SOU 2003:50

Sjukpenninggrundande inkomst - skydd och anpassning

Till statsrådet Hans Karlsson

Sjukförsäkringens syfte är att ersätta individen för ett inkomstbortfall vid t.ex. sjukdom. Vid beräkning av bl.a. sjukpenning och föräldrapenning används sjukpenninggrundande inkomst (SGI) som ersättningsunderlag. SGI bygger på principen om inkomstbortfall, dvs. man måste ha en viss inkomst för att vara försäkrad och inkomstens storlek påverkar i sin tur storleken på SGI. Skyddsbestämmelser för SGI innebär att en person i vissa fall får behålla sin SGI trots att han eller hon inte längre har någon inkomst av arbete. SGI-systemet i allmänhet och skyddssystemet i synnerhet är komplexa med regler som är svåra att överblicka och tillämpa. Reglerna uppfattas också som orättvisa och godtyckliga.

Mot denna bakgrund beslutade regeringen den 29 november 2001 att tillkalla en särskild utredare som fick i uppdrag att göra en analys av reglerna om skyddstider för SGI och – mot bakgrund av grundläggande principer för sådana regler – föreslå ändringar. Utredningen, som antagit namnet SGI-utredningen, skall också enligt sina direktiv se över reglerna om rätten att följa löneutveckling dels under pågående ersättningsfall, dels vid beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid. Vidare ingår i uppdraget att se över det efterskydd som finns i form av en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning.

Till särskild utredare förordnades numera chefsjurist Anna Märta Stenberg. Som sekreterare till utredaren förordnades fr.o.m. januari 2002 jur. kand. Dina Jacobson och fr.o.m. november 2002 fil. mag. Magnus Pettersson. Utredningsassistent har varit Sara Freeman.

Utredningen har bedrivit sitt arbete i nära samarbete med särskilt utsedda sakkunniga och experter. Som sakkunniga har förordnats ämnesråd Eva Gullfeldt, kansliråd Eivy Häggström, departementssekretare Maria Ljungkvist (tjänstledig under perioden augusti – december 2002), departementssekreterare Tim Nordin (t.o.m. december 2002) och ämnesråd Per Tillander. Som experter har för-

ordnats regelstrateg Jan Andréasson, jur. kand. Saga Fröjd, avdelningsdirektör Olle Stare och försäkringskonsult AnChristin Stenberg.

Utredningens ekonomiska beräkningar har gjorts i samarbete med företrädare för Riksförsäkringsverket.

Utredningen har som ett led i sitt utredningsarbete i december månad 2002 publicerat en delrapport Ett vägval för framtidens sjukpenningskydd. Bygga ut eller bygga om? Syftet med delrapporten var bl.a. att stimulera till en bred och offentlig debatt kring olika strukturella och principiella lösningar. Delrapporten har remissbehandlats genom utredningens försorg och en remissammanställning har gjorts av de ca 40 remissvar som har kommit in.

Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet SOU 2003:50

Sjukpenninggrundande inkomst. Skydd och anpassning. Betänkandet kommer även att finnas tillgängligt på www.sou.gov.se och www.social.regeringen.se.

Utredningen har därmed slutfört sitt arbete.

Stockholm i maj 2003

Anna Märta Stenberg

/Dina Jacobson Magnus Pettersson

Sammanfattning

Utredningens uppdrag består av fyra delar

Utredningens huvudsakliga uppdrag består av fyra delar eller områden. För det första skall utredningen göra en analys av reglerna om skyddstider för sjukpenningrundande inkomst (SGI) och – mot bakgrund av grundläggande principer för sådana regler – föreslå ändringar. För det andra skall utredningen se över det efterskydd som finns i form av en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning. För det tredje skall utredningen se över reglerna om att följa löneutvecklingen under ett pågående ersättningsfall. För det fjärde skall utredningen i detta sammanhang uppmärksamma frågan om löneutveckling i samband med beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid.

Utgångspunkten för utredningens arbete är att reglerna som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Administrationen av försäkringen skall vara enkel och undantag bör så långt det är möjligt undvikas. Förslagen skall också så långt som möjligt utformas så att de underlättar ett livslångt lärande. Det är även viktigt att förslagen beaktar relevanta jämställdhetsaspekter och kan gynna ett ökat barnafödande.

När det gäller den första delen av uppdraget – skyddsbestämmelser för SGI – har utredningen presenterat och remissbehandlat en delrapport Ett vägval för framtidens sjukpenningskydd. Bygga ut eller bygga om? I delrapporten har utredningen analyserat dagens skyddsbestämmelser och pekat på olika strukturella och principiella lösningar. Delrapporten och inkomna remissvar har ingått som underlag för utredningens fortsatta arbete när det gäller denna del av uppdraget.

Dagens SGI-skydd bör på sikt ersättas av en ny försäkringsstruktur

Principer som styr dagens SGI-skydd

Sjukförsäkringens syfte är att ersätta individen för ett inkomstbortfall vid t.ex. sjukdom. Vid beräkning av bl.a. sjukpenning används SGI som ersättningsunderlag. Har individen ingen inkomst saknas i regel förutsättningar att fastställa SGI och han eller hon omfattas inte av försäkringen. Skyddsbestämmelser för SGI utgör undantag från denna ordning. SGI-skydd innebär nämligen att en person i vissa fall får behålla sin SGI trots att han eller hon inte längre har någon inkomst av arbete.

De vanligaste skyddssituationerna är i dag – förutom sjukdom – arbetslöshet föräldraledighet och studier. I dessa fall anser alltså samhället att förvärvsavbrottet är så skyddsvärt att individen får ett SGI-skydd under avbrottet. Dessutom anses ytterligare några situationer som skyddsvärda, t.ex. biståndsarbete. Utifrån dessa skyddssituationer har utredningen identifierat fyra principer som kan anses ha motiverat dagens skyddssystem; principen om anknytning till förvärvslivet, principen om att gynna ökat barnafödande, principen om det livslånga lärandet samt principen om samhällsnyttig verksamhet. Dessa principer kan i olika grad, till synes osystematiskt, sägas ha styrt utvidgningen av de skyddsvärda grupperna.

Principen om anknytning till förvärvslivet är den princip som ursprungligen motiverade SGI-skydd. Den som starkast kan härleda sitt skydd ur denna princip är självfallet den som är i förvärvsarbete. Likaså får denna princip anses självklar när det gäller en person som har förvärvsarbete men blir sjuk eller behöver rehabilitering. Andra grupper som kan härleda sitt skydd ur denna princip är arbetslösa och personer vars dagersättningar baseras på SGI, t.ex. tillfällig föräldrapenning och dagpenning inom totalförsvaret. Vissa fall av föräldraledighet och studier inom eget yrkesområde kan också härledas ur denna princip.

SGI-skyddet vid graviditet och vård av barn kan härledas ur såväl principen om anknytning till förvärvslivet som principen om att gynna ökat barnafödande. Detta under förutsättning att föräldern är berättigad till tjänstledighet från sitt arbete. Ju förmånligare föräldraförsäkring som kopplas till motsvarande SGI-skydd desto starkare blir principen om att gynna ökat barnafödande och desto

svagare blir kopplingen till principen om anknytning till förvärvslivet.

En person som studerar inom eget yrkesområde kan härleda sitt skydd ur principen om anknytning till förvärvslivet, i vart fall så länge han eller hon är tjänstledig från sin anställning. För övriga studerande är skyddet uppbyggt kring principen om att uppmuntra det livslånga lärandet. Skyddet vid studier är i dag kopplat till studiefinansiering. För att omfattas av principen om att uppmuntra det livslånga lärandet måste den studerande kunna visa att han eller hon uppbär visst statligt stöd eller bidrag under studietiden. Det innebär att studerande som inte uppfyller detta krav inte omfattas av skydd. Givetvis under förutsättning att inte heller villkoren för studier inom eget yrkesområde är uppfyllda.

Den fjärde och sista principen som kan åberopas för vissa skyddssituationer är principen om samhällsnyttig verksamhet. Den vanligaste skyddssituationen som kan härledas ur denna princip är biståndsarbete. Biståndsarbetare får – till skillnad från övriga skyddssituationer – ett skydd när han eller hon avstår från arbete för ett annat arbete. Under uppdraget utomlands omfattas biståndsarbetaren dock inte av den svenska arbetsbaserade försäkringen. Han eller hon har i stället rätt att få tillbaka sin tidigare SGI vid hemkomsten.

Det bör påpekas att flera principer kan bli tillämpliga under en lång period av förvärvsavbrott. Som exempel kan nämnas att en person som är arbetslös kan övergå till att vårda barn för att därefter övergå till studier. De nu nämnda principerna styr själva SGI-skyddet. När det gäller vilken ersättning som skall betalas ut vid eventuell sjukdom under skyddad tid så är detta beroende av hur skyddet är utformat, dvs. om individen får behålla eller får tillbaka sitt försäkringsskydd eller om försäkringsskyddet hålls vilande. Allmänt sett gäller att sjukförsäkringen bygger på inkomstbortfallsprincipen. Denna princip styr således inte själva skyddet utan har betydelse när det gäller vilken ersättning som skall betalas ut.

Det finns flera skäl för en förändrad försäkringsstruktur

Utredningen har vid sin genomgång av dagens skyddsbestämmelser kunnat konstatera att dessa bestämmelser medför en rad negativa konsekvenser. De viktigaste orsakerna till dagens brister är att det

finns en konflikt mellan olika politikområdens mål och syften, att det har skett en utveckling från en inkomstbortfallsförsäkring mot ett försörjningsstöd, att gränsdragningar inom och utom systemet upplevs som orättvisa och godtyckliga samt att regelverket är komplext och kräver stora administrativa resurser.

Mot bakgrund av problembeskrivningen, remissvaren och övriga överväganden anser utredningen att en justering av skyddsreglerna genom ytterligare utvidgningar inte är en framkomlig väg. Systemet bör i stället konstrueras eller byggas om. Det viktigaste skälet för att förändra dagens försäkringsstruktur är enligt utredningen att möjligheterna att justera nuvarande skyddssystem är uttömda. Denna uppfattning delas också av en övervägande majoritet av remissinstanserna. Avgörande för att utredningen går vidare med en förändrad försäkringsstruktur är att det finns ett starkt stöd för detta i remissopinionen.

Ett annat viktigt skäl för att försöka ändra nuvarande försäkringsstruktur är att principerna för skyddssystemet är oförenliga med utredningens direktiv. Av direktiven framgår det å ena sidan att förslagen skall så långt det är möjligt utformas så att det underlättar ett livslångt lärande. Det är också viktigt att förslagen beaktar relevanta jämställdhetsaspekter och kan gynna ett ökat barnafödande. Å andra sidan skall de föreslagna reglerna uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Enligt utredningens mening är dessa krav i princip oförenliga. Om skyddssystemet skall bygga på alla fyra principerna är det viktigt att justeringarna blir konsekventa och rättvisa. Som exempel kan nämnas att det blir svårt att hävda varför det är just studiefinansieringen som skall styra huruvida studier skall betraktas som ett skyddsvärt avbrott. I konsekvensen namn bör därför en utvidgning ske av skyddsgrupperna till att omfatta även studier som inte finansieras med statliga bidrag eller studerande i studiestödsberättigande utbildningar. Först då går det att hävda att principen om livslångt lärande tillämpas fullt ut. Samma resonemang går att föra för övriga principer. Därmed ökar den skyddade kretsen, vilket inte bara medför ett än mer oöverskådlig system med stora administrativa svårigheter som följd utan också högre kostnader för försäkringen.

Om utredningen däremot väljer att fokusera på att förenkla dagens regler medför detta att inte alla fyra principer kan beaktas. I stället måste det göras en prioritering av de olika principerna, t.ex. att principen om anknytning till förvärvslivet har företräde framför

övriga principer. Detta kan i förlängningen medföra att vissa grupper förlorar sitt skydd. Enligt utredningen går det inte att tillgodose önskemål om förenkling som dels tillgodoser direktivens krav, dels inte medför några försämringar för dagens skyddsgrupper.

Det tredje skälet som talar för en ändrad försäkringsstruktur är att det statsfinansiella läget för närvarande inte medger någon utvidgning av skyddsgrupperna eftersom en sådan utvidgning medför ökade kostnader, inte bara för sjukförsäkringen utan också för administrationen. Under årens lopp har sjukförsäkringen regelbundet påverkats av rådande konjunktur. I goda tider har kretsen ersättningsberättigade vidgats och ersättningen varit generös. I dåliga tider har det däremot införts begränsningar i form av karensdagar och lägre ersättningsnivåer. Detta kan på sikt komma att urholka tilltron till socialförsäkringssystemet.

Utredningen anser sammantaget att det finns starka skäl för att fortsätta arbetet med att på sikt bygga om skyddssystemet och gå vidare med en ny försäkringsstruktur som innebär en sjukförsäkring som är en i princip renodlad inkomstbortfallsförsäkring, en fristående föräldraförsäkring, en standardförsäkring för studerande samt en fristående arbetsskadeförsäkring. Med skilda försäkringsstrukturer bör man i stort sett kunna eliminera behovet av att varva olika skyddsperioder och långa skyddstider i sjukförsäkringen. Med en förändrad försäkringsstruktur är det också möjligt att skapa system som tillgodoser respektive grupps behov.

Givetvis innebär en ny försäkringsstruktur ett omfattande reformarbete och medför stora ingrepp i det nuvarande socialförsäkringssystemet. Det krävs därför ytterligare utredningar, fördjupade analyser och kostnadsberäkningar. Denna process kommer att ta tid och ryms inte inom ramen för denna utredning. Utredningen lämnar därför inte några förslag till färdiga lösningar utan nöjer sig med att ytterligare utveckla sina tankar kring en förändrad försäkringsstruktur. Det fortsatta arbetet bör i stället bedrivas i olika steg där emellertid ett första steg redan nu kan tas med en fristående arbetsskadeförsäkring.

Sjukförsäkringen – en inkomstbortfallsförsäkring

Utredningen bedömer i sin delrapport att valet står mellan tre tänkbara grundlösningar för ett framtida skydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro; en inkomstbortfallsförsäkring, en inkomstförsäkring och ett försörjningsstöd. De flesta remissinstanser som har yttrat sig förordar en inkomstbortfallsförsäkring. Detta överensstämmer väl med de slutsatser som utredningen har kommit fram till vid sin analys.

I ett framtida system bör således sjukförsäkringen i princip vara en renodlad inkomstbortfallsförsäkring. Den bärande principen bör vara att ersättningen svarar mot det faktiska inkomstbortfallet i form av utebliven förvärvsinkomst. Enligt utredningen åstadkommer man då en högre grad av försäkringsmässighet med en nära koppling mellan avgifter och förmåner. En följd av detta är att det inte kan motiveras att ersättningen vid sjukdom blir högre än den inkomst som den enskilde förlorar.

En fristående föräldraförsäkring är mer flexibel

Utredningens förslag i delrapporten om en fristående föräldraförsäkringen utan alltför många avvikelser från nuvarande regler har stöd hos många remissinstanser. Utredningen bedömer att en fristående föräldraförsäkring medför större frihet att utforma stödet till föräldrarna så att det ger dessa möjlighet att förena föräldraskap med studier och arbetsliv.

De grupper som för närvarande omfattas av föräldraförsäkringen bör även i framtiden ha motsvarande försäkringsskydd. Detta kan enligt utredningen lösas med en modell med överhoppningsbara tider i likhet med vad som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen. Det kan också övervägas om det i en sådan försäkring kan gälla en annan begränsning för den högsta ersättningen än den som gäller i övriga förmånssystem.

En standardförsäkring kan vara lösningen för studerande

Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget om en standardförsäkring för studerande är positivt inställda till att en sådan lösning genomförs.

Skapandet av en fristående standardförsäkring för studerande bör ses som en integrerad del i arbetet med att genomföra en ny försäkringsstruktur om statsmakterna tar fasta på utredningens bedömning att försäkringssystemet bör struktureras om och att det nya systemet för en sjukförsäkring skall grunda sig på inkomstbortfallsprincipen.

Avsikten med en sådan särskild standardförsäkring för studerande är att ersätta nuvarande system med vilande SGI och studietids-SGI. Även systemet med avskrivning av studielån bör ersättas genom en sådan försäkring. Också andra grupper som för närvarande saknar försäkringsskydd bör kunna få ett skydd i ett framtida försäkringssystem, t.ex. de som bedriver postdoktorala studier.

En fristående arbetsskadeförsäkring

Utredningen föreslår i sin delrapport att arbetsskadeförsäkringen skall frikopplas från SGI-systemet. Reglerna för beräkning av livränteunderlag kan därmed bättre anpassas till den inkomstförlust som skall ersättas och grundas på överväganden som vilken inkomst som bör ersättas. Remissopinionen är överlag positivt inställda till den fristående arbetsskadeförsäkringen.

Utredningen föreslår att en fristående arbetsskadeförsäkring skapas genom att livränteunderlaget bestäms till den inkomst som den försäkrade individen skulle ha haft av eget arbete om han eller hon inte hade blivit skadad. Någon begränsning till inkomster i Sverige görs inte. Detta tillgodoser att personer som flyttar mellan länderna inte diskrimineras i strid med det gemenskapsrättsliga regelsystemet. Till sådan inkomst räknas, förutom pengar, samtliga skattepliktiga förmåner som den försäkrade skulle ha haft om han eller hon inte blivit skadade. Nuvarande definition i arbetsskadeförsäkringen av inkomst av eget arbete förändras inte.

Som framgått bör denna förändring träda i kraft redan nu och utgöra ett första steg i arbetet med att förändra nuvarande försäkringsstruktur.

Föräldrars SGI-skydd och särskild beräkningsgrund förlängs

En del av utredningens uppdrag är att se över det efterskydd som finns i form av en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning. Denna speciella beräkningsmodell, som är exklusiv för föräldrapenning, genomfördes i samband med att tiden för sjukpenningskydd vid föräldraledighet begränsades till ett år efter barnets födelse.

Nuvarande regler innebär att en förälder får behålla sin SGI under ett år. Även efter barnets ettårsdag har föräldrar möjlighet att skydda sin SGI. SGI:n sänks nämligen inte om föräldern i oavbruten följd antingen är ledig från sitt förvärvsarbete och uppbär hel föräldrapenningförmån, eller har förkortad arbetstid och uppbär föräldrapenning som minst svarar mot arbetstidens nedsättning.

Från det att barnet har fyllt ett år och fram till tvåårsdagen kan föräldrapenningen dessutom betalas ut efter en särskild beräkningsgrund. Om en förälders SGI har sänkts när barnet har fyllt ett år har föräldern rätt till föräldrapenning beräknad enligt lägst den SGI som gällde innan sänkningen eller den högre inkomst som löneutvecklingen inom förälderns yrke medför. Den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning gäller fram till barnets tvåårsdag.

Den särskilda beräkningsgrunden skall också användas om en kvinna blir gravid på nytt innan barnet uppnått eller skulle ha uppnått ett år och nio månaders ålder. Även vid adoption av barn som sker inom två år och sex månader från det att föregående barn fötts eller adopterats används den beräkningsgrunden. Den särskilda beräkningsgrunden gäller för all föräldrapenning som betalas ut till föräldern under denna tid, även föräldrapenning som avser ett äldre barn.

En förälder som före barnets födelse t.ex. arbetade heltid kan med nuvarande regler behålla sin heltids-SGI under flera år. Detta även i de fall föräldern stadigvarande återgått i deltidsarbete. Vid uttag av t.ex. sjukpenning och tillfällig föräldrapenning lämnas ersättning i förhållande till den tidigare heltidsförtjänsten (gällande SGI). Föräldern blir därmed överkompenserad från försäkringen eftersom inkomstförlusten endast motsvarar inkomsten från deltidsarbetet. Denna tillämpning är dessutom administrativt betungande och inte likformig över landet.

Utredningen föreslår därför att SGI-skyddet efter barnets födelse förlängs till dess barnet är ett och ett halvt år. Motsvarande ändring görs vid adoption. Efter det att barnet har uppnått ett och ett halvt års ålder skall samtliga förmåner utom föräldrapenningen beräknas efter den SGI som kan fastställas på den beräknade framtida inkomsten av förvärvsarbete. Utredningen bedömer att de föreslagna förändringarna kommer att medföra att flera föräldrar kommer att ha tagit ut merparten av sina föräldrapenningdagar inom tidsramen för det förlängda SGI-skyddet, dvs. inom ett och ett halvt år. Därmed minskar även belastningen på administrationen. Det förlängda skyddet för sjukpenning kommer också att harmoniera med bestämmelserna om rätten till ledighet i föräldraledighetslagen.

Utredningen föreslår vidare att den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning förlängs till dess barnet fyller två och ett halvt år. Följdändringar görs också för en kvinna som är gravid på nytt och vid adoption av barn. Utredningen bedömer också att detta kommer att ha flera positiva effekter för familjer som planerar ytterligare barn. Dessa ges – utan att riskera sin upparbetade föräldrapenningnivå – sex månaders längre tid att planera ytterligare barn. Enligt utredningen är förändringen i linje med samhällsutvecklingen.

Två anpassningsmodeller för SGI

Dagens regler medför flera negativa effekter

Reglerna om att följa löneutvecklingen under ett pågående ersättningsfall innebär att en försäkrad individ har rätt att – under den tid som hans eller hennes SGI är skyddad – få anpassning av sin SGI efter löneutvecklingen inom sitt yrkesområde. Detta gäller även om individen inte längre arbetar inom yrkesområdet. Anpassning av SGI efter löneutvecklingen bygger på den s.k. inkomstbortfallsprincipen såsom den för närvarande används inom sjuk- och föräldraförsäkringen. SGI får anpassas till den arbetsinkomst som individen skulle ha haft om han eller hon inte hade varit t.ex. sjuk, föräldraledig eller arbetslös. Bestämmelserna uppfattas som alltmer otidsenliga. Utredningen har identifierat flera centrala problemområden.

Arbetslivet har genomgått betydande förändringar under det senaste decenniet. En allt rörligare arbetsmarknad medför t.ex. att många individer inte har kvar en förankring i ett yrkesområde. Detta kan medföra svårigheter att anpassa en SGI efter ett yrkesområde som kanske helt har försvunnit eller är inaktuellt. Sifferlösa avtal och avtal som inte innehåller några generella löneökningar ökar också vilket medför särskilda svårigheter att anpassa SGI:n för arbetslösa. Ett annat problem är att arbetslösa och egenföretagare missgynnas med nuvarande tillämpning. Även anställda kan i vissa fall drabbas negativt av dagens regler eftersom reglerna inte medger att SGI:n anpassas före avtalets undertecknande. Slutligen medför bestämmelserna stora administrativa svårigheter för försäkringskassans handläggare.

SGI för arbetslösa och egenföretagare indexeras efter konsumentprisindex

Anpassningen av SGI efter löneutvecklingen fungerar i stort sett tillfredsställande i de ersättningsfall där individen har en längre anställning. För övriga grupper medför dagens regler flera nackdelar. Särskilt allvarligt är att vissa grupper upplever tillämpningen som orättvis, godtycklig och svårförståelig. Det är inte hellre rimligt att försäkringskassorna tvingas avsätta så mycket resurser i enskilda ärenden. Nuvarande regelverk riskerar därför enligt utredningen att minska tilltron till den allmänna försäkringen. Det finns således skäl att överväga en ny anpassningsmodell för SGI för försäkrade som inte har en pågående anställning, dvs. i första hand arbetslösa och egenföretagare. Givetvis kan man ställa sig frågan om SGI överhuvudtaget bör anpassas. Anpassning har störst betydelse vid längre ersättningsperioder och sjukpenning bör ju i regel inte betalas ut för längre perioder. Utredningen har vägt för- och nackdelar med anpassning av SGI och bedömer att övervägande skäl talar för att SGI även framöver skall kunna anpassas.

När det gäller val av anpassningsmodell bedömer utredningen att det inte är en framkomlig väg att göra en justerad men i grunden bibehållen anpassning efter löneutvecklingen. I stället krävs det mer omfattande ändringar där den individuella anpassningen bör slopas till förmån för någon form av automatisk indexering. I ett indexeringssystem kan ersättningarna i princip knytas till prisutvecklingen genom en prisindexering eller till standard-

utvecklingen genom en inkomstindexering. Prisindexering innebär att ersättningen värdesäkras vilket garanterar en bibehållen köpkraft. I stället för att säkra köpkraften i förmånerna kan dessa standardanpassas genom någon form av inkomstindexering. Med standardanpassning avses att förmånerna följer den allmänna inkomstutvecklingen för förvärvsarbetande. Genom standardanpassning tillförsäkras förmånstagaren del av den ekonomiska tillväxten, oavsett om denna är positiv eller negativ.

En anpassningsmodell som bygger på hel inkomstindexering, vilken skulle baseras på en sorts genomsnittlig löneutveckling i Sverige, har enligt utredningen flera nackdelar. En sådan är att nivån på anpassningen av SGI för arbetslösa skulle kunna överstiga löneutvecklingen för vissa förvärvsarbetande. En annan nackdel är att det skulle kunna motverka arbetslinjen. Utredningen förordar därför att SGI anpassas med hel prisindexering.

Prisindexering kan kopplas antingen till prisbasbeloppet eller till konsumentprisindex (KPI). Beräkningsgrunderna för prisbasbeloppet har av olika skäl avvikit från KPI under 1990-talet. Om prisbasbeloppet skulle användas blir dessutom eftersläpningen som minst sex månader och som mest 18 månader. Anpassningen av SGI skulle därmed inte nödvändigtvis överensstämma med den prisutveckling som faktiskt har ägt rum under den period som avses. Enligt utredningen motsvarar KPI i högre grad den faktiska prisutvecklingen i samhället. Genom en anknytning till KPI tillförsäkras den enskilde en bibehållen köpkraft. Det skulle också medföra administrativa fördelar för försäkringskassorna. Måttet är officiellt fastställt och känt hos en bred allmänhet.

Utredningen föreslår således att anpassning av SGI knyts till prisutvecklingen enligt KPI. Till grund för indexeringen skall ligga hela prisförändringen den senaste möjliga månaden före indexeringstidpunkten och motsvarande månad året dessförinnan.

Vilka grupper är det då som skall omfattas av denna anpassningsmodell och när skall indexering ske? Till en början anser utredningen att arbetslösa bör omfattas. Gruppen arbetslösa definieras på samma sätt som i dag. Till gruppen räknas de som i grunden är helt eller delvis arbetslösa och som omfattas av SGI-skydd.

För arbetslösa bör indexeringstidpunkten normalt infalla när en SGI-grundande verksamhet upphört och den försäkrade befunnit sig i skyddad tid i 365 dagar. Därefter bör SGI:n indexeras med 365 dagars intervall i samband med ett ersättningsärende. Startdagen för den SGI-skyddade perioden blir således viktigare framdeles. I

samband med ett ersättningsärende bör försäkringskassan utreda startdag.

En annan grupp som bör omfattas av den föreslagna anpassningsmodellen är egenföretagare. Definitionen av egenföretagare bör följa nuvarande tillämpning. Indexeringstidpunkten bör normalt infalla när en ersättningsperiod pågått i 365 dagar.

En ökande grupp arbetstagare har lösligare anställningsformer. Det gäller personer som har tillfälliga eller tidsbegränsade anställningar, t.ex. tim-, prov- eller projektanställda samt vikarier. Utredningen anser att dessa personer antingen bör få sin SGI indexerad eller också anpassad efter löneutvecklingen. Om en sådan försäkrad vid tidpunkten för ersättningsperiodens första dag har en anställning som kan läggas till grund för SGI bör SGI:n ändras om inkomsten från anställningen ändras. När anställningen upphört bör SGI:n i stället indexeras. Indexeringstidpunkten bör infalla 365 dagar räknat från dagen efter det att anställningen upphört.

Nuvarande regler behålls för anställda

Anställda får i dag sin SGI anpassad till den inkomst som personen skulle ha fått om han eller hon inte hade varit föräldraledig eller sjuk. Utredningen bedömer att nuvarande regelverk i stort sett fungerar tillfredsställande för anställda. Det är relativt enkelt att fastställa vilken löneökning individen har fått. Kopplingen till faktiskt inkomstbortfall är också stark. Enligt utredningen saknas det därför skäl att låta ovanstående indexeringsmodell även omfatta anställda. En sådan ordning skulle dessutom medföra alltför stora avsteg från nuvarande princip om inkomstbortfall.

En individ som har en anställning som kan läggas till grund för SGI bör således även fortsättningsvis få sin SGI anpassad efter faktisk löneutveckling så länge han eller hon har sin anställning kvar. Upphör anställningen under pågående ersättningsperiod bör dock ersättningen i stället indexeras.

Att nuvarande regler behålls för anställda innebär att problematiken med retroaktiva löneavtal fortfarande är aktuell. Utredningen förordar inte några förändringar i denna del utan anser att de avtalsslutande parterna även fortsättningsvis bör hantera denna fråga.

Utredningen föreslår således två typer av anpassningsmodeller. Den ena modellen tillämpas för egenföretagare och arbetslösa och

innebär att SGI indexeras enligt en schablon. Den andra tillämpas för anställda och innebär att SGI anpassas till faktisk löneutveckling. Två modeller skapar enligt utredningen en tydlig ansvarsfördelning mellan socialförsäkringen och avtalsslutande parter på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadens parter ges ett tydligt ansvar för att SGI skall kunna anpassas för personer med längre anställningar, inklusive de som är sjukskrivna eller föräldralediga från sin anställning. I sammanhanget är det viktigt att understryka betydelsen av att arbetsmarknadens parter ser till att föräldralediga och sjukskrivna omfattas av lönerevisioner. Socialförsäkringen ansvarar för att arbetslösa, egenföretagare och försäkrade med en lösligare anknytning till en arbetsgivare ges möjlighet till SGI-anpassning.

Utredningen bedömer att försäkringskollektivet kommer att gynnas av dessa förändringar. Personer som enligt nuvarande regler är helt eller delvis arbetslösa kommer, till skillnad från i dag, att vara garanterade en SGI-anpassning. Deras möjlighet till anpassning kommer inte längre att vara beroende av hur ett löneavtal är konstruerat. Dessutom kommer egenföretagare och i viss mån arbetslösa aktiebolagsdelägare att gynnas. För försäkrade med en pågående anställning sker inte några förändringar så länge anställningen består. Även fortsättningsvis är alltså avtalen mellan arbetsmarknadens parter avgörande för om och på vilket sätt SGI skall kunna anpassas för anställda.

Retroaktiv arbetsskadelivränta enligt en huvudregel men med visst undantag

Den fjärde och sista delen i utredningens uppdrag handlar om beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid.

Enligt nuvarande principer för beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid delas livräntetiden upp i två delar, där en del avser den retroaktiva tiden och en del framtiden. Vid beräkning av livränta för retroaktivtiden utreds hur inkomsten under den tiden utvecklats och varje inkomständring medför beräkning av ett nytt livränteunderlag. Beslut om livränta som omfattar retroaktiv tid innehåller därmed inte bara ett livränteunderlag och en livränta som varje år räknas om enligt det särskilda tal som gäller för arbetsskadelivräntor. Ett sådant beslut innehåller dessutom flera livränteunderlag och livräntor för skilda perioder under retroaktivtiden.

Genom att livränta för förfluten tid och livränta som avser framtiden beräknas på olika sätt blir storleken på livräntebeloppet – och i vissa fall även möjligheterna till livränta – beroende av när försäkringskassan fattar sitt beslut.

Det är inte bara vid beräkning av livränta för förfluten tid som det finns anledning att räkna fram nya livränteunderlag. Även vid förlängning av en tidsbegränsad livränta fastställs ett nytt livränteunderlag. Detta baseras på en uppskattning av den försäkrades inkomst som frisk eller oskadad. Utfallet beror således också på om livräntan tidsbegränsas eller beviljas tills vidare.

Sättet att beräkna livräntor för förfluten tid har utvecklats i praxis. Någon särskild bestämmelse som reglerar beräkningen av livränta för förfluten tid finns nämligen inte i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF). Utvecklingen har lett till att beslut om livränta i många fall resulterar i ett stort antal livränteunderlag. Inte heller finns det någon bestämmelse som reglerar frågan om hur livränteunderlaget skall beräknas vid omprövning eller vid förlängning av en livränta.

De problem som uppkommer med nuvarande tillämpning är av två slag. Ett problem gäller det orättvisa utfallet vid beräkning av retroaktiv arbetsskadelivränta. Livräntan kan vid i övrigt identiska förhållanden komma att lämnas med olika stora belopp till de arbetsskadade. Problemet beror på olika principer för att beräkna livränta. Ett annat problem är att nuvarande sätt att beräkna livränta medför stora svårigheter för försäkringskassans handläggare. Problemet är i huvudsak detsamma som vid anpassning av SGI efter löneutvecklingen. Uppgifter som lämnas bygger ofta på hypotetiska resonemang och lönestatistik. Någon möjlighet att kontrollera om uppgifterna är riktiga finns i regel inte. Detta medför bl.a. att det är svårt att uppnå likformighet i handläggningen av dessa ärenden.

Utredningen bedömer att det bara finns ett sätt att komma tillrätta med problemen och att skapa likformighet i tillämpningen. En och samma princip bör gälla för beräkning av livränta oavsett om det rör sig om förfluten tid eller framtid. Samma princip bör också gälla för förlängning och omprövning av livränta. Vid valet av en sådan princip för beräkning av livränta finns enligt utredningen två alternativ.

Det ena alternativet är att överföra det nuvarande sättet att beräkna retroaktiv livränta till att gälla även för livränta som skall utges framåt i tiden. Det skulle i praktiken innebära att livräntan

fick räknas om efter varje nytt löneavtal under hela livräntetiden. En sådan lösning skulle vara rättvis och likformig. Den har också starka skadeståndsrättsliga inslag. Emellertid fattas för närvarande årligen ca 10 000 beslut om livränta. Samtliga livräntor som betalas ut uppgår till ca 89 000. Av administrativa skäl är en lösning med ständiga omräkningar omöjlig. Det går därför inte att förorda ett alternativ med en utbyggd individuell löneanpassning.

Det andra alternativet – vilket utredningen bedömer som den enda framkomliga vägen för att lösa nuvarande problem – är att beräkna livränta även under retroaktivtid som om den beräkningen avsåg den framtida livräntan. Detta innebär att endast ett livränteunderlag fastställs som också gäller vid förlängning och omprövning av livränta. Det finns därvid anledning att ta ställning till om retroaktiva löneavtal som omfattar begynnelsetidpunkten skall få påverka livränteunderlaget.

Utredningen föreslår därför som huvudregel att livränteunderlaget skall fastställas från den tidpunkt då livränta första gången börjar utges och bestäms enbart på grundval av förhållandena vid den tidpunkten. Vid förlängning eller omprövning av livränta används ett och samma livränteunderlag som räknats upp med samma särskilda tal som livräntan räknas upp med.

Att endast ett livränteunderlag skall kunna fastställas för en och samma skada innebär bl.a. att det är av stor vikt att detta också speglar förhållandena vid tidpunkten. Utdragna avtalsförhandlingar kan medföra att livränta beviljas på en lägre nivå än om förhandlingarna hade varit slutförda vid tidpunkten då livränta började betalas ut. Utredningen, som har vägt för- och nackdelar med att medräkna retroaktiva löneavtal i livränteunderlaget, förordar att löneavtal som träffas med retroaktiv verkan kan medräknas i livränteunderlaget förutsatt att avtalet omfattar begynnelsetidpunkten för livräntan.

De föreslagna ändringarna om en huvudregel innebär att livräntans storlek inte blir beroende av tidpunkten för försäkringskassans beslut. En annan effekt är att nya livränteunderlag inte beräknas vid omprövning av livränta eller vid förlängning av en tidsbegränsad livränta utan räknas upp i förhållande till förändringen av det särskilda talet. Utrymmet för skönsmässiga bedömningar minskar och de försäkrade kommer i framtiden att behandlas lika. Det blir också en enklare administration.

Utredningen är medveten om att ett system med enbart ett livränteunderlag i vissa fall kan bli stelbent och leda till stötande

resultat. En sådan regel kan nämligen ibland förstärka de effekter som redan i dag uppkommer för personer som under en begränsad period har inkomster som avviker från det normala. Som exempel kan nämnas föräldrar som utnyttjar sin rätt att arbeta deltid för vård av barn som inte har fyllt åtta år. Deras livränteunderlag beräknas i dag utifrån ett deltidsarbete. Om det inte vore möjligt att beräkna ett nytt livränteunderlag skulle livräntan för all framtid kompensera ett deltidsarbete. En annan grupp som kan nämnas är personer som har ett arbete som endast kan utföras under begränsad tid av den yrkesaktiva tiden, t.ex. elitidrottsmän.

Utredningen föreslår därför vissa undantag från den föreslagna huvudregeln. Om livränteunderlaget grundas på tillfälligt höga eller låga inkomster skall ett nytt livränteunderlag kunna beräknas och läggas till grund för beräkningen av livränta fr.o.m. den dag då inkomstförhållandena skulle ha förändrats. Bedömningen av om ett nytt livränteunderlag behöver fastställas sker med utgångspunkt i information som finns tillgänglig vid den tidpunkt då livränta första gången börjar betalas ut.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL)

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1962:381) om allmän försäkring1

dels att 3 kap. 5 och 5 c §§ samt 4 kap. 6 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall föras in en ny paragraf, 3 kap. 5 d § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

5 §2

Den allmänna försäkringskassan skall besluta om en försäkrads tillhörighet till sjukpenningförsäkringen och fastställa sjukpenninggrundande inkomst. För en försäkrad som inte är bosatt i Sverige gäller detta så snart anmälan om hans inkomstförhållanden gjorts hos kassan. Av beslutet skall framgå i vad mån den sjukpenninggrundande inkomsten är att hänföra till anställning eller till annat förvärvsarbete. Sjukpenningförsäkringen skall omprövas

a) när kassan fått kännedom om att den försäkrades inkomstförhållanden eller andra omständigheter har undergått ändring av betydelse för rätten till sjukpenning eller för sjukpenningens storlek,

b) när sjukersättning eller aktivitetsersättning enligt denna lag eller särskild efterlevandepension enligt lagen (2000:462) om införande av lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn beviljas den försäkrade eller sådan ersättning eller

1 Omtryckt 1982:120 2 Senaste lydelse 2002:226

pension som redan utges ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades arbetsförmåga eller, vid särskild efterlevandepension, förmåga eller möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete,

c) när delpension enligt särskild lag beviljas den försäkrade eller redan utgående sådan pension ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades arbets- eller inkomstförhållanden,

d) när tjänstepension beviljas den försäkrade,

e) när ett beslut om vilandeförklaring av sjukersättning eller aktivitetsersättning enligt 16 kap. 16 eller 17 § upphör, samt

f) när livränta beviljas den försäkrade enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller redan utgående livränta ändras.

Ändring som avses i första stycket skall gälla från och med den dag då anledningen till ändringen uppkommit. Den sjukpenninggrundande inkomst som ändrats enligt första stycket a får dock läggas till grund för ersättning tidigast från och med första dagen i den ersättningsperiod som inträffar i anslutning till att försäkringskassan fått kännedom om inkomständringen.

Under tid som anges under 1–6 får, om inte första stycket b, c eller d är tillämpligt, den fastställda sjukpenningrundande inkomsten sänkas lägst till vad den skulle ha varit närmast dessförinnan om försäkringskassan då känt till samtliga förhållanden. Detta gäller tid då den försäkrade

1. bedriver studier enligt de grunder som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer,

3. deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd eller står till arbetsmarknadens förfogande enligt de grunder som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer,

4. är gravid och avbryter eller

inskränker sitt förvärvsarbete tidi-

gast sex månader före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten härför,

5. är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård av barn, om den försäkrade är förälder till barnet eller likställs med förälder enligt 1 § föräldraledighetslagen (1995:584) och barnet inte har fyllt ett år. Motsvarande gäller vid adoption av barn som ej fyllt tio år eller vid mottagande av sådant barn i avsikt

5. helt eller delvis avstår från förvärvsarbete för vård av barn, om den försäkrade är förälder till barnet eller likställs med förälder enligt 1 § föräldraledighetslagen (1995:584) och barnet inte har uppnått ett år och sex månader. Motsvarande gäller vid adoption av barn som ej fyllt tio år eller vid mottagande av

att adoptera det, om mindre än ett år har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård,

sådant barn i avsikt att adoptera det, om mindre än ett år och sex månader har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård,

6. fullgör tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.

För en försäkrad som avses i tredje stycket 1 eller deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd skall försäkringskassan, vid sjukdom under den aktuella tiden, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid. Om därvid den sjukpenninggrundande inkomsten helt eller delvis är att hänföra till anställning, skall årsarbetstiden beräknas på grundval av enbart det antal arbetstimmar som den försäkrade kan antas ha i ifrågavarande förvärvsarbete under den aktuella tiden.

För en försäkrad som får sådan behandling eller rehabilitering som avses i 7 b § eller 22 kap. 7 § och som under denna tid får livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande ersättning enligt en annan författning skall försäkringskassan, vid sjukdom under den tid då livränta betalas ut, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid.

För en försäkrad som avses i 10 c § första stycket 1 eller 2 skall dock under studieuppehåll mellan vår- och hösttermin, då den försäkrade inte uppbär studiesocial förmån för studier som avses i tredje stycket 1, sjukpenningen beräknas på den sjukpenninggrundande inkomst som följer av första–tredje styckena, om sjukpenningen blir högre än sjukpenning beräknad på den sjukpenninggrundande inkomsten enligt fjärde stycket.

Fjärde stycket tillämpas även för försäkrad som avses i tredje stycket 6 när den försäkrade genomgår grundutbildning som är längre än 60 dagar.

Omprövning av sjukpenningförsäkringen enligt första stycket a skall ej omfatta ändring av den försäkrades inkomstförhållanden på grund av sådant förvärvsarbete som avses i 16 kap. 15 §.

5 c §3

Vid utgången av en period då en försäkrad helt eller delvis har uppburit sjukersättning eller aktivitetsersättning enligt denna lag skall den sjukpenninggrundande inkomsten motsvara den sjukpenninggrundande inkomst som den försäkrade skulle ha varit berättigad till omedelbart före en eller flera sådana perioder eller vad som löneutvecklingen inom yrkesområdet därefter föranleder.

Vid utgången av en period då en försäkrad helt eller delvis har uppburit sjukersättning eller aktivitetsersättning enligt denna lag skall den sjukpenninggrundande inkomsten motsvara den sjukpenninggrundande inkomst som den försäkrade skulle ha varit berättigad till omedelbart före en eller flera sådana perioder. Därvid skall 5 d § gälla i tillämpliga delar.

Bestämmelserna i första stycket gäller endast för tid före 65 års ålder och till den del den försäkrade är arbetslös och beredd att anta erbjudet arbete i en omfattning som svarar mot närmast föregående förvärvsarbete.

5 d §

För den som saknar anställning räknas den sjukpenninggrundande inkomsten om med den fastställda procentuella förändringen i det allmänna prisläget under den närmaste tolvmånadersperioden (konsumentprisindex) när 365 dagar förflutit räknat från den dag då den sjukpenninggrundande inkomsten senast fastställdes vid ett ersättningsfall eller, om detta skett senare, då den anställning upphörde som senast föranlett eller kunnat föranleda beräkning av sjukpenninggrundande inkomst. Med den tidpunkt då anställningen upphörde jämställs den tidpunkt då den försäkrade

3 Senaste lydelse 2001:489

avbröt annat förvärvsarbete än arbete som anställd.

Första stycket tillämpas även för den som har anställning men som är delvis arbetslös och omfattas av 5 § tredje stycket 3.

En sjukpenninggrundande inkomst som omräknats enligt första stycket kan för den som saknar anställning eller som uppfyller förutsättningarna i andra stycket räknas om på nytt först sedan ytterligare 365 dagar förflutit från den senaste omräkningen.

4 kap.

6 §4

Hel föräldrapenning utgör lägst 60 kr om dagen (lägstanivå). Föräldrapenning för de första 180 dagarna utges med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, beräknad enligt femte stycket, om föräldern under minst 240 dagar i följd före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen har varit försäkrad för en sjukpenning över lägstanivån och skulle ha varit det om försäkringskassan känt till samtliga förhållanden. Föräldrapenning för de första 180 dagarna utges dock alltid lägst med ett belopp för hel föräldrapenning om 150 kr (grundnivå). För en förälder som endast är försäkrad enligt 3 kap. 4 § socialförsäkringslagen (1999:799) gäller detta under förutsättning att föräldern uppfyller villkoren i första meningen.

Utöver vad som anges i andra stycket utges föräldrapenning för – 210 dagar med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, beräknad enligt femte stycket, dock lägst med belopp enligt grundnivån, och för

– 90 dagar med belopp enligt lägstanivån. Vid flerbarnsbörd utges föräldrapenning enligt 3 § andra stycket för – 90 dagar med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, beräknad enligt femte stycket, dock lägst med belopp enligt grundnivån, och för

4 Senaste lydelse 2002:1136

– 90 dagar med belopp enligt lägstanivån. För varje barn utöver det andra utges föräldrapenning med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, beräknad enligt femte stycket, dock lägst med belopp enligt grundnivån.

När föräldrapenning enligt andra-fjärde styckena skall utges med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, skall beräkningen ske enligt 3 kap. med undantag av 5 § fjärde-sjunde styckena samt 10 a och 10 b §§.

Utan hinder av vad som föreskrivs i andra-fjärde styckena skall, om förälderns sjukpenninggrundande inkomst har sänkts enligt 3 kap. 5 § tredje stycket 5, föräldrapenningen till dess barnet fyller två år beräknas lägst på grundval av den sjukpenninggrundande inkomst som gällde innan sänkningen skedde eller den högre inkomst som löneutvecklingen inom yrkesområdet därefter föranleder, om föräldern avstår från förvärvsarbete för vård av barn. Är kvinnan gravid på nytt innan barnet uppnått eller skulle ha uppnått ett år och nio månaders ålder, skall föräldrapenningen även fortsättningsvis beräknas på motsvarande sätt. Detsamma gäller vid adoption av barn som sker inom två år och sex månader efter det att det föregående barnet fötts eller adopterats.

Utan hinder av vad som föreskrivs i andra-fjärde styckena skall, om förälderns sjukpenninggrundande inkomst har sänkts enligt 3 kap. 5 § tredje stycket 5, föräldrapenningen till dess barnet uppnått två år och sex månader beräknas lägst på grundval av den sjukpenninggrundande inkomst som gällde innan sänkningen skedde, om föräldern avstår från förvärvsarbete för vård av barn. Är kvinnan gravid på nytt innan barnet uppnått eller skulle ha uppnått två år och tre månaders ålder, skall föräldrapenningen även fortsättningsvis beräknas på motsvarande sätt. Detsamma gäller vid adoption av barn som sker inom tre år efter det att det föregående barnet fötts eller adopterats. Därvid gäller bestämmelserna i 3 kap. 5 d § i tillämpliga delar.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2004. För beslut som fattats före den 1 juli 2004 gäller äldre bestämmelser.

2. Förslag till lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkringen (LAF)

Härigenom föreskrivs att 4 kap.5 och 6 §§ samt 6 kap 2 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring5 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

5 §6

För den som är sjukpenningförsäkrad enligt 3 kap. lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring utgörs livränteunderlaget av hans eller hennes sjukpenninggrundande inkomst enligt 3 kap. 2 § nämnda lag vid den tidpunkt från vilken livräntan skall utges eller den inkomst som då skulle ha utgjort hans eller hennes sjukpenninggrundande inkomst, om försäkringskassan hade känt till samtliga förhållanden.

Vid tillämpningen av första stycket gäller följande avvikelser från bestämmelserna i 3 kap. 2 § lagen om allmän försäkring. Vid beräkningen skall också andra skattepliktiga förmåner än pengar beaktas. Med inkomst av anställning likställs kostnadsersättning som inte enligt 8 kap. 19 eller 20 § skattebetalningslagen (1997:483) undantas vid beräkning av skatteavdrag. Semesterlön och semesterersättning skall medräknas utan den begränsning som

Livränteunderlaget utgörs av den årliga inkomst i pengar eller andra skattepliktiga förmåner som det kan antas att den försäkrade skulle komma att tills vidare få för eget arbete, antingen av anställning eller av annat förvärvsarbete, om han eller hon inte hade fått sin arbetsförmåga nedsatt genom arbetsskadan.

Livränteunderlaget bestäms enbart på grundval av förhållandena vid den tidpunkt från vilken livräntan första gången skall utges, om inte annat följer av 6 och 7 §§.

5 Omtryckt 1993:357 6 Senaste lydelse 1998:678

anges i 3 kap. 2 § tredje stycket lagen om allmän försäkring. Inkomst i form av skattepliktiga förmåner skall värderas på det sätt som är föreskrivet för beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen ( 1998:674 ) om inkomstgrundad ålderspension.

6 §7

För den som inte är sjukpenningförsäkrad enligt 3 kap. lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring men likväl har inkomst av förvärvsarbete utgörs livränteunderlaget av den inkomst som med tillämpning av 5 § skulle ha beräknats för honom om han varit sjukpenningförsäkrad.

Om det redan vid den tidpunkt då livränteunderlaget första gången fastställs med all sannolikhet kan antas att livränteunderlaget skulle bli väsentligen högre eller lägre om livräntan beviljades vid en senare tidpunkt får ytterligare livränteunderlag fastställas och läggas till grund för beräkning av livränta vid ett sådant senare tillfälle.

6 kap.

2 §8

En fastställd livränta skall för varje år räknas om med ledning av ett särskilt tal. Detta tal skall visa den årliga procentuella förändringen av halva den reala inkomstförändring som beräknats för inkomstindex enligt 1 kap. 5 § andra stycket lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension med tillägg för den procentuella förändringen i det allmänna prisläget i juni månad två år före det år livräntan omräknas och det allmänna prisläget i juni månad året närmast före det året.

Livräntan får högst omräknas till ett belopp som utgör samma andel av sju och en halv gånger det för året fastställda prisbasbeloppet som den andel av livränteunderlaget som svarar mot nedsättningen av förmågan att skaffa sig inkomst genom arbete enligt 4 kap. 2 §.

7 Senaste lydelse 1997:566 8 Senaste lydelse 2002:222

Första och andra stycket skall också gälla för livränteunderlaget när en ny livränteperiod bestäms eller livräntan omprövas enligt 4 kap. 12 §. Motsvarande gäller för ett livränteunderlag som fastställts enligt 4 kap 6 §.

Denna lag träder kraft den 1 juli 2004. För beslut som fattats före den 1 juli 2004 gäller äldre bestämmelser.

1. Utredningens uppdrag och arbete

1.1. Utredningens uppdrag

Sjukförsäkringens syfte är att ersätta individen för ett inkomstbortfall vid t.ex. sjukdom. Vid beräkning av bl.a. sjukpenning används sjukpenninggrundande inkomst (SGI) som ersättningsunderlag. Har individen ingen inkomst saknas i regel förutsättningar att fastställa SGI och han eller hon omfattas inte av försäkringen. Skyddsbestämmelser för SGI utgör undantag från denna ordning. SGI-skydd innebär nämligen att en person i vissa fall får behålla sin SGI trots att han eller hon inte längre har någon inkomst av arbete. De vanligaste orsakerna till att skyddsreglerna träder in är – förutom sjukdom och rehabilitering – studier, arbetslöshet och graviditet/vård av barn. En person som omfattas av SGIskydd har som regel också rätt att under skyddad tid få sin SGI anpassad till löneutvecklingen inom sitt yrkesområde.

Upprepade anpassningar av SGI-systemet har medfört att skyddsbestämmelserna har blivit både krångliga och svåra att tillämpa och administrera. Gränsdragningarna för vem som skall omfattas av SGI-skydd upplevs också som godtyckliga och orättvisa. Det ställs krav på att få tillhöra den skyddade kretsen från fler grupper som i dag står utanför skyddssystemet. Vidare har utvecklingen mot en allt rörligare arbetsmarknad medfört att reglerna om löneanpassning kommit att uppfattas som alltmer otidsenliga. Som exempel kan nämnas att alltfler omfattas av s.k. sifferlösa löneavtal, vilket medför att de inte får något generellt lönetillägg att lägga till grund för löneanpassning.

Mot denna bakgrund beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare som fick i uppdrag att göra en analys av reglerna om skyddstider för SGI och – utifrån grundläggande principer för sådana regler – föreslå ändringar. Utredningen skall också enligt sina direktiv se över reglerna om rätten att följa löneutveckling dels under pågående ersättningsfall, dels vid beräkning av arbetsskade-

livränta för förfluten tid. Vidare ingår i uppdraget att se över det efterskydd som finns i form av en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning.

Utredningen skall redovisa internationella erfarenheter och idéer samt försäkringar som täcker anställda inom olika avtalsområden.

Utgångspunkten för utredningen är att de regler som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att administrera. Samtidigt skall utredningen särskilt beakta regelsystemets effekter för personer som – vill kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid, – tar emot ersättning från trygghetsråd, – får s.k. postdoktorala stipendier och – är förtroendevalda och har ersättning enligt kommunallagen

(1991:900).

Utredningens direktiv återfinns i sin helhet i bilaga 1.

1.2. Utredningens arbetsformer

Utredningens huvudsakliga uppgift var att först göra en analys av reglerna om skyddstider för SGI och därefter föreslå vilka grundläggande principer som skall gälla för den enskildes rätt att behålla sin SGI under tid då han eller hon inte förvärvsarbetar. Utredningen påbörjade sitt arbete i januari månad 2002 genom att ta del av ett omfattande material, såsom litteratur, utredningar, artiklar och rapporter på området.

Under arbetets gång kunde utredningen konstatera att vi står inför ett vägval när det gäller det framtida sjukpenningskyddet. Det ena alternativet är att systemet justeras eller byggs ut genom att skyddsgrupperna utvidgas ytterligare. Det andra alternativet är att systemet konstrueras eller byggs om. I detta sammanhang finns det enligt utredningen också anledning att åter diskutera vilka principer som bör vara vägledande för omfattning av det ekonomiska skyddet vid tillfällig sjukdom. Skall de ursprungliga principerna behållas och tydliggöras? Vad händer i så fall med grupper som faller utanför och är det brister som bör lösas inom sjukförsäkringens ram?

Som ett led i utredningsarbetet och i syfte att stimulera till en bred och offentlig debatt när det gäller detta vägval redovisade

utredningen sin analys och huvudsakliga uppdrag i en delrapport –

Ett vägval för framtidens sjukpenningskydd. Bygga ut eller bygga om?

