6681-25

HÖGSTA FÖRVALTNINGSDOMSTOLENS AVGÖRANDE

Högsta förvaltningsdomstolen avslår överklagandet.

BAKGRUND

1Sjukpenning lämnas till en försäkrad vars arbetsförmåga är nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjukdom. Sjukpenningen baseras på den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst (SGI) som är den årliga inkomst som han eller hon kan antas komma att tills vidare få för eget arbete. I samband med att en försäkrad begär att få sjukpenning ska Försäkringskassan bestämma dennes SGI. En SGI ska också bestämmas om det i annat fall behövs för handläggningen av ett ärende. 2. En SGI kan skyddas i vissa situationer vilket innebär att den försäkrade får behålla sin SGI trots att han eller hon inte längre har någon inkomst av arbete. För en försäkrad som helt eller delvis saknar anställning och har skyddat sin SGI ska den räknas om årligen med ledning av konsumentprisindex. En sådan omräkning får inte leda till att SGI:n sänks. 3. Försäkringskassan beviljade AA sjukpenning fr.o.m. den 28 september 2021 och fastställde i samband med det hennes SGI till visst belopp fr.o.m. samma datum. Försäkringskassan bedömde då att AAs SGI var skyddad. 4. I samband med att Försäkringskassan per den 1 mars 2023 skulle göra en årlig omräkning av AAs SGI fann myndigheten att den tidigare bedömningen, att hennes SGI var skyddad, var fel. Hennes SGI bestämdes därför till noll kronor fr.o.m. den 1 mars 2023 vilket innebar att hon inte hade rätt till sjukpenning. 5. Allmänna ombudet för socialförsäkringen överklagade Försäkringskassans beslut och yrkade att AA skulle förklaras ha rätt till en SGI fr.o.m. den 1 mars 2023. Både Förvaltningsrätten i Göteborg och Kammarrätten i Göteborg avslog allmänna ombudets överklaganden.

YRKANDEN M.M.

6Allmänna ombudet för socialförsäkringen yrkar att Högsta förvaltningsdomstolen ska upphäva underinstansernas avgöranden och förklara att AA har rätt till en SGI fr.o.m. den 1 mars 2023. Till stöd för talan anför det allmänna ombudet följande. 7. Orsaken till att Försäkringskassan fattat det i målet aktuella beslutet är ett fel som inte tidigare uppmärksammats. Genom att fatta ett nytt SGI-beslut har en ändring av det tidigare beslutet gjorts. En sådan tillämpning innebär i praktiken att de regler i 113 kap. socialförsäkringsbalken som skyddar den försäkrade vid ändring till nackdel av ursprungliga fel sätts åt sidan. 8. Frågan är om Försäkringskassan kan fatta ett sådant beslut med stöd av 26 kap. 2 § socialförsäkringsbalken eller om skyddsbestämmelserna i 26 kap. 17 och 31 §§ bör ges företräde. En försäkrad som har fått ett beslut om att en viss SGI är korrekt och dessutom fått en förmån under en längre tid beräknad på denna SGI måste kunna förlita sig på ett sådant gynnande beslut. 9. AA har inte svarat på överklagandet.

SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET

Rättslig reglering m.m.

10Enligt 26 kap. 2 § socialförsäkringsbalken bestäms SGI för en försäkrad i samband med att han eller hon begär att få en förmån som beräknas på grundval av SGI eller att det annars behövs för handläggningen av ett ärende. Med SGI avses, enligt 25 kap. 2 §, den årliga inkomst som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete. 11. Av 26 kap. 28 § första stycket framgår att när Försäkringskassan ska bestämma SGI:n för en försäkrad, som omfattas av bestämmelserna om SGI-skydd i 11–18 §§, och som helt eller delvis saknar anställning ska SGI:n räknas om enligt 29–31 §§. SGI-skydd innebär enligt 9 § att SGI:n för tid då den försäkrade avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete av något skäl som anges i bl.a. 11–18 §§ beräknas med utgångspunkt i förhållandena närmast före avbrottet eller inskränkningen, om SGI:n därigenom blir högre än om den hade beräknats med beaktande av förhållandena under avbrottet eller inskränkningen. 12. Enligt 29 § första stycket ska SGI:n räknas om när minst ett år har förflutit från den tidpunkt när den anställning upphörde som senast föranlett eller kunnat föranleda beräkning av SGI. Därefter ska SGI:n räknas om årligen, räknat ett år från den senaste omräkningen. Omräkningen ska enligt 31 § göras med ledning av konsumentprisindex. En omräkning som innebär en sänkning av SGI:n ska inte beaktas.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

Är 26 kap. 2 § socialförsäkringsbalken tillämplig?

