbhet som krävs enligt

bl.a. förvaltningslagen. Den bilden bekräftas också i JO:s remissvar i

detta lagstiftningsärende. Av JO:s ämbetsberättelse framkommer också

Prop. 2016/17:180

108

att särskilda problem kan uppkomma i samband med en större

omorganisation av den statliga förvaltningen. Stor arbetsbörda och krav

på prioriteringar inom den offentliga förvaltningens verksamhet kan i

viss mån medföra att det kan framstå som försvarbart att hand-

läggningstiden blir något längre i vissa ärenden än vad som annars

objektivt sett framstår som motiverat. Sådana omständigheter kan dock

aldrig motivera att myndigheten är helt passiv och låter bli att handlägga

ärenden över huvud taget (se t.ex. JO 2010/11 s. 476, JO 2011/12 s. 532

och JO 2014/15 s. 573). Som JO återkommande har framhållit, exempel-

vis vid sin granskning av polismyndigheternas brottsutredande verksam-

het, får krav på prioriteringar inte heller leda till att ärenden som inte är

prioriterade lämnas helt utan åtgärd under långa perioder (se t.ex.

JO 2010/11 s. 146 och JO:s beslut 2009-12-22, dnr 1091-2009).

Det stora flertalet ärenden inom den offentliga förvaltningen handläggs

visserligen inom rimliga tidsramar, men när ett avgörande i ett enskilt

fall väl fördröjs oskäligt länge är det något som ofta kan påverka enskilda

på ett påtagligt sätt. En enskild part har ofta små möjligheter att komma

till rätta med problemet i det enskilda fallet. Långa handläggningstider

innebär enligt regeringens mening ett reellt problem inom den offentliga

förvaltningen.

Det finns behov av ett nytt rättsmedel mot långsam handläggning

Europadomstolen har ansett att den rättspraxis som utbildats i Sverige

när det gäller möjligheten att få skadestånd för ideell skada på grund av

en konventionskränkning, tillsammans med den skadereglering som sker

på frivillig grund inom staten genom JK:s verksamhet, innebär att det

numera finns ett effektivt rättsmedel för prövning av ett klagomål från

någon som på rimliga grunder påstår sig ha blivit utsatt för en

konventionskränkning i Sverige (Eskilsson mot Sverige, nr 14628/08;

Eriksson mot Sverige, nr 60437/08, § 52, 12 april 2012). Även om

Europakonventionen för närvarande inte kan sägas ställa krav på staten

att inrätta ett preventivt rättsmedel av det slag som en möjlighet att föra

en särskild talan om långsam handläggning representerar, dvs. ett

rättsmedel som ska kunna användas för att komma till rätta med

pågående fördröjningar i beslutsprocessen, finns det tendenser i

Europadomstolens praxis som pekar på en sådan utveckling. I likhet med

utredningen och Justitiekanslern anser regeringen att en möjlighet att i

efterhand begära skadestånd eller annan kompensation allt tydligare

framstår som otillräcklig.

Även inom EU-rätten går utvecklingen åt samma håll. Fördraget om

EU:s funktionssätt erbjuder således ett rättsmedel mot institutionernas

passivitet när de har ålagts att vidta åtgärder (artiklarna 265 och 266 i

EUF-fördraget). I unionsrättens sekundärrättsakter har det också blivit

vanligt att ange bestämda frister för ärendenas avgörande och omedel-

bara följder av att tiderna överskrids. Utredningen pekar vidare på att

många av Europas länder, bl.a. Island, Tyskland, Österrike, Neder-

länderna och Portugal, har regler om någon form av särskild åtgärd mot

långsam handläggning medan andra, exempelvis Frankrike, sedan

gammalt har upprätthållit principer om konsekvenser av oskäligt lång

109

Prop. 2016/17:180

handläggningstider, t.ex. att ett beslut med ett visst innehåll ska anses ha

fattats efter utgången av en bestämd frist.

Enligt regeringens mening finns det mot bakgrund av denna utveckling

starka skäl som talar för att den svenska rättsordningen bör innehålla

generella regler om någon form av åtgärd mot långsam handläggning.

Med hänsyn till de brister som påvisats i samband med den extraordinära

tillsynen av förvaltningen när det gäller skyldigheten att handlägga

ärenden så enkelt, snabbt och ekonomiskt som möjligt, anser regeringen

att det också finns ett klarlagt behov av att ytterligare stärka enskildas

möjlighet att få en effektiv prövning av frågan om ett slutligt avgörande i

ett förvaltningsärende uppehålls i onödan. En ordning bör alltså

eftersträvas som innebär att det i vårt rättssystem finns mekanismer mot

långsam handläggning som kan utnyttjas såväl i preventivt syfte för att

förhindra en konventionskräkning som i kompensatoriskt syfte för att

säkerställa att enskilda får gottgörelse om en konventionskränkning ändå

uppkommer.

9.3

Underrättelse om försening

Regeringens förslag: Om en myndighet bedömer att avgörandet i ett

ärende som har inletts av en enskild part kommer att bli väsentligt

försenat, ska myndigheten underrätta parten om detta. En sådan

underrättelse ska innehålla skälen för myndighetens bedömning.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna:

Utredningens

förslag

välkomnas

av

Förvaltningsrätten i Göteborg, Försäkringskassan, Länsstyrelsen i

Gotlands län, Örebro universitet och Post- och telestyrelsen. Även Lunds

universitet är positivt till förslaget. Universitetet för dock fram att en

underrättelse kan vara obehövlig om väntetiden håller sig inom en viss

kortare frist, t.ex. tre veckor. Förvaltningsrätten i Umeå ifrågasätter för

sin del om den föreslagna regleringen fullt ut tillgodoser enskildas

intresse av information och menar att regleringen i stället bör utformas så

att myndigheterna åläggs både att – i inledningsskedet av ett förfarande –

lämna information om den förväntade handläggningstiden och att – då

det står klart att ett ärende försenas – lämna information om dröjsmål i

det enskilda fallet.

Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig i denna del riktar kritik

mot förslaget. Några remissinstanser, däribland Migrationsverket,

Försvarsmakten och Länsstyrelsen i Västernorrlands län, menar att

regleringen leder till ökad arbetsbörda för myndigheterna. Luleå kommun

framhåller att förseningar i handläggningen ofta beror på tillfälliga

arbetsanhopningar och inträffade sjukdomsfall eller liknande och att

kravet på underrättelse om förseningar bara kommer att leda till att

handläggningen fördröjs ytterligare. Även Kammarrätten i Sundsvall

ifrågasätter nyttan med bestämmelsen. Flera remissinstanser, däribland

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Pensionsmyndigheten,

Länsstyrelsen i Stockholms län, Fiskeriverket, Sveriges geologiska

undersökning, Statens energimyndighet, Riksarkivet och Arbetsmiljö-

verket, menar att regleringens utformning kan leda till tillämpnings-

Prop. 2016/17:180

110

problem. Några av dem efterlyser förtydliganden av vad som avses med

”väsentligt försenat”. Kammarrätten i Göteborg avstyrker förslaget med

hänvisning till de svårigheter som kan vara förenade med att avgöra när

ett avgörande väsentligt kan komma att försenas och till de resurser som

kommer att krävas för att göra sådana bedömningar.

Skälen för regeringens förslag: Det förekommer att myndigheter

vidtar olika åtgärder för att upplysa allmänheten om inom vilka tidsramar

ett slutligt avgörande enligt myndighetens uttalade målsättning normalt

kan förväntas för en viss utpekad ärendetyp. Exempelvis har Försäk-

ringskassan på sin webbplats beskrivit sitt serviceåtagande när det gäller

handläggningen av bl.a. föräldrapenningärenden för att tydliggöra vilka

förväntningar enskilda bör kunna ha i fråga om handläggningstidens

längd i ett enskilt fall. Riktlinjer för hur långa omloppstider myndighet-

erna bör ha vid ärendehandläggningen kan också framgå av myndigheter-

nas regleringsbrev eller i målformuleringar som kommer till uttryck på

annat sätt. Exempelvis framgår av regleringsbrevet för Sveriges Dom-

stolar vilka målsättningar som finns i fråga om omloppstid för mål av

skilda slag i de olika instanserna.

När myndigheterna har rimliga förutsättningar att bedöma hur lång

handläggningstid ett visst slags ärende normalt kräver framstår det för

regeringen som lämpligt att myndigheten också offentliggör sådan

generell information, t.ex. på myndighetens webbplats. En sådan åtgärd

kan bidra till att minska risken för att enskilda ska drabbas av onödiga

rättsförluster på grund av orealistiska förväntningar om hur snabbt hand-

läggningen av ett ärende kan avslutas. I många fall torde möjligheterna

att lämna sådan generell information dock vara begränsade. Det kan t.ex.

gälla i fråga om omfattande flerpartsärenden med komplicerade sak-

förhållanden att utreda. När det inte är möjligt att lämna en någorlunda

säker uppgift om den uppskattade normaltiden för handläggning av en

viss ärendetyp ligger det i sakens natur att värdet för den enskilde av

denna typ av information många gånger kan framstå som begränsat.

Enligt regeringens mening finns det mot den bakgrunden inte skäl att,

som Förvaltningsrätten i Umeå efterfrågar, ställa upp ett generellt krav

på myndigheterna att alltid offentliggöra eller på annat sätt lämna en

enskild part information om hur lång tid handläggningen av ett ärende

kan förväntas ta.

Utredningen föreslår att förvaltningslagens allmänna bestämmelser om

serviceskyldighet ska kompletteras med en bestämmelse som innebär att

myndigheterna på eget initiativ ska informera parten om ett dröjsmål så

snart det står klart för myndigheten att avgörandet i ärendet kommer att

fördröjas väsentligt. Syftet med regeln är främst att minska risken för att

bristande information om hur handläggningen fortskrider ska leda till att

onödig irritation över fördröjningen uppkommer hos en enskild part.

Flera remissinstanser kritiserar förslaget med hänvisning till att det

kommer att leda till omotiverat stor arbetsbörda för myndigheterna i

förhållande till den nytta enskilda parter får av underrättelserna.

Regeringen anser emellertid att det generellt är angeläget, och i linje med

principerna om god förvaltning, att den enskilde inte hålls ovetande om

vad som händer i hans eller hennes ärende. Reglerna om myndigheternas

skyldighet att kommunicera tillfört material med en part är ett uttryck för

detta. Motsvarande skäl motiverar att myndigheterna i vissa fall åläggs

111

Prop. 2016/17:180

en skyldighet att informera parten om att ärendet har fördröjts och

anledningen till detta. I bästa fall kan en sådan ordning till och med leda

till att handläggningen av ett ärende som är fördröjt snabbas på.

För att regleringen inte ska belasta myndigheterna i onödan anser

regeringen i likhet med utredningen att bestämmelsens tillämpnings-

område bör begränsas till att avse helt klara fall. Det bör således inte vara

nödvändigt för myndigheterna att lämna besked om varje inträffad

försening i handläggningen. Informationsskyldigheten bör gälla endast

när myndigheten kan konstatera att ärendets avgörande kommer att

försenas väsentligt. Som några remissinstanser anmärker är frågan när en

försening kan anses vara av sådant kvalificerat slag.

Det är inte möjligt att ge några generella riktlinjer för hur bedömningen

av vad som är en väsentlig försening ska göras. Om en normaltid för

ärendetypen har angivits av myndigheten bör denna tid i och för sig

kunna tjäna som en utgångspunkt för bedömningen. Men bedömningen

behöver inte helt och hållet vara knuten till en eventuell normal

handläggningstid för den aktuella ärendetypen. Vid bedömningen bör

myndigheten även kunna ta hänsyn till omständigheter som är hänförliga

till det konkreta fallet, t.ex. att parten redan i sin ansökan presenterat ett

gediget material eller tvärtom att parten har gett in en mycket bristfällig

ansökan. I viss mån bör bedömningen i ett visst fall också kunna relateras

till den betydelse som ett snabbt avgörande normalt kan förväntas ha för

den enskilde, t.ex. om den fråga som prövas är av direkt och påtaglig

betydelse för den enskildes personliga eller ekonomiska ställning. En

kortare tids försening av avgörandet bör dock normalt inte innebära att

myndigheten behöver lämna en underrättelse. Det framstår som lämpligt

att myndigheterna överväger möjligheten att inrätta särskilda rutiner för

att kunna uppfylla skyldigheten att lämna underrättelser i dessa fall. Det

kan anmärkas att reglerna under sådana förhållanden också kan bidra till

att minska risken för att ett ärende av misstag blir liggande utan att någon

åtgärd vidtas i det, vilket i sin tur kan få som konsekvens att risken för att

oskäliga fördröjningar uppkommer i handläggningen minskar.

För att underrättelsen ska tjäna syftet att motverka risken för onödig

irritation över fördröjningen av handläggningen bör myndigheten vara

skyldig att ange skälen för att avgörandet kommer att bli väsentligt

försenat. Det handlar dock i dessa fall inte om att myndigheten ska fatta

ett beslut som ska kunna överklagas av den enskilde. Underrättelsen bör

kunna lämnas såväl skriftligen som muntligen, beroende på vad som

framstår som lämpligt i det enskilda fallet. Om handläggningen av ett

ärende sker på ett sådant sätt att myndigheten har möjlighet att

kommunicera med den enskilde genom en elektronisk tjänst, bör

informationsskyldigheten lämpligen kunna fullgöras genom att samma

tjänst används för att informera om förseningar i handläggningen.

Prop. 2016/17:180

112

9.4

Åtgärder om handläggningen försenas

Regeringens förslag: Om ett ärende som har inletts av en enskild part

inte har avgjorts i första instans senast inom sex månader, får parten

skriftligen begära att myndigheten ska avgöra ärendet. Myndigheten

ska inom fyra veckor från den dag då en sådan begäran kom in

antingen avgöra ärendet eller i ett särskilt beslut avslå begäran. En

sådan prövning av myndigheten får begäras av parten vid enbart ett

tillfälle under ärendets handläggning.

Ett beslut att avslå en begäran om att ärendet ska avgöras får över-

klagas till den domstol eller förvaltningsmyndighet som är behörig att

pröva ett överklagande av avgörandet i ärendet.

Om ett överklagande av ett avslagsbeslut bifalls, ska beslutsmyndig-

heten föreläggas att snarast eller inom den tid som överinstansen

bestämmer avgöra ärendet.

Överinstansens beslut får inte överklagas.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslår att beslutsmyndigheten alltid ska föreläggas att

inom viss tid avgöra ärendet när ett överklagande bifalls.

Remissinstanserna: Många remissinstanser, däribland Riksdagens

ombudsmän (JO), Kammarrätten i Jönköping, Förvaltningsrätten i

Malmö, Justitiekanslern, Domstolsverket, Migrationsverket och Försäk-

ringskassan, delar utredningens uppfattning att det behövs ytterligare

mekanismer för att komma till rätta med de problem som är förknippade

med långsam handläggning, när sådana situationer väl uppkommer.

Utredningens förslag möts dock av kritik från skilda håll. Många av

remissinstanserna motsätter sig inte förslaget som sådant men ifrågasätter

de konsekvenser regleringen kan ge upphov till. Några remissinstanser,

bl.a. JO och Kriminalvården, anser att det finns behov av att överväga

frågan ytterligare innan en reglering införs.

Flera remissinstanser ifrågasätter om den föreslagna regleringen är

utformad så att den uppfyller sitt syfte. Några av dem, bl.a. Kammar-

rätten i Stockholm, Kemikalieinspektionen, Domstolsverket och Uppsala

universitet, menar att regleringen kommer att leda till ökad arbetsbörda

för myndigheter och domstolar med följden att handläggningstiderna

förlängs ytterligare. Förvaltningsrätten i Göteborg, Post- och tele-

styrelsen och Örebro universitet ifrågasätter förslagets ändamålsenlighet

mot bakgrund av att det inte finns några möjligheter att ingripa med

sanktioner mot myndigheter som låter bli att följa ett föreläggande att

avgöra ett ärende. Uppsala universitet anser att en bättre väg att gå för att

nå målet kan vara att stärka tillsynsmyndigheternas befogenheter.

Förvaltningsrätten i Stockholm, Kriminalvården, Arbetsförmedlingen,

Tullverket, Skatteverket och Patent- och registreringsverket anser att det

finns en risk att förfarandet kommer att få till följd att ärenden i vilka

enskilda klagar på handläggningstiden kommer att behandlas med förtur

medan andra liknande ärenden blir liggande. Flera remissinstanser,

däribland JO, Kammarrätten i Stockholm, Kammarrätten i Göteborg,

Kriminalvården, Tullverket, Patent- och registreringsverket, Post- och

telestyrelsen och Stockholms kommun, vänder sig mot utredningens

förslag att det ska gälla en fast tidsgräns på sex månader för att använda

113

Prop. 2016/17:180

rättsmedlet. Pensionsmyndigheten pekar på möjligheten att i stället låta

regeringen meddela föreskrifter för olika situationer om vilken tid som

måste passera innan en part kan begära att ett ärende ska avgöras.

Migrationsverket, Länsstyrelsen i Stockholms län, Lantmäteriet, Statens

geologiska undersökning och Stockholms kommun anser att en tidsgräns

på ett år innebär en bättre avvägning. Tullverket pekar på ett behov av

särreglering vid sidan av förvaltningslagen för att anpassa svensk rätt till

unionsrättens krav. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap för

fram vissa synpunkter när det gäller utgångspunkterna för beräkningen

av tidsgränsen.

Flera remissinstanser, däribland Kammarrätten i Sundsvall, Förvalt-

ningsrätten i Stockholm, Säkerhetspolisen, Finansinspektionen, Statens

energimyndighet, Arbetsförmedlingen och Jusek, ifrågasätter utred-

ningens bedömning av den tid som domstolsförfarandet kan förväntas att

ta om myndighetens avslagsbeslut överklagas.

Några remissinstanser ifrågasätter det föreslagna tillämpningsområdet.

Justitiekanslern för t.ex. fram att en reglering som omfattar alla de fall då

Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning gör sig gällande

hade varit att föredra framför utredningens förslag. Pensionsmyndigheten

menar att behovet av att ärenden handläggs inom rimlig tid gör sig lika

starkt gällande i ärenden om återkrav som inleds på en myndighets eget

initiativ som i ärenden som enskilda själva initierat.

Flera remissinstanser för fram önskemål om klargöranden av hur den

föreslagna regleringen ska tillämpas i olika avseenden. Kammarrätten i

Göteborg och Lantmäteriet efterfrågar t.ex. ett klargörande av hur

bestämmelserna ska tillämpas i flerpartsmål. Förvaltningsrätten i Umeå,

Pensionsmyndigheten och Energimarknadsinspektionen efterfrågar klar-

göranden av hur regleringen ska tillämpas på skatteområdet och social-

försäkringsområdet där ett beslut i en sakfråga måste omprövas av

myndigheten innan ett överklagande till domstol kan göras. Trafikverket

önskar ett förtydligande av om regleringen ska vara beroende av

sakfrågans överklagbarhet. Datainspektionen önskar ett klargörande av

om den som lämnar ett klagomål i ett tillsynsärende i nu aktuellt

hänseende ska betraktas som part i det ärendet.

Ett antal remissinstanser, däribland Migrationsverket, Myndigheten för

samhällsskydd och beredskap, Centrala studiestödsnämnden, Göteborgs

kommun, Stockholms kommun och Karlstads kommun, ifrågasätter

förslaget att en frist för avgörande som fastställs av överinstansen vid en

eventuell överprövning ska vara orubblig. Några remissinstanser, bl.a.

Lunds universitet, Socialstyrelsen och Energimarknadsmyndigheten, är

kritiska till att förfarandet bara ska kunna användas en gång under den tid

handläggningen pågår hos en myndighet. Stockholms kommun anser att

fyra veckor är alldeles för kort tid för att hinna fatta beslut om en

framställning inom den kommunala förvaltningen. Lunds universitet

anser för sin del att det bör övervägas om svarsfristen kan bestämmas till

tre veckor i stället för fyra.

Prop. 2016/17:180

114

Skälen för regeringens förslag

Ett ändamålsenligt förfarande

I likhet med utredningen och många av remissinstanserna anser reger-

ingen att det finns behov av en reglering i den nya förvaltningslagen som

ger enskilda bättre möjligheter än i dag att påskynda det slutliga

avgörandet i vissa förvaltningsärenden som drar ut oskäligt länge på

tiden. Vid utformningen av en reglering med detta syfte bör en

utgångspunkt vara att den ska passa in i den svenska förvaltningsrättsliga

strukturen och vara enkel att tillämpa. Utredningen föreslår att en enskild

part i vissa fall, sedan en bestämd tid har förflutit från det att han eller

hon inledde ärendet, vid ett tillfälle under ärendehandläggningen ska ha

möjlighet att skriftligen begära att myndigheten avgör ärendet och en

möjlighet att överklaga myndighetens eventuella beslut om avslag på en

sådan begäran. Utredningen föreslår att ett avslagsbeslut ska kunna

överklagas till den överinstans som har att pröva ett överklagande av

beslutsmyndighetens avgörande i sak.

Det föreslagna systemet för prövning av frågan om handläggningen av

ett ärende försenats avviker inte på något principiellt plan från den

svenska förvaltningsrättsliga strukturen. Den föreslagna ordningen

förutsätter nämligen inte att det införs en reglering som innebär att

enskilda kan föra en självständig talan i fråga om underlåtenheten från

myndighetens sida att agera. Den föreslagna ordningen förutsätter inte

heller att ett beslut med viss utgång ska anses ha meddelats efter viss tid.

Vanliga regler om överklagande ska i stället tillämpas när besluts-

myndigheten i ett särskilt beslut har förklarat sig inte kunna avsluta

ärendet vid en tidpunkt då det enligt klaganden är moget för avgörande. I

likhet med utredningen anser regeringen att en sådan ordning inte rubbar

den normala funktionsfördelningen mellan under- och överinstans.

Denna bedömning ifrågasätts inte heller av remissinstanserna. Flera

remissinstanser är dock tveksamma till förslagets ändamålsenlighet.

Kammarrätten i Stockholm, Kemikalieinspektionen, Domstolsverket

och Uppsala universitet menar t.ex. att regleringen kommer att leda till

ökad arbetsbörda för myndigheter och domstolar på ett sätt som kan få

till följd att handläggningstiden förlängs ytterligare och att regleringen

därmed kan komma att motverka sitt syfte. Liknande synpunkter förs

fram av Förvaltningsrätten i Göteborg. Enligt regeringens uppfattning

framstår emellertid dessa farhågor som överdrivna. I det stora flertalet

fall handläggs ärenden inom den offentliga förvaltningen inom tidsramar

som är fullt acceptabla. Ärendena avgörs så snart det finns förutsätt-

ningar för att göra det. Det framstår som naturligt att en part som anser

att handläggningen av ett ärende drar ut på tiden i ett första skede bör

försöka få klarhet i skälen till att avgörandet dröjer. Det kan inled-

ningsvis ske genom informella kontakter med myndigheten. Om parten

inte låter sig nöjas med myndighetens förklaring ger den föreslagna

ordningen en möjlighet till överprövning av myndighetens ställnings-

tagande i handläggningsfrågan. En sådan ordning innebär ett stärkt skydd

för den enskildes rättssäkerhet och en ökad kontroll över upprätthållandet

av den enskildes berättigade krav på god förvaltning.

Vikten av att ett beslut om avslag på en begäran om avgörande förses

med en klargörande motivering förtjänar här att särskilt understrykas. För

115

Prop. 2016/17:180

en sådan ordning talar naturligtvis i första hand hänsynen till den som har

framställt begäran. Men det är även en förutsättning för att överinstansen

vid ett överklagande ska få ett adekvat underlag för sin prövning. Till det

kommer, som ett viktigt moment, att myndigheten därigenom också själv

tvingas skapa sig en bild av hur ärendet fortsättningsvis ska hanteras. När

myndigheten anger skälen för att ärendet inte kan avgöras måste den

således överväga också när ett avgörande kan beräknas ske. Det

förutsätter att myndigheten gör klart för sig hur den bör gå vidare för att

nå målet att kunna avsluta ärendet så snabbt och enkelt som möjligt.

Även ett avslag kan på detta sätt påskynda hanteringen.

Regeringen gör bedömningen att myndighetens besked i de allra flesta

fallen bör kunna bidra till att en part får ökad förståelse för de

omständigheter som medför att handläggningen drar ut på tiden. I många

av de fall då ett ärende är klart för avgörande i den stund en framställning

om att avgöra ärendet kommer in till beslutsmyndigheten bör myndig-

heten dessutom enkelt kunna avgöra ärendet i stället för att avslå fram-

ställningen. Mot den angivna bakgrunden förutser regeringen att möjlig-

heten för enskilda att göra en framställning med begäran om att ett

ärende ska avgöras och därefter få överklaga ett beslut om avslag på en

sådan framställning inte kommer att leda till något större antal överklag-

anden och resurskrävande processer för myndigheterna. Det förtjänar i

detta sammanhang också att framhållas att även om ett avslagsbeslut

överklagas bör handläggningen av ärendet som regel kunna fortsätta i

linje med beslutsmyndighetens planering, dvs. utan hinder av instans-

ordningens princip. Ett överklagande bör alltså inte innebära att hand-

läggningen stoppas upp enbart av det skälet att ett beslut i handlägg-

ningsfrågan överklagats till överinstansen. Detta bidrar till att minska

risken för att avgörandet i ärendet fördröjs ytterligare.

Några remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten i Stockholm,

Kriminalvården, Arbetsförmedlingen, Skatteverket och Patent- och

registreringsverket, menar att regleringen riskerar att få till följd att

ärenden i vilka enskilda väljer att klaga på handläggningstiden kommer

att behandlas med ”förtur” medan andra liknande ärenden blir liggande.

Tullverket påpekar att en sådan konsekvens rimmar illa med grunderna

för god förvaltning. Regeringen anser dock att det inte finns någon direkt

motsättning mellan de allmänna kraven på handläggningen å ena sidan

och möjligheten att påskynda avgörandet i ett ärende som är klart för

avgörande å andra sidan. Objektivitets- och likabehandlingsprincipen

måste alltid beaktas vid handläggningen. Regeringen anser därför att det

inte finns anledning att ifrågasätta utredningens förslag från denna

utgångspunkt.

Förvaltningsrätten i Göteborg invänder att regleringen medför att

domstolarna får en tillsynsfunktion vid sidan av Riksdagens ombudsmän

och Justitiekanslern när det gäller dröjsmål vid ärendehandläggningen

som riskerar att leda till att rollfördelningen mellan myndigheterna blir

otydlig. Liknande synpunkter förs även fram av Uppsala universitet, som

menar att en bättre väg att gå kan vara att stärka tillsynsmyndigheternas

befogenheter. Regeringen anser att en förstärkt tillsyn över förvaltningen

i och för sig i många fall torde kunna bidra till att minska problemen med

långsam handläggning för vissa ärendetyper. För att stärka den interna

tillsynen har regeringen, utan anknytning till det nu aktuella lagstift-

Prop. 2016/17:180

116

ningsärendet, i budgetpropositionen för 2017 bl.a. föreslagit att Kriminal-

vården, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen ska ges ökade resurser

(prop. 2016/17:1 utg.omr. 4 s. 49). Därutöver föreslås i budget-

propositionen att Justitiekanslerns resurser ska stärkas vilket kan för-

väntas bidra till att myndigheten får ännu bättre förutsättningar att full-

göra sitt uppdrag med extraordinär tillsyn (prop. 2016/17:1 utg.omr. 1

s. 88). Regeringen är dock tveksam till att vidta åtgärder för att förändra

den tillsynsroll som Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern har

i dag. Det förhållandet att dessa båda myndigheters prövning i ett visst

fall kan komma att sammanfalla med en överinstans prövning av om ett

ärende uppehålls i onödan innebär inte heller att det uppkommer en

situation som är unik i den svenska rättsordningen. Motsvarande

situation kan även uppkomma enligt nuvarande regler när ett överklag-

ande grundas på påståenden om felaktig handläggning från en myndig-

hets sida. Eftersom rättsföljden av en prövning av Riksdagens ombuds-

män eller Justitiekanslern inte är densamma som en prövning av en

domstol eller annan överinstans av frågan om handläggningen i ett

ärende fördröjts i onödan torde en möjlighet att föra en talan om långsam

handläggning inte heller leda till några praktiska problem i rätts-

tillämpningen.

Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att det i förvaltningslagen

bör tas in bestämmelser som innebär att enskilda under vissa förutsätt-

ningar ges möjlighet att begära att en handläggande myndighet avgör det

ärende som han eller hon är part i och att det skapas möjligheter till

överprövning av ett beslut om avslag på en sådan begäran.

Ärendet ska ha inletts av en enskild part

Utredningen föreslår att en talan om långsam handläggning ska kunna

föras endast i ärenden som har inletts av en enskild part. Förslaget

innebär alltså att en sådan talan inte ska kunna aktualiseras i ärenden som

har inletts hos en myndighet på initiativ av en annan myndighet eller som

har inletts av myndigheten på eget initiativ. Som Justitiekanslern

konstaterar innebär ett genomförande av utredningens förslag att vissa

förfaranden som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 6 i Europa-

konventionen kommer att falla utanför tillämpningsområdet för regler-

ingen. Detta gäller bl.a. för förfaranden som rör skattetillägg och

förfaranden om återkrav av felaktigt utbetalade stöd och förmåner från

det allmänna. Eftersom förslaget syftar till att skapa ett nytt rättsmedel

som ska kunna användas för att påskynda förvaltningsförfarandet i vissa

fall och även motverka risken för kränkningar av rätten till

domstolsprövning enligt Europakonventionen, kan en sådan avgränsning

i och för sig ifrågasättas från principiella utgångspunkter. Pensions-

myndigheten poängterar att intresset av att ärenden avgörs inom rimlig

tid är lika framträdande i ärenden om återkrav som i ärenden som har

inletts av den enskilde själv. Frågan är därför om den av utredningen

föreslagna avgränsningen kan anses väl avvägd.

Som framgår ovan är en utgångspunkt för all ärendehandläggning att

den ska ske så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att

rättssäkerhetens krav eftersätts (avsnitt 8.1). Intresset av att ärenden

avgörs utan oskälig fördröjning är därför principiellt lika stort oberoende

117

Prop. 2016/17:180

av om ärendet har initierats av myndigheten själv eller om det har inletts

efter en ansökan eller anmälan av någon enskild part. Den enskildes

förväntningar om att få ett avgörande i saken kan dock ofta skilja sig åt

beroende på vem som har initierat ärendet. Förutsättningarna kan också

skilja sig åt när det gäller möjligheterna att i ett enskilt fall avgöra hur

länge handläggningen har pågått.

För att begränsa riskerna för att myndigheternas resurser tas i anspråk i

fall när detta inte framstår som klart motiverat finns det, som utgångs-

punkt, goda skäl att slå fast en bestämd tidsgräns före vilken en talan om

långsam handläggning inte bör kunna föras. Den spärrtid som bör gälla

för en talan om långsam handläggning bör av nyss nämnda skäl inte vara

alltför kort (se vidare nedan). Från rättssäkerhetssynpunkt framstår det

även som betydelsefullt att man med någorlunda stor säkerhet i varje

enskilt fall kan fastställa när tidsgränsen har passerats. En bestämd

utgångspunkt för beräkning av spärrtiden är normalt lättare att slå fast när

ett ärende inleds av någon utomstående genom en ansökan eller anmälan

än när ett förfarande inleds på en myndighets eget initiativ. När det gäller

förfaranden som formellt inleds på myndighetens eget initiativ, t.ex.

ärenden om tillsyn, händer det inte sällan att den som är part i förfarandet

under mer eller mindre lång tid helt saknar vetskap om att förfarandet

pågår. Ärenden om eventuella ingripanden kan i vissa fall till och med

inledas och avslutas utan att någon utomstående över huvud taget är

involverad. Men även om det i vissa fall kan vara möjligt att fastställa en

bestämd tidpunkt för när en myndighet ska anses ha inlett ett ärende på

eget initiativ är det inte alltid lätt för någon utomstående att få klarhet i

den frågan. Enligt regeringens uppfattning kan en generell utvidgning av

mekanismen för överprövning av handläggningsfrågan till att omfatta

även ärenden som inleds på myndighetens eget initiativ riskera att ge

upphov till både praktiska tillämpningsproblem och bristande förutsebar-

het. Det kan även anmärkas att en avgränsning av tillämpningsområdet

för en allmän reglering om möjligheterna att föra talan om långsam

handläggning på det sätt som utredningen föreslår ligger väl i linje med

hur tillämpningsområdet för liknande regler har avgränsats inom

unionsrätten. Enligt de befintliga regelverken på finansmarknadsområdet

krävs exempelvis som regel att en fördröjning uppkommit vid handlägg-

ning av ett ärende som har inletts av en enskild part, se t.ex. 37 §

revisorslagen (2001:883), 7 kap. 2 § lagen (2002:149) om utgivning av

elektroniska pengar och 17 kap. 5 § försäkringsrörelselagen (2010:2043).

Regeringen anser i likhet med utredningen att eventuella problem som

kan uppkomma i relationen mellan myndigheterna inte bör lösas genom

en utvidgning av tillämpningsområdet för reglerna om talan om långsam

handläggning. De bör i stället lösas med tillämpning av den allmänna

regleringen om samverkan mellan myndigheter som föreslås i avsnitt 7.2.

Sammanfattningsvis ställer sig regeringen alltså bakom utredningens

bedömning att enbart ärenden som har inletts av en enskild part bör

omfattas av tillämpningsområdet för den nu aktuella regleringen.