Syftet med delrapporten var främst

  • att analysera och peka på de problem som dagens skyddsbestämmelser för SGI ger upphov till,
  • att på en övergripande och principiell nivå teckna konturerna av en ny försäkringsstruktur,
  • att presentera tre olika grundmodeller eller principiella lösningar för det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro,
  • att i anslutning till dessa modeller peka på en möjlig lösning som kombineras med en standardförsäkring för studerande och
  • att via remissbehandling få synpunkter och underlag för dessa strukturella och principiella lösningar.

Delrapporten skickades ut till ett 40-tal remissinstanser den 5 december 2002. En sammanställning av remissvaren finns i delrapporten som ligger som en bilaga till föreliggande slutbetänkande.

Utredningen har därefter med utgångspunkt från bl.a. sin probleminventering och remissynpunkterna arbetat vidare med de frågor som ingår i direktiven. Utredningsarbetet har under hela tiden bedrivits i nära samarbete med utredningens experter och sakkunniga. Sammanlagt har nio sammanträden och ett internat ägt rum med experterna och de sakkunniga. Dessutom har enskilda kontakter förekommit mellan dessa och utredningens sekretariat.

Den särskilda utredaren har varit angelägen om att bedriva ett utåtriktat arbete och har därför – dels genom egna studiebesök, dels vid uppvaktningar – träffat företrädare för olika myndigheter och organisationer. Därutöver har utredningen via brev, e-post och telefonsamtal kommit i kontakt med både enskilda individer och personer som på olika sätt berörs av nuvarande regler/problematik i sitt arbete.

För att studera internationella erfarenheter har den särskilda utredaren och utredningens sekretariat gjort studiebesök i Danmark och Norge och där tagit del av olika modeller, analyser och utredningsförslag.

1.3. Disposition och innehåll

Utredningens huvudsakliga uppdrag består av fyra delar eller områden: – skyddstider för SGI – särskild beräkningsgrund för föräldrapenning – anpassning av SGI – retroaktiv arbetsskadelivränta.

Slutbetänkandet är disponerat så att dessa områden presenteras i motsvarande ordningsföljd. Utredningen har valt att direkt redovisa sina överväganden och förslag medan bakgrundavsnitten till de olika kapitlen ligger som bilagor.

När det gäller den första delen – SGI-skydd – så har utredningen i sin delrapport bl.a. analyserat och pekat på de problem som dagens skyddsbestämmelser ger upphov till. I delrapporten har också tecknats konturerna av en ny försäkringsstruktur. Utredningen väljer nu att ytterligare utveckla sina tankar kring en sådan struktur.

I kap. 2 presenteras utredningens principiella utgångspunkter för SGI-skydd. Kapitlet inleds med en redogörelse för de principer som styr dagens SGI-skydd. Därefter utvecklar utredningen sina skäl för en förändrad försäkringsstruktur. Utredningen konstaterar bl.a. att ytterligare justeringar av skyddsreglerna inte är en framkomlig väg och förordar därför att försäkringssystemet på sikt struktureras om.

I kap. 3 utvecklar utredningen närmare hur en ny försäkringsstruktur skulle kunna se ut med en sjukförsäkring som i princip bör vara en renodlad inkomstbortfallsförsäkring, en fristående föräldraförsäkring, en standardförsäkring för studerande samt en fristående arbetsskadeförsäkring. Att införa en sådan försäkringsstruktur kräver givetvis ytterligare utredningar, fördjupade analyser och kostnadsberäkningar. Det fortsatta arbetet bör bedrivas i olika steg. Utredningen förordar att ett första steg tas redan nu med en fristående arbetsskadeförsäkring. Kapitlet – som i övrigt endast består av bedömningar – avslutas därför med ett förslag om en fristående arbetsskadeförsäkring.

Utredningen lämnar således inte några förslag till justeringar inom ramen för nuvarande skyddssystem. Emellertid finns det ett stort tryck för att ta in fler grupper i den skyddade kretsen. Eventuella justeringar handlar också om politiska avvägningar. I kap. 4

redovisas därför vilka tänkbara konsekvenser som kan uppstå om dagens system utvidgas till att omfatta fler grupper. Syftet är ge underlag inför kommande ställningstaganden. Grupperna som lyfts fram i kapitlet är de som särskilt omnämns i utredningens direktiv.

Den andra delen av utredningens uppdrag – särskild beräkningsgrund för föräldrapenning – redovisas i kap. 5. I kapitlet lämnas vissa förslag när det gäller föräldrars SGI-skydd och den särskilda beräkningsgrunden.

Anpassning av SGI, som är den tredje delen i utredningens uppdrag, behandlas i kap. 6. Utredningen föreslår två typer av anpassningsmodeller. Den ena modellen tillämpas för egenföretagare och arbetslösa och innebär att SGI indexeras enligt en schablon. Den andra modellen tillämpas för anställda och innebär att SGI anpassas efter faktisk löneutveckling, dvs. nuvarande regler behålls för anställda.

Den fjärde och sista delen i utredningens uppdrag – beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid – utvecklas i kap. 7. Utredningen föreslår bl.a. att livränteunderlaget skall kunna fastställas enligt en huvudregel men att undantag i vissa fall skall kunna göras.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser finns i kap. 8 medan konsekvensbeskrivningarna av förslagen är samlade i kap. 9.

Som påpekats finns relevant bakgrundsinformation till de olika delarna i bilagor (bil. 2–6). Som bilaga finns också en beskrivning av andra försäkringslösningar (bil. 7) och en internationell jämförelse (bil. 8).

2. Principiella utgångspunkter för SGI-skydd

2.1. Principer som styr dagens SGI-skydd

Utredningens bedömning: Utifrån dagens skyddssituationer

har utredningen identifierat fyra principer som i olika hög grad kan anses motivera dagens skyddssystem; principen om anknytning till förvärvslivet, principen om att gynna ökat barnafödande, principen om det livslånga lärandet och principen om samhällsnyttig verksamhet.

2.1.1. Inledning

Skyddsbestämmelserna för sjukpenningrundande inkomst (SGI) har presenterats i utredningens delrapport.1 Kort uttryckt innebär SGI-skydd att individens SGI skyddas mot sänkning när han eller hon gör avbrott i sitt förvärvsarbete. En förutsättning för att omfattas av skyddsbestämmelserna är att förvärvsavbrottet bedöms som skyddsvärt av samhället. Från början ansågs enbart kortvarig arbetslöshet som skyddsvärd. Den enskilde individen ansågs i dessa fall ha kvar sin anknytning till förvärvslivet. Utvecklingen medförde så småningom att alltfler grupper kom att omfattas av skyddsbestämmelserna vid olika förvärvsavbrott. Såvitt utredningen kan bedöma har denna utveckling skett mer eller mindre osystematiskt. Skyddet har också blivit mer förmånligt till sitt innehåll. För en beskrivning av skyddssystemets framväxt hänvisas till delrapporten.2

De vanligaste skyddssituationerna är i dag arbetslöshet, föräldraledighet och studier. I dessa fall anser alltså samhället att förvärvsavbrottet är så skyddsvärt att individen får ett SGI-skydd under

1 Jfr bilaga till föreliggande slutbetänkande 2 Delrapporten s. 36

avbrottet. Dessutom anses ytterligare några situationer som skyddsvärda, bl.a. biståndsarbete. Utredningen har visserligen inte funnit några närmare motiveringar i förarbeten till dagens skyddssystem. Utifrån nuvarande skyddssituationer går det dock att identifiera fyra principer som enligt utredningen kan anses motivera dagens skyddssystem: – principen om anknytning till förvärvslivet – principen om att gynna ökat barnafödande – principen om det livslånga lärandet – principen om samhällsnyttig verksamhet.

De olika principerna kan gälla intermittent under pågående SGIskydd. Som exempel kan nämnas att en person som är arbetslös kan övergå till att vårda barn för att därefter övergå till studier. Det betyder att flera principer kan användas under en lång period av förvärvsavbrott.

I det följande presenteras dessa principer närmare samt vilka skyddssituationer som kan härledas ur respektive princip.

Först bör dock påpekas att de nu nämnda principerna i olika hög grad har motiverat dagens skyddssystem. När det gäller vilken ersättning som skall betalas ut vid eventuell sjukdom under skyddad tid så är detta beroende av hur skyddet är utformat. I dag finns det tre olika lösningar för skyddsbestämmelsernas utformning; individen får behålla sitt försäkringsskydd, försäkringsskyddet hålls vilande eller individen får tillbaka sitt försäkringsskydd i vissa situationer.3 Att försäkringsskyddet ser olika ut innebär också att det varierar mellan de skyddade grupperna hur ersättningen skall beräknas vid sjukdom. Valet av lösning hänger samman med vilken ersättning som ansetts vara motiverad för den aktuella gruppen. Allmänt sett gäller att sjukförsäkringen bygger på inkomstbortfallsprincipen. Denna princip styr således inte vilka som kan omfattas av skyddet utan har betydelse när det gäller hur ersättningen skall beräknas.

3 Delrapporten s. 40 f

2.1.2. Principen om anknytning till förvärvslivet

Principen om anknytning till förvärvslivet är den princip som ursprungligen motiverade SGI-skydd. Den som starkast kan härleda sitt skydd ur denna princip är självfallet den som är i förvärvsarbete. Likaså får denna princip anses självklar när det gäller en person som har ett förvärvsarbete men blir sjuk eller behöver rehabilitering.

Andra grupper som kan härleda sitt SGI-skydd ur denna princip är personer vars dagersättningar baserar sig på SGI, dvs. personer som har rätt till – dagpenning inom totalförsvaret – smittbärarpenning – närståendepenning – havandeskapspenning – tillfällig föräldrapenning.

Även den som är arbetslös kan härleda sitt skydd ur denna princip. Redan på 1940-talet ansågs det att arbetslöshet i regel fick anses vara av tillfällig natur och att den omständigheten därför inte borde medföra någon ändring av den arbetslöses sjukpenningklass. Den arbetslöse ansågs ha kvar sin anknytning till förvärvslivet. En långvarig arbetslöshet kunde däremot medföra en sänkning av sjukpenningklassen. Om arbetslösheten var självförvållad fick den arbetslöse inget sjukpenningskydd överhuvudtaget. I dag anses den arbetslöse ha kvar sin anknytning till förvärvslivet om han eller hon deltar i arbetsmarknadspolitiska program och får aktivitetsstöd eller står till arbetsmarknadens förfogande enligt vissa angivna krav.4 Längden på arbetslöshetsperioden påverkar inte heller skyddet.

Skyddssituationer som också kan härledas ur denna princip är vissa fall av föräldraledighet och studier inom eget yrkesområde. När det gäller rätten till sjukpenningskydd vid föräldraledighet var denna ursprungligen begränsad. Fram till 1971 hade en så kallad tilläggssjukpenningplacerad kvinna rätt att efter förlossningen stå kvar i sin sjukpenningklass utan att förvärvsarbeta under sex månader. I takt med utbyggnaden av föräldraförsäkringen blev också SGI-skyddet mer förmånligt och grundar sig i dag i många

4 Jfr delrapporten s. 55 ff

fall mer på principen om att gynna ökat barnafödande än principen om anknytning till förvärvslivet.

Studerande kunde ursprungligen endast få ett SGI-skydd vid studier inom eget yrkesområde. För att omfattas av skydd krävdes bl.a. att den enskilde var etablerad på arbetsmarknaden innan studierna påbörjades. Han eller hon omfattades också av skydd under hela tjänstledigheten, dvs. så länge det fanns anknytning till en arbetsplats eller arbetsgivare. Således kan SGI-skyddet vid dessa fall härledes ur principen om anknytning till förvärvslivet. Bestämmelsen om studier inom eget yrkesområde är visserligen fortfarande tillämplig men har gradvis förlorat i betydelse i takt med att allt fler skyddsbestämmelser kopplade till studiefinansiering införts för studerande. Numera kan SGI-skyddet vid studier i regel härledas ur principen om det livslånga lärandet.

Avslutningsvis bör också nämnas att det i dag finns vissa personer eller grupper som inte omfattas av SGI-skydd men som skulle kunna hävda rätten till skydd baserad på denna princip. Den första gruppen är personer som får ekonomiskt stöd från trygghetsråd. Den andra gruppen är vissa försäkrade som efter fullgjord forskarutbildning bedriver postdoktorala studier. Utredningen utvecklar detta resonemang i kap. 4.

2.1.3. Principen om att gynna ökat barnafödande

SGI-skyddet vid graviditet och vård av barn kan härledas ur såväl principen om anknytning till förvärvslivet som principen om att gynna ökat barnafödande.

En gravid kvinna omfattas av skyddsbestämmelserna om hon gör ett förvärvsavbrott – helt eller delvis – tidigast sex månader före barnets födelse eller den beräknande tidpunkten för denna. Här synes båda principerna vara tillämpliga för den kvinna som är tjänstledig från sitt förvärvsarbete.

Fram till barnets ettårsdag får föräldern behålla sitt skydd om han eller hon är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård av barn. Även i dessa situationer kan skyddet härledas till både principen om anknytning till förvärvslivet och principen om att gynna ökat barnafödande, i vart fall så länge föräldern är berättigad till tjänstledighet från sitt förvärvsarbete.

Har barnet fyllt ett år får föräldern behålla sitt skydd om han eller hon antingen är

– ledig från sitt förvärvsarbete och uppbär hel föräldrapenning-

förmån, eller – har förkortad arbetstid och uppbär hel föräldrapenning som

minst svarar mot arbetstidens nedsättning.

I det sistnämnda fallet anser utredningen att skyddet mer kan härledas ur principen om ökat barnafödande än principen om anknytning till förvärvsarbete. Ju förmånligare föräldraförsäkring som kopplas till motsvarande SGI-skydd desto starkare blir principen om att gynna ökat barnafödande och desto svagare blir kopplingen till principen om anknytning till förvärvslivet.

2.1.4. Principen om att uppmuntra livslångt lärande

En person som studerar inom eget yrkesområde kan som påpekats härleda sitt skydd ur principen om anknytning till förvärvslivet, i vart fall så länge den studerande är tjänstledig från sin anställning. För övriga studerande är skyddet uppbyggt kring principen om att uppmuntra det livslånga lärandet.

Skyddsbestämmelserna vid studier omfattar i dag – förutom studier inom eget yrkesområde – studerande som får studiestöd, vissa vuxenstudiestöd eller rekryteringsbidrag vid vuxenstudier samt särskilt utbildningsbidrag för doktorander.

Som framgår är skyddet kopplat till studiefinansiering. För att omfattas av principen om att uppmuntra det livslånga lärandet måste den studerande kunna visa att han eller hon uppbär visst statligt stöd eller bidrag under studietiden.

Om denna princip tillämpades mer generöst, t.ex. att kravet på statlig studiefinansiering mildrades, helt eller delvis, skulle skyddskretsen utökas. Om t.ex. postdoktorala studier skall kunna härleda ett SGI-skydd ur denna princip vore det rimligt att även de som studerar utan statligt stöd och/eller med stipendier omfattas av skyddet. I så fall skulle inte heller eventuella avbrott i studiefinansieringen påverka skyddet.

2.1.5. Principen om samhällsnyttig verksamhet

Den fjärde och sista principen som kan åberopas för vissa skyddssituationer är principen om samhällsnyttig verksamhet. Den vanligaste skyddssituationen som kan härledas ur denna princip är biståndsarbete.

Övriga redovisade skyddssituationer får ett skydd i samband med ett skyddsvärt avbrott i förvärvsarbetet. Biståndsarbetaren kan däremot få ett skydd när han eller hon avstår från ett förvärvsarbete för annat arbete, dvs. biståndsarbete. Skyddet har här motiverats från statsmakterna med att biståndsarbetaren utför ett sådant angeläget arbete att det finns skäl att förbättra villkoren för denna grupp.5

Biståndsarbetaren anses under vissa omständigheter bosatt i Sverige under utlandsvistelsen och kan ha rätt att få bosättningsbaserade förmåner.6 Under uppdraget utomlands omfattas biståndsarbetaren dock inte av den svenska arbetsbaserade försäkringen. Det innebär att inkomsterna från biståndsarbetet inte ingår i underlaget för SGI:n. I stället har biståndsarbetaren rätt att få tillbaka sin gamla SGI när han eller hon kommer hem igen. Bestämmelserna om biståndsarbetare omfattar även medföljande familjemedlemmar.

Utifrån denna princip skulle även andra som ägnar sig åt samhällsnyttiga verksamheter kunna hävda en rätt till SGI-skydd. Bland sådana verksamheter kan nämnas arbete för internationellt verksamma organisationer som gör humanitära insatser såsom Läkare utan gränser och andra liknande organisationer.

En verksamhet som i dag inte omfattas av skydd är politiska förtroendeuppdrag. En statlig utredning – Kommundemokratikommittén – har också föreslagit att förtroendevalda som uppbär ersättning enligt kommunallagen under vissa förhållanden skall få sin tidigare SGI vilande under den tid det politiska uppdraget fullföljs.7 Utredningen utvecklar sina överväganden i denna fråga i kap. 4.

5Prop. 1992/93:178 s. 3662 kap.4 och 6 §§socialförsäkringslagen (1999:799)7SOU 2001:48

2.2. Skälen för en ändrad försäkringsstruktur

Utredningens bedömning: Det finns tre huvudskäl för att på

sikt ändra nuvarande försäkringsstruktur.

För det första är möjligheterna att justera nuvarande skyddssystem uttömda. Denna uppfattning får också ett starkt stöd bland remissinstanserna som vill fortsätta arbetet med att på sikt bygga om skyddssystemet.

För det andra är principerna för skyddssystemet oförenliga med utredningens direktiv.

För det tredje medger det statsfinansiella läget för närvarande inte någon utvidgning av skyddsgrupperna.

2.2.1. Inledning

Utredningen har vid sin genomgång av dagens skyddsbestämmelser kunnat konstatera att dessa bestämmelser medför en rad negativa konsekvenser. De viktigaste orsakerna till dagens brister är följande faktorer: – en konflikt mellan olika politikområdens mål och syfte, – en utveckling från inkomstbortfallsförsäkring mot ett försörj-

ningsstöd, – gränsdragningar som upplevs som orättvisa inom systemet, – ett komplext regelverk som kräver stora administrativa resur-

ser.

För en närmare utveckling av problembeskrivningen hänvisas till delrapporten.8

I sin delrapport konstaterade utredningen att vi står inför ett vägval när det gäller det framtida sjukpenningsskyddet. Det ena alternativet är att skyddsreglerna justeras eller byggs ut genom att skyddsgrupperna utvidgas ytterligare. Det andra alternativet är att systemet konstrueras eller byggs om. Innan utredning tog slutlig ställning skickades delrapporten ut på remiss, bl.a. för att stimulera till en bred och offentlig debatt när det gäller detta vägval.

Mot bakgrund av problembeskrivningen, remissvaren och övriga överväganden anser utredningen att en justering av skyddsreglerna genom ytterligare utvidgningar inte är en framkomlig väg. Systemet

8 Delrapporten s. 75 ff

bör i stället konstrueras eller byggas om. Skälen för att ändra försäkringsstrukturen är i huvudsak följande:

  • Möjligheterna att justera nuvarande skyddssystem är uttömda
  • Principerna för skyddssystemet är oförenliga med utredningens direktiv
  • Det statsfinansiella läget medger för närvarande inte någon utvidgning.

I det följande utvecklar utredningen sina skäl för att på sikt reformera försäkringsstrukturen.

2.2.2. Möjligheterna att justera nuvarande skyddssystem är uttömda

Det viktigaste skälet för att förändra försäkringsstrukturen är enligt utredningen att möjligheterna att justera nuvarande skyddssystem är uttömda. Utredningen har övervägt att göra justeringar inom ramen för nuvarande system men bedömer att det inte är en framkomlig väg. Systemet har hittills lappats och lagats, vilket har bidragit till att utöka sjukförsäkringens räckvidd utöver en ren inkomstbortfallsförsäkring. Systemet har – utöver att det uppfattas som orättvist – dessutom blivit komplext och kräver stora administrativa resurser. En fortsatt utvidgning av de skyddsvärda grupperna riskerar att ytterligare försvaga kravet på anknytning till förvärvslivet. Sambandet mellan avgifter och förmåner skulle därmed komma att urholkas ytterligare. Trycket blir också större att i framtiden ta in ännu fler grupper. Risken är uppenbar att systemet blir än mer svårgenomträngligt och komplext. Denna uppfattning delas av en övervägande majoritet av remissinstanserna, som i likhet med utredningen vill bygga om skyddssystemet. Avgörande för att utredningen går vidare med en förändrad försäkringsstruktur är att det förefaller finnas ett starkt stöd för detta bland remissopinionen.

Delrapporten skickades till ett 40-tal remissinstanser. Många av dessa skickade i sin tur rapporten på en egen underremiss. De flesta som har svarat anser att utredningens problembeskrivning talar för en genomgripande förändring av systemet.9 Arbetsgivarverket anser att det inte är rimligt att ständigt utvidga skyddsgrupperna medan Centrala studiestödsnämnden påpekar att det vore olyckligt

9 Remissammanställning finns tillsammans med delrapporten i en bilaga till slutbetänkandet

om man stannade vid att göra justeringar inom ramen för nuvarande system. Andra instanser som instämmer i att möjligheterna att justera nuvarande system i princip är uttömda är bl.a. Länsrätten i Stockholms län, Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Statskontoret, Lunds universitet, Försäkringskasseförbundet, Landsorganisationen i Sverige (LO) och Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO). Majoriteten är också i princip positivt inställda till den föreslagna försäkringsstrukturen som presenteras i delrapporten.

Även de instanser som är tveksamma till en ny försäkringsstruktur instämmer i att reglerna har blivit för komplicerade, t.ex. Svenskt Näringsliv, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Riksrevisionsverket och Försäkringskassan i Skåne. Dessa instanser förordar i första hand en justering av nuvarande system framför en ny försäkringsstruktur samtidigt som de påpekar att det saknas en konsekvensanalys av utredningens principiella förslag till framtida sjukpenningskydd.

Sammanfattningsvis finns det ett brett stöd bland remissopinionen för att på sikt ändra nuvarande försäkringsstruktur. Detta gäller såväl hos statliga myndigheter som hos arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer. De flesta anser i likhet med utredningen att ytterligare justeringar i nuvarande system inte är en framkomlig väg.

2.2.3. Principerna är oförenliga med utredningens direktiv

Ett annat viktigt skäl för att försöka ändra nuvarande försäkringsstruktur är att principerna för skyddssystemet är oförenliga med utredningens direktiv. Som framgått kan dagens skyddssystem anses bygga på fyra principer; principen om anknytning till förvärvslivet, principen om att gynna ökat barnafödande, principen om det livslånga lärandet samt principen om samhällsnyttig verksamhet. Dessa principer har i olika grad, till synes osystematiskt, styrt ökningen av de skyddsvärda grupperna.

Av utredningens direktiv framgår det å ena sidan att förslagen skall så långt det är möjligt utformas så att det underlättar ett livslångt lärande. Det är också viktigt att förslagen beaktar relevanta jämställdhetsaspekter och kan gynna ett ökat barnafödande.10 Å andra sidan skall de föreslagna reglerna uppfylla den enskildes

10 Jfr utredningens direktiv i bilaga 1

behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Enligt utredningens mening är dessa krav i princip oförenliga.

Om utredningen beaktar samtliga principer som kan anses styra dagens skyddssystem måste skyddsgrupperna utökas kraftigt. Enligt utredningen är det nämligen svårt att motivera varför det är just formerna för studiefinansiering som skall styra huruvida studier skall betraktas som ett skyddsvärt avbrott. Detta är en orättvis gränsdragning som inte bara är svår att förklara utan också medför rättssäkerhetsproblem i de enskilda fallen. I konsekvensens namn bör därför en utvidgning ske av skyddsgrupperna till att omfatta även studier som inte finansieras med statliga bidrag eller studerande i studiestödsberättigande utbildningar. Först då går det att hävda att principen om det livslånga lärandet tillämpas fullt ut. Samma resonemang går att föra för övriga principer. Om skyddssystemet skall bygga på alla fyra principer är det viktigt att justeringarna blir konsekventa och rättvisa. Därmed ökar den skyddade kretsen. En sådan utvidgning kommer därför inte bara att medföra ett än mer oöverskådligt system med stora administrativa svårigheter som följd utan också högre kostnader för sjukförsäkringen. Dessutom går det inte att förena med de krav som ställs i utredningens direktiv att de föreslagna reglerna skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa.

Om utredningen däremot väljer att fokusera på att förenkla dagens regler medför detta att alla fyra principer inte kan beaktas. I stället måste det göras en prioritering av de olika principerna, t.ex. att principen om anknytning till förvärvslivet har företräde framför övriga principer. En sådan prioritering är rimlig med hänsyn till att sjukförsäkringen tillhör den arbetsbaserade delen av socialförsäkringen.11 Ett grundläggande villkor för att omfattas av den arbetsbaserade försäkringen är ju att en person förvärvsarbetar i Sverige. Dessutom finansieras försäkringen av socialavgifter som tas ut på arbetsinkomster. Om principen om anknytning till förvärvslivet prioriteras kan detta komma att medföra att vissa grupper som i dag omfattas av skyddssystemet förlorar sitt skydd. I första hand är det studerande som skulle förlora sitt skydd. Därmed går det inte att hävda att reglerna underlättar ett livslångt lärande. Även andra prioriteringar är naturligtvis möjliga. Enligt utredningen är sådana

11 Jfr socialförsäkringslagen (1999:799)

eventuella framtida förändringar inte möjliga att genomföra utan alternativa lösningar som tillgodoser principen om ett livslångt lärande. En sådan lösning kan vara skapandet av en standardförsäkring för studerande som inte bara skulle ersätta dagens skydd utan också omfatta fler studerandegrupper.

Svårigheten att förena de olika principerna med utredningens direktiv illustreras också av några remissvar. Riksrevisionsverket påpekar att alternativet till att ”bygga ut” systemet inte nödvändigtvis behöver innebära så omfattande förändringar som att bygga om systemet. Verket efterfrågar i stället en analys av vad som är möjligt att åstadkomma genom mindre justeringar av nuvarande system. Även Försäkringskassan i Skåne anser att nuvarande regler bör förenklas. Försäkringskassan påpekar samtidigt att utgångspunkten även i framtiden bör vara att de grupper som i dag omfattas av skyddsbestämmelserna även framdeles skall ha detta skydd. Enligt utredningens mening går det inte att tillgodose dessa önskemål om en förenkling som dels tillgodoser direktivens krav, dels inte medför några försämringar för dagens skyddsgrupper. Med en förändrad försäkringsstruktur går det däremot att skapa system som tillgodoser respektive grupps behov, t.ex. en standardförsäkring för studerande som vilar främst på utbildningspolitiska grunder.

2.2.4. Det statsfinansiella läget medger för närvarande inte någon utvidgning

Det tredje skälet som talar för en ändrad försäkringsstruktur är att det statsfinansiella läget för närvarande inte medger någon utvidgning av skyddsgrupperna. Utredningen har visserligen inte några besparingskrav i sina direktiv men anser ändå att det inte går att bortse från det nuvarande statsfinansiella läget. Under årens lopp har nämligen sjukförsäkringen regelbundet påverkats av rådande konjunktur. I goda tider har kretsen ersättningsberättigade vidgats och ersättningen varit generös. I dåliga tider har det däremot införts begränsningar i form av karensdagar och lägre ersättningsnivåer. Utredningen anser att detta på sikt kan komma att urholka tilltron till socialförsäkringssystemet.

Sjukförsäkringen har under de senaste fem åren belastats av en kraftig ökning av antalet sjukskrivna. Mellan åren 1997 och 2002 har antalet fördubblats. Samtidigt har kostnaderna för sjukfrån-

varon i form av sjukpenning ökat från ca 15 miljarder till 45 miljarder kr.12 Regeringen har därför satt upp målet att halvera antalet sjukdagar mellan år 2002 och 2008 och samtidigt minska antalet nya sjuk- och aktivitetsersättningar.13

I en proposition som lämnades till riksdagen under mars månad 2003 föreslår regeringen flera förändringar i sjukskrivningsprocessen.14 Enligt regeringen måste fokus i större utsträckning ligga på människors arbetsförmåga än på deras arbetsoförmåga. Därför skall bl.a. möjligheterna till deltidssjukskrivning prövas i större utsträckning.

I vårpropositionen för 2003 föreslås nya insatser inom sjukförsäkringssystemet som skall underlätta en snabb återgång i arbete, bl.a.15– att arbetsgivarens sjuklöneperiod förlängs med 7 dagar, från 14

till 21 dagar, samtidigt som det införs ett högkostnadsskydd för mindre företag, – att ersättningsnivån i sjukförsäkringen sänks genom att den

sjukpenninggrundande inkomsten räknas ned med 3 procent, – att sjukpenning till arbetslösa anpassas så att ersättningen mot-

svarar arbetslöshetsersättningen.

Utöver ökade kostnader för ohälsa har även arbetslösheten ökat, vilket bl.a. medför att regeringens sysselsättningsmål inte kommer att infrias. I vårpropositionen föreslår därför regeringen åtgärder som skall stärka arbetslöshetsförsäkringens ställning som en omställningsförsäkring.

Bland annat som en konsekvens av ökat antal sjukskrivna och en stigande arbetslöshet har regeringen skjutit fram höjningen av inkomsttaken inom sjukförsäkringen. Andra åtgärder som föreslås i vårpropositionen är att de som redan har en fullständig gymnasieutbildning inte längre skall kunna få det högre studiebidraget för vuxenstudier. Vidare minskar kommunernas ramar för rekrytering till vuxenstudier med hjälp av rekryteringsbidraget.

Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera att det statsfinansiella läget för närvarande inte talar för en utvidgning av skyddsgrupperna eftersom en sådan utvidgning medför ökade

12 Enligt uppgift i regeringen vårproposition för 2003 (prop. 2002/03:100) 13 Regeringens budgetproposition för 2003, prop. 2002/03:1 utgiftsområde 10 14Prop. 2002/03:89 Förändringar inom sjukförsäkringen för ökad hälsa i arbetslivet 15Prop. 2002/03:100

kostnader, inte bara för sjukförsäkringen utan också för administrationen.

Generösare regler för när man får behålla ett försäkringsskydd vid olika förvärvsavbrott är inte heller förenligt med de åtgärder som regeringen vidtagit under de senaste åren i syfte att få fler personer i arbete. Detta gäller inte bara från sjukskrivning till arbete utan också från arbetslöshet till arbete. Arbetslinjen framhålls allt oftare och framstår alltmer som central.

Utredningen anser sammantaget att det finns starka skäl för att fortsätta arbetet med att på sikt bygga om skyddssystemet och gå vidare med en ny försäkringsstruktur. I nästa kapitel utvecklas detta närmare.

3. En ny försäkringsstruktur

3.1. Inledning

Utredningens bedömning: SGI har spelat ut sin nuvarande roll

som gemensam beräkningsgrund för så vitt skilda försäkringsförmåner som sjukpenning, föräldrapenning och arbetsskadelivränta. Utredningen förordar därför att försäkringssystemet på sikt struktureras om. Detta är emellertid ett omfattande arbete som kräver ytterligare utredning och överväganden, vilket inte ryms inom tidsramen för denna utredning.

Majoriteten av remissinstanserna har ställt sig positiva till utredningens förslag om skilda försäkringsstrukturer för ersättning vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro, föräldraledighet och arbetsskada. Även tanken på en särskild studerandeförsäkring har mottagits positivt. Utredningen bedömer att man med skilda försäkringsstrukturer i stort sett kan eliminera behovet av att varva olika skyddsperioder och av långa skyddstider i sjukförsäkringen. Det positiva gensvar som mött analysen i delrapporten och de översiktliga förslagen i denna ger utredningen anledning att föreslå att man går vidare med förslagen.

Utredningen kan dock redan här konstatera att förslagen kommer att innebära stora ingrepp i det nuvarande försäkringssystemet och att detta kommer att få återverkningar på det sociala skyddsnätet i stort. Det krävs därför ytterligare utredningar, fördjupade analyser och kostnadsberäkningar. Detta är en process som kommer att ta tid. Ett sådant omfattande reformarbete ryms emellertid inte inom den tidsram som gäller för denna utredning. Systemet med SGI-skyddade tider utgör också endast en del av regelsystemet inom sjukförsäkringen. I detta ingår också beräkningsgrunden och ersättningssystemet i stort. För ett sammanhållet och väl avvägt system räcker det inte med förändringar i

endast delar av systemet. Det behövs en omfattande översyn av samtliga delar i systemet, inte minst av de beräkningsgrunder som bör gälla i de olika försäkringssystemen. Detta bör givetvis få ta tid i anspråk och en noggrann planering bör föregå de förändringar som görs.

Förslaget om en omstrukturering av försäkringssystemen hänger samman med att den gemensamma beräkningsgrunden, SGI, inte i förlängningen kan förväntas fylla sin tidigare funktion som grundbult i socialförsäkringen. Anledningarna är flera som framgår av beskrivningar i andra delar av detta betänkande och i den delrapport som utredningen tidigare lämnat. Den viktigaste anledningen är att de olika ersättningssystem, som har SGI som en gemensam beräkningsgrund, har väsentligen skilda mål och syften. En annan viktig anledning är att SGI numera inte fastställs annat än i samband med begäran om ersättning. Det innebär att det inte alltid finns ett aktuellt inkomstunderlag vilket medför stora administrativa problem för försäkringskassan. Att trots detta även i fortsättningen använda SGI som en gemensam beräkningsgrund framstår enligt utredningen som en otillfredsställande lösning.

Som redan framhållits innebär en ny försäkringsstruktur i enlighet med den föreslagna lösningen en stor omställning inom svensk socialförsäkring. I praktiken innebär det att SGI i nuvarande form, eller för den delen i ny tappning, i framtiden endast kommer till användning vid sjukdom och annan oförutsedd korttidsfrånvaro. Ersättningen vid föräldraledighet och arbetsskada bör i det framtida försäkringssystemet vara fristående från ersättningssystemet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro. Det är också möjligt att den som studerar kan komma att ingå i ett annat försäkringssystem med andra regler för beräkning av ersättning. I de följande avsnitten kommer utredningen att ytterligare utveckla sina tankar om den närmare utformningen av de nya strukturerna.

Det fortsatta arbetet bör bedrivas i olika steg. Utredningen förordar att ett första steg tas redan nu med en fristående arbetsskadeförsäkring. Utredningen återkommer till det i avsnitt 3.5. Ytterligare steg för att gå vidare med en omstrukturering kräver som tidigare framhållits noggrann planering och fördjupad analys. Särskild omsorg måste ägnas de problem som uppstår vid övergångar från ett system till ett annat. En viktig fråga är hur man löser den situation som uppstår då en försäkrad samtidigt tillhör flera försäkringssystem.

En så pass stor omläggning kommer inte att kunna genomföras utan att det blir negativa konsekvenser i vissa avseenden. Det är därför viktigt att framhålla att det kan bli nödvändigt att överväga andra alternativa strukturer. Utredningens förhoppning är emellertid att resultatet kan bli tydliga, rättvisa och hållbara försäkringslösningar.

3.2. Sjukförsäkringen – en inkomstbortfallsförsäkring

Utredningens bedömning: Sjukförsäkringen bör i princip vara

en renodlad inkomstbortfallsförsäkring. Den bärande principen bör vara att ersättningen svarar mot det faktiska inkomstbortfallet i form av utebliven förvärvsinkomst. Därvid åstadkommer man en högre grad av försäkringsmässighet med en nära koppling mellan avgifter och förmåner. Detta innebär att det inte kan motiveras att ersättningen vid sjukdom blir högre än den inkomst som den enskilde förlorar.

3.2.1. Delrapporten

Utredningen bedömer i sin delrapport att valet står mellan tre tänkbara grundlösningar för ett framtida skydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro:

  • en inkomstbortfallsförsäkring
  • en inkomstförsäkring
  • ett försörjningsstöd.

En inkomstbortfallsförsäkring ansluter direkt till det inkomstbortfall som uppstår vid sjukdom eller annat kortvarigt förvärvshinder. En utgångspunkt är att försäkringen betraktas och behandlas som en försäkring med både en inkomst- och utgiftssida. Fördelen med en inkomstbortfallsförsäkring är förutsägbarheten. Nackdelen är att ett sådant system medför att ett stort antal personer kan komma att stå utan ett sjukpenningskydd vid kortvarig sjukdom.

En inkomstförsäkring kännetecknas av att den enskilde i regel garanteras ett sjukpenningskydd enligt en viss nivå som ofta bestäms vid inträdet i försäkringen. Modellen kan kombineras med krav på inkomstbortfall. Nuvarande sjukförsäkring innehåller

sådana inslag men utan att de har fått en systematisk utformning. Fördelen med ett sådant försäkringsskydd är att det ger individen trygghet och möjlighet att planera sin tillvaro. Nackdelen är att det blir svårt att bedöma finansieringens storlek och att det ställer krav på upprepade justeringar i konstruktionen.

Ett försörjningsstöd innebär att kravet för att få ersättning inskränks till att individen saknar försörjningsförmåga på grund av sjukdom eller annan liknande orsak. Inkomstbortfall eller inkomstberäkningar saknar här betydelse. Fördelen med ett försörjningsstöd är att det är administrativt lätthanterligt och att en sådan modell tillförsäkrar samtliga försäkrade en försörjning vid förvärvshinder. Nackdelen är att en sådan modell medför stora ingrepp i den försäkringsmässiga lösning som har valts för socialförsäkringarna i Sverige.

3.2.2. Remissinstanserna

De flesta remissinstanser som har yttrat sig förordar en inkomstbortfallsförsäkring. Bland de remissinstanser som oreserverat uttalat sig för en sådan modell är Riksförsäkringsverket, Statskontoret, Riksskatteverket, Arbetsgivareverket, Försäkringskasseförbundet och de båda försäkringskassorna i Stockholm och i Skåne.

Socialstyrelsen är mer tveksam och ser både för- och nackdelar med en renodlad inkomstbortfallsförsäkring. Den största nackdelen är att vissa grupper i samhället inte blir berättigade till ersättning från sjukförsäkringen utan måsta förlita sig på andra lösningar vid sjukdom, t.ex. kommunernas biståndssystem. Även Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) är tveksam och anser att det skulle slå alldeles för hårt att avgränsa ersättning till enbart bortfall av inkomst från anställning eller motsvarande. TCO förordar en bredare syn på inkomst och efterlyser konsekvenser av olika inkomstbegrepp för olika grupper.

Flera remissorgan tar upp frågan om reglerna för ersättning vid sjukdom under arbetslöshet. Vissa, däribland Riksförsäkringsverket, Arbetsgivarverket, Försäkringskasseförbundet, Försäkringskassan i Stockholm och Svenskt Näringsliv anser att nuvarande regler för ersättning vid sjukdom till arbetslösa bör ses över och ändras så att överkompensation undviks medan andra, som Försäkringskassan i Skåne, Svenska kommunförbundet/Landstingsför-

bundet, Landsorganisationen i Sverige (LO), Arbetslöshetskassornas samorganisation anser att dagens regler om sjukersättning för arbetslösa inte utan vidare kan förändras.

3.2.3. Utredningens bedömning

Utredningen kan konstatera att flertalet remissinstanser anser att en inkomstbortfallsförsäkring är att föredra vid utformningen av det framtida skyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro. Detta överensstämmer väl med de slutsatser utredningen kommit fram till vid sin analys. Sjukförsäkringen är tänkt och uppbyggd som en försäkring med en intäkts- och en utgiftssida. Avsikten är att avgifterna skall täcka de förmåner som betalas ut. Det är också av stor vikt att systemen är utformade på ett sådant sätt att de inte skapar drivkrafter att använda en förmån framför en annan.

Sjukförsäkringen i socialförsäkringen har till syfte att ge ett ekonomiskt skydd vid sjukdom och utgör därmed en riskförsäkring. Som utredningen redovisat i sin delrapport bygger sjukförsäkringen på inkomstbortfallsprincipen. Utvecklingen inom den nuvarande sjukförsäkringen har dock gått från en inkomstbortfallsförsäkring mot ett system med försörjningsstöd. Detta hänger samman med utbyggnaden av SGI-skyddade tider. Ett system med skilda försäkringslösningar ger dock nya möjligheter att renodla sjukförsäkringen utan att det medför oacceptabla förändringar för vissa grupper av försäkrade.

En sjukförsäkring som bygger på inkomstbortfallsprincipen innebär att den som inte går miste om inkomst vid sjukdomsfall inte heller får ersättning från försäkringen. Detta får givetvis också inverkan på rätten att behålla SGI eller ett sjukpenningskydd under tid då förvärvsarbete inte utförs. Till skydd för den vars sjukdom blir ett långvarigt hinder mot förvärvsarbete finns dock andra ersättningssystem (sjukersättning) som träder istället.

Av central betydelse i nuvarande system är den sjukpenninggrundande inkomsten, SGI. Den ursprungliga funktionen med fastställelse och registrering av SGI har med tiden förlorat sin betydelse och ersättningsunderlaget fastställs numera i samband med att den försäkrade begär sådan ersättning som beräknas på SGI. Med skilda försäkringslösningar för olika ersättningsslag kommer SGI ytterligare att minska i betydelse. Detta innebär att det kanske kan vara dags att avskaffa begreppet SGI. Detta är en konstruktion som

inte har motsvarighet i andra länder inom den europeiska unionen och som bereder tillämparen stora problem i samband med tolkningen av det gemenskapsrättsliga regelverket.

Sjukförsäkringen är förvärvsbaserad och bör, bortsett från principen om solidaritet och riskspridning, vara försäkringsmässig. Den bör därför inte kompensera annat än det faktiska bortfallet av förvärvsinkomsten eller av de ersättningar som träder istället för sådan inkomst. Bland remissinstanserna har det funnits tveksamheter mot ett efterskydd. Utredningen konstaterar att nuvarande sjukförsäkring har ett generellt efterskydd på tre månader. Detta torde vara tillräckligt i det flesta fall. För att i vissa fall godta ett mer utsträckt efterskydd krävs också enligt utredningen tungt vägande skäl. Sådana skäl kan vara att den försäkrade har en fortsatt stark anknytning till arbetslivet men av olika skäl tillfälligt helt eller delvis inte arbetar. Man bör dock vara restriktiv med sådana undantag från det generella efterskyddet.

Enligt utredningens uppfattning bör sådana undantag enbart komma ifråga i ett fåtal situationer. Ett utsträckt efterskydd bör kunna godtas när den försäkrade använder sig av sin lagstadgade rätt att vara helt eller delvis ledig från sitt arbete för vård av barn under ett och ett halvt år efter dess födelse. Ett sådant efterskydd får endast betydelse i vissa situationer. Ersättning från sjukförsäkringen kan nämligen utges endast då den försäkrade inte längre kan vårda barnet.

Utredningen anser att det är viktigt att sjukpenning och annan dagersättning vid oförutsedd korttidsfrånvaro i princip endast ger ersättning för sådan förvärvsbaserad inkomst som den försäkrade faktiskt går miste om. Ett flertal remissinstanser har också tagit upp frågan om hur skyddet bör vara utformat för arbetslösa. Därvid har framförts att en inkomstbortfallsförsäkring även bör omfatta arbetslösa och att ersättningen från arbetslöshetskassan bör ligga till grund för storleken på sjukpenningen. En del av det problem som uppstår vid arbetslöshet sammanhänger med att det är olika förmånstak i sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Riksförsäkringsverket har förordat införandet av en 14 dagars sjuklöneperiod för arbetslösa. Det skulle i många fall ge en bättre koppling till det faktiska inkomstbortfallet jämfört med i dag.

Som utredningen konstaterat i delrapporten bör en inkomstbortfallsförsäkring kunna omfatta även den som är arbetslös och som förlorar sin ersättning vid sjukdom. I delrapporten framhölls

att den fråga som uppkommer närmast gäller ersättningens storlek vid sjukdom. Regeringen föreslår1 nu att inkomstbortfallet vid sjukdom fr.o.m. den 1 juli 2003 skall motsvara det inkomstbortfall som uppstår genom att arbetslöshetsersättning inte längre betalas ut. Förslaget sammanfaller med utredningens principiella uppfattning.

Socialstyrelsen är som nämnts tveksam och ser som största nackdel att vissa grupper i samhället med en sådan försäkringslösning inte blir berättigade till ersättning från sjukförsäkringen utan måsta förlita sig på andra lösningar vid sjukdom, t.ex. kommunernas biståndssystem. Socialstyrelsen framhåller att biståndssystemet inte är tänkt som en allmän inkomstgaranti utan som ett yttersta skyddsnät i särskilda situationer. Utredningen inser att förändringar i försäkringssystemet kan medföra vissa övervältringseffekter men inte heller sjukförsäkringen är tänkt att vara en allmän inkomstgaranti. Som framgår av följande avsnitt är tanken att det måste skapas särskilda lösningar för de grupper, huvudsakligen studerande, som inte längre kommer att omfattas av den nya sjukpenningförsäkringen. När det gäller arbetslösa försäkrade kvarstår fortfarande frågan hur ersättningen skall beräknas för dem som inte har någon ekonomiskt skydd vid arbetslöshet. Utredningen konstaterar att detta kräver politiska överväganden.

En ny försäkringsstruktur kan förväntas komma att leda till gränsdragningsproblem och behov av samordning. Det är viktigt att ett nytt system innehåller tydliga och enkla regler för de fall där försäkrade omfattas av flera försäkringssystem. Det bör kunna vara möjligt att förena förvärvsarbete med studier och därvid till den del förvärvsarbete utförs omfattas av den förvärvsbaserade sjukförsäkringen och till den del studier bedrivs omfattas av den skisserade försäkringslösningen för studerande.

Samma beräkningsgrund och efterskydd som för sjukpenning bör kunna gälla vid annan oförutsedd korttidsfrånvaro. Enligt utredningens uppfattning bör det gälla

  • rehabiliteringspenning
  • havandeskapspenning
  • tillfällig föräldrapenning (utom s.k.pappadagar)
  • närståendepenning
  • smittbärarpenning
  • dagpenning inom totalförsvaret

1Prop. 2002/03:100 s. 176 ff

3.3. En fristående föräldraförsäkring

Utredningens bedömning: En fristående föräldraförsäkring

medför större frihet att utforma stödet till föräldrarna så att det ger dessa möjlighet att förena föräldraskap med studier och arbetsliv. De grupper som för närvarande omfattas av föräldraförsäkringen bör även i framtiden ha motsvarande försäkringsskydd. Detta kan lösas genom en modell med överhoppningsbara tider i likhet med vad som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen. Det kan också övervägas om det i en sådan försäkring kan gälla en annan begränsning för den högsta ersättningen än den som gäller i övriga förmånssystem.

3.3.1. Delrapporten

En fristående föräldraförsäkring skapar större utrymme att införa regler som stimulerar till ett ökat barnafödande. Ett fristående system kan skapas utan alltför många avvikelser från de tankar som kännetecknar den nuvarande försäkringslösningen.

En till varje barn knuten rätt till föräldrapenning – enligt en nivå som den försäkrade föräldern har kvalificerat sig för enligt särskilda regler vid barnets födelse – tillåts följa med föräldern genom åren fram till dess barnet fyller åtta år eller avslutar första skolåret. Kvalifikationstiden på 240 dagar kvarstår. Föräldern kan under perioden kvalificera sig för en högre nivå genom att arbeta 240 dagar med högre inkomst.

3.3.2. Remissinstanserna

Många remissinstanser stödjer tanken på en fristående föräldraförsäkring utan alltför många avvikelser från nuvarande regler med motivering att det bl.a. kan underlätta regelförändringar för just denna grupp. Instanser som kan nämnas är Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Arbetsgivarverket och Jämställdhetsombudsmannen. Riksförsäkringsverket framhåller att föräldrapenning inte utgör en renodlad försäkring mot en risk för inkomstbortfall utan snarare får betraktas som ett bidrag som har till syfte att underlätta för föräldrar att kombinera föräldraskap med arbete och studier.

Jämställdhetsombudsmannen och Högskoleverket anser att utredningen bör överväga mer generösa regler bl.a. vad gäller kvalifikationskrav. Centrala studiestödsnämnden pekar på vikten av att även studerande kan omfattas av ett rimligt ekonomiskt stöd under föräldraledigheten.

Riksförsäkringsverket ställer sig tveksamt till att skydda förälderns ersättningsnivå för föräldrapenning till dess barnet fyller åtta år eller avslutar första skolåret. Verket är också tveksamt till förslaget om krav på viss tids inkomst för att få ny högre inkomst eftersom detta kan innebära en försämring för föräldrarna jämfört med i dag. TCO avvisar förslaget med motiveringen att det inte ingår i utredningens uppdrag.

Statskontoret och Riksrevisionsverket är tveksamma till fördelarna med en särskild föräldraförsäkring och efterlyser ytterligare ekonomisk analys i det fortsatta arbetet. Sveriges Förenade Studentkårer anser att utredningens förslag om en fristående föräldraförsäkring är oklar eftersom den inte beaktar studenternas livssituation genom att t.ex. uttryckligen förorda en garantiersättning för föräldrar utan någon förankring i förvärvslivet.

3.3.3. Utredningens bedömning

Många av dagens SGI-skyddade tider har tillkommit för att tillgodose de behov som uppkommit i samband med utbyggnaden av föräldraförsäkringen. Det är därför glädjande att remissinstanserna uttalar sitt stöd även för en fristående föräldraförsäkring.

Som Riksförsäkringsverket framhållit är föräldraförsäkringen snarare att betrakta som en familjeförmån, vilket också var den slutsats som EG-domstolen kom fram till i målet Kuusijärvi (mål nr C 275/96). Föräldraförsäkringen ingår också som en del i stödet till barnfamiljerna och används som ett familjepolitiskt instrument. En stor del av de förändringar som skett i skyddsreglerna för SGI har som tidigare redovisats motiverats av att de krävts för att tillförsäkra föräldralediga ett fortsatt skydd trots att kopplingen till förvärvslivet varit svag. För att få rätt till en föräldrapenning som svarar mot förvärvsinkomsten uppställer försäkringen vissa kvalifikationskrav men dessa har neutraliserats genom generösa skyddstider. Detta utgör en av anledningarna till att skapa en från SGI-systemet fristående föräldraförsäkring. Ett annat skäl är att syftet med försäkringen är väsentligen ett annat än syftet med

sjukförsäkringen. Sjukförsäkringen är en renodlad riskförsäkring medan föräldraförsäkringen har karaktären av en intjänad förmån. Med en fristående föräldraförsäkring kan behovet av att varva olika skyddsperioder undanröjas i sjukförsäkringen, men i enlighet med vad som kan bedömas vara lämpligt bibehållas i föräldraförsäkringen.

Till skillnad från vad som gäller inom sjukförsäkringen uppställer föräldraförsäkringen krav på att den försäkrade kvalificerar sig för en föräldrapenning som svarar mot förvärvsinkomsten. Dessa krav bör givetvis finnas kvar men bör anpassas till de förutsättningar som kan komma att gälla om försäkringssystemet struktureras om i enlighet med utredningens tankar. Tillhörigheten till försäkringen bör emellertid i så fall i första hand utformas med nuvarande kvalifikationsregler som förebild. Konstruktionen lämnar dock öppet för förbättringar och anpassning till ändrat beteende hos målgruppen.

För att åstadkomma en överensstämmelse med nuvarande kvalifikationsregler och skyddsregler kan man använda sig av en modell med överhoppningsbara tider i likhet med vad som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen. I likhet med föräldraförsäkringen har arbetslöshetsförsäkringen karaktären av en intjänad förmån.

Som huvudregel bör det vara ett krav att den försäkrade under minst 240 dagar i följd före barnets beräknade eller faktiska födelse har rätt till sjukpenning över lägstanivån. Avskaffar man nuvarande SGI-skyddade tider kommer det att få orimliga konsekvenser för föräldraförsäkringen, om man inte samtidigt inför ett system med överhoppningsbara tider i likhet med vad som används inom arbetslöshetsförsäkringen. Vilka situationer som skall ge rätt till överhoppning kan diskuteras. Arbetslöshetsförsäkringens regler om överhoppningsbara tider kan tas som utgångspunkt. Därutöver bör perioder med arbetslöshet ingå.

Även studerande kan i dag omfattas av ett rimligt ekonomiskt stöd under föräldraledigheten om de uppfyller förutsättningarna för rätt till vilande SGI. Det har därför hävdats att det är orimligt att det för andra som inte uppfyller dessa förutsättningar skall vara ofördelaktigt att bli förälder under studietiden. Det är också möjligt att i likhet med vad som gäller i arbetslöshetsförsäkringen även tillåta den som omfattas av en särskild försäkringslösning för studerande att kvalificera sig för föräldrapenning genom sin tillhörighet till den försäkringen. Vid studier kan man därför tänka sig att den försäkrade antingen tillåts att kvalificera sig genom den

studerandeförsäkring som föreslås eller genom att få tillgodoräkna sig studietiden som överhoppningsbar. Man kan också tänka sig en kombination av dessa alternativ.

I delrapporten föreslog utredningen att den försäkrade skulle få rätt att ta ut föräldrapenning med det ursprungliga beloppet till dess barnet fyller åtta år eller avslutar första skolåret. Riksförsäkringsverket har ställt sig tveksamt till att skydda förälderns ersättningsnivå så länge och anför som skäl för detta att de flesta föräldrar har tagit ut försäkringsersättningen under barnets två första år. Utredningen anser att detta argument väger tungt, men vill ändå framhålla att föräldrarnas beteende påverkas av gällande försäkringslösningar. Med stor sannolikhet kommer man att se förändrade beteenden om förändringar genomförs i föräldraförsäkringen som en följd av de förslag som utredningen lämnar i kapitel 5 om SGI-skyddet vid barns födelse.

Utredningens förslag om att införa kvalifikationskrav även för en höjning av inkomstbaserad föräldrapenning bör ses som ett uttryck för ersättningens karaktär av intjänad rättighet. Det har uppmärksammats av remissinstanserna. Även om några påtalar att det innebär en försämring jämfört med dagens regler att använda sig av ett enhetligt kvalifikationsvillkor på 240 dagar både före barnets födelse och vid senare tillfälle anses detta ändå som konsekvent och logiskt. Utredningen bedömer att förslagen till förbättringar i försäkringen får vägas mot den eventuella försämring som detta kan innebära. Väljer man att betona försäkringens karaktär av intjänad förmån är det följdriktigt att införa en sådan regel.

