Prop. 2004/05:108
Vissa frågor om sjukpenninggrundande inkomst och livränta
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 17 mars 2005
Göran Persson
Hans Karlsson
(Socialdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) för försäkrade som saknar anställning skall bli föremål för en ny modell för en årligt återkommande omräkning. Omräkningen ersätter den årliga anpassningen till löneutvecklingen som tidigare skett för arbetslösa. Till grund för omräkningen skall ligga förändringen av konsumentprisindex under den närmaste tolvmånadersperioden före omräkningstidpunkten.
Regeringen föreslår vidare att personer som uppbär periodiskt ekonomiskt stöd som utges i enlighet med särskilda avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter skall omfattas av ett SGI-skydd under den tid sådan ersättning uppbärs.
Regeringen föreslår också vissa förändringar av reglerna för beräkning av livränta. Livränteunderlaget skall endast fastställas vid den tidpunkt från vilken livränta utges för första gången och livräntan skall då bestämmas enbart på grundval av de inkomstförhållanden som gäller vid den tidpunkten. Med en sådan regel blir livräntans storlek inte avhängig av Försäkringskassans handläggningstid. Med hänsyn till livräntans syfte och karaktär skall retroaktiva löneavtal beaktas när livränteunderlaget skall fastställas, förutsatt att avtalet omfattar begynnelsetidpunkten för livräntan. Det innebär att livräntan kommer att grundas på de faktiska inkomster som den försäkrade hade vid den tidpunkt då livräntan skall börja utges.
Bestämmelserna om omräkning av SGI samt utökningen av SGIskyddet till att omfatta även personer som erhåller viss periodisk ekonomisk ersättning skall träda i kraft den 1 juli 2005.
Bestämmelserna om beräkning av livränta skall träda i kraft den 1 januari 2006.
1. Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen
antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,
2. lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.
2. Lagtext
Regeringen har följande förslag till lagtext
2.1. Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1962:381) om allmän försäkring
1
dels att 3 kap. 5, 5 c och 10 §§ samt 4 kap. 6 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 3 kap. 5 d §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
5 §
2
Försäkringskassan skall besluta om en försäkrads tillhörighet till sjukpenningförsäkringen och fastställa sjukpenninggrundande inkomst. För en försäkrad som inte är bosatt i Sverige gäller detta så snart anmälan om hans inkomstförhållanden gjorts hos Försäkringskassan. Av beslutet skall framgå i vad mån den sjukpenninggrundande inkomsten är att hänföra till anställning eller till annat förvärvsarbete. Sjukpenningförsäkringen skall omprövas
a) när Försäkringskassan fått kännedom om att den försäkrades inkomstförhållanden eller andra omständigheter har undergått ändring av betydelse för rätten till sjukpenning eller för sjukpenningens storlek,
b) när sjukersättning eller aktivitetsersättning enligt denna lag eller särskild efterlevandepension enligt lagen (2000:462) om införande av lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn beviljas den försäkrade eller sådan ersättning eller pension som redan utges ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades arbetsförmåga eller, vid särskild efterlevandepension, förmåga eller möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete,
c) när delpension enligt särskild lag beviljas den försäkrade eller redan utgående sådan pension ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades arbets- eller inkomstförhållanden,
d) när tjänstepension beviljas den försäkrade,
e) när ett beslut om vilandeförklaring av sjukersättning eller aktivitetsersättning enligt 16 kap. 16 § upphör, samt
f) när livränta beviljas den försäkrade enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller redan utgående livränta ändras.
Ändring som avses i första stycket skall gälla från och med den dag då anledningen till ändringen uppkommit. Den sjukpenninggrundande inkomst som ändrats enligt första stycket a får dock läggas till grund för ersättning tidigast från och med första dagen i den ersättningsperiod som
1
Lagen omtryckt 1982:120.
2
Senaste lydelse 2004:781.
inträffar i anslutning till att Försäkringskassan fått kännedom om inkomständringen.
Under tid som anges under 1–6 får, om inte första stycket b–d eller f är tillämpligt, den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten sänkas lägst till vad den skulle ha varit närmast dessförinnan om Försäkringskassan då känt till samtliga förhållanden. Detta gäller tid då den försäkrade
1. bedriver studier enligt de grunder som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer,
2. erhåller periodiskt ekonomiskt stöd, utgivet enligt särskilda avtal mellan arbetsmarknadens parter, enligt de grunder som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer,
3. deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd eller står till arbetsmarknadens förfogande enligt de grunder som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer,
4. är gravid och avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete tidigast sex månader före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten härför,
5. är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård av barn, om den försäkrade är förälder till barnet eller likställs med förälder enligt 1 § föräldraledighetslagen (1995:584) och barnet inte har fyllt ett år. Motsvarande gäller vid adoption av barn som ej fyllt tio år eller vid mottagande av sådant barn i avsikt att adoptera det, om mindre än ett år har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård,
5. helt eller delvis avstår från förvärvsarbete för vård av barn, om den försäkrade är förälder till barnet eller likställs med förälder enligt 1 § föräldraledighetslagen (1995:584) och barnet inte har fyllt ett år. Motsvarande gäller vid adoption av barn som ej fyllt tio år eller vid mottagande av sådant barn i avsikt att adoptera det, om mindre än ett år har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård,
6. fullgör tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.
För en försäkrad som avses i tredje stycket 1 eller deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd skall Försäkringskassan, vid sjukdom under den aktuella tiden, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid. Om därvid den sjukpenninggrundande inkomsten helt eller delvis är att hänföra till anställning, skall årsarbetstiden beräknas på grundval av enbart det antal arbetstimmar
För en försäkrad som avses i tredje stycket 1 eller 2 eller deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd skall Försäkringskassan, vid sjukdom under den aktuella tiden, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid. Om därvid den sjukpenninggrundande inkomsten helt eller delvis är att hänföra till anställning, skall årsarbetstiden beräknas på grundval av enbart det
Prop. 2004/05:108 som den försäkrade kan antas ha i ifrågavarande förvärvsarbete under den aktuella tiden.
antal arbetstimmar som den försäkrade kan antas ha i ifrågavarande förvärvsarbete under den aktuella tiden.
För en försäkrad som får sådan behandling eller rehabilitering som avses i 7 b § eller 22 kap. 7 § och som under denna tid får livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande ersättning enligt en annan författning skall Försäkringskassan, vid sjukdom under den tid då livränta betalas ut, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid.
För en försäkrad som avses i 10 c § första stycket 1 eller 2 skall dock under studieuppehåll mellan vår- och hösttermin, då den försäkrade inte uppbär studiesocial förmån för studier som avses i tredje stycket 1, sjukpenningen beräknas på den sjukpenninggrundande inkomst som följer av första–tredje styckena, om sjukpenningen blir högre än sjukpenning beräknad på den sjukpenninggrundande inkomsten enligt fjärde stycket.
Fjärde stycket tillämpas även för försäkrad som avses i tredje stycket 6 när den försäkrade genomgår grundutbildning som är längre än 60 dagar.
Omprövning av sjukpenningförsäkringen enligt första stycket a skall ej omfatta ändring av den försäkrades inkomstförhållanden på grund av sådant förvärvsarbete som avses i 16 kap. 15 §.
5 c §
3
Vid utgången av en period då en försäkrad helt eller delvis har uppburit sjukersättning eller aktivitetsersättning enligt denna lag skall den sjukpenninggrundande inkomsten motsvara den sjukpenninggrundande inkomst som den försäkrade skulle ha varit berättigad till omedelbart före en eller flera sådana perioder eller vad som löneutvecklingen inom yrkesområdet därefter föranleder.
Vid utgången av en period då en försäkrad helt eller delvis har uppburit sjukersättning eller aktivitetsersättning enligt denna lag skall den sjukpenninggrundande inkomsten motsvara den sjukpenninggrundande inkomst som den försäkrade skulle ha varit berättigad till omedelbart före en eller flera sådana perioder. Om ett år eller längre tid har förflutit räknat från den tidpunkt sjukersättningen eller aktivitetsersättningen började utges skall den sjukpenninggrundande inkomsten omräknas enligt 5 d § tredje stycket för varje helt år som har förflutit.
Bestämmelserna i första stycket gäller endast för tid före 65 års ålder och till den del den försäkrade är arbetslös och beredd att anta erbjudet arbete i en omfattning som svarar mot närmast föregående förvärvsarbete.
5 d §
När Försäkringskassan skall fastställa den sjukpenninggrun-
3
Senaste lydelse 2001:489.
dande inkomsten för en försäkrad som omfattas av 5 § tredje stycket 1–6 och som helt eller delvis saknar anställning skall den sjukpenninggrundande inkomsten i vissa fall räknas om. Detsamma skall gälla för en försäkrad vars anställning upphör under en pågående ersättningsperiod. Omräkningen skall göras när minst ett år har förflutit räknat från den tidpunkt då den anställning upphörde som senast föranlett eller kunnat föranleda beräkning av sjukpenninggrundande inkomst. Därefter görs omräkningen årligen räknat ett år från den senaste omräkningen. Med den tidpunkt då anställningen upphörde jämställs den tidpunkt då den försäkrade helt upphörde med annat förvärvsarbete än arbete som anställd. När omräkning har gjorts enligt 5 c § räknas tidpunkten från utgången av det senaste hela år som avses där.
Den sjukpenninggrundande inkomsten av annat förvärvsarbete, grundad på annan inkomst än som avses i 2 a § första stycket, skall också räknas om för en försäkrad som inte har upphört med förvärvsarbetet. Omräkning skall göras under en pågående ersättningsperiod efter det att ett år har förflutit räknat från ersättningsperiodens början. Därefter görs omräkningen årligen räknat ett år från den senaste omräkningen.
Omräkningen skall göras med den procentuella förändringen i det allmänna prisläget räknad från det senast fastställda talet för konsumentprisindex jämfört med motsvarande tal tolv månader dessförinnan. En omräkning som innebär en sänkning av den sjukpenninggrundande inkomsten skall inte beaktas. Den sjukpenninggrundande inkomsten kan aldrig fastställas till ett belopp som över-
Prop. 2004/05:108 stiger sju och en halv gånger prisbasbeloppet.
10 §
4
För de första 14 dagarna i sjukperioden utges sjukpenning som svarar mot sjukpenninggrundande inkomst av anställning endast under förutsättning att den försäkrade skulle ha förvärvsarbetat om han inte hade varit sjuk. För en försäkrad som avses i 5 § tredje stycket 1 eller 3, femte eller sjunde stycket skall vad som har sagts nu gälla även för tid efter de första 14 dagarna av sjukperioden. För sjukpenningen skall 10 a och 10 b §§ tillämpas
För de första 14 dagarna i sjukperioden utges sjukpenning som svarar mot sjukpenninggrundande inkomst av anställning endast under förutsättning att den försäkrade skulle ha förvärvsarbetat om han inte hade varit sjuk. För en försäkrad som avses i 5 § tredje stycket 1–3, femte eller sjunde stycket skall vad som har sagts nu gälla även för tid efter de första 14 dagarna av sjukperioden. För sjukpenningen skall 10 a och 10 b §§ tillämpas.
Om det inte kan utredas hur den försäkrade skulle ha förvärvsarbetat under sjukperiodens första 14 dagar, får sjukpenning utges efter vad som kan anses skäligt med ledning av hur den försäkrade har förvärvsarbetat före sjukperioden, om det kan antas att den försäkrade skulle ha förvärvsarbetat i motsvarande omfattning under de första 14 dagarna i sjukperioden.
Med tid för förvärvsarbete enligt första stycket jämställs
1. ledighet för semester, dock inte om den försäkrade uppbär semesterlön enligt semesterlagen (1977:480) och, enligt 15 § samma lag, kan begära att dag då han är oförmögen till arbete på grund av sjukdom inte räknas som semesterdag,
2. ledighet under studietid för vilken oavkortade löneförmåner utges,
3. ledighet under tid då den försäkrade uppbär ersättning till deltagare i teckenspråksutbildning för vissa föräldrar (TUFF), och
4. ledighet för ferier eller för motsvarande uppehåll för lärare som är anställda inom utbildningsväsendet.
4 kap.
6 §
5
Hel föräldrapenning utgör lägst 60 kronor om dagen (lägstanivå). Föräldrapenning för de första 180 dagarna utges med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, beräknad enligt femte stycket, om föräldern under minst 240 dagar i följd före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen har varit försäkrad för en sjukpenning över lägstanivån och skulle ha varit det om Försäkringskassan känt till samtliga förhållanden. Föräldrapenning för de första 180 dagarna utges dock alltid lägst med ett belopp för hel föräldrapenning om 180 kr (grundnivå). För en förälder som endast är försäkrad enligt 3 kap. 4 § socialförsäkringslagen (1999:799) gäller detta under förutsättning att föräldern uppfyller villkoren i första meningen.
4
Senaste lydelse 2000:37.
5
Senaste lydelse 2004:781.
Utöver vad som anges i andra stycket utges föräldrapenning för Prop. 2004/05:108 – 210 dagar med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, beräknad enligt femte stycket, dock lägst med belopp enligt grundnivån, och för
– 90 dagar med belopp enligt lägstanivån. Vid flerbarnsbörd utges föräldrapenning enligt 3 § andra stycket för – 90 dagar med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, beräknad enligt femte stycket, dock lägst med belopp enligt grundnivån, och för
– 90 dagar med belopp enligt lägstanivån. För varje barn utöver det andra utges föräldrapenning med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, beräknad enligt femte stycket, dock lägst med belopp enligt grundnivån.
När föräldrapenning enligt andra–fjärde styckena skall utges med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, skall beräkningen ske enligt 3 kap. med undantag av 5 § fjärde–sjunde styckena samt 10 a och 10 b §§.
Utan hinder av vad som föreskrivs i andra–fjärde styckena skall, om förälderns sjukpenninggrundande inkomst har sänkts enligt 3 kap. 5 § tredje stycket 5, föräldrapenningen till dess barnet fyller två år beräknas lägst på grundval av den sjukpenninggrundande inkomst som gällde innan sänkningen skedde eller den högre inkomst som löneutvecklingen inom yrkesområdet därefter föranleder, om föräldern avstår från förvärvsarbete för vård av barn. Är kvinnan gravid på nytt innan barnet uppnått eller skulle ha uppnått ett år och nio månaders ålder, skall föräldrapenningen även fortsättningsvis beräknas på motsvarande sätt. Detsamma gäller vid adoption av barn som sker inom två år och sex månader efter det att det föregående barnet fötts eller adopterats.
Utan hinder av vad som föreskrivs i andra–fjärde styckena skall, om förälderns sjukpenninggrundande inkomst har sänkts enligt 3 kap. 5 § tredje stycket 5, föräldrapenningen till dess barnet fyller två år beräknas lägst på grundval av den sjukpenninggrundande inkomst som gällde innan sänkningen skedde eller den högre inkomst som löneavtal därefter föranleder, om föräldern avstår från förvärvsarbete för vård av barn. Är kvinnan gravid på nytt innan barnet uppnått eller skulle ha uppnått ett år och nio månaders ålder, skall föräldrapenningen även fortsättningsvis beräknas på motsvarande sätt. Detsamma gäller vid adoption av barn som sker inom två år och sex månader efter det att det föregående barnet fötts eller adopterats.
För en förälder som helt eller delvis saknar anställning skall den sjukpenninggrundande inkomst som föräldrapenningen beräknas på enligt sjätte stycket alltjämt omräknas på sätt som anges i 3 kap. 5 d §.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2005.
2. Den nya bestämmelsen i 3 kap. 5 § tredje stycket 2 skall tillämpas för tid efter ikraftträdandet.
3. De nya bestämmelserna om omräkning skall tillämpas på sjukpenninggrundande inkomst som beräknas för tid efter ikraftträdandet. För en försäkrad som avses i 3 kap. 5 d § och som har en sjukpenninggrundande inkomst som är att hänföra till inkomst av annat förvärvsarbete skall omräkningen av denna inkomst emellertid göras tidigast den 1 juli 2006.
4. Vid tillämpning av den nya bestämmelsen i 3 kap. 5 c § skall omräkning av den sjukpenninggrundande inkomsten för varje helt år som infallit före den 1 juli 2005 göras med utgångspunkt i löneutvecklingen inom yrkesområdet.