Kammarrätten i Göteborg och Lantmäteriet efterfrågar klargöranden

av hur bestämmelserna bör tillämpas i flerpartsmål. Av utredningens

författningsförslag framgår att en talan om långsam handläggning ska

kunna föras bara av den part som har inlett ett förfarande vid förvalt-

ningsmyndigheten. En enskild motpart kan i och för sig ha ett starkt och

Prop. 2016/17:180

118

berättigat intresse av att den sakfråga som ska prövas slutligt avgörs, t.ex.

för att få klarhet i om en åtgärd som påverkar motpartens rättsliga

ställning godtas av myndigheten. Trots det är det enligt regeringens

uppfattning sökandens intresse som måste sättas i första rummet vid

bedömningen av behovet av ett nytt rättsmedel mot långsam hand-

läggning. I ärenden med flera sökande bör möjligheten att begära att

ärendet avgörs stå öppen för var och en av dem. Men en enskild motpart

bör alltså, i förekommande fall, inte ha en sådan möjlighet.

En mekanism som är tillämplig vid förfarandet i första instans

Utredningen föreslår att regleringens tillämpningsområde ska begränsas

till fall då ett förvaltningsärende prövas i första instans. En begäran om

att ett ärende ska avgöras ska enligt förslaget alltså inte kunna framställas

när ett ärende prövas av en förvaltningsmyndighet som efter ett över-

klagande handlägger ärendet i andra instans, t.ex. när en länsstyrelse

handlägger ett ärende som överklagats från en kommunal nämnd.

Regeringen ställer sig bakom en sådan avgränsning. I de fall då en

överordnad förvaltningsmyndighet prövar överklaganden i andra instans

fungerar den nämligen i princip som en domstol. Från principiella

utgångspunkter kan det mot den bakgrunden i och för sig finnas skäl att

närmare överväga om en reglering liknande den som gäller för

domstolarna också bör införas för handläggningen av ärenden som efter

ett överklagande prövas av en förvaltningsmyndighet i andra instans, se

lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol. Behovet av en sådan

reglering framstår emellertid för närvarande inte som så framträdande att

det finns anledning att överväga frågan närmare.

Pensionsmyndigheten, Förvaltningsrätten i Umeå och Energimark-

nadsinspektionen efterfrågar klargöranden i fråga om hur regleringen ska

tillämpas på t.ex. skatteområdet där regleringen ställer krav på obliga-

torisk omprövning innan ett överklagande till domstol kan göras. I detta

sammanhang vill regeringen inledningsvis framhålla att förfarandet på

skatteområdet till stora delar kommer att falla utanför tillämpnings-

området för den nya regleringen eftersom ärenden som avser skattefrågor

i flertalet fall inte inleds genom en ansökan av en enskild part.

I den

utsträckning omprövning av ett skattebeslut begärs av en enskild enligt

66 kap. skatteförfarandelagen kommer förfarandet dock att omfattas av

regleringen. Som remissinstanserna framhåller gäller i sådana ärenden

som förutsättning för att beslutsmyndighetens avgörande ska kunna

prövas av allmän förvaltningsdomstol att myndigheten först har

omprövat sitt beslut. Obligatorisk omprövning ska också göras på social-

försäkringsområdet innan Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens

beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (113 kap.

socialförsäkringsbalken). Det är i dessa fall fråga om ett förfarande i två

steg i en och samma instans.

Utredningens förslag innebär att en talan om långsam handläggning

ska kunna föras ”i den ordning som gäller för överklagande av avgöran-

det i ärendet” för att möjliggöra en oberoende prövning av frågan om

avgörandet uppehålls i onödan. Denna prövning ska alltså enligt förslaget

göras av den instans som är överinstans för överprövning av ett slutligt

avgörande i huvudsaken. Den omständigheten att ett domstolsförfarande

119

Prop. 2016/17:180

när det gäller själva huvudsaken i ärendet kan inledas först efter att

beslutsmyndigheten enligt särskilda regler själv har omprövat sitt beslut i

ärendet innebär inte något hinder mot att tillämpa de nya reglerna om

överprövning av frågan om handläggningen fördröjs i onödan redan

under handläggningen i det första stadiet av förfarandet hos besluts-

myndigheten. Det är bara om beslutsmyndighetens slutliga avgörande

inte kan överklagas som förfarandet för överprövning av handläggnings-

frågan inte är tillgängligt. Det betyder inte heller att det i dessa fall är

myndigheten själv som är att betrakta som överinstans i nu aktuellt hän-

seende. I stället är det den instans som enligt gällande instansordning har

att pröva ett överklagande av ett slutligt avgörande i ärendet som ska

pröva handläggningsfrågan. Mekanismen ska alltså kunna tillämpas när

ärendehandläggningen hos en förvaltningsmyndighet i slutändan kan

mynna ut i ett överklagbart avgörande. För att tydliggöra detta för-

hållande bör bestämmelsens utformning justeras något i förhållande till

utredningens förslag (se nedan). Eftersom det är ett beslut enligt för-

valtningslagen som överklagas ska de särskilda reglerna om omprövning

i bl.a. skatteförfarandelagen och socialförsäkringsbalken inte tillämpas.

Det förekommer fortfarande att ett överklagande av ett beslut av en

förvaltningsmyndighet i första instans ska prövas av en högre förvalt-

ningsmyndighet. I likhet med utredningen anser regeringen att det inte är

motiverat att i sådana fall, med avvikelse från den normala instans-

ordningen, anvisa en prövning av frågan om avgörandet uppehålls i

onödan till en domstol.

Den lagtekniska utformningen av utredningens förslag innebär att det

inte är uteslutet att en talan om långsam handläggning i vissa fall skulle

kunna föras hos regeringen. En sådan ordning framstår emellertid som

mindre lämplig. I stället för att anvisa ”den ordning som gäller för över-

klagande av avgörandet i ärendet” bör det av forumbestämmelsen framgå

att ett överklagande görs till ”den domstol eller förvaltningsmyndighet

som är behörig att pröva ett överklagande av avgörandet i ärendet”. En

sådan ordning medför alltså att en talan kan föras av en enskild part

endast i de fall då beslutsmyndighetens slutliga beslut får överklagas till

en annan förvaltningsmyndighet eller till en domstol.

Hur lång tid ska förflyta innan en framställning får göras?

Som framgår ovan (avsnitt 9.2) finns inte någon tidsåtgång som generellt

kan sägas vara normal för handläggningen av förvaltningsärenden.

Beroende på ärendets karaktär och det behov av utredningsinsatser som

hänger samman med varje ärendetyp kan en rimlig tid variera mellan

någon dag och kanske ett år eller mer.

Utredningen föreslår att talan om långsam handläggning ska kunna

föras först sedan minst sex månader har förflutit från det att ärendet

inleddes. Detta förslag bygger på en grov uppskattning av en antaglig

genomsnittstid för handläggningen i första instans, på bestämmelser i

EU:s sekundärrätt och på ställningstaganden som gjorts i EU-domstolens

praxis. En tidsgräns på sex månader är också vanligt förekommande i

andra länders system med talan om långsam handläggning. Den under-

skrider dessutom med marginal den tidsåtgång som Europadomstolen

ofta har godtagit som skälig (ett år per instans), även om Europa-

Prop. 2016/17:180

120

domstolen också är noga med att framhålla att en bedömning måste göras

i varje enskilt fall med beaktande bl.a. av ärendets komplexitet och

parternas eget agerande.

Flera remissinstanser, däribland JO, Kammarrätten i Stockholm,

Kammarrätten i Göteborg, Kriminalvården, Tullverket, Post- och tele-

styrelsen och Stockholms kommun, vänder sig mot att i förvaltningslagen

reglera en fast tidsgräns på sex månader. Patent- och registreringsverket

menar att en generell tidsgräns på sex månader kan godtas om den

lämnar utrymme för flexibilitet genom särskilda föreskrifter i förord-

ningsform. Liknande synpunkter förs även fram av Pensionsmyndig-

heten, medan Migrationsverket, Länsstyrelsen i Stockholms län,

Lantmäteriet, Sveriges geologiska undersökning och Stockholms kommun

anser att en spärrtid på ett år innebär en bättre avvägning. Tullverket

pekar på ett behov av särreglering vid sidan av förvaltningslagen för att

anpassa svensk rätt till unionsrättens krav. Stockholms kommun och

Göteborgs kommun menar att det är lämpligare att införa särskilda

tidsgränser i specialförfattningar som gäller för handläggningen av

särskilda typer av ärenden.

Regeringen kan konstatera att en tidsutdräkt på sex månader vid

ärendehandläggningen i många fall inte kan anses skälig. Det gäller

exempelvis typiskt sett i fråga om ärenden som rör försörjningsstöd,

föräldrapenning eller dagpenning ur arbetslöshetsförsäkringen och

många registreringsärenden som handläggs av Bolagsverket. Vid hand-

läggningen av andra ärenden kan sex månader däremot vara alltför kort

tid för att ärendet ska kunna avgöras på ett rättssäkert sätt. Det torde

exempelvis normalt gälla i fråga om många patentärenden, omfattande

lantmäteriförrättningar och komplicerade arbetsskadeärenden. Det bör

också uppmärksammas att vissa ärendetyper – exempelvis ärenden om

löneutmätning – särskilt kännetecknas av att handläggningen ofta pågår

under lång tid innan den slutligt kan avslutas hos myndigheten. För att

skapa ökad flexibilitet i regleringen står – som vissa remissinstanser

pekar på – möjligheten öppen att reglera spärrtiden för när talan tidigast

ska kunna föras genom bestämmelser i en specialförfattning i stället för

förvaltningslagen. Till följd av den reglering som regeringen föreslår av

den nya lagens förhållande till avvikande föreskrifter i annan författning

(se avsnitt 5.7) kommer sådana föreskrifter vara möjliga att meddela i

såväl lag som förordning. Vid ett genomförande av en unionsrättsakt kan

det t.ex. visa sig nödvändigt att reglera spärrtiden för en talan om

långsam handläggning på ett sätt som avviker från förvaltningslagen.

Men i dessa fall är det ofta också nödvändigt att särreglera rättsverkan av

en fördröjning. Det är i sådana fall naturligt att hela regleringen tas in i

en specialförfattning. När det gäller den reglering som ska gälla generellt

i den offentliga förvaltningen talar dock enligt regeringens mening över-

vägande skäl för att i så stor utsträckning som möjligt hålla ihop regler-

ingen i den allmänna förfarandelagen. Möjligheten att anta bestämmelser

med ett innehåll som avviker från förvaltningslagens innebär inte att den

grundläggande regleringen i förvaltningslagen bör utformas utan en

generell spärrtid för när en talan om långsam handläggning tidigast kan

föras.

Till skillnad från bl.a. Migrationsverket bedömer regeringen att en

spärrtid för talan om långsam handläggning på ett år generellt sett får

121

Prop. 2016/17:180

anses för lång för att systemet ska få tillräckligt genomslag i förvalt-

ningsförfarandet och att mekanismen ska kunna fungera tillräckligt

effektivt.

Regeringen konstaterar vidare att utredningens förslag om en spärrtid

på sex månader innebär att det kommer att saknas ett särskilt rättsmedel

mot långsam handläggning när det gäller ärenden som normalt ska

avgöras inom någon eller några månader eller kanske ännu kortare tid.

Det kan i sig framstå som en brist med förslaget. Trots det anser

regeringen att övervägande skäl talar för att välja den tidsgräns som

utredningen föreslår. Detta innebär inte att regeringen bedömer att

problemen med långsam handläggning i verksamheter där ett slutligt

beslut normalt meddelas inom sex månader inte är värda att ta på allvar.

Ställningstagandet grundar sig i stället främst på bedömningen att

eventuella problem med långsam handläggning i ärenden med korta

omloppstider med allra största sannolikhet kan hanteras bättre på annat

sätt än genom en överprövning av handläggningen i varje enskilt fall. Ett

sådant sätt kan vara att skapa förutsättningar för en effektivare

sektorspecifik systemtillsyn. Regeringen lämnar inte något förslag på

sådan reglering i detta lagstiftningsärende men utesluter inte att det kan

finnas skäl att återkomma till frågan i ett annat sammanhang. Frågan har

varit föremål för särskild utredning bl.a. när det gäller socialförsäkringen

(SOU 2015:46, Skapa tilltro. Generell tillsyn, enskilda klagomål och det

allmänna ombudet inom socialförsäkringen). Förslaget bereds för närvar-

ande inom Regeringskansliet.

Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att en tidsgräns på sex

månader innebär en rimlig avvägning mellan å ena sidan intresset av att

stärka enskildas möjligheter att påskynda förfarandet i ett enskilt fall och

å andra sidan intresset av förutsebarhet och av att myndigheternas

resurser inte tas i anspråk för överprövning av förfarandefrågor i andra

fall än när det verkligen finns skäl för det.

För att en fast tidsgräns på sex månader inte ska riskera att motverka

sitt syfte genom att uppfattas som en måttstock på vad som är normalt är

det i detta sammanhang värt att understryka att den tiden endast markerar

gränsen för när det nya förfarandet ska kunna användas. Den anger inte

en rekommenderad tidsåtgång. Som framgår ovan kan och ska många

ärenden avgöras på mycket kortare tid (jfr även avsnitt 8.1). Att ett visst

ärende har avgjorts inom sex månader från det att det inleddes är därför

inget generellt hållbart argument mot ett påstående om att handlägg-

ningen av ärendet har tagit oskäligt lång tid. Det bör här uppmärksammas

att det i en specialförfattning kan finnas bestämmelser om normala

handläggningstider för olika slags ärenden, se t.ex. 4 kap. 21 a och

21 b §§ och 5 a kap. 1 § utlänningsförordningen (2006:97). Sådana

bestämmelser bör inte uppfattas som föreskrifter som innebär en

avvikelse från den nu aktuella allmänna regleringen om åtgärder mot

långsam handläggning. Bestämmelserna kan dock påverka bedömningen

i det enskilda fallet av om en myndighet kan anses vara i dröjsmål med

avgörandet eller inte. De kan därför även få betydelse för den enskilde

när han eller hon överväger om det finns skäl att begära av myndigheten

att den avgör ärendet.

När det gäller utgångspunkten för beräkningen av den föreslagna

spärrtiden framhåller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att

Prop. 2016/17:180

122

en rimligare hållpunkt för beräkningen är när en fullständig framställning

har lämnats till myndigheten, inte det datum då ärendet inleddes.

Myndigheten anser att tiden för kommunicering inte heller bör beaktas

vid denna beräkning. Även Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket

pekar på möjligheten att beräkna fristen från den dag en framställning är

komplett. Exempel på sådana föreskrifter förekommer (se t.ex. i 9 § för-

ordningen [2002:687] om läkemedelsförmåner m.m.). Enligt regeringens

uppfattning blir en sådan reglering emellertid inte lika klar och förutsebar

som den reglering som utredningen föreslår. Den riskerar också att

medföra tillämpningsproblem inom förvaltningen. Regeringen ställer sig

därför bakom utredningens förslag att tiden ska räknas från den dag

ärendet inleds.

En begäran om att ärendet avgörs ska göras skriftligen

För att skilja det nya förfarandet från sådana formlösa kontakter mellan

en part och en myndighet om handläggningstidens längd som normalt

bör föregå en talan om långsam handläggning, bör det krävas att en sådan

talan inleds genom en skriftlig framställning. En sådan skriftlig fram-

ställning kan givetvis göras elektroniskt. En förutsättning för att parten

ska ta detta steg bör vara att ärendet ur partens synvinkel är tillfreds-

ställande utrett och moget för avgörande. Yrkandet kan därför bara vara

ett, nämligen att ärendet avgörs.

Myndigheten ska ta ställning till begäran inom fyra veckor

Om myndigheten skulle anse att det finns fog för uppfattningen att

handläggningen av ärendet har dragit ut på tiden oskäligt länge men att

det ändå krävs vissa ytterligare utredningsåtgärder innan ärendet kan

avgöras får det, som utredningen påpekar, anses höra till god förvaltning

att myndigheten lämnar den enskilde ett meddelande om detta. I likhet

med utredningen anser regeringen att det framstår som onödigt att kräva

att myndigheten omgående besvarar framställningen i ett särskilt beslut.

Eftersom framställningens syfte är att myndigheten ska avgöra ärendet

bör myndigheten få viss tid på sig för att hinna avsluta handläggningen,

om det kan ske. Tiden bör bestämmas så att det i de flesta normala

situationer, när ett ärende i stort sett är klart för avgörande, finns

realistiska förutsättningar att också avgöra ärendet. Utredningen föreslår

att myndigheten bör få fyra veckor på sig att avgöra ärendet. Om ett

slutligt beslut i huvudärendet inte kan fattas inom den tiden föreslås att

myndigheten, med angivande av skälen för det, ska avslå den skriftliga

begäran. En stor majoritet av remissinstanserna har inte några invänd-

ningar mot förslaget i denna del. Stockholms kommun anser dock att fyra

veckor är alldeles för kort tid för att hantera frågan inom den kommunala

förvaltningen. Lunds universitet menar att en kortare svarsfrist, t.ex. tre

veckor, bör övervägas.

Regeringen delar utredningens uppfattning att en svarsfrist på fyra

veckor torde ge beslutsmyndigheten realistiska möjligheter att avsluta

handläggningen och meddela ett slutligt beslut i saken i en stor andel av

de fall då ärendet i stort sett är klart för avgörande. Som Stockholms

kommun pekar på kan det emellanåt uppkomma svårigheter att klara

denna frist när det gäller vissa beslut som fattas av kommunala nämnder.

123

Prop. 2016/17:180

Regeringen har förståelse för kommunernas särskilda situation i detta

avseende, med beslutsfattande som i hög grad sker kollektivt och utförs

av förtroendevalda fritidspolitiker. Denna situation innebär att nämnd-

erna generellt kan ha svårt att avgöra ärendet inom den angivna tiden.

När det gäller beslut om avslag på en begäran om att avgöra ärendet bör

det dock normalt finnas stort utrymme enligt kommunallagen att delegera

beslutsfattandet i fråga om den särskilda handläggningsfrågan t.ex. till

nämndens ordförande eller till en anställd i kommunen när det finns

behov av det för att klara fristen (6 kap. 33, 34 och 36 §§ kommunal-

lagen, jfr 6 kap. 37–39 §§ i förslaget till ny kommunallag). En sådan

ordning medför inte att det uppkommer ett formellt hinder mot att

nämnden trots avslagsbeslutet tar upp ärendet och avgör det på befintligt

material. Det står alltså nämnden fritt att avvika från den bedömning i

fråga om behovet av kompletteringar av utredningsmaterialet som

tidigare gjorts av t.ex. en tjänsteman efter delegation. Enligt regeringen

finns det inte tillräckliga skäl för att här göra en generell åtskillnad

mellan ärenden som handläggs inom den kommunala sektorn och

ärenden som handläggs av en statlig myndighet. Regleringen i denna del

bör vara enhetligt utformad för hela förvaltningen. Regeringen ställer sig

därför bakom utredningens förslag om att införa en fyraveckorsfrist för

besvarande av en framställning om att ärendet ska avgöras.

När beslutsmyndigheten bedömer det som osäkert att handläggningen

verkligen kommer att kunna avslutas inom viss kortare tid kan det, som

utredningen framhåller, visserligen för myndigheten i det enskilda fallet

framstå som naturligt att relativt omgående underrätta parten om detta.

Men inte heller i en sådan situation är det enligt regeringens mening

nödvändigt, eller ens önskvärt, att myndigheten omedelbart redovisar

denna bedömning i ett särskilt beslut, som därmed skulle få karaktär av

ett avslag. Eftersom prognoser om handläggningen ofta är osäkra kan

förhållandena emellanåt hinna ändras under den fyraveckorsperiod som

myndigheten har på sig för att antingen avgöra ärendet eller redovisa

varför ärendet inte kan avgöras. I sådana fall kan det ofta vara bättre att

myndigheten avvaktar något med att redovisa sin bedömning.

Sammanfattningsvis föreslår regeringen alltså att myndigheterna ska få

fyra veckor på sig att antingen avgöra ärendet eller i ett särskilt beslut

avslå partens framställning. Om myndigheten avgör ärendet inom den

angivna tiden ska myndigheten inte i avgörandet behöva ta särskild

ställning i den aktuella handläggningsfrågan. Den frågan blir genom

avgörandet i ett sådant fall överspelad.

Överinstansens prövning

Vanliga regler om överklagande bör vara tillämpliga vid förfarandet för

överprövning av frågan om handläggningen i första instans onödigt

fördröjs. Vad som enligt den föreslagna ordningen ska överklagas och

prövas i överinstansen är det motiverade avslagsbeslut som myndigheten

har fattat. Detta beslut är ett beslut under förfarandet som ska ses isolerat

från det kommande beslutet i huvudsaken. Överinstansen ska vid

prövningen följaktligen inte uttala sig i sakfrågan. Med en sådan ordning

kommer överinstansen inte att överta några förvaltningsuppgifter från

beslutsmyndigheten.

Prop. 2016/17:180

124

Utredningen menar att överprövningen ska begränsas till att avse

frågan om handläggningen har nått en punkt då ärendet kan avgöras eller

inte och om de redovisade skälen för att ärendet inte kan avgöras är

hållbara. JO invänder mot att det inte ges någon normativ vägledning för

bedömningen av när ett ärende måste avgöras och när avgörandet kan

anstå. Regeringen vill med anledning av denna synpunkt framhålla att

prövningen ska vara inriktad på att klarlägga om beslutsmyndighetens

redovisade skäl för att inte avgöra ärendet är hållbara eller inte. Någon

normativ vägledning för hur denna bedömning ska göras i skilda fall är

enligt regeringen inte möjlig att ge.

När det sedan gäller frågan om skälen för fördröjningen är hållbara kan

överinstansen bl.a. behöva pröva om ärendet har handlagts med den

skyndsamhet som är motiverad och om eventuella avbrott i handlägg-

ningen kan anses godtagbara. Ett dröjsmål kan inte sällan anses oskäligt

om avgörandet i ett ärende har fördröjts på grund av omständigheter som

inte beror på den enskilde själv utan kan hänföras till myndighetens

åtgärder eller underlåtenhet att agera och fördröjningen sammantaget inte

är av mindre betydelse. Det är inte möjligt att ange någon tumregel för

hur lång tid en myndighet normalt rimligen bör få på sig för att överväga

behövliga handläggningsåtgärder och bedöma de frågor som ska avgöras

i ärendet. Varje fördröjning vid handläggningen är givetvis inte att anse

som oskälig och vad som är en skälig tidsutdräkt i ett fall kan vara en

oskäligt lång i ett annat. En prövning med utgångspunkt i förhållandena i

det enskilda fallet måste göras med beaktande bl.a. av ärendets art och

omfattning och frågans komplexitet. Även om överinstansen i undantags-

fall därutöver bör kunna beakta vilka resurser som myndigheten har till

sitt förfogande för sin verksamhet, bör allmänna invändningar om

arbetsanhopning och resursbrist normalt inte duga som förklaring till

långa dröjsmål i handläggningen. Som Migrationsverket framhåller kan

det från tid till annan rent faktiskt förhålla sig så att resursbrist gör det

svårt för en myndighet att i samtliga ärenden fatta beslut inom skälig tid.

Det behöver alltså inte vara fråga om en självvald passivitet från myndig-

hetens sida. Den omständigheten att en myndighet under lång tid helt

avstått från att vidta åtgärder i ett ärende bör trots det allmänt sett kunna

tjäna som indikation på att avgörandet i ärendet fördröjts i onödan.

Utredningen bedömer att prövningen i överinstansen bör kunna ske

förhållandevis enkelt och, om den sker i domstol, fullgöras av en

ensamdomare inom någon vecka utan att några större resurser tas i

anspråk. Flera remissinstanser, däribland Kammarrätten i Sundsvall,

Förvaltningsrätten i Stockholm, Säkerhetspolisen, Finansinspektionen,

Statens energimyndighet, Arbetsförmedlingen och Jusek, ifrågasätter

denna bedömning. Flera av dem framhåller att den prövning som

överinstansen måste göra är komplicerad och i många fall kommer att

kräva att den sätter sig in i sakfrågan. Regeringen vill i detta samman-

hang betona att överinstansen inte ska göra någon bedömning av

sakfrågan. Den begränsade prövning som överinstansen ska göra i första

hand när det gäller de av beslutsmyndigheten redovisade skälen i fråga

om utredningsläget i ärendet avser en prövning som till sin karaktär inte

är helt främmande för överinstansen. Motsvarande frågor måste över-

instansen ta ställning till också efter ett överklagande av avgörandet i

huvudsaken. Regeringen har viss förståelse för farhågorna att över-

125

Prop. 2016/17:180

prövningen i enstaka fall kan komma att bli krävande, särskilt i

omfattande ärenden med mycket utredningsmaterial. I sådana fall kan

mer ingående överväganden krävas för att överinstansen ska kunna bilda

sig en klar uppfattning om myndighetens påståenden i fråga om behovet

av ytterligare handläggningsåtgärder. I andra fall torde överinstansens

insats dock kunna vara mera begränsad. Sammantaget gör regeringen, i

likhet med utredningen, bedömningen att prövningen i överinstansen –

vanligtvis en förvaltningsrätt – i normalfallet måste anses vara av enklare

beskaffenhet och typiskt sett av begränsad omfattning.

Regeringen ställer sig sammanfattningsvis bakom utredningens förslag

och bedömning i fråga om överprövningens inriktning och omfattning.

Överinstansens prövning bör med andra ord avse frågan om de av

beslutsmyndigheten redovisade skälen för att ärendet inte avgjorts är

hållbara. Om överinstansen bedömer att ärendet inte är klart för

avgörande och det funnits goda skäl för att dröja med avgörandet ska den

avslå överklagandet. Något krav på att överinstansen i dessa fall anger

hållpunkter för vad som återstår i utredningsväg eller ger en prognos om

när ärendet kan förväntas vara moget för avgörande bör inte ställas upp.

Överinstansen bör dock inte vara förhindrad att uttala sig i dessa frågor.

Överinstansens bifallsbeslut

Utredningen föreslår att överinstansen vid ett bifall ska besluta att

förelägga beslutsmyndigheten att inom viss tid avgöra huvudärendet.

Fristen för avgörande bör enligt utredningsförslaget bestämmas av över-

instansen i varje enskilt fall. Utredningen föreslår vidare att den frist som

överinstansen anger i sitt föreläggande inte ska kunna ändras, oavsett om

beslutsmyndigheten t.ex. på grund av nytillkomna omständigheter inom

den angivna fristen skulle anse sig ha behov av ett visst uppskov.

Några remissinstanser invänder att den föreslagna regleringen riskerar

att leda till att det i vissa fall kan ske en förskjutning av tyngdpunkten för

prövningen av ärenden från förvaltningsmyndighet till domstol. Migra-

tionsverket framhåller t.ex. att en myndighet som anser att besluts-

underlaget är otillräckligt för ett bifallsbeslut kan tvingas fatta beslut om

avslag i stället för att vidta ytterligare utredningsåtgärder. Myndigheten

för samhällsskydd och beredskap menar att den föreslagna ordningen

riskerar att leda till att ärenden återförvisas till en myndighet efter över-

klagande vilket totalt sett leder till längre handläggningstid. Centrala

studiestödsnämnden och Göteborgs kommun invänder mot att regler-

ingen inte ger utrymme för uppskov med ett avgörande t.ex. om den

enskilde tillfört nytt material i ärendet efter att överinstansen meddelat

sitt föreläggande eller när det på grund av nytillkomna omständigheter

inte är möjligt för myndigheten avgöra ärendet inom den fastslagna tiden.

Stockholms kommun och Karlstads kommun anser att frågan om uppskov

på grund av nytillkomna omständigheter behöver utredas vidare.

Remissinstansernas invändningar tar sin utgångspunkt främst i de

effekter som kan uppkomma till följd av att en bestämd tidpunkt för när

ärendet senast ska vara avgjort enligt förslaget alltid ska slås fast av

överinstansen. Invändningarna får anses ha bäring främst på andra fall än

de då överinstansen bifaller ett överklagande på den grunden att ärendet

bedöms vara klart för avgörande. I sådana fall är ju en förutsättning för

Prop. 2016/17:180

126

överinstansens ställningstagande att beslutsmyndigheten relativt om-

gående bör kunna komma till ett avslut i ärendet. Om sökanden i det

skedet väljer att komplettera underlaget för prövningen finns en viss risk

för att det uppkommer komplikationer i utredningsläget som innebär att

myndigheten känner ett behov av att vidta ytterligare utredningsåtgärder.

Om tiden är knapp kan sådana åtgärder bli svåra att hinna med. Det får

dock antas ligga i partens eget intresse att ge in allt det underlag som han

eller hon anser behövligt för prövningen av ärendet redan innan en

framställning om att ärendet ska avgöras riktas mot myndigheten. Enligt

regeringens bedömning torde det därmed sällan i praktiken uppkomma

några större tillämpningssvårigheter i dessa fall. Annorlunda kan det

förhålla sig när ett ärende inte bedöms vara klart för avgörande men

överinstansen ändå anser att överklagandet ska bifallas. Detta sker i

sådana fall på den grunden att de av beslutsmyndigheten redovisade

skälen för dröjsmålet inte bedöms som hållbara.

I speciallagstiftning finns exempel på reglering som direkt i författning

fixerar den tid inom vilken ett slutligt beslut ska ha fattats när en domstol

väl har förklarat att avgörandet fördröjs i onödan (se t.ex. 26 kap. 2 §

lagen [2007:528] om värdepappersmarknaden). Rättsföljden av myndig-

hetens passivitet – om ett formellt beslut inte meddelas inom den angivna

tiden – blir i flera av dessa specialreglerade fall att ett beslut med visst

innehåll anses ha meddelats. En sådan ordning, som i princip alltid har

sin grund i EU-rättsliga krav, är dock mindre väl förenlig med svensk

förvaltningstradition. Att en myndighet skulle förhålla sig passiv och

avstå från att fatta ett formellt slutligt beslut i ett fall när en frist för

avgörande gäller torde också vara synnerligen ovanligt inom svensk

förvaltning. I den utsträckning som det undantagsvis ändå förekommer

innebär den EU-rättsligt anknutna regleringen att överprövningen i

domstol försvåras påtagligt. Exempelvis saknas det i ett sådant fall

motivering till beslutsmyndighetens avgörande. Om rättsföljden av att ett

beslut inte har fattats inom den angivna tidsfristen är att ett bifallsbeslut

ska anses ha fattats, kan även tredjemansintressen påverkas negativt. I

likhet med utredningen anser regeringen att en generell förfarande-

reglering för talan om långsam handläggning inte bör utformas på

liknande sätt, låt vara att en sådan reglering kan vara påkallad för vissa

typer av beslut när en unionsrättsakt ska genomföras och fungera bättre

för enklare former av beslut än när komplicerade sakfrågor ska bedömas.

En sådan regleringsmodell bör dock av principiella skäl om möjligt

undvikas.

Ett alternativ till den av utredningen föreslagna ordningen skulle kunna

vara att utforma regleringen så att ett bifall enbart får till följd att ärendet

hos beslutsmyndigheten fortsättningsvis ska hanteras med förtur. En

sådan ordning gäller t.ex. i domstolarna vid beslut om förtursförklaring

enligt lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol. För att

säkerställa att den nya mekanismen för talan om långsam handläggning

inte leder till att tyngdpunkten i förfarandet förskjuts till överinstansen i

de fall då beslutsmyndigheten inte haft hållbara skäl för att dröja med

avgörandet kan också en kombination av en sådan regleringsmodell och

utredningens förslag övervägas.

Regeringen noterar att det inte kan uteslutas att en överinstans i vissa

fall kan tvingas konstatera att det föreligger en oskälig fördröjning av

127

Prop. 2016/17:180

ärendehandläggningen samtidigt som det inte går att fastställa en rimlig

prognos för hur lång handläggningstid som återstår innan ärendet kan

avgöras. Som remissinstanserna påpekar kan en sådan ordning leda till

att beslutsmyndigheten tvingas besluta om avslag i huvudsaken på grund

av brister i utredningen och att överinstansen efter ett överklagande

därefter återförvisar ärendet till beslutsmyndigheten för ny handläggning.

Sådana konsekvenser av den nya regleringen bör undvikas.

Regeringen föreslår mot den angivna bakgrunden att regleringen

utformas så att överinstansen, om en bestämd frist inte kan anges, ska

besluta att förelägga beslutsmyndigheten att snarast möjligt avgöra

ärendet. Överinstansen bör också ha möjlighet att bestämma när ärendet

senast ska avgöras, när det är möjligt och lämpligt. Den möjligheten

torde kunna utnyttjas främst i de fall då överinstansen bedömer att

ärendet är klart för avgörande. Men det kan även tänkas att en senaste

tidpunkt kan bestämmas i enstaka andra fall, när enbart vissa mindre

utredningsåtgärder återstår och det är möjligt att göra en rimligt säker

prognos av när ärendet kan förväntas vara moget för avgörande. Att det

inte kan bli fråga om att medge något längre uppskov för avgörande i

dessa fall följer av att partens framställning förutsätts ha bifallits på den

grunden att myndighetens skäl att ytterligare dröja med avgörandet har

underkänts.

Om förfarandet ska bli effektivt får det inte tillåtas fastna i upprepade

bedömningar av utredningsläget. Regeringen delar därför utredningens

uppfattning att det sedan ett föreläggande om avgörande inom viss tid har

meddelats inte bör finnas någon möjlighet för beslutsmyndigheten att

engagera överinstansen genom att begära uppskov med avgörandet. Även

om myndigheten inte känner sig övertygad om att ärendet är tillräckligt

utrett måste den alltså i dessa situationer bestämma sig i sak och avgöra

ärendet. Den kan då antingen bifalla partens yrkande och därmed öppna

för en eventuell klagoberättigad motpart att i vanlig ordning överklaga

avgörandet, eller avslå begäran och därmed ge utrymme för sökanden att

angripa det avgörandet.

Överprövning i en instans vid ett tillfälle

Som utredningen framhåller är det angeläget att instanskedjan hålls kort

om förfarandet ska bli effektivt. Den part som inte har fått framgång med

sitt överklagande bör därför inte kunna föra handläggningsfrågan vidare i

ytterligare en instans. Inte heller bör den myndighet som ett beslut om

föreläggande har riktats mot kunna överklaga detta beslut. Regeringen

föreslår därför – i linje med utredningens förslag – att överinstansens

beslut, oavsett utgången, inte ska få överklagas.