Som nämndes i avsnitt 3.2.3 föreslås att samma beräkningsgrund som för sjukpenning bör kunna gälla för tillfällig föräldrapenning men inte för s.k. pappa-dagar. Sådana dagar hör enligt utredningens uppfattning närmast hemma i föräldraförsäkringen. Avsikten är nämligen inte att kompensera för ett inkomstbortfall vid ett oförutsett förvärvshinder utan ersättningen utgör en förmån som disponeras efter faderns gottfinnande. Dock talar vissa skäl trots allt för att sådana dagar bör kompenseras på samma sätt som vid egen sjukdom. Ett är att antalet ersatta dagar är få och att avsikten är att ge den förälder som inte uppbär föräldrapenning möjlighet att inom försäkringens ram med ersättning för inkomstbortfall i ett inledningsskede delta i vården av barnet.

Utredningen har med detta ytterligare utvecklat sina tankar om hur en framtida föräldraförsäkring kan vara konstruerad och vilka möjligheter det ger att bättre anpassa stödet till barnfamiljerna.

Skapandet av en fristående föräldraförsäkring bör kunna utgöra ett andra led i arbetet med att skapa en ny försäkringsstruktur, där en fristående arbetsskadeförsäkring utgör det första steget.

3.4. En standardförsäkring för studerande

Utredningens bedömning: En standardförsäkring för stude-

rande bör införas på sikt om statsmakterna tar fasta på utredningens bedömning att försäkringssystemet bör struktureras om och att det nya systemet för en sjukförsäkring skall grunda sig på inkomstbortfallsprincipen. Skapandet av en fristående standardförsäkring för studerande bör ses som en integrerad del i arbetet med att genomföra en ny försäkringsstruktur. Avsikten med en sådan särskild standardförsäkring för studerande är att ersätta nuvarande system med vilande SGI och studietids-SGI. Även systemet med avskrivning av studielån bör ersättas genom en sådan försäkring. Också andra studerandegrupper som för närvarande saknar försäkringsskydd bör kunna få ett sådant skydd i ett framtida nytt försäkringssystem.

3.4.1. Delrapporten

Om försäkringsskyddet i framtiden byggs om i enlighet med de principer som utredningen skisserar finns det ett behov av en särskild lösning – en standardlösning – för de studerande. Därför förespråkas en obligatorisk försäkring med inkomstbaserad ersättning i kombination med en grundersättning. Försäkringen utformas som en särskild försäkringslösning och ingår i ett sammanhållet system.

Grundersättningens nivå bör motsvara det nuvarande totalbeloppet i studiemedelssystemet. Den inkomstbaserade ersättningen bör grundas på kvalifikationstid och tidigare förvärvsinkomster. Som en möjlig lösning kan beräkningsunderlaget ansluta till reglerna för beräkning av den fr.o.m. den 1 januari 2003 gällande sjukersättningen. Den nya sjukpenningen för studerande börjar inte betalas ut förrän en månad förflutit av sjukfallet. Möjligheten att teckna ett tillägg i en frivillig försäkring bör övervägas.

3.4.2. Remissinstanserna

Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget om en standardförsäkring är positivt inställda till att en sådan lösning genomförs.

Arbetsgivarverket framhåller att det är viktigt att det nuvarande försäkringsskyddet för studerande ses över så att alla studerande behandlas på ett likadant sätt. Även Riksförsäkringsverket (RFV) är inne på samma linje och anser att det är angeläget att gruppen studerande som skall vara berättigade till den särskilda studerandeförsäkringen definieras utifrån vilken typ av utbildning som den studerande bedriver och inte hur utbildningen finansieras. Karolinska institutet, som också anser att den särskilda försäkringslösningen för studerande är angelägen, framhåller också vikten av att studerande på postdoktoral nivå ingår i definitionen av studerande.

Jämställdhetsombudsmannen stöder förslaget om en ny försäkring för studerande, eftersom det finns en konflikt mellan utbildningspolitiken och sjukförsäkringen. Åtgärder som underlättar det livslånga lärandet stimulerar sannolikt unga studenter att förena studier med föräldraskap.

Några remissinstanser förhåller sig avvaktande och anser att det är svårt att bedöma fördelarna med en särskild studerandeförsäkring eftersom den är knapphändig beskriven. Av samma skäl avstår Statskontoret från att kommentera förslaget om en standardförsäkring för studerande. TCO anser att förslaget om en standardförsäkring kan vara intressant men att utredningen bör lämna denna fråga eftersom en studiesocial utredning redan arbetar med försäkringsskyddet för studerande.

Försäkringskasseförbundet är kritiskt till förslaget och påpekar att den lösning som utredningen förespråkar ter sig komplicerad och svåröverskådlig. Förbundet anser att nuvarande sjukförsäkring för studerande fungerar i allt väsentligt bra och bör även fortsättningsvis kunna användas – om än med vissa justeringar. Försäkringsskyddet borde kunna utökas till att omfatta alla som deltar i utbildningar som kan berättiga till studiestöd, utan att något stöd faktiskt betalas ut.

Trygghetsrådet TRR och Trygghetsrådet TRS samt Arbetsgivarverket anser att det är rimligt att personer som studerar med stöd från trygghetsråd behandlas på samma sätt som andra studerandegrupper i enlighet med utredningens förslag. För denna grupp bör

man eftersträva en bättre överensstämmelse mellan avgifter och förmåner. Även Svenskt Näringsliv anser att försäkrade som får ekonomiskt utbildningsstöd av trygghetsråd bör på samma sätt som andra studerande med allmänt studiestöd få behålla ett försäkringsskydd.

Sveriges Förenade Studentkårer (SFS) anser att utredningens förslag för studerande är ett steg i rätt riktning. SFS framhåller att det kan bli svårt att avgränsa den grupp som har en stabil förankring i förvärvslivet från den som har en kortare eller tillfällig förvärvsinsats bakom sig när studierna påbörjas. SFS anser att kvalifikationstiden för den inkomstbaserade ersättningen bör vara flexibel och relativt givmild och föreslår att personer som ämnar inneha en anställning i minst en månad ska kvalificera sig till sjukpenning vid anställningens första dag.

3.4.3. Utredningens bedömning

Den förändrade inriktningen för sjukförsäkringen som utredningen på sikt förordar förutsätter ett kompletterande försäkringssystem för de studerande för att tillgodose att nuvarande försäkringsskydd för studerande bibehålls. Den försäkring som här skisseras för studerande kan på sikt vara en sådan lösning. Den skall emellertid inte förväxlas med en förvärvsbaserad inkomstbortfallsförsäkring. Försäkringen avser inte att täcka ett inkomstbortfall utan avsikten är att skapa ekonomisk trygghet vid sjukdom för den som studerar. Standardförsäkringen ingår som ett led i en ny försäkringsstruktur som syftar till förenkling och tydlighet i regelsystemet och som har sin utgångspunkt i principen om det livslånga lärandet.

Nuvarande SGI-skydd omfattar främst studerande som har någon form av statligt studiestöd. Utgångspunkten för en försäkring av det här slaget bör av rättviseskäl vara att studerande i studiestödsberättigande utbildningar omfattas. Däremot bör inte arbetstagare som är tjänstlediga med lön från sina anställningar omfattas. Det kan övervägas om de som studerar med stipendier bör innefattas i gruppen, vare sig det sker under forskarutbildningen eller därefter. Detta förutsätter dock regler för samordning mellan respektive ersättningar. Avgränsningarna måste bli föremål för ytterligare analys och göras mot bakgrund av det ekonomiska utrymmet. När det gäller föräldraförsäkringen bör den som har en studerandeförsäkring kunna kvalificera sig för föräldrapenning

genom överhoppningsbar tid eller direkt genom studerandeförsäkringen.

Enligt utredningens uppfattning är det framförallt viktigt att en eventuell framtida studerandesjukförsäkring konstrueras från principen om livslångt lärande. Det kan få till följd att försäkringen bör utformas på ett annat sätt än för andra grupper.

Rätt till studiemedel förutsätter studier under minst halvtid under minst tre veckor. Som dagens regler är utformade är det möjligt att få studiemedel under sjukdom utan att före sjukperioden ha studerat någonting alls. Det är därför viktigt att uppställa vissa krav för att få omfattas av en studerandeförsäkring. Enligt utredningens uppfattning bör ett av syftena med en studerandeförsäkring vara att trygga den som har behov av ett försäkringsskydd under en längre tid. Det bör därför uppställas vissa krav på studiernas varaktighet och vissa andra kvalificeringskrav.

I delrapporten angavs att nuvarande karenstid på 30 dagar för att få avskrivning av studiemedel borde bibehållas i den nya försäkringen. Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO) och framför allt Sveriges Förenade Studentkårer har invändningar mot en sådan karenstid och förordar en kortare karenstid. Karenstiden i studiestödet förlängdes 1995 från 14 till 30 dagar bl.a. som ett led i statsmakternas besparingsåtgärder. Om karenstiden åter förkortas skulle det naturligtvis innebära ökade kostnader. Bortsett från kostnadsaspekten anser utredningen att en månad är en lämplig karenstid åtminstone för dem som har studiestöd. En studerande får anses ha anpassat sig till en situation som innebär ekonomiska begränsningar. Ett studiehinder som varar högst en månad innebär oftast inte ett totalt avbräck i studierna och torde i flertalet fall kunna hämtas in.

Om statsmakterna överväger att framöver ändra dagens bestämmelser om sjukförsäkringsskydd för studerande bör det fortsatta utredningsarbetet av en studerandeförsäkring också omfatta reglerna för rätt till studiemedel (och rekryteringsbidrag) under sjukdom. Utredningen anser nämligen att avsikten med ett särskilt försäkringssystem för studerande bör vara att ersätta nuvarande system med vilande SGI och studietids-SGI jämte systemet med avskrivning av studielån med ett sammanhållet system.

Vad gäller reglerna för rätt till studiestöd under sjukdom är det än mera angeläget att reglerna utformas efter principen om livslångt lärande. Det kan kräva vissa förändringar av dagens regler. I dag är reglerna för rätt till ersättning ungefär de samma som i den all-

männa försäkringen, med undantag för att det inte finns någon rätt till studiestöd vid partiell studioförmåga. Det kan övervägas om reglerna inte bör förändras för att stå i bättre samklang med de utbildningspolitiska målen och övriga studiestödsregler. Reglerna bör vara enkla och möjliga att följa.

I dag finns ett dubbelt myndighetsansvar. Centrala studiestödsnämnden betalar ut studiestöd om försäkringskassan godkänt sjukperioden. Med utredningens idé om en särskild studerandeförsäkring dras en tydligare gräns mellan denna och studiestödet under sjukdom. Frågan om vilken myndighet som är lämplig att administrera en sådan försäkring, t.ex. Centrala studiestödsnämnden eller försäkringskassan, fordrar dock ytterligare analys innan ställning kan tas.

Vid utformningen av en studerandesjukförsäkring kan det finnas anledning att närmare diskutera begreppet studieoförmåga och på vilket sätt det skiljer sig från arbetsoförmåga. Bland annat är det inte lika lätt att knyta studieoförmåga till tidsbegrepp och möjligheterna att kontrollera är mindre. För anställda kan man mäta och kontrollera att man helt eller delvis avhåller sig från arbete. En sådan kontroll är svårare att göra på studerande eftersom deltagande i undervisning endast är en del av studierna.

Även frågor om rehabilitering för studerande bör uppmärksammas. Den arbetslivsinriktade rehabiliteringen har varit föremål för ett omfattande utredningsarbete och ställningstagande från statsmakterna. Betydligt mindre uppmärksamhet har ägnats åt frågor om rehabilitering av studerande som blir långtidssjuka och behöver rehabilitering för att komma tillbaka i studier.

Det är angeläget att se över och förstärka rehabiliteringsinsatserna för studerande. Det är då viktigt att särskilt betona utbildningsanordnarnas ansvar. Försäkringskassornas insatser kan också behöva förstärkas. Försäkringskassans möjligheter att spela en aktiv roll i rehabiliteringsarbetet bör underlättas om kassan även har ansvaret för utbetalning av den ekonomiska ersättningen framför allt vid längre sjukfall.

Utredningen avser inte att här närmare gå in på ersättningens storlek eller de beräkningsregler som angetts i delrapporten. Det bör dock framhållas att RFV är kritisk till förslaget om lägre ersättningsnivå efter ett års sjukfall och anser att förslaget om en frivillig försäkring är orealistisk. Förslaget om sänkningen av ersättningsnivån för den inkomstbaserade ersättning efter ett års ersättning betingades av att denna ersättningsnivå svarar mot sjuk-

ersättningsnivån. Utredningen anser att det är motiverat att anpassa ersättningen efter de regler som gäller inom den förvärvsbaserade sjukförsäkringen. Det får också anses vara rimligt att anta att studierna i de flesta fall inte kommer att fullföljas om sjukdomen visar sig vara så långvarig som ett år. Däremot anser utredningen att det inte verkar vara en framkomlig väg att utveckla en frivillig sjukförsäkring i allmän regi.

Som bl.a. RFV framfört i sitt remissyttrande måste man klargöra vad som skall gälla när försäkrade rör sig mellan olika system och när de kombinerar ersättning från olika system, t.ex. arbete och studier eller föräldraledighet och studier.

Tankarna om en standardförsäkring för studerande har mötts av ett positivt gensvar. Av reaktionerna att döma skulle en sådan försäkring kunna fylla ett stort behov och göra det möjligt för gruppen studerande att få en likvärdig behandling. Samtidigt blir det möjligt att rätta till de problem som nuvarande system innebär i olika situationer, t.ex. deltidsproblematiken som utredningen återkommer till i kapitel 4.

Som framgått lämnar utredningen nu inga förslag som påverkar det sjukförsäkringsskydd som studerande har i dag. Däremot har utredningen, mot bakgrund av det stöd som remissinstanserna lämnat, valt att presentera ett utkast till ett förändrat framtida försäkringsskydd för studerande utifrån utredningens samlade bedömning att det inte är möjligt att justera eller bygga ut det nuvarande systemet för SGI-skydd. För att det skall vara möjligt att skapa en ny försäkringsstruktur som utredningen tänker sig, fordras att ett speciellt försäkringssystem skapas för de studerande. Det har inte varit möjligt att presentera en samlad försäkringslösning inom ramen för denna utredning. Således behövs ytterligare avvägningar och analyser av försäkringens utformning. Inte minst behöver kostnadsberäkningar göras för att kunna bedöma nödvändiga avgränsningar.

Utredningen har tagit del av de direktiv som den i september 2002 tillsatta studiesociala utredningen fått (dir. 2002:120). Studiesociala utredningen har i uppdrag att göra en samlad analys av den ekonomiska och sociala situationen för studerande på olika utbildningsnivåer. Det bör vara möjligt att inom ramen för den utredningen fortsätta det arbete som nu påbörjats avseende studerandekollektivet och deras sjukförsäkringsskydd.

3.5. En fristående arbetsskadeförsäkring

Utredningens förslag: En fristående arbetsskadeförsäkring

skapas genom att livränteunderlaget bestäms till den inkomst som den försäkrade individen skulle ha haft av eget arbete om han eller hon inte hade blivit skadad. Någon begränsning till inkomster i Sverige görs inte. Detta tillgodoser att personer som flyttar mellan länderna inte diskrimineras i strid med det gemenskapsrättsliga regelsystemet. Till sådan inkomst räknas, förutom pengar, samtliga skattepliktiga förmåner som den försäkrade skulle ha haft om han eller hon inte hade blivit skadad. Nuvarande definition i arbetsskadeförsäkringen av inkomst av eget arbete förändras inte.

3.5.1. Delrapporten

Arbetsskadeförsäkringen frikopplas från SGI-systemet. Reglerna för beräkning av livränteunderlag kan därmed bättre anpassas till den inkomstförlust som skall ersättas och grundas på överväganden om vilken inkomst som bör ersättas.

3.5.2. Remissinstanserna

Remissopinionen är överlag positivt inställd till en fristående arbetsskadeförsäkring, bl.a. kan nämnas Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Försäkringskasseförbundet, Försäkringskassorna i Stockholm och i Skåne och SACO. LO anser att det kan vara bra att frikoppla arbetsskadeförsäkringen från SGI-systemet men kan inte ta ställning förrän ett mer detaljerat förslag presenteras på hur livränteunderlaget skall beräknas. Även TCO kan tänka sig en fristående arbetsskadeförsäkring såvida det inte innebär någon försämring jämfört med dagens regler.

Riksrevisionsverket är tveksamt till om förslaget om en särskild arbetsskadeförsäkring innebär några administrativa fördelar jämfört med dagens system. Såväl Statskontoret som Svenskt Näringsliv förespråkar andra försäkringslösningar. Svenskt Näringsliv anser att ersättningsansvaret för olycksfallen bör brytas ut ur den offentliga försäkringen och Statskontoret förordar en förnyad

prövning av möjligheterna att omvandla arbetsskadeförsäkringen till en avtalsförsäkring.

3.5.3. Utredningens bedömning och förslag

Till skillnad från tidigare avsnitt i detta kapitel innehåller detta avsnitt ett förslag som redan nu kan genomföras utan alltför stora ingrepp i regelverket. Arbetsskadeförsäkringen står sedan tidigare på egna ben. Även om beräkningsgrunden för livränta är densamma som för sjukpenning görs redan i dag betydande avsteg från denna när livränteunderlaget skall bestämmas.

Arbetsskadeförsäkringen är en renodlat förvärvsbaserad försäkring. De begränsningar med avseende på skattepliktiga förmåner och semesterersättning som gäller vid beräkning av SGI gäller inte här. Även andra avvikelser förekommer. Livränta utges ofta över lång tid och det kan därför finnas anledning att göra andra överväganden än vid bestämmande av sjukpenningunderlag.

I kapitel 7 återkommer utredningen med ytterligare förslag till ändringar i arbetsskadeförsäkringen. Dessa förslag sammanhänger med den del av utredningens uppdrag som gäller beräkningen av arbetsskadelivränta under förfluten tid. I viss mån berör de föreslagna ändringarna samma lagrum. Utredningen har trots detta valt att redovisa respektive förslag i olika delar av betänkandet för att på det sättet skapa tydlighet beträffande motiven för respektive ändringar.

Kopplingen till SGI-systemet finns i beräkningsreglerna för livränteunderlaget. Reglerna innehåller dock som nämnts en hel del avvikelser från de bestämmelser som styr beräkningen av SGI. En förändring som medför en självständig beräkningsregel kräver således inte några stora ingrepp i försäkringen. Försäkringen står redan i dag på i stort sett egna ben och utgör i princip ett självständigt och avskiljt försäkringssystem.

I en fristående arbetsskadeförsäkring bestäms livränteunderlaget till den årliga inkomst som den försäkrade individen skulle ha haft av eget arbete som oskadad. Någon begränsning till inkomster i Sverige görs inte. Detta tillgodoser att personer som flyttar mellan länderna inte diskrimineras i strid med det gemenskapsrättsliga regelsystemet. Till sådan ersättningsgrundande inkomst räknas, förutom pengar, samtliga skattepliktiga förmåner som den försäkrade skulle ha haft om han eller hon inte hade blivit skadad.

Riksrevisionsverket har uttryckt sin tveksamhet inför förslaget och ifrågasatt om en särskild arbetsskadeförsäkring innebär några administrativa fördelar jämfört med dagens system. Utredningen har i delrapporten bedömt att anknytningen till SGI i vissa fall medför hinder mot att bestämma livränteunderlaget till den inkomst som den försäkrade skulle ha haft som oskadad. Därtill kommer att förslaget om skilda försäkringsstrukturer vilar på behovet att komma tillrätta med SGI-skyddade tider och att detta förslag inte kommer att kunna genomföras om inte anknytningen till nuvarande SGI slopas i de olika försäkringarna. Utredningen anser att detta utgör skäl nog för att skapa en fristående bestämmelse för beräkning av ersättningsunderlaget för arbetsskadelivränta.

Förändringarna bör kunna genomföras omgående.

4. Skyddssystemets nuvarande effekter för vissa grupper

4.1. Inledning

Utredningen har i kap. 2 redovisat tre starka skäl för att på sikt ändra nuvarande försäkringsstruktur. Det viktigaste skälet är att möjligheterna att justera nuvarande skyddssystem är uttömda. Denna uppfattning delas också av en övervägande majoritet av remissinstanserna som i likhet med utredningen vill bygga om skyddssystemet. Ett annat viktigt skäl för att försöka ändra nuvarande försäkringsstruktur är att principerna för skyddssystemet är oförenliga med utredningens direktiv. Det går inte att beakta samtliga principer som styr dagens SGI-skydd utan att skyddsgrupperna utökas kraftigt samtidigt som systemet blir än mer oöverskådligt med stora administrativa svårigheter som följd. Utredningen förordar därför att försäkringssystemet på sikt struktureras om. I föregående kapitel har utredningen ytterligare utvecklat sina tankar om den närmare utformningen av de nya strukturerna.

Ett så omfattande reformarbete som att konstruera en ny försäkringsstruktur kommer emellertid att innebära en stor omställning inom svensk socialförsäkring. En förändring av det här slaget kommer därför att ta tid och kräva ytterligare utredningar, fördjupade analyser och kostnadsberäkningar. I avvaktan på ett sådant arbete anser utredningen att det inte är en framkomlig väg att göra justeringar i det nuvarande systemet. Utredningen är dock medveten om att det finns ett stort tryck att ta in fler grupper i den skyddade kretsen, vilket inte minst framkommit i remissbehandlingen och i utredningens kontakter med olika organisationer och enskilda individer. Dagens system uppfattas som både orättvist och godtyckligt. Varje utvidgning eller justering – hur angelägen den än synes vara – kommer emellertid enligt utredningen att medföra nya rättvise- och gränsdragningsproblem gentemot grupper som hamnar utanför.

Utredningen är mot denna bakgrund inte beredd att nu lämna några förslag till justeringar i skyddssystemet. Emellertid handlar eventuella justeringar till sist om politiska avvägningar. I detta kapitel redovisas därför vilka konsekvenserna blir med justeringar av det nuvarande skyddssystemet för vissa grupper. Syftet är således inte att komma med förslag utan att ge underlag inför kommande ställningstaganden.

De grupper som lyfts fram här är sådana som särskilt omnämns i utredningens direktiv. Utredningen skall nämligen i förslagen särskilt uppmärksamma regelsystemets effekter för personer som

  • tar emot ersättning från trygghetsråd
  • får s.k. postdoktorala stipendier
  • är förtroendevalda och har ersättning enligt kommunallagen

på grund av nedsatt studieförmåga vill kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid.

För de första tre grupperna rör det sig i första hand om huruvida de bör omfattas av SGI-skydd eller inte. För den fjärde gruppen – de som kombinerar deltidsstudier med sjukskrivning på deltid – handlar det snarare om skyddets utformning och möjligheterna till ersättning vid sjukdom. En utförlig introduktion till regelverkets effekter för dessa grupper finns i bilaga 2.

Utredningen vill påpeka att det utöver de nu angivna grupperna finns flera andra som kan ha – mer eller mindre – berättigande krav på att ingå i den skyddade kretsen. Som exempel kan nämnas studerande utan statligt studiestöd och doktorander som inte får statligt bidrag. Det är också viktigt att poängtera att varje eventuell utvidgning bör bygga på en klart definierad princip. Som framgått i kap. 2 saknas det en gemensam grund för dagens SGI-skydd. De principer som utredningen har kunnat definiera är inte heller rangordnade. Det är därför viktigt att ha klart för sig inte bara vilken princip utvidgningen bygger på utan också hur den definieras.

4.2. Ersättning från trygghetsråd

Utredningens bedömning: Det finns flera och väl motiverade

skäl för att utvidga den nuvarande skyddskretsen till att även omfatta personer som uppbär ekonomiskt stöd från trygghetsråd för studier, praktik, start av eget företag eller annan jämför-

bar aktivitet. En eventuell utvidgning bör bygga på principen om anknytning till förvärvslivet.

Vad som talar emot en utvidgning är de generella invändningar som finns mot utvidgningar över huvudtaget, dvs. administrativa och ekonomiska skäl.

Arbetstagare som omfattas av omställningsavtal kan få olika former av stöd från trygghetsråd/stiftelse, t.ex. avgångsersättning och omställningsstöd. Avgångsersättning är en inkomstutfyllnad och beräknas i regel med utgångspunkt från den inkomstrelaterade arbetslöshetsersättningen. Omställningsstöd handlar om personlig rådgivning och vägledning mot ett nytt arbete eller mot start av en egen verksamhet. Ekonomiskt stöd kan också ges i form av studielön eller månadsbidrag till försörjningen vid praktik, utbildning eller vid start av eget företag.

Trygghetsrådet TRR, Trygghetsstiftelsen och Trygghetsrådet TRS fattade år 2002 totalt ca 1 940 nya beslut om ekonomiskt stöd för studier, start av eget företag, praktik och omskolning. Månadsbidrag/studielön vid studier var den vanligaste stödformen. Ca 1 620 personer nybeviljades ett sådant stöd. Nämnda trygghetsråd hanterar 89 procent av alla arbetstagare som omfattas av trygghetsavtal.

En person som uppbär avgångsersättning under arbetslöshet omfattas enligt nuvarande bestämmelser av SGI-skydd på samma sätt som övriga arbetslösa. Den som däremot studerar med utbildningsstöd från trygghetsråd – och inte uppfyller villkoren för studier inom eget yrkesområde – omfattas inte av SGI-skydd. Frågan uppkommer om skyddskretsen skall utvidgas till att även omfatta dessa situationer.

Syftet med stöd från trygghetsavtal är att underlätta omställning från ett arbete till ett annat. Avtalen kan därmed sägas utgöra ett komplement till de offentliga arbetsmarknadsåtgärderna. Det finns således en stark koppling till arbetslinjen. En statlig utredning har också konstaterat att omställningsavtalen har flera positiva samhällsekonomiska effekter.1 Utredningen bedömer att dessa personer är arbetslösa, men på grund av studierna kan de inte uppfylla villkoren för SGI-skydd under arbetslöshet. Dessa personer har alltså i regel en nära anknytning till förvärvslivet. Mot denna

1 Jfr betänkandet Omställningsavtal – ett aktivare stöd till uppsagda (SOU 2002:59)

bakgrund kan det finnas skäl att utvidga skyddskretsen med dessa grupper med hänsyn till principen om anknytning till förvärvslivet.

Det som också kan tala för en utvidgning är att det därmed uppstår ett samband mellan avgift och förmån. Trygghetsråden är nämligen i dag skyldiga att betala socialavgifter för det stöd som betalas ut under t.ex. studier och stödet är även skattepliktigt för den enskilde. I samband med remissbehandlingen av utredningens delrapport påpekade också flera remissinstanser att dagens ordning var både orättvis och otillfredsställande. Som exempel kan nämnas att Riksskatteverket anser att det bör vara naturligt att mottagaren av ett omställningsstöd omfattas av sjukförsäkringen.

Sammanfattningsvis anser utredningen att det kan finnas flera och välgrundande skäl för att utvidga den nuvarande skyddskretsen till att även omfatta personer som uppbär ekonomiskt stöd från trygghetsråd för studier, praktik, start av eget företag eller annan jämförbar aktivitet.

Det som kan tala emot en utvidgning är de generella invändningar som enligt utredningen finns mot utvidgningar överhuvudtaget, dvs. administrativa och ekonomiska skäl.

4.3. Postdoktorala studier

Utredningens bedömning: Det finns skäl som talar för att

skyddsbestämmelserna bör utvidgas till att omfatta personer som bedriver postdoktorala studier. I många fall bedrivs studierna med anknytning till förvärvslivet. Utöver principen om anknytning till förvärvslivet kan det också hävdas att en utvidgning kan motiveras med principen om det livslånga lärandet.

De skäl som talar emot en utvidgning är – utöver administrativa svårigheter och ökade försäkringskostnader – att lösningen inte tar hänsyn till rättvise- och gränsdragningsproblematiken för de stora grupper som inte skulle omfattas av en utvidgning.

För närvarande disputerar ca 1 800 forskare årligen och får doktorsexamen. Av dessa går knappt 20 procent – ca 350 – vidare i sin karriär med s.k. postdoktorala studier. Dessa studier utförs i regel utomlands och finansieras för flertalet med stipendier som

inte beskattas. Behörig att få stipendium är en person som avlagt doktorsexamen. Syftet med postdoktorala studier är att forskare skall få möjlighet att förkovra sig vid en vetenskaplig institution på annan ort för att därigenom få nya – vanligen internationella – forskningserfarenheter.

Stipendier för postdoktorala studier betraktas inte som inkomst av eget arbete och något anställningsförhållande existerar inte. Allmänt sett har stipendier en synnerligen svag ställning inom socialförsäkringen. Stipendier för utbildnings- och forskningsändamål är avgiftsbefriade hos källan (stipendiegivaren) och även hos mottagaren (stipendiaten). Stipendiebeloppen generar alltså inte i något led intäkter till socialförsäkringssystemet. Därmed utgör inte stipendium grund för anspråk på t.ex. sjukpenning eller pensionsersättning.

Postdoktorala studier kan omfattas av SGI-skydd om de bedöms som studier inom eget yrkesområde. Vägledning kan här hämtas från en omfattande rättspraxis.2 Frågan om postdoktorala studier kan utgöra studier inom eget yrkesområde har dock inte prövats i högsta instans. Enligt två avgörande från Kammarrätten i Stockholm har postdoktorala studier utomlands ansetts som studier inom eget yrkesområde.3 Domarna har emellertid såvitt utredningen erfarit inte medfört att försäkringskassorna generellt ändrat sin tillämpning. Enligt kassornas bedömning anses postdoktorala studier i regel inte utgöra studier inom eget yrkesområde. Rättsläget är således oklart.

Dagens skyddsbestämmelser medför sammantaget att personer som bedriver postdoktorala studier riskerar att förlora sin SGI. Kammarrättsdomarna indikerar visserligen att postdoktorala studier redan i dag i många fall torde kunna bedömas som studier inom eget yrkesområde. Om någon är ledig från sin anställning för postdoktorala studier inom det egna yrkesområdet gäller SGIskydd under hela studietiden. Är personen inte ledig från någon anställning för postdoktorala studier inom det egna yrkesområdet gäller SGI-skydd i högst ett år.

Mot bakgrund av att frågan inte har prövats i högsta instans, och att senare skrivelser påtalar fortsatta problem, synes emellertid vissa oklarheter finnas i tillämpningen. Fråga uppkommer därmed om det kan finnas förutsättningar att utvidga skyddskretsen till att

2 Jfr Riksförsäkringsverkets rättslägesanalys (RFV Anser 1997:6) 3 Mål nr 2051-1996 och 3168-1996

även omfatta postdoktorala studier och reglera detta i lagstiftningen.

Det som talar för en utvidgning i dessa fall är att postdoktorala studier får anses bedrivas med anknytning till förvärvslivet. Detta visar bl.a. de nämnda kammarrättsdomarna. Syftet är att forskare efter sin forskarutbildning skall få möjlighet att förkovra sig för att sedan återvända till Sverige med internationella forskningserfarenheter. Utredningen har erfarit att det inom framförallt medicin men även naturvetenskap anses nästintill obligatoriskt att lämna landet för postdoktorala studier för att fortsätta en forskarkarriär. Utöver principen om anknytning till förvärvslivet går det också att hävda att en utvidgning kan ske i enlighet med principen om det livslånga lärandet.

Enligt utredningen finns det emellertid skäl som kan tala emot en utvidgning, utöver vad som tidigare anförts om administrativa svårigheter och ökade försäkringskostnader. Studier med stipendier bedrivs inte enbart inom det postdoktorala området. En omfattande flora av stipendier, både inom det statliga och icke-statliga området, finns att söka för t.ex. högskolestudier inom och utom Sverige. Som exempel kan nämnas de ca 150 000 personer som studerar vid högskolor och universitet utan statligt studiestöd. Vissa av dessa finansierar sina studier med stipendier och omfattas inte heller av några skyddsbestämmelser, såvida de inte uppfyller kriterierna för studier inom eget yrkesområde. Antalet disputerade forskare som går vidare med stipendiefinansierade postdoktorala studier uppgår för närvarande till ca 350 personer per år. Om skyddskretsen utvidgades till att enbart omfatta postdoktorala studier skulle dessa få ett specifikt författningsreglerat SGI-skydd medan andra, betydligt större grupper, skulle vara fortsatt skyddslösa.

Beroende på hur studerande definieras kan skyddstider för postdoktorala studier få sin lösning i den tidigare nämnda standardförsäkringen för studerande, som på sikt kan komma att införas som en del av ny försäkringsstruktur.

4.4. Förtroendevalda med ersättning enligt kommunallagen

Utredningens bedömning: Förtroendevalda utför en samhälls-

nyttig verksamhet och det kan därför finnas skäl att överväga en utvidgning av skyddskretsen med hänsyn till principen om samhällsnyttig verksamhet.

Det som talar emot en utvidgning är att det kan medföra att skydd inte bara kan motiveras vid förvärvsavbrott utan också vid ett arbete med lägre inkomst. Utformningen av SGI-skyddet skulle därmed vidgas och komma att avvika från huvudprincipen för dagens skyddsbestämmelser. Konsekvensen kan bli nya gränsdragnings- och rättviseproblem. Mot utvidgning kan också finnas generella invändningar i form av ökade kostnader och administrativa svårigheter.

Ersättning från förtroendeuppdrag ses enligt lagen om allmän försäkring som inkomst av eget arbete.4 De förtroendevaldas ersättningar och arvoden ingår därmed i underlaget för deras SGI. Om den kommunala ersättningen är lägre än den ersatta arbetsinkomsten kan detta medföra att den förtroendevaldes SGI sänks, vilket i sin tur påverkar nivån på t.ex. sjukpenning och föräldrapenning.

Kommundemokratikommittén föreslår att den inkomst som den förtroendevalde uppbar innan uppdraget påbörjades skall hållas vilande under den tid uppdraget fullgörs. Sjukpenning skall beräknas efter den förtroendevaldes totala aktuella inkomst under den period som uppdraget pågår. Detta även i de fall den kommunala ersättningen är lägre än den ersatta arbetsinkomsten. Föräldrapenning skall emellertid beräknas efter den vilande SGI:n om denna är högre. Skyddsregeln blir tillämplig endast i det fall någon får lägre inkomst på grund av förtroendeuppdraget och dessutom måste avstå från uppdraget för vård av barn. Skyddsregeln blir även tillämplig på det sättet att den vilande SGI:n – om denna är högre – aktiveras när förtroendeuppdraget avslutats.5

Den övergripande utgångspunkten för skyddsbestämmelserna om SGI är som framgått att den försäkrades ställning inte bör försämras när han eller hon ägnar sig åt aktiviteter som regeringen

4 3 kap. 2 § lagen om allmän försäkring 5SOU 2001:48, s. 506 f

av olika skäl bedömt som skyddsvärda. Förtroendevalda får anses utföra en samhällsnyttig verksamhet. Av detta skäl kan det finnas anledning att överväga en utvidgning av skyddskretsen med hänsyn till principen om samhällsnyttig verksamhet.

Utredningen bedömer emellertid att det också kan finnas flera skäl som talar mot en utvidgning i dessa fall. Den viktigaste invändningen är att en eventuell utvidgning skulle kunna komma att avvika från huvudprincipen för skyddsbestämmelserna. Utformningen av dagens skyddsbestämmelser innebär att det går att hävda att en huvudprincip för att skyddsbestämmelserna överhuvudtaget skall kunna komma i fråga är att den försäkrade individen helt eller delvis saknar inkomst av arbete. Skyddssituationerna inträder när en individ avstår från förvärvsarbete för någon annan aktivitet än arbete i Sverige. Föräldraledighet, studier och arbetslöshet är exempel på situationer när SGI är skyddad mot sänkning.

För närvarande kan endast en grupp som avstår från förvärvsarbete för annat arbete omfattas av SGI-skydd, nämligen biståndsarbetare. Biståndsarbetare anses som bosatta i Sverige under utlandsvistelsen och har rätt att få tillbaka sin SGI vid återkomsten till Sverige.6 Biståndsarbetaren omfattas dock inte av den svenska arbetsbaserade försäkringen under uppdraget utomlands. Det innebär att inkomsterna utomlands inte ingår i underlaget för SGI. Vid sjukdom under utlandsvistelsen betalas inte heller sjukpenning ut. För den som arbetar i Sverige, t.ex. i ett nytt arbete med lägre inkomst, finns inget motsvarande SGI-skydd.

En utvidgning av skyddskretsen till förtroendevalda med ersättning enligt kommunallagen skulle därför kunna medföra att ett SGI-skydd inte bara inträder vid förvärvsavbrott utan också vid ett arbete med lägre inkomst. Därmed har SGI-skyddets utformning fått en ny vidare innebörd. En utvidgning kan också medföra att förtroendevalda får ett bättre skydd än andra försäkrade som avstår från sitt ordinarie arbete för att utföra ”samhällsnyttig” verksamhet. Därmed kan det uppstå nya gränsdragnings- och rättviseproblem. Även här kan man hävda generella invändningar i form av administrativa svårigheter och ökade försäkringskostnader.

Utredningen noterar att problemet främst får anses vara att den förtroendevalde inte ges tillräcklig kompensation av kommun eller landsting. Det kan därför finnas skäl att förorda att frågan i första

62 kap.4 och 6 §§socialförsäkringslagen

hand bör lösas där och inte genom en utvidgning av skyddsreglerna.

4.5. Kombination av deltidsstudier och sjukskrivning på deltid

Utredningens bedömning: Reglerna om sjukpenninggrundande

inkomst (SGI) i lagen om allmän försäkring och reglerna om sjukförsäkringsskydd inom studiemedelssystemet är konstruerade för personer som antingen är sjuka eller studerar. Kombinationer är inte möjliga vilket medför flera negativa konsekvenser.

Det är i första hand två grupper som hamnar mellan systemen. Den första gruppen är personer som är sjukskrivna och antingen anställda eller arbetslösa men vill förena fortsatt sjukskrivning på deltid med deltidsstudier. Problemen för denna grupp kan lösas genom att reglerna i lagen om allmän försäkring ändras. Det finns både för- och nackdelar med en sådan ändring.

Den andra gruppen är personer som t.ex. studerar på heltid men blir halvt sjukskrivna och vill och kan studera på halvtid. För denna grupp sammanhänger problemen närmast med utformningen av reglerna för rätt till studiestöd vid sjukdom och bör kunna lösas inom detta system.

Den fjärde av de grupper som nämns i utredningens direktiv är personer som vill kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid. Till skillnad från övriga grupper som behandlas i detta kapitel handlar det här inte om en utvidgning av skyddskretsen utan snarare om skyddets utformning och möjligheten till ersättning vid sjukdom.

SGI-reglerna och reglerna om sjukförsäkringsskydd inom studiemedelssystemet är konstruerade för personer som antingen är sjuka eller studerar. Kombinationer är inte möjliga. Utredningen har erfarit att dessa regler medför flera negativa konsekvenser. Som exempel kan nämnas att den som på grund av sjukdom endast klarar av att studera på halvtid får halvt studiestöd men inte någon sjukpenning enligt den vilande SGI:n eftersom denna endast aktiveras när personen avbryter sina studier helt. Motiven till denna utformning framgår inte på ett tydligt sätt av lagens förarbeten.

Såväl sjukförsäkringssystemet som det nya studiemedelssystemet är i övrigt flexibelt utformade och erbjuder personer som omfattas av systemen goda möjligheter att på skilda sätt kombinera olika trygghets- och förmånssystem samtidigt.

Utredningen förordar inte nu några omedelbara förändringar när det gäller denna problematik. Skälet är främst att utredningen bedömer att det på sikt blir nödvändigt att genomföra förändringar av försäkringsstrukturen. Då blir det även aktuellt att se över reglerna i studiestödssystemet om rätt till studiestöd under sjukdom i samband med utvecklingen av utredningens alternativ om en standardförsäkring för studerande eller någon annan sammanhållen lösning av försäkringsskyddet för denna grupp. I det följande resoneras i stället översiktligt kring problematiken och vilka lösningar eller justeringar som kan vara möjliga inom ramen för nuvarande system. Syftet är – liksom för övriga avsnitt i detta kapitel – att ge underlag inför kommande ställningstaganden. För en närmare beskrivning av dagens bestämmelser hänvisas till bilaga 2.

Om reglerna bör ändras finns det enligt utredningen i princip två övergripande alternativ. Antingen ändras reglerna om vilande SGI och studietids-SGI i lagen om allmän försäkring eller också ändras reglerna om sjukförsäkringsskydd inom studiemedelssystemet och liknande system. Naturligtvis går det även att överväga förändringar inom båda systemen.

Utredningen har i första hand identifierat två grupper som synes ha behov av att förena partiell sjukskrivning med partiella studier och som hamnar mellan de två systemen. Den första gruppen är personer som har en anställning eller står till arbetsmarknadens förfogande och som är sjukskrivna men vill förena en fortsatt sjukskrivning på deltid med deltidsstudier. Den andra gruppen är personer som t.ex. studerar på heltid men blir halvt sjukskrivna och vill – och kan – studera på halvtid.

Problemen för den första gruppen kan lösas genom att reglerna om SGI ändras på ett sätt som gör det möjligt att låta SGI bli vilande endast i den omfattning som den försäkrade studerar. Vidare kan reglerna om studietids-SGI ändras på ett sätt som innebär att en sådan fastställs enbart när studierna har samma omfattning som det arbete som ligger till grund för SGI:n. Utredningen bedömer att det kan finnas flera skäl som talar för en sådan förändring av regelverket. Som exempel kan nämnas att regeringen har uttalat att fokus i större utsträckning måste ligga på människors arbetsförmåga än på deras arbetsoförmåga. Därför skall bl.a.

möjligheterna till deltidssjukskrivning prövas i större utsträckning.7En förändring som skulle göra det möjligt att kombinera deltidsstudier med sjukskrivning skulle vara i linje med detta synsätt.

Ett annat motiv för att göra regelverket mer flexibelt kan vara att detta underlättar rehabiliteringsarbetet. Den enskildes eget ansvar för sitt tillfrisknande och sin rehabilitering betonas i olika sammanhang. En ökad flexibilitet utgör ett stöd för den som gör ansträngningar att bryta en långvarig sjukskrivning eftersom studier ofta kan vara en väg tillbaka till arbetslivet. Det har också påtalats av bl.a. Riksförsäkringsverket som anger att nuvarande regler innebär problem, i synnerhet ur rehabiliteringssynpunkt. Skrivelser har inkommit till regeringen från bl.a. flera försäkringskassor och kuratorer vid Komvux med begäran om lagändring. Också flera remissinstanser har efterfrågat en lösning på problemen.

Det kan också framstå som stötande att den som anstränger sig att för att återkomma i arbete och för detta påtar sig ett visst kostnadsansvar inte kan få någon ersättning från sjukförsäkringen. Trots att arbetsförmågan bedöms som nedsatt på grund av sjukdom kan inte någon ersättning lämnas. Sjukförsäkringen bygger på inkomstbortfallsprincipen. Det kan därför hävdas att nuvarande regelverk innebär att en försäkrad underkompenseras.

Som synes kan det finnas flera skäl att ändra reglerna i lagen om försäkring. Utredningen konstaterar emellertid att det även finns skäl som talar emot en ändring av dagens regler. Den främsta invändningen är att möjligheterna att rehabilitera den försäkrade, i motsats till vad som vanligen anförs, kan försämras. Det kan nämligen finnas en risk för att man på detta sätt underlättar rehabilitering i de fall den försäkrade accepterar att göra det på minst halvtid men inte på heltid. Det kan därvid uppstå många och svåra avgränsningsfrågor när det gäller prövning av arbetsförmågan och den fortsatta rehabiliteringen om man stannar för att lösa denna fråga utan en noggrann genomlysning av hela problemkomplexet. Genom rehabiliteringsreformen 1992 genomfördes stora förändringar som kom att begränsa omfattningen av de rehabiliteringsåtgärder som kan ske med stöd av sjukförsäkringen. Begränsningarna gällde inte bara omfattningen i tid utan även de åtgärder som kunde vidtas. Särskilt begränsades möjligheterna till studier på högskolenivå. Frågan om en sådan regelförändring som förutsätts här bör därför sättas in i sitt sammanhang.

7 Enligt förslag i prop. 2002/03:89 Förändringar inom sjukförsäkringen för ökad hälsa i arbetslivet

Det bör vidare uppmärksammas att en regelförändring som möjliggör en övergång från hel sjukskrivning till partiell för den som inte kan arbeta på grund av sjukdom avviker från synen på deltidsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen (jfr bilaga 2). Därtill kommer svårigheterna att kontrollera rätten till den fortsatta sjukpenningen. Det kan komma att krävas kontrollmekanismer som bevakar att omfattningen av studierna inte blir större än som förutsätts vid den arbetsoförmåga som angetts.

Ett annat skäl som kan tala mot en förändring av dagens regler är att det inte enbart är studerande som har vilande SGI (jfr bilaga 2). Förändringar i dessa regler kan därför komma att få återverkningar när det gäller andra grupper trots att det för dessa inte finns några tydliga problem med nuvarande regler. Enligt nuvarande bestämmelser är SGI skyddad mot sänkning oavsett i vilken omfattning en person studerar. Studerar t.ex. någon som tidigare arbetat heltid endast på halvtid med studiestöd behöver alltså inte personen omfattas av SGI-skydd på den andra halvan. I så måtto är nuvarande skyddsbestämmelser vid studier förmånliga för den enskilde. Om SGI skulle kunna göras endast delvis vilande blir konsekvensen att personen för resterande tid – för att skydda sin SGI – måste omfattas av något annat skydd, t.ex. vid sjukdom eller arbetslöshet. Detta innebär en skärpning av skyddsbestämmelserna. I detta sammanhang bör nämnas att nivåerna inom den allmänna försäkringen inte överensstämmer med nivåerna för studiefinansiering. Rekryteringsbidrag kan t.ex. beviljas med 20 procent av heltidsomfattning. Med nuvarande nivåer inom den allmänna försäkringen torde det – vid bedömningen av om en person omfattas av SGIskydd – i vissa fall krävas förändringar i skyddsbestämmelserna. I annat fall kan förhållanden som den enskilde inte själv kan råda över innebära att SGI sänks.

Som framgått kan det finnas både för- och nackdelar med att förändra regelverket för den första gruppen, dvs. sjukskrivna som har en anställning eller är arbetslösa. När det gäller den andra gruppen – studerande som blir sjukskrivna – bedömer utredningen att problemen närmast sammanhänger med utformningen av reglerna för rätt till studiestöd vid sjukdom. Problemen kan i dessa fall t.ex. lösas genom att studerande får rätt till studiestöd även vid partiell studieoförmåga. Det kan övervägas att införa en rätt till studiestöd om studieförmågan är nedsatt med minst hälften. För en studerande skulle det innebära att studiemedel utbetalas med fullt heltidsbelopp, men att kraven på studieresultat för fortsatta studie-

medel halveras och att endast halva tiden räknas in vid beräkning av den längsta tid under vilken man kan få studiestöd. Vid längre sjukperioder kan hälften av studielånet avskrivas för tiden efter den 30:e sjukdagen.

Utredningen bedömer sammanfattningsvis att en särskild studerandeförsäkring på sikt – helt eller delvis – skulle kunna lösa problemen för dessa grupper. Fram till dess är det som framgått redan i dag möjligt att, utifrån politiska avvägningar, genomföra vissa justeringar för deltidsstuderande antingen i sjukförsäkringsskyddet inom studiestödssystemet eller i SGI-reglerna i lagen om allmän försäkring.

5. Särskild beräkningsgrund för föräldrapenning m.m.

5.1. Inledning

I direktiven anges att utredningens översyn även skall innefatta den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning. Denna beräkningsmodell är exklusiv för föräldraförsäkringen. En introduktion till nuvarande bestämmelser om föräldrars SGI-skydd och den särskilda beräkningsgrunden finns i bilaga 3.

Nuvarande regler innebär i korthet att en förälder får behålla sin sjukpenningrundande inkomst (SGI) under ett år. Även efter barnets ettårsdag har föräldrar möjlighet att skydda sin SGI. SGI:n sänks inte om föräldern i oavbruten följd antingen är ledig från sitt förvärvsarbete och uppbär hel föräldrapenningförmån eller har förkortad arbetstid och uppbär föräldrapenning som minst svarar mot arbetstidens nedsättning.

En förälder som före barnets födelse arbetade heltid kan därmed behålla en SGI beräknad på inkomsten i detta arbete under flera år. Detta gäller även i de fall föräldern stadigvarande återgått i deltidsarbete. Vid uttag av t.ex. sjukpenning och tillfällig föräldrapenning lämnas ersättning som svarar mot inkomsten i det tidigare arbetet (gällande SGI). Föräldern blir därmed överkompenserad efter när inkomstförlusten endast motsvarar inkomsten från deltidsarbetet. Utredningen av SGI-skyddet är dessutom enligt uppgift den del i försäkringskassornas SGI-hantering som tillhör de mera betungande. Därtill kommer att tillämpningen inte heller är likformig över landet.

5.2. Förlängning av SGI-skydd och särskild beräkningsgrund m.m.

Utredningens förslag: SGI-skyddet efter barnets födelse för-

längs med ett halvår. Motsvarande ändring görs vid adoption av barn. SGI-skyddet vid vård av barn skall också gälla föräldrar som saknar ett arbete.

Efter det att barnet uppnått ett och ett halvt års ålder skall samtliga förmåner utom föräldrapenning beräknas efter den SGI som kan fastställas på den beräknade framtida inkomsten av förvärvsarbete.

Den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning förlängs till dess barnet uppnått två och ett halvt års ålder. Följdändringar görs för situationer när en kvinna är gravid på nytt och vid adoption av barn.

I förarbeten till den nuvarande lagstiftningen framhöll regeringen att det inte är rimligt att en förälder som efter barnets ettårsdag mera stadigvarande minskat sin arbetstid kan få andra förmåner än föräldrapenning beräknad efter en SGI som baseras på ett arbete i större omfattning än det som faktiskt utfördes.1

Nuvarande tillämpning efter barnets ettårsdag har således avlägsnat sig från vad som ursprungligen var avsett. Den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning efter barnets ettårsdag saknar därför numera praktisk betydelse. Utredningen anser sammantaget att det finns skäl att se över nuvarande regler.

Föräldrar är vanligtvis lediga för vård av barn under den längre tid som föräldraledighetslagen medger och strävar därför att med hjälp av uttag av föräldrapenning täcka upp tiden för ledigheten och därmed bibehålla sjukpenningskyddet även efter ettårsdagen. Detta medför att försäkringskassorna får ägna stora resurser åt att administrera sådana uttag.

Riksförsäkringsverket (RFV) har i sitt remissvar på utredningens delrapport tagit upp frågan om de problem som uppkommer i samband med prövningen av SGI-skyddet för föräldralediga efter barnets ettårsdag. RFV anser att den frågan är prioriterad och bör lösas så snart det är möjligt. Enligt RFV skulle problemen till

1Prop. 1984/85:78 Förbättringar inom föräldraförsäkringen, havandeskapspenningen och vissa regler inom sjukpenningförsäkringen s. 80.

största delen lösas om SGI-skyddet förlängs till dess att barnet fyller två och ett halvt år.

Enligt utredningens uppfattning har RFV främst praktiska skäl för sitt förslag. De flesta föräldrar har enligt nuvarande uttagsmönster tagit ut nästan alla av föräldrapenningdagar när barnet uppnått två och ett halvt års ålder. RFV anser att man genom att utöka skyddstiden i stort sett eliminerar föräldrarnas möjligheter men också behov av att utöka skyddstiden genom uttag av föräldrapenning. Därigenom uppnår man också lättnader för försäkringskassorna i deras arbete med SGI-utredningar. Utredningen befarar att en sådan förändring kan medföra att föräldrarna förändrar sitt uttagsmönster och vinnlägger sig om att spara sina dagar längre för att kunna använda dem efter det att barnet uppnått två och ett halvt års ålder. Problemen som uppkommer när man varvar arbete med föräldrapenninguttag skulle då återkomma. Detta reser förmodligen nya krav på ytterligare förlängning av SGI-skyddet. Enligt utredningens mening är det bättre att knyta SGI-skyddet till en tidsperiod som ansluter till en allmän rätt till ledighet vid barns födelse.

Utredningen föreslår att SGI-skyddet för vård av barn anpassas till bestämmelserna i 5 § föräldraledighetslagen (1995:584) om hel föräldraledighet utan krav på att föräldrapenning tas ut. I föräldraledighetslagen anges att en förälder har rätt till hel ledighet för vård av barn fram till dess barnet är ett och halvt år. En förändring som innebär ett återinförande av den tidigare rätten att behålla SGIskyddet fram till dess att barnet uppnått ett och halvt års ålder ligger därför nära till hands.

Reglerna om SGI-skydd i lagen om allmän försäkring bör inte heller stå i strid med arbetsrättens regler om hel föräldraledighet. Föreslaget ansluter också till de grundläggande principer som utredningen anser bör gälla för rätten att behålla ett sjukpenningskydd trots att förvärvsarbete inte utförs. Föräldraledighetslagen ingår som en väsentlig del i dagens arbetsrättsliga regelverk och utgör ett betydelsefullt instrument i arbetet för jämställdhet i arbetslivet. En föräldraledig person får också anses ha kvar samma anknytning till förvärvslivet som tidigare under den tid som regleras i föräldraledighetslagen, vilket motiverar en anpassning av SGI-skyddet till samma tid.

Förslaget omfattar även dem som inte har förvärvsarbete. Således bör även studerande omfattas av detta SGI-skydd. Alla föräldrar garanteras därmed en likvärdig behandling i skyddshänseende efter

barnets födelse. Motsvarande förändring görs när det gäller adoption av barn. Detta innebär att SGI inte får sänkas om mindre än ett och ett halvt år har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård.

Nuvarande tillämpning uppställer inte något krav på att föräldrarna faktiskt tar ut föräldrapenning för att omfattas av SGI-skydd. Någon förändring i denna del är inte avsedd.

När reglerna om SGI-skydd t.o.m. barnets ettårsdag infördes var det vanligt att en förälder tog ut merparten av dagarna i en direkt följd efter barnets födelse. Numera sker uttaget efter ett något förändrat mönster. Flera föräldrar sparar föräldrapenningdagar till senare tidpunkter och alternerar mellan arbete och vård av barn. Den svenska föräldraförsäkringen är och bör vara flexibel i syfte att ge familjer med olika villkor möjlighet till tid med barnen efter var och ens behov. Den femte förmånsnivå motsvarande en åttondels förmån som infördes den 1 januari 2002 syftade bl.a. till att ytterligare öka flexibiliteten inom föräldraförsäkringen.2

En förlängning av den tid då en förälder kan behålla sitt SGIskydd ökar föräldraförsäkringens flexibilitet och föräldrars möjligheter att allt efter det egna behovet kombinera arbete och föräldraledighet. Förändringen innebär även att flera föräldrar kommer att ha tagit ut merparten av sina föräldrapenningdagar inom tidsramen för SGI-skyddet. Flera kommer att ha återgått i förvärvsarbete, vilket kommer att underlätta för försäkringskassornas administration. Förslagen medför ändringar i 3 kap. 5 § tredje stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL).