13Frågan är om Försäkringskassan i samband med att den handlägger ett ärende om årlig omräkning av en SGI kan fastställa en ny, lägre SGI för en försäkrad med stöd av 26 kap. 2 § socialförsäkringsbalken. 14. En SGI ska i så stor utsträckning som möjligt återspegla den försäkrades verkliga inkomster. Beräkningen ska göras framåtsyftande, dvs. det är normalt endast de inkomster av arbete som en försäkrad kan förväntas få i framtiden som omfattas av sjukförsäkringen. Storleken på sjukpenning beräknas i princip dag för dag (28 kap. 2 §). 15. Från huvudregeln att SGI fastställs baserat på vad den försäkrade kan komma att tjäna i framtiden av arbete, finns vissa undantag i form av bestämmelser om SGI-skydd. Dessa bestämmelser innebär att en försäkrads SGI inte ska sänkas trots att han eller hon inte kan förväntas få någon inkomst av arbete på grund av exempelvis sjukdom eller arbetslöshet. SGI-skydd utgör ett avsteg från den inkomstbortfallsprincip som styr sjukförsäkringen; den försäkrade får behålla ett försäkringsskydd på inkomster som han eller hon inte längre har. 16. En förutsättning för att skyddsbestämmelserna ska gälla är dock normalt att det före förvärvsuppehållet ska ha fastställts, eller funnits förutsättningar att fastställa, en SGI (jfr SOU 2003:50, bilaga s. 36). Även ett mycket kortvarigt avbrott i den försäkrades kedja i SGI-skyddet kan leda till att SGI:n ska bestämmas till ett lägre belopp eller noll kronor (jfr SOU 2023:30 s. 95). 17. Av såväl ordalydelsen av 26 kap. 2 § socialförsäkringsbalken som dess förarbeten framgår att tröskeln för Försäkringskassan att vara skyldig att på eget initiativ fastställa en SGI är låg (prop. 2008/09:200 s. 442, jfr även prop. 1973:46 s. 99 och 121). 18. En grundläggande förutsättning för att bestämmelsen om omräkning enligt 26 kap. 31 § överhuvudtaget ska vara tillämplig är att det finns en SGI som är skyddad. En omräkning av en skyddad SGI innebär i formell mening att en ny SGI fastställs för den försäkrade per dagen för omräkning. Den nya SGI:n kommer att ligga till grund för framtida utbetalningar och förutsätts således vara materiellt korrekt. 19. Det ankommer på Försäkringskassan att utreda omräkningsärendet som dess beskaffenhet kräver (110 kap. 13 § första stycket socialförsäkringsbalken). Om det vid en sådan utredning som initierats med anledning av 26 kap. 31 § framkommer att den försäkrades SGI inte är skyddad eller fastställd till ett felaktigt belopp, ska Försäkringskassan fatta ett beslut om SGI med stöd av 26 kap. 2 §. Ett sådant beslut krävs nämligen för att omräkningsärendet ska kunna utmynna i ett materiellt korrekt beslut. 20. I en sådan situation är det således inte fråga om att ändra ett tidigare fattat beslut utan om att fastställa en ny SGI. Förfarandet kommer därför inte – såsom det allmänna ombudet anfört – innebära att bestämmelserna i 113 kap. 3–6 §§ sätts åt sidan.

Bedömningen i detta fall

21I samband med handläggningen av omräkningsärendet fann Försäkringskassan att AAs SGI-skydd sedan tidigare hade upphört till följd av ett avbrott i tiden med SGI-skydd. För tillämpningen av 26 kap. 31 § socialförsäkringsbalken har det därför varit nödvändigt att fatta ett nytt beslut om SGI. Varken regleringen om SGI-skydd, eller förbudet mot sänkning av SGI vid omräkning i 31 §, har utgjort hinder för en sänkning av SGI:n. Med hänsyn härtill var det korrekt att fastställa AAs SGI till noll kronor. 22. Överklagandet ska därmed avslås.

I avgörandet har deltagit justitieråden Henrik Jermsten (skiljaktig), Margit Knutsson (skiljaktig), Leif Gäverth, Mikael Westberg och Karin Attorps. Föredragande har varit justitiesekreteraren Andreas Thörnroos.

SKILJAKTIG MENING

Justitieråden Henrik Jermsten och Margit Knutsson är skiljaktiga och anser att överklagandet borde ha bifallits och underinstansernas avgöranden upphävts samt att skälen för avgörandet fr.o.m. punkt 13 borde ha utformats på följande sätt. 13. Försäkringskassan har i ett ärende om årlig omräkning av AAs SGI med stöd av 26 kap. 2 § socialförsäkringsbalken bestämt hennes SGI till noll kronor. Frågan i Högsta förvaltningsdomstolen är om ett ärende om årlig omräkning av en SGI som av Försäkringskassan bedömts vara skyddad är ett sådant ärende för vars handläggning det behöver bestämmas en SGI. 14. Försäkringskassan ska enligt 26 kap. 2 § socialförsäkringsbalken bestämma en försäkrads SGI när vederbörande begär att få en förmån som beräknas på grundval av SGI, t.ex. sjukpenning. Av paragrafen framgår att Försäkringskassan även i andra fall på eget initiativ ska fastställa SGI:n när så behövs, t.ex. när den försäkrade anmäler karensdagar enligt 27 kap. 29–31 §§. Förmånen beräknas därefter på grundval av den försäkrades SGI fram till dess att det uppstår något skäl till ändring enligt 26 kap. 4 §, vilket förutsätter att den försäkrades inkomstförhållanden eller andra omständigheter ändras (prop. 2008/09:200 s. 442, jfr även prop. 1973:46 s. 99 och 121). 15. För en försäkrad med skyddad SGI ska Försäkringskassan årligen räkna om SGI:n med ledning av konsumentprisindex. Omräkningen utmynnar i och för sig i att SGI:n fastställs till ett annat belopp än tidigare men det är tydligt utifrån lagtext och förarbeten att det är den sedan tidigare bestämda SGI:n som ska räknas om (prop. 2004/05:108 s. 17 f. och 33 f.). För att handlägga ett ärende om omräkning av en befintlig SGI behöver inte en SGI bestämmas, låt vara att ärendet avslutas med ett beslut om en ny SGI. Bestämmelsen i 26 kap. 2 § socialförsäkringsbalken är därmed inte tillämplig i omräkningssituationen. 16. Försäkringskassan skulle således i samband med handläggningen av AAs omräkningsärende inte ha bestämt en ny SGI med stöd av 26 kap. 2 § socialförsäkringsbalken utan bara räknat om den SGI som sedan tidigare var bestämd. 17. Överklagandet ska därmed bifallas och underinstansernas avgöranden upphävas.