Frågan uppkommer då om den enskilde bör kunna väcka nytt liv i

förfarandet genom att återkomma med en ny framställning till myndig-

heten om att ärendet ska avgöras och i förekommande fall sedan över-

klaga ett nytt avslagsbeslut. Utredningen föreslår att förfarandet ska

kunna tillämpas vid endast ett tillfälle i första instans. Några remiss-

instanser, bl.a. Lunds universitet, Socialstyrelsen och Energimarknads-

myndigheten, är kritiska till detta. Lunds universitet föreslår att en

förnyad prövning av frågan bör kunna begäras efter ytterligare tolv

månader.

Prop. 2016/17:180

128

Regeringen vill betona vikten av att det nya förfarandet utformas så att

enskildas intresse av att få ett snabbt avgörande balanseras på lämpligt

sätt mot intresset av att det allmännas resurser tas i anspråk på ett

effektivt sätt. Ett effektivt förfarande förutsätter, som framhålls ovan, att

det inte är möjligt att tvinga fram upprepade bedömningar av utrednings-

läget. Inte heller en part som misslyckats med att få framgång med en

talan om långsam handläggning bör vid upprepade tillfällen kunna kräva

att myndigheten fattar nya beslut i handläggningsfrågan och sedan begära

överinstansens ingripande. Detta ställningstagande grundar sig på samma

skäl som anförs ovan till stöd för att beslutsmyndigheten inte bör ha

möjlighet att begära uppskov med ärendets avgörande när en tidsfrist för

avgörande har fastställts. Regeringen instämmer således i utredningens

bedömning att myndighetens prövning inom ramen för detta nya

förfarande bör kunna begäras av parten vid endast ett tillfälle under

handläggningen av ett ärende.

Det behövs inga sanktioner för att motverka domstolstrots

Utredningen har övervägt om överinstansens beslut om föreläggande bör

kunna förstärkas genom hot om någon form av sanktion, t.ex. ett vite, om

underinstansen inte följer beslutet men har avstått från att lägga fram

något sådant förslag. Post- och telestyrelsen och Örebro universitet

menar att ett system utan påtryckningsmedel riskerar att bli tandlöst.

Enligt Örebro universitet kan det vara värt att prova nya sanktions-

möjligheter och utvärdera om dessa får effekt.

Den föreslagna regleringen förutsätter att förvaltningsmyndigheterna

lojalt följer överinstansens beslut. Det förhållandet att en besluts-

myndighet måste följa ett föreläggande att avgöra ett ärende innebär att

myndigheten, om den i ett enskilt fall skulle vara missnöjd med att

behöva avgöra ärendet redan vid den tidpunkt som överinstansen har

bestämt, typiskt sett inte torde kunna lastas för att beslutet fattats på

bristfälligt underlag. Men om beslutsmyndigheten i stället väljer att inte

följa ett föreläggande att avgöra ärendet kan det finnas saklig grund för

kritik från såväl Riksdagens ombudsmän som Justitiekanslern. Detta

gäller i särskilt hög grad om ett sådant agerande sker mera systematiskt i

en myndighets verksamhet och kan anses utgöra uppenbart domstolstrots.

Regeringen anser att det i detta lagstiftningsärende inte framkommit

tillräckligt tungt vägande skäl för att motivera ett avsteg från den

grundläggande principen att en statlig myndighet inte ska förelägga en

annan statlig myndighet en skyldighet att vid risk för påföljd av vite vidta

en viss åtgärd. Några bärande skäl för att införa en sådan sanktions-

möjlighet enbart i förhållande till beslutsorgan inom den kommunala

sektorn har inte heller framkommit. Regeringen anser i likhet med

utredningen att några sanktionsmöjligheter inte bör införas. Om det i

tillämpningen av det nya förfarandet emellertid visar sig att det trots allt

finns behov av sanktionsmedel, t.ex. om uppenbart domstolstrots skulle

bli vanligt förekommande, kan det finnas skäl för regeringen att åter-

komma till denna fråga.

129

Prop. 2016/17:180

10

Hur ärenden inleds

10.1

Det saknas en uttrycklig reglering om hur

ärenden inleds

Förvaltningslagen innehåller inte några bestämmelser som uttryckligen

reglerar hur ett ärende inleds eller under vilka förutsättningar en myn-

dighet får begära t.ex. att en enskild kompletterar en ansökan eller

anmälan i ett ärende. Sådana bestämmelser finns dock på många

områden i speciallagstiftningen. Vissa allmänna bestämmelser som får

betydelse för hur myndigheten ska förhålla sig i kontakterna med

enskilda finns vidare i 4, 5 och 7 §§ FL.

Bestämmelserna i 4 § FL om myndigheternas allmänna serviceskyldig-

het ger uttryck för vad som sedan länge anses vara en allmän princip när

det gäller förvaltningens kontakter med enskilda i frågor som rör en

myndighets verksamhet. Av paragrafen följer bl.a. att varje myndighet, i

den utsträckning som är lämplig, ska lämna upplysningar, vägledning,

råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verk-

samhetsområde. Frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt.

Serviceskyldigheten enligt dessa bestämmelser gäller inte enbart i

förhållande till en part i ett ärende. Skyldigheten genomsyrar tvärtom all

förvaltningsverksamhet. Den innebär bl.a. att en myndighet på begäran

av någon enskild som uppger sig överväga att inleda ett ärende – t.ex.

genom att lämna in en ansökan om en förmån som myndigheten har att

pröva – ska lämna upplysningar bl.a. om vilka krav som ställs för att

ärendet ska behandlas i sak och vilka handlingar som den enskilde

behöver lämna in för prövningen. Myndigheten är på motsvarande sätt

också skyldig att exempelvis lämna upplysningar om myndighetens

praxis inom sitt verksamhetsområde.

När det gäller serviceskyldigheten kommer ytterligare krav till uttryck i

7 § FL som innehåller bestämmelser om allmänna krav på ärende-

handläggningen. Denna bestämmelse är tillämplig först när ett ärende har

inletts. Av paragrafen följer bl.a. att ärenden där någon enskild är part

ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att

säkerheten eftersätts (se avsnitt 8.1). Vidare följer att myndigheten ska

överväga att själv hämta in behövliga upplysningar och yttranden från

andra myndigheter.

Vid sidan av skyldigheten att tillhandahålla råd och upplysningar,

innefattar serviceskyldigheten alltså ett ansvar att leda utredningen och se

till att det material som bedöms nödvändigt för sakprövningen kommer

in (officialprincipen). I vilken utsträckning en myndighet är skyldig att

klargöra omständigheterna i ett ärende varierar dock från fall till fall.

Normalt innebär denna skyldighet att myndigheten endast måste verka

för att den enskilde själv kompletterar sin framställning för att bota

eventuella brister. I vissa fall kan myndigheten dock behöva agera för att

själv utreda omständigheterna i ärendet.

När någon enskild tar initiativ till ett ärende hos en myndighet görs det

vanligen genom en ansökan eller anmälan hos myndigheten. Möjligheten

att inleda ett ärende genom en muntlig framställning begränsas inte av

den allmänna regleringen i förvaltningslagen. Däremot kan det i

Prop. 2016/17:180

130

speciallagstiftningen slås fast krav på t.ex. skriftlighet. Ett ärende kan

också inledas genom ett initiativ som tas av någon annan myndighet eller

genom att en myndighet agerar på eget initiativ.

När en framställning görs hos rätt myndighet, i rätt tid, av rätt person –

någon som har parts- och processbehörighet och som också berörs av

frågan på sådant sätt att han eller hon är saklegitimerad – är myndigheten

i princip skyldig att pröva framställningen och avgöra ärendet genom ett

beslut. I förvaltningslagen finns inga bestämmelser om vilka särskilda

krav som kan ställas på en framställning för att en myndighet ska vara

skyldig att pröva den i sak. Det saknas även uttryckliga bestämmelser i

förvaltningslagen som ger myndigheterna stöd för att meddela ett före-

läggande med krav på kompettering av en framställning. Av rättspraxis

framgår att en myndighet som begär kompletteringar från en enskild part

inte utan vidare kan låta bli att pröva framställningen i sak med hänvis-

ning till att en begärd komplettering har uteblivit (RÅ 1975 ref. 69). Om

en framställning är så bristfällig att den inte kan läggas till grund för en

prövning i sak anses vidare, i linje med den allmänna grundsats som

kommer till uttryck i 5 § FPL, gälla att framställningen normalt kan

avvisas bara om myndigheten i ett kompletteringsföreläggande har upp-

lyst parten om att bristerna kan leda till ett sådant beslut.

10.2

Den inledande framställningen från en enskild

Regeringens förslag: En enskild kan inleda ett ärende hos en

myndighet genom en ansökan, anmälan eller annan framställning.

Framställningen ska innehålla uppgifter om den enskildes identitet och

den information som behövs för att myndigheten ska kunna komma i

kontakt med honom eller henne.

Det ska framgå av framställningen vad ärendet gäller och vad den

enskilde vill att myndigheten ska göra. Om det inte är uppenbart

obehövligt ska det även framgå vilka omständigheter som ligger till

grund för den enskildes begäran.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser ser positivt på utredningens

förslag, däribland Försäkringskassan, Migrationsverket, Post- och tele-

styrelsen, Sveriges geologiska undersökning och Bolagsverket.

Migrationsverket anser dock att det kan vara lämpligt att betona huvud-

regeln om skriftlighet i förfarandet. Kammarätten i Stockholm förordar

att det i den nya lagen ska slås fast att en myndighet som godtar att ett

ärende inleds muntligt ska dokumentera lämnade uppgifter.

Lunds universitet anser att bestämmelsen bör upplysa om att myndig-

heter kan inleda ärenden på eget initiativ. Kammarkollegiet anser att

avsaknaden av reglering om myndigheternas möjlighet att inleda ärenden

kan tolkas som att en myndighet inte kan ta sådana initiativ. Stockholms

universitet ifrågasätter om det inte också bör regleras vad en framställ-

ning från en myndighet ska innehålla.

Datainspektionen anser att det bör tydliggöras att en enskild har rätt att

vara anonym när han eller hon gör en framställning om att få tillgång till

en allmän handling. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

131

Prop. 2016/17:180

menar att krav på kontaktuppgifter som namn och adress kan avskräcka

en individ som vill vara anonym från att anmäla missförhållanden.

Länsstyrelsen i Gotlands län framhåller att rätten att väcka ärenden

anonymt måste särregleras om den ska finnas för ett visst slags ärende.

Försvarsmakten motsätter sig förslaget om det inte förs in en

bestämmelse som reglerar minimikrav på en framställning för att

myndigheten ska vara skyldig att hantera den.

Skälen för regeringens förslag

Det bör regleras i lag hur en enskild inleder ett ärende

Utredningen föreslår en utförligare reglering av förvaltningsförfarandet

än den som gäller enligt den nuvarande förvaltningslagen. Regeringen

delar utredningens uppfattning att det i förvaltningslagen bör regleras hur

en enskild inleder ett ärende hos en myndighet. I många fall sker det

genom att en enskild gör en ansökan hos en myndighet. Ansökan kan

avse t.ex. en begäran om auktorisation eller licens för att bedriva viss

verksamhet, en begäran om tillstånd att få uppföra en byggnad eller en

ansökan om ekonomiskt stöd eller liknande eller en begäran om att få ta

del av en allmän handling. I andra fall inleds handläggningen hos en

myndighet genom en anmälan från någon enskild. Det kan t.ex. handla

om anmälningar som måste göras till en tillsynsmyndighet, anmälningar

till sociala myndigheter när det finns misstankar om att barn far illa eller

anmälningar om inkomstförhållanden genom skattedeklaration eller

liknande. Regeringen anser att det i förvaltningslagen bör slås fast att en

enskild kan inleda ett ärende hos en myndighet genom en ansökan eller

anmälan. För att regleringen ska bli heltäckande och omfatta även andra

situationer än de då den enskilde är sökande eller anmälare, bör det i

lagen anges att ett ärende även kan inledas genom en annan

framställning.

Utredningen konstaterar därutöver att det inte finns något behov av att i

den nya lagen ge en heltäckande bild av alla de förutsättningar som

måste vara uppfyllda för att ett ärende som inleds av någon enskild ska

kunna prövas i sak. Regeringen instämmer i den bedömningen.

I likhet med utredningen anser regeringen således att det i den nya

lagen inte är nödvändigt att, som en förutsättning för att en myndighet

ska pröva en framställning i sak, slå fast att initiativtagaren har vänt sig

till en myndighet som är behörig att bedöma den aktualiserade frågan

(rätt forum). Om så inte har skett ska framställningen om möjligt över-

lämnas till rätt myndighet. Det är en åtgärd som myndigheten normalt

ska vidta inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet. Om detta inte

är möjligt ska framställningen avvisas. Något särskilt, i förvaltningslagen

fastslaget, rättsligt stöd för ett sådant beslut behövs dock inte.

Andra sådana förutsättningar som inte lämpar sig för en generell reg-

lering i förvaltningslagen rör förhållanden avseende parts- och process-

habilitet. Förutsättningarna för att någon enskild – en fysisk eller juridisk

person – ska kunna uppträda som part i ett ärende inför en förvaltnings-

myndighet är vanligen desamma som för att uppträda som part i ett mål

inför en domstol. Denna ordning bör fortsättningsvis bestå. Enligt

regeringens mening lämpar sig därför en reglering av de processuella

villkoren i aktuellt hänseende inte för en kodifiering i förvaltningslagen.

Prop. 2016/17:180

132

I motsats till Försvarsmakten anser regeringen att den allmänna

regleringen i förvaltningslagen inte heller bör ange vilka förutsättningar

som ska vara uppfyllda för att någon enskild ska anses saklegitimerad

och därmed ha rätt att inleda ett ärende, dvs. vad som krävs för att någon

ska anses vara berörd av en fråga på ett sådant sätt att myndigheten ska

vara skyldig ta upp en framställning till saklig bedömning. Svaret på den

frågan varierar beroende på vad saken gäller och innehållet i den

tillämpliga materiella regleringen. Frågan om saklegitimation måste

således prövas utifrån omständigheterna i varje enskilt fall.

Utredningen menar vidare att förvaltningslagen inte bör innehålla

några regler om hur myndigheter inleder ett ärende på eget initiativ i den

egna verksamheten eller hur dessa inleder ett ärende genom en framställ-

ning hos någon annan myndighet. Ett par remissinstanser framhåller att

en reglering som saknar sådana bestämmelser ger intryck av att begränsa

utrymmet för myndigheterna att ta sådana initiativ. Med anledning av

denna synpunkt vill regeringen framhålla att ambitionen med den nu

aktuella reformen inte är att skapa en reglering som ger en fullständig

bild av förvaltningsförfarandet i alla avseenden. Syftet är i stället främst

att tydliggöra förvaltningsförfarandet för enskilda och slå fast de rätts-

äkerhetsgarantier som ska gälla vid enskildas kontakter med myndig-

heterna. När en myndighet tar initiativ till ett ärende hos en annan

myndighet finns det dessutom som regel stöd för det i en särskild

författning. Detta gäller även i fråga om de situationer då en myndighet

på eget initiativ kan ta upp ärenden till behandling. Stödet finns då ofta i

den materiella reglering som preciserar myndighetens uppgifter på

området. I likhet med utredningen ser regeringen därför inte något behov

av bestämmelser i förvaltningslagen om hur ärenden inleds på en

myndighets initiativ.

Enligt regeringens uppfattning bör det i förvaltningslagen inte heller

införas några bestämmelser om den inledande framställningens form. Det

kan visserligen konstateras att ett ärende normalt bör inledas genom en

skriftlig framställning. Ett sådant krav kan emellertid i vissa fall innebära

en onödig formalisering av förfarandet. Enligt regeringens mening ter det

sig svårt att i detalj utforma en reglering som klargör t.ex. i vilka

situationer ett muntligt initiativ kan vara acceptabelt. Sådana detaljföre-

skrifter skulle behöva ges en i sammanhanget oproportionerligt stor

omfattning och framstår dessutom som onödiga. Bestämmelserna om hur

en enskild inleder ett ärende hos en förvaltningsmyndighet bör därför

utformas så att de inte allmänt utesluter en möjlighet för enskilda att

inleda ett ärende genom en muntlig framställning. Att regleringen öppnar

för en sådan möjlighet hindrar inte att en myndighet anvisar en för en

viss ärendetyp speciellt avsedd digital tjänst, om myndigheten bedömer

att det är lämpligt. För de fall då ett skriftligt formkrav behöver ställas

upp, kan ett sådant krav vidare lämpligen slås fast i en specialförfattning.

I motsats till Migrationsverket anser regeringen att det inte är lämpligt

att komplettera bestämmelsen om hur ett ärende inleds med en erinran

om huvudregeln om skriftlighet i förfarandet. En sådan erinran skulle

kunna skapa en osäkerhet hos enskilda om vilka förutsättningar som i

praktiken gäller för att inleda ett ärende. Det bör dock redan här

anmärkas att det förhållandet att en enskild kan ha rätt att inleda ett

ärende hos en myndighet genom en muntlig framställning inte därutöver

133

Prop. 2016/17:180

ger honom eller henne en ovillkorlig rätt att komplettera framställningen

genom muntligen lämnade uppgifter. Den enskilde kan alltså behöva

följa myndighetens anvisningar om att bota en brist i framställningen

genom en komplettering som sker skriftligen. (Se även avsnitt 12.2 om

muntliga uppgifter.)

Vad ska den inledande framställningen från en enskild innehålla?

I den inledande framställningen bör det i normalfallet lämnas sådan

information som möjliggör för myndigheten att få kontakt med den

enskilde. Initiativtagaren bör t.ex. lämna uppgift om sin identitet. Det kan

här handla om bl.a. uppgift om namnet på en fysisk person eller firman

på en juridisk person och om initiativtagarens personnummer respektive

organisationsnummer. Den enskilde bör även lämna den information som

kan behövas för att myndigheten ska kunna nå honom eller henne, t.ex.

adress och telefonnummer eller information om kontaktvägar för digital

kommunikation. Om all kommunikation mellan myndigheten och den

enskilde sker genom användning av en särskild digital kommunikations-

tjänst kan information om t.ex. en adress ibland framstå som obehövlig,

men det kan trots det vara lämpligt att sådan information lämnas för att

säkerställa att myndigheten har alternativa kontaktvägar för att kunna nå

den enskilde, t.ex. om kommunikationstjänsten slutar att fungera. Som

Datainspektionen framhåller gäller som utgångspunkt enligt tryckfrihets-

förordningen att enskilda har rätt att vara anonyma i samband med en

begäran om att få ta del av en allmän handling (2 kap. 14 § tredje stycket

TF). Inspektionen anser att det finns skäl att i förvaltningslagen erinra

om detta. Regeringen delar inte den uppfattningen. Eftersom grundlag

gäller före vanlig lag har den enskildes rätt till anonymitet enligt

tryckfrihetsförordningen företräde framför förvaltningslagens bestäm-

melser om vad en ansökan ska innehålla. Som Länsstyrelsen i Gotlands

län pekar på kan en särreglering med liknande innebörd också göras i

annan författning, vilken till följd av förvaltningslagens subsidiaritet (se

avsnitt 5.7) får företräde framför förvaltningslagen. I vissa fall kan t.ex.

en myndighets skyldighet att vidta åtgärder med anledning av en

anmälan om missförhållanden gälla helt oberoende av om anmälaren

identifierar sig eller är anonym. En påminnelse i förvaltningslagen om

grundlagsregleringen riskerar mot den bakgrunden att ge en ofullständig

bild av när initiativtagaren har rätt att vara anonym. Man kan inte heller

bortse från att den enskilde i vissa enstaka fall kan behöva lämna

information om sin identitet även vid en begäran om att få ta del av en

allmän handling, om uppgifterna i det enskilda fallet är nödvändiga för

att myndigheten ska kunna göra en sekretessprövning. Dessutom kan

kontaktuppgifter behöva lämnas i den utsträckning dessa är nödvändiga

för att en handling ska kunna skickas till sökanden.

Regeringen anser alltså sammanfattningsvis att det i förvaltningslagen

bör slås fast att den enskildes framställning ska innehålla uppgift om den

enskildes identitet och den information som behövs för att myndigheten

ska kunna komma i kontakt med honom eller henne.

För att ett ärende ska kunna behandlas måste den enskildes framställ-

ning vidare innehålla tillräcklig information om vad saken gäller, vad den

enskilde vill åstadkomma med sitt initiativ och – vanligtvis – vilka

Prop. 2016/17:180

134

sakförhållanden som ligger till grund för framställningen. Försvarsmak-

ten menar att det i lagen bör regleras vilka minimikrav som kan ställas på

en framställning för att myndigheten ska vara skyldig att hantera den.

Med anledning av denna synpunkt vill regeringen framhålla att det vid

bedömningen av vilka eventuella formkrav som bör kunna ställas upp i

skilda sammanhang måste beaktas att det här är fråga om att i en generell

förfarandelag införa en reglering som ska täcka en stor variation av

skilda ärendetyper. Exempelvis framstår det ofta som främmande att tala

om ett yrkande och om grunder för detta i ett anmälningsärende som

definitionsmässigt bara ska innefatta uppgifter om vissa fakta. I likhet

med utredningen anser regeringen att ett lämpligt krav är att det av den

inledande framställningen framgår vad ärendet gäller och vad den

enskilde vill att myndigheten ska göra. Normalt bör det av framställ-

ningen också framgå vilka omständigheter som ligger till grund för den

enskildes begäran. Undantag från detta krav bör dock kunna göras om

det är uppenbart att uppgifter inte behövs för att myndigheten ska kunna

behandla framställningen. Dessa minimikrav bör alltså slås fast i förvalt-

ningslagen. I vissa fall kan dessa krav vara uppfyllda trots att den

enskilde inte uttryckligen begär något av myndigheten, om det ändå

framgår med tillräcklig tydlighet av det sammanhang i vilket fram-

ställningen görs.

Regeringens förslag innebär att den ordning som för närvarande gäller

i förfarandets inledande skede kodifieras i förvaltningslagen. Bestäm-

melser av detta slag bidrar till att fullt ut genomföra tanken på att skapa

en reglering som följer förfarandet under ärendets gång från början till

slut. En konsekvens av regleringen är att den skapar förutsättningar för

att avlasta specialförfattningarna med regler i ämnet. Förslaget får också

till följd bl.a. att det inte längre finns behov av att söka lösningar på

förfarandefrågor av aktuellt slag genom analogier från förvaltnings-

processlagen.

10.3

Komplettering av bristfälliga framställningar

Regeringens förslag: Om en framställning är ofullständig eller oklar,

ska myndigheten i första hand hjälpa den enskilde till rätta inom

ramen för sin allmänna serviceskyldighet.

En myndighet får besluta att förelägga den enskilde att avhjälpa en

brist som finns kvar om bristen medför att framställningen inte kan

läggas till grund för en prövning i sak. I föreläggandet ska det anges

att följden av att det inte följs kan bli att framställningen inte tas upp

till prövning.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Försäkringskassan, Länsstyrelsen i Gotlands län,

Post- och telestyrelsen och Sveriges geologiska undersökning är positiva

till förslaget. Myndigheten för radio och tv är över lag positiv till

förslaget och anser att det passar väl in i det förfarande som tillämpas vid

ansökningar om tillstånd. Myndigheten menar dock att det inte lämpar

sig för ett förfarande som sker på initiativ av någon enskild som inte själv

får partsställning med anledning av en framställning som görs till

135

Prop. 2016/17:180

myndigheten. Lunds universitet invänder mot användningen av ordet

framställning.

Centrala studiestödsnämnden anser att det bör vara en skyldighet för

en myndighet att förelägga enskilda att avhjälpa en brist och att det i

föreläggandet ska anges vid vilken tidpunkt kompletteringen ska ha

kommit in till myndigheten. Bolagsverket anser att det bör vara möjligt

för en myndighet att, som en första åtgärd, förelägga en part att kom-

plettera sin framställning utan att myndigheten dessförinnan i enlighet

med sin serviceskyldighet begärt komplettering av framställningen.

Skälen för regeringens förslag: Även med de måttliga krav på

innehållet i en inledande framställning som regeringen behandlar i avsnitt

10.2 är det givet att en framställning från en enskild många gånger kan

vara bristfällig. Det ingår normalt i myndighetens allmänna service-

skyldighet att upplysa den enskilde om en sådan brist och ge henne eller

honom en möjlighet att bota bristen (se avsnitt 7.2). Det gäller även om

framställningen är så ofullständig eller oklar att den inte kan läggas till

grund för någon sakprövning. Vid sidan av den allmänna service-

skyldigheten är också de regler som regeringen föreslår om samverkan

och utgångspunkter för handläggningen av ärenden av betydelse när det

gäller myndigheternas ansvar för att avhjälpa brister i en framställning

(se närmare avsnitten 7.2 och 8.1).

Utredningen föreslår att det i den nya förvaltningslagen uttryckligen

ska slås fast att en myndighet i första hand ska hjälpa den enskilde till

rätta inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet om den enskildes

framställning är ofullständig eller oklar. Regeringen ställer sig bakom det

förslaget. Även om serviceskyldigheten gäller för myndigheten under

alla stadier av ett ärendes behandling, inbegripet dess förstadier, är det

naturligt att dess betydelse många gånger är som störst i samband med att

en enskild inleder ett ärende hos en myndighet. I likhet med utredningen

anser regeringen således att det finns skäl att understryka att frågan om

att eventuellt inte ta upp en framställning till sakprövning, dvs. frågan om

att avvisa framställningen, inte bör kunna aktualiseras förrän service-

alternativet har uttömts. Det innebär alltså att myndigheten i första hand

måste agera inom ramen för sin serviceskyldighet för att hjälpa den

enskilde att komma till rätta med en eventuell brist i den inledande

framställningen. Detta kan i det enskilda fallet ske genom en muntlig

kontakt eller genom en skriftlig underrättelse.

Med anledning av Bolagsverkets synpunkter vill regeringen under-

stryka sin uppfattning att regleringen endast undantagsvis bör ge

utrymme för myndigheterna att avstå från åtgärder inom ramen för

serviceskyldigheten och i stället direkt förelägga den enskilde att

avhjälpa en brist vid äventyr av att en utebliven komplettering kan leda

till avvisning. Det skulle kunna aktualiseras exempelvis om myndigheten

måste avgöra ärendet inom mycket kort tid. Att regleringen ger utrymme

för avvikelser i undantagsfall följer enligt regeringen av att myndigheten

inom ramen för sin servicesskyldighet ska lämna den enskilde hjälp i den

utsträckning som är lämplig med hänsyn bl.a. till frågans art, den

enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.

Serviceskyldigheten sträcker sig inte hur långt som helst. Även om

serviceskyldigheten i ett enskilt fall har fullgjorts på ett korrekt sätt är det

inte säkert att myndighetens åtgärder har fått avsedd effekt. Det måste för

Prop. 2016/17:180

136

sådana situationer finnas ett påtryckningsmedel för att förmå den

enskilde att komplettera eller förtydliga sin framställning. Som utred-

ningen föreslår bör myndigheten därför ha möjlighet att besluta om ett

föreläggande för att förmå den enskilde att avhjälpa bristen. För att

frågan om avvisning ska kunna aktualiseras i ett senare skede bör det

krävas att myndigheten i föreläggandet anger att följden av att det inte

följs kan bli att framställningen inte tas upp till prövning. En sådan

ordning överensstämmer med nuvarande praxis (RÅ 1975 ref. 69).

Centrala studiestödsnämnden anser att det i föreläggandet ska anges

vid vilken tidpunkt en komplettering ska ha kommit in till myndigheten.

Regeringen ser det i och för sig som naturligt att en särskild frist sätts ut i

ett föreläggande om att avhjälpa en brist. I annat fall blir det för både

myndigheten och den enskilde svårt att bedöma när en prövning av om

ett föreläggande har följts eller inte kan göras. Det finns dock inte några

vägande skäl som talar för att lagtexten behöver tyngas med en uttrycklig

reglering om krav på en sådan särskild frist.

Det bör i detta sammanhang framhållas att myndigheten alltid noga

måste överväga om en brist verkligen är av sådan betydelse att den

hindrar att ett beslut i sak meddelas. Det torde i praktiken endast undan-

tagsvis förekomma att en framställning är så bristfällig att den inte över

huvud taget kan läggas till grund för en prövning i sak. Konsekvensen av

att den enskilde, i förekommande fall vägledd av myndigheten, inte

lyckas prestera ett underlag som är tillräckligt för att den enskilde ska nå

framgång med sin framställning torde i normalfallet i stället vara att

bristen leder till att framställningen avslås efter att prövning görs på

befintligt material.

Följs inte ett föreläggande att avhjälpa en brist som är av sådant slag att

myndigheten är förhindrad att fatta beslut i saken, t.ex. om ett tvingande

formkrav inte är uppfyllt, blir det naturliga resultatet i många fall att

myndigheten avslutar sin hantering av framställningen genom ett beslut

att inte ta upp denna till prövning. I det enskilda fallet kan saken dock ha

klarnat i sådan grad att en prövning i sak av framställningen ändå är

möjlig. I förvaltningslagen bör det därför inte tas in en bestämmelse som

innebär en skyldighet för myndigheten att fatta ett beslut om avvisning

vid utebliven komplettering från den enskilde.

10.4

Bekräftelse av handlingar

Regeringens förslag: En handling ska bekräftas av avsändaren om

myndigheten anser att det behövs.

Regeringens bedömning: Det bör i den nya lagen inte tas in en

bestämmelse om att en myndighet kan begära att få ett meddelande

bekräftat genom en egenhändigt undertecknad handling.

Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med

regeringens. Utredningen föreslår inte att en myndighet ska kunna begära

att en handling bekräftas av avsändaren.

Remissinstanserna: Lantmäteriet anser att förslaget till ny förvalt-

ningslag inte erbjuder något bra alternativ till den nuvarande lagens

bestämmelse om möjligheten att kräva bekräftelse genom egenhändigt

137

Prop. 2016/17:180

undertecknande. Enligt myndigheten innebär det att myndigheterna

förlorar ett sätt att styra på vilket sätt handlingar från enskilda lämnas in.

Liknande synpunkter förs fram av E-delegationen. Kemikalieinspek-

tionen anser att en allmän bestämmelse om myndighetens befogenhet att

kräva att avsändaren styrker sin identitet bör tas in i lagen.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Av 10 § tredje

stycket FL följer att ett telegram eller annat meddelande som inte är

underskrivet ska bekräftas av avsändaren genom en egenhändigt under-

tecknad handling om myndigheten begär det. Liksom utredningen anser

regeringen att flera skäl talar mot att ta in en motsvarande bestämmelse i

den nya lagen.

Om det i ett enskilt fall är osäkert vem som är avsändare av en

handling och myndigheten anser att det är nödvändigt att undanröja

tvivlen i fråga om denna omständighet, är en bekräftelse genom egen-

händigt undertecknande enbart en av flera åtgärder som kan vidtas. Mot

bakgrund av de uppgifter som redan finns tillgängliga i ärendet kan t.ex.

en kontakt per telefon eller e-post ofta ge tillräcklig eller rent av mer

tillförlitlig information i identitetsfrågan. En ensidig fokusering på

egenhändigt undertecknade riskerar att bli effektivitetshämmande i en

modern förvaltning, där den enskilde i allt högre grad förväntar sig att

kontakterna med myndigheterna ska kunna ske på elektronisk väg. Den

riskerar också att felaktigt ge intryck av att elektronisk kommunikation

inte är ett fullgott alternativ. Mot den bakgrunden anser regeringen, i

likhet med utredningen, att det i den nya lagen inte bör tas in någon

bestämmelse som anger att enskilda på begäran av en myndighet ska vara

skyldiga att bekräfta en handling genom ett egenhändigt undertecknande.

Om en myndighet anser att eventuella tveksamheter i fråga om

avsändarens identitet behöver undanröjas bör det dock även

fortsättningsvis i det enskilda fallet finnas utrymme för myndigheten att

begära att avsändaren ger in en egenhändigt undertecknad handling eller

vidtar någon annan åtgärd för att bekräfta sin identitet.

När en myndighet bedömer att det finns behov av klargöranden i

identitetsfrågan torde ett sådant klargörande i och för sig kunna krävas in

med stöd bl.a. av de regler om behandling av bristfälliga framställningar

och utredningsansvaret som i övrigt föreslås i den nya förvaltningslagen

(se avsnitten 10.3 och 12.1). Enligt regeringens mening kan det trots det,

som Kemikalieinspektionen framhåller, vara motiverat att i lagen tydlig-

göra att en myndighet får begära bekräftelse av en handling. Det ligger

också ett värde i att skapa en reglering i förvaltningslagen om inkomna

handlingar som i möjligaste mån synkroniseras med den reglering som

gäller för förfarandet i allmänna förvaltningsdomstolar. Efter en lag-

ändring som trädde i kraft den 1 juli 2013 följer av 44 § tredje stycket

FPL att en handling ska bekräftas av avsändaren om rätten anser att det

behövs. Tidigare gällde, på motsvarande sätt som enligt 10 § tredje

stycket FL, att ett telegram eller annat meddelande som inte var under-

skrivet skulle bekräftas genom egenhändig namnunderskrift, om rätten

begärde det. I förarbetena till den nya regleringen framhålls att det

avgörande är att rätten på ett tillförlitligt sätt kan eliminera tveksamheter

om en avsändares identitet, något som kan ske på fler sätt än genom en i

original egenhändigt undertecknad handling (prop. 2012/13:45 s. 101).