I samband med att tiden för sjukpenningsskyddet vid föräldraledighet begränsades till ett år efter barnets födelse infördes den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning. Samtidigt fick föräldrarna rätt att disponera över uttaget av föräldrapenningen fram till dess barnet fyllde åtta år eller avslutade första skolåret. Syftet var att främja flexibiliteten i föräldraförsäkringen och bereda föräldrarna möjlighet att anpassa uttaget av föräldrapenning efter var och ens behov. Som framgår ovan föreslår utredningen alltså att SGI inte sänks under den tid som en förälder helt eller delvis vårdar barn, dock längst till dess barnet fyller ett och ett halvt år. För tid därefter bör samtliga SGI-förmåner – förutom föräldrapenning – beräknas enligt den SGI som fastställs på grundval av den beräknade framtida inkomsten av förvärvsarbete.

2Prop. 2000/01:44 Föräldraförsäkring och föräldraledighet s. 26 f.

Någon anledning att med denna förlängning avskaffa den särskilda beräkningsgrunden uppkommer inte. Denna speciella beräkningsgrund för föräldrapenning bör dock förlängas i motsvarande mån och gälla till dess barnet passerat två och ett halvt år. Föräldrarna garanteras således en bibehållen rätt till föräldrapenning enligt den ursprungliga högre nivån under två och ett halvt år även om någon av dem övergår till att arbeta deltid eller att helt vara hemma med barnet.

På samma sätt som gäller idag bör föräldrapenningen även fortsättningsvis beräknas efter den särskilda beräkningsgrunden om kvinnan är gravid på nytt innan barnet uppnått eller skulle ha uppnått två år och tre månaders ålder. Detsamma bör gälla vid adoption av barn som sker inom tre år efter det att det föregående barnet fötts eller adopterats.

Förändringarna innebär alltså att även tidsgränsen för den särskilda beräkningsgrunden förskjuts från två år till två och ett halvt år. Motsvarande anpassningar görs i de situationer som omnämnts i föregående stycke. Förändringarna är delvis en följd av förlängningen av SGI-skyddet för vård av barn. Det finns emellertid även andra skäl.

Den förlängda tidsperioden innebär att småbarnsföräldrar får utsträckt tid att förena familjebildning med arbete och studier utan att riskera rätten till tidigare föräldrapenningnivå och att på nytt behöva kvalificera sig för högre föräldrapenning Enligt utredningens mening ligger förändringen i linje med samhällsutvecklingen.

På annan plats i detta betänkande har alternativet med en fristående föräldraförsäkring behandlats. Den förlängda tidsperioden innebär inget avsteg från de tankar som utvecklats där utan kan utgöra ett steg i riktning mot en sådan fristående föräldraförsäkring.

Förändringarna innebär ett lagtekniskt förmånligare föräldrapenningskydd samtidigt som beräkning av annan ersättning som baseras på SGI närmare ansluter till faktiskt inkomstbortfall. Förslagen innebär ändringar i 4 kap. 6 § sista stycket AFL.

Enligt nuvarande praxis kan SGI ändras under pågående sjukperiod om det kan anses styrkt att den försäkrade, om han eller hon inte hade varit sjuk, hade arbetat i en annan, större omfattning. Någon ändring av denna praxis om ändring av SGI föreslås inte.

Förslagens konsekvenser redovisas i kap. 9.

6. Anpassning av SGI under skyddad tid

6.1. Inledning

Utredningen skall enligt sina direktiv se över reglerna om att följa löneutvecklingen under ett pågående ersättningsfall. Reglerna innebär i korthet att den försäkrade individen har rätt att – under den tid som hans eller hennes sjukpenninggrundande inkomst (SGI) är skyddad – få sin SGI anpassad efter löneutvecklingen inom sitt yrkesområde. Detta gäller även om den försäkrade inte längre arbetar inom yrkesområdet. Situationer när anpassning får ske regleras i huvudsak i Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1998:12) om sjukpenninggrundande inkomst. För några skyddssituationer regleras denna möjlighet i lag eller har stöd i förarbetena. Anpassning av SGI efter löneutvecklingen bygger på den s.k. inkomstbortfallsprincipen såsom den för närvarande används inom sjuk- och föräldraförsäkringen. SGI får anpassas till den arbetsinkomst som individen skulle ha haft om han eller hon inte hade varit t.ex. sjuk, föräldraledig eller arbetslös. Utvecklingen mot en allt rörligare arbetsmarknad har bl.a. medfört att dessa regler kommit att uppfattas som alltmer otidsenliga. Bestämmelserna medför stora administrativa svårigheter för handläggarna på försäkringskassan och upplevs också som orättvisa av framförallt egenföretagare och arbetslösa.

I det följande presenteras en problembeskrivning innan utredningen utvecklar sina överväganden och förslag. En introduktion till dagens bestämmelser finns i bilaga 4.

6.2. Problembeskrivning

Utredningens bedömning: Bestämmelserna om att den sjuk-

penninggrundande inkomsten (SGI) får anpassas efter löneutvecklingen inom individens yrkesområde uppfattas som alltmer otidsenliga.

Arbetslivet har genomgått betydande förändringar, vilket bl.a. medför att många individer inte har kvar förankringen i sitt yrkesområde. Lönen bestäms i allt högre grad på lokal nivå. Den är individuell och differentierad. Sifferlösa avtal och avtal som inte innehåller några generella löneökningar ökar.

SGI:n anpassas på olika sätt beroende på om den försäkrade individen är anställd, egenföretagare eller arbetslös. Detta upplevs som orättvist av framförallt egenföretagare och arbetslösa eftersom de i regel missgynnas.

Även anställda kan i vissa fall drabbas eftersom dagens regler inte medger att SGI:n anpassas före avtalets undertecknande. Sjuka och föräldralediga kan därmed gå miste om retroaktiv ersättning om de inte kompenseras särskilt av arbetsgivaren.

Dagens regler medför stora administrativa svårigheter för försäkringskassans handläggare. Utredningarna är tidskrävande, bl.a. för att det är svårt att uppskatta en fiktiv löneutveckling för en person som kanske under en längre period har saknat arbete och inte heller har anknytning till något yrkesområde.

6.2.1. Inledning

Möjligheterna att anpassa SGI efter löneutvecklingen inom den enskilde individens yrkesområde lades fast vid en tidpunkt då de flesta försäkrade hade en anknytning till ett yrkesområde. Det var inte heller några större problem att få information om hur mycket en person skulle ha fått vid olika löneförhandlingar. Löneutrymmet i form av generella tillägg bestämdes på central nivå mellan fackföreningarnas och arbetsgivarnas centralorganisationer. Individuell lönesättning var ovanlig. Utvecklingen har därefter medfört att bestämmelserna i många fall uppfattas som otidsenliga. I sin problembeskrivning har utredningen identifierat följande centrala problemområden:

– ett förändrat arbetsliv – arbetslösa och egenföretagare missgynnas – retroaktiv anpassning är inte möjlig – administrativa svårigheter.

6.2.2. Ett förändrat arbetsliv

Arbetslivet har genomgått betydande förändringar under det senaste decenniet. Teknikutveckling, arbetslöshet, lösligare anställningsformer och nya former för arbetsorganisering m.m. har medfört att gamla mönster på arbetsmarknaden stöps om och formeras på nytt. En allt rörligare arbetsmarknad medför också att många individer inte har kvar en förankring i ett yrkesområde. Detta kan medföra svårigheter att anpassa en SGI efter ett yrkesområde som kanske helt har försvunnit eller är inaktuellt.

Inom de fackliga organisationerna har det vidare skett en decentralisering från central nivå till förbundsnivå. Lönen bestäms i allt högre grad på lokal nivå. Den är individuell och differentierad. Sifferlösa avtal och avtal som inte innehåller några generella löneökningar ökar vilket medför särskilda svårigheter att anpassa SGI:n för arbetslösa.

6.2.3. Arbetslösa och egenföretagare missgynnas

SGI anpassas på olika sätt beroende på om den försäkrade individen är anställd, egenföretagare eller arbetslös.1 Detta medför att vissa grupper upplever tillämpningen som orättvis, godtycklig och svårförståelig.

En person som är anställd får i regel sin SGI anpassad efter sin faktiska löneutveckling som framgår av avtal mellan individen, arbetsgivaren och aktuellt fackförbund. I dessa fall kan försäkringskassan beakta både generella och individuella löneökningar. Generella löneökningar omfattar alla inom ett avtalsområde – t.ex. att alla garanteras en ökning på 200 kr per månad (individgaranti). Individuella löneökningar avser sådana lönepåslag som är direkt kopplade till individen.

En försäkrad som har inkomst av annat förvärvsarbete än anställning – dvs. egenföretagare – kan inte få sin SGI anpassad

1 Jfr RFV:s vägledning (2002:4) och allmänna råd (RAR 2002:2) och bilaga 4

eftersom hans eller hennes SGI baseras på en skatterättslig nettointäkt och inte på lön. Detta gäller även om egenföretagaren avvecklat sitt företag och omfattas av SGI-skydd vid t.ex. arbetslöshet. En aktiebolagsdelägare som arbetar i bolaget och uppbär lön kan däremot få sin SGI anpassad efter en skälighetsbedömning med ledning av de tre senaste årens taxerade löneuttag. En sådan person behandlas som en arbetstagare i förhållande till bolaget.

Arbetslösa kan under vissa omständigheter få en skyddad SGI anpassad efter löneutvecklingen inom yrkesområdet. Enligt Riksförsäkringsverkets (RFV) uppfattning kan endast generell löneutveckling påverka arbetslösas SGI. Domstolspraxis är däremot splittrad. Regeringsrätten har inte prövat frågan men det finns flera fall från kammarrätten.2 Vissa avgöranden bedömer i likhet med RFV att SGI:n skall anpassas efter generella löneökningar. Finns inga individgarantier kan SGI inte alls anpassas för den som är arbetslös. Andra avgöranden bedömer att anpassning skall ske efter en sorts genomsnittlig löneutveckling. Den ökande förekomsten av sifferlösa avtal och avtal som saknar individgarantier, vilket är särskilt vanligt bland tjänstemän och akademiker, gör att det går att ifrågasätta den tillämpning som säger att endast generella lönetillägg kan beaktas för arbetslösa. Domstolarnas olika uppfattningar om hur SGI skall anpassas för arbetslösa har skapat oklarheter i tillämpningen. Enligt vad utredningen har erfarit tillämpar också försäkringskassorna reglerna på olika sätt.

6.2.4. Retroaktiv anpassning är inte möjlig

Dagens bestämmelser om anpassning av SGI efter löneutveckling fungerar utan större problem i de ersättningsfall där individen har en anställning. SGI anpassas då till den nivå som framgår av ett nytt undertecknat löneavtal, dvs. till faktisk löneutveckling. Det finns emellertid vissa problem även för anställda. Enligt dagens regler får nämligen SGI:n anpassas först fr.o.m. den dag ett nytt löneavtal undertecknas och inte fr.o.m. den dag ett nytt avtal gäller. Inom sjuk- och föräldraförsäkringen är det alltså inte möjligt att betala ut ersättning retroaktivt från den tidpunkt avtalet gäller. Om inte arbetsgivaren betalar ut en retroaktiv ersättning till den sjuk- eller föräldralediga missgynnas denne i förhållande till en kollega som är kvar i arbete och som får en sådan retroaktiv ersättning.

2 Jfr bilaga 4

Dessa förhållanden har kritiserats från flera håll, inte minst av de fackliga organisationerna. De har bl.a. framhållit att sjukförsäkringsavgiften tas ut på löneutbetalningar för hela den retroaktiva tiden. Även socialförsäkringsutskottet anser att regeringen bör överväga en ändring under förutsättning att det är administrativt möjligt.3

I sammanhanget kan också påpekas att det finns ytterligare ett problem för anställda i samband med längre ersättningsfall. Utredningen har nämligen erfarit att föräldralediga eller långvarigt sjukskrivna kan missgynnas vid lönerevisionerna. I vissa fall omfattas personen överhuvudtaget inte av någon lönerevision förrän han eller hon återgått i arbete. Detta medför att SGI:n endast kan anpassas något eller inte alls. Problemet synes öka med ersättningsperiodens längd och ju mindre sannolikheten är att individen återgår i arbete hos arbetsgivaren.

6.2.5. Administrativa svårigheter

Den nu beskrivna utvecklingen av bl.a. arbetslivet innebär en ökande arbetsbelastning för försäkringskassorna i samband med ärenden om SGI-anpassning. Det är särskilt anpassning av SGI för försäkrade som saknar anställning som medför problem. Ofta är det mycket svårt att uppskatta en fiktiv löneutveckling för en person som kanske under en längre tid har saknat arbete och inte längre har någon anknytning till något yrkesområde. Handläggaren måste ibland gå flera år bakåt i tiden för att spåra den senaste arbetsinkomst som skall ligga till grund för en SGI. Sedan måste detta yrkesområde kopplas till ett avtalsområde. Därefter måste uppgifter om ett löneavtal rymmer någon generell löneutveckling hämtas in från aktuellt fackförbund.

Utredningen har fått vetskap om att det inte är ovanligt att vissa fackförbund lämnar inkomstuppgifter som bygger på lönestatistik i stället för uppgifter om generella lönetillägg. En sådan statistik kan visa den genomsnittliga löneutvecklingen enligt avtal inom den enskildes yrkesområde. Uppgifterna kan även inkludera s.k. löneglidning, dvs. höjningar vid sidan om löneavtal. Flera försäkringskassor har vittnat om svårigheten att få ut rätt uppgifter från fackförbunden. Detta innebär att SGI i stället för att grundas på den försäkrades inkomstförlust kan baseras på uppgifter som fack-

3 Bet. 2001/02:SfU1

förbunden bedömer som skäliga. Försäkringskassorna hamnar i dessa fall närmast i ett förhandlingsläge med fackförbunden och den försäkrade individen.

Slutligen måste tidpunkten för ett eller flera löneavtals undertecknande fastställas. Mot bakgrund av dels att flera år kan ha förflutit sedan ett avtal undertecknades, dels att löneutvecklingen kan vara bestämd av flera avtal på olika nivåer, är detta moment särskilt arbetskrävande när det gäller arbetslösa. I vissa fall kan det t.o.m. vara svårt att få fram ett datum. Handläggaren kan då få använda sig av schablonmässiga uppskattningar.

SGI-anpassning för anställda aktiebolagsdelägare tar också mycket tid i anspråk. Det är problematiskt att fastslå vilken löneutveckling som är aktuell för en aktiebolagsdelägare som har ett ensamt eller i vart fall avgörande inflytande över löneuttaget. Även i ersättningsfall där den försäkrade har en anställning kan det ibland krävas extra utredningsresurser, t.ex. för att utreda tidpunkten för ett eller flera avtals undertecknande.

Sammantaget kan utredningen konstatera att försäkringskassorna tvingas avsätta oproportionerligt stora administrativa resurser både inför och efter ett beslut i sådana ärenden. Utredningarna är tidskrävande och handläggaren kan ofta hamna i diskussioner med enskilda, fackförbund och i vissa fall även tidigare arbetsgivare. Enligt uppgifter från en förstudie av Riksförsäkringsverket är ca 400 årsarbetare sysselsatta med SGI-handläggning. Av dessa används minst 300 i samband med fördjupade SGI-utredningar. Dessa fördjupade utredningarna avser ca 25 procent av den totala volymen SGI-ärenden. Utredningar om arbetslösas och egenföretagares SGI dominerar bland dessa ärenden. Bland de arbetslösa dominerar utredning av SGI-skyddade tider och löneutveckling.4

4 RFV:s förstudie SGI-processen genomfördes år 2001

6.3. SGI indexeras efter konsumentprisindex

Utredningens förslag: Den sjukpenninggrundande inkomsten

(SGI) skall indexeras efter förändringen av konsumentprisindex (KPI). Till grund för indexeringen skall ligga hela prisförändringen den senaste möjliga månaden före indexeringstidpunkten och motsvarande månad året dessförinnan.

Indexering omfattar försäkrade som har inkomst av annat förvärvsarbete (egenföretagare) eller är helt eller delvis arbetslösa.

För egenföretagare infaller indexeringstidpunkten normalt när en ersättningsperiod pågått i 365 dagar. För arbetslösa infaller indexeringstidpunkten när en SGI-grundande verksamhet upphört och den försäkrade befunnit sig i skyddad tid under 365 dagar. Därefter indexeras SGI:n var 365:e dag under förutsättning att ett ersättningsärende pågår.

Även en förälder som får föräldrapenning efter en särskild beräkningsgrund omfattas av indexering.

Personer som har en anställning som kan läggas till grund för SGI får även i fortsättningen sin SGI anpassad efter faktisk löneutveckling så länge personen har sin anställning kvar. Anpassning sker när ett nytt undertecknat avtal visar att den försäkrade fått en löneförhöjning. Upphör anställningen under pågående ersättningsperiod indexeras i stället ersättningen. Första indexeringen sker efter 365 dagar räknat från dagen efter den sista anställningsdagen.

6.3.1. Inledning

Anpassningen av SGI efter löneutvecklingen fungerar i stort sett tillfredsställande i de ersättningsfall där individen har en längre anställning. För övriga grupper medför dagens regler flera nackdelar. Särskilt allvarligt är att vissa grupper upplever tillämpningen som orättvis, godtycklig och svårförståelig. Det är inte hellre rimligt att försäkringskassorna tvingas avsätta så mycket resurser i enskilda ärenden. Nuvarande regelverk riskerar därför enligt utredningen tilltron till den allmänna försäkringen. Det finns således skäl att överväga en ny anpassningsmodell för SGI för försäkrade som inte har en pågående anställning, dvs. i första hand arbetslösa och egenföretagare. Givetvis kan man ställa sig frågan om SGI

överhuvudtaget bör anpassas. Anpassning har störst betydelse vid längre ersättningsperioder och sjukpenning bör ju i regel inte betalas ut för längre perioder.5 Utredningen har vägt för- och nackdelar med anpassning av SGI och bedömer att övervägande skäl talar för att SGI även framöver behöver skall kunna anpassas. Erfarenhetsmässigt har såväl prisnivån i samhället som de förvärvsarbetandes inkomster förändrats över tiden. Långsiktigt har det i Sverige skett en stadig ökning av köpkraften eller reallönerna. Det har ansetts nödvändigt att bygga in mekanismer som innebär att ersättningar från socialförsäkringen på något sätt anpassas efter den ekonomiska utvecklingen i samhället. Alternativet vore att låta dessa ersättningar förbli nominellt oförändrade.

Framför allt mot bakgrund av de långa sjukperioderna, men även mot bakgrund av att SGI ligger till grund även för föräldrapenning som inte sällan tas ut under en längre tid, är det svårt att se att en sådan lösning skulle kunna vara hållbar på sikt – i synnerhet om utvecklingen av priser och löner även i framtiden påtagligt avviker från nominellt oförändrade ersättningar. På sikt skulle detta innebära att de som under en längre tid uppbär ersättning från sjuk- och föräldraförsäkringen skulle få sina ersättningar kraftigt urholkade. Utredningen bedömer därför inte att det är en framkomlig väg att slopa varje form av anpassning av SGI under skyddad tid.

Enligt utredningens direktiv är utgångspunkten att de regler som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Administrationen av försäkringen bör också vara enkel och undantag bör så långt det är möjligt undvikas. En ny modell bör därför uppfylla dessa krav. Utredningen anser vidare att en framtida anpassningsmodell även bör omfatta följande krav, nämligen – att utvecklingen av försäkringsutgifterna beaktas, – att försäkringsmässigheten och principen om faktiskt inkomst-

bortfall upprätthålls eller förstärks, – att arbetslinjen inom sjukförsäkringen upprätthålls eller för-

stärks.

Utredningen bedömer att ovanstående krav inte kan uppfyllas inom ramen för en justerad men i grunden bibehållen anpassning efter löneutvecklingen. I stället krävs det en mer omfattande änd-

5 Enligt synsätt som bl.a. framkommer i prop. 1990/91:141 och SOU 2002:5

ring där den individuella anpassningen slopas till förmån för någon form av automatisk indexering. I ett indexeringssystem kan ersättningarna i princip knytas till prisutvecklingen genom en prisindexering eller till standardutvecklingen genom en inkomstindexering. Prisindexering innebär att ersättningen värdesäkras vilket garanterar en bibehållen köpkraft. I stället för att säkra köpkraften i förmånerna kan dessa standardanpassas genom någon form av inkomstindexering. Med standardanpassning avses att förmånerna följer den allmänna inkomstutvecklingen för förvärvsarbetande. Genom standardanpassning tillförsäkras förmånstagaren del av den ekonomiska tillväxten, oavsett om denna är positiv eller negativ.

I det följande presenterar utredningen sitt val av indexeringsmodell samt utvecklar sina överväganden och förslag.

6.3.2. Val av indexeringsmodell

Vid valet av vilken indexeringsmodell som skall ersätta det nuvarande regelverket för bl.a. arbetslösa och egenföretagare har utredningen övervägt olika alternativ. I bilaga 4 presenteras olika indexeringsmodeller och de för- och nackdelar som följer av olika indexeringsalternativ. Här nöjer sig utredningen med att konstatera att valet har stått mellan en prisindexering och en inkomstindexering.

En anpassningsmodell som bygger på hel inkomstindexering, vilken skulle baseras på en sorts genomsnittlig löneutveckling i Sverige, har enligt utredningen flera nackdelar. En sådan är att nivån på anpassningen av SGI för arbetslösa skulle överstiga löneutvecklingen för vissa förvärvsarbetande. Inom socialförsäkringen, och även i samhället i stort, uppmuntras arbetslinjen. En alltför hög anpassning av SGI för arbetslösa kan både försvåra rehabiliteringsmöjligheterna och leda till överströmningsproblem från arbetslöshetsförsäkringen till sjukförsäkringen. Det högre ersättningstaket inom sjukförsäkringen innebär redan i dag att det kan finnas ekonomiska incitament att uppbära sjukpenning i stället för att aktivt söka arbete. En högre anpassning av SGI, tillsammans med den av regeringen aviserade höjningen av inkomsttaket till 10 prisbasbelopp, skulle ytterligare förstärka dessa incitament. Dessutom skulle det medföra ökade försäkringskostnader.

SGI-systemet har kritiserats från flera håll under 1990-talet för att ha för låga kvalifikationskrav. Endast en avsikt att förvärvsar-

beta kan berättiga till SGI. De låga kvalifikationsvillkoren kan medföra att en person relativt enkelt kan få tillträde till sjukförsäkringen och sedan – via de generösa skyddsbestämmelserna – förbli där under en lång period trots att han eller hon inte längre har ett förvärvsarbete. Detta bidrar till att ge sjukförsäkringen en räckvidd som sträcker sig utöver en ren inkomstbortfallsförsäkring.

Kopplingen mellan avgifter och förmåner har vidare försvagats i takt med utvecklingen av skyddsbestämmelserna. Sambandet varierar beroende på dels hur länge personen arbetar före skyddstillfället, dels hur länge han eller hon befunnit sig i skyddad tid. För vissa grupper kan den del av försäkringsersättningen från sjukförsäkringen som överstiger ersättningen vid arbetslöshet snarare ses som ett bidrag än en ersättning för inkomstbortfall. Tanken är inte heller att sjukpenning skall uppbäras under längre tidsperioder än ett år. I förarbetena till nuvarande indexering av arbetsskadelivränta uttryckte regeringen att det för vissa personer kan vara viktigare att inkomsterna är värdesäkrade än att dessa följer de yrkesaktivas standardutveckling. Det kan t.ex. vara mer angeläget att ersättningen anpassas till den allmänna inkomstutvecklingen om den skall betalas ut under en lång tid än om ersättningsperioden är relativt kort.6

Utredningen bedömer sammantaget att man inom ramen för nuvarande försäkringsstruktur bör använda en viss restriktivitet vid valet av indexeringsmodell. Hel inkomstindexering kan därför inte förordas. Någon form av partiell realinkomstindexering skulle visserligen kunna vara ett alternativ. Det saknas emellertid för närvarande ett fullgott officiellt mått över den allmänna inkomstutvecklingen i landet. Socialförsäkringens inkomstindex är enligt utredningens bedömning inte heller ett tillfredsställande index för anpassning av korttidsförmåner. Mot denna bakgrund förordar utredningen att SGI anpassas genom hel prisindexering.

Prisindexering kan kopplas antingen till prisbasbeloppet eller till konsumentprisindex (KPI). För en utförligare beskrivning av dessa hänvisas till bilaga 4. Beräkningsgrunderna för prisbasbeloppet har av olika skäl avvikit från KPI under 1990-talet. Under åren 1995 och 1997 räknades exempelvis prisbasbeloppet upp med endast 60 procent av KPI. Prisbasbeloppet för 1998 räknades upp med 80 procent av KPI. Om prisbasbeloppet skulle användas vore eftersläpningen som minst 6 månader och som mest 18 månader.

6 Prop. 2001/02:81, s. 66

Anpassningen av SGI skulle därmed inte nödvändigtvis överensstämma med den prisutveckling som faktiskt ägt rum under den period som avses. KPI motsvarar i högre grad den faktiska prisutvecklingen i samhället. Genom en anknytning till KPI tillförsäkras den enskilde en bibehållen köpkraft.

Utredningen anser därför att anpassningen av SGI bör knytas till prisutvecklingen enligt KPI. Att knyta anpassningen till KPI innebär också administrativa fördelar för försäkringskassorna. Måttet är officiellt fastställt och känt hos en bred allmänhet.

En anpassning knuten till KPI kan ske på i huvudsak två olika sätt. Antingen används ett och samma KPI-tal, t.ex. utvecklingen av priser mellan juni året före indexeringsåret och juni året dessförinnan, under ett helt kalenderår. Denna modell används i dag vid anpassning av arbetsskadelivränta. Eller också används senast fastställda KPI-tal vid indexeringstidpunkten. Båda modellerna har för och nackdelar.

Det kan finnas administrativa fördelar med att använda ett och samma KPI-tal för ett helt kalenderår. Dessutom skulle enskilda enkelt kunna förutse utfallet från försäkringen. I likhet med prisbasbeloppet skulle emellertid eftersläpningen bli som mest ca 1,5 år.

KPI som löpande visar 12-månadersförändringar publiceras med endast en knapp månads eftersläpning. Om anpassningen av SGI knyts till senast fastställd KPI skulle anpassningen i princip överensstämma med den faktiska prisutvecklingen under perioden. Denna modell kräver dock kontinuerliga tekniska justeringar i försäkringskassornas ärendehanteringssystem.

Utredningen bedömer sammantaget att anpassningen av SGI bör knytas till senast fastställda KPI, räknat från indexeringstidpunkten. SGI-anpassningen kommer därmed i princip att överensstämma med den faktiska prisutveckling som ägt rum under samma tidsperiod.

Indexering kopplad till KPI innebär att SGI, vid negativ prisutveckling, skulle kunna komma att sänkas. Utredningen menar emellertid att förbudet mot sänkning av SGI även bör gälla i dessa situationer.

6.3.3. Vilka grupper omfattas och när sker indexeringen?

Vilka grupper är det då som skall omfattas av ovanstående anpassningsmodell och när skall indexeringen ske? När det gäller sättet att indexera konstaterar utredningen i bilaga 4 att det kan göras enligt tre olika modeller. Utredningen förordar vad som benämns som modell C.

Till en början anser utredningen att arbetslösa bör omfattas. Gruppen arbetslösa definieras på samma sätt som i dag. Till gruppen räknas de som i grunden är helt eller delvis arbetslösa och som omfattas av SGI-skydd.

För arbetslösa bör indexeringstidpunkten normalt infalla när en SGI-grundande verksamhet upphört och den försäkrade befunnit sig i skyddad tid i 365 dagar. Därefter bör SGI:n indexeras var 365:e dag under förutsättning att ett ersättningsärende pågår. Startdagen för den SGI-skyddade perioden blir således viktigare framdeles. I samband med ett ersättningsärende bör försäkringskassan utreda startdag.

En person kan ha arbetat heltid tidigare men övergått till arbete i lägre omfattning. Omfattas personen av SGI-skydd till den del som han eller hon inte arbetar beräknas för närvarande ersättningen på grundval av den skyddade heltids-SGI:n. Den försäkrade kvalificerar sig för en ny SGI först när han eller hon har fått ett nytt heltidsarbete. Dessa principer bör gälla även fortsättningsvis. I dag anpassas SGI efter den tillämpningsmodell som gäller för försäkrade som är helt eller delvis arbetslösa. Framdeles bör den skyddade SGI:n indexeras efter hela prisutvecklingen.

En annan grupp som bör omfattas av den föreslagna anpassningsmodellen är egenföretagare. Definition av egenföretagare bör följa nuvarande tillämpning. Egenföretagare omfattas inte av lagen av sjuklön. Indexeringstidpunkten bör därför normalt infalla när en ersättningsperiod pågått i 365 dagar. Eventuell karensdag räknas som första dagen i en ersättningsperiod. Med ersättningsperiod avses perioder med ersättning från försäkringskassan.

En egenföretagare kan under pågående ersättningsperiod komma in med nya uppgifter om inkomster som tjänats in före ersättningsperioden. Dessa uppgifter kan medföra att SGI:n höjs. Någon ändring i denna del avses inte. Om en ny SGI beslutas under pågående ersättningsperiod bör indexeringen ske 365 dagar efter den dag den nya SGI:n blivit gällande.

En ökande grupp arbetstagare har lösligare anställningsformer. Det gäller personer som har tillfälliga eller tidsbegränsade anställningar, t.ex. tim-, prov- eller projektanställda samt vikarier. I slutet av 2002 hade ca 544 000 personer tidsbegränsade anställningar.7 Vid anställningens början avtalas vanligen en lön som personen behåller till dess anställningen upphör eller förlängs via ett nytt anställningsavtal. Utredningen anser att dessa personer antingen bör få sin SGI indexerad eller också anpassad efter löneutvecklingen. Om en sådan försäkrad vid ersättningsperiodens första dag har en anställning som kan läggas till grund för SGI bör SGI:n ändras om inkomsten från anställningen ändras. När anställningen upphört bör SGI:n i stället indexeras. Indexeringstidpunkten bör infalla efter 365 dagar räknat från dagen efter det att anställningen upphört. Om SGI kan fastställas på en äldre inkomst och personen därefter omfattas av skyddsbestämmelserna, bör indexeringen ske med 365 dagars intervall räknat från dagen efter den dag då senaste SGI-grundande anställning upphörde.

Om en person kommer in med ett nytt anställningsavtal som visar att en tidsbegränsad anställning har förlängts eller övergått i en fast anställning – och lönen därigenom förändrats – bör precis som enligt nuvarande tillämpning en ny SGI kunna beräknas på grundval av dessa uppgifter.

Utredningen har övervägt om även aktiebolagsdelägare bör omfattas av reglerna om indexering. Aktiebolagsdelägare betecknas som anställda i förhållande till bolaget. Dessa personer är enligt lagen (1991:1047) om sjuklön berättigade till sjuklön. Inom socialförsäkringen omfattas de av samma regler som andra försäkrade med inkomst av anställning. Trots de problem som finns med nuvarande tillämpning är inte utredningen beredd att förorda några förändringar. Enligt utredningens uppfattning är det här primärt en fråga om hur SGI skall beräknas för denna grupp. I promemorian Beräkningsunderlag för dagersättning m.m. (Ds 1999:19, s. 115) föreslogs att beräkningsunderlaget för en anställd som är företagsledare i ett fåmansaktiebolag skulle bestämmas på ungefär samma sätt som försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete. Aktiebolagsdelägare som blivit arbetslösa kommer emellertid att omfattas av samma regler om indexering av SGI som andra personer som blivit arbetslösa. I denna del bedöms förslaget innebära en viss förbättring.

7 Enligt uppgifter från SCB

Regelförändringarna bör avse samtliga förmåner där SGI utgör beräkningsunderlag. Förslaget innebär därför att indexering även bör ske för den som har rätt att få tillbaka sin SGI efter en period med sjuk- och aktivitetsersättning.8 Detsamma gäller biståndsarbetare m.fl. som vid återkomst till Sverige efter utlandsvistelse har rätt att få tillbaka lägst den SGI som han eller hon var berättigad till före utlandsresan.9 Även en förälder som fått sin SGI sänkt när barnet uppnått ett och ett halvt år, men får sin föräldrapenning beräknad efter den SGI som gällde innan sänkningen, bör omfattas av indexering.10 Indexeringen bör normalt ske efter 365 dagar räknat från den dag SGI-skyddet vid vård av barn upphörde. För föräldralediga som i grunden är arbetslösa kan SGI ha indexerats redan tidigare. I dessa fall bör indexeringstidpunkten infalla efter 365 dagar räknat från senaste indexering.

6.3.4. Nuvarande regler behålls för anställda

Som påpekats fungerar nuvarande regelverk i stort sett tillfredsställande för anställda. Det är relativt enkelt att fastslå vilken löneökning individen har fått. Anställda får i dag sin SGI anpassad till den inkomst som personen skulle ha fått om han eller hon inte hade varit föräldraledig eller sjuk. Kopplingen till faktiskt inkomstbortfall är stark. Har en löneökning avtalats påverkas den anställdes SGI. Försäkrade som inte kan styrka någon sådan avtalad löneförhöjning kan däremot inte få sin SGI anpassad. Även andra förändringar av SGI under ett pågående ersättningsfall bygger på denna princip. Om en person t.ex. avtalar om utökad anställningsgrad och det får anses styrkt att han eller hon skulle ha fått en högre inkomst vid förvärvsarbete kan SGI höjas.

Enligt utredningen saknas det därför skäl att låta den föreslagna indexeringsmodellen även omfatta anställda. En sådan ordning skulle medföra alltför stora avsteg från nuvarande princip om inkomstbortfall. En individ som har en anställning som kan läggas till grund för SGI bör således även fortsättningsvis få sin SGI anpassad efter faktisk löneutveckling så länge han eller hon har sin anställning kvar. Upphör anställningen under pågående ersättningsperiod bör

8 Enligt bestämmelser i 3 kap. 5 c § lagen om allmän försäkring 9 3 kap. 5 b § lagen om allmän försäkring 10 4 kap. 6 § sjätte stycket lagen om allmän försäkring

ersättningen i stället indexeras. Första indexering bör ske efter 365 dagar räknat fr.o.m. dagen efter sista anställningsdagen.

Det förekommer alltså att försäkrade under pågående ersättningsperiod ändrar anställningsförhållande, t.ex. från deltid till heltid. Någon förändring av vad som gäller enligt nuvarande praxis föreslås inte.

Utredningen föreslår således två typer av anpassningsmodeller. Den ena modellen tillämpas för egenföretagare och arbetslösa och innebär att SGI indexeras enligt en schablon. Den andra tillämpas för anställda och innebär att SGI anpassas till faktisk löneutveckling. Två modeller skapar enligt utredningen en tydlig ansvarsfördelning mellan socialförsäkringen och avtalsslutande parter på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadens parter ges ett tydligt ansvar för att SGI skall kunna anpassas för personer med längre anställningar, inklusive dem som är sjukskrivna eller föräldralediga från sin anställning. I sammanhanget är det viktigt att understryka betydelsen av att arbetsmarknadens parter ser till att föräldralediga och sjukskrivna omfattas av lönerevisioner. Socialförsäkringen ansvarar för att arbetslösa, egenföretagare och försäkrade med en lösligare anknytning till en arbetsgivare ges möjlighet till SGIanpassning.

Utredningen bedömer att försäkringskollektivet kommer att gynnas av dessa förändringar. Personer som enligt nuvarande regler är helt eller delvis arbetslösa kommer, till skillnad från i dag, att vara garanterade en SGI-anpassning. Deras möjlighet till anpassning kommer inte längre att vara beroende av hur ett löneavtal är konstruerat. Dessutom kommer egenföretagare och i viss mån arbetslösa aktiebolagsdelägare att gynnas. För försäkrade med en pågående anställning sker inte några förändringar så länge anställningen består. Även fortsättningsvis är alltså avtalen mellan arbetsmarknadens parter avgörande för om och på vilket sätt SGI skall kunna anpassas.

Förändringarna bör också medföra påtagliga administrativa förenklingar för försäkringskassorna. Det blir vidare enklare för enskilda att förutse utfallet från försäkringen. En indexering innebär att alla försäkrade, oavsett var de bor i landet, kommet att behandlas lika.

6.3.5. Särskilt om retroaktiva avtal

Att nuvarande regler behålls för anställda innebär att problematiken med retroaktiva löneavtal fortfarande är aktuell. Som påpekats inledningsvis i detta kapitel är tidpunkten för ett löneavtals undertecknande den tidigaste dag fr.o.m. vilken SGI kan ändras. Inom sjuk- och föräldraförsäkringen är det därför inte möjligt att betala ut ersättning retroaktivt från den tidpunkt avtalet gäller. I utredningens direktiv uttrycks visserligen inte särskilt att denna fråga bör ses över. Med hänsyn till de önskemål som framförts av de fackliga organisationerna och med beaktande av socialförsäkringsutskottets uttalande väljer utredningen ändå att beröra frågan.11

SGI är en persons framtida inkomst. En ny SGI kan enligt lagen om allmän försäkring fastställas fr.o.m. den dag ”anledning till ändring” uppkommer. Anledning till ändring är den dag inkomstförhållanden ändras. Innan ett nytt avtal är undertecknat går det ju inte att säga att de framtida inkomstförhållandena har ändrats. Problematiken med retroaktiva löneavtal är inte ny. Redan under 1980talet var frågan föremål för en grundlig genomgång i en statlig utredning.12 Någon ändring föreslogs inte då eftersom det ansågs bli både komplicerat, svårt att administrera och medföra ökade försäkringsutgifter. För ytterligare information hänvisas till bilaga 4.

Frågan är om det i dag finns förutsättningar att föreslå en sådan ändring. Utredningen bedömer visserligen att det rent administrativt går att hantera en sådan ordning. I dag finns ett helt annat teknikstöd. Trots teknikstödet kommer dock en sådan ändring att komplicera och fördyra administrationen. Vidare måste det övervägas någon form av begränsningsregler. SGI ligger ju till grund för ett antal förmåner. Under en retroaktivtid kan en försäkrad ha beviljats tillfällig föräldrapenning vid flera tillfällen eller haft kortare sjukperioder. Beräkning av ett tillägg skulle i så fall behöva göras särskilt för varje ersättningsperiod. Kortare ersättningsperioder skulle därför behöva undantas.

En ny ordning kommer inte bara att medföra en mer komplicerad och kostnadskrävande administration. Förändringarna kommer också att medföra en tämligen kraftig ökning av försäkringskostnaderna. Utredningen ställer sig också frågan om detta är ett problem som bör hanteras inom socialförsäkringen. Problemet

11 I sitt betänkande 2001/02:SfU framför utskottet att regeringen bör överväga en ändring om det är administrativt möjligt 12 Jfr SOU 1983:48 Egenföretagares sjukpenning m.m.

uppstår ju endast om avtalsförhandlingarna mellan arbetsmarknadens parter drar ut på tiden.

Mot bakgrund av utredningens direktiv, där det anges att administrationen av försäkringen skall vara enkel, går det inte att förorda några förändringar för beräkningen av SGI vid retroaktiva löneavtal. Vid denna bedömning har utredningen även vägt in ökade försäkringskostnader. De avtalsslutande parterna bör därför även fortsättningsvis hantera denna fråga. Avtalen skulle t.ex. kunna utformas så att eventuella retroaktiva ersättningar tillfaller även personer som varit frånvarande på grund av sjukdom eller föräldraledighet under någon del av den retroaktiva tiden. Utredningen har erfarit att vissa fackförbund redan i dag tar ett sådant ansvar.13

13 Jfr ALFA (allmänt löne- förmånsavtal, cirkulär 2002:A 5) ramavtal för anställda vid statliga myndigheter

7. Beräkning av arbetslivsskaderänta för förfluten tid

7.1. Inledning

I föregående kapitel har utredningen lämnat förslag till regler om rätten att följa löneutvecklingen under pågående ersättningsfall. Enligt sina direktiv skall utredningen i detta sammanhang även uppmärksamma frågan om löneutveckling vid beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid.

Enligt nuvarande principer för beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid delas livräntetiden upp i två delar, där en del avser den retroaktiva tiden och en del framtiden. Vid beräkning av livränta för retroaktivtiden utreds hur inkomsten under den tiden utvecklats och varje inkomständring medför beräkning av ett nytt livränteunderlag. Beslut om livränta som omfattar retroaktiv tid innehåller därmed inte bara ett livränteunderlag och en livränta som varje år räknas om enligt det särskilda tal som gäller för arbetsskadelivräntor. Ett sådant beslut innehåller dessutom flera livränteunderlag och livräntor för skilda perioder under retroaktivtiden.

Genom att livränta för förfluten tid och livränta som avser framtiden beräknas på olika sätt blir storleken på livräntebeloppet – och i vissa fall även möjligheterna till livränta – beroende av när försäkringskassan fattar sitt beslut.

Det är inte bara vid beräkning av livränta för förfluten tid som det finns anledning att räkna fram nya livränteunderlag. Även vid förlängning av tidsbegränsade livräntor fastställs ett nytt livränteunderlag. Detta baseras på en uppskattning av den försäkrades inkomst som frisk eller oskadad. Utfallet beror således också på om livräntan tidsbegränsas eller beviljas tills vidare.

I det följande presenteras en problembeskrivning innan utredningen utvecklar sina överväganden och förslag. En närmare beskrivning av hur arbetsskadelivränta beräknas ges i bilaga 5.

7.2. Problembeskrivning

Utredningens bedömning: De problem som uppkommer med

nuvarande tillämpning är av två slag.

Ett problem är att utfallet vid beräkningen av arbetsskadelivränta kan bli orättvist. Med nuvarande tillämpning kan livräntan vid i övrigt identiska förhållanden komma att lämnas med olika stora belopp till de arbetsskadade. Problemet beror på olika principer för att beräkna livränta.

Ett annat problem är att nuvarande sätt att beräkna livränta medför stora administrativa svårigheter för försäkringskassans handläggare. Problemen är i huvudsak desamma som vid anpassning av SGI efter löneutvecklingen. Uppgifter som lämnas bygger ofta på hypotetiska resonemang och lönestatistik. Någon möjlighet att kontrollera uppgifternas riktighet finns i regel inte. Det är svårt att uppnå likformighet. När livränta beviljas för förfluten tid måste nya livränteunderlag och livräntor beräknas för varje nytt löneavtal. Varje ändring skall samordnas med eventuell sjukersättning eller aktivitetsersättning.

7.2.1. Inledning

Sättet att beräkna livräntor för förfluten tid har utvecklats i praxis. Någon särskild bestämmelse som reglerar beräkningen av livränta för förfluten tid finns nämligen inte i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF). Utvecklingen har lett till att beslut om livränta i många fall resulterar i ett stort antal livränteunderlag. Inte heller finns det någon bestämmelse som reglerar frågan om hur livränteunderlaget skall beräknas vid omprövning eller vid förlängning av en tidsbegränsad livränta. Hur tillämpningen har vuxit fram och vilka försök som under årens lopp gjorts för att komma tillrätta med de problem som denna tillämpning fört med sig beskrivs närmare i bilaga 5.

De problem som uppkommer med nuvarande tillämpning är av två slag. De avser – utfallet av beräkning av arbetsskadelivränta och – administrativa svårigheter.

7.2.2. Orättvist utfall vid beräkning av livränta

Ett beslut om livränta från en viss tidpunkt kan som sagt resultera i att livräntans storlek varierar beroende på när försäkringskassan fattar beslut om livränta och om beslutet gäller tills vidare eller är tidsbegränsat.

Varje nytt löneavtal som blir känt och börjar gälla under den period som den retroaktiva livräntan omfattar skall enligt praxis beaktas. Löneförhöjningarna läggs till grund för bestämmande av livränteunderlag tidigast fr.o.m. avtalstidpunkten.

Beslut om livränta skall omprövas om ändring av betydelse har skett i de förhållanden som var avgörande för beslutet eller om den försäkrades möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete väsentligen har förbättrats. Det innebär att livräntan kan höjas eller sänkas om inkomsten ändras. Om inkomständringen är så stor att förutsättningarna för omprövning är uppfyllda skall en ny livränta beräknas. Vid beräkning av ny livränta görs en jämförelse mellan vad den försäkrade vid omprövningstillfället skulle ha haft i inkomst som frisk och den inkomst han eller hon faktiskt har trots skadan. Även vid höjning av en livränta kan det bli fråga om retroaktiv tid och därmed flera livränteunderlag.

När livränta har beviljats för en begränsad tid och därefter skall beviljas för en ny period grundas inte denna på det tidigare bestämda livränteunderlaget. I sådana fall fastställs livränteunderlaget med utgångspunkt i den inkomst den försäkrade skulle ha haft vid den tidpunkt från vilken fortsatt livränta beviljas. Man beräknar således en fiktiv SGI baserad på en uppskattning av den inkomst den skadade skulle ha haft som oskadad.

Vid i övrigt identiska förhållanden kan livränta därför komma att lämnas med olika stora belopp till de arbetsskadade. Problemet beror på olika principer för att beräkna livränta. I extrema fall kan det komma att innebära att en person beviljas livränta medan en annan inte alls får rätt till någon livränta. Om det i det enskilda fallet blir till förmån eller nackdel för den försäkrade beror på relationen mellan den löneutveckling som ägt rum och utvecklingen av det prisbasbelopp (fr.o.m. den 1 januari 2003 ett särskilt tal) som ligger till grund för anpassningen av den löpande livräntan.

Fram till den 1 januari 2003 var fastställd livränta knuten till prisbasbeloppet och omräknades vid förändringar av detta. Prisbasbeloppet fastställs för varje år. Livräntan värdesäkrades således i förhållande till prisutvecklingen. Långsiktigt har det i Sverige skett

en stadig ökning av köpkraften eller reallönerna. Löneutvecklingen har således överstigit prisutvecklingen. Konsekvensen har blivit att individer som antingen beviljats tidsbegränsad livränta eller livränta för förfluten tid i allmänhet har gynnats. Dessa har fått nya livränteunderlag fastställda grundade på löneutvecklingen. Personer som har beviljats livränta tills vidare har generellt sett missgynnats eftersom livräntan räknats om efter den lägre prisutvecklingen.

Från och med den 1 januari 2003 sker uppräkningen av en fastställd livränta efter en väsentligen annorlunda modell. Den årliga uppräkningen är numera kopplad till den allmänna inkomstutvecklingen. Uppräkningen kommer i regel att vara högre än tidigare. Detta medför att de skillnader som följt av olika beräkningssätt generellt kommer att vara mindre framdeles. Förändringen innebär emellertid inte att problemen har upphört. Det kan fortfarande uppstå omotiverade skillnader.

7.2.3. Administrativa svårigheter

Vid upprepade tillfällen har det påtalats att nuvarande tillämpning är administrativt betungande. De problem som uppkommer är i stor utsträckning desamma som vid anpassning av SGI efter löneutvecklingen. Uppgifter måste hämtas från tidigare arbetsgivare om personer som kanske inte har varit i arbete på flera år. De uppgifter som lämnas bygger ofta på hypotetiska resonemang eftersom individuell lönesättning numera gäller inom de flesta områden. I de fall där arbetsgivaren inte finns kvar måste uppgifter hämtas från respektive fackförbund. Uppgifterna därifrån bygger i regel på lönestatistik. Detta innebär att livräntan i stället för att grundas på den försäkrades inkomstförlust kan komma att baseras på avvägningar som av arbetsgivaren eller förbundet bedöms som skäliga. Någon möjlighet att kontrollera uppgifternas riktighet finns nästan aldrig. Det är därför svårt att åstadkomma en likformig tillämpning.

Varje nytt löneavtal som blir känt och börjar gälla under den period som den retroaktiva livräntan omfattar innebär beräkningar av nya livränteunderlag och livräntor. Varje ändring skall samordnas med eventuell sjukersättning eller aktivitetsersättning vilket även detta innebär ett omfattande administrativt arbete.

7.3. En rättvisare och enklare beräkning av livränta

Utredningens förslag: Livränteunderlaget fastställs från den

tidpunkt då livränta första gången börjar utges och bestäms enbart på grundval av förhållandena vid den tidpunkten. Vid förlängning eller omprövning av livränta används ett och samma livränteunderlag som räknats upp med samma särskilda tal som livräntan räknas upp med.

Om livränteunderlaget grundas på tillfälligt höga eller låga inkomster skall ett nytt livränteunderlag kunna beräknas och läggas till grund för beräkningen av livränta fr.o.m. den dag då inkomstförhållandena skulle ha förändrats. Bedömningen av om ett nytt livränteunderlag behöver fastställas sker med utgångspunkt i information som finns tillgänglig vid den tidpunkt då livränta första gången börjar utges.

Löneavtal som träffas med retroaktiv verkan kan medräknas i livränteunderlaget förutsatt att avtalet omfattar begynnelsetidpunkten för livräntan.

7.3.1. Inledning

Enligt nuvarande tillämpning kan livräntan utfalla olika beroende på om den tidsbegränsas eller beviljas tills vidare. Utfallet kan även bli olika beroende på om beslutet avser förfluten tid eller framtid samt när försäkringskassan fattar beslut. Enligt utredningens mening bör inte skillnader i ersättningsnivå mellan försäkrade bero på sådana faktorer.

Som framgått är dessutom hanteringen administrativt betungande och komplicerad. Tillämpningen brister i likformighet.

Mot bakgrund av dessa brister anser utredningen att reglerna bör förändras. Utredningen anser att förändrade regler bör leda till

  • att storleken på livräntan inte bör vara beroende av när försäkringskassan skiljer sig från ärendet eller om livränta beviljas tills vidare eller tidsbegränsas,
  • att systemet för beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid blir rättvist,
  • att det blir en förenklad administrativ hantering.

Vid remissbehandlingen av tidigare förslag till förändringar har det bl.a. hävdats att en kortare handläggningstid hos försäkringskassorna och rätt bedömningar från början skulle medföra att retroaktiva beräkningar nästan aldrig skulle behöva göras. De problem som följer av olika beräkningsprinciper skulle därmed nästan helt kunna försvinna. Det sätt på vilket försäkringskassorna handlägger arbetsskadelivräntor har naturligtvis betydelse för utfallet. Utfallet påverkas bl.a. av handläggningstiderna och bedömningen av skadans varaktighet. Men det är andra faktorer som har större betydelse. Såvitt utredningen kan bedöma är den vanligaste situationen att rätt till livränta eller skäl för omprövning av en sådan har uppkommit långt innan den skadade kommer in med sin ansökan. Den största gruppen omfattar dem som även ansöker om sjuk- eller aktivitetsersättning. Här blir det i princip aldrig fråga om något annat än retroaktiva beslut. Enligt uppgifter från RFV utgör andelen retroaktiva beslut – oavsett eventuella handläggningsrutiner – ungefär 95 procent av samtliga beslut. Behovet av retroaktiva beräkningar är därför inte i någon högre grad föranlett av faktorer som kan härledas till försäkringskassans handläggning. Retroaktiva arbetsskadelivräntor kan således även fortsättningsvis bedömas utgöra merparten av besluten.

Utredningen bedömer i stället att det bara finns ett sätt att komma till rätta med problemen och att skapa likformighet i tillämpningen. En och samma princip bör gälla för beräkning av livränta oavsett om det rör sig om förfluten tid eller framtid. Samma princip bör också gälla för förlängning och omprövning av livränta. Vid valet av en sådan princip för beräkning av livränta finns enligt utredningen två alternativ.

Det ena alternativet är att överföra det nuvarande sättet att beräkna retroaktiv livränta till att gälla även för livränta som skall utges framåt i tiden. Det skulle i praktiken innebära att livräntan fick räknas om efter varje nytt löneavtal under hela livräntetiden. En sådan lösning skulle vara rättvis och likformig. Den har också starka skadeståndsrättsliga inslag. Emellertid fattas för närvarande årligen ca 10 000 beslut om livränta. Samtliga livräntor som betalas ut uppgår till ca 89 000. Av administrativa skäl är en lösning med ständiga omräkningar omöjlig. Det går därför inte att förorda ett alternativ med en utbyggd individuell löneanpassning.

Det andra alternativet – vilket utredningen bedömer som den enda framkomliga vägen för att lösa nuvarande problem – är att beräkna livränta även under retroaktivtid som om den beräkningen

avsåg den framtida livräntan. Detta innebär att endast ett livränteunderlag fastställs som också gäller vid förlängning och omprövning av livränta. Det finns därvid anledning att ta ställning till om retroaktiva löneavtal som omfattar begynnelsetidpunkten skall få påverka livränteunderlaget.

Utredningen är medveten om att ett system med enbart ett livränteunderlag kan bli stelbent och leda till stötande resultat. Det kan därför finnas anledning att resonera kring eventuella undantag från huvudregeln.

7.3.2. Huvudregel – ett livränteunderlag vid beräkning av livränta

Enligt nuvarande tillämpning görs vid beräkning av ny livränta en jämförelse mellan vad den försäkrade skulle ha haft i inkomst som frisk (nytt livränteunderlag) och den inkomst han eller hon faktiskt har trots skadan. En sådan jämförelse görs även i de fall livräntan ändras vid omprövning eller den fortsatta rätten prövas vid utgången av en tidsbegränsad livränta. Detsamma gäller i de fall livränta beviljas för förfluten tid.

Ett beslut om livränta kan som beskrivits tidigare resultera i att livräntans storlek varierar beroende på när försäkringskassan fattar beslut och om beslutet gäller tills vidare eller är tidsbegränsat.

Utgångspunkten för utredningens förslag är

  • att samma principer skall gälla för beräkningen av livränta oavsett tiden för beslutet och
  • att endast ett livränteunderlag skall fastställas för en och samma skada.

Utredningen har stannat för att föreslå att det livränteunderlag som fastställs att gälla fr.o.m. den tidpunkt från vilken livränta först skall utges också skall ligga till grund för den fortsatta livränteberäkningen. Detta bör gälla oavsett vid vilken tidpunkt som livränta beslutas och också gälla vid omprövning eller förlängning av livränta.