2.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring
1
dels att 4 kap. 5, 6 och 12 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 4 kap. 6 a och 7 a §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap.
5 §
2
För den som är sjukpenningförsäkrad enligt 3 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring utgörs livränteunderlaget av hans eller hennes sjukpenninggrundande inkomst enligt 3 kap. 2 § nämnda lag vid den tidpunkt från vilken livräntan skall utges eller den inkomst som då skulle ha utgjort hans eller hennes sjukpenninggrundande inkomst, om Försäkringskassan hade känt till samtliga förhållanden.
För den som är sjukpenningförsäkrad enligt 3 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring utgörs livränteunderlaget av hans eller hennes sjukpenninggrundande inkomst enligt 3 kap. 2 § nämnda lag vid den tidpunkt från vilken livräntan första gången skall utges eller den inkomst som då skulle ha utgjort hans eller hennes sjukpenninggrundande inkomst, om Försäkringskassan hade känt till samtliga förhållanden.
Vid tillämpningen av första stycket gäller följande avvikelser från bestämmelserna i 3 kap. 2 § lagen om allmän försäkring. Vid beräkningen skall också andra skattepliktiga förmåner än pengar beaktas. Med inkomst av anställning likställs kostnadsersättning som inte enligt 8 kap. 19 eller 20 § skattebetalningslagen (1997:483) undantas vid beräkning av skatteavdrag. Semesterlön och semesterersättning skall medräknas utan den begränsning som anges i 3 kap. 2 § tredje stycket lagen om allmän försäkring. Inkomst i form av skattepliktiga förmåner skall värderas på det sätt som är föreskrivet för beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension.
Vid beräkning av livränteunderlaget får även beaktas ett löneavtal som har träffats efter den tidpunkt från vilken livräntan första gången skall utges om avtalet omfattar denna tidpunkt.
6 §
3
För den som inte är sjukpenningförsäkrad enligt 3 kap. lagen
För den som inte är sjukpenningförsäkrad enligt 3 kap. lagen
1
Lagen omtryckt 1993:357.
2
Senaste lydelse 2004:783.
3
Senaste lydelse 1997:566.
Prop. 2004/05:108 (1962:381) om allmän försäkring men likväl har inkomst av förvärvsarbete utgörs livränteunderlaget av den inkomst som med tillämpning av 5 § skulle ha beräknats för honom om han hade varit sjukpenningförsäkrad.
(1962:381) om allmän försäkring men likväl har inkomst av förvärvsarbete utgörs livränteunderlaget av den inkomst som med tillämpning av 5 §, vid den tidpunkt från vilken livräntan första gången skall utges, skulle ha beräknats för honom om han hade varit sjukpenningförsäkrad.
6 a §
Om det redan vid den tidpunkt från vilken livräntan första gången skall utges är sannolikt att livränteunderlaget skulle bli väsentligen högre eller lägre vid en senare tidpunkt får ett nytt livränteunderlag fastställas och läggas till grund för beräkning av livränta vid ett sådant senare tillfälle.
7 a §
Om en livränta skall beräknas på nytt efter det år den första gången skall utges eller om den skall omprövas enligt 12 § skall det livränteunderlag som anges i 5–7 §§ räknas om med ledning av det särskilda tal som anges i 6 kap. 2 § för varje år efter det år livräntan första gången skall utges.
12 §
4
Ett beslut om livränta skall omprövas, om ändring av betydelse har skett i de förhållanden som var avgörande för beslutet eller om den försäkrades möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete väsentligen har förbättrats. Livränta för förfluten tid får dock inte minskas eller dras in.
Ett beslut om vilandeförklaring av sjukersättning eller aktivitetsersättning enligt 16 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring skall också omfatta sådan livränta som enligt 6 kap. 1 § första eller andra stycket denna lag samordnats med ersättningen.
För den tid under vilken en sådan vilandeförklaring gäller skall beslutas om livränta beräknad utifrån dels det livränteunderlag som legat till grund för bestämmande av livräntan före vilandeförklaringen, dels de
För den tid under vilken en sådan vilandeförklaring gäller skall beslutas om livränta beräknad utifrån dels det livränteunderlag som legat till grund för bestämmande av livräntan före vilandeförklaringen, dels de
4
Senaste lydelse 2002:224.
Prop. 2004/05:108 inkomstförhållanden som råder under tiden med vilandeförklaring.
inkomstförhållanden som råder under tiden med vilandeförklaring. Vid bestämmande av livränteunderlaget skall detta omräknas med hänsyn till de förändringar av prisbasbeloppet som skett sedan livräntan senast fastställdes.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för livräntor som har beslutats före ikraftträdandet.
3. Vid tillämpning av 7 a § skall livränteunderlaget för tid före år 2004 räknas om med de årliga förändringarna i prisbasbeloppet.
3. Ärendet och dess beredning
Reglerna om när en försäkrad får behålla sin sjukpenningrundande inkomst (SGI) under förvärvsavbrott, s.k. SGI-skydd, har genomgått successiva förändringar under en längre tidsperiod. Reglerna återfinns i lagar, förordningar och föreskrifter. Vid sidan av dessa regler har även en omfattande praxis utvecklats. Sammantaget har reglerna blivit svåröverskådliga samt komplexa att hantera. Under senare år har i en rad sammanhang framförts kritik mot nuvarande regler om SGI-skyddade tider. I november 2001 beslutade regeringen därför om direktiv som gav en särskild utredare uppdraget att se över reglerna om SGI-skydd (dir. 2001:104 Utredningen om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst). Utredaren fick i uppdrag att göra en analys av reglerna om skyddstider för SGI och utifrån grundläggande principer för sådana regler föreslå ändringar. Utredaren skulle enligt direktiven också se över reglerna om rätten att följa löneutvecklingen dels under pågående ersättningsfall, dels vid beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid. Vidare ingick i uppdraget att se över det efterskydd som finns i form av en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning. Utgångspunkten för utredningen var att de regler som föreslogs skulle uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att administrera. Samtidigt skulle utredaren beakta bland annat regelsystemets effekter för personer som vill kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid och för personer som tar emot ersättning från trygghetsråd.
I november 2002 presenterade utredningen, som antagit namnet SGIutredningen, en delrapport (Ett vägval för framtidens sjukpenningskydd – Bygga ut eller bygga om?). Där redovisade utredningen sina tankegångar om en helt ny försäkringsstruktur som kan delas in i tre olika delar, nämligen ersättning vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro, ersättning vid graviditet och föräldraledighet samt ersättning vid arbetsskada. Delrapporten remissbehandlades. Slutbetänkandet, Sjukpenninggrundande inkomst – skydd och anpassning (SOU 2003:50), presenterades i maj 2003. I detta betänkande ingår delrapporten med remissammanställning som bilaga. I slutbetänkandet utvecklade utredningen sina tankar om en ny försäkringsstruktur men konstaterade att det krävs ytterligare utredning och överväganden, vilket inte rymdes inom tidsramen för den aktuella utredningen. Däremot ansåg utredningen att vissa förändringar kunde göras omgående oberoende av en eventuell fortsatt utredning. Utredningen föreslog bland annat att det skulle införas bestämmelser om att omräkna SGI:n för försäkrade som saknar anställning och att nya regler för beräkning av arbetsskadelivränta borde införas. Utredningen ansåg även att det fanns flera skäl som talade för att personer som uppbär ekonomiskt stöd från trygghetsråd för studier, praktik, start av eget företag eller annan jämförbar aktivitet skulle ingå i skyddskretsen för SGI-skydd.
Slutbetänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Socialdepartementet (S2003/4882/SF).
Denna proposition bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet de Gröna.
4. Omräkning av sjukpenninggrundande inkomst under skyddad tid
4.1. Bakgrund
En försäkrad person som erhåller dagersättning baserad på individens sjukpenninggrundande inkomst (SGI) skall enligt praxis få sin SGI anpassad när ett år har förflutit sedan SGI:n senast fastställts. Försäkringskassan skall anpassa den försäkrades SGI så att den svarar mot den inkomstutveckling som skett under perioden. Detta innebär att SGI:n får räknas upp under denna tid men inte sänkas. Att SGI:n inte får sänkas under en sådan period brukar betecknas som att den är skyddad. Under vilka omständigheter SGI:n är skyddad regleras i 3 kap. 5 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). SGI:n skyddas exempelvis vid studier som finansieras med studiestöd, rekryteringsbidrag eller med utbildningsbidrag för doktorander. SGI:n skyddas även under den period en försäkrad deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd eller står till arbetsmarknadens förfogande.
Det finns i dag två modeller för anpassning av SGI under skyddad tid. Vilken modell som används beror på om den försäkrade har en anställning eller inte. För en försäkrad med en anställning anpassas SGI:n utifrån den lönerevision som den anställde tagit del av. För en försäkrad som är arbetslös sker anpassningen däremot utifrån den inkomstutveckling som skett inom den försäkrades yrkesområde. För försäkrade som har haft en skyddad SGI enligt ovan, vid exempelvis studier, anpassas SGI:n först vid den tidpunkt då dagersättning blir aktuell och en SGI måste fastställas.
För en försäkrad med inkomst av annat förvärvsarbete, framför allt egenföretagare, sker i dag ingen anpassning av SGI:n på grund av att hans eller hennes SGI beräknas på en skatterättslig nettointäkt och inte på en lön. Detta gäller även i de fall en försäkrad tidigare har varit egenföretagare och har avvecklat sitt företag och står till arbetsmarknadens förfogande.
För anställda medför anpassningen av SGI:n inga administrativa svårigheter för Försäkringskassan. Handläggningen av ärenden gällande de arbetslösa försäkrade är däremot komplex och innebär att betydande administrativa resurser behöver avsättas till utredningar för att kunna fastställa en SGI.
4.2. Principer för omräkning av den sjukpenninggrundande inkomsten
Regeringens förslag: För en försäkrad som helt eller delvis saknar anställning och som har rätt att behålla sin sjukpenninggrundande inkomst (SGI) skall SGI:n i förekommande fall omfattas av en ny modell för omräkning. Omräkningstidpunkten infaller ett år efter den dag då anställning eller annat förvärvsarbete upphörde som senast föranlett eller kunnat föranleda att SGI fastställts. Därefter skall omräkningen göras en gång årligen. För en försäkrad som helt eller delvis saknar anställning och som haft sin SGI skyddad enligt 3 kap. 5 § tredje stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) under en period som direkt föregår en ersättningsperiod skall i förekommande fall omräkning göras vid den tidpunkt ersättning skall börja utbetalas och en SGI måste fastställas.
Omräkning skall även göras för en försäkrad som har en SGI som hänför sig till inkomst av annat förvärvsarbete under en sådan period som ett ersättningsärende pågår. Omräkningstidpunkten för en sådan SGI skall infalla när ersättningen som grundas på SGI:n har utgetts under ett år utan avbrott. Även för denna grupp gäller att omräkning skall göras för en försäkrad som har haft sin SGI skyddad enligt 3 kap. 5 § tredje stycket lagen om allmän försäkring under en period som direkt föregår en ersättningsperiod. Har SGI:n ändrats av annan anledning än omräkning under tid som dagersättning utges skall omräkning i stället ske ett år efter den dag då SGI:n ändrades.
Den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenningen som beräknats utifrån SGI skall också under vissa förhållanden omfattas av omräkning.
SGI:n skall räknas om utifrån förändringen av prisutvecklingen. Till grund för omräkningen skall ligga förändringen av konsumentprisindex (KPI) under den närmaste tolvmånadersperioden före omräkningstidpunkten. En omräkning som skulle medföra en sänkning av SGI:n skall inte beaktas. En omräkning kan inte heller medföra att SGI:n bestäms till ett belopp som överstiger sju och en halv gånger prisbasbeloppet.
Bestämmelserna skall träda i kraft den 1 juli 2005 och gälla anpassningar av SGI som sker för de grupper förslaget avser efter detta datum. För försäkrad med SGI som hänför sig till inkomst av annat förvärvsarbete som vid denna tidpunkt erhållt dagersättning i mer än ett år, och där SGI:n inte ändrats, skall dock SGI:n omräknas första gången ett år efter förslagets ikraftträdande, det vill säga den 1 juli 2006.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.
Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker omräkning med KPI som metod för anpassning av SGI. Landsorganisationen i Sverige (LO), Privattjänstemannakartellen och Trygghetsrådet TRS anser dock att omräkning utifrån inkomstindex är ett bättre alternativ än omräkning med KPI. Dåvarande Riksförsäkringsverket avstyrker utredningens förslag om att utgå från senaste fastställda
månadsvärde av KPI och anser i stället att årsmedeltalet för KPI under senast föregående år skall användas. Flertalet av remissinstanserna efterlyser en regeländring som medger en anpassning av SGI retroaktivt från den tidpunkt ett nytt löneavtal gäller.
Skälen för regeringens förslag: Som framgått av bakgrundsbeskrivningen innebär de befintliga reglerna att en försäkrad får sin SGI anpassad antingen till lönerevisioner eller till inkomstutvecklingen inom sitt yrkesområde under den tid hans eller hennes SGI är skyddad. Detta gäller även om personen inte längre arbetar inom sitt tidigare yrkesområde. För försäkrad med anställning fungerar de nuvarande reglerna bra och för denna grupp föreslår regeringen inga förändringar.
SGI-utredningen konstaterar att anpassning av SGI för arbetslösa medför särskilda problem. Sådan anpassning är ett av de mest tidskrävande momenten i Försäkringskassans SGI-handläggning. Utredaren konstaterar också att det inte är ovanligt att vissa fackförbund lämnar inkomstuppgifter som bygger på lönestatistik istället för uppgifter om generella lönetillägg. En sådan statistik kan visa den genomsnittliga inkomstutvecklingen enligt avtal inom den enskildes yrkesområde. Uppgifterna kan även inkludera så kallade löneglidningar, det vill säga höjningar vid sidan av löneavtal. De senaste årens utveckling mot en allt mer rörlig arbetsmarknad har medfört att reglerna för anpassning av SGI efter inkomstutvecklingen inom yrkesområdet kommit att uppfattas som otidsenliga. Många arbetslösa har inte längre kvar sin anknytning till sitt yrkesområde. Löner bestäms också i allt högre grad på lokal nivå. Samtidigt ökar andelen sifferlösa avtal och avtal som inte innehåller generella löneökningar. Flera av de dåvarande försäkringskassorna har för utredningen redovisat svårigheten att få korrekta uppgifter från fackförbunden. Detta innebär att SGI:n kan grundas på uppgifter som fackförbunden anser är skäliga i stället för på en uppskattning av den inkomst den enskilde skulle haft om han eller hon inte varit arbetslös. Försäkringskassan kan i dessa lägen riskera att hamna i ett förhandlingsläge med fackförbunden och den försäkrade.
Vidare måste Försäkringskassan fastställa vid vilken tidpunkt ett eller flera löneavtal undertecknats eftersom det är från denna tidpunkt SGI:n får ändras. Mot bakgrund dels av att flera år kan ha förflutit sedan ett avtal undertecknades, dels att inkomstutvecklingen kan vara bestämd av flera avtal på olika nivåer, är detta moment särskilt arbetskrävande när det gäller arbetslösa vars omräkning av SGI skall följa utvecklingen inom den försäkrades yrkesområde. I vissa fall kan det till och med vara svårt att få fram ett datum. Handläggaren kan då få använda sig av schablonmässiga uppskattningar.
För att komma till rätta med de problem som finns när det gäller anpassning av SGI för försäkrade som saknar anställning och de administrativa svårigheter detta medför föreslår regeringen att SGI för dessa personer skall omfattas av en ny modell för omräkning. Denna omräkning skall, enligt regeringens förslag, gälla för försäkrade som helt eller delvis saknar anställning under förutsättning att de omfattas av SGIskydd och oavsett om SGI:n hänför sig till inkomst av anställning eller annat förvärvsarbete. Tidpunkten för omräkning bör infalla ett år efter den dag då den anställning upphörde som senast föranlett eller kunnat föranleda att SGI fastställts. När det gäller försäkrade vars SGI hänför sig
till inkomst av annat förvärvsarbete bör omräkningstidpunkten infalla ett år efter den dag personen helt upphörde med sådant förvärvsarbete. Därefter bör SGI:n omräknas årligen räknat ett år från den senaste omräkningen. Det innebär att om lång tid har löpt från den dag då SGI:n senast fastställdes till att den fastställs ånyo, kan SGI:n omräknas flera gånger.