Mot bakgrund av värdet av att regleringen på näraliggande områden

Prop. 2016/17:180

138

utformas på ett likartat sätt och att förvaltningsförfarandet anknyter nära

till förfarandet i de allmänna förvaltningsdomstolarna, anser regeringen

att det i den nya förvaltningslagen bör tas in en bestämmelse som tydlig-

gör att en handling som har kommit in till en myndighet ska bekräftas av

avsändaren om myndigheten anser att det behövs. En sådan bekräftelse

kan lämnas på olika sätt, t.ex. genom att den enskilde använder e-

legitimation. Det viktiga är att de tveksamheter om avsändarens identitet

som finns kan elimineras på ett tillförlitligt sätt.

11

Hur ankomstdagen för en handling ska

bestämmas

11.1

Det behövs en reglering om när en handling ska

anses ha kommit in till en myndighet

Regeringens bedömning: Den nya förvaltningslagen bör innehålla

bestämmelser om när en handling ska anses ha kommit in till en

myndighet.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna invänder inte mot bedömningen.

Skälen för regeringens bedömning: Både för den som är avsändare

av ett meddelande och för den myndighet som tar emot meddelandet är

det ofta av betydelse att kunna bestämma när en försändelse med

meddelandet ska räknas som inkommen till myndigheten. Om en särskild

anmälnings- eller ansökningsfrist gäller för när en handling ska ha

kommit in, är tidpunkten för när handlingen ska anses ha kommit in till

myndigheten ofta helt avgörande för om den enskilde ska kunna göra sin

rätt gällande eller inte. Störst betydelse torde detta ha i samband med att

ett ärende inleds och när ett beslut i ett avslutat ärendet överklagas.

Då konsekvenserna av att en handling har kommit in för sent i vissa

fall kan bli allvarliga för ingivaren – t.ex. att han eller hon får sin

framställning avvisad, inte får delta i ett ansökningsförfarande eller

tvingas betala en särskild förseningsavgift – är det av stor vikt att den

enskilde själv på ett relativt enkelt och förutsebart sätt kan avgöra när

handlingen senast måste skickas in för att den ska vara framme i tid. På

samma grund är det också väsentligt att myndigheten på ett någorlunda

enkelt och rättssäkert sätt kan fastställa när handlingen är att anse som

inkommen.

Mot den bakgrunden föreskrevs i lagen (1946:326) om rätt att i mål

och ärenden som tillhöra stats- eller kommunalmyndighets handläggning

insända handlingar med posten m.m. att en handling som gavs in med

posten skulle anses ingiven den dag då handlingen eller en avi om

försändelsen i vilken handlingen fanns innesluten inkom till mottagaren.

Denna reglering fördes över till 1971 års förvaltningslag och

kompletterades med ytterligare bestämmelser. I 1971 års förvaltningslag

föreskrevs således som huvudregel att en handling skulle anses ha

139

Prop. 2016/17:180

kommit in till en myndighet den dag då handlingen eller en avi om betald

postförsändelse i vilken handlingen fanns innesluten hade anlänt till

myndigheten eller kommit en behörig tjänsteman till handa.

För att undvika rättsförluster för enskilda som kunde uppkomma t.ex.

till följd av att handlingen lämnats till någon på myndigheten som enligt

myndighetens arbetsordning saknat behörighet att ta emot den, eller att

en myndighet dröjt med att hämta alla försändelser som avskilts på

posten för myndighetens räkning under en viss dag, infördes i lagen även

en särskild bevislättnadsregel – en presumtionsregel – som närmast tog

sikte på situationer när handlingar anlänt en viss dag efter expeditions-

tidens slut. Av denna regel följde att, om det kunde antas att en handling

avlämnats i myndighetens lokal eller funnits tillgänglig för myndigheten

på en postanstalt en viss dag, skulle handlingen anses ha kommit in till

myndigheten den dagen, om den kommit en behörig tjänsteman till handa

närmast följande arbetsdag. Någon omfattande utredning om huruvida

handlingen faktiskt funnits i myndighetens lokal före midnatt en viss dag

skulle därmed inte behövas i dessa fall. Av förarbetena framgår att det i

normalfallet borde räcka att det inte framstod som osannolikt att så varit

förhållandet. Liknande beviskrav borde enligt förarbetena gälla även vid

prövningen av frågan om en handling funnits tillgänglig för myndigheten

på posten en viss dag (prop. 1971:30 del 2 s. 370). År 1973 ändrades

lydelsen av bestämmelsen genom att orden ”funnits tillgänglig” ändrades

till ”avskilts” för att det skulle bli tydligare att det var tillräckligt att

postförsändelsen blivit insorterad i myndighetens postfack eller postbox

på ett postkontor, oberoende av om myndigheten hade tillgång till

postfacket eller postboxen eller inte (prop. 1973:30 s. 121). Vid 1986 års

förvaltningslagsreform överfördes denna reglering oförändrad till den nu

gällande lagen (prop. 1985/86:80 s. 63).

De skäl som vid 1971 års förvaltningsrättsreform motiverade att regler

om när en handling ska anses ha kommit in till en myndighet infördes i

förvaltningslagen gör sig lika starkt gällande i dag. Den nya förvaltnings-

lagen bör därför innehålla en reglering som gör det möjligt för enskilda

och förvaltningsmyndigheter att med rimlig grad av precision avgöra

vilken dag en handling ska betraktas som inkommen till en myndighet.

Regleringen bör utformas så att onödiga rättsförluster för enskilda i

möjligaste mån kan undvikas.

11.2

En handling har kommit in när den når

myndigheten eller en behörig befattningshavare

Regeringens förslag: En handling har kommit in till en myndighet

den dag som handlingen når myndigheten eller en behörig befattnings-

havare.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av Göta hovrätt, Kammar-

rätten i Stockholm, Kammarrätten i Jönköping och Försäkringskassan.

Övriga remissinstanser har inga invändningar mot förslaget. Justitie-

Prop. 2016/17:180

140

kanslern lämnar dock vissa synpunkter på bestämmelsens språkliga

utformning.

Skälen för regeringens förslag: Huvudregeln om när en handling ska

anses ha kommit in till en myndighet bör göras enkel och inte vara mera

omfattande än vad som krävs för att man i normalsituationer, med en

rimlig grad av precision, ska kunna fastställa tidpunkten för när hand-

lingen har kommit in till myndigheten. Regeln bör inte framhålla någon

särskild metod för att överföra ett skriftligt meddelande. På så sätt

markeras att själva handlingsbegreppet i detta sammanhang innefattar

såväl en traditionell pappershandling som ett skriftligt meddelande i

annan form, exempelvis ett e-postmeddelande. En sådan teknikoberoende

utformning medför att regeln också fungerar oberoende av hur

användningen av nya kommunikationsformer utvecklas i framtiden.

Som framgår av avsnitt 11.1 ska en handling enligt gällande ordning

anses inkommen till en myndighet den dag då handlingen eller en avi om

en betald postförsändelse som innehåller handlingen anländer till myn-

digheten eller kommer en behörig tjänsteman till handa (10 § första

stycket första meningen FL). Om myndigheten i stället får en avisering

om en lösenbelagd försändelse anses den handling som försändelsen

innehåller inkommen först om och när försändelsen löses ut. När det

gäller telegram som en myndighet underrättas särskilt om av ett företag

som driver televerksamhet, dvs. ett företag som är leverantör av

elektroniska kommunikationstjänster, gäller att dessa ska anses ha

kommit in till myndigheten när en sådan underrättelse når en behörig

tjänsteman (10 § första stycket andra meningen FL). Motsvarande

bestämmelser för fastställande av ankomstdag i fråga om handlingar som

kommer in till domstolarna finns i 33 kap. 3 § RB, 44 § FPL och 44 §

lagen om domstolsärenden.

Principen att en handling ska anses inkommen den dag då handlingen –

eller en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen – har

kommit in till mottagaren har gällt i förvaltningsförfarandet under lång

tid. Som framgår ovan slogs principen fast redan genom 1946 års lag om

rätt att i mål och ärenden som tillhöra stats- eller kommunalmyndighets

handläggning insända handlingar med posten m.m. Denna huvudregel

bygger på principen att avsändaren bör bära risken för att överföringen

av ett meddelande till en myndighet inte fungerar eller kan komma att

försenas (prop. 1971:30 del 2 s. 369). Regeln innebär att en handling som

anländer till en myndighet före kl. 24.00 en viss dag, eller som före

samma tidpunkt sorteras in i ett postfack eller en postbox som myndig-

heten disponerar på ett postkontor, anses som inkommen till myndig-

heten den dagen. Detta gäller oberoende av om det finns personal på

myndigheten som kan ta emot handlingen och oberoende av om myn-

digheten har tillträde till det utrymme där postfacket finns. En handling

som lämnas till någon som är behörig att ta emot den och som på grund

av sin anställning också har en skyldighet att ta emot handlingen, dvs.

handlingen lämnas till en behörig tjänsteman i tjänst (prop. 1973:30

s. 80), ska anses inkommen den dag handlingen når tjänstemannen.

Utredningen föreslår att denna huvudregel ska föras över till den nya

lagen, dock med undantag för postförsändelser och aviserade postför-

sändelser som utredningen föreslår en särreglering för (avsnitt 11.3).

141

Prop. 2016/17:180

Remissinstanserna är positiva eller har inga invändningar mot det

förslaget.

Det finns enligt regeringens mening goda skäl att behålla den ordning

för bestämmande av handlingars ankomstdag som har gällt under lång tid

och som också visat sig fungera väl i praktiken. En handling bör alltså

även fortsättningsvis som huvudregel anses inkommen den dag som den

når myndigheten eller en befattningshavare som är behörig att ta emot

handlingen.

Som nämns ovan bör regleringen utformas på ett teknikoberoende sätt.

Med denna utgångspunkt finns det enligt regeringens mening inte något

behov av att i förvaltningslagen skilja mellan framställningar i form av

konventionella handlingar, dvs. handlingar som kan uppfattas visuellt

utan tekniska hjälpmedel, och elektroniska handlingar, dvs. upptagningar

av information som kan uppfattas endast med stöd av tekniska hjälp-

medel (jfr 2 kap. 3 § första stycket första meningen TF). Både kon-

ventionella handlingar och elektroniska handlingar bör alltså som huvud-

regel anses ha kommit in den dag då de når myndigheten eller en behörig

tjänsteman.

I likhet med utredningen anser regeringen att bestämmelsen bör

utformas i huvudsaklig överensstämmelse med tryckfrihetsförordningens

bestämmelser om inkomna handlingar i allmänhet (2 kap. 6 § första

stycket första meningen TF). Som utredningen konstaterar finns det inte

något behov av att i den nya lagen ta in särskilda bestämmelser om elek-

troniska handlingar (jfr 2 kap. 3 § andra stycket och 6 § första stycket

andra meningen TF). Regleringen i tryckfrihetsförordningen innebär att

en upptagning för automatiserad databehandling normalt anses som en

inkommen handling när den har gjorts tillgänglig för myndigheten med

tekniska hjälpmedel som myndigheten själv använder för överföring i

sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på något annat

sätt.

Innan en upptagning har gjorts tillgänglig på sådant sätt anses en

handling inte inkommen och inte heller förvarad hos myndigheten. Upp-

gifter som läggs in i ett elektroniskt informationssystem som myndig-

heten förfogar över kommer normalt att ingå i en allmän handling så

snart uppgifterna i systemet finns tillgängliga i uppfattbar form (SOU

2014:4 s. 39). I sådana fall kan myndigheten normalt göra en samman-

ställning av uppgifterna tillgänglig med rutinbetonade åtgärder.

Som Statens skolverk framhåller har det blivit allt vanligare att

myndigheter ger enskilda en möjlighet att göra ansökningar och

anmälningar på elektronisk väg genom att t.ex. fylla i ett webbformulär

via internet. Uppgifter som den enskilde lämnar i ett webbformulär finns

i vissa fall tekniskt tillgängliga för myndigheten på dess server för data-

behandling redan innan den tidpunkt då den enskilde har färdigställt en

ansökan. Så kan fallet vara t.ex. under den tid som ett webbformulär

håller på att fyllas i fram till dess att den enskilde vidtagit en särskild

åtgärd som markerar att ansökan är färdig och inskickad. Enligt

regeringens mening bör ett sådant förhållande som regel inte anses inne-

bära att handlingen i förvaltningsrättslig mening ska anses ha kommit in

till myndigheten. Ingivandet kan exempelvis manifesteras genom att den

enskilde trycker på en skicka-knapp i webbformuläret. Under förut-

sättning att uppgifterna på servern inte görs tillgängliga för myndighetens

handläggare före nämnda tidpunkt, torde det också vara möjligt att se en

Prop. 2016/17:180

142

eventuell lagring som föregår ingivandet som en form av teknisk lagring

för den enskildes räkning, som enligt 2 kap. 10 § första stycket TF

innebär att handlingen inte är att anse som allmän innan den ”skickats in”

(jfr HFD 2011 ref. 52). Detta bör myndigheterna ha i åtanke vid utform-

ningen av de tekniska systemen och vid behörighetstilldelningen i dessa.

Utredningens förslag innebär bl.a. att den nuvarande lagens särskilda

bestämmelse om aviserade betalda postförsändelser i lagens huvudregel

inte förs över till den nya lagen. Regeringen anser att denna förenkling är

motiverad. Det framstår som tillräckligt att bestämningen av ankomstdag

för sådana försändelser avgörs med ledning av den föreslagna bevis-

lättnadsregel som behandlas i avsnitt 11.3.

Den huvudregel som regeringen föreslår i den nya förvaltningslagen

står i sak i allt väsentligt i överensstämmelse med den nu gällande regler-

ingen. Avsikten är att praxis på detta område inte ska ändras. Själva

överföringen av ett meddelande till en myndighet bör således även i

fortsättningen ske på avsändarens risk. Liksom i dag bör det vara

tillräckligt att meddelandet har nått någon tjänsteman som är behörig att

ta emot handlingen – en behörig befattningshavare – även om detta inte

skett i myndighetens lokaler. Vem som är behörig att ta emot en handling

får liksom i dag i första hand avgöras med utgångspunkt i myndighetens

arbetsordning. Liksom hittills bör regeln endast ta sikte på vilken dag en

handling har kommit in till myndigheten, inte vilket klockslag det har

skett.

Utredningen föreslår inte någon särskild reglering om telegram som

kommer in till en myndighet. Det praktiska värdet av en sådan reglering

framstår numera som tämligen begränsat. I likhet med utredningen anser

regeringen att det inte finns behov av att föra över den nuvarande

regleringen om telegram till den nya lagen.

11.3

En bevislättnadsregel för postförsändelser

Regeringens förslag: Om en handling genom en postförsändelse eller

en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen har

nått en myndighet eller behörig befattningshavare en viss dag, ska

handlingen anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag, om det

inte framstår som osannolikt att handlingen eller avin redan den

föregående arbetsdagen skilts av för myndigheten på ett postkontor.

Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens.

Utredningen föreslår att när en handling genom en postförsändelse eller

en avi om betald postförsändelse som innehåller handlingen anlänt till en

myndighet eller kommit en behörig tjänsteman till handa en viss dag ska

handlingen alltid anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag.

Remissinstanserna: Förslaget har fått ett blandat mottagande av

remissinstanserna. Flera remissinstanser, däribland Göta hovrätt,

Kammarrätten i Stockholm, Kammarrätten i Sundsvall, Kammarrätten i

Jönköping och Försäkringskassan, välkomnar förslaget. Många remiss-

instanser är dock kritiska. Flera av dem ställer sig frågande till behovet

av en generell tidigareläggning av ankomstdagen i fråga om samtliga

postförsändelser. Trafikverket förordar att den nuvarande ordningen

143

Prop. 2016/17:180

behålls. Lotteriinspektionen anser att den föreslagna regeln bör tillämpas

bara om det råder oklarhet om när handlingen kommit in till myndig-

heten. Finansinspektionen anser att regeln bör göras tillämplig bara när

en handling ska anses inkommen inom en viss tidsfrist, inte när

ingivandet utlöser en frist inom vilken myndigheten måste vidta en

åtgärd. Länsstyrelsen i Gotlands län pekar på att regeln i vissa fall kan få

till följd att en handling ska anses inkommen redan innan den rent

faktiskt har upprättats. Transportstyrelsen framhåller att den föreslagna

regeln i vissa fall kan få negativa konsekvenser för enskilda när an-

komstdagen har betydelse för registreringar som får omedelbara rätts-

verkningar för ingivaren. Statens jordbruksverk pekar särskilt på de

effekter som regeln kan få i samband med registrering av vissa

mottagningsbevis för delgivning. Både Bolagsverket och Statens

geologiska undersökning framhåller att regleringen kan vara svår att

förstå för enskilda. Enligt Statens geologiska undersökning får regeln

vidare bl.a. till följd att den möjlighet som i dag finns att ge in en

konkurrerande ansökan enligt minerallagen samma dag som en annan

sökande försvinner. Patent- och registreringsverket menar att regeln är

verklighetsförvanskande och framhåller att det finns en risk att förslaget

leder till onödiga rättsförluster för enskilda t.ex. vid en ansökan om

immaterialrättsligt skydd enligt patentlagen. Luleå kommun anser att

ankomstdagen för postförsändelsen bör vara den dag då en handling

anlänt till myndigheten.

Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande ordning och det

förslag till reglering som behandlas i föregående avsnitt ska en handling

som anländer till en myndighet eller tas emot av en behörig tjänsteman

en viss dag som regel anses inkommen till myndigheten den dagen. I

många fall kommer denna reglering att ge tillräcklig vägledning för

enskilda vid bedömning av när en handling kan förväntas vara inkommen

hos en myndighet. Det gäller t.ex. i fråga om alla handlingar som lämnas

över till behöriga befattningshavare vid en myndighet i samband med en

personlig inställelse under myndighetens expeditionstider och i fråga om

handlingar som sänds in via en elektronisk kontaktväg. Något större

svårigheter kan det vara för enskilda att bedöma när en handling som

skickas med vanligt brev kommer in till myndigheten.

Uppgifter från undersökningar som genomförts visar att man i normala

fall bör kunna utgå ifrån att ett brev som postas för övernattsbefordran

når adressaten första vardagen efter den dag då handlingen postades. Av

Post- och telestyrelsens rapport Svensk Postmarkand 2015 (PTS-ER-

2015:3) framgår exempelvis att av de brev som under 2014 postats för

övernattsbefordran delades i genomsnitt 93,3 procent ut följande vardag.

Det är en minskning med omkring en procentenhet från det föregående

året. Mellan 2008 och 2013 varierade andelen övernattsbefordrande 1-

klassbrev mellan 93,7 procent som lägst (2010) och 95,7 procent som

högst (2009). Av tillgängliga uppgifter framgår att i princip samtliga

försändelser delats ut inom tre arbetsdagar. Risken för att någon enskild

ska drabbas av rättsförluster på grund av förseningar i postgången är med

andra ord förhållandevis liten. Trots det finns ändå ett något större

utrymme för osäkerhet vid bedömningen av ankomsttiden i dessa

situationer än i många andra befordringsfall, t.ex. när det gäller hand-

lingar som skickas in via en elektronisk kontaktväg.

Prop. 2016/17:180

144

I syfte att undvika onödiga rättsförluster för enskilda i samband med

postbefordran av handlingar togs i 1971 års förvaltningslag in en särskild

presumtionsregel som sedan oförändrad fördes över till den nuvarande

lagen. Bestämmelsen innebär att en brevförsändelse i vissa fall ska anses

ha kommit in till en myndighet redan arbetsdagen före den då handlingen

når en behörig tjänsteman. För tillämpningen av denna bestämmelse

krävs dels att det kan antas – varmed enligt förarbetena ska förstås att

”det inte framstår som osannolikt” (prop. 1971:30 del 2 s. 370) – att en

handling eller en avi om denna en viss dag har lämnats i myndighetens

lokal eller avskilts för myndigheten på ett postkontor, dels att handlingen

når en behörig tjänsteman närmast följande arbetsdag. Utformningen av

presumtionsregeln ska ses främst i ljuset av önskemålet från lagstiftarens

sida att dels begränsa myndigheternas möjligheter att genom utform-

ningen av sina posthanteringsrutiner påverka när handlingar kommer in,

dels undvika de bevisproblem som kan uppkomma i fråga om vilka

rutiner som finns för postbefordran hos postbefordringsföretagen.

Regleringen skapar därmed ökad rättssäkerhet för dem som väljer att

skicka handlingar till myndigheter genom postbefordrade försändelser.

Ett riktmärke för den gällande regleringen har varit att skapa ökad

klarhet i de situationer då det kan finnas en tvekan om handlingen ska

anses som inkommen eller inte. Det har också ansetts vara av särskild

betydelse att se till att tvekan i detta hänseende inte drabbar den enskilde

negativt (prop. 1971:30 del 2 s. 369). För att ytterligare stärka rätts-

skyddet för enskilda föreslår utredningen att regleringen om ankomstdag

för postförsändelser ska utformas på ett annorlunda sätt än i den

nuvarande lagen. Utredningen menar att innebörden av den nuvarande

regeln i vissa avseenden är oklar och ifrågasätter om den hittillsvarande

koncentrationen på bevisfrågor främjar regelns huvudsakliga syfte.

Utredningen pekar bl.a. på de svårigheter som kan finnas för både myn-

digheter och enskilda att klarlägga hur olika postoperatörers brev-

sorteringsrutiner är inrättade. Utredningen föreslår därför, i linje med

Lagrådets synpunkter i proposition 1973:30 med förslag till lag om

ändring i rättegångsbalken m.m., att postförsändelser och avier om

betalda postförsändelser som en viss dag anlänt till myndigheten eller

som kommit en behörig tjänsteman till handa ska anses ha kommit in

närmast föregående arbetsdag

(

prop. 1973:30 s. 116–117).

Flera remissinstanser riktar kritik mot utredningens förslag. Läns-

styrelsen i Gotlands län framhåller att en sådan bestämmelse kan få till

följd att en handling i vissa fall anses inkommen före den tidpunkt då den

bevisligen har upprättats. I ett visst fall kan all tillgänglig information –

bl.a. uppgifter på handlingen om när den har upprättats och om

försändelsens poststämpling – t.ex. visa att handlingen rent faktiskt måste

ha upprättats exempelvis en lördag efter en helgdag. Om handlingen

sänds med posten samma dag för att därefter nå adressaten på måndagen,

ska handlingen enligt utredningens förslag anses inkommen redan på

torsdagen. Som några remissinstanser pekar på kan en sådan konsekvens

av regleringen vara svår att förstå för enskilda. Särskilt i fall då

ankomstdagen ligger till grund för en registreringsåtgärd som får

omedelbara rättsverkningar för den enskilde kan en sådan reglering ge

upphov till negativa konsekvenser för enskilda. Som Transportstyrelsen

145

Prop. 2016/17:180

anmärker gäller detta t.ex. i fråga om en registrering om avställning av

ett fordon. Förvaltningslagens bestämmelser om ankomstdag kan också

få betydelse vid tillämpningen av bestämmelser med frister som är

reglerade i speciallagstiftningen. Enligt 6 § patentlagen (1967:837) får

t.ex. en ansökan om patent i vissa fall prioritet och ska gälla från en

tidigare tidpunkt än när ansökan lämnades in, om den gjorts inom tolv

månader från ingivningsdagen för en tidigare gjord ansökan. Även om

risken för att någon enskild skulle missta sig i fråga om den tidigare

ingivningsdagen och därmed missa prioritetsfristen framstår som

tämligen liten, måste risken för rättsförluster i dessa slags situationer

ändå tas i beaktande. Den föreslagna regleringen kan i vissa fall också få

betydande negativa konsekvenser för förvaltningen. Det gäller särskilt i

fall då ankomstdagen för en handling utlöser en frist inom vilken

myndigheten ska göra en prövning och meddela ett beslut, i synnerhet

om denna frist är mycket kort. Det är visserligen möjligt att i

speciallagstiftningen meddela särskilda föreskrifter om fastställande av

ankomstdag för sådana fall. Särregleringar av sådant slag riskerar dock

att ge upphov till oklarheter hos både allmänheten och myndigheterna

om hur ankomstdagen ska bestämmas i olika situationer. Mot bakgrund

av de synpunkter som Statens jordbruksverk för fram vill regeringen

även framhålla att det framstår som mindre lämpligt att tillämpa den

föreslagna regleringen vid registrering av postförsändelser med

mottagningsbevis för delgivning som kommer in till en myndighet. En

sådan ordning skulle nämligen i vissa fall kunna leda till att en

överklagandefrist i praktiken förkortas i förhållande till vad som gäller

enligt nuvarande ordning.

Regeringen ser i likhet med utredningen och flera remissinstanser att

en förenkling av reglerna om fastställande av ankomstdag för post-

försändelser i många fall skulle kunna bidra till att ytterligare minska

risken för rättsförluster för enskilda och förenkla handläggningen för

myndigheterna. En tillämpning av den av utredningen föreslagna bestäm-

melsen förutsätter t.ex. inte någon mer ingående kunskap om hur post-

försändelser hanteras hos postbefordringsföretagen och bevisfrågorna

minimeras, vilket typiskt sett är till fördel för både enskilda och

myndigheterna. Man kan dock inte bortse från att en sådan reglering i

vissa fall som redovisas ovan också kan få negativa följder för enskilda

och myndigheter om den tillämpas undantagslöst i förvaltningen. Mot

förslaget kan också anföras att den nuvarande regleringen har tillämpats

under lång tid och i allt väsentligt fungerat väl. Det finns dessutom

anledning att anta att användningen av andra kommunikationsmedel än

traditionell post, t.ex. tjänster som bygger på automatiserad data-

behandling, kommer att öka i framtiden. Genom att skicka in handlingar

per post i god tid före utgången av en frist eller genom att använda en

digital kommunikationstjänst som innebär att handlingen kommer in

direkt har enskilda långtgående möjligheter att själva minimera risken för

rättsförluster på grund av en missad frist. Enligt regeringens mening

framstår behovet av ändring av den gällande ordningen därmed inte som

tillräckligt framträdande för att en ändring i sak ska vara motiverad.

Enligt regeringens mening bör den huvudregel om inkomna handlingar

som behandlas i föregående avsnitt därför gälla även i fråga om en

handling som kommer in genom en postförsändelse. Men det finns också

Prop. 2016/17:180

146

fortsättningsvis behov av en bevislättnadsregel för fastställande av när

postbefordrade handlingar ska anses ha kommit in till en myndighet. Den

nuvarande presumtionsregeln fungerar i allt väsentligt väl. Övervägande

skäl talar därför enligt regeringen för att en reglering som motsvarar den

nuvarande bör föras över till den nya förvaltningslagen. Det finns dock

anledning att göra vissa språkliga justeringar för att klargöra hur

regleringen ska tillämpas.

Regeringen anser sammanfattningsvis att det i den nya förvaltnings-

lagen bör tas in en bevislättnadsregel som på ett något tydligare sätt än

i dag klargör hur ankomstdagen ska bestämmas när det gäller post-

försändelser. I likhet med vad som gäller enligt nuvarande ordning bör

det inte krävas någon omfattande utredning från den enskilde för att

beviskravet i lättnadsregeln ska anses uppfyllt. Regleringen bör utformas

så att det framgår att när en handling genom en postförsändelse eller en

avi om betald postförsändelse som innehåller handlingen har nått en

myndighet eller behörig befattningshavare en viss dag, ska handlingen

anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag om det inte framstår

som osannolikt att handlingen eller avin redan den dagen skilts av för

myndigheten på ett postkontor. Den nuvarande presumtionsregeln ”om

det kan antas” ersätts alltså med ”om det inte framstår som osannolikt”.

En på detta sätt omformulerad presumtionsregel är inte avsedd att leda

till någon ändrad tillämpning i praktiken (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 370).

Det bör även fortsättningsvis vara tiden för insortering av posten i

myndighetens postfack eller postbox på ett postkontor som är avgörande

för tillämpningen av bevislättnadsregeln, inte tidpunkten för när

försändelserna anländer till ett postkontor. Vidare bör det inte heller

fortsättningsvis spela någon roll för tillämpningen om myndigheten vid

insorteringstillfället har tillträde till det utrymme där postboxen eller

postfacket finns.

11.4

Handlingar som finns i myndighetens postlåda

Regeringens förslag: En handling som finns i en myndighets postlåda

när myndigheten tömmer den första gången en viss dag, ska anses ha

kommit in närmast föregående arbetsdag.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker

eller har inte några invändningar mot förslaget. Länsstyrelsen i Gotlands

län föreslår dock att regeln görs tillämplig bara i fall då det kan antas att

en handling har lämnat avsändaren senast den dag då handlingen ska

anses ha kommit in eller omfatta handlingar som ska ha kommit in inom

en viss frist.

Skälen för regeringens förslag: Handlingar som lämnas i en

myndighets lokal en viss dag efter expeditionstidens slut, t.ex. genom att

de lämnas i myndighetens brevinkast sedan myndigheten stängt, anses

inkomna till myndigheten den dagen. Det följer av huvudregeln för

fastställande av en handlings ankomstdag. För den enskilde kan det dock

ofta vara förenat med svårigheter att visa att handlingen rent faktiskt

147

Prop. 2016/17:180

lades i myndighetens postlåda före kl. 24.00 en viss dag före den dag då

myndigheten tömt sin postlåda.

Av 10 § andra stycket FL följer att en handling som en viss dag kan

antas ha lämnats i myndighetens lokal ska anses ha kommit in den dagen,

om den kommer en behörig tjänsteman till handa närmast följande

arbetsdag. Denna presumtionsregel tillämpas i praxis på så sätt att en

myndighet behandlar handlingar som finns i myndighetens postlåda när

denna töms den första gången en viss dag som inkomna närmast före-

gående arbetsdag. När det gäller sådana handlingar finns det i praktiken

normalt inte någon annan möjlighet än att anse att handlingarna har

kommit in arbetsdagen närmast före dagen för tömning. Exempelvis

saknas i sådana fall poststämplar och annan information att ta fasta på

vid bedömningen.

Regeringen konstaterar i likhet med utredningen att man som enskild

har rätt att förvänta sig att en myndighet som har en postlåda tömmer den

åtminstone en gång per arbetsdag. Något annat skulle strida mot de

bestämmelser om service och tillgänglighet som gäller för förvaltningen

(se avsnitt 7.2). I syfte att förenkla för myndigheterna och öka förutse-

barheten för enskilda anser regeringen, liksom utredningen, att det i den

nya förvaltningslagen bör tas in en bestämmelse som kodifierar praxis.

Det bör alltså i förvaltningslagen tas in en bestämmelse som innebär att

en handling som finns i en myndighets postlåda när myndigheten tömmer

den första gången en viss dag, ska anses ha kommit in närmast

föregående arbetsdag. Den som tömmer postlådan får anses behörig att ta

emot handlingen för registrering. Det finns därför inte något behov av att

komplettera föreskriften med ett förtydligande i detta avseende.

12

Hur ärenden ska beredas

12.1

Utredningsansvaret lagregleras

Regeringens förslag: En myndighet ska se till att ett ärende blir utrett

i den omfattning som dess beskaffenhet kräver.

En enskild part som inleder ett ärende ska medverka genom att så

långt som möjligt ge in den utredning som parten vill åberopa till stöd

för sin framställning.

Om det behövs ska myndigheten genom frågor och påpekanden

verka för att parten förtydligar eller kompletterar framställningen.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Riks-

revisionen, Kammarrätten i Stockholm, Försäkringskassan, Läkemedels-

verket, Lunds universitet, Post- och telestyrelsen och Stockholms kom-

mun, tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändning.

Kammarrätten i Jönköping och Stockholms universitet anser att utred-

ningens förslag till bestämmelse om utredningsansvaret bör samordnas

med ändringen i motsvarande reglering i förvaltningsprocesslagen som

Prop. 2016/17:180

148

baseras på förslaget i promemorian En mer ändamålsenlig förvaltnings-

process (Ds 2010:17).

Förvaltningsrätten i Stockholm, Pensionsmyndigheten, Länsstyrelsen i

Gotlands län, Centrala studiestödsnämnden, Örebro universitet och

Göteborgs universitet för fram vissa språkliga och lagtekniska syn-

punkter i fråga om bestämmelsernas närmare utformning.

Skälen för regeringens förslag

Reformbehovet

En målsättning med förvaltningsförfarandet är att den enskilde inte annat

än undantagsvis ska behöva föra sin sak vidare till domstol. Tyngdpunk-

ten i förfarandet bör därför ligga i första instans och förvaltningslagen

bör generellt vara så utformad att en rättssäker och effektiv domstols-

prövning underlättas i de fall överklagande sker. Ett sätt att åstadkomma

detta är att se till att utredningen i första instans blir så fullständig som

möjligt.

Den nuvarande förvaltningslagen innehåller till skillnad från förvalt-

ningsprocesslagen (8 §) inte några bestämmelser som ger uttryck för att

den s.k. officialprincipen ska gälla, dvs. att det i första hand är myndig-

heten som ansvarar för att ett ärende blir tillräckligt utrett. Enligt praxis

gäller dock denna princip även för handläggningen av ärenden hos

förvaltningsmyndigheterna.

Samma skäl som motiverar att de allmänna förvaltningsdomstolarna

bör ha ett grundläggande utredningsansvar gör sig gällande med ännu

större styrka då det är fråga om att i första instans utreda ett ärende hos

en förvaltningsmyndighet. Man bör i fråga om utredningsskyldighet

ställa minst samma krav på den myndighet som ursprungligen har han-

terat ett ärende som de krav som gäller för domstolarna när de efter ett

överklagande ska se till att ett ärende blir tillräckligt utrett.

Både rättssystematiska och sakliga skäl talar alltså för att man bör

lagreglera utredningsansvaret i förvaltningsärenden. En stor majoritet av

remissinstanserna, bl.a. Försäkringskassan, Läkemedelsverket, Lunds

universitet och Stockholms kommun, tillstyrker utredningens förslag om

detta eller lämnar det utan invändning i sak. Regeringen föreslår därför

att den nya förvaltningslagen ska inkludera en uttrycklig bestämmelse

om myndigheternas principiella utredningsansvar.