I de situationer där livränta enligt nuvarande tillämpning beräknas med utgångspunkt i den inkomst den skadade skulle ha haft som oskadad, bör i fortsättningen i stället användas det först fastställda livränteunderlaget. Vid en omprövning bör istället detta livränteunderlag jämföras med den skadades faktiska inkomst trots

skadan. Detta innebär att livränteunderlaget inte omprövas. En ny livränta bör grundas på samma livränteunderlag som den tidigare. Detta utgör ett avsteg från den förutsättningslösa prövning som hittills skett och som inte bara omfattat rätten till livränta utan också livränteunderlaget.

Också regelförändringen år 1993 innebar att endast ett livränteunderlag fastställdes.1 Livränteunderlaget skulle inte kunna bestämmas på nytt för samma skada. Det saknades dock regler för hur livränteunderlaget skulle räknas upp när det blev fråga om förlängning av en tidsbegränsad livränta eller i samband med en omprövning. De nya reglerna medförde därför problem med under- och överkompensation.2 Problemen berodde dels på skillnader mellan löne- och prisutveckling, dels på att livränteunderlaget vid omprövning eller förlängning av en tidsbegränsad livränta inte värdesäkrades eller anpassades efter löneutvecklingen i samhället.

Det är därför av vikt att det införs regler för uppräkning också av livränteunderlaget. Om livränta som beviljats tills vidare omprövas, eller en ny livränta fastställs efter det att en tidsbegränsad livränta upphört, måste också livränteunderlaget standardanpassas. Anpassningen görs genom att livränteunderlaget räknas om med samma särskilda tal som i dag gäller för omräkning av livränta. Anpassningen bör anslutas till nuvarande principer om indexering av en fastställd livränta.

Skillnaderna mellan faktisk löneutveckling och nivån på den standardanpassning som föreslås är i allmänhet mindre än mellan faktisk löneutveckling och prisutveckling. Indexering innebär emellertid alltid en viss schablonisering eftersom indexet speglar en genomsnittlig utveckling. Individer och grupper av individer kan ha en utveckling som avviker från den genomsnittliga utvecklingen. Mot bakgrund av att även livränteunderlaget anpassas – och att standardanpassning föreslås som indexeringsmodell – kommer de problem med över- eller underkompensation som tidigare förslag medfört att i princip upphöra.

Vid remissbehandlingen av tidigare förslag till förändringar har det bl.a. hävdats att det skadeståndsrättsliga inslaget i arbetsskadeförsäkringen skulle lägga hinder i vägen för det föreslagna sättet att beräkna livränta (jfr bilaga 5). Utredningen konstaterar dock att arbetsskadeförsäkringen är ett offentligt åtagande och staten sätter villkoren för detta. Arbetsskadeförsäkringen vilar på skadestånds-

1Prop. 1992/93:30 och bet. 1992/93:SfU8, jfr bilaga 5 2Prop. 1992/93:178 och bet. 1992/93:SfU17, jfr bilaga 5

rättslig grund men detta innebär inte att ersättningen bestäms enligt skadeståndsrättsliga principer. En närmare beskrivning av skillnaderna mellan skadeståndsrätten och arbetsskadeförsäkringen finns i bilaga 5.

De föreslagna ändringarna innebär

  • att livräntans storlek inte blir beroende av tidpunkten för försäkringskassans beslut, och
  • att livränteunderlaget inte omprövas vare sig vid förlängning av en tidsbegränsad livränta eller vid omprövning av en löpande livränta, utan räknas upp i förhållande till förändringen av det särskilda talet.

Förslaget uppfyller enligt utredningen de krav på ett rättvist och administrativt enkelt system för beräkning av arbetsskadelivräntor som i olika sammanhang har uppställts.3 Vidare minskar utrymmet för skönsmässiga bedömningar och de försäkrade kommer i framtiden att behandlas lika. För försäkringskassorna innebär det en väsentligt enklare administration. Genomströmningstiderna kan kortas betydligt eftersom dessa bl.a. sammanhänger med långa väntetider i samband med inkomstutredningar med arbetsgivare och fackförbund.

Förslaget medför enligt utredningens uppfattning inte ökade försäkringskostnader. Däremot kan man räkna med minskade administrationskostnader. Förslaget medför ändringar i 4 kap. 5 § LAF.

Ett undantag från denna huvudregel behandlas i följande avsnitt. Det kan också nämnas att det finns särskilda regler för den som skadar sig i unga år eller under utbildningstid. Beräkningsunderlaget för dessa regleras i 4 kap. 9–10 §§ LAF. Någon förändring av dessa regler föreslås inte.

7.3.3. Undantag – i vissa situationer får nya livränteunderlag beräknas

Livränteunderlaget beräknas på den försäkrades inkomst som oskadad. Livränta lämnas för skillnaden mellan inkomst före skadan och den inkomst den försäkrade kan antas få trots skadan. Utgångspunkten är alltså den att om den försäkrade inte hade ska-

3 Se t.ex. bet. 1992/93:SfU17, jfr bilaga 5

dats skulle han eller hon ha arbetat kvar inom i huvudsak det yrke och med den inkomst som livränteunderlaget är beräknat på. Därtill kommer antagandet att den försäkrade skulle ha haft möjlighet att få sådana inkomster under hela den tid livränta lämnas. För vissa grupper får sådana antaganden orimliga konsekvenser även med det nuvarande sättet att beräkna livränta. Beroende på inkomstsituationen vid den tidpunkt då livränta första gången börjar lämnas kan en försäkrad – på ett oacceptabelt sätt – antingen gynnas eller missgynnas.

Enligt den föreslagna huvudregeln får endast ett livränteunderlag beräknas för en och samma skada. En sådan regel kan komma att förstärka de effekter som redan idag uppkommer för personer som under en begränsad period i livet har inkomster som avviker från det som är normalt. I det följande redogör utredningen för de situationer som avses och lämnar ett förslag som ger möjlighet att komma till rätta med dessa effekter.

För föräldrar som utnyttjar sin rätt att arbeta deltid för vård av barn under åtta års ålder beräknas livränteunderlaget idag utifrån inkomsten av deltidsarbete. Om det inte skulle vara möjligt att beräkna ett nytt livränteunderlag skulle livräntan för all framtid kompensera ett deltidsarbete. Livräntan beräknas idag med antagandet att föräldern skulle fortsätta arbeta deltid resten av livet förutsatt att livräntan beviljas tills vidare. Statistiska uppgifter tyder på att det i första hand är kvinnor som arbetar deltid under en längre eller kortare period av sitt arbetsliv och som därvid får en lägre inkomst.4 Mycket talar således för att den som utnyttjar sin rätt att arbeta deltid på grund av vård av barn under åtta års ålder bör kunna få livränteunderlaget förhöjt vid en senare tidpunkt, vanligen när den lagliga rätten att arbeta deltid upphör.

Utredningen föreslår därför att den som helt eller delvis förlorar sin försörjningsförmåga på grund av arbetsskada, under en period av sitt liv när han eller hon har lägre inkomst på grund av deltidsarbete till följd av ledighet för vård av barn eller liknande skäl, bör kunna få sin framtida livränta omprövad. Omprövningen bör ske vid den tidpunkt då den skadade med all sannolikhet skulle ha gått upp i arbetstid. Ytterligare livränteunderlag bör därför kunna fastställas att gälla fr.o.m. denna senare tidpunkt. Livränteunderlaget

4 Enligt statistisk årsbok 1999 (tabell 198 och 202) hade kvinnor under 1997 en genomsnittlig arbetstid på 27,29 timmar per vecka medan männens genomsnittliga arbetstid uppgick till 35,26 timmar per vecka. Medelinkomsten för män var under samma år 190 000 kronor och för kvinnor 130 000 kronor

beräknas från den tidpunkten motsvara inkomsten i ett arbete med samma arbetstid som den skadade hade före sin ledighet. För den som arbetar deltid av andra skäl bör livränteunderlaget däremot även i fortsättningen vara oförändrat.

En annan grupp är de personer som har ett arbete som endast kan utföras under en begränsad tid av den yrkesaktiva tiden. Elitidrottsmän utgör exempel på en sådan yrkeskategori som kan ha höga inkomster under ett begränsat antal år. Enligt den nuvarande tillämpningen tidsbegränsas ofta livräntan. Omprövning sker när perioden löper ut. I dessa situationer bedöms i dag den fortsatta rätten till livränta med utgångspunkt i en bedömning av den inkomst den skadade skulle ha haft som oskadad vid den tidpunkten. Eftersom idrottskarriären är begränsad i tid bedöms livränteunderlaget med utgångspunkt i den inkomst som den skadade skulle ha uppburit därefter.

Undantagsregleringen bör således avse sådana situationer där det redan vid den tidpunkt då livränta första gången börjar utges med all sannolikhet kan bedömas att förvärvsinkomsten skulle ha varit en annan vid en senare tidpunkt. Kan det redan vid denna tidpunkt med all sannolikhet bedömas att den försäkrade skulle ha haft en annan inkomst vid detta senare tillfälle får ett nytt livränteunderlag bestämmas fr.o.m. denna tidpunkt. Även ett sådant livränteunderlag räknas om med det särskilda tal som gäller för livräntan.

7.3.4. Omprövning av livränta vid retroaktiva löneavtal

Utredningen föreslår alltså som huvudregel att endast ett livränteunderlag skall kunna fastställas för en och samma skada. Det är då av stor vikt att detta underlag också speglar förhållandena vid den tidpunkten. Utdragna avtalsförhandlingar kan medföra att livränta beviljas på en lägre nivå än om förhandlingarna hade varit slutförda vid tidpunkten då livräntan började utges. Regeringen har tidigare ansett att detta är orimligt.5

Utredningen har vägt för- och nackdelar med att medräkna retoraktiva löneavtal i livränteunderlaget.

Regeringens kommentar kan ses mot bakgrund av att en fastställd livränta vid tidpunkten anpassades efter den årliga förändringen i basbeloppet. Utvecklingen av basbeloppet har generellt sett understigit löneutvecklingen. Ju fler avtalade löneökningar

5Prop. 1992/93:30, jfr bilaga 5

som kunde inräknas desto högre livränteunderlag medförde detta. Numera anpassas livräntan efter halva reala inkomstutvecklingen med tillägg för hela prisutvecklingen. Denna förändring minskar värdet av att beakta retroaktiva löneavtal. Ett annat skäl som talar emot är att en förändring skulle medföra en viss ökning av både administrationskostnaderna och försäkringskostnaderna.

De skäl som talar emot bör emellertid vägas mot andra aspekter. Livränta kan utgöra en väsentlig andel av en försäkrads inkomster. En fastställd livränta kan också beviljas i unga år och utges under lång tid. Det är därför extra viktigt att livränteunderlaget inte fastställs för lågt från början. Detta talar för att ersättningen redan från början, precis som inom skadeståndsrätten, fastställs med viss marginal till den arbetsskadades fördel. Mot bakgrund av att de flesta livräntor beviljas retroaktivt, och att retroaktiva löneavtal därför redan idag påverkar livräntan, bör inte heller de administrativa svårigheterna och ökningen av försäkringskostnaderna överdrivas. I många ärenden kommer försäkringskassan precis som i dag att ha kännedom om utfallet av ett retroaktivt löneavtal redan vid beslutstidpunkten.

Utredningen anser därför att mycket talar för att retroaktiva löneavtal som omfattar begynnelsetidpunkten bör beaktas vid bestämmandet av livränteunderlaget. Utdragna avtalsförhandlingar bör med hänsyn till livräntas syfte och karaktär inte tillåtas drabba den skadade. Det innebär att även ett retroaktivt löneavtal kan beaktas om retroaktivtiden omfattar den dag då livräntan första gången börjar utges. Utdragna avtalsförhandlingar kommer därmed inte att medföra att livränta beviljas efter en lägre inkomst än om avtalsförhandlingarna hade varit slutförda när livränta börjar utges. Utredningen bedömer att det inte är nödvändigt att reglera detta eftersom utredningens förslag i avsnitt 3.5 inte innehåller de begränsningar som den tidigare kopplingen till SGI-beräkningen innebar.

I de fall ett retroaktivt löneavtal som omfattar begynnelsetidpunkten för livräntan har slutits efter det att försäkringskassan fattat sitt beslut, får kassan på begäran av den enskilde ompröva livränteunderlaget. Mot bakgrund av att det tillkommit uppgifter som inte varit kända för kassan vid beslutet kan kassan med tillämpning av sedvanliga omprövningsregler ändra livränteunderlaget så att den inkomst som gäller för den försäkrade vid livräntans begynnelsetidpunkt också utgör livränteunderlaget.

Detta förslag tillgodoser kravet på att livränteunderlaget speglar de faktiska inkomster som den försäkrade har vid den tidpunkt då livräntan skall börja utges. Detta följer av den nya lydelsen i 4 kap 5 § LAF.

8. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Utredningens förslag: De föreslagna förändringarna träder i

kraft den 1 juli 2004.

Reglerna om SGI-skydd vid barnets födelse tillämpas på barn som är födda den 1 juli 2003 eller senare. I övrigt tillämpas de föreslagna bestämmelserna på beslut om sjukpenninggrundande inkomst som fattas från och med den 1 juli 2004.

Utredningen föreslår sammanfattningsvis – att SGI-skyddet efter barnets födelse och den särskilda beräk-

ningsgrunden förlängs (kap. 5.2) – att det införs bestämmelser om att indexera den sjukpenning-

grundande inkomsten för försäkrade som saknar anställning (kap. 6.3) – att det skapas en fristående arbetsskadeförsäkring och nya reg-

ler för beräkning av arbetsskadelivränta (kap. 3.5 och 7.3).

Utredningen anser att det är angeläget att de föreslagna förändringar kan träda ikraft så snart som möjligt. Detta bedöms kunna ske tidigast den 1 juli 2004. Utredningen anser därför att reglerna bör träda ikraft vid den tidpunkten.

De nya reglerna bör i princip gälla fullt ut fr.o.m. dagen för ikraftträdandet. Det innebär ingen omedelbar förändring för dem som redan uppbär ersättning. När det gäller förändringarna av reglerna om SGI-skydd vid barnets födelse kommer dessa regler tillämpas på barn som är födda den 1 juli 2003 eller senare. Utredningen bedömer att det därmed inte uppstår några gränsdragningsproblem eftersom dessa barn kommer att fylla ett år när reglerna träder i kraft och deras föräldrar kommer då att omfattas av det förlängda SGI-skyddet. I övrigt bör de nya bestämmelserna

tillämpas på beslut om sjukpenninggrundande inkomst som fattas från och med den 1 juli 2004.

De nya reglerna för anpassning av sjukpenninggrundande inkomst kommer att få omedelbart genomslag. Således bör dagens system med anpassning av sjukpenningunderlaget till löneutvecklingen inte behållas efter ikraftträdandet för personer som saknar anställning. Detta system bör som framgått ersättas av en uppräkning med hänsyn till förändringar i konsumentprisindex. Beslut som fattats före ikraftträdandet bör däremot prövas mot de äldre bestämmelserna. Detta bör också gälla i fråga om livräntebeslut som fattats före ändringen.

Livränteunderlaget kommer med de nya bestämmelserna som huvudregel att fastställas på grundval av förhållandena vid den tidpunkt då rätten till livränta uppkommer och därefter endast bli föremål för uppräkning med ett särskilt tal. Omräkningsregeln för livränteunderlag kommer att tillämpas även på livränteunderlag som fastställts med stöd av äldre bestämmelser.

När det gäller övergångsbestämmelser så behövs sådana beträffande samtliga ändringar för de beslut som blir föremål för överklagande eller omprövning. Övergångsbestämmelser behövs också när det gäller livränteunderlagen för de livräntor som beviljats före ikraftträdandet men som omprövas eller förlängs därefter.

förhållandena under perioden 1990–2000 skulle en indexering knuten till förändringen av det särskilda talet medföra en årlig anpassning med ca 3,6 procent. Därför kan utredningens förslag bedömas innebära en viss, om än marginell, minskning av försäkringskostnaderna. Förslaget om i princip endast ett livränteunderlag handlar framför allt om ett annat och enklare sätt att beräkna livränta.

Retroaktiva beslut om livränta utgör huvudregel. Många retroaktiva löneavtal inräknas därför redan i dag i livränteunderlaget. Sammantaget bedöms förslagen inte påverka försäkringskostnaderna.

9.3 Administrativa konsekvenser

Utredningens bedömning: De föreslagna förändringarna innebär både en väsentligt enklare administration för försäkringskassorna och en betydande minskning av administrationskostnaderna.

Förslagen om indexering av den sjukpenninggrundande inkomsten och livränteunderlaget underlättar dessutom för fackförbund och domstolar.

9.3.1 Inledning

Utredningen saknar aktuella uppgifter om handläggningstider för SGI-beslut. Detta innebär att beräkningen av de administrativa effekterna för försäkringskassorna måste uppskattas. Viss ledning kan hämtas från tidigare utredningar. På grund av denna osäkerhet har utredningen därför i vissa fall tvingats att avstå från uppskattningar av kostnadseffekterna.

9.3.2 SGI-skydd och särskild beräkningsgrund vid vård av barn

I Sverige föddes nära 96 000 barn under 2002. Vanligen är en förälder hemma med barnet den första tiden. Före barnets ettårsdag kontaktar handläggaren på försäkringskassan åtminstone någon av

föräldrarna för utredning av rätten till SGI-skydd efter barnets ettårsdag.

Flertalet föräldrar har dagar med föräldrapenning kvar efter barnets ettårsdag. I en sådan situation återgår många i arbete, men i mindre omfattning än förut. Arbetstidsminskningen måste kompenseras med föräldrapenning för att den försäkrade skall få behålla sin tidigare SGI även efter barnets ettårsdag. Försäkringskassorna hjälper och råder de försäkrade med detta. Detta är enligt vad utredningen erfarit ett av de mest tidskrävande momenten i försäkringskassornas SGI-handläggning.

Kvinnors uttag av föräldrapenningdagar är relativt högt fram till dess att barnet är ungefär 12 månader.6 Därefter minskar uttaget. Männen tar ut flest dagar när barnen är mellan 11 och 15 månader. Det föreslagna förlängda SGI-skyddet kommer därför att innebära att betydligt fler föräldrar kommer att ha tagit ut merparten av föräldrapenningdagarna innan skyddstiden löpt ut. I sådana situationer blir någon kontakt med försäkringskassan inte aktuell. Handläggningen i samband med att barnet fyllt ett och ett halvt år kommer därmed att underlättas väsentligt. Framöver bör informationen till föräldrarna dessutom kunna bli både tydligare och mer generellt utformad.

9.3.3 Anpassning av SGI under skyddad tid

År 1998 utgjorde ca 30 procent av SGI-besluten av anpassning av SGI efter löneutvecklingen.7 Ca 1,5 miljon beslut om SGI fattades år 2002.8 Med ett antagande om att 30 procent av SGI-besluten även i fortsättningen skulle gälla anpassning av SGI efter löneutvecklingen innebär det ca 450 000 beslut per år.

Nuvarande hantering fordrar omfattande utredningar och är därför administrativt betungande. En automatisering skulle medföra betydande förenklingar för försäkringskassorna. De utredningsproblem som kan kopplas till anpassning av SGI försvinner. Ärenden om anpassning av SGI är ofta föremål för domstolsprövning. Försäkringskassan måste avsätta en hel del tid till hanteringen med överprövningar. Även denna del av administrationen försvinner, både för försäkringskassorna och för domstolarna.

6 Uppgifter från RFV. 7 Promemorian Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. (Ds 1999:19, bilaga 3, s. 234 ff) 8 Uppgifter från RFV.

Senaste tillgängliga tidmätning är från år 1990. Handläggningstiden var då 17 minuter för ett ärende om SGI-A9 och 36 minuter för SGI-B10. Den genomsnittliga handläggningstiden uppskattades år 1998 till 20 minuter för SGI-A och 40 minuter för beslut om SGI-B.11

En rimlig uppskattning kan vara att det inte tar fullt så mycket tid i anspråk att under ett pågående ersättningsärende utreda anpassning efter löneutvecklingen för arbetslösa som det gör att besluta om SGI för egenföretagare. Med ett sådant antagande skulle ett beslut om anpassning av SGI för arbetslösa kunna uppskattas till ungefär 30 minuter.

Av det totala antalet personer som uppbär SGI-baserad ersättning kan andelen som kommer att omfattas av indexering, bl.a. arbetslösa och egenföretagare, uppskattas till ca 25 procent. Indexeringen medför därför att ca 110 000 manuella beslut bör kunna automatiseras (25 procent av 450 000 beslut). Uppskattningsvis skulle handläggningstiden kunna sänkas till 5 minuter. Regelförändringen kan därför bedömas innebära en besparing på ca 25 årsarbetare.12 Vid ett antagande om en lönekostnad per anställd på 280 000 kr innebär det en besparing på ca 7 miljoner kronor.

Indexering kan även bli aktuell i samband med att den försäkrade anmäler ett ersättningsärende. Arbetslösa som befunnit sig i skyddad tid längre tid än 365 dagar innan ersättningsperioden påbörjas, kan få sin SGI indexerad redan fr.o.m. den första dagen av ersättningsperioden.

År 1999 uppskattades andelen beslut om SGI i samband med ett ersättningsärende till ca 45 procent av det totala antalet SGIbeslut.13 Med ett antagande att detta gäller även i dag, innebär det ca 670 000 beslut. Uppskattningsvis ca 20 procent av dessa, dvs. 134 000 beslut, rör personer som saknar anställning och som därmed skulle omfattas av indexering. Försäkringskassan gör i dag sin utredning i tre steg. Försäkringskassan måste dels spåra den senaste arbetsinkomsten som kan läggas till grund för SGI, dels utreda de SGI-skyddade tiderna, dels utreda anpassningen till löneutveck-

9 SGI-A används ofta inom socialförsäkringsadministrationen som benämning på SGI för personer som har inkomst av anställning. 10 SGI-B används som benämning på SGI för personer som har inkomst av annat förvärvsarbete, dvs. egenföretagare. 11Ds 1999:19, s. 176 f 12 110 00 beslut x en minskad handläggningstid med 25 minuter, dividerat med en effektiv årsarbetstid på 1800 timmar. 13 Promemorian Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. (Ds 1999:19, bilaga 3, s. 234 ff)

lingen. Det här är ett av de mest utredningskrävande momenten i försäkringskassornas SGI-handläggning. Den genomsnittliga handläggningstiden per ärende bör därför kunna uppskattas till åtminstone 40 minuter. Med ett antagande om att utredning om anpassning måste göras i ca 75 procent av de ersättningsfall som anmäls av arbetslösa innebär det ca 100 000 beslut.

Med utredningens förslag faller behovet att utreda löneutvecklingen bort. Istället gäller det att fastställa begynnelsetidpunkten för den skyddade perioden. Den genomsnittliga handläggningstiden i det nya systemet kan uppskattas till ca 20 minuter. Regelförändringen kan därför bedömas innebära en besparing på ca 18 årsarbetare.14 Vid ett antagande om en lönekostnad per anställd på 280 000 kr innebär det en besparing på ca 5 miljoner kronor.

Med dessa antaganden och uppskattningar skulle den totala besparingen uppgå till 43 årsarbetare eller 12 miljoner kronor. Förändringarna innebär också att belastningen på fackförbunden minskar.

9.3.4 Beräkning av arbetsskadelivränta

Att beräkna arbetsskadelivränta för förfluten tid är administrativt betungande för försäkringskassorna (se kap. 7 och bilaga 5). År 1992 beräknade RFV att den praxisförändring som ägt rum ökat den genomsnittliga handläggningstiden per ärende med 476 minuter.15 RFV:s beräkningar baserades på antagandet att tillämpningen med flera livränteunderlag innebar att man i genomsnitt behövde fastställa ca tio olika livräntor under retroaktivtiden.

Förslaget om att endast ett livränteunderlag skall beräknas (huvudregel) innebär därför en väsentligt enklare administration för försäkringskassorna. Större delen av de problem som framgår av problembeskrivningen kommer att försvinna. Detta får till följd att även genomströmningstiderna kommer att kunna kortas eftersom inkomstutredningar innebär långa väntetider på uppgifter från arbetsgivare och fackföreningar.

Utredningen föreslår att retroaktiva löneavtal som omfattar begynnelsetidpunkten får medräknas i livränteunderlaget. Ökning av administrationskostnaderna för detta bör inte överdrivas. Enligt

14 100 00 beslut x en minskad handläggningstid med 20 minuter, dividerat med en effektiv årsarbetstid på 1800 timmar. 15 Framgår av RFV:s skrivelse till Socialdepartementet den 30 januari 1992 (dnr 358/92-426.3)

RFV innebär ca 95 procent av alla beslut om livränta ett retroaktivt beslut. I flertalet ärenden kommer försäkringskassan därför att ha kännedom om utfallet av retroaktiva löneavtal redan vid beslutstidpunkten.

Enligt uppgifter från RFV fattades 2002 ca 10 000 nya beslut om livränta. Vid ett antagande om att utredningens förslag även i dag skulle innebära en förkortad handläggningstid med 476 minuter per ärende leder förslaget till en besparing motsvarande kostnaden för ca 44 årsarbetare.16 Vid ett antagande om en lönekostnad per anställd på 280 000 kr innebär det en besparing på ca 12,3 miljoner kronor.

Utredningens samlade bedömning är således att förslagen innebär en väsentligt enklare administration för försäkringskassorna och en betydande minskning av administrationskostnaderna. Förändringarna innebär även här att belastningen minskar på fackförbunden.

9.4 Konsekvenser för den enskilde

Utredningens bedömning: Samtliga föreslagna ändringar leder till en ökad likformighet och rättssäkerhet. Förslagen innebär vidare att försäkringen blir tydlig och mer överskådlig och därmed enklare att förstå för enskilda.

Konsekvenserna för den enskilde av förändrade SGI-regler efter barnets ettårsdag beror på hur föräldrarna väljer att anpassa sitt uttagsmönster. En positiv effekt är att tiden för att uppbära föräldrapenning på sjukpenningnivå förlängs.

Utredningens förslag om indexering av den sjukpenninggrundande inkomsten medför att även egenföretagare tilllgodoses. Personer som är arbetslösa bedöms gynnas som grupp men vissa kan komma att få en något lägre anpassning av SGI. Förslaget som rör beräkningen av retroaktiv livränta utgör framför allt ett annat sätt att beräkna livränta. Att ett nytt livränteunderlag kan fastställas vid tillfälligt låga inkomster gynnar föräldrar – främst kvinnor – som minskat sin arbetstid för att vara lediga med sina barn.

16 10 000 beslut x en minskad handläggningstid med 476 minuter, dividerat med en effektiv årsarbetstid på 1800 timmar.

9.4.1 SGI-skydd och särskild beräkningsgrund vid vård av barn

Förslagen till förändringar i SGI-skyddet efter barnets födelse kommer att påverka enskilda på olika sätt. De som enligt nuvarande bestämmelser skulle ha fått sin SGI sänkt i samband med barnets ettårsdag kommer att gynnas av att SGI-skyddet förlängs till ett och ett halvt år. Dessa kommer även att gynnas av att den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning förlängs till dess barnet fyller två och ett halvt år.

En förlängning av den tid som en förälder kan behålla sitt SGIskydd ökar föräldraförsäkringens flexibilitet och föräldrars möjligheter att under denna tid allt efter eget behov kombinera arbete och föräldraledighet.

Samtidigt föreslås att föräldern inte tillåts behålla sitt SGI-skydd efter det att barnet fyllt ett och ett halvt år. SGI skall baseras på den faktiska, beräknade förvärvsinkomsten. Utredningens förslag påverkar dock inte möjligheterna att kombinera arbete som utförs i mindre omfattning med föräldrapenning. Däremot föreslås att SGI-skyddet begränsas till den tidpunkt då barnet fyller ett och ett halvt år. Föräldrar som väljer att ta ut större delen av sina föräldrapenningdagar inom ett och ett halvt år efter barnets födelse kommer i regel inte att påverkas av denna förändring. De som väljer att ta ut föräldrapenning efter det att SGI-skyddet upphört kommer inte heller att påverkas annat än vid sjukdom eller annan tillfällig och oförutsedd korttidsfrånvaro.

Enligt nuvarande praxis kan SGI ändras under pågående sjukperiod om det kan anses styrkt att den försäkrade, om han eller hon inte hade varit sjuk, hade arbetat i en annan, större omfattning. Detta förändras inte med förslagen. Om en person som minskat sin arbetstid blir långtidssjukskriven och kan styrka att han eller hon skulle ha återgått i t.ex. heltidsarbete fr.o.m. en viss tidpunkt kan SGI fr.o.m. denna tidpunkt ändras till att beräknas på heltidsarbetet.

9.4.2 Anpassning av SGI under skyddad tid

Dagens regler om anpassning av SGI efter löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde innebär inte en anpassning som är lika för alla. Vissa kan få SGI anpassad medan andra inte har samma

möjlighet. För arbetslösa är tillämpningen inte likformig över landet. Möjligheten till anpassning kan därför vara beroende av var man bor. Även avtalskonstruktionerna kan komma att avgöra utfallet vid anpassningen. Egenföretagare, som inte har lön i formell mening, har inte rätt att följa löneutvecklingen.

I dag kan således egenföretagare inte få SGI anpassad eftersom de inte uppbär lön. En egenföretagare som blir långtidssjukskriven eller långtidsarbetslös får därför så småningom se sitt skydd urholkat. Utredningens förslag innebär att egenföretagare framdeles ges möjlighet att få sin SGI indexerad. Samtliga egenföretagare kommer därmed att gynnas av förslaget. Det gäller såväl den som är långtidssjukskriven från sitt företag som den som avvecklat sitt företag och omfattas av skyddsbestämmelserna vid t.ex. arbetslöshet.

För arbetslösa innebär förslaget att arbetslösa som grupp gynnas. Oavsett avtalskonstruktionen kommer samtliga att kunna få sin SGI anpassad på ett sätt som garanterar en bibehållen köpkraft. I förhållande till nuvarande tillämpning gör utredningen dock bedömningen att vissa kan komma att få en något lägre uppräkning av SGI.

Vid ett antagande om att hittillsvarande ekonomiska utveckling – med reallöneökningar och stärkt köpkraft – motsvarar den framtida utvecklingen medför en indexering av SGI knuten till prisutvecklingen ökande inkomstskillnader mellan förvärvsarbetande och de som inte förvärvsarbetar. Man bör dock betänka att anpassningen av SGI för arbetslösa efter löneutvecklingen inte heller tidigare inneburit en lika hög anpassning som för dem som arbetar. Sedan länge, och åtminstone t.o.m. 2001, har endast generella löneökningar (s.k. individgaranti) kunnat beaktas för arbetslösa. Generella löneökningar understiger den genomsnittliga löneutvecklingen för förvärvsarbetande. Den tillämpning som innebär att endast generella löneökningar kan beaktas för arbetslösa bör även ha inneburit att anpassningen av SGI understigit prisutvecklingen enligt KPI. I jämförelse med tillämpningen före 2002 kan därför förslaget – i denna del – innebära en förbättring för de arbetslösa.

9.4.3 Beräkning av arbetsskadelivränta

Vid beräkning av ny livränta efter omprövning eller vid förlängning grundas den på ett livränteunderlag som utgörs av den inkomst den försäkrade skulle ha haft som frisk (nytt livränteunderlag) vid den tidpunkt då den nya livräntan skall utges. Detsamma gäller när livränta beviljas för förfluten tid. Nuvarande beräkningsmodell innebär alltså att försäkringskassan i vissa situationer utgår från de faktiska inkomstförhållandena. Försäkringskassorna hamnar i dessa fall närmast i förhandlingar med arbetsgivare eller fackförening och den försäkrade.

Utredningen föreslår att ett livränteunderlag skall beräknas med utgångspunkt i inkomstförhållandena vid den tidpunkt då livränta första gången skall börja utges. I de situationer då ny livränta efter omprövning eller vid förlängning skall beräknas, anpassas livränteunderlaget efter samma särskilda tal som i dag ligger till grund för anpassningen av en fastställd livränta. De föreslagna ändringarna innebär att livräntans storlek i fortsättningen inte kommer att påverkas av tidpunkten för försäkringskassans beslut. Livräntans storlek kommer inte heller att påverkas av om livräntan är tidsbegränsad eller beviljas tills vidare.

Som framgår i avsnitt 9.2.3 finns det anledning att anta att nuvarande modell för beräkning av livränteunderlag generellt sett är något förmånligare än den beräkningsmodell som föreslås. Om faktisk inkomst som oskadad anses understiga nivån på livränteunderlaget efter indexering kan vissa uppleva sig som underkompenserade. Även det omvända kan naturligtvis inträffa, dvs. att vissa enskilda får en högre anpassning än vad han eller hon skulle ha haft i lön som oskadad.

En indexering innebär att utgående ersättning omräknas efter ett mått som baseras på en genomsnittlig förändring. Individer, men även större grupper i samhället, kan ha en utveckling som i betydande mån avviker från den genomsnittliga utvecklingen. Detta är något som måste accepteras vid en övergång till indexering.

Det fastställda livränteunderlaget kommer att standardanpassas med ett mått som baseras på den allmänna inkomstutvecklingen. Som framgått tidigare är skillnaderna mellan den genomsnittliga löneutvecklingen i landet och nivån på föreslagen standardanpassning i allmänhet små. Fortsatt kommer det därför att finnas en stark koppling till inkomstbortfallsprincipen. Livränta kommer även i fortsättningen i princip att ersätta den inkomst den försäk-

rade hade vid skadetillfället. Genom att retoraktiva löneavtal kan medräknas i livränteunderlaget kommer dessutom livränteunderlaget från början att fastställas med en viss marginal, till den försäkrades fördel.

Utrymmet för skönsmässiga bedömningar av vilken löneutveckling som ägt rum minskar och alla försäkrade kommer i framtiden att behandlas på samma sätt i likartade situationer. Försäkringen kommer att bli tydligare och mer överskådlig och därmed enklare för enskilda att förstå.

9.5 Konsekvenser för kommunerna

Utredningens bedömning: Utredningens förslag innebär endast en marginell påverkan på kommunernas intäkter och utgifter.

9.5.1 Kommunernas intäkter

Utredningens förslag innebär sammantaget en viss, marginell minskning av statens försäkringsutgifter. Förslaget om att den sjukpenninggrundande inkomsten – för vissa grupper – skall indexeras efter prisutvecklingen bedöms innebära en viss minskning av försäkringsutgifterna. Därutöver tillkommer den minskning av kostnaderna för sjukpenning och andra korttidsersättningar som följer av förslaget om ändrade SGI-regler efter det att barnet fyllt ett och ett halvt år. Kostnadsminskningen medför minskade skatteintäkter för kommunerna genom att underlaget för ersättning minskar.

9.5.2 Kommunernas utgifter

Vid minskade försäkringsutgifter inom socialförsäkringen finns alltid en risk för en viss övervältring av kostnader till kommunerna. För försäkrade som redan tidigare har en ansträngd ekonomi kan en minskad ersättning från socialförsäkringen innebära att personen får rätt till kompletterande ersättning i form av socialbidrag från kommunen.

Utredningens förslag bedöms innebära en marginell minskning av försäkringskostnaderna. Kostnadsökningen för kommunen blir därför också marginell och kan bedömas understiga minskningen för socialförsäkringen.

9.6 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män

Utredningens bedömning: De föreslagna förändringarna är könsneutrala eftersom de är lika för kvinnor och män.

Förändrade SGI-regler efter att barnet fyllt ett och ett halvt år innebär att fler kvinnor än män kan komma att få sin SGI sänkt, eftersom det är fler kvinnor som vårdar barn. Sänkningen av SGI:n påverkar dock inte föräldrapenningen.

Föräldrar som tillfälligt utnyttjar sin lagliga rätt att minska sin arbetstid för att vara med sina barn föreslås kunna få livränta beräknad efter ett livränteunderlag som beräknas på arbetsutbudet före arbetstidsminskningen. Förslaget gynnar i synnerhet kvinnor eftersom det oftast är kvinnor som långsiktigt använder sig av rätten till föräldraledighet.

Reglerna om SGI är i sig könsneutrala och så är också fallet med utredningens förslag. SGI anknyter emellertid till de inkomst- och arbetsförhållanden som den försäkrade har. De olika förutsättningar som gäller för män och kvinnor i förvärvslivet påverkar därför också storleken på SGI. Kvinnor och män har i genomsnitt olika höga inkomster. Förutom skillnader som har sin grund i löneskillnader är också förvärvsmönstren olika. Som ett exempel kan nämnas att andelen deltidsarbetande kvinnor är mer än fem gånger större än andelen män. De inkomstskillnader som existerar i samhället slår följaktligen igenom även inom SGI-området. Detta är ett problem, som emellertid inte kan lösas inom socialförsäkringens ram.

Rent allmänt kan nämnas att det inom socialförsäkringen finns en skillnad med avseende på kön på så sätt att vissa förmåner uppbärs i större utsträckning av det ena könet än det andra. Det gäller främst föräldrapenning, som till största delen uppbärs av kvinnor. Mot bakgrund av detta bör ett par av utredningens förslag beröras ytterligare. Det gäller

– förslaget om ändrade SGI-regler efter det att barnet uppnått ett

och ett halvt års ålder. – förslaget om att ett nytt livränteunderlag skall kunna fastställas

när en livränta grundas på tillfälligt höga eller låga inkomster.

Utredningens förslag till ändrade SGI-regler efter ett barns födelse är könsneutralt på det sättet att förslaget gäller lika för både kvinnor och män.

Enligt nuvarande tillämpning kan en förälder behålla sin SGI under lång tid även i situationer när han eller hon stadigvarande börjat arbeta i mindre omfattning än tidigare. Förutsättningen är alltså att föräldern fyller upp arbetstidsminskningen med föräldrapenning. Genom utredningens förslag kommer detta SGI-skydd att upphöra.

Mot bakgrund av att pappor i större utsträckning än mammorna tar ut sin föräldrapenning vid en senare tidpunkt kan förslaget innebära att papporna relativt sett blir överrepresenterade bland föräldrar som får sin SGI sänkt. Det bör åter betonas att en sänkning av SGI inte påverkar nivån på föräldrapenningen. Risken att förlora skyddet för sjukpenning och andra korttidsförmåner kan dock för vissa möjligen minska viljan att vara föräldraledig. Utredningen anser dock inte att SGI-skyddets betydelse för pappornas benägenhet att vara föräldralediga bör överdrivas. En rad andra faktorer torde ha större betydelse.

Eftersom det är kvinnor som tar ut flest föräldrapenningdagar påverkas dessa mest av att SGI-skyddet för vård av barn upphör.

Utredningen föreslår också att i de fall en livränta grundas på tillfälligt höga eller låga inkomster skall ett nytt livränteunderlag kunna beräknas fr.o.m. den dag då inkomstförhållandena får anses ha förändrats. Föräldrar som utnyttjar sin lagliga rätt att arbeta deltid på grund av barn under åtta års ålder utgör ett exempel på försäkrade som berörs av förslaget. Sådana personer föreslås kunna få livränteunderlaget förhöjt från den tidpunkt då den lagliga rätten att arbeta deltid upphör. Livränteunderlaget kan från den tidpunkten beräknas motsvara inkomsten i ett arbete med den arbetstid som den försäkrade hade före sin föräldraledighet.

Eftersom det är vanligare att kvinnor än män utnyttjar sin lagliga rätt till föräldraledighet kommer följaktligen också förslaget att gynna kvinnor.

10. Författningskommentar

10.1. Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL)

3 kap.

5 §

Som framgår av kap. 5 föreslås en förlängning av den SGI-skyddade tiden vid barns födelse från ett år till ett och ett halvt års ålder. Förlängningen motsvarar den lagliga rätt till ledighet som varje förälder har vid barns födelse vare sig den försäkrade uppbär föräldrapenning eller inte.

För att det inte skall råda någon tveksamhet att en förälder som saknar arbete eller som vid barnets födelse studerade också har rätt att behålla sitt sjukpenningskydd under denna tid har kravet på att den försäkrade skall vara ledig från sitt arbete slopats. Det räcker med att föräldern avhåller sig från förvärvsarbete för att vårda barnet för att få behålla skyddet.

Det bör dock framhållas att det krävs att den försäkrade återupptar arbetet sedan skyddstiden förflutit eller ställer sig till arbetsmarknadens förfogande i samma omfattning som tidigare för att få behålla sjukpenningskyddet. Någon förlängning genom att fylla ut resterade tid med föräldrapenning är inte avsedd.

5 c §

Bestämmelsen om löneanpassning av den sjukpenninggrundande inkomsten har slopats och ersatts av en ny bestämmelse om indexering av den sjukpenninggrundande inkomsten. Den nya bestämmelsen är intagen i en ny paragraf, 5 d §.

5 d §

Med den nya paragrafen ersätts helt den anpassning till löneutvecklingen som tillämpats för de olika sjukpenningskyddade tiderna med en indexering. Indexeringen gäller dock inte den som har en anställning. Den som har en anställning av en sådan varaktighet att inkomsten där kan läggas till grund för sjukpenningberäkning får sin sjukpenninggrundande inkomst omräknad i samband med att den försäkrade får ett nytt löneavtal. Detta sker på samma sätt som om den försäkrade hade varit i arbete. Den sjukpenninggrundande inkomsten fastställs att motsvara den lön som då bestäms för den försäkrade.

För övriga sker omräkning med förändringar i konsumentprisindex (KPI). Den omräkningen svarar för den värdesäkring som kommer att gälla för dem som omfattas av sjukpenningskydd utan att förvärvsarbeta. Omräkningen sker första gången efter 365 dagar med sjukpenningskydd och upprepas med 365 dagars intervall. Ny sjukpenninggrundande inkomst fastställs således då 365 dagar förflutit sedan den sjukpenninggrundande inkomsten senast fastställdes eller då sjukpenningskyddet uppkom. För den som förvärvsarbetar och har inkomst som inte härrör från anställning fastställs den sjukpenninggrundande inkomsten dock på den inkomsten enligt de regler som gäller för denna. Det är först då den försäkrade kommer att omfattas av skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst som denna omräkningsmetod kommer till användning.

4 kap.

6 §

Paragrafens sjätte stycke reglerar den s.k. särskilda beräkningsgrunden. Eftersom sjukpenningskyddet vid barns födelse har utsträckts ett halvår är det som framgår av övervägandena i kap. 5 rimligt att förlänga tiden för den särskilda beräkningsgrunden på motsvarande sätt. Föräldrapenning beräknas enligt ändringen på lägst den sjukpenninggrundande inkomst som gällde före den sänkning som skedde när barnet uppnådde ett och ett halvt år ålder. Däremot har rätten att anpassa den sjukpenninggrundande inkomsten till löneutvecklingen slopats och ersatt av den indexeringsregel som införts för värdesäkring av den sjukpenninggrundande inkomsten under skyddstiderna. Även den förlängning som gäller vid en ny gravidi-

tet med avseende på föräldrapenning för även det nya barnet har anpassats till de nya tidsramarna och förlängts ett halvår.

10.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring

4 kap.

5 §

Paragrafens första stycke innehåller den nya huvudregeln vid beräkning av det inkomstunderlag på vilket livränta skall grundas. Paragrafen anknöt tidigare till sjukpenningunderlaget i den allmänna försäkringen. Som ett första led i den nya försäkringsstruktur som redovisas i kapitel 3 föreslås att arbetsskadeförsäkringen frikopplas från sjukpenningunderlaget i den allmänna försäkringen och får egna beräkningsregler för livränteunderlaget. Ändringen innebär att livränteunderlaget kommer att grundas på en uppskattning av den årsinkomst som den försäkrade skulle ha haft om han eller hon hade varit oskadad när livräntan börjar utges. Någon uttrycklig begränsning av de inkomster som kan bli aktuella har inte kommit till uttryck. Det närmare innehållet får utvecklas efter hand i tillämpningen. Viss ledning kan hämtas från det skatterättsliga regelverket men även från skadeståndsrätten. Någon begränsning till inkomster som kan härledas till verksamhet här i landet finns inte heller, vilket väl överensstämmer med det gemenskapsrättsliga regelverket.

Som framgår av beskrivningen i kap. 7 kan livräntans storlek med nuvarande regler och tillämpning komma att variera beroende på när försäkringskassan skiljer sig från ärendet och om beslutet gäller tills vidare eller är tidsbegränsat. För att komma till rätta med detta anges i andra stycket att livränteunderlaget bestäms enbart på grundval av förhållandena vid livräntans begynnelsetidpunkt. Detta innebär att retroaktiva livräntor och livräntor som gäller framåt i tiden fastställs på samma underlag. Senare löneutveckling skall således inte kunna påverka livränteunderlaget. Den nya bestämmelsen innebär att det fastställda livränteunderlaget nivåbestäms då livräntan börjar utges. Detta medför att ett livränteunderlag som fastställts enligt första stycket inte kan ändras så länge livräntan betalas utan avbrott och även om den förlängs enligt ett nytt beslut. Detta innebär också att förnyad prövning av livränteunder-

laget inte görs när livräntan är tidsbegränsad. Avsteget från en förutsättningslös prövning avser dock enbart livränteunderlaget. Inte heller när livräntan omprövas enligt 12 § görs en förnyad prövning av underlaget. Livränteunderlaget fastställs således på grundval av förhållandena vid tidpunkten från vilken livräntan utges. I de fall ett retroaktivt löneavtal som omfattar begynnelsetidpunkten för livräntan har slutits efter det att försäkringskassan fattat sitt beslut får kassan på begäran av den enskilde ompröva livränteunderlaget. Mot bakgrund av att det tillkommit uppgifter som inte varit kända för kassan vid beslutet kan kassan med tillämpning av sedvanliga omprövningsregler ändra livränteunderlaget så att den inkomst som gäller för den försäkrade vid livräntans begynnelsetidpunkt också utgör livränteunderlaget.

Standardsäkring av ett sådant livränteunderlag regleras i ett nytt tredje stycke i 6 kap. 2 §.

Undantag från de begränsningar som utformningen av den nya beräkningsregeln innebär finns förutom i 7 § samma kapitel, även i 6 § i dess nya lydelse.

6 §

Paragrafens nya lydelse öppnar upp en möjlighet för den som vid tidpunkten för skadan och livräntebeslutet under en viss förutbestämd tid har begränsat sin arbetsinsats att få ett högre livränteunderlag fastställt från en senare tidpunkt då situationen med all sannolikhet skulle ha varit en annan. Ett krav är att det redan vid tidpunkten då livränta börjar utges kan bedömas att den försäkrade vid denna senare tidpunkt uppenbarligen skulle ha haft en väsentligen högre inkomst.

Det exempel som ligger närmast till hands gäller de föräldrar som företrädesvis under barnens förskoleår och första skolår använder sig av sin lagstadgade eller avtalade rätt att begränsa arbetstiden. Ett sådant livränteunderlag skall bestämmas i samband med det första beslutet om livränta och komma att användas först när de förutsättningar infallit som legat till grund för beslutet. Den som vid tidpunkten för när livräntan börjar utges har begränsat sin arbetstid inom ramen för sin rätt till föräldraledighet och som får ett livränteunderlag fastställt med avseende på den tid då föräldra-

ledigheten upphör, kan få sin livränta omprövad först när situationen är sådan att någon föräldraledighet inte längre kan påräknas.

Det kan också förekomma att den försäkrade har en hög inkomst vid den tidpunkt då livräntan skall börja utges men att det redan då står klart att denna inkomst har begränsad varaktighet. Detta gäller bl.a. vissa elitidrottare som under sin aktiva tid har höga inkomster men som därefter kan förväntas få mer normala inkomster. Även i sådana fall öppnar bestämmelsen möjlighet att fastställa ett annat och lägre livränteunderlag som kan gälla då den tidpunkten med all sannolikhet kommer att infalla.

Också när det gäller ett sådant livränteunderlag regleras standardsäkringen i det nya stycket i 6 kap. 2 §.

6 kap

2 §

Tredje stycket har tillkommit som ersättning för den förutsättningslösa prövningen av livränteunderlaget som hittills gällt i samband med omprövning och förlängning av livräntan. Bestämmelsen innebär att en standardsäkring som motsvarar den som nyligen införts för livräntan även kommer att gälla för livränteunderlag som fastställts när livränta började betalas ut och som skall läggas till grund för en omprövning eller en förlängning av en livränteperiod.

Kommittédirektiv

Utredningen om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst (SGI-utredningen)

Dir. 2001:104

Beslut vid regeringssammanträde den 29 november 2001.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra en analys av samt föreslå ändringar i reglerna om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Även det efterskydd som finns i form av en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning skall ingå i utredningen. Utredaren skall föreslå grundläggande principer för rätten att behålla SGI under tid då förvärvsarbete inte utförs. Förslagen skall så långt som möjligt utformas så att de underlättar ett livslångt lärande. Det är även viktigt att förslagen beaktar relevanta jämställdhetsaspekter och kan gynna ett ökat barnafödande. Utredaren skall vidare se över reglerna om rätten att följa löneutvecklingen under ett pågående ersättningsfall.

Utredaren skall även ytterligare analysera Kommundemokratikommitténs förslag (SOU 2001:48) om att förtroendevalda som uppbär ersättning enligt kommunallagen (1991:900) under vissa förhållanden skall ha rätt att få sin tidigare sjukpenninggrundande inkomst vilande under den tid det politiska uppdraget fullföljs.

Bakgrund

Enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring är sjukpenninggrundande inkomst (SGI) den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete här i landet, antingen som arbetstagare i allmän eller enskild tjänst eller på annan grund. För rätt till sjukpenning krävs att SGI uppgår till minst 24 procent av prisbasbeloppet. Vid beräkning av SGI bortses från sådan inkomst av anställning och annat förvärvsarbete som

överstiger sju och en halv gånger det för året gällande prisbasbeloppet.

Den sjukpenninggrundande inkomsten har i första hand betydelse för storleken av sjukpenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, men utgör också grunden när man bestämmer vissa andra förmåner såsom rehabiliteringspenning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, havandeskapspenning, närståendepenning, dagpenning inom totalförsvaret och smittbärarpenning. Den sjukpenninggrundande inkomsten har dessutom betydelse för bestämmande av livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.

Om den försäkrade inte längre har någon inkomst av arbete skall han eller hon som regel inte längre omfattas av sjukpenningförsäkringen. Sjukpenningskyddet kvarstår emellertid i vissa situationer som kan betecknas som skyddsvärda. En sådan situation är när försäkringsskyddet i socialförsäkringen alternativt något annat trygghetssystem utnyttjas eller då något allmänintresse utgör motiv för att låta den försäkrade behålla försäkringsskyddet.

Till de grupper som omfattas av sådana s.k. SGI-skyddade tider hör bl.a. de som

  • bedriver studier, för vilka de uppbär studiestöd enligt
  • studiestödslagen (1999:1395), bidrag enligt förordningen
  • (1995:938) om utbildningsbidrag för doktorander eller särskilt utbildningsbidrag (nedan kallat studiestöd),
  • bedriver studier inom det egna yrkesområdet,
  • avbryter sitt förvärvsarbete eller minskar sin arbetstid för kortare tid än tre månader,
  • deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd,
  • är helt eller delvis arbetslösa före ingången av den månad under vilken han eller hon fyller 65 år och som är beredd att anta erbjudet arbete i en omfattning som svarar mot den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten samt aktivt söker sådant arbete och är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen,
  • minskar sin arbetstid i samband med graviditet (sex månader före barnets födelse) eller som är hemma för vård av barn (barn upp till ett år) eller
  • fullgör sin värnplikt.

Reglerna om att skydda en tidigare SGI har utvecklats efter hand sedan lagen (1962:381) om allmän försäkring infördes. För närvarande används två huvudsakliga principer för att åstadkomma detta. Den ena lösningen innebär att vid t.ex. arbetslöshet har den försäkrade - om han eller hon skulle insjukna under sådan tid - rätt till sjukpenning baserad på den tidigare sjukpenninggrundande inkomsten. Den andra lösningen innebär att en försäkrad som t.ex. studerar och under denna tid uppbär studiestöd har rätt att få ha sin tidigare SGI vilande under studietiden. Om han eller hon t.ex. har en tillfällig anställning under studietiden och på grund av sjukdom behöver avstå från denna, baseras sjukpenningen i sådana fall på inkomsten från den tillfälliga anställningen, s.k. studietids-SGI. Om personen emellertid på grund av ett längre sjukfall måste avbryta studierna aktiveras den vilande sjukpenninggrundande inkomsten.

En ytterligare form av SGI-skydd finns för föräldrar fram till dess barnet fyller två år. I sådana fall räknas föräldrapenningen på den sjukpenninggrundande inkomst som gällde före sänkningen på barnets ettårsdag, dvs. här gäller en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning.

Under s.k. SGI-skyddade tider får den sjukpenninggrundande inkomsten dessutom anpassas efter löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde. Enligt nuvarande regler gäller att en fastställd sjukpenninggrundande inkomst ändras om den försäkrades inkomstförhållanden har förändrats. En försäkrad som har sin sjukpenninggrundande inkomst beräknad på en viss inkomst får därför, enligt regler som utbildats i praxis, en ny sjukpenninggrundande inkomst fastställd med hänsyn till löneutvecklingen inom yrkesområdet. Detta gäller även om den försäkrade inte längre arbetar inom yrkesområdet men på grund av reglerna om SGI-skyddade tider får behålla en sjukpenninggrundande inkomst på grundval av det tidigare arbetet.

Av Riksförsäkringsverkets allmänna råd (1996:13) Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) vid inkomst av anställning enligt lagen om allmän försäkring (AFL) framgår att den sjukpenninggrundande inkomsten anpassas efter löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde på så sätt att det är de förändringar av löneavtalet som gäller alla inom ett avtalsområde som ligger till grund för löneutvecklingen. Om en försäkrad som har en anställning får ett individuellt lönetillägg utöver det generella tillägget, räknas även detta in i den sjukpenninggrundande inkoms-

ten. För den som är arbetslös och som därför inte har någon anknytning till en anställning kan därför enbart en generell löneökning komma i fråga när den försäkrades SGI anpassas till löneutvecklingen.

När livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring beviljas första gången fastställs livränteunderlaget utifrån den inkomst som är aktuell vid den tidpunkt från vilken livränta skall utges. Om det är aktuellt att utge livränta för förfluten tid skall enligt praxis varje nytt löneavtal som är känt och börjat gälla under den period som den retroaktiva livräntan omfattar därvid beaktas. Riksförsäkringsverket har i en rapport till Socialdepartementet (S2001/2827/SF) föreslagit att de nuvarande reglerna bl.a. av administrativa skäl bör ändras.