För försäkrade som saknar anställning och vars SGI varit skyddad enligt 3 kap. 5 § tredje stycket 1–6 AFL under en period som direkt föregår en ersättningsperiod skall SGI:n också omfattas av den särskilda omräkningen. Det kan exempelvis bli aktuellt om en studerande blir sjuk efter en längre tids studier eller direkt efter avslutade studier och har rätt till ersättning baserad på den SGI som varit vilande under studieperioden.
Till grund för omräkningen bör ligga förändringen av konsumentprisindex (KPI) under den närmaste tolvmånadersperioden före omräkningstidpunkten. Med en sådan omräkning anpassas SGI:n inte efter en inkomstutveckling utan den justeras så att den försäkrades köpkraft bibehålls.
Regeringen anser också att SGI:n skall omräknas för en försäkrad vars anställning upphör under en pågående ersättningsperiod. Omräkningstidpunkten bör i sådana fall infalla efter ett år räknat från den dag det senaste arbetet som legat till grund för en sjukpenninggrundande inkomst upphört.
Även SGI:n för personer som arbetar i tillfälliga eller tidsbegränsade arbeten omfattas av modellen för omräkning. Omräkningstidpunkten bör infalla en gång årligen räknat från den dag då det senaste arbetet som legat till grund för en sjukpenninggrundande inkomst upphörde.
Regeringen föreslår härutöver att en sådan SGI som är beräknad på inkomst av annat förvärvsarbete också skall omfattas av omräkning för den som inte helt upphört med annat förvärvsarbete. Tidpunkten för omräkning bör i sådan fall infalla när en ersättningsperiod pågått i ett år. Även för denna grupp gäller att omräkning skall ske för en försäkrad som haft sin SGI skyddad enligt 3 kap. 5 § tredje stycket AFL under en period som direkt föregår en ersättningsperiod. Försäkringskassan kan i vissa fall besluta om en ny SGI för försäkrad med inkomst av annat förvärvsarbete som gäller från och med en senare tidpunkt under ersättningsperioden. Någon ändring i denna del avses inte. Om en ny SGI bestämts under pågående ersättningsperiod bör omräkningen ske ett år efter den dag den nya SGI:n blivit gällande.
Regeringen föreslår också att SGI:n bör omräknas även för den som har rätt att återfå en SGI efter en period med sjuk- eller aktivitetsersättning enligt 3 kap. 5 c § AFL. Omräkningen sker då för varje helt år som personen i fråga har haft sjuk- eller aktivitetsersättning.
För en förälder som är föräldraledig från sin anställning finns särskilda beräkningsregler för SGI. Eftersom en sådan person har sin anställning kvar anpassas SGI:n när ny lön har avtalats. För en förälder som helt eller delvis saknar anställning och också är helt eller delvis arbetslös och som får föräldrapenning efter en särskild beräkningsgrund skall dock den SGI som ligger till grund för denna föräldrapenning omfattas av omräkning. Tidpunkten för den särskilda omräkningen bör infalla ett år efter den dag då den anställning eller annat förvärvsarbete upphörde som senast föranlett eller kunnat föranleda att SGI fastställts. För föräldrar som saknar anställning kan SGI:n ha omräknats redan tidigare, enligt
förslaget ovan. I dessa fall bör omräkningen ske efter ett år räknat från senaste omräkningen.
För biståndsarbetare m.fl. som vid återkomst till Sverige efter utlandsvistelse helt eller delvis saknar arbete och som har rätt att få tillbaka lägst den SGI som gällde eller skulle ha gällt före utlandsresan, föreslås dock ingen ändring.
Generellt gäller att en omräkning enligt den nya modellen inte heller kan medföra att SGI:n bestäms till ett belopp som överstiger sju och en halv gånger prisbasbeloppet, det vill säga det så kallade taket för SGI. Därutöver gäller att en negativ prisutveckling aldrig kan medföra att SGI:n sänks. När det gäller sjukpenning får omräkningen endast betydelse för arbetslösa som får sjukpenning som uppgår till mindre än 521 kronor per dag eftersom sjukpenningen för arbetslösa är maximerad till detta belopp i AFL.
Regeringen konstaterar att av de metoder för omräkning som utredningen redovisat, är KPI det mest lämpliga mått för anpassning av SGI. Regeringen föreslår därför, i likhet med utredningen, att SGI:n skall omräknas med förändringen av KPI. Några remissinstanser förordar en modell med inkomstindexering. Ett skäl för att omräkna med förändringen av KPI är att KPI motsvarar den aktuella faktiska prisutvecklingen i samhället och denna utveckling går att avläsa varje månad under året. Ett annat skäl är att omräkningen utifrån denna metod kan ske utan längre tidseftersläpning till skillnad mot exempelvis en omräkning utifrån förändringen av ett inkomstindex.
När det gäller vilket KPI-tal som skall användas anförde dåvarande Riksförsäkringsverket (RFV) i sitt remissyttrande att utredningens förslag om att använda det senast fastställda månatliga KPI-talet kan medföra en kraftig variation vid omräkning beroende på vilken månad som är aktuell. En metod där man utgår från årsmedeltalet för den månatliga förändringen av KPI under senast föregående år före omräkningstidpunkten skulle enligt RFV ge en rättvisare uppräkning. Regeringen anser dock att en omräkning enligt det förslag som RFV lämnat inte tillräckligt väl skulle motsvara prisutvecklingen under den period omräkningen omfattar. Regeringen föreslår därför att till grund för omräkningen skall ligga förändringen av KPI utifrån den senast fastställda förändringen av talet för konsumentprisindex (KPI-talet) under den närmaste tolvmånadersperioden före omräkningstidpunkten.
Regeringen anser att en omräkning för försäkrade med en SGI som hänför sig till inkomst än annat förvärvsarbete bör ske första gången ett år efter förslagets ikraftträdande, det vill säga den 1 juli 2006.
Anställda som är berättigade till ersättning baserad på SGI får som tidigare nämnts sin SGI anpassad utifrån de lönerevisioner som företas under den tid SGI:n är skyddad. Enligt dagens regler kan en sådan anpassning göras från och med den dag ett nytt löneavtal undertecknas och inte från den tidpunkt avtalet gäller. Flera remissinstanser har efterlyst en regeländring som medger en anpassning av SGI retroaktivt från den tidpunkt ett nytt löneavtal gäller. Regeringen anser dock att en sådan anpassning skulle medföra ett avsevärt administrativt merarbete för Försäkringskassan som inte står i proportion till den förändring som skulle bli resultatet av att införa en sådan regel. Regeringen anser därför att det
inte finns tillräckliga skäl för en förändring av beräkningen av SGI som skulle inkludera retroaktiva löneavtal.
4.3. Förslagets konsekvenser
Ekonomiska konsekvenser
Som en följd av flera domstolsavgöranden har Försäkringskassan förändrat sin tillämpning av hur SGI anpassas för arbetslösa under exempelvis sjukdom. Enligt SGI-utredningen har en majoritet av de dåvarande försäkringskassorna övergått till att anpassa SGI för arbetslösa efter olika former av genomsnittliga löneökningar. Sådana löneökningar är betydligt högre än de generella påslag som tidigare beaktades för arbetslösa.
Genom regeringens förslag kommer anpassningen av SGI:n med föreslagen omräkning sammantaget att innebära en viss minskning av socialförsäkringskostnaderna.
Administrativa konsekvenser
Nuvarande hantering fordrar omfattande utredningar och är därför administrativt betungande. En omräkning av SGI på föreslaget sätt skulle medföra betydande förenklingar för Försäkringskassan. Det gäller även för fackförbund och arbetsgivare som på Försäkringskassans begäran måste lämna inkomstuppgifter. De utredningsproblem som kan kopplas till anpassning av SGI försvinner. Enligt SGI-utredningen är ärenden om anpassning av SGI ofta föremål för domstolsprövning. Försäkringskassan måste avsätta en hel del tid till hanteringen av omprövningar och överklaganden. Även denna del av administrationen minskar, både för Försäkringskassan och för domstolarna.
Av det totala antalet ärenden för personer som uppbär ersättning baserad på SGI kan andelen som kommer att omfattas av omräkning uppskattas till cirka 25 procent av ersättningsärendena. Omräkningen skulle innebära att omkring 110 000 manuella beslut bör kunna förenklas.
För personer som får någon form av dagersättning och som dessförinnan var arbetslösa skall Försäkringskassan i dag spåra den senaste inkomsten som kan läggas till grund för SGI, utreda de skyddade tiderna samt utreda vilken anpassning som skall ske i förhållande till löneutvecklingen. Detta är som tidigare angetts ett av de mest krävande momenten i Försäkringskassans SGI-handläggning. Med förslaget underlättas arbetet betydlig och behovet av att utreda löneutvecklingen faller bort.
För personer med en SGI som baseras på inkomst av annat förvärvsarbete anpassas i dag inte SGI:n efter en inkomstutveckling. Regeringens förslag medför därmed en utökning av Försäkringskassans arbetsuppgifter. Regeringen gör dock bedömningen att det merarbete som uppstår är relativt begränsat.
Förslagens totala effekter på kostnaderna för Försäkringskassans administration beräknas ge en besparing på omkring 17 miljoner kronor vilket motsvarar 43 årsarbetare. Regeringen avser att återkomma i
budgetpropositionen för 2006 när det gäller användningen av dessa medel.
Konsekvenser för den enskilde
Dagens regler om anpassning av SGI efter löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde innebär inte en anpassning som är lika för alla. Vissa kan få sin SGI anpassad medan andra inte har samma möjlighet. Försäkringskassans tillämpning är inte heller likformig över landet när det gäller arbetslösa vilket medför att möjligheten till anpassning kan vara beroende av var man bor. Även avtalskonstruktionerna kan komma att avgöra utfallet vid anpassningen. För försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete sker i dag ingen anpassning till inkomstutvecklingen. Om en sådan person blir långtidssjukskriven eller långtidsarbetslös får han eller hon därför så småningom se sitt skydd urholkas. Regeringens förslag innebär att en försäkrad med inkomst av annat förvärvsarbete framdeles ges möjlighet att få sin SGI omräknad. Samtliga personer med en SGI beräknad utifrån annat förvärvsarbete kommer därmed att gynnas av förslaget. Det gäller såväl den som är långtidssjukskriven från sitt företag som den som avvecklat sitt företag och omfattas av skyddsbestämmelserna vid arbetslöshet.
Förslaget innebär att samtliga arbetslösa att kunna få sin SGI anpassad på ett sätt som garanterar en bibehållen köpkraft. I förhållande till nuvarande tillämpning gör regeringen dock bedömningen att vissa kan komma att få en något lägre uppräkning av sin SGI. Vid ett antagande om att hittillsvarande ekonomiska utveckling – med reallöneökningar och stärkt köpkraft – motsvarar den framtida utvecklingen medför en omräkning av SGI utifrån prisutvecklingen något ökade inkomstskillnader mellan förvärvsarbetande och de som inte förvärvsarbetar. Detta förhållande gäller dock redan i dag då anpassningen av SGI för arbetslösa efter löneutvecklingen inte innebär en lika hög anpassning som för dem som arbetar.
5. SGI-skydd i samband med viss ersättning från trygghetsråd
5.1. Bakgrund
Vid sidan av den statliga arbetsmarknadspolitiken och de insatser som därigenom sker för att stödja personer som blivit arbetslösa tar också arbetsmarknadens parter ett stort ansvar för denna grupp. Det sker bland annat genom att parterna tillsammans tecknar omställningsavtal som syftar till att ge arbetstagare, som har sagts upp eller hotas av uppsägning på grund av arbetsbrist, stöd i omställningen till ny försörjning. Omställningsavtalen administreras av så kallade trygghetsråd. Ett trygghetsråd kan till exempel vara en stiftelse som bildats av organisationer av arbetsgivare och arbetstagare med ändamål att främja åtgärder som syftar till att finna ett nytt arbete för arbetstagare som blivit uppsagda eller riskerar
att bli uppsagda till följd av exempelvis driftinskränkning, företagsnedläggning eller rationalisering av verksamhet.
Trygghetsråden ger bland annat omställningsstöd i form av individuellt formade handlingsprogram för att underlätta för arbetslösa att få nytt arbete. I omställningsstödet kan trygghetsråden helt eller delvis ge ekonomiskt bidrag till studier, praktik, start av eget företag eller annan aktivitet.
Under den tid en person deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd eller står till arbetsmarknadens förfogande får dennes sjukpenninggrundande inkomst (SGI) inte sänkas. Detta brukar betecknas som att SGI:n är skyddad. För personer som får omställningsstöd och står till arbetsmarknadens förfogande gäller således samma regler för skydd av SGI som för alla andra arbetslösa. För personer som studerar eller går längre kurser med stöd från trygghetsråden gäller däremot inte samma regler, och de omfattas inte av ett SGI-skydd. Inte heller gäller skyddet personer som omfattas av stöd vid praktik eller som får stöd vid start av eget företag. Till skillnad från en studerande som har studiestöd från Centrala studiestödsnämnden får en person när han eller hon studerar med ersättning från trygghetsråd således inte ett SGI-skydd. Även om personen i grunden är arbetslös betraktas han eller hon som studerande under studietiden.
Trygghetsråden är skyldiga att betala sociala avgifter för ersättningar som betalas ut som omställningsstöd. Dessa ersättningar är också skattepliktiga för den enskilde. Den ersättning som den enskilde erhåller från trygghetsråden ingår dock inte i sådan inkomst som kan läggas till grund för SGI.
Under 2004 uppbar omkring 1 500 personer ersättning från trygghetsråd i form av antingen praktiklön, studielön eller så kallat levnadsbidrag vid start av eget företag eller motsvarande verksamhet.
5.2. Utökning av skyddskretsen för SGI-skydd
Regeringens förslag: En försäkrad som erhåller ekonomiskt periodiskt stöd, utgivet i enlighet med särskilda avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter, skall omfattas av en skyddad sjukpenninggrundande inkomst (SGI) under den tid sådan ersättning uppbärs. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall närmare ange vilka ersättningar som berättigar till sådant skydd.
För försäkrade som uppbär sådan ersättning skall vid sjukdom under den aktuella tiden, sjukpenningen beräknas på en SGI som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som han eller hon kan antas få under denna tid.
Bestämmelserna skall träda i kraft den 1 juli 2005. Regeringens bedömning: SGI-skyddet bör gälla i de fall en försäkrad, enligt ett sådant särskilt avtal mellan arbetsmarknadens parter, uppbär ersättning under den tid han eller hon genomgår sådana åtgärder som är avsedda att återföra honom eller henne till arbete.
Utredningens förslag: Utredningen lämnade inget förslag men ansåg att det fanns flera skäl som talade för att även personer som uppbär eko-
nomiskt stöd från trygghetsråd för studier, praktik, start av eget företag eller annan jämförbar aktivitet skulle ingå i skyddskretsen för SGI-skydd.
Remissinstanserna: Remissinstanserna anser överlag att det är angeläget att denna fråga löses utan dröjsmål eller ytterligare utredning. De administrativa och ekonomiska konsekvenser som kan uppkomma anses enligt flera remissinstanser vara försumbara för staten. Flera instanser framhåller att det är motiverat att denna grupp ges ett fullgott försäkringsskydd då trygghetsråden exempelvis betalar sociala avgifter för de stöd som utbetalas. Privattjänstemannakartellen anser att skyddet är motiverat då de som får hjälp till studier genom trygghetsavtal uppfyller principerna om anknytning till arbetslivet och ett livslångt lärande. TRR Trygghetsrådet förespråkar en justering enligt utredningens resonemang då det gäller en åtgärd som underlättar för arbetslösa att komma i nytt arbete. Trygghetsrådet TRS anser att en utvidgning av skyddskretsen till att omfatta personer som studerar med stöd av trygghetsråd bör göras utan dröjsmål.