Enligt Förvaltningsrätten i Stockholm bör det absoluta kravet på objek-

tivitet från myndigheternas sida komma till tydligt uttryck i en sådan

bestämmelse. Regeringen anser dock att det är tillräckligt med den sär-

skilda bestämmelse om objektivitetsprincipen som föreslås gälla som en

av grunderna för god förvaltning och som behandlas i avsnitt 7.1.

Myndighetens utredningsansvar

Att förvaltningsmyndigheternas ärenden blir tillräckligt utredda är i

grunden en fråga om att förverkliga avsikten med den materiella

reglering som ska tillämpas i det enskilda ärendet. Ett ingrepp mot någon

enskilds person eller egendom förutsätter inte bara en analys av de

kriterier som enligt tillämpliga föreskrifter gäller för en sådan åtgärd. Det

måste också under handläggningen ha klarlagts att omständigheterna i

149

Prop. 2016/17:180

det enskilda fallet är sådana att dessa kriterier är uppfyllda. En person

kan på motsvarande sätt inte beviljas en förmån enbart av den

anledningen att han eller hon har ansökt om denna och i någon mening

kan sägas befinna sig i en sådan situation som bestämmelserna tar sikte

på. Endast om de faktiska förhållandena i det enskilda ärendet bedöms

uppfylla kriterierna i de tillämpliga föreskrifterna, kan ett gynnande

beslut meddelas.

Regeringen anser att det alltid måste vara beslutsmyndigheten som har

det yttersta ansvaret för att underlaget i ett förvaltningsärende är sådant

att det leder till ett materiellt riktigt beslut. Det är alltså givet att official-

principen i denna mening måste gälla. Som utredningen framhåller bör

en sådan huvudregel i förvaltningslagen dock utformas så att kraven på

omfattningen av myndighetens utredningsåtgärder varierar med hänsyn

till ärendets karaktär. På så sätt tydliggörs det också att denna utformning

av utredningsansvaret inte innebär att andra aktörer kan vara helt passiva.

Med hänsyn till att det förekommer ett stort antal ärendetyper av vitt

skilda slag inom den offentliga förvaltningen bör huvudregeln om utred-

ningsansvaret ges en utformning som är relativt allmänt hållen.

Regeringen anser att en lämplig förebild är motsvarande reglering för

processen i allmän förvaltningsdomstol, dvs. 8 § första stycket FPL.

Praxis avseende tillämpningen av förvaltningsprocesslagens motsvarande

föreskrift kan därmed ge vägledning även inom förvaltningslagens

tillämpningsområde. Som Kammarrätten i Stockholm är inne på kan en

sådan lösning också bidra till att förhindra onödiga överklaganden.

Regeringen kan instämma i Centrala studiestödsnämndens uppfattning

att man kan överväga en annan språklig utformning av bestämmelsen.

Samtidigt finns det ett värde av att den grundläggande regleringen i

förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen om utredningsansvaret i

sak har en enhetlig utformning. Till skillnad från bl.a. Förvaltningsrätten

i Stockholm föredrar regeringen därför utredningens förslag till lagtext.

Regeringens förslag, som alltså kodifierar praxis på området, innebär

även en tydligare markering av Sveriges åtaganden enligt EU-rätten,

eftersom den s.k. omsorgsprincipen därmed kommer till uttryck i den nya

förvaltningslagen. Förenklat tar omsorgsprincipen i grunden sikte på EU-

institutionernas skyldighet att i sin ärendehandläggning göra utredningar

och omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är

relevanta i det enskilda fallet (se utredningens betänkande, SOU 2010:29

s. 78–79 och 91–93).

När en myndighet överväger vilka utredningsåtgärder som bör vidtas i

ett visst ärende kan den ha anledning att tolka bestämmelsen om

utredningsansvaret i ljuset av andra internationella åtaganden. Det gäller

t.ex. i fråga om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter,

om ärendet rör barn.

Som utredningen konstaterar innebär förslaget att införa bestämmelser

om utredningsansvaret i förvaltningslagen också att behovet av särskilda

bestämmelser om detta i specialförfattningarna minskar. Sådana regler på

olika områden ger oftast enbart uttryck för etablerad praxis och har

motiverats av just avsaknaden av en allmän bestämmelse i förvaltnings-

lagen (se t.ex. SOU 2001:47 s. 294 och Lagrådets yttrande över förslaget

till socialförsäkringsbalk, prop. 2008/09:200 s. 1166–1167).

Prop. 2016/17:180

150

Enskild parts medverkan

Enskilda parter ger ofta på eget initiativ in den utredning som de önskar

åberopa till stöd för sina framställningar. Om ett ärende gäller en begäran

från någon enskild om att få en förmån av det allmänna, behöver myn-

digheten därför i praktiken inte vara lika aktiv som i ett ärende som avser

ett ingripande mot någon enskild i det allmännas intresse. Myndigheterna

bör dock inom ramen för sitt utredningsansvar, beroende på vad saken

gäller, också kunna kräva att parterna medverkar genom att se till att allt

relevant material som de vill åberopa tas fram. Som Lagrådet

uppmärksammar bör det klargöras hur ett sådant krav på en enskild part

förhåller sig till myndighetens utredningsansvar.

Den nya förvaltningslagen bör reglera en parts skyldighet att aktivt

medverka i och bidra till utredningen enbart när det gäller sådana

ärenden som har inletts av parten själv. Som Pensionsmyndigheten är

inne på bör denna skyldighet inte vara obegränsad utan gälla så långt

som det är praktiskt möjligt. Exempelvis bör en part inte vara tvungen att

bidra med utredning som är orimligt kostsam eller som förutsätter en

orimlig arbetsbörda. Utredningens förslag till lagtext bör justeras för att

tydliggöra detta. Vidare bör en allmän bestämmelse om detta utformas så

att den inte innebär något tvång för parter att ge in utredning som talar

till deras nackdel. Bestämmelser om t.ex. en upplysningsplikt vars

fullgörande är kopplat till en sanktion eller om skyldighet att ställa upp

på läkarundersökning bör lämpligen finnas i specialförfattningar.

Det bör alltså av lagtexten tydligt framgå att det är fråga om en enskild

parts medverkan i utredningen av ärenden som har inletts av parten själv

och inte ärenden som en myndighet har inlett på eget initiativ. Typiskt

sett gäller ett sådant ärende inte något betungande ingrepp, utan en

begäran om ett beslut som för den enskilde framstår som gynnande.

Enligt Örebro universitet bör det i bestämmelsen särskilt markeras att det

ställs olika krav på en parts medverkan beroende på om ärendet kan leda

fram till ett gynnande eller betungande beslut. Regeringen anser dock

inte att det finns skäl att frångå utredningens förslag till lagtext i den

delen.

Om myndigheten bedömer att det finns oklarheter eller ofullständig-

heter i den utredning som en part har gett in till stöd för sin framställning,

bör myndigheten – i syfte att ärendet ska bli tillräckligt utrett – uppmana

parten att rätta till bristerna. Kammarrätten i Jönköping och Stockholms

universitet uppmärksammar det förslag som låg till grund för den ändring

i 8 § FPL som trädde i kraft den 1 juli 2013 och som innebär ett för-

tydligande av de allmänna förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar

(jfr prop. 2012/13:45 s. 113–117). Båda myndigheterna förordar att reg-

leringen i den nya förvaltningslagen samordnas med bestämmelserna i

förvaltningsprocesslagen. Vidare anser Länsstyrelsen i Gotlands län och

Göteborgs universitet att man bör justera utredningens förslag till lagtext,

så att det tydligare framgår att bestämmelsen tar sikte på även sådana

ärenden som den enskilde inleder genom t.ex. en anmälan eller ett över-

klagande. Regeringen anser att bestämmelserna bör utformas i linje med

detta.

Bestämmelsen bör däremot inte omfatta sådana ärenden som inleds av

en annan myndighet. Det är rimligt att förvänta sig att en myndighet

151

Prop. 2016/17:180

medverkar till utredningen genom att ge in ett tillräckligt underlag för en

framställning utan en särskild bestämmelse om detta. Den samverkans-

regel som regeringen behandlar i avsnitt 7.2 bör i övrigt vara tillräcklig

för att lösa eventuella behov av kompletteringar.

12.2

Muntliga uppgifter

Regeringens förslag: Om en enskild part vill lämna uppgifter munt-

ligt i ett ärende ska myndigheten ge parten tillfälle till det, om det inte

framstår som obehövligt. Myndigheten bestämmer hur detta ska ske.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Riks-

dagens ombudsmän, Förvaltningsrätten i Stockholm, Pensionsmyndig-

heten, Skatteverket, Post- och telestyrelsen, Energimarknadsinspektionen

och Växjö kommun, tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan

invändning. Länsstyrelsen i Gotlands län har inte något att invända mot

utredningens lagtextförslag, men ifrågasätter om inte regleringen i stället

bör införas i den nya förvaltningslagens bestämmelse om handläggning-

ens form.

Datainspektionen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och

Centrala studiestödsnämnden anser att en myndighet även fortsättnings-

vis bör kunna ta hänsyn till arbetets behöriga gång när en enskild vill

lämna uppgifter muntligen i ett ärende (jfr 14 § första stycket FL).

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap är också kritisk till att

utredningens förslag, till skillnad från gällande rätt, tar sikte på alla slags

ärenden och inte enbart sådana som avser myndighetsutövning mot

någon enskild. Även Statens kulturråd och Arbetsförmedlingen föredrar

nuvarande reglering i 14 § FL om muntlig handläggning framför utred-

ningens förslag.

Enligt bl.a. Lantmäteriet bör regleringen utformas så att en myndighet

får begära att omfattande och komplicerade uppgifter i stället ska lämnas

skriftligt. Även Tullverket är inne på samma linje.

Datainspektionen uppmärksammar vissa integritetsaspekter i fråga om

sådant uppgiftslämnande som sker per telefon och som dokumenteras

genom att myndigheten spelar in samtalet.

Lunds universitet och Arbetsförmedlingen för fram vissa språkliga och

lagtekniska synpunkter i fråga om bestämmelsernas närmare utformning.

Skälen för regeringens förslag: Den bestämmelse som regeringen

behandlar i avsnitt 8.1 om att förvaltningsförfarandet som huvudregel ska

ske i skriftlig form, har utformats så att bestämmelsen öppnar för munt-

liga inslag. Betydelsen av att den enskilde ges möjlighet att muntligen

kommunicera med myndigheterna kommer även till uttryck i de bestäm-

melser om service och tillgänglighet som behandlas i avsnitt 7.2 och som

gäller oavsett om det är fråga om ärendehandläggning eller inte.

För att ytterligare underlätta den enskildes kontakter med myndighet-

erna och allmänt främja en enkel och smidig handläggning bör den nya

förvaltningslagen även innehålla en uttrycklig bestämmelse om muntlig

handläggning. En enskild part bör enligt denna bestämmelse ha rätt att

inom vissa ramar kunna kräva att få lämna uppgifter i muntlig form

Prop. 2016/17:180

152

under beredningen av ett ärende. Regeringen anser, till skillnad från bl.a.

Statens kulturråd och Arbetsförmedlingen, att en sådan bestämmelse i

den nya lagen bör göras mera generös i förhållande till den enskilde än

vad som följer av gällande rätt.

Länsstyrelsen i Gotlands län anser att bestämmelsen bör införas i den

paragraf i den nya lagen som innehåller huvudregeln om handläggning-

ens form. Som anförs i avsnitt 8.1 föredrar regeringen dock att följa

utredningens förslag och reglera rätten att lämna uppgifter muntligt

tillsammans med övriga bestämmelser om ärendenas beredning.

Nuvarande bestämmelse i 14 § första stycket FL är tillämplig enbart i

ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten

för samhällsskydd och beredskap anser att detta bör gälla även enligt den

nya bestämmelsen. Som utredningen konstaterar ger en sådan avgräns-

ning i sak dock uttryck för en omotiverat stor restriktivitet vid bemötan-

det av den enskildes uttalade önskemål om att få lämna uppgifter munt-

ligt. I avsnitt 6.2 gör regeringen vidare bedömningen att uttrycket

myndighetsutövning inte bör användas i den nya förvaltningslagen för att

avgränsa bestämmelsernas tillämpningsområde. Bestämmelsen i den nya

lagen om muntlig handläggning bör därför inte innehålla någon motsvar-

ande begränsning.

Enligt gällande rätt får en myndighet avslå en begäran om att få lämna

uppgifter muntligt i ett ärende om arbetets behöriga gång annars skulle

hindras. Till skillnad från bl.a. Datainspektionen och Centrala studie-

stödsnämnden anser regeringen, i likhet med utredningen, att en sådan

begränsning av enskildas möjligheter att lämna uppgifter muntligt ger

uttryck för en restriktivitet som inte är motiverad. Det är därför lämp-

ligare att en ny bestämmelse utformas på ett för den enskilde mer

fördelaktigt sätt. Det bör dock inte finnas någon ovillkorlig rätt att

muntligt få framföra omständigheter som i och för sig är relevanta för ett

ärende. En myndighet bör t.ex. inte tvingas ta tid och andra resurser i

anspråk för att ta del av information som redan är känd. En förutsättning

som knyter an till själva behovet av att få meddela sig muntligt bör därför

byggas in i regeln.

Ett sådant behovskriterium bör utformas så att bestämmelsen inte inne-

bär alltför långtgående krav på myndigheterna. Avsikten är exempelvis

inte att den enskilde mera generellt ska kunna kräva en muntlig förhand-

ling av det slag som används i förfarandet hos de allmänna förvaltnings-

domstolarna. Det är inte heller rimligt att den enskilde ska kunna begära

att få lämna uppgifterna vid ett personligt möte med den som handlägger

det aktuella ärendet. Vad det gäller är enbart att parten ska ha rätt att –

om det inte är obehövligt – välja muntlig i stället för skriftlig form, då

han eller hon förser myndigheten med beslutsunderlag. Som utredningen

föreslår bör det vara myndigheten som avgör på vilket sätt detta lämp-

ligen ska ske. Kravet på att en part ska ha fått lämna uppgifter muntligt

kan t.ex. uppfyllas genom ett telefonsamtal som dokumenteras genom en

tjänsteanteckning som tillförs akten i ärendet. Ett annat alternativ skulle

kunna vara att myndigheten spelar in samtalet. Som Datainspektionen

påpekar bör ett sådant förfarande användas enbart under förutsättning att

den enskilde samtycker till det.

Mot denna bakgrund anser regeringen att utredningens förslag om att

en enskild part på begäran ska få lämna uppgifter muntligt om det inte

153

Prop. 2016/17:180

framstår som obehövligt, lagtekniskt innebär en lämplig markering av

betydelsen av muntlighet i förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna.

Till skillnad från bl.a. Lunds universitet anser regeringen också att en

sådan utformning av bestämmelsen är tillräckligt tydlig för att undvika

tillämpningsproblem.

Några remissinstanser, bl.a. Arbetsförmedlingen, befarar att den före-

slagna avgränsningen kan leda till en ökad arbetsbörda för myndighet-

erna som inte står i proportion till den förväntade nyttan för de enskilda.

Som utredningen framhåller kan förslaget dock inte anses innebära några

större förändringar för myndigheternas del jämfört med nuvarande

bestämmelser i förvaltningslagen. Om en myndighet anser sig i ett visst

fall kunna välja det enklaste alternativet, dvs. att anteckna uppgifter som

lämnas vid ett telefonsamtal, blir det knappast alls fråga om någon ökad

belastning utan snarast om att fullgöra en funktion som följer redan av

skyldigheterna om service och tillgänglighet (jfr avsnitt 12.5).

Enligt bl.a. Lantmäteriet bör det uttryckligen framgå av lagtexten att en

myndighet får begära att omfattande och komplicerade uppgifter i stället

ska lämnas skriftligt. Avsikten med bestämmelsen om muntliga uppgifter

är, som framgår ovan, inte att den enskilde ska få avgöra handläggning-

ens form – som enligt huvudregeln är skriftlig. Vad det gäller är enbart

att säkerställa att en enskild part ges möjlighet att under ärendets bered-

ning – vid behov – lämna muntliga uppgifter för att ta till vara sin rätt.

Ett tillfälle att lämna uppgifter behöver inte vara obegränsat.

Myndigheten bör kunna bestämma en viss tid för t.ex. det telefonsamtal

eller möte, då uppgifterna får lämnas. Regeringen anser därför inte att det

finns något behov av en särskild bestämmelse av det slag som bl.a. Lant-

mäteriet efterfrågar.

Det finns också skäl att i sammanhanget uppmärksamma myndigheter-

nas utredningsansvar, som regeringen föreslår ska regleras uttryckligen i

den nya förvaltningslagen och som behandlas i avsnitt 12.1. För att

säkerställa att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver bör

myndigheten i de fall som uppgifterna är omfattande eller komplicerade

kunna begära att den enskilde på lämpligt sätt kompletterar myndighet-

ens dokumentation av det muntliga uppgiftslämnandet genom att själv ge

in ett skriftligt underlag. En inledande muntlig kontakt bidrar i sådana

fall till att tydliggöra för både den enskilde och myndigheten vilket

underlag som behövs för att myndigheten ska kunna fatta ett materiellt

riktigt beslut i ärendet.

Prop. 2016/17:180

154

12.3

Kommunikation

12.3.1

En starkare rätt till delaktighet i handläggningen

Regeringens bedömning: En parts rätt att bli informerad om hur

ärendet handläggs och få en möjlighet att påverka detta bör stärkas i

förhållande till nuvarande ordning. Den nya förvaltningslagen bör

innehålla bestämmelser om myndigheternas kommunikationsskyldig-

het som ger uttryck för detta. De nya bestämmelserna bör utformas så

att de även tillgodoser det allmännas intresse av att kunna upprätthålla

en förvaltning som samtidigt är så effektiv som möjligt.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser kommenterar

utredningens överväganden i denna del. Centrala studiestödsnämnden

och Post- och telestyrelsen är positiva till utredningens bedömning.

Migrationsverket har inte någon invändning mot att rättssäkerheten för

enskilda stärks, men konstaterar – i likhet med bl.a. Växjö kommun – att

det samtidigt kräver mer resurser av myndigheterna. Myndigheten för

samhällsskydd och beredskap anser att nuvarande reglering är välavvägd

och bör behållas.

Skälen för regeringens bedömning: Inom förvaltningsrätten kommer

den grundläggande rättsprincipen att ingen ska dömas ohörd till uttryck

som en kommunikationsprincip. En regelrätt kommunikation förutsätter,

till skillnad från den allmänna rätt till insyn i det egna ärendet som bör

gälla för varje part (jfr 16 § FL), att en myndighet aktivt både informerar

en part om sådana uppgifter som har tillförts ärendet och ger parten till-

fälle att lämna synpunkter på innehållet i uppgifterna. En part ska alltså

inte själv behöva vara aktiv för att undvika att myndigheten fattar beslut

på ett underlag som han eller hon inte har känt till och kunnat bemöta.

Tillämpningen av kommunikationsprincipen fyller också en viktig

funktion som utredningsmedel, eftersom den säkerställer ett fortlöpande

utbyte av information och argument mellan dem som medverkar i ären-

det. Bestämmelser om kommunikationsskyldighet bidrar på så sätt till att

uppfylla förvaltningslagens övergripande ändamål, nämligen att värna

enskildas rättssäkerhet och underlätta snabba avgöranden. Som utred-

ningen framhåller bör man inte göra någon skillnad mellan fysiska och

juridiska personer och i detta sammanhang inte heller mellan enskilda

och offentliga parter. Om en myndighet eller någon annan företrädare för

det allmänna har ställning som part i ett ärende bör den handläggande

myndighetens kommunikationsskyldighet därför gälla på samma sätt som

i förhållande till enskilda (jfr RÅ 1998 ref. 1).

Kommunikationsprincipen kommer till uttryck i 17 § FL. Regleringen

är utformad så att den grundläggande skyldigheten för en myndighet att

kommunicera materialet i ett ärende med den som är part gäller med flera

begränsningar. Regeringen anser, till skillnad från Myndigheten för sam-

hällsskydd och beredskap, att några av dessa begränsningar kan ifråga-

sättas mot bakgrund av de övergripande ändamålen med förvaltnings-

lagen. Som Migrationsverket och Växjö kommun är inne på måste

behovet av en skärpning emellertid vägas mot de risker från effektivitets-

synpunkt som en utökad kommunikationsskyldighet kan medföra.

155

Prop. 2016/17:180

Förtroendet för den offentliga förvaltningen förutsätter att den bedrivs

så att samhällsmedborgarna görs delaktiga i frågor som rör dem. Den

som är part i ett ärende hos en förvaltningsmyndighet bör därför ha rätt

att ställa två grundläggande krav på myndigheten – att bli informerad om

hur ärendet handläggs och att få en möjlighet att påverka detta. Reger-

ingen anser att bestämmelserna om kommunikation i den nya förvalt-

ningslagen bör utformas så att den enskildes intressen i dessa avseenden

kommer till tydligare uttryck än enligt 17 § FL, där myndighetsperspek-

tivet är mer framträdande. Regleringen bör dock givetvis – i likhet med

nuvarande bestämmelser i förvaltningslagen – också tillgodose det

allmännas intresse av att kunna upprätthålla en förvaltning som samtidigt

är så effektiv som möjligt. Detta är viktigt även för enskilda, eftersom en

effektiv och snabb förvaltning leder till generellt kortare handläggnings-

tider.

Rätten att få information om och ges möjlighet att påverka ärendets

handläggning bör dock inte gälla för alla som kommer i kontakt med ett

ärende. Eftersom det är fråga om en skyldighet för myndigheten måste

den på ett rimligt sätt kunna göra klart för sig med vem eller vilka som

kommunikation ska ske. Vilka som är parter går i huvudsak att avgöra

redan när ett ärende inleds, men frågan kan också aktualiseras i senare

skede. Så kan t.ex. vara fallet om någon enskild, som inte tidigare har

förekommit i ärendet, under handläggningens gång gör gällande att han

eller hon också bör ges ställning som part. Som Datainspektionen

uppmärksammar bör det, liksom hittills, överlämnas till rättstillämp-

ningen att utveckla närmare praxis kring detta (jfr avsnitt 8.2).

12.3.2

En huvudregel om kommunikationsskyldighet

Regeringens förslag: Innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende

ska den, som huvudregel, underrätta den som är part om allt material

som är av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en

bestämd tid yttra sig över det.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Migra-

tionsverket, Länsstyrelsen i Gotlands län, Statens skolinspektion, Post-

och telestyrelsen och Göteborgs kommun, tillstyrker utredningens förslag

eller har inte någon invändning mot det. Riksdagens ombudsmän (JO),

Kammarrätten i Sundsvall, Datainspektionen och Örebro kommun

motsätter sig inte utredningens förslag, men förutser vissa tillämpnings-

svårigheter om det genomförs. Konsumentverket anser att man behöver

ytterligare analysera konsekvenserna av utredningens förslag innan det

kan genomföras.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Skatteverket,

Uppsala universitet och Linköpings universitet är – till skillnad från bl.a.

Konkurrensverket – kritiska till att utredningens förslag tar sikte på alla

slags ärenden och inte enbart sådana som avser myndighetsutövning mot

någon enskild, vilket gäller enligt 17 § FL. MSB och Skatteverket avstyr-

ker därför utredningens förslag i denna del.

Prop. 2016/17:180

156

Justitiekanslern ansluter sig till utredningens bedömning att kravet på

kommunikation i fråga om beslut som inte är slutliga bör motsvara vad

som följer av nuvarande praxis. Några remissinstanser, bl.a. MSB,

Skatteverket, Konkurrensverket och Sveriges geologiska undersökning,

anser dock att utredningens förslag i denna del är alltför långtgående och

avstyrker att det genomförs.

Stockholms universitet välkomnar utredningens förslag att en myndig-

hets kommunikationsskyldighet innan den fattar ett beslut i ett ärende ska

gälla för allt material av betydelse för beslutet. MSB är däremot kritisk

till att i lagtexten använda uttrycket material för att beteckna det som ska

kommuniceras. MSB anser, i likhet med Naturvårdsverket, att uttrycket

uppgift – som används i nuvarande reglering i 17 § FL – är lämpligare

och förutser tillämpningsproblem om utredningens förslag genomförs.

Kammarrätten i Göteborg uppmärksammar frågan om vilka omständig-

heter som ska anses ha betydelse för ett beslut.

Kammarkollegiet och Västerås kommun för fram vissa språkliga och

lagtekniska synpunkter i fråga om bestämmelsens närmare utformning.

Skälen för regeringens förslag

En huvudregel för alla slags ärenden

Nuvarande bestämmelse i 17 § FL om kommunikationsskyldighet är

tillämplig enbart i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon

enskild. MSB och Skatteverket anser, till skillnad från utredningen, att

detta bör gälla även enligt den nya förvaltningslagen. Uppsala universitet

och Linköpings universitet är också kritiska till utredningens förslag på

denna punkt. Som utredningen uppmärksammar visar emellertid JO:s

granskningsuttalanden att det även i andra typer av ärenden, t.ex. i vissa

ärenden om vårdnad och umgänge enligt föräldrabalken, finns skäl att

ställa krav på kommunikation för att se till att de hanteras i enlighet med

god förvaltningsstandard. I avsnitt 6.2 gör regeringen vidare bedöm-

ningen att uttrycket myndighetsutövning inte bör användas i den nya

förvaltningslagen för att avgränsa bestämmelsernas tillämpningsområde.

Bestämmelsen i den nya lagen om kommunikationsskyldighet bör därför

inte innehålla någon motsvarande begränsning.

Några remissinstanser, bl.a. MSB och Örebro kommun, befarar att en

sådan utvidgning av tillämpningsområdet i förhållande till gällande rätt

som utredningen föreslår riskerar att negativt påverka förvaltningens

effektivitet och leda till onödigt långa handläggningstider. Regeringen,

som anser att risken för detta inte bör överdrivas, instämmer dock i Kon-

kurrensverkets uppfattning att förslaget bör kunna genomföras utan några

problem av betydelse.

En annan formell begränsning i fråga om tillämpningsområdet för

nuvarande reglering är att kravet på kommunikation med den som är part

enbart gäller för själva avgörandet i ärendet. Ett beslut som fattats under

någon annan del av handläggningen än slutfasen kan – oavsett vad det

gäller och hur det påverkar den enskilde – meddelas utan att den som är

part har underrättats om och fått tillfälle att bemöta underlaget för detta.

Det gäller alltså inte något krav på kommunikation enligt 17 § FL för

beslut under förfarandet som innebär påtagliga ingrepp i en parts person-

liga eller ekonomiska förhållanden eller som med hjälp av tvångsmedel

157

Prop. 2016/17:180

syftar till att få parten att medverka på det sätt som myndigheten begär.

Som exempel kan nämnas ett beslut om föreläggande som är förenat med

vite eller hot om polishandräckning och som innebär att någon ska vidta

eller avstå från en viss åtgärd eller att upphöra med en verksamhet.

Detsamma gäller i fråga om s.k. processuella säkringsåtgärder, t.ex.

tillfälliga omhändertaganden av personer eller föremål, som oftast syftar

till att underlätta utredningen men ibland innefattar ett preliminärt ställ-

ningstagande i saken. Sådana åtgärder liknar ibland s.k. interimistiska

beslut, som fattas under beredningsfasen men som samtidigt tills vidare

avgör saken i avvaktan på att ärendet ska definitivt avgöras och som

under den tid de gäller har lika ingripande verkningar som det slutliga

beslutet. Eftersom det inte rör sig om några slutliga avgöranden blir

någon tillämpning av den nuvarande kommunikationsbestämmelsen ändå

inte aktuell.

Exemplifieringen visar att den nuvarande regleringen, tillämpad enligt

sin lydelse, ibland riskerar att leda till orimliga resultat. På förvaltnings-

processens område har Högsta förvaltningsdomstolen undvikit sådana

effekter genom att konstatera att förvaltningsprocesslagens bestämmelser

om kommunikation visserligen är formellt tillämpliga enbart när ett mål

avgörs slutligt, men att de ger uttryck för ett principiellt synsätt, som får

anses ha generell räckvidd (se RÅ 1991 ref. 109 som gällde ett

interimistiskt beslut i ett mål av stor praktisk eller ekonomisk betydelse

för enskild där det krävdes att beslutet hade föregåtts av kommunikation

med part). JO har tidigare uttalat sig på liknande sätt (JO 1983/84 s. 375).

Utredningen föreslår att myndighetens skyldighet att kommunicera,

som huvudregel, ska gälla för alla beslut som kan aktualiseras under ett

ärendes handläggning. En majoritet av remissinstanserna, bl.a. JO,

Justitiekanslern, Migrationsverket, Länsstyrelsen i Gotlands län, Statens

skolinspektion, Post- och telestyrelsen och Göteborgs kommun, invänder

inte i sak mot en sådan ordning. Några remissinstanser, bl.a. MSB,

Skatteverket, Konkurrensverket och Sveriges geologiska undersökning,

avstyrker dock utredningens förslag i denna del, eftersom de anser en

sådan utvidgning av tillämpningsområdet i förhållande till nuvarande

bestämmelse i 17 § FL är oproportionerlig och riskerar att leda till bl.a.

längre handläggningstider. De för därför fram olika alternativ till utred-

ningens förslag, exempelvis att tillämpningsområdet för bestämmelsen i

den nya förvaltningslagen i stället ska avgränsas till vissa typer av beslut,

t.ex. beslut som innebär allvarliga ingrepp i partens ekonomiska

förhållanden eller som får överklagas, eller att frågan ska regleras i

speciallagstiftningen.

Som utredningen konstaterar framstår den nuvarande begränsningen

till beslut som avgör ett ärende som alltför snäv. Tillämpningsområdet

för bestämmelsen i den nya lagen om kommunikationsskyldighet bör

därför vara bredare och omfatta även andra beslut. Utredningens förslag

till huvudregel inbegriper alla beslut som kan aktualiseras inom ramen

för handläggningen av ett ärende. Detta innebär att principen att ingen

ska dömas ohörd markeras på ett klart och tydligt sätt i den nya lagen.

För att undvika onödig administration för såväl myndigheter som

enskilda bör myndigheternas kommunikationsskyldighet dock inte vara

obegränsad. Som flera av de kritiska remissinstanserna påpekar är t.ex.

många s.k. förfarandebeslut av sådant slag att behovet av kommunikation

Prop. 2016/17:180

158

– sett objektivt ur den enskildes perspektiv – kan vara mindre framträd-

ande och i vissa fall helt saknas. Regeringen anser, i likhet med

utredningen och till skillnad från bl.a. MSB och Skatteverket, att det är

lämpligare att utforma en sådan – i praktiken nödvändig – begränsning i

form av en särskild bestämmelse i syfte att undvika onödig

kommunikation som är kopplad till en allmän huvudregel, än att i

lagtexten särskilt ange vilka slags beslut som ska omfattas av

bestämmelsens tillämpningsområde (se vidare avsnitt 12.3.3). Reger-

ingen instämmer inte heller i de kritiska remissinstansernas uppfattning

att en sådan lösning riskerar att negativt påverka förvaltningens

effektivitet. De begränsningar av generell karaktär i övrigt som är

nödvändiga kommer också till uttryck på ett bättre sätt om de så långt

som möjligt formuleras som bestämmelser om undantag från huvud-

regeln i förvaltningslagen i stället för att exempelvis särregleras i special-

lagstiftningen, vilket Konkurrensverket förordar (se vidare avsnitt

12.3.4). En annan sak är att det i vissa fall kan finnas behov av sådan

särreglering för särskilda undantag på ett visst område.

Tillämpningsområdet för bestämmelserna i den nya förvaltningslagen

om kommunikation bör sammanfattningsvis inte begränsas till ärenden

som avser myndighetsutövning mot någon enskild eller till det slutliga

beslutet i ett ärende. Regeringen anser, till skillnad från Konsument-

verket, att konsekvenserna av en sådan förändring i förhållande till

förvaltningslagens reglering är tillräckligt belysta i ärendet. Utredningens

förslag i denna del bör därför genomföras.

Innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende bör den alltså, som

huvudregel, kommunicera underlaget för beslutet med den som är part

och ge parten tillfälle att yttra sig över detta. Som Kammarkollegiet är

inne på bör bestämmelsen utformas så att det, jämfört med utredningens

förslag, blir tydligare att uttrycket part avser såväl fysiska och juridiska

personer som offentliga organ. I linje med Västerås kommuns påpekande

bör det också tydligare framgå att det är myndighetens beslutsunderlag

och inte ett förslag till beslut som ska kommuniceras. Bestämmelsen bör

utformas i enlighet med detta.

Allt material av betydelse ska kommuniceras

De allmänna bestämmelser i fråga om partsinsyn som regeringen föreslår

ska införas i den nya förvaltningslagen innebär att en part på begäran har

rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet (se avsnitt 8.2).

Rätten till partsinsyn gäller alltså oavsett om materialet har eller har haft

någon betydelse som underlag för ett beslut i ärendet. Ett syfte med det

breda tillämpningsområdet för bestämmelsen är att en part ska kunna

kontrollera att materialet är komplett och att myndigheten inte har avstått

från att kommunicera något av betydelse i sak.

Att den allmänna rätten till partsinsyn i ett ärende bör vara mer omfatt-

ande än myndigheternas skyldighet att kommunicera underlaget för ett

beslut i ärendet är givet. Den nuvarande huvudregeln i 17 § FL avser

emellertid varje uppgift som har tillförts ärendet (av någon annan än par-

ten själv) utan att hänsyn tas till uppgiftens betydelse i sammanhanget.

En myndighet får dock – som ett undantag från huvudregeln – avgöra ett

159

Prop. 2016/17:180

ärende utan att kommunicera en uppgift som tillförts ärendet bl.a. i de

fall som uppgiften saknar betydelse (17 § första stycket 1 FL).

Enligt regeringens mening bör sådant material som helt saknar relevans

för ett beslut i ett ärende inte alls omfattas av kravet på kommunikation.