För studerande som har studiestöd gäller särskilda regler inom studiestödssystemets ram i samband med sjukdom. De reglerna finns i studiestödslagen (1999:1395) och i studiestödsförordningen (2000:655). Bestämmelserna innebär att den studerande kan få behålla studiestödet under den tid han eller hon på grund av sjukdom är helt oförmögen att bedriva studier. En förutsättning är att sjukanmälan görs till och godkänns av försäkringskassan. Om sjukperioden varar längre tid än 30 dagar kan studieskulden för perioden avskrivas i efterhand. Enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring skall den sjukpenninggrundande inkomsten hållas vilande under den tid den försäkrade studerar med studiestöd. Detta oavsett omfattningen av studiestödets storlek. Vid sjukdom under utbildningstiden skall sjukpenningen - som tidigare redovisats - beräknas enbart på inkomst av eget arbete under studietiden, s.k. studietids-SGI. Detta innebär att den som t.ex. på grund av sjukdom endast klarar av att studera på halvtid får halvt studiestöd men inte någon sjukpenning enligt den vilande sjukpenninggrundande inkomsten eftersom denna endast aktiveras när personen avbryter sina studier helt.

Olika trygghetsråd liksom andra motsvarande stiftelser har till huvuduppgift att lämna stöd till personer som sagts upp från sin anställning på grund av arbetsbrist. Stiftelsernas verksamhet grundas på avtal mellan arbetsmarknadens parter för respektive delar av arbetsmarknaden; privata respektive offentliga verksamhetssektorer. Trygghetsråden är enligt lag skyldiga att betala socialavgifter för de ersättningar som utges och ersättningarna är skattepliktiga för den enskilde. Till skillnad mot en studerande som har studiestöd får en person som tar emot ersättning från

trygghetsråden och studerar inte behålla sin tidigare SGI. Även om de i grunden är arbetslösa betraktas de under studietiden som studerande och omfattas därför inte av de regler som gäller för arbetslösa.

Av dem som årligen disputerar och erhåller doktorsexamen går ca 20 procent vidare i sin karriär med s.k. postdoktorala stipendier. Syftet med dessa stipendier är att forskare efter sin forskarutbildning skall få möjlighet att förkovra sig vanligen utomlands för att sedan återvända till Sverige med internationella forskningserfarenheter. Det är ett antal organisationer som finansierar denna typ av forskningsstipendier. Olika forskningsprogram inom EU avsätter också medel för postdoktorala stipendier.

Behovet av en översyn

Reglerna om SGI-skyddade tider har genomgått successiva förändringar under en längre tidsperiod. Reglerna återfinns i lagar, förordningar och föreskrifter. Ett omfattande regelsystem har även med tiden utvecklats i praxis. Sammantaget har därmed reglerna blivit oöverskådliga och komplexa att hantera och tillämpa. Vidare är reglerna till vissa delar olika, trots att liknande förhållanden är för handen, t.ex. vid studier. Under senare år har i en rad sammanhang framförts kritik mot nuvarande regler om SGI-skyddade tider.

Från och med den 1 januari i år har också nya regler om försäkringsbegreppet införts genom den nya socialförsäkringslagen (1999:799), vilket innebär vissa förändringar även i reglerna om SGI-skyddade tider.

Fackföreningar, studentorganisationer, lärosäten såväl som enskilda personer har under en längre tid påpekat problemen som de postdoktorala stipendierna ger upphov till i förhållande till rådande socialförsäkringssystem, bl.a. i frågan om SGI-skyddade tider.

Reglerna om att följa löneutvecklingen har kritiserats bl.a. med hänsyn till att utvecklingen mot en rörligare arbetsmarknad har gjort att de försäkrade i många av dessa fall inte har kvar en förankring inom det egna yrkesområdet. Bland annat är det många försäkrade som visserligen omfattas av försäkringen, men som inte längre har kvar någon anställning eller åtminstone inte den som ligger till grund för den sjukpenninggrundande inkomsten. Hand-

läggningen av dessa ärenden innebär även att betydande administrativa resurser vid landets försäkringskassor behöver avsättas för utredning och beslut om löneutveckling.

Studiestödsutredningen föreslog i sitt betänkande Sammanhållet studiestöd (SOU 1996:90) att reglerna om rätt till studiestöd under sjukdom skulle ses över i särskild ordning. I regeringens proposition Ett reformerat studiestödssystem (prop. 1999/2000:10) anges att den av utredningen aktualiserade översynen bör ingå som en del i uppföljningen av det reformerade studiestödssystemet, vilket trätt i kraft den 1 juli 2001.

Regeringen har mycket tydligt önskat se en ökning av den internationella rörligheten bland forskare. Inte minst har detta framförts i den forskningspolitiska propositionen Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3). Betoningen av ökad mobilitet är sammanlänkat med satsningar på ”yngre forskare”. Detta innebär i praktiken en ökning av postdoktorala satsningar. Detta är även en tydlig trend inom EU.

I sitt betänkande Att vara med på riktigt - demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48) föreslår Kommundemokratikommittén en ny regel i syfte att skapa en garanti för att förtroendevalda inte skall förlora ekonomiskt på grund av sitt politiska åtagande i samband med t.ex. sjukfrånvaro eller föräldraledighet. Förslaget innebär att förtroendevalda som får ersättning enligt kommunallagen (1991:900) under vissa förhållanden skall ha rätt att få ha sin tidigare sjukpenninggrundande inkomst vilande under den tid det politiska uppdraget fullföljs. Eftersom kommitténs förslag tekniskt behöver analyseras ytterligare anser regeringen att denna analys bör ske i anslutning till föreliggande uppdrag.

Uppdraget

En särskild utredare utses för att göra en översyn av reglerna om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst. Utgångspunkten skall vara att reglerna som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Administrationen av försäkringen skall vara enkel och undantag bör så långt det är möjligt undvikas. Utredaren skall föreslå grundläggande principer för rätten att behålla SGI under tid som förvärvsarbete inte utförs.

Även det efterskydd som finns i form av en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning skall ingå i utredningen.

Förslagen skall så långt som möjligt utformas så att de underlättar ett livslångt lärande. Det är även viktigt att förslagen beaktar relevanta jämställdhetsaspekter och kan gynna ett ökat barnafödande.

Utredaren skall även se över reglerna om rätten att följa löneutvecklingen under ett pågående ersättningsfall. I detta sammanhang skall även frågan om löneutvecklingen i samband med beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid uppmärksammas.

Utredaren skall i förslagen särskilt uppmärksamma regelsystemets effekter för personer som

  • på grund av nedsatt studieförmåga vill kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid,
  • tar emot ersättning från trygghetsråd,
  • får s.k. postdoktorala stipendier eller
  • är förtroendevalda och har ersättning enligt kommunallagen (1991:900).

När det gäller frågan om att kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid skall utredaren särskilt uppmärksamma samt ta hänsyn till effekterna av eventuella förslag i förhållande till andra studerandegrupper.

Utredaren skall vidare redovisa dels de internationella erfarenheter och idéer som finns inom området, dels de försäkringar som täcker anställda inom olika avtalsområden och som kan anses ha samband med reglerna om skyddstider.

Det finns inget hinder för utredaren att föreslå alternativa lösningar, om dessa kan anses uppfylla kraven på en fungerande försäkring som är mer tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa samt de administrativa kraven att försäkringen skall vara enkel och att undantag så långt det är möjligt skall undvikas. Utredaren skall dock föreslå ett huvudalternativ.

Det står utredaren fritt att ta upp och föreslå även andra förändringar som har samband med uppdraget, t.ex. skyddstiderna i socialförsäkringslagen (1999:799) och de särskilda regler som gäller för studerande inom studiestödssystemets ram i samband med sjukdom.

Utredaren skall lämna de förslag till författningsändringar som översynen motiverar.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 31 december 2002.

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Utredningen om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst (SGI-utredningen)

Dir. 2002:118

Beslut vid regeringssammanträde den 12 september 2002

Förlängd tid för uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 29 november 2001 tillkallade statsrådet Thalén en särskild utredare med uppdrag att bl.a. göra en analys av samt föreslå ändringar i reglerna om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst (dir. 2001:104). Utredaren skall enligt direktiven redovisa uppdraget senast den 31 december 2002.

Utredningstiden förlängs, vilket innebär att utredningen skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 april 2003.

Introduktion till vissa grupper

Inledning

Utredningens uppdrag är att göra en analys av reglerna om skyddstider för SGI och – mot bakgrund av grundläggande principer för sådana regler – föreslå ändringar. I direktiven anges att utredaren i förslagen särskilt skall uppmärksamma regelsystemets effekter för personer som – på grund av nedsatt studieförmåga vill kombinera deltidsstudier

med sjukskrivning på deltid, – tar emot ersättning från trygghetsråd, – får s.k. postdoktorala stipendier eller – är förtroendevalda och har ersättning enligt kommunallagen

(1991:900)

I denna bilaga redovisas relevant bakgrundsinformation.

Ersättning från trygghetsråd

Inledning

I detta avsnitt redovisas regelsystemets effekter för personer som tar emot ersättning från trygghetsråd.

Olika trygghetsråd liksom andra motsvarande stiftelser har till huvuduppgift att lämna stöd till personer som sagts upp från sin anställning på grund av arbetsbrist. Stiftelsernas verksamhet grundas på avtal mellan arbetsmarknadens parter för respektive delar av arbetsmarknaden; privata respektive offentliga verksamhetssektorer. Till skillnad mot en studerande som har studiestöd får en person som studerar med ersättning från trygghetsråden inte behålla sin tidigare SGI. Även om en sådan person i grunden är arbetslös betraktas han eller hon under studietiden som studerande och

omfattas därför inte av de regler som gäller för arbetslösa. Personen omfattas i dessa fall inte av SGI-skydd trots att trygghetsråden enligt lag är skyldiga att betala socialavgifter för de ersättningar som betalas ut och att ersättningarna är skattepliktiga för den enskilde.

Inledningsvis behandlas vilka ersättningar som kan lämnas från de olika trygghetsråden. Därefter redovisas hur dessa ersättningar behandlas i SGI-hänseende.

Aktuella bestämmelser

Ersättning från trygghetsråd/stiftelse

Omställnings- eller trygghetsavtal är kollektivavtal som har till syfte att ge arbetstagare som har sagts upp på grund av arbetsbrist stöd i omställningen till ny försörjning. Detta sker genom ett aktivt omställningsarbete som kan påbörjas vid uppsägningstillfället eller i vissa fall tidigare.

Omställningsavtalen har träffats och finansieras av parter på arbetsmarknaden och fungerar som komplement till den generella arbetsmarknadspolitiken. Huvudregeln är att arbetstagare anställda i ett företag eller myndighet som är ansluten till ett trygghetsråd omfattas av ett omställningsavtal.

Verksamheten finansieras genom att de anslutna företagen betalar en avgift som beräknas som en procentuell andel av lönesumman. Procentsatsen varierar mellan de olika trygghetsråden. Trygghets- och omställningsavtal finns för närvarande huvudsakligen för privattjänstemän och statligt anställda. Antalet arbetstagare som omfattas av sådana avtal är knappt en miljon.

Omställningsavtal saknas för huvuddelen av det privata LOområdet och för hela den kommunala arbetsmarknaden. Inom det privata tjänstemannaområdet verkar Trygghetsrådet, medan Trygghetsstiftelsen verkar inom det statliga området.

Arbetstagare som omfattas av ett omställningsavtal kan få olika former av stöd.

Omställningsstöd handlar om personlig rådgivning och vägledning mot ett nytt arbete eller mot start av en egen verksamhet.

Ekonomiskt stöd kan också ges i form av studielön eller månadsbidrag för försörjningen vid praktik, inskolning, utbildning eller vid

start av eget företag. Stödet motsvarar i regel nivån på arbetslöshetsersättningen.

Avgångsersättning (AGE) är en inkomstutfyllnad och beräknas med utgångspunkt från den inkomstrelaterade arbetslöshetsersättningen. Riktpunkten är att den arbetslöse skall få en ersättning som tillsammans med arbetslöshetsersättningen – beroende på vilket trygghetsavtal som tillämpas – motsvarar mellan 70 och 80 procent av den tidigare lönen.

Inkomsttrygghetstillägg (löneutfyllnad) kan beviljas den arbetstagare som får en ny tillsvidareanställning med en lägre lön än i den förra anställningen. Ersättningen kan lämnas under en begränsad tid och motsvarar i regel skillnaden mellan lönen i respektive anställning. Förändras lönen i den nya anställningen justeras vanligen tillägget i motsvarande mån.

Trygghetsråden betalar inga sociala avgifter för avgångsersättning.1 Ersättningen beskattas i stället med en särskild löneskatt på 24,26 procent.2

Enligt den information utredningen tagit del av är trygghetsråden emellertid skyldiga att betala sociala avgifter på de bidrag och ersättningar som inte uttryckligen belagts med särskild löneskatt. Sociala avgifter betalas därför på t.ex. studielön och bidrag vid praktik, inskolning och start av eget företag. Ersättningarna är även skattepliktiga för den enskilde.

Utredningen om omställningsavtal har haft regeringens uppdrag att kartlägga och belysa de omställnings- och trygghetsavtal som för närvarande finns på arbetsmarknaden och vilka effekter de har bl.a. för enskilda som har fått stöd, för berörda grupper av arbetstagare och arbetsgivare och ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Utredningens slutsatser framgår av betänkandet Omställningsavtal – ett aktivare stöd till uppsagda (SOU 2002:59). En förteckning över befintliga omställningsavtal, deras avtalsparter, avgifter samt antal anställda som omfattas finns i bilaga 2 till nämnda betänkande.

Utredningen om omställningsavtal konstaterar att omställningsavtalen har positiva effekter. De som drabbas av uppsägningar får snabbt ett individ- och situationsanpassat stöd från trygghetsråden och lyckas i stor utsträckning få nya arbeten eller starta egna företag. Relativt många går vidare till längre utbildningar. Utredningen gör vidare bedömningen att de positiva effekterna av omställningsavtal

116 § socialavgiftslagen (2000:980)21 § lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster.

i stort skulle bibehållas om en större del av arbetsmarknaden täcks av omställningsavtal. Omställningsavtal på de delar av arbetsmarknaden som i dag saknar sådana skulle enligt utredningen också få positiva fördelningspolitiska effekter. Nämnda utredning har föreslagit att utbildningsstöd från trygghetsråden bör behandlas som annat studiestöd i sjukpenninghänseende.

Lagen ( 1962:281 ) om allmän försäkring (AFL)

SGI är den årliga inkomst i pengar som den försäkrade kan antas komma att tills vidare få för eget arbete i Sverige, t.ex. som arbetstagare i allmän eller enskild tjänst (inkomst av anställning).

Förutom lön kan t.ex. ackordsersättning, övertidsersättning och olika typer av lönetillägg betecknas som inkomst i pengar och därmed också ingå i SGI.3

Vissa andra skattepliktiga ersättningar utgör inte inkomst av eget arbete och kan därför inte räknas in i den försäkrades SGI. Hit hör bl.a. sjukpenning, föräldrapenning, vårdbidrag och pensionsförmåner. Av samma skäl kan inte heller dagpenning från arbetslöshetskassa eller aktivitetsstöd räknas in i SGI. Även vissa ersättningar som inte är skattepliktiga, såsom exempelvis olika typer av studiestöd, är inte heller sjukpenninggrundande eftersom ersättningarna inte kan betecknas som inkomst av eget arbete.

Ersättningar som anges i 1 § första stycket 1–5 och fjärde stycket lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster är inte sjukpenninggrundande.4 Exempel på sådana ersättningar är kollektivavtalsgrundat avgångsbidrag (AGB) från Arbetsmarknadens Försäkrings AB (AMF) och avgångsersättning (AGE) som omfattas av s.k. trygghetsavtal.

Det finns ingen särskild reglering i AFL om hur de ersättningar som är avgiftspliktiga för trygghetsråden skall betraktas i SGIhänseende. Enligt den information utredningen erhållit betraktas dock inte ersättningen som inkomst av eget arbete. Det stöd som lämnas vid t.ex. utbildning kan därför inte läggas till grund för SGI.

I flera situationer när olika typer av försäkringsförmåner eller bidrag utbetalas kan i stället den SGI som kan fastställas på inkomster före förvärvsavbrottet vara skyddad mot sänkning.

3 Detta framgår av Riksförsäkringsverkets Vägledning (2002:4) Sjukpenninggrundande inkomst, s. 35 ff 4 3 kap. 2 § första stycket AFL

Avgångsersättning som omfattas av trygghetsavtal ses alltså inte som inkomst av eget arbete och är därför inte sjukpenninggrundande.

Det finns ingen särskild skyddsreglering för försäkrade som uppbär avgångsersättning under arbetslöshet eller bedriver studier med utbildningsstöd från något trygghetsråd. För att behålla sin SGI måste därför dessa personer omfattas av någon annan skyddsbestämmelse.

Avgångsersättning kan lämnas som komplement till arbetslöshetsersättning. Det finns inget hinder mot att en person som uppbär sådan ersättning kan vara anmäld som arbetssökande hos arbetsförmedlingen. Nuvarande SGI-regler innebär därför inga problem för en person som är arbetslös och uppbär avgångsersättning.

Däremot uppstår det problem i de fall en person finansierar studier med utbildningsstöd från något trygghetsråd. Till skillnad mot t.ex. en studerande som har studiestöd omfattas inte den som studerar med utbildningsstöd från något trygghetsråd av SGI-skydd. Även om personen i grunden är arbetslös betraktas han eller hon under studietiden som studerande och omfattas därför inte heller av de regler som gäller för arbetslösa. Eftersom han eller hon inte heller uppbär statligt stöd i form av studiestöd gäller inte skyddsbestämmelserna vid studier. Detta gäller under förutsättning att villkoren inte är uppfyllda för studier inom eget yrkesområde. Det torde inte vara ovanligt att en person som blivit uppsagd på grund av arbetsbrist väljer att studera i riktning mot ett annat yrkesområde.

De som studerar med utbildningsstöd från något trygghetsråd, och som inte omfattas av SGI-skydd vid studier inom eget yrkesområde, får inte behålla sin SGI. SGI-skyddet upphör vid den tidpunkt då tre månader förflutit sedan senaste stadigvarande arbete avbröts. Vid sjukdom som inträffar innan personen fått ett nytt arbete som kan läggas till grund för SGI kan inte någon sjukpenning lämnas. Vid föräldraledighet kommer den försäkrade då inte ha kvalificerat sig för en ersättning på sjukpenningnivå.

Enligt den information utredningen fått från företrädare från olika trygghetsråd verkar dessa bestämmelser hämmande för personer som är rädda att förlora sitt sjukpenningskydd. I synnerhet synes detta gälla äldre personer.

Det inkomsttrygghetstillägg som kan lämnas när en arbetstagare påbörjar en ny anställning med lägre lön berör inte skyddsreglerna

och omfattas därmed inte av utredningens uppdrag. Här är det i stället frågan om huruvida tillägget kan ingå i SGI eller inte.

Postdoktorala studier

Inledning

Av direktiven framgår också att utredaren i förslagen särskilt skall uppmärksamma regelsystemets effekter för personer som får s.k. postdoktorala stipendier.

Fackföreningar, studentorganisationer, lärosäten såväl som enskilda personer har under en längre tid framhållit att de stipendier som lämnas vid postdoktorala studier ger upphov till problem i de nuvarande socialförsäkringssystem, bl.a. i frågan om SGI-skyddade tider.

I denna del beskrivs aktuella regler och här lämnas också viss bakgrundsinformation om postdoktorala studier.

Postdoktorala studier och socialförsäkringen

Vad är postdoktorala studier?

För närvarande är det ca 1 800 forskare som årligen disputerar och får doktorsexamen. Av dessa går knappt 20 procent – ca 350 – vidare i sin karriär med s.k. postdoktorala studier. Dessa studier utförs i regel utomlands och finansieras för flertalet med postdoktorala stipendier som inte beskattas. Stipendierna beviljas för ett år, med möjlighet till förlängning ytterligare högst ett år. Behörig att få stipendium är en person som avlagt doktorsexamen. Syftet med postdoktorala studier är att forskare skall få möjlighet att förkovra sig vid en vetenskaplig institution på annan ort för att därigenom få nya – vanligen internationella – forskningserfarenheter.

Inom framförallt medicin men även naturvetenskap anses det näst intill obligatoriskt att åka utomlands för postdoktorala studier för att fortsätta sin forskarkarriär.

Regeringen har mycket tydligt önskat se en ökning av den internationella rörligheten bland forskare. Detta har inte minst framförts i den forskningspolitiska propositionen Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3). Betoningen av ökad mobilitet är sammanlänkat med satsningar på ”yngre forskare”. Detta innebär i prakti-

ken en ökning av postdoktorala satsningar. Detta är även en tydlig trend inom EU.

I Sverige finansieras postdoktorala studier främst av olika stiftelser och av den statliga forskningsfinansiären Vetenskapsrådet. Olika forskningsprogram inom EU avsätter också medel för postdoktorala studier. USA dominerar kraftigt som mottagarland följt av Storbritannien. Könsfördelningen är överlag jämn. Det råder betydande obalans mellan olika vetenskapsområden när det gäller tillgången till postdoktorala stipendier. Medicinare dominerar (ca häften) följt av naturvetare (ca en tredjedel).

Postdoktorala studier och SGI

Stipendier för postdoktorala studier betraktas inte som inkomst av eget arbete. Stipendierna är inte avgiftspliktiga och något anställningsförhållande existerar inte. I situationer när en person saknar inkomst av eget arbete kan blir skyddsbestämmelserna om SGI bli tillämpliga.

I förordningen (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst vid studier eller arbetslöshet finns närmare bestämmelser om skyddet vid studier.

Av förordningen framgår att SGI-skydd vid studier är kopplat till två olika faktorer. I den ena studiesituationen är studiefinansieringen av avgörande betydelse. I den andra – vid studier inom eget yrkesområde – är skyddet i stället kopplat till typen av studier.

SGI-skydd kopplat till studiefinansieringen gäller under tid då den försäkrade bedriver studier med – studiestöd enligt studiestödslagen (1999:1395) – vuxenstudiestöd, dvs. svux och svuxa (enligt övergångsbestäm-

melser t.o.m. den 30 juni 2003) – rekryteringsbidrag enligt lagen (2002:624) om rekryteringsbi-

drag till vuxenstuderande – bidrag enligt förordningen (1995:938) om utbildningsbidrag

för doktorander.

Regeringsrätten har i ett avgörande från 19985 slagit fast att dessa bestämmelser skall tillämpas enligt sin ordalydelse. Enligt

5 Jfr RÅ 1998 ref. 36

Regeringsrätten kunde därför ett stipendium från ett privat bolag inte medföra att bestämmelserna om SGI-skydd blev tillämpliga.

Den som bedriver postdoktorala studier som finansieras med stipendier omfattas således inte av nämnda SGI-skydd.

När det gäller frågan om vad som skall anses vara studier inom eget yrkesområde kan vägledning hämtas från en omfattande rättspraxis. Detta blir särskilt aktuellt för studerande som inte studerar med något statligt stöd och därför inte omfattas av skyddsbestämmelser under sina studier.

Riksförsäkringsverket (RFV) har publicerat en rättslägesanalys om sjukpenninggrundande inkomst där det finns ett stort antal domar som belyser frågan om studier inom det egna yrkesområdet.6

Vissa generella slutsatser kan dras av domstolsavgöranden. För att studierna skall betraktas som vidareutbildning inom det egna yrkesområdet måste den studerande vara etablerad inom ett yrkesområde innan studierna påbörjas. Vidare framgår det av flera avgöranden att studierna inte får vara inriktade på att ge en mer generell kompetens utan det krävs en inriktning på just det område inom vilket den försäkrade förvärvsarbetar.

Skyddet vid studier inom eget yrkesområde varar inte hur länge som helst, i vart fall inte för den som inte är tjänstledig från sitt arbete. För den som är tjänstledig från sin anställning gäller SGIskydd under hela studietiden/tjänstledigheten. För den som inte är tjänstledig men ändå studerar inom eget yrkesområde gäller SGIskydd under högst ett år.

Frågan om postdoktorala studier kan utgöra studier inom eget yrkesområde har inte prövats i högsta instans. Däremot konstaterade Kammarrätten i Stockholm i två domar7 att postdoktorala studier utomlands var att anse som studier inom eget yrkesområde. Innan de postdoktorala studierna påbörjades hade personerna innehaft doktorandtjänster med sedvanlig lön. Inkomsten från dessa tjänster berättigade till SGI-placering. Mot bakgrund av doktorandtjänsterna menade kammarrätten att personerna var etablerade inom ett yrkesområde. Eftersom de postdoktorala studierna hade ett direkt samband med tidigare verksamhet menade kammarrätten även att de postdoktorala studierna var att betrakta som vidareutbildning inom eget yrkesområde. Personerna ansågs ha rätt till SGI-skydd. Domarna överklagades aldrig till Regerings-

6 Jfr RFV Anser (1997:6) 7 Mål nr 2051-1996 och 3168-1996 meddelade 1999-04-21

rätten. Kammarrättsdomarna omnämns inte i RFV:s vägledning (2002:4) Sjukpenninggrundande inkomst.

Postdoktorala studier och arbetslöshetsförsäkringen

En intressant jämförelse är hur postdoktorala studier bedöms i arbetslöshetsförsäkringen. Enligt 12 § lagen (1972:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) har sökande som under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde haft förvärvsarbete i viss omfattning rätt till ersättning vid arbetslöshet. När ramtiden bestäms räknas inte den tid då sökanden varit förhindrad att arbeta på grund av vissa förhållanden som anges i 16 och 17 §§ ALF; tiden är ”överhoppningsbar”. Av 16 § ALF framgår att tid då sökande varit förhindrad att arbeta på grund av avslutad heltidsutbildning som den sökande avslutat efter fyllda 25 år är överhoppningsbar.

Regeringsrätten har konstaterat att postdoktoral verksamhet inom landet som finansierats med stipendium från Naturvetenskapliga forskningsrådet är att anse som överhoppningsbar tid.8Kammarrätten i Stockholm har därefter funnit att postdoktoral verksamhet som genomförts vid universitet i Portugal och finansierats med stipendium från det portugisiska ministeriet för vetenskap och teknologi, inte skall anses som överhoppningsbar tid.9Kammarrättens dom är överklagad till Regeringsrätten.

Förtroendevalda med ersättning enligt kommunallagen

Inledning

Frågan om förtroendevalda som uppbär ersättning enligt kommunallagen under vissa förhållanden skall ha rätt att få sin tidigare SGI vilande under den tid det politiska uppdraget fullföljs tas upp i Kommundemokratikommitténs slutbetänkandet Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48). I prop. 2001/02:80 Demokrati för det nya seklet framhöll regeringen att frågan bör analyseras ytterligare.10

8 Mål nr 3755–2000 och 3756–2000 9 Mål nr 2471–2000 10Prop. 2001/02:80, s. 89

Mot bakgrund av detta ingår det i utredningens uppdrag att uppmärksamma regelsystemets effekter för personer som är förtroendevalda och har ersättning enligt kommunallagen (1991:900).

I detta avsnitt behandlas Kommundemokratikommitténs förslag och regeringens bedömning.

Kommundemokratikommitténs förslag

Kommitténs uppdrag

Kommundemokratikommittén hade i uppdrag att föreslå åtgärder som skulle öka medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin och stärka den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former.

Som en del i uppdraget ingick att analysera och föreslå förbättringar i dels de förtroendevaldas arbetsförhållanden, dels formerna för det politiska arbetet. Eventuella förslag skulle syfta till att öka antalet förtroendevalda, underlätta rekrytering, förbättra representativiteten och motverka förtida avhopp.

Kommitténs uppdrag kan ses mot bakgrund av vissa identifierade brister i den svenska demokratin. Som exempel kan nämnas att antalet förtroendevalda i kommunerna mellan åren 1951 och 1999 minskade från ca 200 000 till ca 44 000. Mellan åren 1995 och 1999 minskade antalet med 6 000. De politiska partierna har fått allt svårare att rekrytera kandidater till förtroendeuppdrag.11

Av utredningens direktiv framgår att många förtroendevalda upplever att arbetsvillkoren såväl försvårar rekryteringen av nya förtroendevalda som bidrar till förtida avhopp från uppdragen.12Omsättningen bland de förtroendevalda har tidvis varit mycket stor. Den representativa demokratin förutsätter aktiva och engagerade förtroendevalda.

De förtroendevaldas ekonomiska villkor

I Kommundemokratikommitténs breda uppdrag ingick bl.a. att se över de förtroendevaldas ekonomiska villkor och föreslå hur eventuella problem på bästa sätt kunde åtgärdas.

11SOU 2001:48, s. 102 f 12 Dir. 1999:98

Kommittén angav att utgångspunkten för en översyn av reglerna rörande ekonomiska förmåner till förtroendevalda bör vara att den förtroendevalda inte skall göra en ekonomisk förlust när han eller hon fullgör ett uppdrag. Om så är fallet utgör detta ett hinder för den enskilde att engagera sig politiskt. I förlängningen försämrar detta vissa gruppers möjligheter att engagera sig i den politiska processen. Detta innebär i sin tur problem i fråga om kommunaldemokratisk legitimitet och representativitet. Sådana hinder måste enligt kommittén i möjligaste mån undanröjas.13

I denna del koncentrerades kommitténs arbete till villkoren för dem som uppbär ersättning enligt 4 kap. 12 § första stycket kommunallagen (1991:900), dvs. förtroendevalda som inte fullgör sitt uppdrag på heltid eller en betydande del av heltid. De förtroendevalda som hör till denna grupp, där riktmärket är att uppdraget inte bedrivs i en större omfattning än 40 procent av heltid, benämns vanligen som s.k. fritidspolitiker. År 1999 fanns drygt 900 heltids- eller deltidsarvoderade politiker i kommunerna. Resten var fritidspolitiker. Den helt dominerande delen av de nästan 45 000 förtroendevalda inom kommunerna utgörs med andra ord av fritidspolitiker.14

De ekonomiska villkoren för förtroendevalda i kommuner och landsting regleras i 4 kap.12–15 a §§kommunallagen. I 12 §, som är av intresse i detta sammanhang, stadgas att fritidspolitiker har rätt till skälig ersättning för den arbetsinkomst som de förlorar när de fullgör sina uppdrag. De förtroendevalda skall även kompenseras för vissa andra ersättningar som bortfaller på grund av uppdraget. Mot bakgrund av att endast arbetsinkomst är relevant i detta sammanhang avgränsas framställningen till att i huvudsak behandla denna del.

Kommuner och landsting har alltså enligt 4 kap. 12 § i kommunallagen en skyldighet att kompensera den som på grund av uppdraget förlorar arbetsinkomst. Den förtroendevalde skall ersättas enligt individuella förutsättningar, dvs. det är den enskilde förtroendevaldes faktiska bortfall av bl.a. arbetsinkomster som i skälig omfattning skall ersättas. Med arbetsinkomst avses kontant lön eller motsvarande inkomst av rörelse eller av jordbruksfastighet. Den förtroendevalde måste kunna påvisa ett konkret inkomst-

13 SOU 2001:48, s. 173 14 SOU 2001:48, s. 132

bortfall för att ersättningsskyldighet skall uppstå för kommun eller landsting.15

De förtroendevalda har rätt till ersättning för inkomstbortfall i skälig omfattning. Skälighetskravet innebär att det finns en högsta och en lägsta nivå på ersättningens storlek. Det innebär även att kommunerna och landstingen ges stor frihet att anpassa ersättningssystemen till de lokala förhållandena. I denna frihet anses även ingå användning av schabloniserade ersättningar i syfte att göra systemet administrativt lätthanterligt.16

Kommundemokratikommittén identifierade vissa problem vad avsåg ersättning för förlorad arbetsinkomst.

För exempelvis egenföretagare kan problem rörande kompensation uppstå då engagemang i förtroendeuppdrag kan leda till att det egna företaget inte växer som det kanske skulle ha gjort om företagaren hade haft möjlighet att ägna sig åt verksamheten på heltid. En sådan förlust kan vara problematisk att styrka, eftersom det ju är fråga om utebliven planerad inkomst.

Ersättning för förlorad arbetsinkomst har en koppling till rätten till ledighet för politiska uppdrag enligt 4 kap. 11 § i kommunallagen. Rätten till ledighet har i första hand avsett deltagande i sammanträden. En förtroendevald har i vissa fall behövt avstått från ordinarie arbete i en större omfattning än sammanträdestiden. Den ekonomiska förlusten har därför kunnat överstiga en kompensation som i princip enbart baserats på sammanträdestiden.

Kommittén föreslog bl.a. att rätten till ledighet för förtroendeuppdrag skulle utökas.

Den utökade rätten till ledighet föreslog kommittén skulle följas av en utökad skyldighet för kommuner och landsting att kompensera den enskildes inkomstbortfall för denna tid. Detta skulle bl.a. innebära påtagliga förbättringar för skiftarbetare och personer som på annat sätt har oregelbunden arbetstid.

Kommittén föreslog sammantaget flera förbättringar gällande kompensation för inkomstförlust för förtroendevalda.

Kommittén torde emellertid inte ha ansett att förslagen, åtminstone inte med säkerhet, skulle leda till full kompensation för inkomstbortfall för samtliga grupper. Mot bakgrund av detta föreslogs att fritidspolitiker under vissa förutsättningar skulle ha rätt

15SOU 2001:48, s. 176 f 16SOU 2001:48, s. 177

att få sin SGI vilande. Enligt kommittén syftar förslaget om vilande SGI till att17

…skapa en garanti för att förtroendevalda inte skall förlora ekonomiskt på grund av sitt politiska åtagande. För det fall fullmäktiges bestämmelser inte medför full kompensation för inkomstbortfall innebär detta att den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) sänks, vilket i sin tur kan medföra att en eventuell föräldrapenning blir lägre än vad den annars skulle vara. I syfte att undgå denna olyckliga konsekvens bör 3 kap. 5 § lagen om allmän försäkring kompletteras med en punkt 7. Bestämmelsen reglerar så kallad SGI-skyddad tid och omfattar bland annat perioder av studier för vilka statligt stöd utgår, studier inom det egna yrkesområdet, vård av barn eller fullgörande av tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt. Den försäkrades ställning bör inte försämras då han eller hon ägnar sig åt olika samhällsnyttiga verksamheter. Den tidigare sjukpenninggrundande inkomsten bör därför inte sänkas, utan skall i stället följa löneutvecklingen på området. Den ursprungliga sjukpenninggrundande inkomsten förklaras vilande under tiden den försäkrade fullgör den samhällsnyttiga verksamheten. Under denna verksamhetstid baseras sjukpenning på aktuella inkomster som utgår. Därefter kan den vilande sjukpenninggrundande inkomsten aktiveras igen.

Regeringens bedömning

Kommundemokratikommitténs förslag har behandlats av regeringen i prop. 2001/02:80 Demokrati för det nya seklet.

Regeringens långsiktiga målsättning är att antalet förtroendevalda i kommuner och landsting skall öka.18

Mot bakgrund av bl.a. detta menade regeringen – precis som Kommundemokratikommittén – att en grundläggande utgångspunkt är att ingen skall behöva förlora ekonomiskt på att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Det finns en risk för att de som vill åta sig ett förtroendeuppdrag avstår från detta på grund av att de befarar ett stort ekonomiskt bortfall. Regeringen menade att detta var oacceptabelt.19 Kommitténs förslag som rörde förbättringar av de förtroendevaldas ekonomiska villkor, inklusive den utökade rätten till ledighet, godtogs i huvudsak av regeringen.

Regeringen biföll emellertid inte kommitténs förslag om vilande SGI. Regeringen anförde i stället följande.20

17SOU 2001:48, s. 506 f 18Prop. 2001/02:80, s. 8119Prop. 2001/02:80, s. 8720Prop. 2001/02:80, s. 89

Kommuner och landsting skall även fortsättningsvis endast vara skyldiga att betala skälig ersättning för de inkomster en förtroendevald förlorar när han fullgör sitt uppdrag. Denna avgränsning till skälig ersättning utgör ingen förändring mot nuvarande regler. I normalfallet kommer ersättningen från kommunen eller landstinget att täcka den förlorade inkomsten. Den förtroendevaldes sjukpenninggrundade inkomst kommer under sådana omständigheter inte att påverkas av förtroendeuppdraget. I de fall den kommunala ersättningen är lägre än den ersatta arbetsinkomsten kan detta dock medföra att den sjukpenningrundande inkomsten sänks, vilket påverkar rätten till socialförsäkringsrättslig ersättning, t.ex. föräldrapenning. Kommundemokratikommittén har föreslagit vissa förändringar i lagen (1962:381) om allmän försäkring i syfte att förhindra att den sjukpenningrundande inkomsten sänks på ett sådant sätt att den förtroendevalde förlorar ersättning från föräldrapenning under tiden denna utför ett politiskt förtroendeuppdrag. Frågan om skyddstider för sjukpenninggrundade inkomst bör enligt regeringens mening ses i ett vidare sammanhang. Regeringen har därför givit en utredare i uppgift att överväga bl.a. hur frågan om hur sjukpenninggrundade inkomst för förtroendevalda skall hanteras (dir. 2001:104).

Kombination av deltidsstudier och sjukskrivning på deltid

Inledning

Utredningen skall också i förslagen särskilt uppmärksamma regelsystemets effekter för personer som på grund av nedsatt studieförmåga vill kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid.

I direktiven anges vidare att utredningen – när det gäller frågan om att kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid – särskilt skall uppmärksamma och ta hänsyn till effekterna av eventuella förslag i förhållande till andra studerandegrupper.

Enligt nuvarande bestämmelser är det inte alltid möjligt att kombinera deltidsstudier med sjukskrivning. Från flera håll har det påtalats att nuvarande regler innebär problem, i synnerhet ur rehabiliteringssynpunkt. Skrivelser har inkommit till regeringen från bl.a. flera försäkringskassor och kuratorer vid Komvux med begäran om lagändring.

Flera olika regelsystem berörs. Framför allt berörs reglerna om SGI och bestämmelserna om ekonomiskt skydd vid sjukdom inom ramen för studiestödssystemet. I avsnittet behandlas dessa bestämmelser. Därutöver görs en jämförelse med hur deltidsstudier behandlas inom arbetslöshetsförsäkringen.

Bestämmelserna i lagen om allmän försäkring

SGI blir vilande under studier

SGI-skydd vid studier innebär att den studerandes SGI hålls vilande under studierna. Detta framgår av 3 kap. 5 § tredje stycket 1 och fjärde stycket AFL.

I förordningen om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst vid studier eller arbetslöshet finns närmare bestämmelser om försäkringsskyddet vid studier. Här framgår att skyddet vid studier är kopplat till två olika faktorer. I den ena studiesituationen är studiefinansieringen av avgörande betydelse. I den andra är skyddet i stället kopplat till typen av studier.

SGI-skydd kopplat till studiefinansieringen gäller under tid då den försäkrade bedriver studier med – studiestöd enligt studiestödslagen (1999:1395), – vuxenstudiestöd, dvs. svux och svuxa (enligt övergångsbestäm-

melser t.o.m. den 30 juni 2003), – rekryteringsbidrag enligt lagen (2002:624) om rekryteringsbi-

drag till vuxenstuderande eller – bidrag enligt förordningen (1995:938) om utbildningsbidrag

för doktorander.

Eftersom svux och svuxa kommer att upphöra inom kort berörs inte dessa studiestödsformer vidare.

Vid SGI-skydd kopplat till typen av studier är en förutsättning att studierna bedrivs ”inom det egna yrkesområdet”. I dessa situationer har inte sättet att finansiera studierna någon betydelse. För den som är tjänstledig från sin anställning gäller SGI-skydd under hela studietiden. För den som inte är tjänstledig men ändå studerar inom eget yrkesområde gäller SGI-skydd under högst ett år.

Om den studerande skulle bli sjuk under studietiden betalas inte sjukpenning ut på grundval av en vilande SGI. Den vilande SGI:n kan aktiveras igen när studierna slutförts eller avbrutits. Försäkringskassan bedömer i regel att studierna har avbrutits om den studerande inte längre uppbär studiestöd.

Ersättningen beräknas på studietids-SGI

Bestämmelserna om SGI-skydd vid studier innebär alltså att den studerandes SGI hålls vilande under studietiden för att åter kunna aktiveras när studierna slutförts eller avbrutits.

Om den studerande skulle bli sjuk under studietiden betalas inte sjukpenning ut på grundval av denna vilande SGI. För den som studerar och arbetar under studietiden fastställs i stället en s.k. studietids-SGI. Denna fastställs enbart på grundval av den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid. Om den studerande har en tillfällig anställning under studietiden och på grund av sjukdom behöver avstå från denna, baseras sjukpenningen i sådana fall på inkomsten från den tillfälliga anställningen.21

Om studietids-SGI fastställs beräknas även årsarbetstid. Den beräknas enbart på grundval av det antal arbetstimmar som den försäkrade kan antas ha i det aktuella förvärvsarbetet under studietiden och används i stället för det sedvanliga delningstalet för kalenderdagsberäknad sjukpenning.

Studietids-SGI ligger således till grund för ersättning vid sjukdom under studietiden. Även andra ersättningar, t.ex. ersättning för tillfällig vård av barn eller närstående, beräknas efter studietids-SGI. Den vilande SGI:n kan aktiveras igen när studierna slutförts eller avbrutits.

Det finns vissa undantag från dessa huvudregler. Föräldrapenning beräknas t.ex. alltid efter vilande SGI under studietiden om denna är högre än studietids-SGI.22

Fler grupper får vilande SGI och studietids-SGI

Modellen för studerande med vilande SGI och studietids-SGI används även för försäkrade som – deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitets-

stöd23– genomgår grundutbildning inom totalförsvaret som är längre

än 60 dagar24

21 Detta regleras i 3 kap. 5 § fjärde stycket AFL 22 4 kap. 6 § sjätte stycket AFL 23 3 kap. 5 § fjärde stycket AFL 24 3 kap. 5 § sjätte stycket AFL

Modellen tillämpas även i vissa fall när en försäkrad får livränta.25Det gäller när individen – genomgår medicinsk behandling eller medicinsk rehabilitering i

förebyggande syfte, eller – deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering och – under tiden får livränta enligt lagen om arbetsskadeförsäkring

eller motsvarande ersättning.

Andra aktuella bestämmelser

Studiestöd enligt studiestödslagen

En studerande som blir sjuk under studietiden omfattas av ett särskilt sjukförsäkringsskydd inom ramen för studiestödssystemet. Skyddet har två syften: dels att ge ekonomisk trygghet vid sjukdom, dels att sjukdomen inte skall öka skuldbördan. Sjukförsäkringsskyddet består därför av två delar: dels en rätt att under vissa förutsättningar behålla studiestödet under sjukdom, dels en skuldreducering genom avskrivning av en del av studielånet vid längre sjukfall.

I 3 kap.27–32 §§studiestödsförordningen (2000:655) anges att en studerande får behålla studiestödet under sjukdom om han eller hon är helt oförmögen att studera på grund av sjukdom. En studerande som t.ex. inte kan studera mer än på halvtid på grund av sjukdom kan således bara få studiemedel för den tid han eller hon studerar, dvs. för halvtidsstudier.

En studerande som på grund av sjukdom blir helt oförmögen att studera skall anmäla detta till försäkringskassan. Sjukanmälan skall göras redan första dagen oavsett om den studerande har rätt till sjukpenning eller inte. Om försäkringskassan finner att den studerande på grund av sjukdom är helt studieoförmögen skall kassan godkänna sjukperioden.

Det finns inga angivna tidsgränser för hur länge en studerande kan få behålla studiestödet under sjukdom. Om sjukperioden varar mer än 30 dagar kan studieskulden för tiden därefter avskrivas i efterhand. Det innebär alltså att studiemedel lämnas helt i form av bidrag (ca 7 400 kr/mån vid heltidsstudier) om sjukperioden är längre än en månad. Mellan ett tusen och två tusen studerande per

25 Jfr Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1998:12) om sjukpenninggrundande inkomst och 3 kap. 5 § sjätte stycket AFL

år får avskrivning av sin studieskuld därför att de varit sjuka mer än en månad.

I studiestödet finns också motsvarigheter till tillfällig föräldrapenning och närståendepenning. En studerande får behålla studiestödet om han eller hon helt måste avstå från studier för tillfällig vård av barn eller närstående.

Studiemedel får lämnas för deltidsstudier som omfattar minst halvfart. Studiemedel till deltidsstuderande knyts till studieomfattning på halvfart eller trekvartsfart. Det går inte att uppbära studiemedel i en större omfattning än som svarar mot studietakten.

Fullt studiemedel lämnas bara om den studerandes inkomst under ett kalenderår inte är högre än ett visst belopp (fribelopp). Fribeloppet uppgår vid heltidsstudier till 6,25 procent av prisbasbeloppet per vecka eller 250 procent för nio månaders heltidsstudier. Detta motsvarar ett fribelopp på 96 500 kr enligt 2003 års nivå. Studiemedlen skall vid heltidsstudier minskas med 50 procent av den inkomst som överstiger fribeloppet. Som inkomst räknas bland annat skattepliktig ersättning från försäkringskassa – t.ex. sjukpenning och föräldrapenning – och från arbetslöshetskassa.

En studerande som har annat studiestöd, t.ex. aktivitetsstöd, för deltidsstudier kan även beviljas studiemedel. Förutsättningen är att ersättningarna inte beviljas för samma tid och att de inte tillsammans blir mer än heltid. En studerande kan alltså läsa på halvtid med t.ex. aktivitetsstöd på en viss utbildning och beviljas studiemedel på halvtid för en annan utbildning som pågår samtidigt.

En studerande kan dock inte få studiemedel för en forskarutbildning om han eller hon är (eller har varit) anställd som doktorand eller har (eller har haft) utbildningsbidrag för doktorander.

Rekryteringsbidrag till vuxenstuderande

Personer över 25 år som har kort tidigare utbildning och som är eller riskerar att bli arbetslösa eller som har något funktionshinder kan beviljas rekryteringsbidrag för studier enligt lagen om rekryteringsbidrag till vuxenstuderande.

Rekryteringsbidrag får lämnas för varje vecka då den studerande bedriver studier på minst 20 procent av heltid. Bidraget kan lämnas under sammanlagt högst 50 veckor. För studerande som inte bedriver heltidsstudier lämnas rekryteringsbidrag med 20, 50 eller 75 procent av helt bidrag.

Rekryteringsbidraget beräknas med utgångspunkt från en procentandel av prisbasbeloppet. Bidrag kan lämnas antingen med ett generellt belopp eller också med ett högre belopp. Det generella bidragsbeloppet motsvarar vad som maximalt kan beviljas i studiebidrag och studielån. Beräknat på prisbasbeloppet för 2003 (38 600 kr) innebär det 1 694 kr per vecka vid heltidsstudier.

Det högre bidragsbeloppet får lämnas med hänsyn till den studerandes inkomst under en tolvmånadersperiod närmast före den månad som studierna med rekryteringsbidrag påbörjas. För att den studerande skall ha rätt till det högre beloppet skall inkomsten ha uppgått till minst 415 procent av det prisbasbelopp som gällde innan studierna började. Med prisbasbeloppet 2003 innebär detta 160 190 kr.

Även rekryteringsbidraget är inkomstprövat. Det gäller för den som läser med rekryteringsbidrag på deltid med studietakten 50 eller 75 procent av heltid och för heltidsstuderande. Ingen inkomstprövning eller reducering görs dock för dem som läser på deltid 20 procent. Bestämmelserna om inkomstprövning och fribelopp överensstämmer i princip med motsvarande regler för studiestöd.

En studerande med rekryteringsbidrag har ett liknande försäkringsskydd som inom studiemedelssystemet. Den studerande får behålla rekryteringsbidraget vid hel studieoförmåga på grund av sjukdom. Motsvarande gäller vid tillfällig vård av barn eller närstående. Vid partiell studieoförmåga får den studerande endast behålla rekryteringsbidraget för den del han eller hon kan studera.

Rekryteringsbidrag kan på samma sätt som studiemedel kombineras med annan studiefinansiering.

Utbildningsbidrag för doktorander

Utbildningsbidrag kan lämnas till forskarstuderande vid universitet och högskolor enligt förordningen om utbildningsbidrag för doktorander. Bidrag för en heltidsstuderande är för närvarande 13 650 kr i månaden. Om studierna bedrivs på deltid avpassas beloppet till studieomfattningen.

Doktorander har rätt att behålla utbildningsbidraget vid hel studieoförmåga på grund av sjukdom. Detsamma gäller vid ledighet för tillfällig vård av barn eller närstående. I dessa situationer får

dock doktoranden behålla bidraget i den omfattning han eller hon är ledig.

Av 11 § i förordningen följer att sjukpenning som beräknas på grundval av en studietids-SGI i regel inte medför någon minskning av utbildningsbidraget. Föräldrapenning som beräknas på grundval av vilande SGI innebär dock att utbildningsbidraget kan minskas.

Från och med den 1 maj 2002 gäller att doktorander kan uppbära utbildningsbidrag på deltid, dock lägst på halvtid. Syftet är att underlätta för yrkesverksamma personer som önskar kombinera sina ordinarie arbeten med studier inom forskarutbildningen. Utbildningsbidrag på deltid bör endast ges om den sökande själv så önskar.26

När en doktorand uppbär partiellt utbildningsbidrag är således detta upplägg som regel självvalt i syfte att kunna kombinera utbildning med fortsatt arbete. Nuvarande regelverk medför därför inte samma problem som andra studiestöd. Vid sjukdom får doktoranden behålla utbildningsbidraget. En studietids-SGI kan fastställas på grundval av inkomsten från ordinarie arbete.

Arbetsmarknadspolitiska program med aktivitetsstöd

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna indelas från och med den 1 augusti år 2000 i sju olika arbetsmarknadspolitiska program. Bestämmelser om dessa program finns i

  • lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program
  • förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.

Enligt förordningen är de arbetsmarknadspolitiska programmen – arbetsmarknadsutbildning – arbetspraktik – stöd till start av näringsverksamhet – aktivitetsgarantin – ungdomsinsatser – förberedande insatser – projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning

26Prop. 2001/02:15 Den öppna högskolan, s. 84 f

En anvisning till ett program skall normalt omfatta verksamhet på heltid under längst sex månader. Om det finns särskilda skäl får dock denna tidsperiod förlängas eller avse verksamhet på deltid.

Aktivitetsstöd är en sammanfattande benämning på den ersättning som lämnas till arbetssökande som deltar i de arbetsmarknadspolitiska programmen.27 Den som är berättigad till arbetslöshetsersättning eller är utförsäkrad får samma ersättning som skulle ha lämnats vid arbetslöshet, dock lägst 320 kr per dag. En deltagare som inte uppfyller kraven för arbetslöshetsersättning får aktivitetsstöd med 223 kr per dag.

Aktivitetsstöd lämnas även vid frånvaro på grund av sjukdom, med undantag för den första sjukdagen (karensdag). Även vid partiell frånvaro från programmet på grund av sjukdom får deltagaren behålla sitt aktivitetsstöd. Vid tillfällig vård av barn eller närstående lämnas aktivitetsstöd i den omfattning som programdeltagaren har rätt till tillfällig föräldrapenning eller närståendepenning.

I Arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) föreskrifter (AMSFS 2002:4) om handläggningen av ärenden om aktivitetsstöd anges att den som samtidigt med sjukskrivning avses delta i ett program på deltid minst 3 timmar per dag skall anvisas programmet på heltid. Den anvisade lämnas då helt aktivitetsstöd och dennes SGI blir vilande under programtiden.

Arbetslöshetsförsäkringen

Individer som är öppet arbetslösa får om vissa villkor är uppfyllda behålla sitt försäkringsskydd. Vid eventuell sjukdom kan sjukpenning lämnas enligt den SGI som kan beräknas på arbetsinkomsten före arbetslösheten. Reglerna om vilande SGI och studietids-SGI gäller således inte för öppet arbetslösa. Det går därför bra att kombinera t.ex. arbetslöshetsersättning och ersättning från sjuk- och föräldraförsäkringen. Sjukpenning och arbetslöshetsersättning lämnas var för sig för den tid individen är sjuk respektive arbetssökande.

Precis som sjuk- och föräldraförsäkringen är arbetslöshetsförsäkringen en försäkring mot inkomstbortfall. Det kan därför vara av intresse att göra en jämförelse med hur arbetslösa personer som vill kombinera arbetslöshetsersättning med deltidsstudier behandlas i arbetslöshetsförsäkringen.

27 Bestämmelserna om aktivitetsstöd finns i förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd

I 10 § stycket 1 lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (AFL) anges som utgångspunkt att ersättning inte kan lämnas till personer som deltar i utbildning. Regeringen eller AMS får dock, om särskilda skäl finns, föreskriva undantag från huvudregeln. I förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring finns närmare regleringar.

När någon studerar med någon form av studiestöd som helt eller delvis består av bidrag är utgångspunkten att ersättning inte kan lämnas.28 ”Någon form av studiestöd” innebär att t.ex. även studerande med rekryteringsbidrag och doktorander med utbildningsbidrag omfattas av regleringen.

Ersättning får dock lämnas till sökande som fortsätter studier på deltid med någon form av studiestöd som helt eller delvis består av bidrag som de före arbetslöshetens inträde varaktigt bedrev på deltid vid sidan av ett deltidsarbete. Detta gäller under förutsättning att personen söker och kan ta ett arbete i minst samma omfattning som tidigare.29

I dessa situationer utbetalas arbetslöshetsersättning för den del individen är arbetssökande. Några ytterligare undantag vid studier med olika former av studiestöd finns inte. Möjligheterna att kombinera studier med studiestöd och arbetslöshetsersättning är således få.

I förarbeten till nuvarande arbetslöshetsförsäkring framhöll regeringen att det förhållandet att någon uppbär någon form av studiestöd som helt eller delvis består av bidrag är ett bland flera sätt att visa att han eller hon främst är studerande och inte i första hand arbetssökande. Arbetslöshetsersättning bör därför i normalfallet inte lämnas till en sådan studerande.30

Vad det gäller doktorander framfördes följande i förarbeten.31

Arbetslöshetsersättning till forskarstuderande vållar särskilda problem. I dag måste en doktorand som blir arbetslös på heltid, avregistrera sig helt från doktorandutbildningen för att få ersättning. Oklarhet råder beträffande deltidsstudier. Utredningen anser att forskarstudier på deltidsnivå inte skall kunna förenas med arbetslöshetsersättning. Forskarutbildning är mer att jämföra med självstyrda aktiviteter som eget företagande och uppdragsverksamhet. Det är mycket svårt att kontrollera omfattningen av sådana aktiviteter. Även av långsiktiga forskningspolitiska skäl är det motiverat, att förhindra att arbetslöshetser-

2815 § förordningen (1997:835) 2917 § förordningen (1997:835) 30Prop. 1996/97:107 En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring, s. 101 31SOU 1996:150 En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring, s. 106 f

sättningen används som utfyllnad, när doktorandtjänster och utbildningsbidrag för doktorander inte räcker till.