Skälen för regeringens förslag och bedömning: Syftet med ekonomiskt stöd från arbetsmarknadens parter via så kallade trygghetsråd eller trygghetsstiftelser är att underlätta omställning från ett arbete till ett annat. Enligt regeringens mening utgör det ekonomiska stödet därmed ett komplement till de statliga arbetsmarknadsåtgärderna. Remissinstanserna anser som ovan angivits att det är viktigt att personer som får ekonomisk ersättning från trygghetsråd bör omfattas av SGI-skydd och menar vidare att frågan bör lösas skyndsamt. Enligt företrädare för olika trygghetsråd verkar nuvarande bestämmelser hämmande för i första hand äldre personer som av rädsla för att förlora sin SGI avstår från värdefull utbildning. Sammantaget anser regeringen därför att det finns goda skäl för att en försäkrad som uppbär månatlig ersättning som utges av trygghetsråd eller trygghetsfonder i enlighet med särskilda avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter skall omfattas av SGI-skydd. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall närmare ange vilka ersättningar som omfattas av skyddsbestämmelserna. Förslaget innebär att en person som deltar i sådana aktiviteter och som helt avbryter dessa på grund av sjukdom återfår den SGI personen hade innan aktiviteterna påbörjades.
En försäkrad som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd från Försäkringskassan får vid sjukdom under denna period sin SGI beräknad på den inkomst av eget arbete som personen kan förväntas få under denna tid. Regeringen anser att samma regler bör gälla även för en försäkrad som uppbär viss månatlig ersättning som utges i enlighet med särskilda avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter.
5.3. Förslagets konsekvenser
Ekonomiska och administrativa konsekvenser
Regeringen bedömer att de administrativa och ekonomiska konsekvenser som kan uppkomma får anses vara av begränsad omfattning.
Konsekvenser för den enskilde
Genom att utöka kretsen för SGI-skydd till att omfatta försäkrade som uppbär ersättning som utges i enlighet med särskilda avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter förbättras förutsättningarna för att ta emot stöd från trygghetsråd och trygghetsstiftelser. Den enskilde riskerar därmed inte längre att förlora sin SGI under den tid han eller hon uppbär sådan ersättning.
6. Arbetsskadelivränta
6.1. Bakgrund
Gällande bestämmelser
Arbetsskadelivränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) beräknas på ett livränteunderlag, som för den som är sjukpenningförsäkrad enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL), utgörs av hans eller hennes sjukpenninggrundande inkomst (SGI) vid den tidpunkt från vilken livräntan skall betalas ut, eller den inkomst som då skulle ha utgjort SGI. Vid beräkning av livränteunderlaget skall dock även andra skattepliktiga förmåner än pengar tas med, och sådana kostnadsersättningar som inte undantas vid beräkning av skatteavdrag. Semesterlön och semesterersättning medräknas i livränteunderlaget utan de begränsningar som anges i AFL. Inkomst av skattepliktiga förmåner skall värderas på det sätt som är föreskrivet för beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension. Vid beräkningen av livränteunderlaget bortses från inkomster som överstiger sju och en halv gånger det prisbasbelopp som fastställts för det år då livräntan skall börja utges.
En fastställd livränta anpassas till den ekonomiska utvecklingen över tid. Omräkningen sker vid varje årsskifte. Den omräkningsmetod som används innebär att livräntans årsbelopp, före samordning med eventuell sjukersättning eller aktivitetsersättning, räknas om med ett särskilt tal som visar den procentuella årliga förändringen av halva den reala inkomstförändring som har beräknats för inkomstindex i lagen om inkomstgrundande ålderspension. Till detta görs ett tillägg för den procentuella förändringen i det allmänna prisläget i juni månad två år före det år livräntan omräknas och det allmänna prisläget i juni månad året närmast före det året (6 kap. 2 § LAF).
Enligt 4 kap. 12 § LAF skall ett beslut om livränta omprövas om ändring av betydelse har skett i de förhållanden som var avgörande för beslutet eller om den försäkrades möjlighet att bereda sig inkomst genom
arbete har förbättrats väsentligt. Livränta som gäller för förfluten tid får dock inte minskas eller dras in. Det innebär att livräntan kan höjas eller sänkas framåt i tiden om inkomsten ändras. Som en riktpunkt gäller att omprövning skall ske om inkomständringen uppgår till minst 1/20 av den årliga inkomsten av förvärvsarbete som den skadade skulle ha uppnått om han eller hon inte blivit skadad. Vid beräkning av en ny livränta bör det göras en jämförelse mellan vad den försäkrade vid omprövningstillfället skulle ha haft som oskadad och den inkomst han eller hon faktiskt har trots skadan. Den som har rätt till livränta är skyldig att anmäla ändrade förhållanden till Försäkringskassan.
I sammanhanget kan även nämnas att under perioden 1 januari – 31 maj 1993 gällde enligt 4 kap. 5 § LAF att livränteunderlaget endast fastställdes vid den tidpunkt från vilken livränta första gången skulle utges (prop. 1992/93:30). Bestämmelsen ändrades på Socialförsäkringsutskottets initiativ till en återgång till de regler som gällde före den 1 januari 1993 (bet. 1992/93:SfU17). Dessa regler gäller fortfarande.
Försäkringskassans handläggning av livränteärenden
SGI-utredningen har konstaterat att med nuvarande regler för beräkning av arbetsskadelivränta uppkommer problem som är av två slag. Ett problem är att utfallet vid beräkningen kan bli orättvist eftersom det blir olika beroende på om livräntan beviljas tills vidare eller tidsbegränsat. Det andra problemet är att nuvarande sätt att beräkna livränta medför stora administrativa svårigheter för Försäkringskassans handläggare.
När livränta beviljas första gången fastställs livränteunderlaget efter den inkomst som är aktuell vid den tidpunkt från vilken livränta skall utges. Någon särskild bestämmelse som reglerar beräkningen av livränta för förfluten tid finns inte i LAF. Enligt praxis från Försäkringsöverdomstolen (ref. FÖD 1989:15) skall varje nytt löneavtal beaktas som blir känt och börjar gälla under den period som en retroaktiv livränta omfattar. Detta innebär att man i en situation när livränta skall bestämmas för förfluten tid måste beakta redan kända lönehöjningar och lägga dessa till grund för livränteunderlaget, under förutsättning att avtal om löneförhöjning träffats innan Försäkringskassan skilt sig från ärendet. Lönehöjningar beaktas då från avtalstidpunkten eller den senare tidpunkt som gäller för inkomständringen. En inkomständring till följd av ett retroaktivt verkande löneavtal kan enligt praxis beaktas först från och med den dag avtalet är undertecknat (ref. FÖD 1990:26). Utredningen uppger att i genomsnitt behöver cirka tio olika livräntor fastställas under den tid livräntan beviljas retroaktivt. Cirka 95 procent av alla livräntor beviljas retroaktivt.
Det nuvarande sättet att beräkna livränta medför att denna utfaller olika beroende på om beslutet avser livränta för förfluten tid eller inte. Även då en tidsbegränsad livränta prövas på nytt för ytterligare en period fastställs ett nytt livränteunderlag baserat på en uppskattning av vad den försäkrade skulle ha haft i sitt tidigare arbete som oskadad. Utfallet blir därmed olika om livräntan tidsbegränsas eller beviljas tills vidare.
Beräkningen av livräntor är mycket tidskrävande för Försäkringskassan. Inkomstuppgifter skall hämtas in från arbetsgivare för en person som i regel inte har varit i arbete på flera år. De uppgifter som arbets-
givaren kan lämna bygger oftast på ett hypotetiskt resonemang, eftersom individuella löner tillämpas inom de flesta områden. När arbetsgivaren inte finns kvar måste uppgifter inhämtas från den fackliga organisationen, vilken som regel lämnar inkomstuppgifter som bygger på lönestatistik. Detta innebär att livräntan, istället för att grundas på den försäkrades inkomstförlust, kan bli beroende av uppgifter som arbetsgivare eller den fackliga organisationen bedömer som skäliga. Försäkringskassan hamnar i dessa fall närmast i ett förhandlingsläge med arbetsgivare eller fackorganisationen och den försäkrade. Ofta hävdas att den försäkrade skulle ha haft en löneutveckling över genomsnittet och därutöver regelbundet återkommande övertid och annan kostnadsersättning. Det finns nästan aldrig någon möjlighet att kontrollera om uppgifterna är riktiga.
När livränteunderlaget är beslutat skall uträkning och eventuell samordning med sjukersättning eller aktivitetsersättning göras, vilket också innebär ett omfattande administrativt arbete. Varje ändring av livränteunderlaget skall beräknas och samordnas samt därefter redovisas för den försäkrade i underrättelsen om beslut.
6.2. Beräkning av arbetsskadelivränta
Regeringens förslag: Livränteunderlaget skall endast fastställas vid den tidpunkt från vilken livränta utges för första gången och livräntan skall bestämmas på grundval av de inkomstförhållanden som gäller vid den tidpunkten.
Löneavtal som träffats med retroaktiv verkan får beaktas när livränteunderlaget fastställs, förutsatt att avtalet omfattar begynnelsetidpunkten för livräntan.
När en tidsbegränsad livränta skall prövas på nytt eller en livränta skall omprövas enligt 4 kap. 12 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF), skall det ursprungliga livränteunderlaget användas vid livränteberäkningen, efter att det har räknats om med samma särskilda tal som livräntan räknas om med enligt 6 kap. 2 § LAF.
Även under den tid sjukersättning eller aktivitetsersättning är vilande enligt 16 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring, skall livränta beräknas på livränteunderlaget omräknat med de förändringar av det särskilda tal som livräntan räknats om med enligt 6 kap. 2 § LAF sedan livräntan senast fastställdes.
Om det redan vid den tidpunkt från vilken livränta skall utges för första gången är sannolikt att livränteunderlaget skulle bli väsentligen högre eller lägre vid en senare tidpunkt, får nytt livränteunderlag fastställas och läggas till grund för beräkning av livränta vid ett sådant senare tillfälle.
Bestämmelserna skall träda i kraft den 1 januari 2006. Äldre bestämmelser skall fortfarande gälla för livräntor som beslutats före ikraftträdandet. När de nya bestämmelserna om livränteunderlag skall tillämpas skall underlaget för år före 2004 omräknas med den årliga förändringen av prisbasbeloppet.
Utredningens förslag: Överensstämmer i princip med regeringens förslag.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget om beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid. Länsrätten i Stockholms län tillstyrker förslaget i huvudsak men avstyrker att det införs undantag från den föreslagna huvudregeln. Länsrätten förordar även vissa förändringar av lagförslaget. Försäkringskasseförbundet tillstyrker förslaget. Landsorganisationen ser stora fördelar med det föreslagna beräkningssättet som förefaller mindre godtyckligt och också mer rättvist. Tjänstemännens centralorganisation (TCO) tycker det är intressant med ett förslag som skulle innebära stora administrativa vinster men menar att man i första hand måste se till effekterna för de enskilda. För mycket schablonisering kan innebära problem att hålla den försäkrade ekonomiskt skadeslös i samma utsträckning som i det nuvarande systemet. TCO anser att det behövs betydligt mer analys av effekterna för de enskilda innan det är möjligt att ta ställning. Privattjänstemannakartellen anser att den administrativa förenklingen inte motiverar detta förslag. Arbetsskadeförsäkringen skulle då inte längre följa försäkringens intentioner om att i ekonomiskt hänseende försätta de skadade i samma skick som om skadan inte inträffat. Lantbrukarnas riksförbund anser att det är absolut nödvändigt att egenföretagarnas situation beaktas och att varje tvivel om vad som utgör den försäkrades inkomst av arbete, både vid fastställande av livränteunderlaget samt vid en eventuell omprövning undanröjs. Svenskt Näringsliv avvisar förslaget. Utredningens ambitioner att livränteunderlaget skall spegla det faktiska inkomstbortfallet uppnås genom Svenskt Näringslivs förslag att fastställa SGI på grundval av faktiskt intjänade inkomster under föregående år. Svenskt Näringsliv anser att beviljandet av svensk livränta skall förutsätta att den försäkrade vid något tillfälle har varit försäkrad för arbetsbaserade förmåner i Sverige.
Skälen för regeringens förslag: Som regeringen tidigare framhållit bl.a. i propositionen Vissa arbetsskadefrågor m.m. (prop. 2001/02:81), är det orimligt att livräntans storlek skall vara beroende av när Försäkringskassan fattar beslut i ärendet eller om livräntan beviljas tills vidare eller tidsbegränsat. Skillnader i ersättningsnivå mellan försäkrade bör inte bero på sådana faktorer. Det är enligt regeringens mening angeläget att skapa ett regelsystem som ger en försäkring med hög legitimitet där rättssäkerhet och likformighet är centrala faktorer. Nuvarande regler bör därför ändras.
Ärenden om arbetsskadelivränta har den allra längsta genomströmningstiden av alla ärenden som handläggs av Försäkringskassan. Genomströmningstid är den tid det tar från det att ett ärende anhängiggörs hos Försäkringskassan till dess beslutet meddelas. En av orsakerna till den långa tiden är den omfattande och tidskrävande utredning som är nödvändig i de allra flesta fall för att fastställa den inkomst som läggs till grund för livränteunderlaget. Regeringen har i olika sammanhang framfört att den långa genomströmningstiden är oacceptabel. Det finns därför även av detta skäl anledning att genomföra ändringar som är ägnade att förkorta handläggningstiden så att de arbetsskadade kan få beslut om livränta i rimlig tid och till rimlig administrativ kostnad.
Med hänvisning till det ovanstående föreslår regeringen att livränteunderlaget enligt huvudregeln endast fastställs vid den tidpunkt från vilken livränta utges för första gången och att livräntan då skall bestämmas enbart på grundval av de inkomstförhållanden som gäller vid den tid-
punkten, med tillämpning av bestämmelserna i 4 kap. 5 eller 6 § LAF. Det innebär att enligt huvudregeln fastställs endast ett livränteunderlag. Livränta som beviljas retroaktivt, och där retroaktivtiden sträcker sig över ett eller flera årsskiften, kommer att räknas om årligen med tillämpning av gällande regler i 6 kap. 2 § LAF.
Att endast ett livränteunderlag skall beräknas kan medföra att den försäkrade kan få ett bättre eller ett sämre utfall än med nuvarande regler. Om den försäkrade skulle ha haft en mindre eller större inkomstökning som oskadad än omräkningen med det särskilda tal som bl.a. visar den procentuella årliga förändringen av halva den reala inkomstförändringen i samhället, blir hans eller hennes utfall med de nya reglerna bättre respektive sämre. Den ökade likformighet som förslaget medför samt de betydande administrativa fördelar förslaget om ett livränteunderlag har, anser regeringen dock uppväger dessa konsekvenser. Med den föreslagna nya regeln blir dessutom livräntans storlek inte avhängig av hur lång handläggningstid Försäkringskassan har för att fatta beslut.
Regeringen delar vidare utredningens uppfattning att utdragna avtalsförhandlingar inte bör tillåtas drabba den arbetsskadade. Med hänsyn till livräntans syfte och karaktär bör retroaktiva löneavtal därför beaktas när livränteunderlaget skall fastställas, och Försäkringskassan ännu inte skiljt sig från ärendet, förutsatt att avtalet omfattar begynnelsetidpunkten för livräntan. Det får till följd att livräntan kommer att grundas på de faktiska inkomster som den försäkrade har vid den tidpunkt då livräntan skall börja utges.
När Försäkringskassan skall pröva den fortsatta rätten till livränta för en person som har beviljats en tidsbegränsad livränta eller när en livränta skall omprövas med stöd av 4 kap. 12 § LAF, kommer det ursprungliga livränteunderlaget användas vid livränteberäkningen, efter att det har räknats om med samma särskilda tal som en löpande livränta räknas om med enligt 6 kap. 2 § LAF. Ett beslut om livränta skall omprövas om ändring av betydelse har skett i de förhållanden som var avgörande för beslutet. Som en riktpunkt gäller att omprövning skall ske om inkomständringen uppgår till minst 1/20 av den årliga inkomsten av förvärvsarbete som den skadade skulle ha uppnått om han eller hon inte blivit skadad. Regeringen anser att inkomstjämförelsen bör göras efter att livränteunderlaget räknats om med det särskilda talet.