Som utredningen föreslår bör den föreslagna huvudregeln om myndig-

heternas kommunikationsskyldighet därför utformas så att en parts rätt

att bli underrättad om och beredd tillfälle att yttra sig över tillfört

material innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende avser enbart

sådant material som har betydelse för beslutet.

Till skillnad från MSB och Naturvårdsverket anser regeringen att

uttrycket material är lämpligare än ordet uppgift för att beteckna det som

ska kommuniceras. På så sätt markeras nämligen tydligare att kravet på

kommunikation inte enbart tar sikte på handlingar utan också avser annat

utredningsmaterial, t.ex. föremål. I sådana situationer kan kommunika-

tionsskyldigheten uppfyllas genom att parten ges möjlighet att person-

ligen undersöka föremålet. Uttrycket material föreslås även användas på

motsvarande sätt i stället för uppgift i bestämmelsen om partsinsyn i den

nya lagen (jfr avsnitt 8.2). Regeringen föredrar därför utredningens lag-

textförslag.

MSB befarar även att uttrycket material i lagtexten kan komma att leda

till missuppfattningar om hur myndigheten bör gå till väga när den

uppfyller sin kommunikationsskyldighet. Regeringen, som inte ser någon

sådan risk, återkommer till dessa synpunkter i samband med

behandlingen av frågan om hur kommunikationen ska genomföras (se

avsnitt 12.3.5.

Kammarrätten i Göteborg uppmärksammar frågan om vilka

omständigheter som ska anses ha betydelse för ett beslut. Enkelt uttryckt

handlar det om sådana omständigheter eller uppgifter i materialet som

påverkar myndighetens ställningstagande i den fråga som beslutet gäller.

Det kan handla om t.ex. uppgifter i utredningar eller remissyttranden som

talar till fördel eller nackdel för parten i ärendet. Viss vägledning bör

också kunna hämtas från den praxis som finns när det gäller tillämp-

ningen av undantagsbestämmelsen i nuvarande 17 § första stycket 1 FL

om uppgifter som saknar betydelse (jfr även prop. 1971:30 del 2 s. 468).

Avslutningsvis bör det noteras att den föreslagna lösningen att låta

förutsättningen om vilket material som ska kommuniceras ingå i huvud-

regeln, i stället för att komma till uttryck i en undantagsbestämmelse,

bidrar till att minska effekten av den utvidgning av tillämpningsområdet

jämfört med 17 § FL som regeringen behandlar ovan. Regeringens

förslag innebär alltså att kommunikation ska föregå allt beslutsfattande,

inte bara ärendets slutliga avgörande, men skyldigheten att kommunicera

omfattar enbart sådant material som utgör underlag för beslutet, inte

varje uppgift som har tillförts ärendet utifrån.

12.3.3

En regel om onödig kommunikation

Regeringens förslag: Huvudregeln om en myndighets kommunika-

tionsskyldighet innan den fattar ett beslut i ett ärende ska gälla för alla

fall där det inte är uppenbart obehövligt med sådan kommunikation.

Prop. 2016/17:180

160

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Statens

skolinspektion och Post- och telestyrelsen, tillstyrker utredningens för-

slag eller lämnar det utan invändning.

Försäkringskassan ochMyndigheten för samhällsskydd och beredskap

(MSB) anser att kommunikationsskyldigheten, i likhet med vad som

gäller enligt 17 § FL, inte bör omfatta uppgifter som parten själv har

tillfört ärendet. Justitiekanslern, Läkemedelsverket och Statens skolverk

är också tveksamma till utredningens förslag att kommunikationsskyldig-

heten inte ska begränsas till material som har tillförts ärendet av någon

annan än parten och förutser att den lösning som utredningen föreslår kan

komma att negativt påverka förvaltningens effektivitet.

Kammarrätten i Göteborg, MSB, Centrala studiestödsnämnden och

Arbetsmiljöverket anser att myndigheterna, på samma sätt som enligt

17 § FL, uttryckligen bör kunna avstå från kommunikation i de fall då

avgörandet inte går parten emot. Även Justitiekanslern, Överklagande-

nämnden för studiestöd, Stockholms kommun och Göteborgs kommun är

tveksamma till utredningens förslag i denna del och förutser att det finns

en risk att förvaltningens effektivitet påverkas negativt om kommunika-

tionsbestämmelsen i den nya lagen ska gälla även för beslut som inte går

parten emot.

Riksdagens ombudsmän (JO) uppmärksammar vissa beslut som kan

förekomma under förfarandet och efterfrågar ett förtydligande av

tillämpningsområdet för den lagbestämmelse som utredningen föreslår.

Enligt Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket bör det förtydligas hur

utredningens förslag att kravet på kommunikation ska omfatta alla slags

beslut förhåller sig till förslaget om remiss (jfr avsnitt 12.4). Försvars-

makten efterfrågar ett motsvarande förtydligande när det gäller förslaget

om hur en bristfällig framställning ska behandlas (jfr avsnitt 10.3).

Länsstyrelsen i Gotlands län ifrågasätter om den lagtekniska lösning som

utredningen föreslår ger ett tillräckligt stort utrymme för en myndighet

att kunna avstå från kommunikation innan den beslutar i fråga om jäv

eller andra handläggningsåtgärder. Sveriges geologiska undersökning är

inne på en liknande linje.

Skälen för regeringens förslag: Behovet av kommunikation – sett

objektivt ur den enskildes perspektiv – kan ibland vara mindre

framträdande och i vissa fall helt saknas. Exempelvis har den som får

fullt bifall i ett ansökningsärende där det inte finns någon motpart typiskt

sett inte något intresse av att få sina egna handlingar i retur för yttrande

innan beslutet meddelas. Det är inte heller meningsfullt att myndigheten i

ett sådant fall kommunicerar material som har hämtats in från någon

annan än parten och som till alla delar stödjer hans eller hennes

framställning. Vidare kan en myndighet inom ramen för handläggningen

av ett ärende vidta bl.a. olika åtgärder av mer eller mindre teknisk

karaktär och som ibland utgör beslut. Det kan t.ex. handla om att byta

handläggare. Regeringens förslag till huvudregel om myndigheternas

kommunikationsskyldighet med den som är part träffar vissa sådana

beslut. Som utredningen konstaterar kommer kommunikationen i ett

sådant fall dock inte ha någon saklig relevans i det ärende som beslutet

i fråga gäller (jfr avsnitt 12.3.2). För att undvika onödig administration

för såväl myndigheter som enskilda bör en myndighet under vissa

161

Prop. 2016/17:180

förutsättningar därför kunna avstå från sådan kommunikation som enligt

den föreslagna huvudregeln om kommunikationsskyldighet ska genom-

föras innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende. Det bör alltså

införas en regel om onödig kommunikation. Som utredningen pekar på

finns det dock skäl som talar för att man i den nya förvaltningslagen bör

överväga en annan konstruktion än den som används i förvaltningslagen.

Enligt den nuvarande huvudregeln i 17 § första stycket FL om kom-

munikation är uppgifter som har tillförts ärendet av parten undantagna

från kravet på kommunikation enligt bestämmelsen. Även om bestäm-

melsen inte uttryckligen hindrar att en myndighet ger en part tillfälle att

yttra sig även över material som ursprungligen har tillhandahållits av

parten själv utgår den alltså från förutsättningen att sådan kommunika-

tion alltid är obehövlig. Som bl.a. JO:s granskningsuttalanden visar kan

det ibland dock uppkomma ett behov av att ge en part tillfälle att yttra sig

även över sådana uppgifter som har lämnats av parten. Ett exempel är

ärenden som har ett nära sakligt samband med varandra och där besluts-

underlaget främst består av uppgifter som parten har lämnat, men där

beslutet i det ena ärendet kan bli gynnande och beslutet i det andra ären-

det betungande för parten. Myndigheten kan i ett sådant ärende också

komma att använda sig av materialet på ett sätt som parten inte har avsett

(jfr JO 1996/97 s. 179). Regeringen anser, till skillnad från Försäkrings-

kassan och MSB, att man därför inte bör generellt undanta uppgifter som

har lämnats av parten från kravet på kommunikation enligt den nya

lagen. Någon motsvarighet till det nuvarande undantaget i 17 § första

stycket FL bör alltså inte införas.

Vidare innebär undantagsbestämmelsen i 17 § första stycket 1 FL att

myndigheten får avgöra ett ärende utan kommunikation om åtgärderna av

någon anledning är uppenbart obehövliga. Som ett särskilt exempel på en

sådan situation anges i bestämmelsen att avgörandet inte går parten emot.

Utredningen framhåller att det även i fråga om sådana avgöranden i vissa

fall kan uppkomma ett behov av kommunikation med parten innan myn-

digheten fattar beslut. Även om behovet av kommunikation inför ett

bifallsbeslut i praktiken sällan aktualiseras, vilket bl.a. Centrala studie-

stödsnämnden påpekar, kan regeringen instämma med utredningen att

den nuvarande konstruktionen med särskilda exempel innebär en onödigt

långtgående reglering och risk för rättsförluster. Till skillnad från bl.a.

Kammarrätten i Göteborg, MSB och Arbetsmiljöverket anser regeringen

därför att något motsvarande kategoriskt exempel inte bör tas in i den

nya förvaltningslagen.

Utredningen föreslår i linje med detta att huvudregeln i den nya lagen

ska utformas så att kommunikationsskyldigheten gäller för samtliga fall

där kommunikation inte är uppenbart obehövlig. Det måste i dessa fall

enligt utredningen alltså stå klart för myndigheten att åtgärden inte kan

tillföra något. Om det finns en tveksamhet kring detta ska parten

kommuniceras på vanligt sätt enligt huvudregeln.

Flera remissinstanser, bl.a. Justitiekanslern, Läkemedelsverket, Statens

skolverk, Överklagandenämnden för studiestöd, Stockholms kommun och

Göteborgs kommun, är tveksamma till utredningens förslag i denna del

och befarar att en sådan lösning kan komma att negativt påverka förvalt-

ningens effektivitet. Regeringen ser dock inte någon större risk för detta.

Redan nuvarande bestämmelser i förvaltningslagen innebär att en

Prop. 2016/17:180

162

myndighet får avstå från kommunikation om åtgärden är uppenbart

obehövlig. Rättstillämpningen i fråga om den regleringen bör därför

kunna användas som vägledning för tillämpningen av en bestämmelse av

det slag som utredningen föreslår. En sådan prövning bör i de flesta fall

kunna göras ganska enkelt och inte vara särskilt resurskrävande. Även

om tillämpningsområdet i sak utvidgas något i förhållande till gällande

rätt bedömer regeringen, mot bakgrund av vad som anförs ovan om de

nuvarande undantagssituationerna, att det i praktiken också är fråga om

enbart en begränsad ökning av de fall där kravet på kommunikation

aktualiseras. Som JO uppmärksammar kan det i många fall anses

uppenbart obehövligt att vidta kommuniceringsåtgärder innan en myn-

dighet under förfarandet beslutar om t.ex. anstånd eller att inhämta ett

utlåtande av någon sakkunnig. Detsamma gäller i fråga om andra utred-

ningsåtgärder, t.ex. beslut om remiss eller beslut som avser hantering av

bristfälliga framställningar. Även i fråga om jäv bedömer regeringen att

utredningens förslag innebär en rimlig avvägning mellan parters

berättigade krav på kommunikation och intresset av effektivitet i

förvaltningen. Det kan också påpekas att det – liksom enligt gällande rätt

– endast undantagsvis kan bli aktuellt för en överinstans som överväger

att fatta ett visst beslut, att på nytt kommunicera material som redan har

kommunicerats inom ramen för handläggningen av det ärende i första

instans som det överklagade beslutet avser.

Sammanfattningsvis anser regeringen att regeln i den nya förvaltnings-

lagen mot onödig kommunikation bör utformas i enlighet med utredning-

ens förslag. Huvudregeln om en myndighets kommunikationsskyldighet

innan den fattar ett beslut i ett ärende bör alltså gälla för alla fall där det

inte är uppenbart obehövligt med sådan kommunikation.

12.3.4

I några fall bör kommunikation inte vara

obligatorisk

Regeringens förslag: En myndighet ska kunna avstå från kommuni-

kation innan den fattar ett beslut i ett ärende, om

1. ärendet gäller anställning av någon och det inte är fråga om

prövning i högre instans efter överklagande,

2. det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att

genomföra beslutet, eller

3. ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet med-

delas omedelbart.

Skyldigheten att underrätta en part om underlaget för ett beslut som

en myndighet avser att fatta ska gälla med de begränsningar som följer

av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred-

ningen föreslår inte något undantag för ärenden i första instans som

gäller anställning av en person.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Migra-

tionsverket, Länsstyrelsen i Gotlands län och Post- och telestyrelsen,

tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändning. Ett stort

antal remissinstanser, bl.a. Göta hovrätt, Kammarrätten i Stockholm,

163

Prop. 2016/17:180

Kammarrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Stockholm, Domstols-

verket, Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Försvarsmakten, Läke-

medelsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB),

Kustbevakningen, Statens institutionsstyrelse, Tullverket, Kronofogde-

myndigheten, Arbetsgivarverket, Länsstyrelsen i Stockholms län, Statens

skolinspektion, Myndigheten för yrkeshögskolan, Uppsala universitet,

Lunds universitet, Lantmäteriet, Trafikverket, Sveriges geologiska under-

sökning, Patent- och registreringsverket, Statens energimyndighet,

Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Luleå kommun och Sveriges

läkarförbund, anser dock att undantaget enligt nuvarande reglering från

kravet på kommunikation bör finnas kvar när det gäller anställ-

ningsärenden. Många av de kritiska remissinstanserna anser att undan-

taget även fortsättningsvis bör finnas i förvaltningslagen och förordar en

sådan lösning framför alternativet att reglera frågan i specialförfattningar.

Datainspektionen framhåller att ett krav på kommunikation i anställ-

ningsärenden kan leda till ökade risker från integritetssynpunkt.

Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i Göteborg, Förvaltnings-

rätten i Stockholm, Försvarsmakten, MSB, Statens institutionsstyrelse,

Kronofogdemyndigheten, Statens skolinspektion, Högskolverket och

Lunds universitet, anser att det finns behov av undantag även för ärenden

som gäller antagning till frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning

av forskningsbidrag och andra jämförbara frågor. Även Naturvårdsverket

anser att det finns behov av undantag för ärenden om tilldelning av forsk-

ningsbidrag. Linköpings universitet, Sveriges Kommuner och Landsting

och Sveriges läkarförbund framhåller att det finns behov av undantag när

det gäller ärenden om betygssättning.

Arbetsmiljöverket anser att även den nya förvaltningslagen bör inne-

hålla de viktigaste undantagen från kravet på kommunikation. Centrala

studiestödsnämnden (CSN) anser att det inte bör ställas längre gående

krav på en myndighet att kommunicera inför ett interimistiskt beslut än

vad som följer av nuvarande praxis och hänvisar till rättsfallet RÅ

1991 ref. 109. Enligt CSN är det viktigt att interimistiska beslut, t.ex. om

att inte längre betala ut studiestöd, faller inom tillämpningsområdet för

det undantag från kravet på kommunikation som utredningen föreslår för

sådana fall då ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att

beslutet meddelas omedelbart.

Förvaltningsrätten i Umeå för fram vissa språkliga och lagtekniska

synpunkter i fråga om bestämmelsernas närmare utformning.

Skälen för regeringens förslag

Behovet av undantag från kravet på obligatorisk kommunikation

Om en myndighet avser att besluta i ett ärende där det har tillförts

material av betydelse för beslutet kan det finnas särskilda skäl som

motiverar att man ändå avstår från kommunikation. Så kan vara fallet

även om det inte framstår som uppenbart obehövligt att kommunikation

sker. Det finns därför ett behov av att i den nya förvaltningslagen införa

bestämmelser som medger undantag från den föreslagna huvudregeln om

obligatorisk kommunikation.

Prop. 2016/17:180

164

Ärenden som gäller anställning eller betygssättning – i första instans

I lagstiftningsärendet om 1971 års förvaltningslag betonades att ett

obligatoriskt krav på kommunikation i ärenden om bl.a. tjänstetillsättning

och betygssättning skulle medföra stora praktiska olägenheter för

myndigheterna och risk för avsevärd fördröjning av ärendenas avgörande

(prop. 1971:30 del 2 s. 470). Det nuvarande undantaget i 17 § första

stycket 2 FL avser därför bl.a. ärenden i första instans om tjänstetillsätt-

ning och betygssättning.

I fråga om anställningsärenden är det inte i första hand ärendetypen i

sig som gör det svårt att upprätthålla kravet på kommunikation. Däremot

innebär det ibland mycket stora antalet parter i sådana ärenden att ett

kommunikationsförfarande kan bli praktiskt helt ohanterligt för en

myndighet. Det gäller t.ex. när myndigheten i så fall ska se till att varje

ansökan kommuniceras med övriga sökande i ett anställningsärende.

Utredningen anser att det kan finnas ett behov av att befria myndig-

heterna från kommunikationsskyldighet när det gäller anställnings-

ärenden, men inte i den omfattning som gällande rätt medger och enbart

under förutsättning att antalet parter är så stort att ärendena annars blir

ohanterliga. Enligt utredningen är det därför inte motiverat att i den nya

förvaltningslagen införa ett undantag för anställningsärenden som mot-

svarar den nuvarande regleringen i 17 § första stycket 2 FL. Utredningen

konstaterar att de skäl som sakligt skulle kunna motivera ett undantag

från kravet på kommunikation gör sig gällande för alla ärenden där

antalet parter är så stort att det svårt eller näst intill omöjligt att upprätt-

hålla kommunikationsprincipen. Utredningen avfärdar dock alternativet

att införa en generell undantagsregel om att en myndighet ska kunna

avstå från kommunikation om det gäller ett ärende med ett mycket stort

antal parter. Utredningen framhåller att en sådan bestämmelse skulle leda

till gränsdragningssvårigheter och ge rättstillämparen ett oacceptabelt

stort handlingsutrymme när det gäller att avgöra om antalet parter i det

enskilda ärendet är sådant att förutsättningarna för att tillämpa undan-

tagsregeln är uppfyllda. Enligt utredningen bör ett lämpligt utformat

undantag i stället vid behov införas i speciallagstiftningen.

Ett stort antal remissinstanser, bl.a. Göta hovrätt, Kammarrätten i

Stockholm, Kammarrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Stockholm,

Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Försvarsmakten,

Läkemedelsverket, MSB, Kustbevakningen, Statens institutionsstyrelse,

Tullverket, Kronofogdemyndigheten, Arbetsgivarverket, Länsstyrelsen i

Stockholms län, Statens skolinspektion, Myndigheten för yrkeshögskolan,

Uppsala universitet, Lunds universitet, Lantmäteriet, Trafikverket,

Sveriges geologiska undersökning, Patent- och registreringsverket,

Statens energimyndighet, Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Luleå

kommun och Sveriges läkarförbund, invänder mot utredningens ställ-

ningstagande i denna del och anser att undantaget enligt nuvarande

reglering i förvaltningslagen från kravet på kommunikation bör finnas

kvar när det gäller anställningsärenden. Många av de kritiska remiss-

instanserna anser att undantaget även fortsättningsvis bör finnas i förvalt-

ningslagen och förordar en sådan lösning framför alternativet att reglera

frågan i speciallagstiftningen.

165

Prop. 2016/17:180

Regeringen anser att de skäl som motiverat det nuvarande undantaget i

17 § första stycket 2 FL fortfarande gör sig gällande. Till detta kommer

att det – som Datainspektionen påpekar – från integritetssynpunkt är

olämpligt att ansökningshandlingar i onödan sprids i en större krets. I

likhet med de kritiska remissinstanserna anser regeringen därför att det

finns behov av en undantagsbestämmelse som tar sikte på anställnings-

ärenden. Som utredningen framhåller skulle det i och för sig vara önsk-

värt med en allmän bestämmelse som tar sikte på alla slags ärenden där

det stora antalet parter medför att det av praktiska skäl framstår som

närmast nödvändigt att göra avsteg från det annars obligatoriska kravet

på kommunikation innan en myndighet fattar beslut i ett ärende. Det är

dock förenat med betydande lagtekniska svårigheter att utforma en

bestämmelse av det slaget som inte samtidigt riskerar att försvaga huvud-

regeln om kommunikationsskyldighet i alltför stor utsträckning. En sådan

lösning framstår därför inte som något realistiskt alternativ. Ett fortsatt

undantag från kravet på kommunikation i anställningsärenden bör

motsvara innehållet i den nuvarande regleringen i 17 § första stycket 2

FL. Eftersom frågor om anställning aktualiseras inom hela den offentliga

förvaltningen bör undantagsbestämmelsen tas in i den nya förvaltnings-

lagen och inte regleras i speciallagstiftningen.

Regeringen föreslår sammanfattningsvis att det i den nya förvaltnings-

lagen införs bestämmelser som innebär att en myndighet ska kunna avstå

från kommunikation innan den fattar ett beslut i ett ärende som gäller

anställning av en person om det inte är fråga om prövning i högre instans

efter överklagande. (Jfr avsnitten 13.4.3 och 13.6 i fråga om motsvarande

undantag när det gäller motivering av beslut och besluts verkställbarhet.)

Ärenden om betygssättning är enpartsärenden. Den som ska betyg-

sättas har inte någon motpart i form av andra som konkurrerar om samma

betyg. Inom skolväsendet fattas årligen beslut om betyg i hundratusentals

ärenden. Betygsärenden är alltså ett exempel på s.k. massärenden.

Utgångspunkten är att massärenden ska kommuniceras och även i övrigt

handläggas på samma sätt som andra förvaltningsärenden. Frekvensen av

betygsärenden har dock ansetts utgöra skäl för en särskild undantags-

bestämmelse i förvaltningslagen för sådana ärenden (prop. 1971:30 del 2

s. 469).

Regeringen anser, i likhet med utredningen, att principiella skäl talar

mot att man i den nya förvaltningslagen bör särbehandla betygsärenden i

förhållande till andra ärenden och införa en bestämmelse i lagen som

motsvarar det nuvarande undantaget i 17 § första stycket 2 FL. Samtidigt

finns det, som bl.a. Kammarrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i

Stockholm, Försvarsmakten, MSB, Statens institutionsstyrelse, Kronofog-

demyndigheten, Statens skolverk, Statens skolinspektion, Högskolverket,

Linköpings universitet, Lunds universitet, Sveriges Kommuner och

Landsting och Sveriges läkarförbund framhåller, ett tydligt behov av

undantag för ärenden som gäller betygssättning.

För ärenden om betygssättning när det gäller utbildning som omfattas

av skollagen (2010:800) finns det för närvarande ett särskilt undantag i

29 kap. 10 § fjärde stycket skollagen. Denna ordning kommer att gälla

även fortsättningsvis eftersom regeringen föreslår att avvikande bestäm-

melser i specialförfattningar ska ha företräde framför bestämmelserna i

den nya förvaltningslagen (jfr avsnitt 5.7). De praktiska skäl som

Prop. 2016/17:180

166

motiverar undantaget i skollagen talar på motsvarande sätt även för ett

fortsatt undantag som omfattar betygssättning vid universitet och

högskolor och i yrkeshögskolan. Regeringen anser att detta behov bör

tillgodoses genom införandet av bestämmelser om undantag i de special-

författningar som reglerar dessa utbildningar. Det finns enligt regering-

ens mening också fortsatt ett behov av undantagsreglering när det gäller

ärenden om betygssättning i samband med militär utbildning. I den mån

det även i fråga om andra utbildningsformer finns liknande praktiska skäl

som kan motivera avvikelser från förvaltningslagens allmänna reglering

om kommunikationsskyldigheten, bör sådana föreskrifter tas in i special-

författning.

När det gäller ärenden om betygssättning som kan förekomma inom

andra delar av förvaltningen bedömer regeringen att skälen för en sär-

skild undantagsreglering generellt inte kan anses lika starka som när det

gäller ovan nämnda utbildningar. Regeringen avser dock att följa frågan

och vid behov återkomma till riksdagen.

Beslut som kan bli avsevärt svårare att genomföra

Enligt 17 § första stycket 3 FL får en myndighet avgöra ett ärende utan

att det har skett någon kommunikation om det kan befaras att det annars

skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet. Myndigheter

som hanterar frågor om t.ex. hälsoskydd, brandskydd eller allmän ord-

ning och säkerhet kan exempelvis ställas inför situationer där det gäller

att avvärja en akut fara för liv, hälsa eller egendom. Vidare kan syftet

med en inspektion eller liknande åtgärd inom ramen för en myndighets

tillsynsverksamhet förfelas om det blir känt i förväg att åtgärden över-

vägs. Regeringen föreslår att ett motsvarande undantag tas in i den nya

lagen. I konsekvens med regeringens förslag om utformningen av

tillämpningsområdet för huvudregeln om kommunikation (avsnitt

12.3.2), bör även tillämpningsområdet för undantagsbestämmelsen

inbegripa alla beslut som kan aktualiseras i ett ärende.

Beslut som måste meddelas omedelbart

I 17 § första stycket 4 FL finns en bestämmelse som innebär att en myn-

dighet får avstå från kommunikation om avgörandet i ärendet inte kan

skjutas upp. Denna undantagsregel är avsedd att begränsas till sådana fall

då tidsmarginalen är för knapp för att medge kommunikation (prop.

1971:30 del 2 s. 471). JO har vid flera tillfällen framhållit att det ska vara

fråga om omständigheter som objektivt sett motiverar att myndigheten

måste avgöra ärendet utan att ha vidtagit några åtgärder i fråga om

kommunikation. Att en myndighet har bestämt sig för att besluta i

ärendet en viss dag med hänsyn till kommande sommarledighet är därför

inte något giltigt skäl för att avstå från att fullgöra kommunicerings-

skyldigheten (jfr JO 2001/02 s. 167). Inte heller kan myndighetens

arbetsbörda tillåtas att spela någon roll i sammanhanget (jfr prop.

1971:30 del 2 s. 471).

Det finns ett sakligt motiverat behov av att införa en motsvarande

undantagsbestämmelse för brådskande ärenden även i den nya förvalt-

ningslagen. Som utredningen framhåller bör en sådan bestämmelse i den

nya lagen utformas på ett sätt som tydligare än enligt nuvarande reglering

167

Prop. 2016/17:180

markerar att det ska vara fråga om mycket angelägna åtgärder, som inte

får försenas av den anledningen att myndigheten först måste se till att

kommunikation sker. Bestämmelsen bör klart markera vilka intressen

som ska skyddas genom ett snabbt beslut och vilka tidsramar som det är

fråga om. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att detta i

lagtexten lämpligen bör uttryckas som att myndigheten får avstå från

kommunikation om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att

beslutet meddelas omedelbart (jfr avsnitt 13.4.3 om regeringens förslag i

fråga om reglering av myndigheternas motiveringsskyldighet, där ett

motsvarande undantag tas in). Det ska alltså typiskt sett vara fråga om

situationer där beslutet i och för sig skulle kunna genomföras vid en

senare tidpunkt, men då med påtagligt minskad eller utebliven effekt (jfr

ovan och SOU 1968:27 s. 170). Som Förvaltningsrätten i Umeå

uppmärksammar innebär detta att bl.a. vissa brådskande beslut om

ingripande till skydd för liv, hälsa eller egendom skulle kunna falla in

även under denna undantagsbestämmelse.

CSN anser att det inte bör ställas längre gående krav på en myndighet

att kommunicera inför ett interimistiskt beslut än vad som följer av

nuvarande praxis. Enligt CSN bör man utforma undantagsbestämmelsen

för beslut som måste meddelas omedelbart så att den kan tillämpas på

interimistiska beslut, t.ex. CSN:s beslut om att inte längre betala ut

studiestöd.

Som CSN uppmärksammar och som regeringen behandlar i avsnitt

12.3.2 har Högsta förvaltningsdomstolen – på förvaltningsprocessens

område – konstaterat att förvaltningsprocesslagens bestämmelser om

kommunikation visserligen är formellt tillämpliga enbart när ett mål

avgörs slutligt, men att de ger uttryck för ett principiellt synsätt, som får

anses ha generell räckvidd (RÅ 1991 ref. 109 – som gällde ett

interimistiskt beslut i ett mål av stor praktisk eller ekonomisk betydelse

för enskild där det krävdes att beslutet hade föregåtts av kommunikation

med part). Även JO har tidigare uttalat sig på liknande sätt (JO 1983/84

s. 375).

Nuvarande rättstillämpning ger enligt regeringens uppfattning uttryck

för ett krav på kommunikation även inför vissa interimistiska beslut,

samtidigt som det måste beaktas att sådana beslut typiskt sett kan avse så

brådskande åtgärder att det inte finns något utrymme för kommunikation

(jfr 17 § första stycket 3 och 4 FL). Utredningens lagtextförslag ger

också uttryck för detta. Det finns alltså inte något som hindrar att de före-

slagna undantagsbestämmelserna tillämpas på brådskande interimistiska

beslut som annars riskerar att bli avsevärt svårare att genomföra eller där

något allmänt eller enskilt intresse kräver att besluten meddelas omedel-

bart. Regeringen anser att det bör överlämnas till rättstillämpningen att

utveckla närmare praxis kring detta.

Avslutningsvis bör det framhållas att en tillämpning av de föreslagna

undantagsbestämmelserna inför ett beslut som måste meddelas snabbt

inte utesluter att frågan om kommunikation av det aktuella materialet kan

komma att aktualiseras på nytt. Om det är fråga om ett beslut under

förfarandet – dvs. att handläggningen inte avslutas genom beslutet – ska

kommunikation ske inför ärendets avgörande. Det förutsätter dock att

materialet har betydelse även för det slutliga beslutet och att inte också

detta beslut omfattas av undantagskriterierna.

Prop. 2016/17:180

168

Begränsningar till följd av sekretess

Huvudregeln om en myndighets skyldighet att kommunicera allt material

av betydelse för ett beslut innan beslutet fattas måste kunna inskränkas

om den kolliderar med tungt vägande sekretesshänsyn, t.ex. i fråga om

skydd för rikets säkerhet. Den koppling som nu finns mellan förvalt-

ningslagens bestämmelse om kommunikation och kollisionsbestäm-

melsen i 10 kap. 3 § OSL, som bl.a. begränsar formerna för underrättelse

om det är av synnerlig vikt att sekretessen inte röjs, bör därför föras över

till den nya förvaltningslagen (jfr avsnitt 8.2, om partsinsyn). Regeringen

föreslår att lagtexten i denna del utformas på samma sätt som den

nuvarande undantagsbestämmelsen i 17 § tredje stycket FL.

Ärenden om antagning till frivillig utbildning eller om tilldelning av

forskningsbidrag

I 17 § första stycket 2 FL finns även undantag för ärenden i första instans

om antagning för frivillig utbildning, tilldelning av forskningsbidrag eller

något jämförbart. På samma sätt som i fråga om anställningsärenden och

ärenden om betygssättning har dessa motiverats av framför allt praktiska

skäl (se prop. 1971:30 del 2 s. 470). Utredningen framhåller att det i

fråga om ärenden som gäller antagning till frivillig utbildning och

tilldelning av forskningsbidrag är den eventuella förekomsten av ett stort

antal sökande i ett enskilt ärende, snarare än ärendetypen i sig, som kan

innebära svårigheter vid handläggningen hos myndigheterna. På

motsvarande sätt som i fråga om anställningsärenden anser utredningen

att det inte är motiverat att i den nya förvaltningslagen införa ett undan-

tag för ärenden om antagning till frivillig utbildning, tilldelning av forsk-

ningsbidrag eller något jämförbart som motsvarar den nuvarande

regleringen i 17 § första stycket 2 FL (jfr ovan). Enligt utredningen bör

ett lämpligt utformat undantag i stället vid behov införas i special-

författning.

Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i Göteborg, Förvaltnings-

rätten i Stockholm, MSB, Statens institutionsstyrelse, Högskolverket och

Lunds universitet, anser att det också fortsättningsvis finns behov av

undantag även för ärenden som gäller antagning till frivillig utbildning,

tilldelning av forskningsbidrag och andra jämförbara frågor. Även Natur-

vårdsverket anser att det finns behov av undantag för ärenden om tilldel-

ning av forskningsbidrag. Enligt Försvarsmakten kommer utredningens

förslag, när det gäller antagning till frivillig utbildning, att resultera i

resurskrävande handläggning som kan leda till obehag för den enskilde

dels på grund av att handläggningen drar ut onödigt länge på tiden, dels

genom att känsliga personliga uppgifter kan komma att spridas. Ingen av

de kritiska remissinstanserna utvecklar dock närmare eller anger några

konkreta exempel till stöd för sina respektive bedömningar och farhågor.

Regeringen, som instämmer i utredningens bedömning, anser att det

som har kommit fram genom remissförfarandet inte utgör tillräckligt

tungt vägande skäl för att i den nya förvaltningslagen införa ett generellt

undantag från kommunikationsskyldigheten när det gäller ärenden om

antagning till frivillig utbildning, tilldelning av forskningsbidrag eller

något jämförbart. När det gäller ärenden om antagning till frivillig

utbildning bör dock undantag från kommunikationsskyldigheten kunna

169

Prop. 2016/17:180

införas i specialförfattning när det finns tillräckliga och godtagbara skäl

för det. Detta gäller t.ex. antagning till gymnasieskolan och yrkes-

högskolan och utbildning vid universitet och högskolor. Det kan också

finnas anledning att särskilt överväga om undantag från kommunika-

tionsskyldigheten bör införas i specialförfattning när det gäller antagning

till militär utbildning, som rör ett mycket stort antal sökande varje år. I

övrigt ser regeringen för närvarande inte något särskilt behov av att

införa någon sådan undantagsreglering. Om det ändå senare visar sig att

det exempelvis i fråga om ett visst antagningsförfarande finns tillräckliga

och godtagbara skäl att reglera särskilda undantag från kommunika-

tionsskyldigheten, bör en sådan undantagsreglering lämpligen kunna tas

in i en specialförfattning. Regeringen kommer att följa frågan och vid

behov återkomma till riksdagen.