I 16 § i förordningen anges ytterligare undantag som avser sökande som studerar utan någon form av studiestöd. Under förutsättning att det tidigare arbetet inte upphörde på grund av studierna lämnas ersättning bl.a. till personer som – fortsätter studier som de före arbetslösheten bedrev på heltid

jämsides med ett heltidsarbete, under förutsättning att de söker heltidsarbete, eller – bedriver studier på deltid, under förutsättning att studierna inte

hindrar dem från att söka och ta heltidsarbete samt att de intygar att de är beredda att avbryta studierna om dessa kan hindra dem från att ta arbete.

I dessa situationer behandlas den studerande fortsatt som arbetssökande och inte som studerande. Den studerande anses inte förhindrad att anta lämpligt arbete. Under studietiden kan arbetslöshetsersättning därför fortsätta att lämnas som om inte studierna hade ägt rum.

I förarbeten menade regeringen att det fanns anledning att betona att nyss nämnda rätt att studera under tiden med arbetslöshetsersättning är en ren undantagssituation. Sådana studier bör kunna avbrytas när som helst till förmån för arbete.32

Huvudregeln i dagens ersättningssystem är alltså att arbetslöshetsersättning inte kan lämnas när den arbetslöse bedriver studier. Bakgrunden till detta ställningstagande är att den som är arbetslös skall stå till arbetsmarknadens förfogande och ägna sig åt att söka arbete. Arbetslinjen skall främjas och den arbetslöse skall kunna återgå till arbete så snart som möjligt. Det finns risk för att den som under arbetslösheten studerar inte lägger ned tillräcklig kraft på att få ett arbete. Arbetslöshetsersättning skall vara en omställningsersättning, inte en alternativ studiefinansieringsform.33

Den restriktiva hållningen innebär att de flesta som deltidsstuderar med studiestöd inte kan uppbära arbetslöshetsersättning vid sidan om studierna. Följande exempel kan ges.

  • En person arbetade stadigvarande heltid före arbetslösheten. Under arbetslöshetsperioden påbörjas studier med studiestöd

32 Pop. 1996/97:107, s. 101 33SOU 1996:150, s. 105

på halvfart. På den arbetslösa delen kan inte någon arbetslöshetsersättning lämnas.

  • En person arbetade stadigvarande heltid före arbetslösheten. Efter att ha uppfyllt villkoren för SGI-skydd under arbetslöshet blir personen helt sjukskriven. Sjukperioden avbryts för deltidsstudier med studiestöd. För resterande tid ansöker personen om arbetslöshetsersättning. Personen uppfyller emellertid inte kriterierna för arbetslöshetsersättning.

Effekten av nuvarande regler

SGI-reglerna

I de situationer som redovisats tidigare blir alltså SGI helt vilande oavsett i vilken omfattning den försäkrade utför aktiviteten.

Nuvarande bestämmelser i förordningen (2000:1418) medger t.ex. inte att SGI kan vara delvis vilande i den omfattning studierna bedrivs. För att ytterligare understryka att det är denna tolkning som gäller kan följande redovisas från bestämmelserna om studietids-SGI (3 kap. 5 § fjärde stycket AFL):

För en försäkrad som avses i tredje stycket 1 eller deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd skall försäkringskassan, vid sjukdom under den aktuella tiden beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid.

Vid sjukdom kan alltså sjukpenning beräknas enbart på studietids-SGI. Det är inte alls möjligt att beräkna sjukpenning på vilande SGI. Följden blir således att SGI inte kan göras delvis vilande eller – om SGI varit helt vilande – aktiveras delvis. Detta gäller för samtliga grupper som omfattas av reglerna om vilande SGI och studietids-SGI.

Detta innebär att den som på grund av sjukdom endast klarar av att studera på halvtid får halvt studiestöd men inte någon sjukpenning enligt vilande SGI eftersom denna blir helt vilande och endast aktiveras när personen avbrutit sina studier helt. Däremot kan den person som vid studiernas början faktiskt arbetar vid sidan av deltidsstudierna vid sjukdom få en studietids-SGI beräknad. På mot-

svarande sätt fungerar tillämpningen för dem som studerar inom eget yrkesområde.

Även i andra situationer där modellen med vilande SGI och studietids-SGI tillämpas kan det, åtminstone i teorin, uppstå problem. Också försäkrade som beviljas livränta under rehabilitering får sin SGI helt vilande. Vanligtvis beviljas hel livränta under rehabilitering. Det blir därför inte aktuellt att beräkna partiell sjukpenning vid sidan av en beviljad livränta. Det finns inte heller några kända problem för försäkrade som genomgår grundutbildning inom totalförsvaret som är längre än 60 dagar. Detta torde bero på att dessa som regel genomför utbildningen på heltid.

Anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program sker normalt till en verksamhet på heltid. Vid frånvaro på grund av sjukdom, även partiell sådan, får deltagaren behålla aktivitetsstödet. I dessa situationer uppstår därför inte heller några problem.

En försäkrad kan stå till arbetsmarknadens förfogande på deltid och uppbära sjukpenning för resterande tid. Så länge personen är öppet arbetslös kan halv sjukpenning beräknas på en aktiv SGI. Om den arbetslöse anvisas ett program i en omfattning som svarar mot arbetsförmågan, dvs. halvtid, uppstår emellertid samma effekter som då partiell sjukskrivning kombineras med deltidsstudier.

AMS har emellertid löst detta i föreskrifter (AMSFS 2002:4). I 9 § anges att den som samtidigt med sjukskrivning avser att delta i ett program på deltid minst 3 timmar per dag skall anvisas programmet på heltid. Den anvisade lämnas då helt aktivitetsstöd och dennes SGI blir vilande under programtiden. Dessa personer hamnar således inte i samma situation som de som vill kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid. De problem som kan uppstå är av ett annat slag. Arbetslösa som har en sjukpenning som överstiger den ersättning som lämnas under programtiden får med nuvarande tillämpning en lägre ersättning än vad som skulle ha varit fallet om SGI hade varit delvis vilande.

Som framgår tidigare i redovisningen kan doktorander fr.o.m. den 1 maj 2002 uppbära utbildningsbidrag på deltid, dock lägst på halvtid. När en doktorand uppbär partiellt utbildningsbidrag är således detta upplägg som regel självvalt i syfte att kunna kombinera utbildning med fortsatt arbete. Nuvarande regelverk medför därför inte några problem. Vid sjukdom får doktoranden behålla utbildningsbidraget. En studietids-SGI kan fastställas på grundval av inkomsten från ordinarie arbete.

Sjukförsäkringsskyddet inom studiestödssystemet

Den studerande får alltså behålla studiestödet eller rekryteringsbidraget vid hel studieoförmåga på grund av sjukdom och medges avskrivning av studieskulden vid längre sjukdomsfall. Motsvarande gäller för en doktorand med utbildningsbidrag. En studerande som t.ex. inte kan studera mer än på halvtid på grund av sjukdom kan således bara få studiemedel för den tid han eller hon studerar, dvs. för halvtidsstudier. Någon sjukpenning kan inte heller lämnas eftersom SGI är helt vilande under studietiden.

Statistik – hur många är berörda?

Befintlig statistik ger inte möjligheter att exakt beräkna hur många som i dagsläget berörs negativt av nuvarande SGI-regler.

Riksförsäkringsverket har emellertid via en enkät till försäkringskassorna försökt få en bild av problemets omfattning. Enkäten innehöll bl.a. en fråga om hur många sjukskrivna som under 2002 antingen påbörjat eller hade tänkt påbörja deltidsstudier i en lägre omfattning än sjukskrivningen. Frågan visade sig vara svår att besvara. En grov uppskattning ger vid handen att det totalt i Sverige under 2002 handlade om ungefär mellan 1 500 och 3 000 personer. Svaren från försäkringskassorna indikerar att antalet som vill kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid har ökat de senaste åren. Svaren indikerar även att antalet personer som skulle vara intresserade av att kombinera deltidsstudier med deltidssjukskrivning vore betydligt flera om reglerna var annorlunda.

Om problemet i stället studeras med utgångspunkt från personer som bedriver studier kan följande nämnas.

Studiemedel kan beviljas för deltidsstudier som omfattar minst halvtid. Deltidsstudiestödet har alltid varit av liten omfattning. Av tabellen nedan framgår det totala antalet studiestödstagare och andelen studiestödstagare på deltid på olika utbildningsnivåer under år 2002.

Tabell – antal studiestödstagare och andel deltidsstuderande år 2002

Utbildningsnivå Antal Andel (%) Grundskolenivå 20 100 25 Gymnasienivå 110 300 18 Eftergymnasial nivå 311 000 4

Källa: Centrala studiestödsnämnden

Av de 53 800 studerande som fick vuxenstudiestöd (särskilt utbildningsbidrag, svux och svuxa) var det 13 procent som studerade på deltid. Även rekryteringsbidrag kan beviljas för deltidsstudier. Som lägst kan stöd beviljas för studier motsvarande 20 procent av heltid. Rekryteringsbidrag är en ganska ny studiestödsform. Det finns därför ingen aktuell statistik över deltidsstudenter med rekryteringsbidrag.

Den vanligaste orsaken till att stöd uppbärs i en lägre omfattning torde vara att studierna kombineras med förvärvsarbete. Kombineras SGI-reglerna med en faktisk arbetsinkomst uppstår inga problem vid sjukdom. Sjukpenning kan beräknas på grundval av studietids-SGI.

Deltidsstudier behöver inte heller innebära att den studerande bedriver studier i en lägre omfattning än SGI. Inte heller för dessa medför nuvarande SGI-regler några problem.

För studenter med partiell studieoförmåga i förhållande till studietakten innebär nuvarande regler problem. Av befintlig statistik går det inte att med någon högre grad av säkerhet att utläsa hur många studenter som studerar med partiell studieoförmåga.

Frågans tidigare behandling

Tidiga förarbeten

Bestämmelserna om vilande SGI och studietids-SGI infördes år 1985 och omfattade ursprungligen vissa studerande. Därefter har flera grupper kommit att omfattas, t.ex. deltagare i arbetsmarknadspolitiska program med aktivitetsstöd.

Motivet bakom reglerna om vilande SGI och studietids-SGI var att förhindra både över- och underkompensation. Ersättning vid

sjukdom skulle lämnas i förhållande till inkomstbortfallet, eller i förhållande till bortfallet av den ersättning som trätt in i stället för inkomst (studiestödet).34 Därefter har bestämmelserna vid ett par tillfällen förfinats ytterligare i syfte att utge korrekt kompensation i förhållande till inkomstbortfallet.35

För försäkrade som studerar på heltid, eller i en omfattning som överensstämmer med det arbete som ligger till grund för SGI, fungerar nuvarande regelverk väl. För andra fungerar reglerna, såsom framgått, mindre bra. När partiell sjukdom kombineras med deltidsstudier kompenseras inte den enskilde för sin nedsatta studieförmåga.

I förarbeten framgår inte på ett tydligt sätt motivet för den nuvarande lösning som innebär att SGI blir helt vilande.

Sjukförsäkringsskyddet inom studiestödssystemet trädde i kraft år 1975. I förarbeten till lagstiftningen angavs uttryckligen att sjukförsäkringsskyddet endast bör gälla studerande som är helt oförmögen att bedriva studier på grund av sjukdom. Att avräkna återbetalningspliktiga studiemedel vid partiell oförmåga ansågs ”stöta på nästan oöverstigliga praktiska svårigheter”.36 Det framgår emellertid inte mera konkret vilka svårigheter som avsågs.

Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. ( Ds 1999:19 )

I promemorian förslogs bl.a. att begreppet SGI skulle ersättas av begreppet beräkningsunderlag för dagersättning (BUD). Vidare skulle beräkningsunderlaget för anställda och andra som utför arbete för annans räkning bestämmas enligt tre olika beräkningsalternativ. Därutöver föreslogs att tid i studier med t.ex. studiestöd skulle vara överhoppningsbar (ungefär som nuvarande SGI-skydd) i den omfattning som den försäkrade studerade.

Enligt promemorian skulle förslaget lösa nuvarande problem och göra det möjligt att kombinera halv sjukpenning och studiestödsfinansierade studier på halvtid.37 Promemorians förslag har inte lett till några förändringar.

34Prop. 1983/84:127 om förbättrad studiehjälp och vissa sjukförsäkringsfrågor, s. 34 ff (bil. 1) 35 Se t.ex. prop. 1986/87:69 om förbättrad kompensation vid korttidssjukdom och vid tillfällig vård av barn 36Prop. 1974:14, s. 11337Ds 1999:19, s. 127

Studiestödsutredningen ( SOU 1996:90 )

Studiestödsutredningen hade i uppdrag att dra upp riktlinjer för en reformering av studiestödssystemet. Uppdraget redovisades i slutbetänkandet Sammanhållet studiestöd (SOU 1996:90).

Studiestödsutredningen föreslog emellertid inte några förändringar i sjukförsäkringsskyddet för studerande.

Mot bakgrund av att gällande regler medförde vissa problem menade dock utredningen att det var befogat att göra en särskild översyn av studiestödslagens bestämmelser om rätt till studiestöd under sjukdom. Utredningen uttryckte bl.a. följande:38

Inom den allmänna försäkringen kan man vid sjukdom få hel, tre fjärdedels, halv eller fjärdedels sjukpenning beroende på i vilken grad arbetsförmågan är nedsatt. Inom studerandeförsäkringen finns däremot inte någon sådan flexibilitet. För rätt till studiestöd under sjukdom måste studieoförmågan vara helt nedsatt. Enligt utredningens uppfattning är det snarast en fördel om studier kan bedrivas i viss omfattning även under en sjukperiod. Det bör därför övervägas att ge rätt till studiestöd under sjukdom även då studieoförmågan inte är helt nedsatt.

Studiestödsutredningen föreslog därför att reglerna i studiestödslagen om rätt till studiestöd under sjukdom skulle ses över. De menade att syftet med översynen borde vara att anpassa reglerna till de förändringar som genomförts inom den allmänna försäkringen.

I regeringens proposition Ett reformerat studiestödssystem (prop. 1999/2000:10, s. 122) anges att den av studiestödsutredningen aktualiserade översynen bör ingå som en del i uppföljningen av det reformerade studiestödssystemet.

I detta sammanhang kan även nämnas att regeringen i september 2002 har gett en särskild utredare i uppdrag att göra en samlad analys av de studerandes ekonomiska och sociala situation under studietiden.39 Utredaren skall, mot bakgrund av de studerandes skiftande sociala situation, kartlägga samspelet mellan studiestödssystemet och andra förmånssystem som socialförsäkringssystemet inklusive bostadsbidraget samt det ekonomiska biståndet enligt socialtjänstlagen och arbetslöshetsförsäkringen. Uppdraget skall vara avslutat senast den 31 december 2003.

38SOU 1996:90, s. 12739 Dir. 2002:120

Introduktion till särskild beräkningsgrund m.m.

Inledning

Denna bilaga innehåller en redovisning av nuvarande bestämmelser och tillämpning när det gäller dels SGI-skydd vid vård av barn, dels den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning.

Vård av barn som inte har fyllt ett år

En förälder får behålla sitt försäkringsskydd om han eller hon är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård av barn. Detta gäller längst till dess barnet fyller ett år. Detta SGI-skydd framgår av 3 kap. 5 § tredje stycket 5 lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL).

Motsvarande gäller vid adoption av barn som inte har fyllt tio år eller mottagande av sådant barn i avsikt att adoptera det, om mindre än ett år har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård.

Att helt eller delvis avbryta arbetssökande på grund av vård av barn enligt 3 kap. 5 § tredje stycket 5 AFL bör enligt Riksförsäkringsverkets Allmänna råd (RAR 2002:2) jämställas med att vara helt eller delvis ledig från förvärvsarbete. Detta gäller under förutsättning att föräldern omfattas av SGI-skydd enligt 3 § förordningen (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst vid studier eller arbetslöshet.

Vård av barn som har fyllt ett år

Efter barnets ettårsdag upphör nyss nämnda SGI-skydd. För tid efter barnets ettårsdag bör sjukpenning och tillfällig föräldrapenning i stället beräknas enligt den SGI som fastställts med hänsyn till den beräknade framtida inkomsten av förvärvsarbete.1

I vissa situationer kan dock SGI-skyddet fortsätta att gälla för vård av barn även efter det att barnet har fyllt ett år. SGI:n får inte sänkas vid följande situationer efter barnets ettårsdag, nämligen om föräldern i oavbruten följd är antingen – ledig från sitt förvärvsarbete och uppbär hel föräldrapenning-

förmån, eller – har förkortad arbetstid och uppbär föräldrapenningförmån som

minst svarar mot arbetstidens nedsättning.

Detta SGI-skydd har utvecklats i praxis.2

Om en förälders SGI har sänkts när barnet fyllt ett år har föräldern rätt till föräldrapenning beräknad enligt lägst den SGI som gällde innan sänkningen eller den högre inkomst som löneutvecklingen inom förälderns yrke medför (särskild beräkningsgrund). Den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning gäller fram till barnets tvåårsdag. Reglerna om särskild beräkningsgrund är tillämpliga även i de fall en försäkrad efter barnets ettårsdag påbörjat ett nytt stadigvarande arbete med lägre inkomst.

Andra situationer där den särskilda beräkningsgrunden skall användas är om en kvinna blir gravid på nytt innan barnet uppnått eller skulle ha uppnått ett år och nio månaders ålder. Även vid adoption av barn som sker inom två år och sex månader från det att föregående barn fötts eller adopterats används den beräkningsgrunden. Den särskilda beräkningsgrunden gäller för all föräldrapenning som betalas ut till föräldern under denna tid, även föräldrapenning som avser ett äldre barn.

Enligt tidigare gällande regler fick en förälder som är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för att vårda sitt barn behålla sin SGI under 18 månader. Även därefter kunde man, precis som i dag, behålla SGI så länge minskningen av arbetstid täcktes upp med föräldrapenning. Dessa regler innebar att en förälder som före barnets födelse arbetade heltid fick behålla sin SGI under 18 månader och

1Prop. 1984/85:78 Förbättringar inom föräldraförsäkringen, havandeskapspenningen och vissa regler inom sjukpenningförsäkringen, s. 80 2 Jfr Riksförsäkringsverkets vägledning (2002:4) Sjukpenninggrundande inkomst

vanligtvis även för tid därefter. Detta gällde även om föräldern stadigvarande övergått till att arbeta deltid. Vid uttag av sjukpenning och tillfällig föräldrapenning lämnades ersättning i förhållande till den tidigare högre inkomsten (gällande SGI). Föräldern blev därmed överkompenserad från försäkringen eftersom inkomstförlusten endast motsvarade inkomsten från deltidsarbetet.

Regeringen ansåg att detta inte var rimligt. Tiden för SGI-skydd vid vård av barn förkortades därför till ett år. Andra förmåner än föräldrapenning skulle inte kunna lämnas med ett belopp som överstiger förälderns inkomstförlust när föräldern har återgått mera stadigvarande i förvärvsarbete efter barnets ettårsdag.3

Samtidigt infördes reglerna om särskild beräkningsgrund för föräldrapenning som innebar att en förälder som fått sin SGI sänkt likväl fick behålla den ursprungliga nivån för föräldrapenningen. Av förarbeten framgår att regeringen såg det som väsentligt att de föräldrar som inte hann uppfylla kvalifikationsvillkor därför att de varit helt eller delvis lediga från arbetet för att vårda barn kunde få föräldrapenning med belopp motsvarande tidigare inkomst vid ytterligare barns födelse.4

Trots uttalanden i förarbeten och frånvaron av lagreglering finns alltså en praxis som säger att föräldern likväl kan behålla sin SGI efter barnets ettårsdag i de fall han eller hon i oavbruten följd täcker upp arbetstidsminskningen med föräldrapenning.

Denna tillämpning efter barnets ettårsdag vållar försäkringskassorna påtagliga administrativa problem. Före barnets ettårsdag kontaktar försäkringskassan så gott som samtliga föräldrar för att utreda hur föräldern avser att arbeta efter barnets ettårsdag. Om den enskilde avser återgå i samma omfattning som tidigare, eller avser att vara helt ledig för vård av barn vållar inte hanteringen några större problem. En förälder kan maximalt ha rätt till 420 dagar. SGI-skyddet vid vård av barn gäller endast under ett år, dvs. 365 dagar. Det här innebär, tillsammans med det faktum att de flesta föräldrar som har möjlighet väljer att spara dagar med föräldrapenning, att många har kvar dagar med föräldrapenning efter barnets ettårsdag. I en sådan situation återgår många i arbete i lägre omfattning efter barnets ettårsdag och fyller upp arbetstidsminskningen med föräldrapenning. Försäkringskassorna måste då utreda arbetstidsförläggningen och tillsammans med föräldern försöka pussla ihop arbetstiden med tillräckligt uttag av för-

3 Prop. 1984/85:78, s. 80 4 Prop. 1984/85:78, s. 80

äldrapenning för att hon eller han skall kunna uppfylla villkoren för SGI-skydd. Särskilda problem uppstår när en förälder återgår i ett arbete med oregelbundet förlagd arbetstid, t.ex. koncentrerad arbetstid eller skiftgång.

Introduktion till anpassning av SGI

Inledning

Inom socialförsäkringsområdet omräknas nivåerna för de flesta förmånerna efter antingen pris- eller löneutvecklingen i samhället. Anpassningen sker i huvudsak med prisbasbeloppet (värdesäkring). De senaste åren har det också införts inkomstindexering (standardanpassning), t.ex. i det reformerade ålderspensionssystemet. För sjukpenning och andra dagersättningar saknas dock sådana generella anpassningsmekanismer. Här har i stället ett system för individuell anpassning efter löneutvecklingen vuxit fram.

Före 1974 fanns regler om sjukpenningklasser. Den klassplacering en person hade vid insjuknande kunde i regel inte vare sig höjas eller sänkas under pågående sjukperiod. I övrigt fanns i princip inga bestämmelser som reglerade situationer när en persons sjukpenningklass inte fick sänkas. I Riksförsäkringsverkets (RFV) vägledande cirkulärserie beskrevs emellertid vissa situationer som inte borde medföra en sänkning av en persons sjukpenningklass. I vare sig bestämmelser eller RFV:s cirkulärserie fanns stöd för att vid förvärvsavbrott anpassa sjukpenningklassen efter löneutvecklingen.

När reglerna om SGI infördes 1974 avskaffades bestämmelsen om att sjukpenningnivån inte kunde ändras under pågående sjukdom. Försäkrade som blivit sjuka medan de fortfarande hade en anställning kunde därmed få sin SGI anpassad efter löneutvecklingen under pågående sjukperiod. För dessa skulle SGI anpassas efter den inkomst som de sannolikt skulle ha uppburit som friska. För en försäkrad som insjuknade under en arbetslöshetsperiod upprätthölls initialt tidigare policy. SGI låstes fast till den arbetslöses senaste förvärvsinkomst före arbetslösheten. Någon anpassning av SGI var således inte möjlig.

Genom praxis vid slutet av 70-talet infördes emellertid möjligheten att anpassa SGI efter löneutvecklingen även för arbetslösa.

Denna praxis lades fast vid en tidpunkt då arbetsmarknaden var överhettad med en hög inflationstakt. Detta medförde att arbetslösa som var långvarigt sjukskrivna blev underkompenserade eftersom deras SGI inte ansågs kunna ändras. I dag framgår av bestämmelser att en försäkrad som omfattas av SGI-skydd som regel har rätt att få sin SGI anpassad till löneutvecklingen inom sitt yrkesområde.

I denna bilaga ges en introduktion till anpassningen av den sjukpenninggrundande inkomsten. Inledningsvis behandlas nuvarande bestämmelser och tillämpningen för olika grupper.

Utvecklingen mot en allt rörligare arbetsmarknad har medfört att reglerna om anpassning efter löneutvecklingen kommit att uppfattas som alltmer otidsenliga. De försäkrade har i många fall inte kvar en förankring inom det egna yrkesområdet. Dessutom omfattas alltfler av sifferlösa löneavtal, vilket medför att det inte finns något generellt lönetillägg som kan läggas till grund för anpassningen av SGI. Mot bakgrund av detta har tidigare utredningar förordad att nuvarande individuella anpassning ersätts av en automatiserad indexering. Dessa förslag presenteras.

En beskrivning lämnas även av olika indexeringsalternativ inom socialförsäkringsområdet. Även för- och nackdelar med andra alternativ behandlas. Jämförelse görs också med den näraliggande arbetslöshetsförsäkringen.

Anpassning av SGI är främst aktuell vid längre sjukfall. Därför redovisas även tidigare förslag om att begränsa tiden med sjukpenningförmåner till ett år.

Nuvarande bestämmelser och tillämpning

Var regleras möjligheten till anpassning av SGI?

Flertalet bestämmelser om anpassning efter löneutvecklingen finns i RFV:s föreskrifter (RFFS 1998:12) om sjukpenninggrundande inkomst. För två skyddssituationer regleras möjligheten till anpassning i lagen om allmän försäkring. En situation har stöd i förarbeten, medan det för en annan saknas uttryckligt stöd.

Anpassning av SGI efter löneutvecklingen bygger på den s.k. inkomstbortfallsprincipen såsom den för närvarande används inom sjuk- och föräldraförsäkringen. SGI får anpassas till den arbets-

inkomst den försäkrade skulle ha haft om han eller hon inte hade varit t.ex. sjuk, föräldraledig eller arbetslös.

Av RFV:s föreskrift framgår:

3 § Den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten skall inte sänkas och får anpassas efter löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde för försäkrad som inte fyllt 65 år och

1. som är omfattad av bestämmelserna i 3 kap. 5 § tredje stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring och bestämmelserna i 2 och 3 §§ förordning (2000:1418) om tillämpning av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst vid studier och arbetslöshet,

2. som inte förvärvsarbetar av anledning som berättigar till ersättning enligt 3 kap. 7, 7 a och 7 b §§ samt 22 kap. lagen om allmän försäkring eller motsvarande ersättning enligt arbetsskadeförsäkring eller om annan jämförbar ekonomisk förmån,

3. som avbryter sitt förvärvsarbete eller minskar sin arbetstid. Detta gäller under högst tre månader i följd oavsett om avsikten är att förvärvsavbrottet eller arbetstidsförkortningen skall pågå längre tid.

Anpassning får alltså ske i följande SGI-skyddade situationer – sjukdom och rehabilitering – studier med studiestöd enligt studiestödslagen – utbildningsbidrag för doktorander – rekryteringsbidrag – studier inom eget yrkesområde – arbetslösa som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program

och får aktivitetsstöd – övriga arbetssökande som står till arbetsmarknadens förfogan-

de – gravida som minskar sin arbetstid helt eller delvis sex månader

före barnets födelse – föräldrar som vårdar barn upp till ett års ålder – värnpliktstjänstgöring/totalförsvarsplikt – förvärvsavbrott eller arbetstidsminskning i tre månader

För två skyddssituationer regleras möjligheten till anpassning i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Det gäller – arbetssökande som efter en period av sjuk- eller aktivitets-

ersättning har rätt att få tillbaka en tidigare SGI (gäller även

personer vars sjukbidrag eller förtidspension minskar eller upphör)1– föräldrar som får sin föräldrapenning beräknad efter särskild

beräkningsgrund2

För en skyddsvärd grupp finns inget uttryckligt stöd för anpassning av SGI i bestämmelser. Det gäller biståndsarbetare m.fl. som enligt 2 kap.4 och 6 §§socialförsäkringslagen (1999:799) anses som bosatta i Sverige under utlandsvistelsen och som vid återkomsten till Sverige får SGI beräknad till lägst det belopp som utgjorde SGI omedelbart före avresan.3 I förarbeten finns emellertid stöd för att beakta löneutvecklingen i en tidigare anställning.4

Även när det gäller föräldrar som efter barnets ettårsdag i oavbruten följd antingen är ledig från förvärvsarbete och uppbär hel föräldrapenning, eller har förkortad arbetstid och uppbär föräldrapenning som minst svarar mot arbetstidens nedsättning, sker en anpassning av SGI efter löneutvecklingen.

För att en försäkrads SGI skall kunna anpassas krävs vanligtvis att försäkringskassan får kännedom om att löneförhållandena förändrats. Av ordalydelsen i föreskrifterna står att SGI ”får” anpassas efter löneutvecklingen etc. Försäkringskassorna har dock i vissa situationer ålagts en skyldighet att på eget initiativ utreda vilka löneförhöjningar en försäkrad skulle ha fått om han eller hon hade arbetat. Skyldigheten gäller under pågående ersättningsperioder när det gått ett år sedan SGI senast varit föremål för prövning. Justitiekanslern (JK) har också ansett att staten är skadeståndsskyldig med anledning av att en försäkringskassa inte på eget initiativ utrett om den försäkrades SGI borde ha ändrats under ett ersättningsfall sedan mer än ett år förflutit sedan SGI:n senast prövades.5

SGI är den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete. SGI baseras alltså på en persons framtida inkomst.

För den som befunnit sig i skyddad tid innan en ersättningsperiod kan SGI fastställas på den försäkrades arbetsinkomst före förvärvsavbrottet. Försäkringskassan utreder och fastställer SGI när en försäkrad anmäler ett ersättningsärende. Försäkringskassan

1 3 kap. 5 c § AFL 2 4 kap. 6 § sjätte stycket AFL 3 3 kap. 5 b § AFL 4Prop. 1992/93:178 och 1992/93:SfU17 5 JK beslut 1995-09-12, dnr 1575-94-43

utreder då även om en tidigare arbetsinkomst kan anpassas efter löneutvecklingen inom yrkesområdet.

Vid ändrade inkomstförhållanden gäller en ny SGI från den dag då anledningen till ändringen uppkommit.6 Anledning till ändring är den dag inkomstförhållandena ändrades.

I domar som rört livränta har slagits fast att dagen för ett löneavtals undertecknande är den dag anledningen till ändringen uppkommit. Det här innebär att löneavtal som får till följd att lönen höjs retroaktivt påverkar SGI tidigast fr.o.m. dagen för avtalets undertecknande.7

Någon retroaktiv ersättning kan således inte betalas ut i de fall avtalet gäller fr.o.m. en tidigare dag än den dag avtalet undertecknats. I RFV:s allmänna råd (RAR 2002:2) anges emellertid att SGI i undantagsfall kan räknas upp innan ett avtal undertecknats. Om den nya lönen har börjat betalas ut kan SGI anpassas fr.o.m. den första dagen i utbetalningsmånaden.

Inom vissa områden är det vanligt med flera avtalsnivåer, exempelvis på central respektive lokal nivå. Varje tillfälle då avtal undertecknas kan innebära en ändring av SGI. Det här innebär att SGI kan behöva justeras flera gånger under en ersättningsperiod.

Tillämpningen för olika kategorier försäkrade

Tolkningen av bestämmelserna om anpassning av SGI har förtydligats genom praxis och genom anvisningar från RFV. I RFV:s vägledning (2002:4) och allmänna råd (RAR 2002:2) om sjukpenninggrundande inkomst finns nuvarande rekommendationer om hur SGI bör anpassas efter löneutvecklingen.

Här framgår att SGI anpassas på olika sätt för anställda och arbetslösa. Skillnader finns också inom respektive grupp. För aktiebolagsdelägare som betecknas som anställd i bolaget hanteras t.ex. anpassningen på ett särskilt sätt.

En försäkrad som har inkomst av annat förvärvsarbete än anställning, i regel inkomst av näringsverksamhet, brukar benämnas egenföretagare i socialförsäkringssammanhang. En egenföretagare kan inte alls få SGI anpassad eftersom SGI baseras på skatterättslig nettointäkt och inte på lön (RAR 2002:2). Detta gäller även om

6 3 kap. 5 § andra stycket AFL 7 Ref. FÖD 1990:26

egenföretagaren avvecklat sitt företag och omfattas av SGI-skydd vid t.ex. arbetslöshet.

För personer med en sjukpenninggrundande inkomst beräknad på inkomster från en pågående anställning bör SGI anpassas efter den försäkrades faktiska löneutveckling som framgår av avtal mellan den försäkrade, dennes arbetsgivare och aktuellt fackförbund (RAR 2002:2). I dessa fall kan försäkringskassan beakta både generella och individuella löneökningar som kan kopplas till den anställde. Generella löneökningar omfattar alla inom ett avtalsområde (t.ex. att alla garanteras 200 kr/månad i löneökning). Med individuella löneökningar avses de lönepåslag som är direkt kopplade till den enskilde.

En aktiebolagsdelägare som arbetar i bolaget och uppbär lön betecknas som arbetstagare i förhållande till bolaget. Inom socialförsäkringen omfattas aktiebolagsdelägare av samma regler som övriga anställda. Ofta kan det vara svårt att bedöma vad en aktiebolagsdelägare skulle ha tjänat vid fortsatt arbete i bolaget. Enligt RFV:s allmänna råd kan SGI anpassas efter löneutvecklingen genom en skälighetsbedömning med ledning av de tre senaste årens taxerade löneuttag (RAR 2002:2).

Även arbetslösa personer kan få en skyddad SGI anpassad efter löneutvecklingen inom yrkesområdet. En sådan bedömning är ofta svår att göra eftersom den som är arbetslös inte längre har någon direkt koppling till en anställning och ett yrkesområde. RFV:s och domstolarnas uppfattning har sedan länge varit att endast generell löneutveckling kan komma ifråga för arbetslösa.

Domar från kammarrätten visar att synen på SGI-anpassning för arbetslösa numera är splittrad. Det finns skilda uppfattningar hos domstolarna om SGI skall anpassas efter generella löneökningar eller efter genomsnittliga lönepåslag inom yrkesområdet. I syfte att få denna fråga slutligt prövad överklagade RFV två domar till regeringsrätten då kammarrätten bedömt att SGI borde anpassas efter genomsnittlig löneutveckling. RFV anförde i yttrande till regeringsrätten att endast generella löneökningar kan beaktas för arbetslösa när SGI anpassas efter löneutvecklingen. Regeringsrätten beslutade att inte bevilja prövningstillstånd. Kammarrättens avgöranden står därför fast.

Höjning av SGI utöver löneutvecklingen

AFL ger inte något uttryckligt stöd för att under ett pågående ersättningsärende höja SGI utöver löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde, men domstolarna har i vissa fall bedömt det möjligt.

En anställning som avtalats före sjukdom, men som inte kunnat tillträdas på grund av sjukdomen, kan föranleda att SGI får höjas under pågående sjukperiod.8

En under pågående ersättningsperiod avtalad utökning av arbetstiden har dessutom i några fall bedömts kunna läggas till grund för en höjning av SGI.9

Enligt vad utredningen fått kännedom om kan även egenföretagare i vissa fall få sin SGI ändrad under pågående ersättningsperiod. En SGI som beslutas vid ersättningsperiodens början baseras på de inkomstuppgifter som då finns tillgängliga. Om egenföretagaren senare inkommer med nya uppgifter som avser inkomster intjänade före ersättningsperioden kan SGI höjas om uppgifterna kan anses visa att gällande SGI är för låg.

Tidigare förslag om anpassning av SGI

Utredningen för översyn av inkomstbegreppet inom bidrags- och socialförsäkringssystemen – IBIS

I sitt betänkande Förmån efter inkomst – Samordnat inkomstbegrepp för bostadsstöden och nya kvalifikationsregler för rätt till sjukpenninggrundande inkomst (SOU 1997:85) föreslog utredningen förändringar i bestämmelserna om löneuppräkning av SGI:n. Under pågående sjukfall skulle SGI för den som har en anställning räknas upp med den enskilde försäkrades avtalade löneförhöjning. Detta skulle gälla under sjukperiodens första år. I övrigt skulle SGI räknas upp med prisbasbeloppet när sjukfallet pågått minst ett år. Föräldrapenningen skulle räknas upp enbart med förändringar i prisbasbeloppet.

8 Ref. FÖD 1985:29 och 1985:33 9 FÖD mål nr 1381-1988 och 2437-1991

Remissinstanserna om IBIS förslag

Utredningens förslag om att SGI skulle räknas upp med basbeloppet i stället för löneuppräkning väckte dock motstånd bland remissinstanserna. Flertalet instanser ansåg det inkonsekvent med olika regler för sjukpenning och föräldrapenning.

RFV ansåg att reglerna för SGI-uppräkning bör vara enkla och gälla lika för samtliga förmånsslag. En konsekvens av utredningens förslag skulle bli att en person som samtidigt uppbar halv sjukpenning och halv föräldrapenning skulle kunna få olika hög ersättning beroende på vilken löneuppräkningsmodell som tillämpades.

En sådan konsekvens var inte acceptabel enligt verkets mening. En basbeloppsuppräkning skulle enligt RFV medföra administrativa förenklingar och besparingar för försäkringskassorna. För den försäkrade skulle det bli en ”säkrare” och mer förutsebar förändring vilket skulle bidra till större likformighet i tillämpningen. Ett alternativ till basbeloppsanknytning kunde enligt verket vara att räkna upp SGI med ett index som motsvarade den genomsnittliga timlöneökningen i landet.

Statskontoret var inte övertygat om att förslaget var könsneutralt och ansåg att förslaget borde ha belysts med avseende på jämställdhetsaspekterna.

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) instämde i utredningens förslag.

Enligt AMS speglade förslaget synsättet på dagens arbetsmarknad där överflyttningar mellan olika yrken och branscher blev allt vanligare. Att bibehålla löneuppräkningen för ett visst yrke för den som under långa perioder inte varit sysselsatt i yrket var inte att förorda.

Försäkringskasseförbundet (FKF) ansåg att det föreföll inkonsekvent att ersättningen i ett föräldrapenningfall endast skulle räknas upp då ersättningsfallet pågått över ett år och då endast med basbeloppsförändringen. Denna inkonsekvens blir uppenbar i de fall en föräldraledig skulle bli berättigad till halv sjukpenning och därmed ha halv föräldrapenning. FKF ifrågasatte även om förslaget kunde anses vara könsneutralt.

Svenska Kommunförbundet framförde synpunkter liknande

FKF:s.

Landstingsförbundet föreslog att även rehabiliteringsersättning borde löneuppräknas under det första året.

Landsorganisationen i Sverige (LO) såg kritiskt på förslaget om slopad löneanpassning. Att gå från principen om att den sjuk-

penninggrundande inkomsten följer löneutvecklingen skulle enligt LO leda till att den ekonomiska klyftan mellan långtidssjuka och friska ökar. LO ansåg vidare att utredningens förslag att inte löneanpassa inkomster för dem som omfattas av alternativregeln förstärkte skillnaderna i ekonomiska villkor mellan personer som har en trygg anställning och de som inte har det.

Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) ansåg att SGI skulle räknas upp med ett reallöneindex för alla. Att räkna upp SGI med löneförhöjningar menade TCO var praktiskt svårt för många tjänstemän då deras löner oftast bestäms individuellt. En uppräkning med ett reallöneindex skulle förenkla den praktiska hanteringen. För de med enbart korta anställningar var utredningens förslag rent diskriminerande enligt TCO.

Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO) fann att det skäl till förändringen som utredningen anförde – att det inte längre är möjligt att ta hänsyn till löneutvecklingen inom ett yrkesområde på en föränderlig arbetsmarknad – var relevant. SACO menade dock att det var bättre om uppräkningen gjordes med pensiongrundande inkomst, inte med basbeloppet. SACO tillstyrkte förslaget att SGI skulle kunna räknas upp med nya avtal för pågående sjukfall men ansåg att tidpunkten för uppräkningen borde omfatta retroaktiv tid. Det måste finnas tidsmässig balans mellan inbetald avgift och rätt till förmån. Retroaktiv ersättning borde därmed utges fr.o.m. de datum som anges i ett nytt avtal.

Synskadades Riksförbund ansåg att långvarig sjukdom inte skulle ge sämre ersättning för den enskilde.

Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. ( Ds 1999:19 )

IBIS-utredningens förslag medförde inga förändringar i SGIsystemet. Beredningsarbetet fortsatte i stället i en arbetsgrupp inom Socialdepartementet. Arbetsgruppen redovisade sitt uppdrag i en promemoria – Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. (Ds 1999:19).

Arbetsgruppen menade att bestämmelserna om anpassning av SGI till löneutveckling borde ersättas av en generell indexering av beräkningsunderlaget. En omräkning borde ske en gång per år, förslagsvis den 1 januari. Beroende på längden på innevarande ersättningsperiod kunde omräkningsfaktorn anpassas i motsvaran-

de mån, detta i syfte att undvika överkompensation. Något konkret förslag till indexering presenterades dock inte i promemorian. I stället hänvisades till kommande förslag i samband med arbetet med en reformerad förtidspension.

Inte heller detta arbete ledde till några konkreta förslag om förändringar av anpassningen av SGI. Däremot ledde arbetet till förändringar av anpassningen av andra förmåner, vilket redovisas i kommande avsnitt.

Remissinstanserna om indexering

Trots att arbetsgruppen inte presenterade ett konkret förslag hade flera remissinstanser synpunkter i frågan.

RFV avstyrkte arbetsgruppens förslag om indexering, i vart fall för ersättningsperioder som pågår kortare tid än ett år. En indexering baserad på när ersättningsperioden inträffat kunde enligt RFV ge såväl över- som underkompensation beroende på hur avtalssituationen var för den enskilde vid ersättningsperiodens början. Däremot ansåg verket att nuvarande regler om löneuppräkning borde slopas.

Handikappombudsmannen avstyrkte förslaget om indexering eftersom detta innebar en besparing.

FKF ansåg att det vore värdefullt om samma indexeringsmetod tillämpades inom hela socialförsäkringsområdet. Indexering ansågs innebära en förenkling under förutsättning att ett teknikstöd finns i bruk.

Försäkringsanställdas förbund påpekade att indexering skulle vara till nackdel för förvärvsaktiva men en förbättring för arbetslösa och företagare. Förbundet uttryckte tveksamhet till förslaget och föreslog att beräkningsunderlaget enligt huvudregeln räknades upp med löneanpassning medan underlaget för övriga räknades upp genom löneindexering.

LO var kritisk till förslaget att slopa kopplingen mellan beräkningsunderlag och den löneutveckling som samtidigt sker för personer som är friska och i arbete. Det skulle få bl.a. märkliga konsekvenser för en deltidssjuk person som får ett bättre betalt arbete under pågående sjukskrivningsperiod. Enligt LO stred också indexering mot tanken att ersättningen skall svara bättre mot inkomstbortfallet.

Landstingsförbundet föreslog att motsvarande regel infördes i arbetslöshetsförsäkringen.

Privattjänstemannakartellen (PTK) ansåg att indexeringen måste tillförsäkra de långtidssjukskrivna bibehållen köpkraft under sjukskrivningsperioden.

Svenska arbetsgivarföreningen (SAF)/Sveriges Industriförbund tillstyrkte förslaget om indexreglering av beräkningsunderlag.

SACO ansåg att en försäkrad som hade en anställning och en pågående ersättningsperiod skulle kunna anmäla löneökningen till försäkringskassan och då få ett nytt underlag beräknat från tidpunkten för lönerevisionen. En sådan lösning ansågs angelägen i synnerhet för kvinnor med föräldrapenning.

TCO poängterade att indexering av beräkningsunderlag borde göras med reallöneindexering för att långtidssjukskrivna skulle kunna behålla köpkraften.

Nuvarande indexering inom socialförsäkringssystemet

Socialförsäkringssystemet är sedan länge uppbyggt på en anpassning till prisutvecklingen. Anpassningen av flertalet ersättningsnivåer – som gäller både taket för förmånen samt den faktiska förmånen som utbetalas till individen – sker i huvudsak med prisbasbeloppet. Under 1990-talet har det dock skett en förskjutning i synen på prisutvecklingen som vägledande för anpassning av socialförsäkringsförmåner. I samband med det reformerade ålderspensionssystemet har det införts en anpassning till ett nydefinierat inkomstbasbelopp och ett nytt inkomstindex. Den 1 januari 2003 infördes också en inkomstindexering av livränta i arbetsskadeförsäkringen.

Det reformerade ålderspensionssystemet

I ålderspensionssystemet räknas pensionsbehållningen, de utbetalda pensionerna och inkomsttaket årligen om med hänsyn till förändringen i ett index benämnt inkomstindex. Detta index skall i huvudsak spegla förändringen i den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten. De inkomster som avses är pensionsgrundande inkomster efter avdrag för allmänna pensionsavgifter inklusive den del av inkomsterna som överstiger inkomsttaket samt

inkomster i form av sjuk- eller aktivitetsersättning. Inkomstindexet omfattar således merparten av inkomsterna för personer i förvärvsaktiv ålder.

Indexering av livränta

Arbetsskadeförsäkringen är en försäkring mot förlust av framtida försörjningsförmåga. Genom en livränta ersätts i princip den inkomst den försäkrade hade vid skadetillfället. En fastställd arbetsskadelivränta var t.o.m. 2002 knuten till prisbasbeloppet och omräknades när detta förändrades. Bestämmelserna har varit oförändrade sedan lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) trädde i kraft den 1 juli 1977.

Under de senaste åren har en hel del kritik riktats mot arbetsskadeförsäkringen, bl.a. mot konsekvenserna av prisindexeringen. Att livränta från arbetsskadeförsäkringen varit värdesäkrad, men inte standardsäkrad, har nämligen enligt kritikerna inneburit att personer med livränta inte får del av de yrkesaktivas eventuella standardförbättring. Speciellt kännbart har detta varit för personer som har fått ersättningen beviljad vid unga år och därefter haft livränta som utgjort en stor del av den huvudsakliga försörjningen.

I prop. 2001/02:81 Vissa arbetsskadefrågor m.m. föreslog regeringen bl.a. att arbetsskadelivränta i form av egenlivränta årligen skall räknas om med ett tal som motsvarar hälften av inkomstindexets reala förändringar. Tillägg skall göras för prisförändringen mellan juni året före indexeringsåret och juni året dessförinnan. Ersättningen skall dock aldrig uppgå till ett högre belopp än 7,5 prisbasbelopp.

Enligt regeringen kan inkomstbortfallsprincipen inte anses gälla fullt ut om försäkringen endast ersätter den inkomst som den försäkrade skulle ha haft vid en tidpunkt i direkt anslutning till att arbetsförmågan helt eller delvis gick förlorad. I stället bör utgångspunkten vara att försäkringen även ersätter den förväntade framtida inkomstutvecklingen som den försäkrade skulle ha kommit att få del av i en tillväxtekonomi. Vid indexeringen av arbetsskadelivränta bör därför enligt regeringen även den allmänna inkomstutvecklingen beaktas och inte bara prisutvecklingen. Regeringen uttryckte även att en standardanpassning kan vara mera angelägen om ersättning skall utbetalas under en lång tid än om ersättningsperioden är relativt kort.

Riksdagen ställde sig bakom förslaget och ändringen trädde i kraft den 1 januari 2003.

Anpassning av ersättning från arbetslöshetsförsäkringen

En annan intressant jämförelse är om det finns en motsvarande anpassning/indexering av ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen.

Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring, avsedd att försäkra mot inkomstbortfall till en skälig nivå vid tillfällig och ofrivillig arbetslöshet. Ersättningen – som lämnas dels som ett grundbelopp, dels som en inkomstrelaterad ersättning – utbetalas i form av ett dagbelopp under högst fem dagar per vecka. Grundbeloppet betalas ut till den som uppfyllt arbets- eller studerandevillkoret men som inte är medlem i en arbetslöshetskassa eller som ännu inte har uppfyllt medlemsvillkoret på 12 månader. Den inkomstrelaterade ersättningen lämnas till den som förutom arbetsvillkoret uppfyllt ett medlemsvillkor.

Anpassning av högsta och lägsta dagpenningnivå

Reglerna för fastställandet av den högsta och lägsta dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen har skiftat över tiden. Före 1990 beslutade riksdagen, på förslag av regeringen, om nivåerna.

Mellan åren 1990 och 1993 fanns en i lagen reglerad koppling mellan nivån på högsta dagpenningen och löneutvecklingen för vuxna arbetare inom egentlig industri. Denna indexeringsmodell frångicks emellertid 1993. Främsta anledningen var att modellen var krånglig att tillämpa. Utvecklingen av arbetslivet med bl.a. decentraliserad lönesättning försvårade också tillämpningen.

Sedan 1993 har regeringen riksdagens bemyndigande att bestämma högsta och lägsta nivån på dagpenningnivåerna. Detta görs årligen i en förordning. Beloppen bestäms utifrån det samhällsekonomiska utrymmet. Normalt sett sker det en höjning men det finns exempel på 1990-talet när nivåerna har sänkts. För närvarande (fr.o.m. den 1 juli 2002) är grundbeloppet 320 kr/dag och den högsta ersättningen under de första 100 dagarna 730 kr och därefter 680 kr. Ersättningen innebär att alla med högsta ersättningsgrundande inkomst på ca 20 100 kr per månad får ca 80 procent under de första 100 dagarna.

Frågan om indexering av högsta och lägsta dagpenningnivå har från och till dykt upp i debatten. I betänkandet En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring (1996/97:AU13) ansåg riksdagens arbetsmarknadsutskott att det vore värdefullt att få frågan om införandet av en indexering av såväl högsta som lägsta nivån på dagpenningbeloppet belyst. Mot bakgrund av detta beslutade regeringen våren 1998 att tillsätta en arbetsgrupp inom regeringskansliet för att belysa frågan om införandet av en indexering av dagpenningnivåerna i arbetslöshetsförsäkringen, m.m.

I rapporten Indexering av högsta och lägsta dagpenning i arbetslöshetsförsäkringen (Ds 1999:10) behandlade arbetsgruppen möjligheterna att införa indexering. Gruppen konstaterade att arbetslöshetsförsäkringen för en stor del av lönetagarkollektivet förlorat sin roll som inkomstbortfallsförsäkring och mera fått karaktären av en grundtrygghetsförsörjning. Arbetsgruppen menade att om ambitionen var att upprätthålla en inkomstbortfallsförsäkring borde golv och tak framdeles räknas upp i högre grad för att bibehålla sitt reala värde.

Enligt då gällande principer skulle varaktiga regeländringar som medförde ökade statsutgifter finansieras med regelförändringar som gav varaktiga besparingar. Arbetsgruppen fann det svårt hitta förslag som innebar kostnadsbesparingar. En indexering – som skulle medföra ökade utgifter – kunde därför inte förordas. Dessutom kunde en automatisk indexering innebära en begränsning av regeringens möjlighet att beakta även andra faktorer, såsom det allmänna ekonomiska eller statsfinansiella läget vid fastställande av nivåerna. Arbetsgruppen menade därför att frågan om indexering borde utredas i ett större sammanhang.

Arbetsgruppen föreslog i stället bl.a. följande: – Nivån för högsta och lägsta dagpenning samt grundbelopp

fastställs, precis som tidigare, genom diskretionära beslut av regeringen. – Regeringen skall ta ställning till och fastställa nivån för högsta

och lägsta dagpenning samt grundbeloppet varje år i samband med budgetarbetet. Underlag till ställningstagandet skall utarbetas inom regeringskansliet. – Grunden för en eventuell uppräkning skall utgöras av en

bedömning av vad som kan anses vara en skälig nivå samt löneutvecklingen inom ekonomin. Uppskattningar av löneutvecklingen skall baseras på tillgänglig lönestatistik från Statistiska

Centralbyrån. Regeringen skall i sitt ställningstagande även beakta det allmänna ekonomiska och statsfinansiella läget samt besluta om eventuell finansiering. Beslutet skall träda i kraft den första måndagen i januari kommande år.

Förslagen i departementspromemorian har inte medfört några förändringar.

Anpassning av arbetslöshetsersättningen under pågående ersättningsperiod

I samband med ansökan fastställs arbetslöshetsersättningens storlek. Den inkomstrelaterade ersättningen lämnas med ett dagbelopp som baseras på tidigare förvärvsinkomster. Som underlag för beräkningen av dagbeloppet räknas lön och andra normalt förekommande ersättningar som beskattas som inkomst av tjänst. Inkomsten omräknas i regel efter senaste gällande avtal. Uppräkning sker endast om det arbete som läggs till grund för ersättningen på grund av överhoppningsbar tid ligger längre tillbaka i tiden än tolv månader.

Utöver denna anpassning, och den uppräkning av golv och tak som bestäms av regeringen, sker det också en viss anpassning mellan den högsta och lägsta nivån under pågående ersättningsfall. Enligt nuvarande bestämmelser skall nämligen ersättningen omprövas efter avslutade löneförhandlingar inom arbetslöshetskassans verksamhetsområde. Bestämmelserna innebär således att arbetslösa som uppbär inkomstrelaterad dagpenning under den högsta dagpenningen har en viss följsamhet till löneutvecklingen i ekonomin baserad på de avtal som slutits inom respektive arbetslöshetskassas avtalsområde.

Enligt AMS föreskrifter får inte uppräkningen ske retroaktivt och inte heller genomföras förrän samtliga avtal inom en arbetslöshetskassas verksamhetsområde är klara. En genomsnittlig procentuell höjning beräknas och läggs till grund för uppräkningen. Löneutvecklig vid sidan om avtalet, s.k. löneglidning, skall inte ingå. Någon motsvarande uppräkning sker däremot inte för de personer som uppbär högsta eller lägsta dagpenning och inte heller för dem som uppbär grundbeloppet.

En jämförelse med SGI-anpassningen

När inkomstunderlaget fastställs inom arbetslöshetsförsäkringen sker en anpassning av äldre inkomster. Det gäller i de fall det arbete som grundar rätt till inkomstrelaterad ersättning, på grund av överhoppningsbar tid, ligger längre tillbaka i tiden än tolv månader. Inkomsten räknas upp efter senaste gällande avtal. Här finns klara likheter med hanteringen av SGI inom sjuk- och föräldraförsäkringen. Det finns emellertid även en tydlig skillnad. Inom arbetslöshetsförsäkringen finns en tidsgräns. Om det är mindre än tolv månader sedan den sökande uppbar den arbetsinkomst som läggs till grund för inkomstunderlaget sker ingen anpassning. Löneavtal som träffas därefter kan således inte beaktas. Vid anpassning av SGI finns ingen sådan reglerad tidsgräns. Det finns därför inget hinder mot att anpassa SGI efter ett nytt löneavtal som träffas kort tid efter det att den försäkrade blev arbetslös.