Försäkringskassan har uppgivit att det finns cirka 3 500 personer med tidsbegränsad livränta. Att livräntan tidsbegränsats kan t.ex. bero på att den försäkrade har beviljats livränta under den tid han eller hon genomgår arbetslivsinriktad rehabilitering eller att han eller hon har beviljats aktivitetsersättning eller tidsbegränsad sjukersättning. Cirka 1 500 tidsbegränsade livräntor förlängs årligen. Färre än 200 livräntor omprövas årligen med stöd av 4 kap. 12 § LAF.
Om en försäkrad uppbär livränta som är samordnad med sjukersättning eller aktivitetsersättning skall ett beslut om vilandeförklaring av denna ersättning även omfatta livräntan. Under den tid vilandeförklaringen gäller skall Försäkringskassan, enligt nu gällande bestämmelser i 4 kap. 12 § LAF, besluta om livränta beräknad efter det livränteunderlag som legat till grund för den livränta den försäkrade hade rätt till före vilandeförklaringen och de inkomstförhållanden som råder under tiden ersättningen är vilande. Livränteunderlaget skall omräknas med hänsyn till de
förändringar av prisbasbeloppet som skett sedan livräntan senast fastställdes. För att denna grupp arbetsskadade inte skall bli särbehandlad i nu aktuellt hänseende, anser regeringen att det livränteunderlag som skall bestämmas, i stället skall omräknas med hänsyn till förändringarna av det särskilda tal som gäller enligt 6 kap. 2 § LAF sedan livräntan senast fastställdes.
Det undantag för beräkning av livränteunderlag som regleras i 4 kap. 7 § LAF anser regeringen bör behållas. Det innebär att, om livränta skall börja utges sedan avsevärd tid har förflutit efter det att den försäkrade var utsatt för skadlig inverkan i arbetet, annan högre inkomst av förvärvsarbete än den som följer av de ovan föreslagna beräkningsregler får användas som livränteunderlag, om det finns särskilda skäl för det.
Enligt 4 kap. 9 och 10 §§ LAF gäller speciella regler för livränteunderlag dels för försäkrade som skadas innan de fyllt 18 år, 21 år respektive 25 år, dels för den som var under 25 år och som genomgick yrkesutbildning när skadan inträffande. Regeringen anser att när det gäller dessa försäkrade är det inte tillfredsställande att fastställa en livränta enbart på grund grundval av inkomstförhållandena vid skadetillfället. Nuvarande bestämmelser bör därför behållas.
Regeringen anser vidare, till skillnad från länsrätten i Stockholms län, att det – utöver de befintliga undantagsbestämmelser som redovisats ovan – även bör införas en bestämmelse som tar hänsyn till att livränteunderlaget grundats på tillfälligt höga eller låga inkomster. Det kan t.ex. gälla deltidsarbetande småbarnsföräldrar, vars ersättning kommit att grundas på deltidsarbetet, eller personer som vid tidpunkten för ersättningsfallet under viss tid utökat sin arbetsinsats eller på annat sätt utökat sin inkomst så att detta kommit att påverka beräkningen av livränteunderlaget. Utan ett sådant undantag från huvudregeln, kan beräkningen få till resultat att livränteunderlaget allt för mycket kommer att avvika från det inkomstbortfall den försäkrade får som skadad. Regeringen föreslår därför att – om det redan vid den tidpunkt då livränteunderlaget skall fastställas för första gången är sannolikt att detta skulle bli väsentligen högre eller lägre vid en senare tidpunkt – ett nytt livränteunderlag får fastställas och läggas till grund för beräkning av livränta vid detta senare tillfälle. Detta synsätt står i överensstämmelse med gällande praxis på området.
Sammantaget bedömer regeringen att det ovan föreslagna sättet att fastställa livränteunderlaget och beräkna arbetsskadelivränta vid förlängning eller omprövning av livräntan kan tillgodose berättigade krav på likabehandling och rättssäkerhet liksom på en effektiv handläggning. Den orättvisa som präglar dagens system minimeras och genomströmningstiden för livränteärenden kortas vilket ger positiva effekter för den försäkrade och minskar administrationskostnaderna avsevärt.
Regeringen föreslår att lagändringarna skall träda i kraft den 1 januari 2006 och att äldre bestämmelser skall gälla för beslut som fattats före den tidpunkten.
6.3. Förslagens konsekvenser
Administrativa konsekvenser
Förslaget, att som huvudregel endast ett livränteunderlag skall beräknas, medför en väsentligt enklare administration för Försäkringskassan. Större delen av de problem som redovisats i avsnitt 6.1 kommer att försvinna. Detta får till följd att även genomströmningstiderna kommer att kortas. Nuvarande handläggning medför att Försäkringskassan ofta får vänta länge på att uppgifter från arbetsgivare och fackliga organisationer skall komma in till Försäkringskassan. Enligt uppgift från dåvarande Riksförsäkringsverket var genomströmningstiden för utredning av livräntor 2004 cirka 515 dagar. Verket ansåg att ett rimligt antagande är att inom två år få ner tiden till cirka 365 dagar.
Utredningen beräknar att förslaget leder till en besparing motsvarande kostnaden för 44 årsarbetare, vilket motsvarar omkring 17 miljoner kronor. Regeringen avser att återkomma i budgetpropositionen för 2006 när det gäller användningen av dessa medel.
Ekonomiska konsekvenser
Dåvarande Riksförsäkringsverket har beräknat förslagens effekter på försäkringskostnaderna på längre sikt. Verket bedömde att förslaget medför minskade försäkringskostnader med cirka 13 miljoner kronor 2006 och med knappt 70 miljoner kronor 2010. Beräkningarna är baserade på antagandet att antalet nybeviljade livräntor uppgår till 6 500 per år och att genomströmningstiden är ett år. Verket påpekade att beräkningarna i stor utsträckning påverkas av vilka antaganden som görs av den framtida utvecklingen av nybeviljade livräntor och i vilken utsträckning genomströmningstiderna kan kortas. Den stora osäkerhetsfaktorn beror på hur beviljandefrekvensen kommer att utvecklas när Försäkringskassan i större omfattning beslutar i ärenden där de nya, mer generösa bevisreglerna tillämpas, som infördes den 1 juli 2002.
Konsekvenser för den enskilde
Huvudskälet för regeringens förslag är att skapa ett regelsystem som ger en försäkring med hög legitimitet där rättssäkerhet och likformighet är centrala faktorer. De föreslagna ändringarna innebär att livräntans storlek i de allra flesta fall inte kommer att påverkas av Försäkringskassans handläggningstid. Utrymmet för skönsmässiga bedömningar av vilken löneutveckling som ägt rum minskar och alla försäkrade kommer att behandlas på samma sätt i likartade situationer. Dessutom blir reglerna tydligare och mer överskådliga och därmed enklare för enskilda att förstå.
Den omräkningsmodell som föreslås innebär att livränteunderlaget räknas om med ett särskilt tal som visar den procentuella årliga förändringen av halva den reala inkomstförändringen samt ett tillägg för den procentuella förändringen i det allmänna prisläget. Det medför att det finnas en koppling till den allmänna inkomstutvecklingen i samhället, om än inte fullt ut och att inkomstbortfallsprincipen behålls.
Förslaget att retroaktiva löneavtal skall beaktas när livränteunderlaget fastställs, förutsatt att avtalet omfattar begynnelsetidpunkten för livräntan, får till följd att livräntan kommer att grundas på den aktuella inkomst den försäkrade har vid den tidpunkt då livräntan skall börja utges. Även den förkortade genomströmningstiden för livränteärenden medför att livräntan i högre utsträckning kommer att grundas på den enskildes faktiska inkomstförhållanden.
För att undvika att regeringens förslag om ett livränteunderlag skall få oönskade konsekvenser föreslås en bestämmelse som tar hänsyn till att livränteunderlaget grundats på tillfälligt höga eller låga inkomster. Dessutom föreslås att nuvarande specialregler för försäkrade som skadas i unga år eller under yrkesutbildning innan de fyllt 25 år skall bestå liksom den regel som gäller om en livränta skall börja utges sedan avsevärd tid har förflutit efter det att den försäkrade var utsatt för skadlig inverkan i arbetet.
7. Kombination av sjukskrivning och studier
7.1. Bakgrund
För personer som är sjukskrivna gäller reglerna om sjukpenninggrundande inkomst (SGI) i 3 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). I AFL anges att SGI:n, om särskilda förutsättningar är uppfyllda, inte får sänkas under vissa perioder. Att SGI:n inte får sänkas brukar betecknas som att den är skyddad. Reglerna i AFL kompletteras bland annat med en förordning (2000:1418) som anger att SGI-skydd skall tillämpas vid studier som bedrivs med studiestöd, med utbildningsbidrag för doktorander eller med rekryteringsbidrag för vuxenstuderande. SGIskydd gäller även under vissa förutsättningar för en person som studerar inom det egna yrkesområdet. Under den tid studierna bedrivs är SGI:n vilande och kan endast aktiveras när studierna avslutas eller om studierna avbryts helt. Detta medför att sjukpenning baserad på den vilande SGI:n inte kan lämnas samtidigt som studier pågår, oavsett omfattning av dessa. Det är därmed inte möjligt att kombinera partiell sjukpenning och deltidsstudier som finansieras med statligt stöd.
7.2. Förbättrade möjligheter till kombination av partiell sjukskrivning och studier
Regeringens bedömning: Möjligheterna att kombinera partiell sjukskrivning med studier bör förbättras. Innan ett sådant förslag genomförs bör den närmare utformningen av bestämmelserna och administrationen av dessa övervägas. Regeringen avser därför att se över bland annat kontrollmöjligheterna för att därefter ta ställning till hur en kombination av partiell sjukskrivning med studier som finansieras med statligt stöd kan möjliggöras.
Utredningens bedömning: För personer som har en anställning eller står till arbetsmarknadens förfogande och är sjukskrivna men vill förena en fortsatt sjukskrivning på deltid med deltidsstudier anser utredningen att problemen kan lösas genom att reglerna i lagen om allmän försäkring ändras.
Remissinstanserna: Högskoleverket utgår ifrån att problemen för de ovan nämnda två grupperna kommer att kunna lösas antingen genom att reglerna i lagen om allmän försäkring respektive reglerna om rätt till studiestöd vid sjukdom ändras eller genom en särskild studerandeförsäkring. LO anser att man snarast bör söka finna en lösning för de personer som vill förena sjukskrivning på deltid med deltidsstudier. Alla möjligheter till rehabilitering bör tas tillvara enligt dem. SACO anser att frågan bör kunna lösas inom ramen för nuvarande försäkringsstruktur. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet hoppas att problemet med reglerna som är konstruerade utan möjlighet till kombination sjukdom/studier löses snarast. Nuvarande regelsystem är enligt de två organisationerna ett hinder för rehabilitering. Centrala studiestödsnämnden anser att det är högst önskvärt att en ny försäkringsstruktur alternativt en delreform inrymmer en större flexibilitet och möjliggör en kombination av deltidssjukskrivning och deltidsstudier. Sveriges förenade studentkårer förordar att det bör finnas möjligheter att vara partiellt sjukskriven precis som vanliga arbetstagare. Dåvarande Riksförsäkringsverket ansåg att frågan borde prioriteras.
Skälen för regeringens bedömning: Det nationella målet för att minska ohälsan i arbetslivet som gäller sedan 2002 lyder: Frånvaron från arbetslivet på grund av sjukskrivning skall i förhållande till 2002 halveras fram till 2008. Målet skall uppnås genom insatser inom flera olika politikområden. Inom området sjukpenning och rehabilitering lade regeringen, våren 2003, fram förslag om ökad precision vid sjukskrivning (prop. 2002/03:89) där bland annat ökad användning av möjligheten att deltidssjukskriva framhölls som en viktig åtgärd.
En förändring till ett mer flexibelt regelsystem som gör det möjligt att kombinera studier med sjukskrivning skulle utgöra ett steg i denna riktning. En ökad flexibilitet kan utgöra ett stöd för att bryta en långvarig sjukskrivning eftersom studier ofta kan vara en väg tillbaka till arbetslivet.
Regeringen anser därför att möjligheterna att kombinera partiell sjukskrivning med studier som finansieras med statligt stöd bör förbättras.
Innan ett sådant förslag genomförs bör den närmare utformningen av bestämmelserna och administrationen av dessa övervägas. I dag finns ett system för informationsutbyte mellan Centrala studiestödsnämnden och Försäkringskassan. Syftet med detta informationsutbyte är att öka servicen till den enskilde, öka kontrollen av statliga medel samt förebygga felaktiga utbetalningar.
Regeringen avser att se över om det befintliga informationsutbytet mellan myndigheterna behöver utvecklas och vilka kontrollsystem som är nödvändiga för att garantera att den enskilde får rätt ersättning i samband med att en kombination av partiell sjukskrivning och studier med studiemedel möjliggörs.
Regeringen avser därefter att ta ställning till hur ett sådant system skulle kunna konstrueras.
8. Författningskommentar
8.1. Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring
3 kap.
5 §
I tredje stycket har en ny punkt 2 lagts till. I denna punkt anges ytterligare en kategori försäkrade som kan få en s.k. skyddad sjukpenninggrundande inkomst (SGI), dvs. SGI:n får sänkas lägst till vad den skulle ha varit närmast före förvärvsavbrottet om Försäkringskassan då känt till samtliga förhållanden. Uttrycket ”periodiskt ekonomiskt stöd” innebär att ersättningen skall utbetalas med periodicitet och inte endast en gång i form av någon engångsersättning. Efter samma mönster som i punkterna 1 och 3 är det regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer som fastställer de närmare grunderna för tillämpligheten av punkten.
För att det inte skall råda någon tveksamhet om att en förälder som saknar arbete eller som vid barnets födelse studerar också har rätt att behålla sitt sjukpenningskydd under denna tid, har kravet i tredje stycket punkt 5 på att den försäkrade skall vara ledig från sitt arbete slopats. Det räcker med att föräldern avhåller sig från förvärvsarbete för att vårda barnet för att få behålla skyddet.
I fjärde stycket, som reglerar hur sjukpenningen skall beräknas vid sjukdom under tid som den försäkrade bedriver studier eller deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program, har punkten 2 lagts till.
5 c §
I paragrafens första stycke har en ändring gjorts på så sätt att den ifrågavarande sjukpenninggrundande inkomsten inte längre skall anpassas till löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde. I stället skall den sjukpenninggrundande inkomsten omräknas med den procentuella förändringen i prisutvecklingen som har skett för varje helt år som har förflutit räknat från det att sjukersättningen eller aktivitetsersättningen började utges. Hur den procentuella förändringen skall beräknas framgår av 5 d § tredje stycket. Efter en sådan omräkning kan, om det är behövligt, den sjukpenninggrundande inkomsten omräknas ytterligare, se härvid kommentaren till 5 d §.
5 d §
I den nya paragrafen anges ett nytt beräkningssätt av den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI:n) för de försäkrade som omfattas av 5 § tredje stycket 1–6 och som helt eller delvis saknar anställning. Den nya beräkningen av sjukpenninggrundande inkomst omfattar också dem som under en pågående ersättningsperiod förlorar sin anställning. Beräkningssättet ersätter den anpassning till löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde som tidigare tillämpats vid beräkningen av SGI:n. Ett omräkningsförfarande blir endast aktuellt om det finns något skäl till att beräkna en sjukpenninggrundande inkomst. I paragrafen anges därför att det är när Försäkringskassan skall fastställa den sjukpenninggrundande inkomsten som en omräkning skall göras. Den omräkningsmetod som nu
införs anpassar den sjukpenninggrundande inkomsten till prisutvecklingen i samhället.
För den som helt eller delvis saknar anställning kan omräkning göras av såväl sådan sjukpenninggrundande inkomst som hänför sig till inkomst av anställning som på inkomst annat förvärvsarbete än anställning. Omräkningen skall göras när det finns anledning att fastställa en sjukpenninggrundande inkomst och minst ett år har gått räknat från den dag då den anställning upphörde som senast föranlett eller kunnat föranleda beräkning av sjukpenninggrundande. Om det efter det att en omräkning har gjorts återigen finns anledning att fastställa en sjukpenninggrundande inkomst skall denna på nytt omräknas ett år räknat efter den förra omräkningen.