12.3.5

Myndigheten bestämmer hur kommunikationen

ska genomföras

Regeringens förslag: När en myndighet ger en part tillfälle att yttra

sig över underlaget för ett beslut som den avser att fatta, ska myndig-

heten i underrättelsen ange när svaret senast ska ha kommit in.

Myndigheten bestämmer hur underrättelse ska ske. Underrättelse får

ske genom delgivning.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Centrala studiestödsnämnden (CSN) anser att det

bör framgå av lagtexten att parten ska ges skäligt rådrum för att besvara

myndighetens kommunicering. Enligt CSN bör det också klargöras vilka

minimifrister som bör gälla för kommunicering. Myndigheten för sam-

hällsskydd och beredskap (MSB) befarar att förslaget om att

kommunikationen ska omfatta allt material av betydelse kan komma att

leda till missuppfattningar om hur en myndighet bör gå till väga när den

uppfyller sin kommunikationsskyldighet. Ingen annan remissinstans

kommenterar utredningens förslag i denna del.

Skälen för regeringens förslag: När en myndighet ska fullgöra sin

kommunikationsskyldighet får den själv avgöra om detta ska ske munt-

ligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt (17 §

andra stycket FL). Det material som ska kommuniceras utgörs oftast av

handlingar och det vanligaste är att man skickar kopior av handlingarna

till parten. Bestämmelsen hindrar dock inte att parten får del av

materialet t.ex. genom ett telefonsamtal, i samband med ett besök hos

myndigheten eller vid syn eller besiktning som myndigheten utför. För-

farandet kan alltså – beroende på omständigheterna – ske helt formlöst.

Om parten inte lämnar sitt svar skriftligt utan t.ex. muntligen per tele-

fon eller vid ett möte med en handläggare, ska myndigheten göra en

tjänsteanteckning om svaret (jfr 15 § FL). Anteckningen ska föras till

akten i ärendet, vilket bl.a. är nödvändigt för att en eventuell motpart ska

kunna utöva sin rätt till partsinsyn och för att kommunikation med

motparten ska kunna ske (jfr avsnitt 8.2).

Den nuvarande möjligheten för myndigheterna att välja ett mer form-

löst tillvägagångssätt är viktig för att underlätta ett effektivt förfarande

Prop. 2016/17:180

170

och bör som utredningen föreslår komma till uttryck även i den nya

förvaltningslagen. I ett okomplicerat ärende, där materialet är begränsat,

kan exempelvis hela processen – inbegripet både myndighetens presenta-

tion och partens svar – vara avklarad inom några minuter vid ett telefon-

samtal. En annan tänkbar variant kan vara att myndigheten använder sig

av ett elektroniskt kommunikationssätt, exempelvis inom ramen för en

digital tjänst. Om en myndighet använder sig av sådana alternativ när det

är lämpligt minskar också risken för att tillämpningen av huvudregeln

om kommunikationsskyldighet påverkar förvaltningens effektivitet

negativt på det sätt som många remissinstanser befarar (jfr avsnitt

12.3.2).

Det bör uttryckligen framgå av bestämmelsen i den nya förvaltnings-

lagen att det är myndigheten som ensidigt avgör hur kommunikationen

ska genomföras. Att myndigheten alltid ska välja den underrättelseform

som med beaktande av bl.a. partens intressen i det enskilda fallet är

enklast och ger det snabbaste resultatet, följer redan av den

lagbestämmelse om allmänna utgångspunkter för handläggningen som

regeringen behandlar i avsnitt 8.1 och behöver därför inte anges särskilt i

lagtexten. Vidare följer det av myndigheternas serviceskyldighet att valet

av underrättelseform måste göras med beaktande av tillgänglighets-

aspekter, exempelvis i kontakter med barn eller unga, eller om någon

enskild till följd av en funktionsnedsättning har svårigheter att tillgodo-

göra sig muntlig eller skriftlig information (jfr avsnitt 7.2).

Regeringen anser att det också bör ingå i myndigheternas serviceskyl-

dighet att använda skriftlig form vid kommunicering om materialet t.ex.

är så omfattande och komplicerat att parten behöver hjälp av någon sak-

kunnig för att kunna lämna ett passande svar (jfr avsnitt 7.2). En generell

rätt för en part att kräva att kommunikationsförfarandet sker i skriftlig

form skulle dock föra för långt. Det centrala är att parter i för-

valtningsärenden i tillfredsställande utsträckning underrättas om tillkom-

mande material och får tillfälle att kommentera detta, inte hur detta sker.

När en myndighet ger en part tillfälle att yttra sig över underlaget för

ett beslut som den avser att fatta bör myndigheten, i likhet med vad som

gäller enligt nuvarande ordning, kunna använda sig av delgivning enligt

delgivningslagen (2010:1932). Detta bör komma till uttryck i lagtexten.

Enligt regeringens mening bör bestämmelserna om underrättelse i fråga

om kommunikation i övrigt ges en generell och teknikneutral utform-

ning. I linje med detta bör de exempel på möjliga tillvägagångssätt som

anges i nuvarande bestämmelse i förvaltningslagen inte föras över till

den nya förvaltningslagen.

För att ytterligare motverka att förfarandet vid kommunikation minskar

handläggningens effektivitet och onödigt fördröjer beslutsfattandet, bör

det i den nya lagen uttryckligen anges att myndigheten vid kommunicer-

ing ska bestämma en tid för partens svar. Som CSN uppmärksammar bör

denna tid bestämmas så att parten får ett skäligt rådrum för sina över-

väganden. Detta framstår dock som något självklart och som därför inte

behöver anges särskilt i lagtexten. Hur lång svarsfrist som kan anses

lämplig varierar naturligtvis beroende på bl.a. ärendetyp och materialets

omfattning och komplexitet. Lagtexten bör därför inte heller ange något

om hur tidsfristen ska bestämmas i det enskilda fallet. I stället bör praxis

171

Prop. 2016/17:180

och JO:s granskningsuttalanden i fråga om nuvarande reglering kunna

vara vägledande.

MSB befarar att förslaget om att kommunikationen ska omfatta allt

material av betydelse kan komma att leda till missuppfattningar om hur

en myndighet bör gå till väga när den uppfyller sin kommunika-

tionsskyldighet (jfr avsnitt 12.3.2). Regeringen, som inte ser någon sådan

risk, vill med anledning av detta upprepa att uttrycket material markerar

att kravet på kommunikation inte enbart tar sikte på handlingar utan

också avser annat utredningsmaterial, t.ex. föremål eller iakttagelser vid

syn eller besiktning. Som MSB påpekar är det tänkbart att det i ärenden

med omfattande skriftligt utredningsmaterial i vissa fall kan vara

lämpligt att myndigheten i ett särskilt dokument sammanställer de upp-

gifter som är relevanta för myndighetens beslut och sedan kommunicerar

det materialet med parten. Den föreslagna utformningen av lagtexten

hindrar inte ett sådant förfarande som alternativ till att skicka de

handlingar där uppgifterna ingår och som kan innehålla även uppgifter

som saknar betydelse för det beslut som myndigheten avser att fatta. En

självklar förutsättning är naturligtvis att uppgifterna i ett sådant fall

presenteras på ett sätt som är sammanhängande och tydligt strukturerat

(jfr avsnitten 7.2 och 8.1).

12.4

Remiss – ett viktigt inslag i handläggningen

Regeringens förslag: Det ska framgå av förvaltningslagen att en

myndighet inom ramen för sitt utredningsansvar enligt lagen kan

begära ett yttrande från en annan myndighet eller från någon enskild

(remiss).

Om en myndighet behöver inhämta yttranden från flera ska det

göras samtidigt, om inte ett annat tillvägagångssätt framstår som

lämpligare.

Det ska framgå av remissen vad yttrandet ska avse och när det

senast ska ha kommit in till myndigheten.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a.

Lunds universitet och Post- och telestyrelsen, tillstyrker utredningens

förslag eller lämnar det utan invändning.

Kammarrätten i Sundsvall anser att utredningens förslag till detalj-

reglering i fråga om det praktiska förfarandet i samband med remiss är

onödigt och bör utgå. Enligt Förvaltningsrätten i Umeå bör man förenkla

regleringen språkligt och bl.a. överväga att inte använda uttrycket remiss

i lagtexten.

Skälen för regeringens förslag: I en myndighets utredningsansvar

ingår att skaffa information från andra myndigheter eller från enskilda

för att se till att ett ärende blir tillräckligt utrett. Den klassiska metoden

för en myndighet att inhämta ett yttrande är genom remiss. I speciallag-

stiftningen finns bestämmelser som på många olika områden preciserar

omfattningen av myndigheternas befogenhet eller skyldighet att använda

remiss inom ramen för sitt utredningsansvar (jfr prop. 1971:30 del 2

s. 388–389). I 13 § FL finns bestämmelser om remissförfarandet som

Prop. 2016/17:180

172

innebär att en myndighet noga ska pröva behovet av att inhämta yttrande

genom remiss innan den vidtar åtgärden. Om yttrande behöver inhämtas

från flera, ska det göras samtidigt, om inte särskilda skäl föranleder något

annat. Vidare ska det anges i remissen i vilka avseenden och inom vilken

tid som ett yttrande önskas, om detta inte är obehövligt.

Att inhämta yttranden från andra myndigheter eller från enskilda

fysiska eller juridiska personer är ett effektivt och ofta använt medel för

att skaffa fram ett fullständigt utredningsmaterial. De bestämmelser om

samverkan och utredningsansvar i den nya lagen som regeringen

behandlar i avsnitten 7.2 och 12.1 innebär att myndigheterna uppmärk-

sammas på möjligheten att underlätta för den enskilde genom att på eget

initiativ hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter.

Detta kan ske helt formlöst genom t.ex. kontakter per telefon eller e-post.

Men det kan också vara befogat att använda ett något mera formaliserat

förfarande, där den andra myndigheten inom viss tid måste svara i en

speciell fråga. Möjligheten att inhämta yttrande genom remiss, som även

avser kontakter med privaträttsliga subjekt, är alltså ett både önskvärt och

nödvändigt inslag i handläggningen av ärenden.

Regeringen anser att bestämmelser om remiss har en självklar plats i

den nya förvaltningslagen. Bestämmelserna bör utformas så att det

tydligt markeras att remissförfarandet är ett viktigt inslag i handlägg-

ningen. Precis som enligt gällande rätt bör det även fortsättningsvis vara

myndigheternas ansvar att se till att förfarandet bedrivs rationellt, snabbt

och kostnadseffektivt. Det restriktiva synsätt i fråga om användningen av

remissförfarandet som den nuvarande lydelsen av 13 § FL ger uttryck för

bör dock inte föras över till den nya lagen.

Till skillnad från gällande rätt bör bestämmelserna i den nya lagen om

remiss ange vilka olika typer av remissinstanser som kan förekomma och

vad syftet med förfarandet är. Det bör alltså framgå av lagtexten att det är

fråga om att hämta in yttranden från myndigheter eller från enskilda, dvs.

såväl fysiska som juridiska personer.

När det gäller skyldigheten att svara på en remiss bör det framhållas att

det redan av förvaltningslagens samverkansregel (jfr 6 § FL samt avsnitt

7.2) följer att en myndighet ska svara på en remiss från en annan

myndighet. Vilket svar som lämnas är dock beroende av bl.a. hur de båda

organens uppgifter har angetts i myndigheternas instruktioner. För att

privaträttsliga subjekt ska vara skyldiga att svara på en remiss krävs det

särskilt författningsstöd. I andra fall kan de endast erbjudas att yttra sig.

Syftet med en remiss varierar. Det kan vara fråga om att få

upplysningar om faktiska förhållanden som myndigheten ännu inte

känner till eller att få synpunkter på befintligt material. Ofta är det fråga

om att tillgodogöra sig den speciella sakkunskap som remissinstansen har

i sin egenskap av expertmyndighet på ett visst område. Ibland krävs en

remiss för att myndigheten ska kunna kontrollera riktigheten av uppgifter

som en part har lämnat. Oavsett skälet för åtgärden används en remiss för

att förse myndigheten med det utredningsmaterial som den anser sig vara

i behov av för att kunna fatta ett korrekt beslut i ärendet. Som

utredningen föreslår bör detta också komma till uttryck i lagtexten.

Utredningens förslag till lagtext bör dock justeras för att ytterligare

tydliggöra kopplingen till myndigheternas utredningsansvar, som också

föreslås regleras i den nya lagen (se avsnitt 12.1). Som Förvaltnings-

173

Prop. 2016/17:180

rätten i Umeå uppmärksammar finns det även skäl att göra vissa

språkliga förenklingar i bestämmelsen. Till skillnad från förvaltnings-

rätten anser regeringen dock att uttrycket remiss, som är väl känt för både

myndigheter och enskilda, bör användas även i den nya lagen. Även i

fortsättningen bör myndigheten ansvara för att den noga prövar behovet

av åtgärden (jfr 13 § FL). Genom utformningen av bestämmelsen blir det

tydligt att behovet av remiss avgörs av utredningsläget i ärendet. Att

prövningen ska vara noggrann är självklart och inte något unikt för

remissförfarandet. Detta behöver därför inte anges särskilt i lagtexten.

Som utredningen föreslår bör den nya lagen, i likhet med den

nuvarande, även innehålla viss detaljreglering om det praktiska

förfarandet i samband med remiss. Regeringen, som till skillnad från

Kammarrätten i Sundsvall anser att det även fortsättningsvis finns ett

praktiskt behov av sådana bestämmelser i förvaltningslagen, gör i denna

del följande överväganden.

I de flesta fall är det både tidsmässigt och kostnadsmässigt mest resurs-

effektivt om remissen skickas ut vid ett och samma tillfälle och svars-

tiden är densamma för alla som får remissen. Om en myndighet behöver

inhämta yttranden från fler än en remissinstans bör den s.k. solfjäder-

metoden därför anges som huvudregel även i den nya bestämmelsen. Det

bör påpekas att möjligheten att använda sig av s.k. remissmöten, dvs.

sammanträden där samtliga remissinstanser kan delta och få framföra

sina synpunkter, också är ett förfarande som ryms inom huvudregeln.

Solfjäderremiss är emellertid inte alltid en lämplig metod. Ibland

behöver den som ska svara på remissen ha tillgång till någon annan

remissinstans upplysningar eller synpunkter för att kunna lämna ett

relevant svar till myndigheten. Det bör därför framgå av lagtexten att en

myndighet i stället kan välja ett annat tillvägagångssätt, om det framstår

som lämpligare.

Ett rationellt förfarande förutsätter inte bara att myndigheten själv gjort

klart för sig vilka fakta, kunskaper eller synpunkter som ska inhämtas

genom en remiss. Lika viktigt är att remissinstansen vet vilken typ av

information som den är tänkt att bidra med. En preciserad remiss kan

därför spara såväl arbete som tid och pengar, både för den som skickar ut

remissen och för den som ska svara på den.

Vidare bör handläggningen av ett ärende inte försenas på grund av sena

remissvar. Det måste redan från början stå klart för remissinstansen hur

lång tid den har på sig att svara. Om tiden för svar inte kan hållas och

anstånd begärs, får den myndighet som har skickat ut remissen ta ställ-

ning till om den ska kräva ett svar inom utsatt tid, bevilja uppskov eller

avgöra ärendet i befintligt skick utan tillgång till det efterfrågade svaret.

I förhållande till nuvarande reglering anser regeringen också att de nya

bestämmelserna bör innebära en viss skärpning när det gäller utrymmet

för undantag. En myndighet bör inte annat än i mycket speciella undan-

tagsfall kunna använda sig av en s.k. blank remiss, som inte innehåller

någon som helst uttrycklig information om vad man förväntar sig av

remissorganet eller om när remissen ska besvaras. För att ett sådant

förfarande ska kunna godtas måste både avsändaren och mottagaren av

remissen redan på förhand ha kommit överens om, eller på annat sätt ha

klart för sig vad yttrandet ska avse och vilken tidsram som gäller.

Regeringen anser, i likhet med utredningen, att bestämmelsen bör

Prop. 2016/17:180

174

utformas så att det ställs krav på att uppgifterna ska framgå av remissen.

På så sätt behöver en myndighet inte uttryckligen ange uppgifter som är

väl kända för mottagaren och som framgår redan av ämnet för den

remitterade handlingen.

12.5

Anteckningar och andra former av

dokumentation

Regeringens förslag: En myndighet som får uppgifter på något annat

sätt än genom en handling ska snarast dokumentera dem, om de kan

ha betydelse för ett beslut i ärendet. Det ska framgå av dokumenta-

tionen när den har gjorts och av vem.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: En mycket stor majoritet av remissinstanserna,

bl.a. Lunds universitet, Post- och telestyrelsen och Växjö kommun, till-

styrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändning i sak.

Riksdagens ombudsmän (JO) är dock kritisk till att den dokumentations-

skyldighet för myndigheterna som utredningen föreslår är mindre omfatt-

ande än de allmänna krav på dokumentation som har kommit till uttryck

genom JO:s granskningsuttalanden. Centrala studiestödsnämnden anser

att gränsdragningen mot de allmänna krav i fråga om dokumentation som

JO har gett uttryck för bör förtydligas.

Enligt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bör utredningens

lagtextförslag justeras så att bestämmelsen, i likhet med gällande rätt, tar

sikte på enbart sådana ärenden som avser myndighetsutövning mot någon

enskild. Arbetsgivarverket och Tjänstemännens Centralorganisation

anser att i vart fall anställningsärenden bör undantas från bestämmelsens

tillämpningsområde. Även Statskontoret och Kompetensrådet för utveck-

ling i staten (Krus) är kritiska till det breda tillämpningsområdet och

anser att man bör införa en särskild bestämmelse som gör det möjligt att

avstå från dokumentation om det är uppenbart obehövligt. Enligt Linköp-

ings universitet finns det ett behov av avvikande föreskrifter för hög-

skoleverksamhet.

Kammarrätten i Sundsvallför fram vissa språkliga och lagtekniska

synpunkter i fråga om bestämmelsens närmare utformning. Enligt Stock-

holms universitet bör man överväga att komplettera utredningens lagtext-

förslag med viss detaljreglering i fråga om hanteringen av sådan doku-

mentation som görs med anledning av uppgifter från en part.

Skälen för regeringens förslag

Utförligare krav på dokumentation av material som inte är skriftligt

För att tillgodose grundläggande krav på rättssäkerhet och effektivitet

måste beslutsunderlaget i ett ärende vara komplett, identifierbart och

lättillgängligt. En enskild ska genom att t.ex. använda sin rätt till

partsinsyn kunna försäkra sig om att myndigheten inte bara har tagit

ställning till allt material som har tillförts ett ärende utan att den också

har bevarat det. För myndigheten är det viktigt att ha kontroll över

175

Prop. 2016/17:180

beslutsunderlaget, bl.a. för att den ska kunna fullgöra sin kommunika-

tionsskyldighet. Även utomstående som har bidragit med material måste

kunna vara säkra på att materialet tagits om hand på ett korrekt sätt av

myndigheten. Tillgång till allt material som har tillförts ett ärende är

också en förutsättning för den prövning som en överinstans ska göra med

anledning av ett överklagande av ett beslut eller för sådan tillsyn som

utövas av t.ex. Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern.

Risken för att uppgifter som förekommer i handlingar ska försvinna ur

hanteringen får bedömas som liten. När det gäller information som någon

ger muntligt eller som skaffas fram genom undersökningar eller besikt-

ningar av personer, föremål, fastigheter eller miljöer är läget annorlunda.

I sådana fall måste myndigheten oftast överföra informationen till någon

typ av handling, digitalt eller på papper, som förs till akten i ärendet.

Enligt 15 § FL ska en myndighet anteckna sådana uppgifter som den

får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för

utgången i ärendet, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon

enskild. Även den nya förvaltningslagen bör innehålla en uttrycklig

bestämmelse om krav på dokumentation av sådant material som inte är

skriftligt. Regeringen anser att en sådan bestämmelse i den nya lagen bör

vara mer utförlig och ges ett utökat tillämpningsområde, jämfört med

nuvarande reglering i 15 § FL om anteckning av uppgifter.

De utförligare kraven på dokumentation ska gälla för alla slags ärenden

När det gäller tillämpningsområdet framhåller utredningen att JO i flera

fall har ställt högre och längre gående krav på myndigheter än vad som

uttryckligen följer av 15 § FL (se t.ex. i fråga om myndighetsutövning:

JO 1976/77 s. 268 och JO 1979/80 s. 334; uppgifter av betydelse för

utgången i ärendet: JO 2005/06 s. 230, JO 2007/08 s. 261, JO 2007/08

s. 377 och JO 2008/09 s. 264; hur och när dokumentationsskyldigheten

fullgörs: JO 1993/94 s. 402, JO 1998/99 s. 214, JO 2005/06 s. 171, JO

2006/07 s. 284 och JO 2008/09 s. 264). Utredningen föreslår därför att

tillämpningsområdet för bestämmelsen om dokumentation i den nya

lagen ska omfatta alla slags ärenden.

Utredningens förslag i fråga om dokumentationsskyldighet får stöd av

en mycket stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Lunds universitet,

Post- och telestyrelsen och Växjö kommun. Myndigheten för samhälls-

skydd och beredskap invänder dock mot förslaget och anser att bestäm-

melsen, i likhet med gällande rätt, bör ta sikte på enbart sådana ärenden

som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Arbetsgivarverket

och Tjänstemännens Centralorganisation anser att i vart fall anställ-

ningsärenden bör undantas från bestämmelsens tillämpningsområde.

Enligt Linköpings universitet finns det ett behov av avvikande före-

skrifter för högskoleverksamhet.

Som JO:s granskningsuttalanden visar bör myndigheterna enligt god

förvaltningsstandard redan i dag dokumentera uppgifter även i andra

slags ärenden än sådana som avser myndighetsutövning mot någon

enskild. I avsnitt 6.2 gör regeringen vidare bedömningen att uttrycket

myndighetsutövning inte bör användas i den nya förvaltningslagen för att

avgränsa bestämmelsernas tillämpningsområde. Bestämmelsen i den nya

lagen om dokumentationsskyldighet bör därför inte innehålla någon

Prop. 2016/17:180

176

sådan begränsning i fråga om tillämpningsområdet. Det finns inte heller

skäl att införa ett undantag för anställningsärenden (jfr prop. 1971:30

del 2 s. 332). Regeringen, som konstaterar att bl.a. Lunds universitet till-

styrker förslaget, anser inte heller att det finns något behov av avvikande

föreskrifter för högskoleverksamhet. Det kan i sammanhanget noteras att

sådana undervisningsåtgärder som inte gäller examination – i likhet med

annan s.k. faktisk förvaltningsverksamhet – faller utanför bestämmelsens

tillämpningsområde, eftersom sådan verksamhet inte avser handläggning

av ärenden.

Tillämpningsområdet för den nuvarande regleringen i 15 § FL är också

begränsat på så sätt att den anteckningsskyldighet som följer av bestäm-

melsen har knutits till uppgiftens betydelse för utgången i ärendet, dvs.

det beslut som innebär att myndigheten skiljer sig från ärendet. Det

innebär bl.a. att någon formell dokumentationsskyldighet inte gäller för

muntliga uppgifter som har betydelse för s.k. förfarandebeslut, exempel-

vis ett tillfälligt beslut om en viss åtgärd. Regeringen instämmer i

utredningens uppfattning att det bör finnas dokumenterat underlag för

alla beslut som en myndighet fattar. Det gäller såväl för själva avgöran-

det i ett ärende som för beslut under handläggningens gång. Ett besluts

betydelse för den eller dem som berörs av beslutet kan vara densamma,

oavsett på vilket stadium under hanteringen som beslutet fattas.

Regeringen föreslår därför att en myndighet som får in uppgifter på något

annat sätt än genom en handling ska dokumentera dem, om de kan ha

betydelse för ett beslut i ärendet. Den nya lagen bör i detta avseende som

princip gälla lika för alla slags beslut. Detta innebär ett väsentligt

utvidgat tillämpningsområde för den nya bestämmelsen i jämförelse med

regleringen i 15 § FL. Samtidigt bör det understrykas att bestämmelsen i

praktiken inte på motsvarande sätt bör bli mer resurskrävande för

myndigheterna, eftersom de åtgärder som myndigheterna är skyldiga att

vidta är av ganska begränsad omfattning. Om det för myndigheten t.ex.

framstår som uppenbart att en uppgift som lämnas muntligt av en part

eller någon annan kommer att sakna betydelse för ett beslut i ärendet

kommer uppgiften enligt den föreslagna bestämmelsen inte att behöva

dokumenteras. Till skillnad från Statskontoret och Krus anser regeringen

därför att det inte behöver införas en särskild bestämmelse om begräns-

ning av huvudregeln i syfte att göra det möjligt för en myndighet att

avstå från dokumentation om det är uppenbart obehövligt.

Som JO påpekar innebär de allmänna krav som har kommit till uttryck

genom JO:s granskningsuttalanden, att en myndighet – utöver alla

uppgifter som kan komma att ligga till grund för olika slags beslut – även

bör dokumentera allt som krävs för att man ska kunna följa gången i ett

ärende. Sådana anteckningar om andra åtgärder kan gälla exempelvis hur

ett ärende har inletts, särskilda händelser som har förekommit under

handläggningen, utredningsåtgärder som i och för sig inte har lett till

avsett resultat och eventuella klagomål från den enskilde i fråga om

handläggningen och hur dessa har hanterats av myndigheten. Regeringen

kan också instämma i JO:s uppfattning att anteckningar om andra

åtgärder har särskild betydelse i vissa ärenden, t.ex. sådana som är

särskilt ingripande mot enskilda, och att det inte finns något som hindrar

att man ställer lägre krav för andra typer av ärenden. Som framgår ovan

har regeringen emellertid principiellt tagit ställning för att bestämmelsen

177

Prop. 2016/17:180

om dokumentation bör gälla för alla slags beslut som en myndighet

fattar. För att åstadkomma en rimlig balans mellan intresset av fullstän-

dig dokumentation av allt som har förekommit i ett ärende och myndig-

heternas arbetsbörda, är det därför mindre lämpligt att göra som JO

föreslår och fullt ut lagreglera det som kan anses vara god förvaltnings-

standard i fråga om dokumentation. Tillämpningsområdet för bestäm-

melsen om dokumentation bör i stället utformas i enlighet med utred-

ningens förslag. Det bör samtidigt framhållas att JO:s gransknings-

uttalanden i fråga om sådant som formellt faller utanför bestämmelsens

tillämpningsområde inte påverkas av förslaget, utan kommer att gälla på

samma sätt som tidigare. Vad JO har uttalat om att en myndighet bör

dokumentera allt som krävs för att man ska kunna följa gången i ett

ärende, kommer alltså att ha samma betydelse för rättstillämpningen som

hittills.

Dokumentationsskyldighetens huvudsakliga omfattning och innebörd

När det gäller frågan om den närmare omfattningen av dokumenta-

tionsskyldigheten är det givet att uppgifterna inte alltid behöver doku-

menteras i detalj. Under förutsättning att allt väsentligt är med går det

naturligtvis utmärkt att återge dem i sammandrag. Inte heller behöver

någon särskild handling upprättas. Att göra en tjänsteanteckning på ett

dagboksblad eller en befintlig handling i akten är i många fall ofta till-

räckligt. Statskontoret och Krus uppmärksammar att ärenden som gäller

utredningsuppdrag från t.ex. regeringen ofta bedrivs i projektform och

under en längre tid, ibland flera år. Båda myndigheterna anser att den

föreslagna bestämmelsen kan bli svår att tillämpa i sådana ärenden – t.ex.

när det gäller att bedöma vilka telefonsamtal som måste dokumenteras –

och att detta kan leda till minskad effektivitet, bl.a. i form av över-

dokumentation. Enligt regeringens mening bör man dock i de flesta fall

relativt enkelt kunna avgöra om en viss muntlig uppgift kan få betydelse

för ett beslut i ärendet och därför ska dokumenteras. Att en sådan bedöm-

ning inte kan göras utan en viss grad av osäkerhet i fråga om uppgiftens

eventuella betydelse för beslut som kan aktualiseras i ett betydligt senare

skede av ärendets handläggning är naturligt och får accepteras.

Utredningen uppmärksammar också att JO vid sin granskning noterat

att det inte alltid anges när den dokumentation som finns i ett ärende har

utförts. En annan återkommande brist är enligt JO att det inte anges vem

som har utfört dokumentationen. Dessutom förekommer det att myndig-

heterna ibland dröjer med att dokumentera inkommande uppgifter, vilket

medför en risk för att det som återges blir mindre exakt. Regeringen

ställer sig bakom utredningens förslag att direkt i lagbestämmelsen ange

att dokumentation ska ske snarast och att det ska framgå av dokumenta-

tionen när den har gjorts och av vem.

Stockholms universitet pekar på risken för att dokumentationen blir

missvisande. Enligt universitetet bör man överväga att komplettera utred-

ningens lagtextförslag med viss detaljreglering i fråga om hanteringen av

sådan dokumentation som görs med anledning av uppgifter från en part,

för att säkerställa att dokumentationen är korrekt. Att en myndighet

måste vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att dokumentationen är

korrekt gäller dock generellt och oavsett från vem som uppgifterna

Prop. 2016/17:180

178

kommer. Vilka åtgärder som vidtas kan också variera beroende på bl.a.

sammanhanget och uppgifternas karaktär. När det gäller en myndighets

dokumentation av uppgifter från en enskild part kan exempelvis en

tillämpning av bestämmelserna i förvaltningslagen om kommunikation

aktualiseras (jfr avsnitt 12.3.2). Någon särskild detaljreglering av det slag

som Stockholms universitet efterfrågar bör därför inte införas i lagen.

Enligt Kammarrätten i Sundsvall bör man överväga att i lagtexten

använda uttrycket material i stället för uppgifter, för att markera det som

ska dokumenteras (jfr avsnitten 8.2 och 12.3.2). Regeringen föredrar

dock utredningens lagtextförslag. Kammarrätten i Sundsvall påpekar

också att det bör framgå av dokumentationen varifrån uppgifterna

kommer. Detta får dock anses ingå i dokumentationsskyldigheten och

behöver inte regleras särskilt.

13

Myndighetens beslut

13.1

Beslutsfattande och omröstning

Regeringens förslag: Beslut kan fattas av en befattningshavare ensam

eller av flera gemensamt eller automatiserat. Vid den slutliga

handläggningen kan en föredragande och andra befattningshavare

medverka utan att delta i avgörandet.

När flera ska fatta beslut gemensamt och de inte kan enas ska

ordföranden presentera de olika förslag till beslut som har förts fram.

Varje förslag ska presenteras så att det kan besvaras med antingen ja

eller nej.

När de som deltar i avgörandet har fått ta ställning till förslagen

meddelar ordföranden vad som enligt hans eller hennes uppfattning

har beslutats. Detta blir beslutet, om inte omröstning begärs.

En omröstning ska göras öppet. Om det vid omröstningen finns fler

än två förslag ska det först avgöras vilket förslag som ska ställas mot

det som enligt ordförandens uppfattning hade beslutats.

Omröstningen avgörs genom enkel majoritet. Om det blir lika

röstetal gäller ordförandens mening.

Varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen är skyldig

att delta även i avgörandet. Ordföranden ska alltid rösta om det behövs

för att ärendet ska kunna avgöras. Andra ledamöter behöver dock inte

rösta för mer än ett förslag.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot förslaget i sak.

Några remissinstanser för dock fram språkliga synpunkter på lagtexten.

Vidare saknar Försvarsmakten en definition av begreppet beslut.

Skälen för regeringens förslag: Inom den offentliga förvaltningen

förekommer i princip tre olika former för beslutsfattande: den byrå-

kratiska beslutsformen (enrådighetsmetoden), den kollegiala besluts-

formen och den kollektiva beslutsformen (parlamentariska metoden).

Den byråkratiska beslutsformen är vanligt förekommande inom stats-

179

Prop. 2016/17:180

förvaltningen och innebär att ett ärende avgörs av en befattningshavare

ensam. Ofta medverkar någon annan befattningshavare vid handlägg-

ningen som föredragande eller protokollförare, men avgörandets innehåll

bestäms helt och hållet av den som är beslutande. Något omröstnings-

förfarande aktualiseras aldrig i dessa fall. Den kollegiala beslutsformen

utmärks av att ett visst minimiantal befattningshavare hos beslutsorganet

måste medverka för att ett beslut ska kunna fattas och att, om enighet inte

uppnås, var och en av dessa måste ge uttryck för sin uppfattning enligt en

angiven turordning inom ramen för ett särskilt omröstningsförfarande.

Denna beslutsform tillämpas bl.a. av vissa förvaltningsmyndigheter med

domstolsliknande uppgifter men är vanligast förekommande hos dom-

stolarna i den dömande verksamheten. Den kollektiva (parlamentariska)

beslutsformen tillämpas främst i de beslutande politiska församlingarna –

riksdagen, landstings- och kommunfullmäktige – och i kommunala

nämnder och styrelser, men är också vanlig i statliga myndigheter när

beslut fattas i en styrelse eller nämnd. Denna beslutsform anges i 18 § FL

som norm för förvaltningen om beslut ska fattas av flera gemensamt (jfr

avsnitt 19.1, författningskommentaren till 29 §).

Att den kollektiva beslutsformen slagits fast som norm för besluts-

fattande när flera deltar i beslutet grundar sig inte i att den metoden

generellt sett bedömts vara lämpligare än den kollegiala metoden. I

stället motiveras valet av att den kollektiva metoden kommit att tillämpas

i allt större utsträckning bland myndigheterna och att den regelmässigt

ansetts ändamålsenlig för omröstning i förvaltningsärenden. Målet med

att slå fast vilken metod som ska tillämpas, om inget annat är särskilt

föreskrivet, har varit att motverka att skillnader i tillämpningen

uppkommer som en följd av oklarheter om vilka omröstningsregler som

ska gälla (prop. 1985/86:80 s. 31). Avsikten har således inte varit att

överge möjligheten att ge beslutanderätten i ärenden till en person ensam.