Eftersom omräkningen även kan beröra sådan sjukpenninggrundande inkomst som grundar sig på inkomst av annat förvärvsarbete jämställs den tidpunkt som en anställning upphörde med den tidpunkt en försäkrad helt upphörde med annat förvärvsarbete än arbete som anställd.
När omräkning har gjorts enligt 5 c § skall tidpunkten för nästa omräkning räknas från utgången av det senaste hela året som en försäkrad har uppburit sjukersättning eller aktivitetsersättning. Härigenom får omräkningen genomslag även på den tid som sjukersättningen eller aktivitetsersättningen utgivits under del av år, dvs. då ett helt år inte har förflutit med sådan ersättning. Har en försäkrad exempelvis uppburit sjukersättning i arton månader så omräknas inkomsten enligt 5 c § för det hela året och därefter räknas tiden enligt 5 d § från utgången av det året dvs. nästa omräkning görs när ytterligare ett halvt år har förflutit efter de arton månaderna.
Som framgår av det andra stycket i paragrafen skall den sjukpenninggrundande inkomsten av annat förvärvsarbete också kunna räknas om för en försäkrad som inte har upphört med förvärvsarbetet. Inkomsten får dock inte vara sådan inkomst som avses i 2 a § första stycket dvs. sådan inkomst som hänför sig till inkomst av annat förvärvsarbete än anställning men ändå har utgivits av en arbetsgivare. Omräkningen skall göras under en pågående ersättningsperiod om denna har pågått i minst ett år. Omräkningstidpunkten räknas då från ersättningsperiodens början. En ersättningsperiod kan i dessa omräkningsfall givetvis bestå av olika typer av dagersättningar. Dessa måste dock uppbäras i en följd.
Vid omräkningen skall alltid det senast fastställda talet för konsumentprisindex (KPI-talet) användas. Detta KPI-tal jämförs med det KPI-tal som fastställdes för samma månad tolv månader tidigare. Eftersom KPItalet fastställs månaden efter den månad det avser kan i vissa fall talet för månaden före inte ännu vara fastställt. Det är då det senast fastställda talet som skall användas och jämförelsen skall göras med det tal som avser samma månad tolv månader dessförinnan. Även om omräkningsförfarandet rent faktiskt kommer att göras av Försäkringskassan en tid efter själva omräkningstidpunkten är det alltid det senast fastställda KPItalet räknat från omräkningstidpunkten som skall användas.
Om prisutvecklingen under någon tolvmånadersperiod skulle vara negativ kan omräkningen aldrig komma att medföra att den sjukpenninggrundande inkomsten sänks. Inte heller kan omräkningen komma att medföra att SGI:n fastställs till ett belopp som överstiger 7,5 prisbasbelopp.
10 §
I paragrafen har en ändring gjorts så att den nya kategorin försäkrade i den nya punkten 2 i 5 § tredje stycket kommer att inkluderas.
4 kap.
6 §
Ändringen i paragrafen innebär att föräldrapenningen, under vissa förutsättningar, skall beräknas lägst på grundval av den sjukpenninggrundande inkomst (SGI) som tidigare gällde eller den högre inkomst som ett löneavtal därefter föranleder. Föräldrapenningen skall således kunna beräknas på den ”fiktiva” högre sjukpenninggrundande inkomst som ett löneavtal kan komma att föranleda. För den som har en anställning men som har minskat sin inkomst ska anpassningen således göras med hjälp av de eventuella löneavtal som hör till den tidigare högre inkomsten som gällde före sänkningen av SGI:n. Det innebär att om ett löneavtal har medfört en viss procentuell höjning av inkomsten skall denna procentuella höjning göras på den sjukpenninggrundande inkomsten som gällde innan sänkningen skedde. Den angivna beräkningen utifrån löneavtal gäller endast sådan förälder som har anställning.
När det gäller föräldrar som är helt eller delvis arbetslösa har beräkningen utifrån löneutvecklingen inom yrkesområdet tagits bort. I stället har det, i ett nytt sjunde stycke, införts en regel som innebär att deras sjukpenninggrundande inkomst skall räknas om på det sätt som anges i 3 kap. 5 d §. Uttrycket ”alltjämt” avser att klargöra att omräkning av den SGI som avses i sjätte stycket skall göras fast det inte längre föreligger en sådan skyddad tid som avses i 3 kap. 5 § tredje stycket 5. Omräkningsmetoden är även tillämplig på sådan förälder som helt har upphört med förvärvsarbete och har en sjukpenninggrundande inkomst som endast hänförs till inkomst av annat förvärvsarbete eftersom en sådan förälder helt eller delvis saknar anställning, se härvid 3 kap. 5 d § första stycket. Vidare är omräkningsmetoden tillämplig på en försäkrad som inte helt har upphört med sitt förvärvsarbete och som har en sjukpenninggrundande inkomst av annat förvärvsarbete, se härvid 3 kap. 5 d § andra stycket.
Ikraftträdande-och övergångsbestämmer
1. Lagen skall träda i kraft den 1 juli 2005.
2. Den nya bestämmelsen avseende ekonomiskt periodiskt stöd skall tillämpas när det gäller ersättningar som betalas ut och som avser tid efter lagens ikraftträdande. Har ersättning betalats ut för tid före ikraftträdandet och SGI:n har sänkts dessförinnan kan de nya reglerna således inte tillämpas.
3. Omräkning skall tillämpas på sjukpenninggrundande inkomst (SGI) som beräknas för tid efter ikraftträdandet. Innebörden av detta är att om en omräkning/beräkning av SGI:n skall göras efter denna tidpunkt så skall det nya omräkningsförfarandet tillämpas, dvs de senaste tolv månadernas prisutveckling skall användas vid omräkningen.
För en försäkrad som har SGI som hänförs till inkomst av annat förvärvsarbete och som uppbär ersättning som är beräknad på denna SGI
skall dock omräkningsförfarandet tillämpas först från och med den 1 juli 2006. Det innebär att omräkning av inkomsten för såväl den som helt har upphört med annat förvärvsarbete som den som inte har upphört med sådant arbete första gången kan komma att göras den 1 juli 2006, dvs. ett år efter ikrafträdandet.
4. En försäkrad som uppburit sjuk- eller aktivitetsersättning under tid före ikraftträdandet skall få SGI:n omräknad utifrån löneutvecklingen inom vederbörandes yrkesområde. Omräkningen utifrån löneutvecklingen gäller dock endast de hela år sådan ersättning har uppburits före den 1 juli 2005. Därefter skall de nya omräkningsreglerna “haka” på.
8.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring
4 kap.
5 §
Paragrafen anger huvudprincipen för beräkning av livränteunderlag. Första stycket har ändrats på så sätt att endast ett livränteunderlag kommer att behöva bestämmas vid prövning av rätt till livränta. Livränteunderlaget skall således grunda sig på den försäkrades inkomstförhållanden vid den tidpunkt från vilken livräntan första gången skall utges. Det fastställda livränteunderlaget kommer, då det finns behov av att använda det, att omräknas årligen på sätt som anges i den nya 7 a §.
Eftersom det är den försäkrades inkomstförhållanden vid livräntans begynnelsetidpunkt som kommer att bilda det livränteunderlag som, efter omräkning, skall vara grunden för senare livräntebeslut är det angeläget att en så rättvisande bild som möjlig ges av dessa inkomstförhållanden. Enligt nuvarande praxis är det inte möjligt att vid bestämmande av livränteunderlag beakta ett löneavtal som träffats efter det att livräntan skall utges även om avtalet omfattar denna tidpunkt. I ett nytt tredje stycke har därför införts en bestämmelse om att sådana avtal får beaktas vid beräkning av livränteunderlaget. Efter Försäkringskassans beslut om livränta kommer ett retroaktivt verkande löneavtal även kunna beaktas vid en omprövning av livräntan enligt 12 §.
6 §
På motsvarande sätt som enligt 5 § skall livränteunderlaget även för den som inte är sjukpenningförsäkrad fastställas med hänsyn till inkomsten vid den tidpunkt då livräntan första gången skall utges.
6 a §
Paragrafen är ny. På grund av att endast ett livränteunderlag kommer att bestämmas med anledning av en arbetsskada kan en person vars inkomster vid livräntans begynnelsetidpunkt på grund av speciella omständigheter är högre eller lägre än vad som är normalt för denne komma att få en livränta som inte på ett rimligt sätt återspeglar den inkomstförlust som arbetsskadan förorsakar. Det gäller i första hand de som skadar sig under den tid de har förkortad arbetstid med anledning av att de vårdar barn. Med tillämpning av nuvarande bestämmelser har dessa personer enligt fast praxis möjlighet att under vissa omständigheter
få sin livränta beräknad på ett högre livränteunderlag när den lagliga möjligheten till sådan ledighet upphör eller då tiden för en avtalade återgång i högre tjänstgöringsgrad infaller (se bl.a. RÅ 2001 ref. 54, RÅ 2003 not 63 och 221). Om något av dessa tillfällen infallit före livräntans begynnelsetidpunkt har de förslagna lagändringarna ingen inverkan på hur livränteunderlaget fastställs. Infaller emellertid tidpunkten då en återgång i den normala tjänstgöringsgraden skulle ha inträffat efter den tidpunkt från vilken livräntan första gången skall utges kommer den nya paragrafen att möjliggöra en justering av livränteunderlaget i enlighet med nuvarande praxis.
Bestämmelsen avses också tillämpas på fall då en försäkrad har en ovanligt hög inkomst vid den tidpunkt från vilken livräntan första gången skall utges men det då står klart att denna inkomst har begränsad varaktighet. Det kan t.ex. gälla elitidrottsmän som under sin aktiva tid har mycket höga inkomster men som därefter kan beräknas få mer normala inkomster. Ett livränteunderlag bör då kunna sänkas vid den tidpunkt det står klart att en sådan inkomstminskning är att förvänta.
7 a §
I paragrafen, som är ny, anges att det fastställda livränteunderlaget i vissa situationer skall räknas om med ledning av det särskilda tal som anges i 6 kap. 2 § för varje år efter det år då livräntan första gången skall utges. Omräkningen skall göras om det finns behov av att beräkna en ny livränta. Det gäller t.ex. vid bestämmande av en ny livränta efter det att en period med tidsbegränsad livränta löpt ut och i samband med att en omprövning av livräntan ifrågasätts enligt 12 §.
12 §
I paragrafens tredje stycke har sista meningen som anger att livränteunderlaget vid bestämmande av livränta under period med vilande förmån skall omräknas på visst sätt med hänsyn till prisbasbeloppet tagits bort. Därigenom kommer även detta livränteunderlag att räknas om enligt den nya principen som anges i 7 a §.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna
1. De nya reglerna träder i kraft den 1 januari 2006. De kommer således att tillämpas vid beslut om nya livräntor som fattas från och med denna tidpunkt, även om en ansökan om livränta kommit in till Försäkringskassan dessförinnan.
2. När det gäller livräntor som har beslutats före ikraftträdandet skall dock äldre bestämmelser alltjämt tillämpas. Det innebär att äldre bestämmelser skall tillämpas dels vid förnyad prövning av tidsbegränsade sådana livräntor, dels vid omprövning av sådana livräntor.
3. Det särskilda tal med vilket livräntor räknas om enligt 6 kap. 2 § och med vilket livränteunderlaget enligt den föreslagna 7 a § skall räknas om med fastställdes första gången år 2004. När de nya bestämmelserna om livränteunderlag skall tillämpas skall underlaget för tidigare år räknas om med den årliga förändringen av prisbasbeloppet.
Sammanfattning av betänkandet Sjukpenninggrundande inkomst – skydd och anpassning (SOU 2003:50)
Sammanfattning är hämtad ur SOU 2003:50 och återges här i sin helhet.
Utredningens uppdrag består av fyra delar
Utredningens huvudsakliga uppdrag består av fyra delar eller områden. För det första skall utredningen göra en analys av reglerna om skyddstider för sjukpenningrundande inkomst (SGI) och – mot bakgrund av grundläggande principer för sådana regler – föreslå ändringar. För det andra skall utredningen se över det efterskydd som finns i form av en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning. För det tredje skall utredningen se över reglerna om att följa löneutvecklingen under ett pågående ersättningsfall. För det fjärde skall utredningen i detta sammanhang uppmärksamma frågan om löneutveckling i samband med beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid.
Utgångspunkten för utredningens arbete är att reglerna som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Administrationen av försäkringen skall vara enkel och undantag bör så långt det är möjligt undvikas. Förslagen skall också så långt som möjligt utformas så att de underlättar ett livslångt lärande. Det är även viktigt att förslagen beaktar relevanta jämställdhetsaspekter och kan gynna ett ökat barnafödande.
När det gäller den första delen av uppdraget – skyddsbestämmelser för SGI – har utredningen presenterat och remissbehandlat en delrapport Ett vägval för framtidens sjukpenningskydd. Bygga ut eller bygga om? I delrapporten har utredningen analyserat dagens skyddsbestämmelser och pekat på olika strukturella och principiella lösningar. Delrapporten och inkomna remissvar har ingått som underlag för utredningens fortsatta arbete när det gäller denna del av uppdraget.
Dagens SGI-skydd bör på sikt ersättas av en ny försäkringsstruktur
Principer som styr dagens SGI-skydd
Sjukförsäkringens syfte är att ersätta individen för ett inkomstbortfall vid t.ex. sjukdom. Vid beräkning av bl.a. sjukpenning används SGI som ersättningsunderlag. Har individen ingen inkomst saknas i regel förutsättningar att fastställa SGI och han eller hon omfattas inte av försäkringen. Skyddsbestämmelser för SGI utgör undantag från denna ordning. SGI-skydd innebär nämligen att en person i vissa fall får behålla sin SGI trots att han eller hon inte längre har någon inkomst av arbete.
De vanligaste skyddssituationerna är i dag – förutom sjukdom – arbetslöshet föräldraledighet och studier. I dessa fall anser alltså samhället att förvärvsavbrottet är så skyddsvärt att individen får ett SGIskydd under avbrottet. Dessutom anses ytterligare några situationer som
skyddsvärda, t.ex. biståndsarbete. Utifrån dessa skyddssituationer har utredningen identifierat fyra principer som kan anses ha motiverat dagens skyddssystem; principen om anknytning till förvärvslivet, principen om att gynna ökat barnafödande, principen om det livslånga lärandet samt principen om samhällsnyttig verksamhet. Dessa principer kan i olika grad, till synes osystematiskt, sägas ha styrt utvidgningen av de skyddsvärda grupperna.
Principen om anknytning till förvärvslivet är den princip som ursprungligen motiverade SGI-skydd. Den som starkast kan härleda sitt skydd ur denna princip är självfallet den som är i förvärvsarbete. Likaså får denna princip anses självklar när det gäller en person som har förvärvsarbete men blir sjuk eller behöver rehabilitering. Andra grupper som kan härleda sitt skydd ur denna princip är arbetslösa och personer vars dagersättningar baseras på SGI, t.ex. tillfällig föräldrapenning och dagpenning inom totalförsvaret. Vissa fall av föräldraledighet och studier inom eget yrkesområde kan också härledas ur denna princip.
SGI-skyddet vid graviditet och vård av barn kan härledas ur såväl principen om anknytning till förvärvslivet som principen om att gynna ökat barnafödande. Detta under förutsättning att föräldern är berättigad till tjänstledighet från sitt arbete. Ju förmånligare föräldraförsäkring som kopplas till motsvarande SGI-skydd desto starkare blir principen om att gynna ökat barnafödande och desto svagare blir kopplingen till principen om anknytning till förvärvslivet.
En person som studerar inom eget yrkesområde kan härleda sitt skydd ur principen om anknytning till förvärvslivet, i vart fall så länge han eller hon är tjänstledig från sin anställning. För övriga studerande är skyddet uppbyggt kring principen om att uppmuntra det livslånga lärandet. Skyddet vid studier är i dag kopplat till studiefinansiering. För att omfattas av principen om att uppmuntra det livslånga lärandet måste den studerande kunna visa att han eller hon uppbär visst statligt stöd eller bidrag under studietiden. Det innebär att studerande som inte uppfyller detta krav inte omfattas av skydd. Givetvis under förutsättning att inte heller villkoren för studier inom eget yrkesområde är uppfyllda.
Den fjärde och sista principen som kan åberopas för vissa skyddssituationer är principen om samhällsnyttig verksamhet. Den vanligaste skyddssituationen som kan härledas ur denna princip är biståndsarbete. Biståndsarbetare får – till skillnad från övriga skyddssituationer – ett skydd när han eller hon avstår från arbete för ett annat arbete. Under uppdraget utomlands omfattas biståndsarbetaren dock inte av den svenska arbetsbaserade försäkringen. Han eller hon har i stället rätt att få tillbaka sin tidigare SGI vid hemkomsten.
Det bör påpekas att flera principer kan bli tillämpliga under en lång period av förvärvsavbrott. Som exempel kan nämnas att en person som är arbetslös kan övergå till att vårda barn för att därefter övergå till studier. De nu nämnda principerna styr själva SGI-skyddet. När det gäller vilken ersättning som skall betalas ut vid eventuell sjukdom under skyddad tid så är detta beroende av hur skyddet är utformat, dvs. om individen får behålla eller får tillbaka sitt försäkringsskydd eller om försäkringsskyddet hålls vilande. Allmänt sett gäller att sjukförsäkringen bygger på inkomstbortfallsprincipen. Denna princip styr således inte själva skyddet utan har betydelse när det gäller vilken ersättning som skall betalas ut.
Det finns flera skäl för en förändrad försäkringsstruktur
Utredningen har vid sin genomgång av dagens skyddsbestämmelser kunnat konstatera att dessa bestämmelser medför en rad negativa konsekvenser. De viktigaste orsakerna till dagens brister är att det finns en konflikt mellan olika politikområdens mål och syften, att det har skett en utveckling från en inkomstbortfallsförsäkring mot ett försörjningsstöd, att gränsdragningar inom och utom systemet upplevs som orättvisa och godtyckliga samt att regelverket är komplext och kräver stora administrativa resurser.
Mot bakgrund av problembeskrivningen, remissvaren och övriga överväganden anser utredningen att en justering av skyddsreglerna genom ytterligare utvidgningar inte är en framkomlig väg. Systemet bör i stället konstrueras eller byggas om. Det viktigaste skälet för att förändra dagens försäkringsstruktur är enligt utredningen att möjligheterna att justera nuvarande skyddssystem är uttömda. Denna uppfattning delas också av en övervägande majoritet av remissinstanserna. Avgörande för att utredningen går vidare med en förändrad försäkringsstruktur är att det finns ett starkt stöd för detta i remissopinionen.
Ett annat viktigt skäl för att försöka ändra nuvarande försäkringsstruktur är att principerna för skyddssystemet är oförenliga med utredningens direktiv. Av direktiven framgår det å ena sidan att förslagen skall så långt det är möjligt utformas så att det underlättar ett livslångt lärande. Det är också viktigt att förslagen beaktar relevanta jämställdhetsaspekter och kan gynna ett ökat barnafödande. Å andra sidan skall de föreslagna reglerna uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Enligt utredningens mening är dessa krav i princip oförenliga. Om skyddssystemet skall bygga på alla fyra principerna är det viktigt att justeringarna blir konsekventa och rättvisa. Som exempel kan nämnas att det blir svårt att hävda varför det är just studiefinansieringen som skall styra huruvida studier skall betraktas som ett skyddsvärt avbrott. I konsekvensen namn bör därför en utvidgning ske av skyddsgrupperna till att omfatta även studier som inte finansieras med statliga bidrag eller studerande i studiestödsberättigande utbildningar. Först då går det att hävda att principen om livslångt lärande tillämpas fullt ut. Samma resonemang går att föra för övriga principer. Därmed ökar den skyddade kretsen, vilket inte bara medför ett än mer oöverskådlig system med stora administrativa svårigheter som följd utan också högre kostnader för försäkringen.
Om utredningen däremot väljer att fokusera på att förenkla dagens regler medför detta att inte alla fyra principer kan beaktas. I stället måste det göras en prioritering av de olika principerna, t.ex. att principen om anknytning till förvärvslivet har företräde framför övriga principer. Detta kan i förlängningen medföra att vissa grupper förlorar sitt skydd. Enligt utredningen går det inte att tillgodose önskemål om förenkling som dels tillgodoser direktivens krav, dels inte medför några försämringar för dagens skyddsgrupper.
Det tredje skälet som talar för en ändrad försäkringsstruktur är att det statsfinansiella läget för närvarande inte medger någon utvidgning av skyddsgrupperna eftersom en sådan utvidgning medför ökade kostnader, inte bara för sjukförsäkringen utan också för administrationen. Under
årens lopp har sjukförsäkringen regelbundet påverkats av rådande konjunktur. I goda tider har kretsen ersättningsberättigade vidgats och ersättningen varit generös. I dåliga tider har det däremot införts begränsningar i form av karensdagar och lägre ersättningsnivåer. Detta kan på sikt komma att urholka tilltron till socialförsäkringssystemet.
Utredningen anser sammantaget att det finns starka skäl för att fortsätta arbetet med att på sikt bygga om skyddssystemet och gå vidare med en ny försäkringsstruktur som innebär en sjukförsäkring som är en i princip renodlad inkomstbortfallsförsäkring, en fristående föräldraförsäkring, en standardförsäkring för studerande samt en fristående arbetsskadeförsäkring. Med skilda försäkringsstrukturer bör man i stort sett kunna eliminera behovet av att varva olika skyddsperioder och långa skyddstider i sjukförsäkringen. Med en förändrad försäkringsstruktur är det också möjligt att skapa system som tillgodoser respektive grupps behov.
Givetvis innebär en ny försäkringsstruktur ett omfattande reformarbete och medför stora ingrepp i det nuvarande socialförsäkringssystemet. Det krävs därför ytterligare utredningar, fördjupade analyser och kostnadsberäkningar. Denna process kommer att ta tid och ryms inte inom ramen för denna utredning. Utredningen lämnar därför inte några förslag till färdiga lösningar utan nöjer sig med att ytterligare utveckla sina tankar kring en förändrad försäkringsstruktur. Det fortsatta arbetet bör i stället bedrivas i olika steg där emellertid ett första steg redan nu kan tas med en fristående arbetsskadeförsäkring.
Sjukförsäkringen – en inkomstbortfallsförsäkring
Utredningen bedömer i sin delrapport att valet står mellan tre tänkbara grundlösningar för ett framtida skydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro; en inkomstbortfallsförsäkring, en inkomstförsäkring och ett försörjningsstöd. De flesta remissinstanser som har yttrat sig förordar en inkomstbortfallsförsäkring. Detta överensstämmer väl med de slutsatser som utredningen har kommit fram till vid sin analys.
I ett framtida system bör således sjukförsäkringen i princip vara en renodlad inkomstbortfallsförsäkring. Den bärande principen bör vara att ersättningen svarar mot det faktiska inkomstbortfallet i form av utebliven förvärvsinkomst. Enligt utredningen åstadkommer man då en högre grad av försäkringsmässighet med en nära koppling mellan avgifter och förmåner. En följd av detta är att det inte kan motiveras att ersättningen vid sjukdom blir högre än den inkomst som den enskilde förlorar.
En fristående föräldraförsäkring är mer flexibel
Utredningens förslag i delrapporten om en fristående föräldraförsäkringen utan alltför många avvikelser från nuvarande regler har stöd hos många remissinstanser. Utredningen bedömer att en fristående föräldraförsäkring medför större frihet att utforma stödet till föräldrarna så att det ger dessa möjlighet att förena föräldraskap med studier och arbetsliv.
De grupper som för närvarande omfattas av föräldraförsäkringen bör även i framtiden ha motsvarande försäkringsskydd. Detta kan enligt utredningen lösas med en modell med överhoppningsbara tider i likhet
med vad som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen. Det kan också övervägas om det i en sådan försäkring kan gälla en annan begränsning för den högsta ersättningen än den som gäller i övriga förmånssystem.
En standardförsäkring kan vara lösningen för studerande
Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget om en standardförsäkring för studerande är positivt inställda till att en sådan lösning genomförs.
Skapandet av en fristående standardförsäkring för studerande bör ses som en integrerad del i arbetet med att genomföra en ny försäkringsstruktur om statsmakterna tar fasta på utredningens bedömning att försäkringssystemet bör struktureras om och att det nya systemet för en sjukförsäkring skall grunda sig på inkomstbortfallsprincipen.
Avsikten med en sådan särskild standardförsäkring för studerande är att ersätta nuvarande system med vilande SGI och studietids-SGI. Även systemet med avskrivning av studielån bör ersättas genom en sådan försäkring. Också andra grupper som för närvarande saknar försäkringsskydd bör kunna få ett skydd i ett framtida försäkringssystem, t.ex. de som bedriver postdoktorala studier.
En fristående arbetsskadeförsäkring
Utredningen föreslår i sin delrapport att arbetsskadeförsäkringen skall frikopplas från SGI-systemet. Reglerna för beräkning av livränteunderlag kan därmed bättre anpassas till den inkomstförlust som skall ersättas och grundas på överväganden som vilken inkomst som bör ersättas. Remissopinionen är överlag positivt inställda till den fristående arbetsskadeförsäkringen.
Utredningen föreslår att en fristående arbetsskadeförsäkring skapas genom att livränteunderlaget bestäms till den inkomst som den försäkrade individen skulle ha haft av eget arbete om han eller hon inte hade blivit skadad. Någon begränsning till inkomster i Sverige görs inte. Detta tillgodoser att personer som flyttar mellan länderna inte diskrimineras i strid med det gemenskapsrättsliga regelsystemet. Till sådan inkomst räknas, förutom pengar, samtliga skattepliktiga förmåner som den försäkrade skulle ha haft om han eller hon inte blivit skadade. Nuvarande definition i arbetsskadeförsäkringen av inkomst av eget arbete förändras inte.
Som framgått bör denna förändring träda i kraft redan nu och utgöra ett första steg i arbetet med att förändra nuvarande försäkringsstruktur.
Föräldrars SGI-skydd och särskild beräkningsgrund förlängs
En del av utredningens uppdrag är att se över det efterskydd som finns i form av en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning. Denna speciella beräkningsmodell, som är exklusiv för föräldrapenning, genomfördes i samband med att tiden för sjukpenningskydd vid föräldraledighet begränsades till ett år efter barnets födelse.
Nuvarande regler innebär att en förälder får behålla sin SGI under ett år. Även efter barnets ettårsdag har föräldrar möjlighet att skydda sin
SGI. SGI:n sänks nämligen inte om föräldern i oavbruten följd antingen är ledig från sitt förvärvsarbete och uppbär hel föräldrapenningförmån, eller har förkortad arbetstid och uppbär föräldrapenning som minst svarar mot arbetstidens nedsättning.
Från det att barnet har fyllt ett år och fram till tvåårsdagen kan föräldrapenningen dessutom betalas ut efter en särskild beräkningsgrund. Om en förälders SGI har sänkts när barnet har fyllt ett år har föräldern rätt till föräldrapenning beräknad enligt lägst den SGI som gällde innan sänkningen eller den högre inkomst som löneutvecklingen inom förälderns yrke medför. Den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning gäller fram till barnets tvåårsdag.
Den särskilda beräkningsgrunden skall också användas om en kvinna blir gravid på nytt innan barnet uppnått eller skulle ha uppnått ett år och nio månaders ålder. Även vid adoption av barn som sker inom två år och sex månader från det att föregående barn fötts eller adopterats används den beräkningsgrunden. Den särskilda beräkningsgrunden gäller för all föräldrapenning som betalas ut till föräldern under denna tid, även föräldrapenning som avser ett äldre barn.
En förälder som före barnets födelse t.ex. arbetade heltid kan med nuvarande regler behålla sin heltids-SGI under flera år. Detta även i de fall föräldern stadigvarande återgått i deltidsarbete. Vid uttag av t.ex. sjukpenning och tillfällig föräldrapenning lämnas ersättning i förhållande till den tidigare heltidsförtjänsten (gällande SGI). Föräldern blir därmed överkompenserad från försäkringen eftersom inkomstförlusten endast motsvarar inkomsten från deltidsarbetet. Denna tillämpning är dessutom administrativt betungande och inte likformig över landet.
Utredningen föreslår därför att SGI-skyddet efter barnets födelse förlängs till dess barnet är ett och ett halvt år. Motsvarande ändring görs vid adoption. Efter det att barnet har uppnått ett och ett halvt års ålder skall samtliga förmåner utom föräldrapenningen beräknas efter den SGI som kan fastställas på den beräknade framtida inkomsten av förvärvsarbete. Utredningen bedömer att de föreslagna förändringarna kommer att medföra att flera föräldrar kommer att ha tagit ut merparten av sina föräldrapenningdagar inom tidsramen för det förlängda SGI-skyddet, dvs. inom ett och ett halvt år. Därmed minskar även belastningen på administrationen. Det förlängda skyddet för sjukpenning kommer också att harmoniera med bestämmelserna om rätten till ledighet i föräldraledighetslagen.
Utredningen föreslår vidare att den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning förlängs till dess barnet fyller två och ett halvt år. Följdändringar görs också för en kvinna som är gravid på nytt och vid adoption av barn. Utredningen bedömer också att detta kommer att ha flera positiva effekter för familjer som planerar ytterligare barn. Dessa ges – utan att riskera sin upparbetade föräldrapenningnivå – sex månaders längre tid att planera ytterligare barn. Enligt utredningen är förändringen i linje med samhällsutvecklingen.
Två anpassningsmodeller för SGI
Dagens regler medför flera negativa effekter
Reglerna om att följa löneutvecklingen under ett pågående ersättningsfall innebär att en försäkrad individ har rätt att – under den tid som hans eller hennes SGI är skyddad – få anpassning av sin SGI efter löneutvecklingen inom sitt yrkesområde. Detta gäller även om individen inte längre arbetar inom yrkesområdet. Anpassning av SGI efter löneutvecklingen bygger på den s.k. inkomstbortfallsprincipen såsom den för närvarande används inom sjuk- och föräldraförsäkringen. SGI får anpassas till den arbetsinkomst som individen skulle ha haft om han eller hon inte hade varit t.ex. sjuk, föräldraledig eller arbetslös. Bestämmelserna uppfattas som alltmer otidsenliga. Utredningen har identifierat flera centrala problemområden.
Arbetslivet har genomgått betydande förändringar under det senaste decenniet. En allt rörligare arbetsmarknad medför t.ex. att många individer inte har kvar en förankring i ett yrkesområde. Detta kan medföra svårigheter att anpassa en SGI efter ett yrkesområde som kanske helt har försvunnit eller är inaktuellt. Sifferlösa avtal och avtal som inte innehåller några generella löneökningar ökar också vilket medför särskilda svårigheter att anpassa SGI:n för arbetslösa. Ett annat problem är att arbetslösa och egenföretagare missgynnas med nuvarande tillämpning. Även anställda kan i vissa fall drabbas negativt av dagens regler eftersom reglerna inte medger att SGI:n anpassas före avtalets undertecknande. Slutligen medför bestämmelserna stora administrativa svårigheter för försäkringskassans handläggare.
SGI för arbetslösa och egenföretagare indexeras efter konsumentprisindex
Anpassningen av SGI efter löneutvecklingen fungerar i stort sett tillfredsställande i de ersättningsfall där individen har en längre anställning. För övriga grupper medför dagens regler flera nackdelar. Särskilt allvarligt är att vissa grupper upplever tillämpningen som orättvis, godtycklig och svårförståelig. Det är inte hellre rimligt att Försäkringskassanna tvingas avsätta så mycket resurser i enskilda ärenden. Nuvarande regelverk riskerar därför enligt utredningen att minska tilltron till den allmänna försäkringen. Det finns således skäl att överväga en ny anpassningsmodell för SGI för försäkrade som inte har en pågående anställning, dvs. i första hand arbetslösa och egenföretagare. Givetvis kan man ställa sig frågan om SGI överhuvudtaget bör anpassas. Anpassning har störst betydelse vid längre ersättningsperioder och sjukpenning bör ju i regel inte betalas ut för längre perioder. Utredningen har vägt för- och nackdelar med anpassning av SGI och bedömer att övervägande skäl talar för att SGI även framöver skall kunna anpassas.