Vad som regleras i 18 § FL är endast hur förfarandet ska gå till om ett

ärende ska avgöras av fler än en befattningshavare. Motsvarande

bestämmelser för de kommunala nämnderna och styrelserna finns i

4 kap. 20 och 21 §§ kommunallagen (jfr 4 kap. 25 och 26 §§ i förslaget

till ny kommunallag).

I likhet med utredningen anser regeringen att det i den nya

förvaltningslagen bör tydliggöras att beslut kan fattas av en befattnings-

havare ensam och att en tillämpning av den byråkratiska beslutsformen

inte är något som förekommer endast undantagsvis. Det bör också av

lagen framgå att även andra personer än beslutsfattaren – t.ex. en

föredragande – kan ha medverkat vid den slutliga handläggningen av

ärendet utan att delta i själva avgörandet.

Regeringen anser att det också finns anledning att i lagen tydliggöra att

förvaltningsbeslut kan fattas på automatiserad väg. Utredningens författ-

ningsförslag saknar ett sådant klargörande. Regeringen kan dock konsta-

tera att automatiseringen av beslut under senare år har kommit att bli en

allt vanligare företeelse inom delar av den förvaltning som hanterar ett

mycket stort antal ärenden årligen, t.ex. i Försäkringskassans verksam-

het. Genom att det i lagen slås fast att beslut kan fattas automatiserat

tydliggörs att det inte behövs en reglering i en specialförfattning för att

en myndighet ska kunna använda denna beslutsform. Regleringen skapar

Prop. 2016/17:180

180

därmed också bättre förutsättningar för en fortsatt utveckling av den

digitala förvaltningen.

Regeringen delar i övrigt utredningens uppfattning att den ordning som

regleras i 18 § första och andra styckena FL och som har visat sig

fungera väl i den offentliga förvaltningen – den kollektiva beslutsformen

– bör föras över till den nya lagen utan några ändringar i sak.

Regeringens förslag innebär således att när flera ska fatta beslut

gemensamt och de inte kan enas ska ordföranden lägga fram de olika

förslag till beslut som har förts fram. Förslagen ska presenteras så att de

kan besvaras med ja eller nej. Sedan de befattningshavare som deltar i

själva avgörandet har fått ta ställning till förslagen ska ordföranden

meddela vad som enligt hans eller hennes uppfattning har beslutats. Detta

blir myndighetens beslut om inte omröstning begärs. En eventuell

omröstning ska hållas öppet. Om det vid omröstningen finns fler än två

förslag ska det först avgöras vilket förslag som ska ställas mot vad som

enligt ordförandens uppfattning har beslutats. Utgången vid omröst-

ningen ska bestämmas genom enkel majoritet. Ordföranden ska ha

utslagsröst vid lika röstetal.

Enligt gällande ordning får den som deltar i den slutliga handlägg-

ningen av ett ärende inte avstå från att rösta om ärendet avser myndig-

hetsutövning mot någon enskild (18 § tredje stycket FL). Denna princip

gäller även vid beslutsfattande i kommunala nämnder och styrelser

(4 kap. 21 § kommunallagen). Voteringsplikten gäller dock inte vid

beslut i andra slags ärenden, dvs. sådana som inte innefattar myndighets-

utövning, exempelvis beslut om remissvar, upphandling och fastighets-

förvaltning. Bakgrunden till att en åtskillnad ursprungligen gjordes

mellan dessa situationer var huvudsakligen att de rättssäkerhetssynpunk-

ter som talade för en ordning med tvingande deltagande i avgörandet inte

ansågs göra sig lika starkt gällande i ärenden som inte avsåg myndighets-

utövning (prop. 1985/86:80 s. 32). Utredningen menar dock att detta

undantag inte bör föras över till den nya förvaltningslagen. Ingen remiss-

instans invänder mot detta.

Regeringen ställer sig bakom utredningens förslag. Enligt regeringens

mening framstår det som rimligt att kräva av den som är satt att fatta

beslut på en statlig myndighets vägnar att han eller hon tar ställning till

den fråga som prövas och således även deltar i beslutsfattandet, oavsett

ärendets karaktär. En sådan ordning motverkar att ansvarsfrihet kan

uppnås genom passivitet. Den främjar också en god förvaltning och kan

allmänt sett antas bidra till att slutresultatet blir säkrare. Eftersom

förvaltningslagens omröstningsregler i praktiken bara gäller för statliga

myndigheter är de särskilda förhållanden som kan motivera att avsteg

från voteringsplikten görs vid beslutsfattande i vissa kommunala organ

inte tillräckliga för att motivera att den gällande ordningen bevaras för

den statliga förvaltningen.

När det gäller voteringspliktens omfattning överensstämmer kom-

munallagens reglering med vad som följer av den nuvarande regleringen

i 18 § tredje stycket FL (4 kap. 20 och 21 §§ kommunallagen). Att en

kommunpolitiker åläggs en mera omfattande skyldighet att delta i ett

avgörande som t.ex. ledamot av styrelsen för en statlig myndighet än när

han eller hon agerar inom den kommunala sfären innebär enligt

regeringens mening varken ett praktiskt eller ett principiellt problem. Det

181

Prop. 2016/17:180

saknas därför även skäl att med hänvisning till detta förhållande bevara

den gällande ordningen enligt förvaltningslagen.

Regeringen föreslår alltså sammanfattningsvis att en ledamot som

deltar i den slutliga handläggningen av ett förvaltningsärende enligt

förvaltningslagen ska vara skyldig att redovisa sin inställning till det

beslut som föreslås. I enlighet med vad som gäller enligt nuvarande

ordning bör andra ledamöter än ordföranden inte vara skyldiga att rösta

för mer än ett förslag. Ordföranden bör alltid vara skyldig att rösta när

det behövs för att ärendet ska kunna avgöras.

Försvarsmakten saknar en definition av begreppet beslut i förvalt-

ningslagen. Som framhålls i avsnitt 5.1 är det emellertid förenat med

svårigheter att slå fast en enhetlig definition av begreppet som är helt

invändningsfri. Enligt regeringens uppfattning kan en legaldefinition av

begreppet orsaka tillämpningsproblem som är svåra att förutse. Reger-

ingen anser därför att en sådan definition inte bör tas in i den nya lagen.

13.2

Reservation och avvikande mening

Regeringens förslag: När ett beslut fattas av flera gemensamt kan den

som deltar i avgörandet reservera sig mot beslutet genom att anmäla

en avvikande mening. Den som inte gör det ska anses ha ställt sig

bakom beslutet.

Den som medverkar vid den slutliga handläggningen av ett ärende

utan att delta i avgörandet har alltid rätt att få en avvikande mening

antecknad.

En avvikande mening ska anmälas innan myndigheten expedierar

beslutet eller på annat sätt gör det tillgängligt för utomstående. Om

beslutet inte ska göras tillgängligt för utomstående, ska anmälan göras

senast när beslutet får sin slutliga form.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Remissinstanserna: Kammarrätten i Sundsvall anser att det måste

anses givet att en avvikande mening ska anmälas innan ett beslut har

expedierats eller på annat sätt gjorts tillgängligt för utomstående och att

denna bestämmelse därför kan utgå. Kammarkollegiet, Statens energi-

myndighet, Energimarknadsinspektionen och Riksarkivet anser att

uttryckssättet i bestämmelsen bör vara enhetligt när det gäller den roll

som en föredragande eller annan befattningshavare som inte deltar i

beslutet har. Övriga remissinstanser har inte några invändningar mot

förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Som ett viktigt komplement till

bestämmelserna om den kollektiva beslutsformen finns i 19 § FL bestäm-

melser om rätt för den som deltar i ett avgörande att reservera sig mot

detta och få en avvikande mening antecknad. Genom att anteckna en

avvikande mening kan den som deltar i avgörandet undgå medansvar för

beslutet. Från rättssäkerhetssynpunkt ligger utöver det ett värde i att

reservationen kan ge en part värdefull information och vägledning inför

sitt ställningstagande i frågan om han eller hon ska överklaga beslutet

(prop. 1985/86:80 s. 34).

Prop. 2016/17:180

182

När beslut fattas av flera gemensamt gäller reservationsrätten enligt

nuvarande ordning var och en som deltar i beslutsfattandet. Möjligheten

att anmäla avvikande mening gäller både vid acklamationsbeslut och vid

beslut som fattas efter omröstning. Reservationsrätten kan göras gällande

såväl av den som röstar mot det förslag som blir myndighetens beslut

som av den som röstar med majoriteten men som föredrar en annan

motivering eller en annan utgång än någon av de båda alternativ som är

föremål för den slutliga omröstningen. Den som inte anmäler en

avvikande mening anses ha ställt sig bakom beslutet. Det innebär alltså

att den som röstar för minoritetens förslag men sedan avstår från att

anmäla avvikande mening är med och tar ansvar för beslutet. I likhet med

utredningen anser regeringen att den nuvarande regleringen bör föras

över utan ändring i sak till den nya förvaltningslagen. Den reglering i

förvaltningslagen som regeringen föreslår kommer i praktiken att vara

tillämplig bara vid kollektivt beslutsfattande hos statliga myndigheter.

För det kollektiva beslutsfattandet i kommunala nämnder och styrelser

gäller i stället 4 kap. 22 § kommunallagen (jfr 4 kap. 27 § i förslaget till

ny kommunallag).

Vid sidan av dem som deltar i själva beslutet (beslutsfattarna) har

enligt nuvarande ordning även den som medverkar vid den slutliga

handläggningen utan att själv delta i avgörandet, t.ex. en föredragande,

rätt att få en avvikande mening antecknad om han eller hon begär det. På

grund av regleringens lagtekniska utformning kan det uppfattas som

tveksamt om denna rätt gäller även för medverkande befattningshavare

vid beslutsfattande som sker enligt den byråkratiska beslutsformen.

Regleringen har dock i praktiken tillämpats även i sådana situationer.

Utredningen föreslår att det i lagtexten klargörs att rätten att få en

avvikande mening antecknad gäller även i dessa fall. Regeringen

instämmer i denna bedömning men vill samtidigt framhålla att det

alltjämt får förutsättas att reservationsrätten i dessa fall används med

urskillning och återhållsamhet (prop. 1985/86:80 s. 36). Som bl.a.

Kammarkollegiet påpekar bör ett enhetligt uttryckssätt användas i

lagtexten så att den roll som dessa befattningshavare har inte kan

missförstås. I förhållande till utredningens förslag bör bestämmelsens

utformning därför anpassas något i detta syfte.

Enligt 19 § tredje stycket FL ska en avvikande mening anmälas innan

beslutet expedieras eller ges till känna på något annat sätt. När det gäller

beslut som inte ska ges till känna ska den avvikande meningen anmälas

senast när beslutet får sin slutliga form, t.ex. genom protokolljustering. I

likhet med utredningen, och till skillnad från Kammarrätten i Sundsvall,

anser regeringen att en motsvarande reglering bör tas in i den nya

förvaltningslagen.

183

Prop. 2016/17:180

13.3

Dokumentation av beslut

Regeringens förslag: För varje skriftligt beslut ska det finnas en

handling som visar dagen för beslutet, vad beslutet innehåller, vem

eller vilka som har fattat beslutet, vem eller vilka som har varit

föredragande och vem eller vilka som har medverkat vid den slutliga

handläggningen utan att delta i avgörandet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har inte några

invändningar mot förslaget. Post- och telestyrelsen välkomnar förslaget

men ifrågasätter om inte en part som meddelats ett beslut muntligt bör ha

rätt att begära ett skriftligt beslut som i så fall måste dokumenteras enligt

den föreslagna bestämmelsen. Statens jordbruksverk anser att doku-

mentationsplikten bör omfatta alla beslut som en myndighet fattar.

Kammarrätten i Jönköping efterlyser en närmare analys av om det med

hänsyn till rättssäkerhetsskäl bör ställas krav på att beslut på vissa

specialområden alltid meddelas skriftligen.

Kammarrätten i Sundsvall och Kammarkollegiet anser att en avvikande

mening i förekommande fall bör dokumenteras vid sidan av de övriga

uppgifter som enligt förslaget ska dokumenteras. Centrala studiestöds-

nämnden anser att det i lagbestämmelsen bör anges vilka krav på doku-

mentation som ska gälla vid automatiserade beslut. Lunds universitet,

Riksarkivet och Sveriges Kommuner och Landsting för fram vissa lag-

tekniska synpunkter i fråga om bestämmelsernas närmare utformning.

Skälen för regeringens förslag: Både 1971 års förvaltningslag och

den nu gällande lagen bygger på förutsättningen att en myndighets beslut

finns dokumenterade. I förarbetena till 1971 års förvaltningslag över-

vägdes mot den bakgrunden behovet av en bestämmelse om dokumenta-

tionsplikt för myndighetens beslut (SOU 1964:27 s. 457, SOU 1968:27

s. 207 och 212). Vid den tiden följde av den allmänna verksstadgan

(1965:600), som gällde för myndigheter under regeringen, att det i fråga

om varje beslut av en myndighet skulle finnas en handling som visade

vem som fattat beslutet, vem som i övrigt varit närvarande vid den

slutliga handläggningen av ärendet och vem som varit föredragande samt

beslutets dag och dess innehåll (11 §). Mot bakgrund av det krav på

delgivning av beslut som infördes i 1971 års förvaltningslag bedömdes

en särskild bestämmelse om beslutsdokumentation i den nya lagen som

obehövlig (SOU 1968:27 s. 212).

Enligt utredningen finns det flera skäl som talar för att det i den nya

förvaltningslagen behövs regler om beslutsdokumentation. Den nya

lagen innehåller för det första en mera utförlig och heltäckande reglering

av förvaltningsförfarandet än den nuvarande. För det andra innebär valet

att basera lagens systematik på de olika handläggningsstadierna att

bestämmelser om beslutsdokumentation har en logisk och naturlig plats i

gruppen av regler om myndighetens beslut. Vidare kan en reglering av

beslutsdokumentation i den nya lagen bidra till att göra förvaltnings-

myndigheternas beslut mera lättillgängliga för den enskilde. En bestäm-

melse som syftar till att motverka oklarheter i fråga om dokumentation

kan också bidra till ökade möjligheter att skapa insyn i och kontroll av

myndigheternas verksamhet i såväl enskilda ärenden som i allmänhet.

Prop. 2016/17:180

184

Utredningen föreslår därför att en bestämmelse som i huvudsak mot-

svarar den reglering som i dag gäller för förvaltningsmyndigheter under

regeringen tas in i den nya förvaltningslagen och görs generellt tillämplig

för hela förvaltningen.

Ingen remissinstans riktar några principiella invändningar mot att i

förvaltningslagen ta in en reglering av det slag som utredningen föreslår.

Regeringen delar också utredningens uppfattning att det finns både lag-

tekniska och sakliga skäl för att komplettera den nya förvaltningslagen

med en bestämmelse om dokumentationsplikt när det gäller myndig-

heternas beslut.

Av 21 § myndighetsförordningen följer att det för ”varje beslut i ett

ärende” ska upprättas en handling som visar dagen för beslutet, beslutets

innehåll, vem som har fattat beslutet, vem som har varit föredragande,

och vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta

i avgörandet. Utredningens förslag innebär att dokumentationsplikten

enligt den nya förvaltningslagen ska gälla på motsvarande sätt i fråga om

”varje skriftlig beslut”, alltså den i förvaltningsförfarandet normala slut-

produkten. Ett par remissinstanser ifrågasätter en sådan begränsning.

Statens jordbruksverk menar att en ordning som öppnar för att muntliga

beslut inte ska behöva dokumenteras innebär en förändring av den

ordning som i dag gäller för myndigheter under regeringen. Verket anser

att dokumentationsplikten bör omfatta alla beslut som en myndighet

fattar. Post- och telestyrelsen ifrågasätter om inte en part, som meddelats

ett beslut muntligt, bör ha rätt att begära ett skriftligt beslut, som då

måste dokumenteras enligt den föreslagna bestämmelsen.

Som utredningen framhåller syftar den nuvarande regleringen i

myndighetsförordningen trots sin språkliga utformning enbart på

skriftliga beslut (SOU 2004:23 s. 286). Enligt regeringens mening finns

det inte något behov av att i den nya lagen ställa upp ett generellt krav på

dokumentation av muntliga beslut som fattas inom den offentliga för-

valtningen. Som utredningen påpekar skulle en sådan ordning närmast

motverka de fördelar som en helt muntlig handläggning i vissa

okomplicerade fall medför. Ett muntligt beslut kan i och för sig

innehållsmässigt uppfylla de formella förutsättningar som krävs för att

beslutet ska kunna överklagas. I dessa fall måste beslutet dock i

praktiken dokumenteras skriftligt. Av den bestämmelse om underrättelse

om beslut som behandlas i avsnitt 13.5 följer nämligen att var och en

som får överklaga ett beslut på begäran skriftligen ska underrättas om det

fullständiga innehållet i beslutet. Detta får enligt regeringens mening

anses vara tillräckligt för att tillgodose rättssäkerhetens krav i samband

med det muntliga beslutsfattandet. Det saknas därmed också behov av en

särskild bestämmelse om rätt att i sådana fall på begäran få ett muntligt

beslut skriftligen dokumenterat. Om det emellertid på något särskilt

område skulle visa sig finnas ett påtagligt behov av beslutsdokumenta-

tion när det gäller muntliga beslut, kan sådana föreskrifter utan hinder av

den nu föreslagna bestämmelsen tas in i en specialförfattning på det

området. Något behov av att nu föreslå sådana specialregler, som

Kammarrätten i Jönköping efterlyser, har dock inte framkommit.

Utöver kravet på skriftlighet bör det i den nya förvaltningslagen inte

införas några särskilda krav i fråga om beslutets form. Handlings-

begreppet bör som i övrigt i lagen uppfattas vidsträckt och omfatta även

185

Prop. 2016/17:180

t.ex. elektroniskt lagrat material. Beslutsdokumentation bör alltså kunna

bevaras i elektronisk form. Hur dokumentationen än sker är det under

alla förhållanden av vikt att bevarandet sker på ett sätt som är bestående

för framtiden.

Som utredningen påpekar bör det inte heller generellt vara nödvändigt

att myndigheten tar fram ett speciellt dokument för att dokumentera

beslutet. Även om det i många fall i och för sig kan framstå som både

lämpligt och naturligt att upprätta en särskild handling i vilken doku-

mentationen sker, är så inte alltid fallet. För att säkerställa nödvändig

flexibilitet i förfarandet bör det vara tillräckligt att det i lagen anges att

det för varje skriftlig beslut ska finnas en handling som visar dagen för

beslutet och övrig information som bör dokumenteras. Förvaltnings-

lagens krav på dokumentation av beslut bör alltså kunna anses uppfyllt

genom t.ex. en protokollsanteckning eller en anteckning direkt på en

ansökningshandling som bevaras i en kopia på papper eller i elektronisk

form hos myndigheten eller genom en kopia av ett expedierat särskilt

uppsatt beslut.

När det gäller de uppgifter som dokumentationshandlingen bör inne-

hålla föreslår utredningen att myndighetsförordningens motsvarande

bestämmelser används som förebild. Kammarrätten i Sundsvall och

Kammarkollegiet anser till skillnad från utredningen att även avvikande

mening i förekommande fall bör omfattas av kravet på beslutsdoku-

mentation. Regeringen anser emellertid i likhet med utredningen att det

på denna punkt inte är nödvändigt att kräva mer omfattande doku-

mentation än vad som följer av myndighetsförordningen. Det kan i detta

sammanhang särskilt anmärkas att, i den utsträckning reservationsrätten

har utnyttjats av någon som deltagit i eller medverkat vid beslutet, en part

ska underrättas inte bara om innehållet i beslutet utan även om den

avvikande meningen om beslutet får överklagas. Nyttan för den enskilde

av en särskild dokumentationsregel i fråga om en eventuell reservation

framstår därmed som högst begränsad.

Regeringen vill även framhålla att det föreslagna kravet på besluts-

dokumentation inte innebär att en myndighet måste inrätta sitt besluts-

förfarande på så sätt att alla de uppräknande uppgifterna alltid måste

anges. När ett beslut fattas av en enskild befattningshavare utan

medverkan av någon föredragande eller annan person, kan några sådana

uppgifter naturligen inte ingå i dokumentationen. Det får anses följa

redan av den gällande regleringen i 21 § myndighetsförordningen. På

motsvarande sätt bör man se på saken när det gäller automatiserade

beslut. När ett beslut fattas helt på automatiserad väg saknas underlag för

dokumentation av i vart fall delar av den information som anges i den

föreslagna punktuppställningen, bl.a. uppgift om beslutsfattare och före-

dragande. Enligt regeringens uppfattning hindrar inte den lagtekniska

utformningen av bestämmelsen som utredningen föreslår en sådan

tillämpning.

Sammanfattningsvis ställer sig regeringen bakom utredningens förslag

i denna del. Att uppgifter behöver dokumenteras bara i förekommande

fall säger sig självt. I motsats till Lunds universitet och Sveriges

Kommuner och Landsting anser regeringen att detta inte behöver framgå

uttryckligen av lagtexten. Detsamma gäller i fråga om beslut som fattas

automatiserat. Vid automatiserade beslut blir det centrala för dokumenta-

Prop. 2016/17:180

186

tionen av naturliga skäl främst dagen för beslut och beslutets innehåll.

Enligt regeringens mening finns dock inget behov av en särskild regel

avseende automatiserade beslut.

13.4

Motivering av beslut

13.4.1

Det saknas heltäckande krav på motivering

Av 20 § första stycket FL följer att ett beslut varigenom en myndighet

avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången. Regeln

är alltså tvingande i fråga om slutliga beslut, dvs. beslut som innebär att

myndigheten prövar ärendet i sak, avvisar en framställning eller skriver

av ärendet. Den tvingande motiveringsskyldigheten gäller bara om ären-

det avser myndighetsutövning mot någon enskild. När det gäller andra

typer av beslut får myndigheterna efter omständigheterna i varje enskilt

fall bedöma om det finns anledning att lämna en motivering (prop.

1971:30 del 2 s. 492). JO har återkommande framhållit att det därmed

inte finns någon grund för slutsatsen att andra beslut än slutliga beslut

som avser myndighetsutövning mot någon enskild aldrig behöver

motiveras (se t.ex. JO 1976/77 s. 146 och JO 1995/96 s. 332).

Av regleringen följer att vissa i lagen särskilt angivna beslut undantas

helt från motiveringsskyldigheten och att beslut även kan undantas från

kravet till följd av särskilda omständigheter i samband med att besluten

meddelas. Skälen för ett beslut får exempelvis helt eller delvis utelämnas

om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan

anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. Skälen får

vidare utelämnas om beslutet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig

utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något

jämförbart. Av regleringen följer också att skälen får utelämnas om det är

nödvändigt av sekretesskäl (med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för

enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något annat

jämförbart förhållande) eller om ärendet är brådskande och det inte finns

tid att utforma skälen. Undantag från motiveringskravet gäller även för

normbeslut som fattas vid handläggningen i första instans.

13.4.2

En huvudregel om att beslut ska motiveras

Regeringens förslag: Ett beslut som kan antas påverka någons

situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande

motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering

ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och

vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens

ställningstagande.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred-

ningen föreslår att endast beslut som kan överklagas ska innehålla en

klargörande motivering.

Remissinstanserna: Domstolsverket ställer sig bakom utredningens

förslag att – i förhållande till nuvarande ordning – utvidga motiverings-

skyldigheten i vissa fall då beslutet inte går någon part emot, medan

187

Prop. 2016/17:180

Skatteverket, Sveriges geologiska undersökning och Centrala studie-

stödsnämnden avstyrker förslaget i den delen. Försäkringskassan fram-

håller vikten av att myndigheten även fortsättningsvis har möjlighet att

underlåta att särskilt motivera beslut som är helt positiva för den

enskilde. Justitiekanslern ställer sig bakom utredningens uppfattning att

man bör ha en hög ambitionsnivå när det gäller enskildas rätt till

motivering av beslut men menar samtidigt att slopandet av undantaget

från motiveringsskyldigheten när det gäller beslut som inte går en part

emot förutsätter att det verkligen finns skäl att skärpa kraven när det

gäller sådana beslut.

Kriminalvården är tveksam till den lagtekniska lösningen, bl.a. när det

gäller hänvisningen till 36 § i utredningens lagförslag som grund för

överklagbarhet. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap avstyrker

förslaget främst på den grunden att regleringen kan leda till tillämp-

ningssvårigheter eftersom det kan vara svårt att avgöra när ett beslut är

överklagbart enligt nämnda bestämmelse. Socialstyrelsen anför att kopp-

lingen till överklagbarheten medför att bestämmelsens tillämpnings-

område snävas in på ett olämpligt sätt. Statens institutionsstyrelse menar

att kopplingen till överklagbarheten enligt 36 § i utredningens lagförslag

kan skapa tolkningsproblem och framhåller att motiveringsskyldigheten

bör gälla också i fråga om vissa beslut som inte får överklagas. Även

Högskoleverket, Göteborgs universitet och Umeå universitet anser att en

motivering kan vara betydelsefull även i fall då beslutet inte får över-

klagas. Överklagandenämnden för studiestöd menar att förslaget behöver

justeras så att förvaltningsmyndigheter som är högsta instans inom sina

områden inte är undantagna från motiveringsskyldigheten.

Stockholms kommun instämmer i bedömningen att motiveringsskyldig-

heten bör skärpas och förtydligas men anser att bestämmelsen kan vålla

svårigheter i tillämpningen eftersom den kräver att beslutsmyndigheten

gör en bedömning av överklagbarheten, vilket normalt inte ligger på

myndigheten att bedöma. Migrationsverket tillstyrker förslaget men

påpekar samtidigt att det leder till att handläggningen blir mer resurs-

krävande.

Örebro universitet, Post- och telestyrelsen och Myndigheten för sam-

hällsskydd och beredskap är positiva till skärpningen av motiverings-

kravet när det gäller kravet att ange vilka föreskrifter som tillämpats och

vilka omständigheter som beaktats. Myndigheten för samhällsskydd och

beredskap understryker dock att motiveringens omfattning bör kunna

variera beroende på vilket beslut det rör sig om, t.ex. om beslutet inte går

parten emot. Naturvårdsverket anser att ordet skäl bättre beskriver vad en

motivering bör innehålla än ordet omständigheter.

Skälen för regeringens förslag

En huvudregel som säkerställer grundläggande rättssäkerhetskrav

För att allmänhetens tilltro till myndigheternas kompetens och objek-

tivitet ska kunna upprätthållas krävs att myndigheterna kan visa att

besluten de fattar inte är grundade på godtycke utan har en relevant

rättslig grund och är väl underbyggda. Vetskapen om att en motivering

måste ges främjar också en omsorgsfull, saklig och enhetlig prövning av

ärendena. För en enskild part är betydelsen av att myndigheten på ett

Prop. 2016/17:180

188

öppet, tydligt och enkelt sätt klargör hur den har kommit fram till sitt

beslut ofta avgörande för att parten ska kunna förstå beslutet. För den

som har rätt att klaga på beslutet är en upplysande motivering av

betydelse också för att de redovisade skälen antingen kan övertyga parten

om att beslutet är korrekt eller ge underlag för ett överklagande. Myndig-

heternas skyldighet att motivera sina beslut är således ett centralt inslag i

en förfarandereglering som syftar till att säkerställa grundläggande rätts-

säkerhetskrav för enskilda. Att bestämmelser om motivering av förvalt-

ningsbeslut bör ingå i den nya förvaltningslagen är därför uppenbart.

Vid bedömningen av hur omfattande motiveringsskyldigheten bör vara

är en utgångspunkt att kravet inte får ställas så högt att myndigheterna

belastas helt i onödan. Det gäller också att åstadkomma en rimlig avväg-

ning som tar hänsyn till att det är fråga om bestämmelser som ska kunna

tillämpas för alla de olika typer av beslut som förekommer inom den

offentliga förvaltningen. Med hänsyn till den centrala betydelse motiver-

ingen måste anses ha för att tillgodose enskildas berättigade rättssäker-

hetsintressen och intresset av att möjliggöra en effektiv kontroll av

myndigheternas rättstillämpning finns det skäl att vid denna avvägning

tillmäta den enskildes intressen stor tyngd.

En annan utgångspunkt är att regleringen med marginal bör motsvara

de minimikrav som följer av EU-rätten. Enligt EU-domstolens praxis är

medlemsstaterna skyldiga att se till att deras myndigheter motiverar

beslut som påverkar utövandet av sådana grundläggande rättigheter som

har tillförsäkrats enskilda genom fördragen (dom den 15 oktober 1987 i

mål 222/86, Heylens m.fl., REG 1987 s. 4097, punkterna 14–17, svensk

specialutgåva volym 9, s. 223). Motiveringsskyldigheten gäller endast i

fråga om slutliga beslut. Kravet är vidare begränsat till att avse sådana

beslut i enskilda fall som riktas mot enskilda personer och som måste

kunna domstolsprövas (C-70/95, Sodemare m.fl., REG 1997 s. I-3395,

punkt 19). Medlemsstaterna är inte förhindrade att ha strängare

motiveringskrav i nationell lagstiftning men lägre krav än de som följer

av domstolens praxis kan inte godtas.

Av praxis från Europadomstolen framgår att motiveringsskyldigheten

ingår som en del av rätten till en rättvis rättegång. För att en rättegång

ska kunna anses rättvis i Europakonventionens mening måste parten få

kännedom om de skäl som den nationella domstolen grundar sitt beslut

på (se t.ex. Nansen mot Norge, no. 15319/09, 2 oktober 2014). Artikel 6 i

konventionen gäller visserligen inte i förvaltningsförfarandet men för att

enskilda ska ha rätt till en rättvis rättegång har domstolen ansett att

enskilda måste ges rimliga chanser att kunna ta ställning till hur man ska

överklaga (Hadjianastassiou mot Grekland, dom den 16 december 1992,

Serie A no 252, Hirvisaari mot Finland, no 49684/99, 27 september 2001

[första instans], Sanjchez Cardenas mot Norge, no 12148/03, § 49,

4 oktober 2007).

Vilka beslut ska som regel motiveras?

En följd av regeringens ställningstagande att inte använda uttrycket

myndighetsutövning för att avgränsa tillämpningsområdet för vissa för-

farandebestämmelser i den nya förvaltningslagen är att detta uttryck inte

längre kan användas för att definiera vilka beslut som ska motiveras. I

189

Prop. 2016/17:180

avsnitt 6.2 utvecklas skälen för detta ställningstagande. Här ska bara

erinras om regeringens bedömning att denna förändring kan förväntas

bidra till att ytterligare förbättra förutsättningarna för myndigheterna att

fatta i sak riktiga beslut och samtidigt stärka enskildas förtroende för

förvaltningen.

Den nuvarande regleringens fokusering på sådana beslut som innebär

att ett ärende avgörs kan från vissa utgångspunkter framstå som begrip-

lig, särskilt om man koncentrerar sig på beslut som inte bara är slutliga

utan också huvudsakliga, dvs. de innebär ett ställningstagande i den sak-

fråga som ärendet i huvudsak rör. Enligt regeringens mening förefaller

avgränsningen emellertid inte i alla avseenden helt ändamålsenlig. Även

om slutliga beslut – särskilt om de innefattar en prövning av frågan i

ärendet i sak – normalt ofta har mera ingripande effekter än berednings-

eller verkställighetsbeslut, gäller detta inte generellt. Beslut som har

fattats på andra stadier av handläggningen kan ibland få både långt-

gående och mycket ingripande konsekvenser för den som berörs av

besluten. Det gäller t.ex. beredningsbeslut som är kopplade till tvångs-

medel av olika slag och som tvingar den som beslutet avser att medverka

på av myndigheten önskat sätt. I vissa fall beslutar en myndighet om s.k.

processuella säkringsåtgärder, t.ex. provisoriska omhändertaganden av

personer, vars direkta syfte är att underlätta utredningen i ärendet men

som ibland även innefattar ett preliminärt ställningstagande i saken.

Åtgärderna liknar ofta s.k. interimistiska beslut som principiellt kan

sägas fattas på beredningsstadiet men samtidigt innebär att saken avgörs

tills vidare i avvaktan på att ärendet ska avgöras slutligt. Under den tid

som ett interimistiskt beslut gäller kan ett sådant beslut ha lika ingripande

verkningar som det slutliga beslutet i ärendet.

Utformningen av nuvarande bestämmelser får till följd att vissa beslut

under förfarandet som är så ingripande att de i och för sig bör kunna

överklagas principiellt faller utanför den tvingande regleringen av

motiveringskravet. Även om regleringen inte ska tolkas motsatsvis och

förstås så att andra beslut aldrig behöver motiveras, skapas härigenom en

oklarhet i fråga om motiveringskravet som inte är önskvärd. Eftersom ett

viktigt syfte med motiveringen är att se till så att besluten är begripliga

för den enskilde och att han eller hon får underlag för att kunna ta

ställning till om det finns skäl att överklaga beslutet, förefaller den

nuvarande avgränsningen leda till att den tvingande regleringen i vissa

fall inte fullt ut kan uppfylla sitt syfte.

På samma gång som den nuvarande ordningen innebär att vissa mycket

ingripande beslut inte nödvändigtvis måste motiveras, följer av bestäm-

melserna att ganska harmlösa beslut omfattas av kravet på motivering

endast därför att myndigheten genom beslutet slutligt skiljer sig från

ärendet. Exempelvis omfattas ett beslut om avskrivning av ett ärende

med anledning av att en framställning har återkallats av bestämmelsens

tillämpningsområde. En sådan skillnad i förhållande till vissa berednings-

eller verkställighetsbeslut av ingripande karaktär är enligt regeringens

mening inte motiverad.

I syfte att åstadkomma en reglering som på ett mer ändamålsenligt sätt

fångar de situationer då behovet av en klargörande motivering framstår

som störst, finns det skäl att överväga en annan avgränsning än den som

följer av gällande rätt. I linje med detta föreslår utredningen att skyldig-