När det gäller val av anpassningsmodell bedömer utredningen att det inte är en framkomlig väg att göra en justerad men i grunden bibehållen anpassning efter löneutvecklingen. I stället krävs det mer omfattande ändringar där den individuella anpassningen bör slopas till förmån för någon form av automatisk indexering. I ett indexeringssystem kan ersättningarna i princip knytas till prisutvecklingen genom en prisindexering
eller till standardutvecklingen genom en inkomstindexering. Prisindexering innebär att ersättningen värdesäkras vilket garanterar en bibehållen köpkraft. I stället för att säkra köpkraften i förmånerna kan dessa standardanpassas genom någon form av inkomstindexering. Med standardanpassning avses att förmånerna följer den allmänna inkomstutvecklingen för förvärvsarbetande. Genom standardanpassning tillförsäkras förmånstagaren del av den ekonomiska tillväxten, oavsett om denna är positiv eller negativ.
En anpassningsmodell som bygger på hel inkomstindexering, vilken skulle baseras på en sorts genomsnittlig löneutveckling i Sverige, har enligt utredningen flera nackdelar. En sådan är att nivån på anpassningen av SGI för arbetslösa skulle kunna överstiga löneutvecklingen för vissa förvärvsarbetande. En annan nackdel är att det skulle kunna motverka arbetslinjen. Utredningen förordar därför att SGI anpassas med hel prisindexering.
Prisindexering kan kopplas antingen till prisbasbeloppet eller till konsumentprisindex (KPI). Beräkningsgrunderna för prisbasbeloppet har av olika skäl avvikit från KPI under 1990-talet. Om prisbasbeloppet skulle användas blir dessutom eftersläpningen som minst sex månader och som mest 18 månader. Anpassningen av SGI skulle därmed inte nödvändigtvis överensstämma med den prisutveckling som faktiskt har ägt rum under den period som avses. Enligt utredningen motsvarar KPI i högre grad den faktiska prisutvecklingen i samhället. Genom en anknytning till KPI tillförsäkras den enskilde en bibehållen köpkraft. Det skulle också medföra administrativa fördelar för försäkringskassorna. Måttet är officiellt fastställt och känt hos en bred allmänhet.
Utredningen föreslår således att anpassning av SGI knyts till prisutvecklingen enligt KPI. Till grund för indexeringen skall ligga hela prisförändringen den senaste möjliga månaden före indexeringstidpunkten och motsvarande månad året dessförinnan.
Vilka grupper är det då som skall omfattas av denna anpassningsmodell och när skall indexering ske? Till en början anser utredningen att arbetslösa bör omfattas. Gruppen arbetslösa definieras på samma sätt som i dag. Till gruppen räknas de som i grunden är helt eller delvis arbetslösa och som omfattas av SGI-skydd.
För arbetslösa bör indexeringstidpunkten normalt infalla när en SGIgrundande verksamhet upphört och den försäkrade befunnit sig i skyddad tid i 365 dagar. Därefter bör SGI:n indexeras med 365 dagars intervall i samband med ett ersättningsärende. Startdagen för den SGI-skyddade perioden blir således viktigare framdeles. I samband med ett ersättningsärende bör försäkringskassan utreda startdag.
En annan grupp som bör omfattas av den föreslagna anpassningsmodellen är egenföretagare. Definitionen av egenföretagare bör följa nuvarande tillämpning. Indexeringstidpunkten bör normalt infalla när en ersättningsperiod pågått i 365 dagar.
En ökande grupp arbetstagare har lösligare anställningsformer. Det gäller personer som har tillfälliga eller tidsbegränsade anställningar, t.ex. tim-, prov- eller projektanställda samt vikarier. Utredningen anser att dessa personer antingen bör få sin SGI indexerad eller också anpassad efter löneutvecklingen. Om en sådan försäkrad vid tidpunkten för ersättningsperiodens första dag har en anställning som kan läggas till grund för
SGI bör SGI:n ändras om inkomsten från anställningen ändras. När anställningen upphört bör SGI:n i stället indexeras. Indexeringstidpunkten bör infalla 365 dagar räknat från dagen efter det att anställningen upphört.
Nuvarande regler behålls för anställda
Anställda får i dag sin SGI anpassad till den inkomst som personen skulle ha fått om han eller hon inte hade varit föräldraledig eller sjuk. Utredningen bedömer att nuvarande regelverk i stort sett fungerar tillfredsställande för anställda. Det är relativt enkelt att fastställa vilken löneökning individen har fått. Kopplingen till faktiskt inkomstbortfall är också stark. Enligt utredningen saknas det därför skäl att låta ovanstående indexeringsmodell även omfatta anställda. En sådan ordning skulle dessutom medföra alltför stora avsteg från nuvarande princip om inkomstbortfall.
En individ som har en anställning som kan läggas till grund för SGI bör således även fortsättningsvis få sin SGI anpassad efter faktisk löneutveckling så länge han eller hon har sin anställning kvar. Upphör anställningen under pågående ersättningsperiod bör dock ersättningen i stället indexeras.
Att nuvarande regler behålls för anställda innebär att problematiken med retroaktiva löneavtal fortfarande är aktuell. Utredningen förordar inte några förändringar i denna del utan anser att de avtalsslutande parterna även fortsättningsvis bör hantera denna fråga.
Utredningen föreslår således två typer av anpassningsmodeller. Den ena modellen tillämpas för egenföretagare och arbetslösa och innebär att SGI indexeras enligt en schablon. Den andra tillämpas för anställda och innebär att SGI anpassas till faktisk löneutveckling. Två modeller skapar enligt utredningen en tydlig ansvarsfördelning mellan socialförsäkringen och avtalsslutande parter på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadens parter ges ett tydligt ansvar för att SGI skall kunna anpassas för personer med längre anställningar, inklusive de som är sjukskrivna eller föräldralediga från sin anställning. I sammanhanget är det viktigt att understryka betydelsen av att arbetsmarknadens parter ser till att föräldralediga och sjukskrivna omfattas av lönerevisioner. Socialförsäkringen ansvarar för att arbetslösa, egenföretagare och försäkrade med en lösligare anknytning till en arbetsgivare ges möjlighet till SGI-anpassning.
Utredningen bedömer att försäkringskollektivet kommer att gynnas av dessa förändringar. Personer som enligt nuvarande regler är helt eller delvis arbetslösa kommer, till skillnad från i dag, att vara garanterade en SGI-anpassning. Deras möjlighet till anpassning kommer inte längre att vara beroende av hur ett löneavtal är konstruerat. Dessutom kommer egenföretagare och i viss mån arbetslösa aktiebolagsdelägare att gynnas. För försäkrade med en pågående anställning sker inte några förändringar så länge anställningen består. Även fortsättningsvis är alltså avtalen mellan arbetsmarknadens parter avgörande för om och på vilket sätt SGI skall kunna anpassas för anställda.
Retroaktiv arbetsskadelivränta enligt en huvudregel men med visst undantag
Den fjärde och sista delen i utredningens uppdrag handlar om beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid.
Enligt nuvarande principer för beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid delas livräntetiden upp i två delar, där en del avser den retroaktiva tiden och en del framtiden. Vid beräkning av livränta för retroaktivtiden utreds hur inkomsten under den tiden utvecklats och varje inkomständring medför beräkning av ett nytt livränteunderlag. Beslut om livränta som omfattar retroaktiv tid innehåller därmed inte bara ett livränteunderlag och en livränta som varje år räknas om enligt det särskilda tal som gäller för arbetsskadelivräntor. Ett sådant beslut innehåller dessutom flera livränteunderlag och livräntor för skilda perioder under retroaktivtiden.
Genom att livränta för förfluten tid och livränta som avser framtiden beräknas på olika sätt blir storleken på livräntebeloppet – och i vissa fall även möjligheterna till livränta – beroende av när försäkringskassan fattar sitt beslut.
Det är inte bara vid beräkning av livränta för förfluten tid som det finns anledning att räkna fram nya livränteunderlag. Även vid förlängning av en tidsbegränsad livränta fastställs ett nytt livränteunderlag. Detta baseras på en uppskattning av den försäkrades inkomst som frisk eller oskadad. Utfallet beror således också på om livräntan tidsbegränsas eller beviljas tills vidare.
Sättet att beräkna livräntor för förfluten tid har utvecklats i praxis. Någon särskild bestämmelse som reglerar beräkningen av livränta för förfluten tid finns nämligen inte i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF). Utvecklingen har lett till att beslut om livränta i många fall resulterar i ett stort antal livränteunderlag. Inte heller finns det någon bestämmelse som reglerar frågan om hur livränteunderlaget skall beräknas vid omprövning eller vid förlängning av en livränta.
De problem som uppkommer med nuvarande tillämpning är av två slag. Ett problem gäller det orättvisa utfallet vid beräkning av retroaktiv arbetsskadelivränta. Livräntan kan vid i övrigt identiska förhållanden komma att lämnas med olika stora belopp till de arbetsskadade. Problemet beror på olika principer för att beräkna livränta. Ett annat problem är att nuvarande sätt att beräkna livränta medför stora svårigheter för försäkringskassans handläggare. Problemet är i huvudsak detsamma som vid anpassning av SGI efter löneutvecklingen. Uppgifter som lämnas bygger ofta på hypotetiska resonemang och lönestatistik. Någon möjlighet att kontrollera om uppgifterna är riktiga finns i regel inte. Detta medför bl.a. att det är svårt att uppnå likformighet i handläggningen av dessa ärenden.
Utredningen bedömer att det bara finns ett sätt att komma tillrätta med problemen och att skapa likformighet i tillämpningen. En och samma princip bör gälla för beräkning av livränta oavsett om det rör sig om förfluten tid eller framtid. Samma princip bör också gälla för förlängning och omprövning av livränta. Vid valet av en sådan princip för beräkning av livränta finns enligt utredningen två alternativ.
Det ena alternativet är att överföra det nuvarande sättet att beräkna retroaktiv livränta till att gälla även för livränta som skall utges framåt i tiden. Det skulle i praktiken innebära att livräntan fick räknas om efter varje nytt löneavtal under hela livräntetiden. En sådan lösning skulle vara rättvis och likformig. Den har också starka skadeståndsrättsliga inslag. Emellertid fattas för närvarande årligen cirka 10 000 beslut om livränta. Samtliga livräntor som betalas ut uppgår till cirka 89 000. Av administrativa skäl är en lösning med ständiga omräkningar omöjlig. Det går därför inte att förorda ett alternativ med en utbyggd individuell löneanpassning.
Det andra alternativet – vilket utredningen bedömer som den enda framkomliga vägen för att lösa nuvarande problem – är att beräkna livränta även under retroaktivtid som om den beräkningen avsåg den framtida livräntan. Detta innebär att endast ett livränteunderlag fastställs som också gäller vid förlängning och omprövning av livränta. Det finns därvid anledning att ta ställning till om retroaktiva löneavtal som omfattar begynnelsetidpunkten skall få påverka livränteunderlaget.
Utredningen föreslår därför som huvudregel att livränteunderlaget skall fastställas från den tidpunkt då livränta första gången börjar utges och bestäms enbart på grundval av förhållandena vid den tidpunkten. Vid förlängning eller omprövning av livränta används ett och samma livränteunderlag som räknats upp med samma särskilda tal som livräntan räknas upp med.
Att endast ett livränteunderlag skall kunna fastställas för en och samma skada innebär bl.a. att det är av stor vikt att detta också speglar förhållandena vid tidpunkten. Utdragna avtalsförhandlingar kan medföra att livränta beviljas på en lägre nivå än om förhandlingarna hade varit slutförda vid tidpunkten då livränta började betalas ut. Utredningen, som har vägt för- och nackdelar med att medräkna retroaktiva löneavtal i livränteunderlaget, förordar att löneavtal som träffas med retroaktiv verkan kan medräknas i livränteunderlaget förutsatt att avtalet omfattar begynnelsetidpunkten för livräntan.
De föreslagna ändringarna om en huvudregel innebär att livräntans storlek inte blir beroende av tidpunkten för försäkringskassans beslut. En annan effekt är att nya livränteunderlag inte beräknas vid omprövning av livränta eller vid förlängning av en tidsbegränsad livränta utan räknas upp i förhållande till förändringen av det särskilda talet. Utrymmet för skönsmässiga bedömningar minskar och de försäkrade kommer i framtiden att behandlas lika. Det blir också en enklare administration.
Utredningen är medveten om att ett system med enbart ett livränteunderlag i vissa fall kan bli stelbent och leda till stötande resultat. En sådan regel kan nämligen ibland förstärka de effekter som redan i dag uppkommer för personer som under en begränsad period har inkomster som avviker från det normala. Som exempel kan nämnas föräldrar som utnyttjar sin rätt att arbeta deltid för vård av barn som inte har fyllt åtta år. Deras livränteunderlag beräknas i dag utifrån ett deltidsarbete. Om det inte vore möjligt att beräkna ett nytt livränteunderlag skulle livräntan för all framtid kompensera ett deltidsarbete. En annan grupp som kan nämnas är personer som har ett arbete som endast kan utföras under begränsad tid av den yrkesaktiva tiden, t.ex. elitidrottsmän.
Utredningen föreslår därför vissa undantag från den föreslagna huvudregeln. Om livränteunderlaget grundas på tillfälligt höga eller låga inkomster skall ett nytt livränteunderlag kunna beräknas och läggas till grund för beräkningen av livränta fr.o.m. den dag då inkomstförhållandena skulle ha förändrats. Bedömningen av om ett nytt livränteunderlag behöver fastställas sker med utgångspunkt i information som finns tillgänglig vid den tidpunkt då livränta första gången börjar betalas ut.
Förteckning över remissinstanser som avgivit yttrande över SGI-utredningens slutbetänkande Sjukpenninggrundande inkomst – skydd och anpassning (SOU 2003:50)
Följande remissinstanser har inkommit med yttrande: Kammarrätten i Jönköping, Länsrätten i Stockholms län, Integrationsverket, Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Handikappombudsmannen, Högskoleverket, Statskontoret, Riksrevisionsverket, Arbetsgivarverket, Centrala studiestödsnämnden, Överklagandenämnden för studiestöd, Lunds universitet, Uppsala universitet, Karolinska institutet, Arbetsmarknadsstyrelsen, Jämställdhetsombudsmannen, Ungdomsstyrelsen, Försäkringskasseförbundet, Arbetslöshetskassornas samorganisation, Landsorganisationen i Sverige, Landstingsförbundet, Privattjänstemannakartellen, Svenskt Näringsliv, Svenska Kommunförbundet, Sveriges Akademikers centralorganisation, Tjänstemännens Centralorganisation, Lantbrukarnas Riksförbund, Sveriges Försäkringsförbund, TRR Trygghetsrådet, Trygghetsstiftelsen, Sveriges Förenade Studentkårer, Handikappförbundens samarbetsorgan, Sveriges pensionärsförbund.
Utöver ovannämnda svar från remissinstanser har följande yttranden kommit in spontant: Stockholms Universitets Studentkår, Sveriges universitetslärarförbund (SULF), Helena Källström och Pernilla Holm (postdoc KI), Uppsala studentkår, Svenska kommunalarbetareförbundet, Vänskapsförbundet Sverige-Nicaragua, Doktorandnämnden Uppsala studentkår och Stockholms Studenters Centralorganisation (SSCO).
Socialdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 mars 2005
Närvarande: Statsministern Persson, statsråden Ringholm, Freivalds, Sahlin, Pagrotsky, Östros, Messing, Y. Johansson, Bodström, Sommestad, Karlsson, Nykvist, Andnor, M. Johansson, Hallengren, Björklund, Holmberg, Jämtin, Österberg, Orback, Baylan
Föredragande: statsrådet Karlsson
Regeringen beslutar proposition 2004/05:108 Vissa frågor om sjukpenninggrundande inkomst och livränta