Anpassningen inom både arbetslöshetsförsäkringen och sjuk- och föräldraförsäkringen sker som regel tidigast fr.o.m. den dag ett nytt löneavtal undertecknas. I detta avseende hanteras frågan likartat. I ingetdera av trygghetssystemen finns någon möjlighet att höja ersättningen retroaktivt fr.o.m. den dag ett nytt löneavtal gäller.

När SGI anpassas efter löneutvecklingen för arbetslösa har endast generell löneutveckling ansetts kunna beaktas. Ersättningen från arbetslöshetskassorna anpassas efter den högre genomsnittliga löneutvecklingen inom ett avtalsområde. Detta innebär att anpassningen av SGI för arbetslösa i regel är betydligt lägre än arbetslöshetskassornas uppräkning. I sammanhanget kan konstateras att arbetslöshetsförsäkringens högstanivå är lägre än inkomsttaket i sjuk- och föräldraförsäkringen. Den lägre högstanivån inom arbetslöshetsförsäkringen begränsar den kostnadsökning som följer av en hög uppräkning.

Sjukpenning – en korttidsersättning

Den svenska sjukförsäkringen har till skillnad från vad som gäller i många andra länder – t.ex. Norge och Finland – ingen tidsbegränsning av sjukpenningförmånerna. Från och till har det dock framförts förslag om att en sådan begränsning införs. I samband med 1992 års rehabiliteringsreform föreslog Rehabiliterings-

beredningen att det skulle införas en sådan begränsning i lag (SOU 1988:41). I prop. 1990/91:141 om rehabilitering och rehabiliteringsersättning m.m. uttalades att inriktningen borde vara att sjukpenning i regel inte skall lämnas för en längre period än ett år. Någon lagbestämmelse infördes dock inte.

Åren efter det att rehabiliteringsreformen trädde i kraft sjönk sjukfrånvaron successivt från 1980-talets mycket höga nivåer. Ett trendbrott inträffade 1997 och sjukfrånvaron började åter stiga. Antalet sjukskrivna längre än 365 dagar har mellan åren 1997 och 2002 ökat med 75 000 till 126 000. I takt med stigande sjukfrånvaro har det åter framförts förslag om en tidsbegränsning av sjukpenningförmåner.

I slutbetänkandet Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (SOU 2002:5) föreslås att utbetalning av sjukpenningförmåner begränsas till 365 dagar. Har den försäkrade inom en ramtid om 450 dagar fått sjukpenning, rehabiliteringspenning eller sjuklön för sammanlagt 365 dagar får sjukpenning inte längre lämnas. Endast om det finns särskilda skäl för det, skall sjukpenning kunna lämnas för längre tid. Särskilda skäl kan enligt utredningen föreligga – om den försäkrade snart kan återgå till arbete, – om arbetslivsinriktad rehabilitering snart kan ske och rehabili-

teringspenning kan lämnas, eller – om försäkringskassan snart skall fatta beslut om aktivitets-

ersättning/sjukersättning (f.d. sjukbidrag/förtidspension).

Regeringen behandlade denna fråga i prop. 2002/03:89 Förändringar inom sjukförsäkringen för ökad hälsa i arbetslivet. Regeringen föreslår inget förbud mot att sjukpenning lämnas längre tid än ett år. Däremot föreslås att försäkringskassan senast ett år efter sjukanmälningsdagen skall ha utrett om det finns förutsättningar för att tillerkänna den försäkrade sjukersättning eller aktivitetsersättning i stället för sjukpenning. Bestämmelsen föreslås träda i kraft den 1 juli 2003.

Prisindexering

Metoden att knyta ersättningen till en individuell uppskattning av den försäkrades inkomstutveckling kan ställas mot att på ett mer schablonmässigt sätt räkna om samtliga utgående ersättningar i förhållande till den ekonomiska utvecklingen. I ett indexeringssystem

kan ersättningarna i princip knytas till prisutvecklingen genom en prisindexering eller till standardutvecklingen genom en inkomstindexering.

Här beskrivs endast prisindexering. I nästa avsnitt behandlas inkomstindexering.

Inledningsvis beskrivs kort prisindexeringens generella egenskaper. Därefter berörs olika möjliga prisindexeringsmodeller.

Allmänt om prisindexering

Prisindexering innebär att ersättningen värdesäkras vilket medför oförändrad köpkraft.

Sverige har i ett längre perspektiv haft en stadig ökning av reallöner och köpkraft. Detta hindrar inte att det under vissa perioder har inträffat eller kan komma att inträffa markanta sänkningar av reallönerna. Samtidigt är det relativt ovanligt att förvärvsarbetande, i vart fall de som har en anställning, får vidkännas nominella sänkningar av sina inkomster.

Vid reallöneökningar innebär värdesäkring att personer som omfattas av SGI-skydd inte skulle få ta del av någon standardförbättring. Vid negativ reallöneutveckling skulle det omvända gälla. Personer som befinner sig i skyddade perioder skulle gynnas framför dem som förvärvsarbetar.

En prisindexering är vid positiv reallöneutveckling mindre kostsamt för försäkringen än ett system med hel inkomstindexering.

Vid ett antagande om att hittillsvarande ekonomiska utveckling – med reallöneökningar och stärkt köpkraft – motsvarar den framtida utvecklingen medför prisindexering av SGI ökande inkomstskillnader mellan förvärvsarbetande och de som inte förvärvsarbetar.

Nuvarande anpassning av SGI beaktar inte alls prisutvecklingen.

Prisbasbelopp och konsumentprisindex

Prisindexering kan kopplas antingen till prisbasbeloppet eller till konsumentprisindex (KPI).

Statistiska centralbyrån (SCB) beräknar årligen på uppdrag av regeringen prisbasbeloppet enligt bestämmelserna i lagen om allmän försäkring. SCB föreslår regeringen ett prisbasbelopp för nästkommande år i mitten av juli varje år. Nivån bestäms utifrån

förändringen i konsumentprisindex (KPI) mellan juni föregående år och juni innevarande år. Regeringen fastställer sedan nivån tidigt under hösten. Ett nytt prisbasbelopp gäller fr.o.m. den 1 januari varje år.

KPI är ett levnadskostnadsindex som avser att visa hur konsumentpriserna i genomsnitt utvecklar sig för hela den privata inhemska konsumtionen. De priser som mäts är de som konsumenterna faktiskt betalar för en viss varukorg. KPI är det mest använda måttet för prisutveckling och används bl.a. som inflationsmått och vid avtalsreglering. KPI fastställs av SCB.

Genom kopplingen till KPI försäkrar alltså prisbasbeloppet mot förändringar i levnadsnivån. Beräkningsgrunderna för prisbasbeloppet har dock av olika skäl avvikit från KPI under 1990-talet. Under åren 1995 och 1997 räknades exempelvis prisbasbeloppet upp med endast 60 procent av KPI. Prisbasbeloppet för 1998 räknades upp med 80 procent av KPI.

Att anknyta anpassningen till prisbasbeloppet eller till KPI innebär administrativa fördelar för försäkringskassorna. Måtten är officiellt fastställda och kända hos en bred allmänhet. KPI får anses vara en än mer lättolkad variabel än prisbasbeloppet. Detta eftersom prisbasbeloppet av olika orsaker kan avvika från KPI. KPI motsvarar därför i högre grad den faktiska prisutvecklingen i samhället. Genom en anknytning till KPI tillförsäkras den enskilde en bibehållen köpkraft.

Om prisbasbeloppet används blir eftersläpningen som minst 6 månader och som mest 18 månader. En anpassning av SGI med prisbasbeloppet skulle därmed inte nödvändigtvis överensstämma med den prisutveckling som faktiskt ägt rum.

En anpassning knuten till KPI kan ske på i huvudsak två olika sätt. Antingen används ett och samma KPI-tal, t.ex. utvecklingen av priser mellan juni året före indexeringsåret och juni året dessförinnan, under ett helt kalenderår. Denna modell används i dag vid anpassning av arbetsskadelivränta. Eller också används senast möjliga KPI-tal som finns att tillgå vid indexeringstidpunkten. Båda modellerna har för och nackdelar.

Det finns administrativa fördelar med att använda ett och samma KPI-tal för ett helt kalenderår. Dessutom skulle enskilda enkelt kunna förutse utfallet. I likhet med prisbasbeloppet kan emellertid eftersläpningen bli som mest ca 1,5 år.

KPI som löpande visar tolvmånadersförändringar publiceras med endast en knapp månads eftersläpning. Om anpassningen av SGI

knyts till senast fastställd KPI skulle anpassningen i princip överensstämma med den faktiska prisutvecklingen under perioden. Denna modell kräver dock kontinuerliga tekniska justeringar i försäkringskassornas ärendehanteringssystem.

Inflationsmålet – en normbaserad indexering

Ytterligare ett alternativ är att räkna upp SGI efter en normbaserad modell som begränsar uppräkningen efter vad som kan anses vara samhällsekonomiskt hållbart ur olika aspekter. En sådan möjlig modell skulle vara att anpassa SGI med prisutvecklingen dock högst 2 procent, vilket motsvarar riksbankens inflationsmål. Fördelarna med en modell av detta slag är att den tydliggör en norm för vad som kan anses vara en acceptabel utveckling i ekonomin. Effekterna på statsutgifterna skulle bli begränsade och vara lätta att förutse. Vad som bl.a. talar emot modellen är att den inte ger full värdesäkring vid prisökningar som överstiger inflationsmålet.

Inkomstindexering

Ett alternativ till prisindexering är att i stället standardanpassa SGI genom en koppling till någon form av inkomstindexering baserad på den allmänna inkomstutvecklingen i samhället.

Inledningsvis kommer inkomstindexeringens generella egenskaper att behandlas. Därefter berörs olika möjliga mått på inkomstutvecklingen.

Allmänt om inkomstindexering

I stället för att säkra köpkraften i förmånerna kan dessa alltså standardanpassas genom någon form av inkomstindexering. Med standardanpassning avses här att förmånerna följer den allmänna inkomstutvecklingen för förvärvsarbetande. Genom standardanpassning tillförsäkras förmånstagaren del av den ekonomiska tillväxten, oavsett om denna är positiv eller negativ.

Ett system med inkomstindexering kan utformas enligt två skilda modeller. Enligt den ena tillämpas ett rent inkomstindex i stället för ett prisindex, dvs. justering sker enbart med hänsyn till den nominella utvecklingen av förvärvsinkomster i samhället. Den

andra lösningen innebär att ett inkomstindex används som ett komplement till ett prisindex. Enligt denna metod räknar man först fram ett jämförelsetal baserat på förändringarna i det allmänna prisläget som sedan justeras uppåt eller nedåt med hänsyn till inkomstutvecklingen. I detta fall måste således måttet på inkomstutvecklingen uttryckas i reala termer, dvs. med bortseende från den förändring som motsvarar prisutvecklingen.

Nuvarande anpassning av SGI efter löneutvecklingen inom yrkesområdet innebär en anknytning till den nominella standardutvecklingen, dock i princip endast till den uppskattade standardutvecklingen för den enskilde och inte till någon mer allmän utveckling. Reallöneutvecklingen beaktas inte alls.

En automatisk standardsäkring förutsätter ett mått på den allmänna standardutvecklingen, dvs. någon form av levnadsstandard- eller inkomstindex. Ett antal grundläggande krav bör ställas på en sådan indexkonstruktion. Indexet bör kunna tillämpas i praktiken, vilket innebär att den utveckling som man vill illustrera genom indexet skall vara möjlig att fastställa genom mätningar. Det får inte uppstå alltför lång eftersläpning i tid mellan mättidpunkten och den tidpunkt då indexet skall tillämpas. Det bör råda en bred enighet om att indexet verkligen ger en rättvisande bild av det som man vill mäta. Slutligen måste indexets konstruktion vara sådan att inte systemets finansiella stabilitet hotas.

Ett principiellt problem är att ett index alltid bygger på den historiska utvecklingen och inte på prognoser om framtida utveckling. Det innebär att justering av förmånerna alltid kommer att ske med en viss ”eftersläpning” i förhållande till löneutvecklingen. I ett långsiktigt perspektiv torde detta dock ha relativt begränsad betydelse för den enskilde försäkrade. Utifrån inkomstbortfallsprincipen är det dock önskvärt att de inkomster som läggs till grund för beräkningen av ett inkomstindex ansluter så nära i tiden som möjligt till tidpunkten för omräkning av ersättningen. Detta torde vara extra betydelsefullt vid anpassning av ersättningar som är avsedda att utbetalas under kortare tid.

Ett annat problem är att en inkomstindexering av utgående ersättning alltid innebär omräkning i förhållande till en genomsnittlig förändring av förvärvsinkomsterna. Individer, men även större grupper i samhället, har ofta en utveckling som i betydande grad avviker från den genomsnittliga utvecklingen. En övergång till inkomstindexering får således en utjämnande effekt. Detta är något som måste accepteras vid en övergång till inkomstindexering.

En hel inkomstindexering innebär att SGI anpassas efter den allmänna utvecklingen i den svenska ekonomin. Personer som inte förvärvsarbetar får alltså samma genomsnittliga utveckling som de förvärvsarbetande.

Ett alternativ med hel inkomstindexering har en del nackdelar. Försäkrade som saknar förvärvsarbete kan få en bättre ekonomisk utveckling personer som förvärvsarbetar. En alltför generös anpassning riskerar att försvaga arbetslinjen inom sjukförsäkringen. En hel inkomstindexering medför, enligt uppgifter från Riksförsäkringsverket, kostnadsökningar i jämförelse med nuvarande anpassning av SGI.

Socialförsäkringens inkomstindex

I det nya ålderspensionssystemet räknas pensionsbehållningen, de utbetalda pensionerna och inkomsttaket årligen om med hänsyn till förändringen i ett för ändamålet nyskapat index benämnt inkomstindex. Vid beräkningen av intjänandetaket i ålderspensionssystemet används ett likaledes nyskapat inkomstbasbelopp. Inkomstbasbeloppet fastställs av regeringen och skall årligen räknas om med den relativa förändringen i inkomstindex.

Socialförsäkringens inkomstindex skall i huvudsak spegla förändringen i den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten. De inkomster som avses är pensionsgrundande inkomster efter avdrag för allmänna pensionsavgifter inklusive den del av inkomsterna som överstiger inkomsttaket samt inkomster i form av förtidspension. Inkomstindexet omfattar således merparten av inkomsterna för personer i förvärvsaktiv ålder. Inkomstindex mäter den genomsnittliga reala förändringen i inkomsterna under en treårsperiod; därtill läggs prisutvecklingen för det senaste året. Detta innebär att inkomstuppgifter avseende exempelvis åren 1998–2001 används vid beräkningen av inkomstindex för 2002.

Från och med den 1 januari 2003 används inkomstindex även vid anpassningen av arbetsskadelivränta. Livränta räknas numera om med ett tal som motsvarar hälften av detta inkomstindex reala förändringar. Tillägg görs för prisförändringen mellan juni året före indexeringsåret och juni året dessförinnan. I prop. 2001/02:81 Vissa arbetsskadefrågor m.m. anförde regeringen att viss restriktivitet bör tillämpas när en metod för inkomstindexering övervägs.

Detta dels av kostandsskäl, dels med hänsyn till de ersättningsberättigades olika ekonomiska förutsättningar.

Förändringen innebär att de ersättningsberättigade vid tillväxt får del av den allmänna standardutvecklingen motsvarande hälften av den genomsnittliga reala standardhöjningen för de yrkesaktiva. På motsvarande sätt blir standardsänkningen vid negativ tillväxt endast hälften så stor för de ersättningsberättigade. En viss följsamhet med den allmänna inkomstutvecklingen uppnås således. Samtidigt begränsas kostnadsutvecklingen genom att endast halva reala löneförändringen slår igenom.

Det finns fördelar med att använda inkomstindex även vid anpassning av SGI. Inkomstindexet omfattar merparten av inkomsterna för personer i förvärvsaktiv ålder och kan därför anses som ett fullt tillfredställande mått på den allmänna inkomstutvecklingen. Dessutom finns det påtagliga administrativa fördelar med att använda ett mått som redan tagits fram och tillämpas inom socialförsäkringen. Kostnaderna för fortsatt IT-utveckling torde kunna bli lägre än om ett helt nytt mått skulle införas.

Det finns emellertid även nackdelar. Inkomstindex speglar i princip den genomsnittliga utvecklingen av pensionsgrundande inkomster. Inkomster som är pensionsgrundande är inte alltid sjukpenninggrundande. Den främsta nackdelen är emellertid att inkomstindexet baseras på inkomstutvecklingen under flera föregående år. Det får till följd att stigande löner ett år slår igenom på ersättningsnivåerna med en tidsmässig förskjutning. Om anpassningen av SGI skulle knytas till detta inkomstindex kan konsekvensen bli en minskad ersättning i reala termer i ett läge när realinkomsterna för förvärvsarbetande ökar. Samma problem torde finnas om anpassningen anknyts till det nyskapade inkomstbasbeloppet, eftersom detta räknas om med den relativa förändringen i inkomstindex.

Inkomstindex är således avpassat för ersättningar som i huvudsak lämnas under en längre tid. SGI skall ligga till grund för ersättningar som betalas ut under kortare tid.

Inkomstindexering byggd på lönestatistik

Ett alternativ till socialförsäkringens inkomstindex är att använda ett mått över löneutvecklingen för alla anställda i Sverige.

Det är naturligt att söka efter ett sådant mått i den svenska officiella lönestatistik som produceras av SCB. SCB producerar bl.a. årlig strukturlönestatistik och månatlig konjunkturlönestatistik.

Strukturlönestatistiken baseras i huvudsak på den förhandlingsstatistik som arbetsmarknadens parter tar fram. Statistiken skall på årsbasis täcka hela den privata och offentliga sektorn. Syftet med statistiken är att belysa lönenivå, lönestruktur, lönespridning och löneutveckling för arbetare och tjänstemän fördelat på ålder, kön, näringsgren, yrke och utbildning. Statistiken kan indelas i fyra huvudområden; primärkommunal sektor, landstingskommunal sektor, statlig sektor samt privat sektor.

Strukturlönestatistiken bygger till stor del på förhandlingsstatistik vilket kan vara problematiskt då statistiken från de olika avtalsområdena är utformade utifrån olika syften, behov och förutsättningar. Jämförbarheten mellan olika sektorer brister därmed beroende på olika populationsavgränsningar, variabelinnehåll, lönebegrepp och mättidpunkter.

För 2001 publicerades statistiken i maj 2002. I Lönestatistisk årsbok, som ges ut av SCB en gång per år, redovisas de omräkningar som genomförs för att bl.a. kunna göra jämförelser mellan olika sektorer. Årsboken publiceras som regel i december året efter det år som statistiken avser.

Här redovisas även ett löneindex för hela ekonomin som bygger på strukturlönestatistiken. Detta är emellertid inte ett officiellt index och är behäftat med vissa brister och osäkerheter som en sammanvägning innebär till följd av olikheter i lönemått, mätmetoder, mätperioder, definitioner etc.

Konjunkturlönestatistiken syftar till att ge en indikation om löneutvecklingen och tjäna som underlag för olika konjunkturanalyser.

Statistiken, som är preliminär, publiceras månadsvis med ett par månaders eftersläpning. Ett problem med den kortperiodiska lönestatistiken är att avtalsperioderna varierar mellan olika områden. Detta medför att nya avtal på vissa områden kan komma med och andra inte. Vidare kan retroaktiva lönebetalningar komma att utbetalas vid ett senare tillfälle. En uppmätt löneförändring en enskild månad är således behäftad med stor osäkerhet.

Konjunkturlönestatistiken har den förtjänsten att den publiceras med tämligen kort eftersläpning. Här finns likheter med redovisningen av KPI. För att öka tillförlitligheten skulle flera månaders lönestatistik behöva vägas samman.

Anpassning med hjälp av den officiella lönestatistiken har den svagheten att den inte omfattar inkomstutvecklingen för vissa grupper t.ex. en andel av de egna företagarna respektive uppdragstagarna. Det kan även upprepas att det i dagsläget inte finns något fastställt officiellt löneindex för hela ekonomin.

Inkomstindexering uppdelad på yrkesområden

Indexering kan uppdelas på olika yrkesgrupper. Nackdelen med en sådan indexeringsmodell är att den skulle kräva en tämligen detaljerad författningsreglering. Ett uppdelat indexeringssystem skulle medföra administrativa problem. Dessutom ställer ett sådant system höga krav på teknikstödet. En indexering på yrkesområdesnivå skulle innebära gränsdragningsproblem och medföra behov av upprepade justeringar. Fördelen är att vissa försäkrade ges en anpassning som närmare svarar mot den inkomst som skulle ha betalats ut vid fortsatt arbete.

När och hur kan indexering ske?

Vid valet av indexeringsmodell finns det flera olika alternativ. Även sättet att indexera kan göras enligt olika modeller.

En modell skulle kunna vara att en gång per år vid en för alla försäkrade gemensam tidpunkt – exempelvis den 1 januari – räkna upp SGI med en och samma omräkningsfaktor. En sådan lösning skulle innebära att man vid omräkningen av SGI inte behöver ta hänsyn till hur länge en person befunnit sig i skyddad tid. En sådan modell är den tekniskt enklaste lösningen. Den är även enkel för försäkringskassan att administrera. Detta alternativ kan betecknas som modell A.

Om man emellertid antar att löneförändringar fördelar sig relativt jämt under året leder detta samtidigt till antagandet att en stor del av de löneökningar som kommit de försäkrade till del faktiskt redan beaktats vid fastställandet av SGI när ersättningsärendet uppkom. Det kan då hävdas att överkompensation upp-

kommer om SGI omräknas med fulla förändringen i index eftersom förändringen speglar utvecklingen under hela året.

Genom att göra omräkningen av SGI proportionell i förhållande till när under året som den försäkrades ersättningsperiod påbörjades kan detta undvikas. Den som befunnit sig i en skyddad period under tre månader vid omräkningstidpunkten – t.ex. den 1 januari – skulle då få tillgodoräkna sig tre tolftedelar av den aktuella indexförändringen. Detta alternativ kan betecknas som modell B.

SGI får anpassas under skyddad tid. Ett tredje alternativ är därför att ha en flytande tidpunkt för uppräkningen kopplad till hur länge en person befunnit sig i skyddad tid. Anpassningen kan t.ex. genomföras när en person befunnit sig i skyddad tid under 365 dagar och göras med hela omräkningsfaktorn. Detta alternativ kan betecknas som modell C.

Nackdelen med modell A är att SGI även vid kortare ersättningsperioder, t.ex. ärenden om tillfällig föräldrapenning, skulle anpassas fullt ut. Ersättningsperioder som infaller kort tid efter att en persons anställning upphört kan också innebära att SGI anpassas fullt ut. Att låsa anpassningen till en fast tidpunkt innebär problem med överkompensation. Därtill kan detta skapa ekonomiska incitament att uppbära ersättning över anpassningstidpunkten.

Modell B reser frågor kring omräkningsfaktorn. På vilket sätt skall anpassningen påverkas av längden på den skyddade perioden? Skall omräkningsfaktorn uppdelas i dagar, veckor eller månader? Modell B kan, precis som modell A, innebära att alla försäkrade som har ersättningsärenden över ett årsskifte – även de som endast uppburit ersättning några dagar – får en anpassning av SGI.

En viktig poäng med indexering är att så långt det är möjligt automatisera ärendehanteringen. Nackdelen med modell C är att den kräver en månatlig uppdatering av systemet. Fördelen är att SGI hela tiden anpassas efter ett aktuellt anpassningsmått.

Introduktion till beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid

Inledning

I denna bilaga ges en introduktion till bestämmelser om beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid. Inledningsvis beskrivs nuvarande bestämmelser och tillämpningen av dessa vid beräkning av livränta. Därefter redovisas frågans tidigare behandling och utveckling i rättstillämpningen. Mot bakgrund av att arbetsskadeförsäkringen vilar på skadeståndsrättslig grund innehåller bilagan även en kort genomgång av skadeståndsrätten. Även avtalslösningar mellan arbetsmarknadens parter berörs.

Nuvarande bestämmelser

En försäkrad som till följd av arbetsskada har fått sin förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete nedsatt med minst en femtondel har, om nedsättningen är varaktig eller kan antas bestå under minst ett år, rätt till ersättning i form av livränta för den inkomstförlust som uppkommer. Detta framgår av 4 kap. 1 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF).

Enligt de ursprungliga förarbetena bör arbetsskadeförsäkringen vara en renodlad försäkring för inkomstbortfall. Livräntans storlek skall i princip utgöra skillnaden mellan den inkomst den försäkrade skulle ha uppnått om skadan inte inträffat, och den inkomst den skadade trots skadan kan antas få.1

För den som är sjukpenningförsäkrad enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) är livränteunderlaget hans eller hennes sjukpenninggrundande inkomst (SGI) vid den tidpunkt när livränta skall betalas ut eller den inkomst som då skulle ha utgjort hans eller hennes SGI om försäkringskassan hade känt till samtliga förhållanden. Detta framgår av 4 kap. 5 § LAF. För den som inte är

1Prop. 1975/76:197 med förslag till lag om arbetsskadeförsäkring

sjukpenningförsäkrad men har inkomst av förvärvsarbete beräknas livränteunderlaget på samma sätt som om han eller hon hade varit sjukpenningförsäkrad.2 Som utgångspunkt för att beräkna en livränta används således den inkomst den skadade skulle ha haft om inte skadan hade inträffat. Den inkomsten utgör livränteunderlaget.

Beräkningen av livränteunderlaget avviker något från bestämmelserna om beräkning av SGI. Vid beräkningen av livränteunderlaget skall också andra skattepliktiga förmåner än pengar tas med. Med andra skattepliktiga förmåner menas kostnadsersättning som inte undantas vid beräkning av skatteavdrag. Semesterlön och semesterersättning medräknas i livränteunderlaget utan de begränsningar som anges i AFL. Inkomst av skattepliktiga förmåner skall värderas på det sätt som är föreskrivet för beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundande ålderspension.3

Vid beräkning av livränteunderlag bortses från inkomster som överstiger 7,5 gånger det prisbasbelopp som fastställts för det år då livräntan skall börja utges.4

Livränta lämnas med så stor andel av livränteunderlaget som svarar mot nedsättningen av den skadades förmåga att skaffa sig inkomst genom förvärvsarbete.5 En sålunda fastställd livränta skall räknas om för varje år med ledning av ett särskilt tal. Detta tal skall visa den årliga procentuella förändringen av halva den reala inkomstförändring som har beräknats för inkomstindex enligt 1 kap. 5 § andra stycket lagen om inkomstgrundande ålderspension. Vid omräkningen görs tillägg för den procentuella förändringen i det allmänna prisläget i juni månad två år före det år livräntan omräknas och det allmänna prisläget i juni månad året närmast före det året.6

Någon särskild bestämmelse som reglerar beräkningen av livränta för förfluten tid finns inte i LAF. Enligt praxis skall man beakta varje nytt löneavtal som blir känt och börjar gälla under den period som den retroaktiva livräntan omfattar. Löneförhöjningarna läggs till grund för bestämmande av livränteunderlag från avtalstidpunkten eller i förekommande fall fr.o.m. en senare tidpunkt för inkomständringen. Förutsättningen är att ett avtal om löneförhöjning träffats innan försäkringskassan skilt sig från ärendet. En

2 4 kap. 6 § LAF 3 4 kap. 5 § LAF 4 4 kap. 11 § LAF 5 4 kap. 2 § LAF 6 6 kap. 2 § LAF

inkomständring till följd av ett retroaktivt verkande löneavtal kan beaktas först fr.o.m. den dag avtalet är undertecknat och inte fr.o.m. den första dag avtalet avser.7

Enligt 6 kap. 6 § LAF skall ansökan om ersättning i form av livränta göras inom sex år. En retroaktiv livränta kan alltså beviljas som längst för sex år tillbaka räknat från den dag ansökan om ersättning kom in.

Beslut om livränta skall omprövas om ändring av betydelse har skett i de förhållanden som var avgörande för beslutet eller om den försäkrades möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete väsentligen har förbättrats. Det innebär att livräntan kan höjas eller sänkas om inkomsten ändras. Livränta som gäller förfluten tid får dock inte minskas eller dras in.8

Livräntan kan minskas eller dras in om det har skett en ökning av väsentlig betydelse av den inkomst en försäkrad har som skadad. Det innebär att om försörjningsförmågan har förbättrats till följd av löneutveckling, utökad arbetstid eller på annat sätt skall livräntan omprövas.9 Vid minskning eller indragning av livräntan bör det finnas skäl att anta att inkomstökningen skall bli bestående.10 Som en riktpunkt gäller att omprövning skall ske om inkomständringen uppgår till minst 1/20 av den årliga inkomsten av förvärvsarbete som den skadade skulle ha uppnått om han eller hon inte blivit skadad.11

En förutsättning för höjning av livränta är att inkomstminskningen beror på arbetsskadan. Inkomstminskningen kan t.ex. bero på att skadan har förvärrats och ytterligare minskat den skadades arbetsförmåga. Om inkomstminskningen beror på arbetsmarknadsmässiga faktorer eller faktorer som inte skulle ha drabbat den försäkrade som frisk får bedömningen av om livräntan skall höjas ske på samma grunder som vid beviljandet av livränta.12

Om löneutvecklingen sker i annan takt än förändringarna av prisbasbeloppet kommer den inkomst som den skadade kan få med hjälp av sin återstående arbetsförmåga att förändras i annan takt än den inkomst som har lagts till grund för livräntan. En sådan förändring kan inte ligga till grund för omprövning.13 Motsvarande

7 Ref. försäkringsöverdomstolen (FÖD) 1990:26 8 4 kap. 12 § LAF 9Prop. 2001/02:81 Vissa arbetsskadefrågor m.m., s. 77 10Prop. 1975/76:197, s. 10011Prop. 2001/02:81, s. 7712Prop. 1975/76:197, s. 10013Prop. 1975/76:197, s. 100

torde gälla när löneutvecklingen sker i en annan takt än utvecklingen av det särskilda tal som används för omräkningen av en fastställd livränta fr.o.m. den 1 januari 2003.

Av LAF följer att när man skall bedöma om det har skett en ändring av betydelse i de förhållanden som låg till grund för beslutet om livränta måste en särskild beräkning av inkomständringen göras. Vid denna beräkning görs en jämförelse mellan den nya inkomsten efter skadan och den inkomst som låg till grund för livräntebeslutet uppräknad med hänsyn till normal löneutveckling.14Om inkomständringen är så stor att förutsättningarna för omprövning är uppfyllda skall en ny livränta beräknas. Vid beräkning av ny livränta bör det göras en jämförelse mellan vad den försäkrade vid omprövningstillfället skulle ha haft i inkomst som frisk och den inkomst han eller hon faktiskt har trots skadan.15

Livränta kan inte alltid fastställas definitivt. Ibland kan det vara svårt att avgöra den framtida nedsättningen av förvärvsförmågan när livräntan skall fastställas. I sådana osäkra fall bör försäkringskassan tidsbegränsa livräntan och följa den kommande utvecklingen.16 När en tidsbegränsad livränta upphör måste den försäkrade lämna in en ny ansökan om han eller hon vill ha sin rätt till fortsatt livränta prövad. Då görs en ny fullständig sakprövning av den försäkrades rätt till fortsatt livränta. En tidsbegränsad livränta kan även omprövas under perioden.

När livränta har beviljats för en begränsad tid och därefter skall beviljas för en ny period grundas inte denna på det tidigare bestämda livränteunderlaget. I sådana fall fastställs livränteunderlaget med utgångspunkt i den inkomst den försäkrade skulle ha uppburit, vid den tidpunkt från vilken fortsatt livränta beviljas, om skadan inte hade inträffat.17 Man beräknar således en fiktiv SGI baserad på en uppskattning av den inkomst den skadade skulle ha haft som oskadad.

När en försäkrad på grund av en arbetsskada inte kan påbörja en anställning som har avtalats eller utlovats före skadan tas ändå hänsyn till inkomsten i det avtalade eller utlovade arbetet vid fastställande av livränteunderlaget.18 Förväntade inkomständringar påverkar livränteunderlaget enligt samma regler som gäller för beräkning

14 FÖD mål nr 1646-1983 15 FÖD mål nr 1646-1983 och FÖD mål nr 161-1983 16Prop. 1975/76:197, s, 74 17 FÖD mål nr 1617-1983 och RegR mål nr 10070-1995 18 Ref. FÖD 1985:29,1985:33 och 1987:36

av SGI. De inkomständringar som godtas för SGI godtas också för livränteunderlagets storlek.

För försäkrad som är deltidsarbetande på grund av vård av barn då arbetsskadan inträffade fastställs livränteunderlaget med utgångspunkt i den inkomst den försäkrade skulle ha haft vid den tidpunkt från vilken livränta beviljas om skadan inte hade inträffat.19

Frågans tidigare behandling

Förarbeten och rättsutvecklingen

LAF trädde i kraft den 1 juli 1977. Följande förarbeten behandlade de frågor som är aktuella här:

  • Yrkesskadeförsäkringskommitténs huvudbetänkande Ersättning vid arbetsskada (SOU 1975:84).
  • Prop. 1975/76:197 med förslag till lag om arbetsskadeförsäkring.

Det är framför allt 4 kap. 5 och 12 §§ LAF som varit föremål för tolkningar av domstolarna. I 5 § regleras att för den som är sjukpenningförsäkrad enligt AFL är livränteunderlaget i regel hans eller hennes SGI vid den tidpunkt från vilken livräntan skall utges. Före den 1 januari 2003 föreskrev 6 kap. 2 § LAF att en fastställd livränta skulle anknytas till prisbasbeloppet och omräknas vid förändring av detta. Av lagen har det emellertid aldrig framgått hur livränteunderlaget skall hanteras vid beräkning av livränta för förfluten tid, vid omprövning enligt 4 kap. 12 § LAF, eller vid förlängning av en tidsbegränsad livränta. Frågan är om livränteunderlaget skall räknas upp med prisbasbeloppet eller om underlaget skall anpassas efter faktiska inkomstförhållanden i dessa situationer.

Uttalanden i förarbeten går inte att tolka på ett entydigt och ostridigt sätt. Oklarheterna har lett till flera principiellt viktiga avgöranden i försäkringsöverdomstolen (FÖD) under 1980-talet och inledningen av 1990-talet. För att ytterligare understryka tolkningssvårigheterna kan nämnas att många, både ledamöter och domare, i ett flertal av dessa mål uttryckt skiljaktig uppfattning.

Yrkesförsäkringskommittén konstaterade att, för att ett system för omprövning av livräntor enligt 4 kap 12 § LAF skall kunna

19 RÅ 2001 ref. 54

uppnå full effektivitet, bör det bygga på en metod som innebär att livränteunderlaget är knutet till löneutvecklingen. Kommittén avstod emellertid, med hänsyn till den pågående pensionskommitténs arbete, från att lägga fram ett förslag om standardsäkring av arbetsskadeförmånerna. I stället föreslogs att livränteunderlaget i samband med omprövning skulle räknas om efter basbeloppsutvecklingen.20

Kommitténs förslag är tydligt. Vad som däremot inte är lika tydligt är huruvida departementschefen anslöt sig till förslaget eller inte. Departmentschefen besvarade nämligen inte på ett entydigt sätt kommitténs förslag om att livränteunderlaget i samband med omprövning skulle räknas om efter utvecklingen av basbeloppet. Kommitténs förslag åtföljdes inte heller av någon lagtext.

I ett avgörande ansåg FÖD att man vid omprövning av livränta bör fastställa ett nytt livränteunderlag baserat på den inkomst den försäkrade vid omprövningstillfället skulle ha haft som oskadad.21 I ett liknande mål om beräkning av livränteunderlaget vid omprövning av en livränta som beviljats tills vidare skulle samma beräkningsprinciper tillämpas.22 I ett avgörande som gällde prövning av rätten till fortsatt livränta efter det att en tidsbegränsad livränta löpt ut skulle inkomstberäkningen göras på samma sätt.23 En jämförelse gjordes således mellan vad den skadade vid omprövningstillfället skulle ha haft i inkomst som frisk och den inkomst som han eller hon trots skadan kunde få.

Domarna fick till konsekvens att en sorts standardsäkring av livräntan mot bakgrund av löneutvecklingen numera alltid kunde göras vid omprövning och vid förlängning av en tidsbegränsad livränta, men inte i övrigt, t.ex. inte för den som fått hel livränta beviljad utan tidsbegränsning redan från början.

Denna tillämpning gäller än i dag. Vid beräkning av ny livränta görs en jämförelse mellan vad den försäkrade vid omprövningstillfället skulle ha haft i inkomst som frisk (nytt livränteunderlag) och den inkomst han eller hon faktiskt har trots skadan.

Därefter följde två rättsfall som slog fast följande principer:

1. När livränta enligt LAF beviljas retroaktivt för tidsperioder med klart åtskilda variationer av inkomstförlusten, skall livräntan beviljas för varje tidsperiod för sig (ref. FÖD 1989:15).

20SOU 1975:84, s. 122 ff och 130 f 21 FÖD mål nr 1646-1983 22 FÖD mål nr 453-1984 23 FÖD mål nr 1617-1983

2.

Om retroaktivt verkande löneavtal föreligger vid tidpunkten för försäkringskassans slutliga ställningstagande i fråga om livränteunderlaget enligt 4 kap. 5 § LAF skall avtalet beaktas fr.o.m. dagen för dess tillkomst (avtalets undertecknande) men inte för tid dessförinnan (ref. FÖD 1990:26). Detta mål rörde ett retroaktivt verkande löneavtal som omfattade den tidpunkt när livränta började utges.

Tidigare hade försäkringskassorna vid beslut om retroaktiv livränta fastställt endast ett livränteunderlag och en livränta från den tidpunkt livräntan började utges. Den fastställda livräntan omräknades efter förändringen i basbeloppet. Inkomstförändringar som en följd av senare kända löneavtal beaktades inte.

Den påföljande rättutvecklingen ledde till att varje löneavtal, dvs. inte enbart den typ av avtal som behandlas i FÖD 1990:26, som blir känt och börjar gälla under den period som den retroaktiva livräntan omfattar beaktas.24

Alla avgöranden från den högsta instansen har dock inte alltid varit enhälliga. I en avvikande mening hävdades det att utgången i FÖD 1990:26 stod i strid med lagtexten. Avgörandet ansågs ha ”öppnat en av lagstiftaren tillsluten dörr”. Identiska förhållanden hos olika arbetsskadade medför enligt rättsutvecklingen ”stundom livränta, stundom avslag”, vilket inte kunde anses vara lagstiftarens mening. Rättsutvecklingen har medfört betydande merarbete för försäkringskassorna. Även vid beslut om livränta för förfluten tid kom i och med detta livräntan i praktiken standardsäkras.

Samtliga beskrivna principerna gäller än i dag.

Lagändringarna under år 1993

Rättsutvecklingen innebar att beräkningen av livränta kunde utfalla olika beroende på om beslutet avsåg livränta för förfluten tid eller inte. Utfallet kunde även bli olika om livräntan tidsbegränsades eller beviljades tills vidare.

Riksförsäkringsverket (RFV) begärde i skrivelse till Socialdepartementet den 30 januari 1992 en lagändring för att lösa detta problem. RFV:s skrivelse remissbehandlades. Samtliga remissinstanser utom en tillstyrkte förslagen.

24 Se FÖD mål nr 2464-1989, 1402-1986 och 2782-1990

RFV:s förslag föranledde ändringar i 4 kap. 5 och 12 §§ LAF den 1 januari 1993.25

Lagändringarna innebar att endast ett livränteunderlag i princip behövde beräknas. Detta gällde oavsett om det rörde sig om en tidsbegränsad livränta eller omprövning av en livränta som beviljades tills vidare. Retroaktiva livräntor och framtida livräntor skulle fastställas efter samma principer. Precis som tidigare skulle en fastställd livränta räknas om efter förändringar i basbeloppet.

En annan förändring rörde beräkningen av livränta vid retroaktiva löneavtal. Tidigare regler medförde att utdragna avtalsförhandlingar kunde innebära att livränta beviljades på en lägre nivå än om förhandlingarna hade varit slutförda när livränta började utges. Regeringen ansåg att detta förhållande var orimligt. Löneavtal som träffades med retroaktiv verkan sedan livränta börjat utges skulle innebära en höjning av livränteunderlaget. Detta förutsatte att löneavtalet omfattade begynnelsetidpunkten för livräntan och att den försäkrade ansökte hos försäkringskassan om omprövning inom två år från det beslutet meddelades.

Regelförändringarna som innebar att i princip endast ett livränteunderlag behövde fastställas innebar oklarheter vid förlängningen av tidsbegränsade livräntor. Därför föreslog regeringen i prop. 1992/93:178 om vissa socialförsäkringsfrågor ett förtydligande i 6 kap. 2 § LAF. Syftet var att klargöra att om en tidsbegränsad livränta börjar utges för en ny tidsperiod skulle den nya livräntan omräknas i förhållande till det basbelopp som gällde när livräntan första gången började utges. Detta skulle gälla även när en löpande livränta omprövades.

Vid behandling i socialförsäkringsutskottet (bet. 1992/93:SfU17) konstaterades att de ändrade reglerna (prop. 1992/93:30 och bet. 1992/93SfU8) hade lett till såväl över- som underkompensation. Utskottet ansåg inte att den föreslagna förändringen i 6 kap. 2 § skulle lösa de problem som fanns. Enligt utskottets mening krävdes en ingående analys av hur reglerna skulle utformas. Utskottet ansåg att regeringen på nytt fick överväga hur ett rättvist och samtidigt administrativt enkelt system för beräkning av arbetsskadelivräntor skulle utformas. Utskottet föreslog i avvaktan på detta en återgång till de regler som gällde före den 1 januari 1993. Dessa regler gäller fortfarande.

25Prop. 1992/93:30 om ändring av begreppet arbetsskada och bet. 1992/93:SfU8

Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. ( Ds 1999:19 )

I departementspromemorian föreslogs att retroaktiv livränta och livränta som utgick framåt i tiden skulle fastställas efter samma principer. Tidpunkten fr.o.m. vilken livränta beviljades borde vara avgörande för livräntans storlek i stället för beslutstidpunkten. Retroaktiva löneavtal föreslogs kunna beaktas fr.o.m. dagen för dessas tillkomst (avtalets undertecknande) men inte för tid dessförinnan.

Livränta, som beviljas retroaktivt för tidsperioder med klart åtskilda variationer av inkomstförlusten, kunde enligt rådande tillämpning beviljas för varje tidsperiod för sig. Tillämpningen grundades på de principer som ligger till grund för bestämmelserna om omprövning, dvs. att ändring har skett i de förhållanden som ligger till grund för beslutet om att livränta skall utges. Någon ändring i detta avseende avsågs inte med förslagen i promemorian. Förslagen syftade enbart till att åstadkomma överensstämmelse mellan retroaktiva och löpande livräntor.

I de fall livräntan ändras vid omprövning eller den fortsatta rätten prövas vid utgången av en tidsbegränsad livränta, skulle livränteunderlaget och livräntan enligt promemorian bestämmas efter de förhållanden som då råder. Enligt gällande tillämpning innebar det att det för den nya livräntan fastställdes ett nytt livränteunderlag, som speglar den inkomst som den försäkrade vid tidpunkten för omprövningen skulle ha haft, om han eller hon hade varit oskadad. Inte heller i detta avseende avsågs någon förändring med förslaget.

I denna sistnämnda del avvek således förslaget i promemorian från förslaget i prop. 1992/93:30. Förslaget i departementspromemorian innebar inte någon lösning på de skillnader som kan uppstå om livräntan gäller tills vidare eller är tidsbegränsad.

Remissinstanserna hade få kommentarer. En remissinstans ifrågasatte dock om den åsyftade förändringen var önskvärd. Enligt skadeståndsrättsliga principer är förhållandena vid beslutstidpunkten – och inte förhållandena vid den tidpunkt från vilken ersättning skall utges – avgörande för vilken ersättning som skall lämnas såväl för förfluten tid som för framtiden. För förfluten tid lämnas normalt ersättning motsvarande den inkomstförlust som faktiskt uppkommit före beslutstidpunkten. För framtiden utbetalas normalt ersättning för den inkomstförlust som kan förväntas med hänsyn till vad som är känt vid beslutstillfället. Vid beslutstidpunkten finns tillgång till facit i fråga om storleken på inkomstförlusten under

förfluten tid. Mot bakgrund av detta ifrågasatte remissinstansen att livränta för förfluten tid skulle bestämmas på annat sätt än vad de faktiska förhållandena utvisade.

Förslag från Riksförsäkringsverket

Regeringen beslutade i oktober 2000 att ge Riksförsäkringsverket (RFV) i uppdrag att analysera arbetsskadeförsäkringens effekter och ge förslag till förändringar. Uppdraget redovisades i mars 2001 genom rapporten Arbetsskadeförsäkringen – ändamål och funktion (RFV Anser 2001:3).

RFV ansåg att livränteunderlaget skulle fastställas en gång för alla vid den tidpunkt då livränta första gången börjar utges. I denna del överensstämde RFV:s förslag med vad som föreslogs i prop. 1992/93:30. RFV:s förslag innebar också att även livränteunderlaget skulle omräknas efter prisbasbeloppet.

RFV berörde inte alls frågan om retroaktiva löneavtal som färdigställts efter att försäkringskassan skiljt sig från ärendet, och som omfattar begynnelsetidpunkten för livräntan.

RFV:s förslag innebar således att det livränteunderlag som bestäms fr.o.m. den tidpunkt då livräntan först börjar utges borde ligga till grund för den fortsatta livränteberäkningen. Detta skulle gälla oavsett när beslut om livränta fattades, när försäkringskassan skiljde sig från ärendet eller om livräntan var tidsbegränsad eller beviljades tills vidare. Livränteunderlaget skulle därefter knytas till prisbasbeloppet och i fortsättningen beräknas på samma sätt oavsett tidpunkten för beslutet.

RFV ansåg att frågan om över- eller underkompensation i detta förslag delvis berodde på löne- respektive prisbasbeloppsutvecklingen. RFV menade emellertid att förslaget uppfyllde tidigare krav från socialförsäkringsutskottet (bet. 1992/93:SfU 17) om ett rättvist och administrativt enkelt system för beräkning av arbetsskadelivräntor.

Enligt RFV innebar förslaget att försäkringskassorna skulle få en väsentligt enklare administration. Även genomströmningstiderna skulle kortas betydligt eftersom inkomstutredningen innebar långa väntetider på uppgifter från arbetsgivare och fackföreningar. Förslaget skulle inte innebära några ökade försäkringskostnader. I stället ansågs förslaget sammantaget leda till en besparing på grund av minskade administrationskostnader.

Av de remissinstanser som yttrade sig var många positiva till förslaget under förutsättning att livräntorna tilläts följs löneutvecklingen i stället för prisbasbeloppsförändringen. Standardanpassning förordades i stället för värdesäkring. En remissinstans avvisade emellertid förslaget med hänvisning till att skadeståndsrättsliga regler skulle tillämpas.

Regeringen behandlade RFV:s förslag i propositionen Vissa arbetsskadefrågor m.m. (prop. 2001/2002:81). Här framgår bl.a. följande:

Det är enligt regeringens uppfattning orimligt att livräntans storlek skall vara beroende av när försäkringskassan skiljer sig från ärendet eller om livränta beviljas tills vidare eller tidsbegränsas. Skillnader i ersättningsnivå mellan försäkrade skall inte bero på sådana faktorer. Problemen med skillnader i beräkningsunderlagen, men även den administrativa belastning som gällande ordning för beräkning av livränteunderlaget för med sig, motiverar en översyn av systemet. Frågan om beräkning av livränteunderlag för förfluten tid bör därför utredas. Detta kan lämpligen ske samtidigt med utredning om översyn av reglerna om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst. Direktiv för utredning av dessa frågor har beslutats i särskild ordning (dir. 2001:104).

Arbetsskadeförsäkringen och skadeståndsrätten

Ofta hävdas att skadeståndsrättsliga principer gäller i arbetsskadeförsäkringen. Av denna anledning finns det anledning att kort beröra reglerna inom skadeståndsrätten i förhållande till arbetsskadeförsäkringen.

I centrum för skadeståndsrätten står skadeståndslagen (1972:207) (SkL). Av lagen framgår att ersättning vid personskada kan lämnas i form av skadstånd. Skadestånd är en ersättning som skall sätta den skadelidande i samma ekonomiska ställning som om skadan inte inträffat.

Inom skadeståndsrätten är ansvar för vållande (culpa) en central princip. En förutsättning för skadestånd är således att någon kan ses som vållande. Omvänt kan skadestånd jämkas om den skadelidande själv varit medvållande till skadan. Skadestånd kan även jämkas om skyldigheten att utge skadestånd är oskäligt betungande med hänsyn till den skadeståndsskyldiges ekonomiska förhållanden.

Den som tillfogats personskada kan få ersättning för sjukvårdskostnader och andra utgifter, inkomstförlust, ideell skada (sveda och värk samt lyte och men) samt andra särskilda olägenheter.

Av 5 kap. 1 § andra stycket SkL framgår att skadestånd för inkomstförlust motsvarar skillnaden mellan den inkomst som den skadelidande skulle ha kunnat uppbära om inte skadan inträffat, och den inkomst som den skadelidande trots skadan har uppnått eller kan beräknas komma att uppnå. Ersättningen delas i normala fall upp i två poster, en som avser förfluten tid i förhållande till tidpunkten för skadeståndsprövningen och en som avser framtiden.

Skadestånd för inkomstförlust för förfluten tid kan i regel fastställas på grundval av den faktiska förlust som har visat sig vid den tidpunkt då skadeståndet bestäms.26 Den faktiska förlusten bör inte frångås utan att det finns starka skäl för det.27

Skadestånd för framtida inkomstförlust grundas på antaganden om den skadelidandes möjligheter att utnyttja sin kvarvarande arbetsförmåga. Den framtida förlusten beräknas i anslutning till skadans ekonomiska verkningar i det enskilda fallet. Vid en sådan individuell bedömning beaktas en rad omständigheter som kan inverka på den skadelidandes möjligheter att arbeta, t.ex. ålder, bosättning, utbildning, tidigare yrke, förväntad löneutveckling eller befordran, rehabiliteringsmöjligheter och arbetsmarknadssituation.28

Ersättning för inkomstförlust kan lämnas i form av antingen livränta eller engångsbelopp eller genom en kombination av de båda. När skadestånd utbetalas som ett engångsbelopp bortses från framtida penningvärdesförändringar. Hänsyn tas inte heller till den allmänna standardhöjningen i samhället. Om skadestånd lämnas i form av livränta sker en värdesäkring genom anknytning till prisbasbeloppet.29

I syfte att främst nå en så rättvisande kompensation som möjligt finns regler om omprövning av tidigare bestämd ersättning för inkomstförlust. Mot bakgrund av att ett villkor för omprövning är att en väsentlig ändring har inträffat kompenseras sådana mindre inkomstförändringar som man alltid har att räkna med genom att ersättningen från början fastställs med viss marginal till den skadelidandes fördel.30

26 Se förarbeten till skadeståndslagen – prop. 1975:12, s. 103 och 15027 Nytt juridiskt arkiv (1991), s. 662 28Prop. 1975:12, s. 103 och 150 och 5 kap. 1 § andra stycket 3 skadeståndslagen29Prop. 1975:12, s. 103 och 15030Prop. 1975:12, s. 170 och Nytt juridiskt arkiv (1992), s. 642

Arbetsskadeförsäkringen som är obligatorisk omfattar alla som förvärvsarbetar. Hela den förvärvsarbetande befolkningen är anslutna och får ett och samma försäkringsskydd. Även om alla omfattas är det emellertid inte så att denna försäkringslösning tillgodoser alla de ersättningskrav som en försäkrad kan ställa om skadan ersattes i enlighet med skadeståndsrätten.

Det försäkringsskydd som arbetsskadeförsäkringen ger kompletteras för flertalet anställda med kollektivt avtalade försäkringslösningar. Inom den privata sektorn finns trygghetsförsäkring vid arbetsskada (TFA). För de statligt anställda finns motsvarande lösning i form av avtalet om ersättning vid personskada (PSA). De avtalsenliga ersättningarna fyller på och kompletterar den ersättning som betalas från den offentliga försäkringen.

Ett syfte med trygghetsförsäkringarna är att den som drabbats av personskada i arbetet skall kunna få ersättning enligt skadeståndsrättsliga normer för sådana anspråk som inte ersätts genom arbetsskadeförsäkringen utan att behöva bevisa att arbetsgivaren eller någon annan vållat skadan (s.k. no-fault-försäkringar). TFA och PSA har störst betydelse när det gäller ersättning för ideell skada, dvs. sveda och värk, lyte och men samt för olägenheter i övrigt. TFA och PSA har även stor betydelse genom att ersättning kan lämnas för inkomstförluster över arbetsskadeförsäkringens inkomsttak på 7,5 prisbasbelopp.

Finansieringen av arbetsskadeförsäkringen bygger på solidaritet mellan medlemmarna i försäkringskollektivet. Proportionella avgifter tas ut utan hänsyn till den risk den enskilde löper. Riskspridning och omfördelning är centrala principer. Kriterierna för ersättningsrätten är enklare att fastställa än i skadeståndsrätten. De administrativa kostnaderna för systemet är därför lägre.

I en offentlig obligatorisk försäkring är det viktigt för såväl medborgarna som administrationen att bestämmelserna är lätta att förstå och tillämpa. Socialförsäkringens produkter är därför ofta standardiserade. En sådan försäkring måste kunna leva upp till högt ställda anspråk på trygghet, rättvisa och effektivitet. Höga krav på likabehandling och rättssäkerhet måste också tillgodoses.

Arbetsskadeförsäkringen skall, inom ramen för vad som kan anses socialt och samhällsekonomiskt motiverat, erbjuda ett försäkringsskydd som i princip försätter den arbetsskadade i samma ekonomiska situation som om skadan inte hade inträffat. I denna principiella inriktning sammanfaller arbetsskadeförsäkringen med skadeståndsrätten.

Arbetsskadeförsäkringen gäller dock oavsett om någon vållat skadan eller inte. Den tar i regel inte hänsyn till om den enskilde är medvållande eller till skadevållarens betalningsförmåga. Beviskraven är lägre inom arbetsskadeförsäkringen. En försäkrad har rätt till ersättning för inkomstbortfall först om nedsättningen av arbetsförmågan överstiger en viss minsta gräns. Vidare får den skadelidande – som en följd av inkomsttaket – inte ersättning för mer än en viss del av inkomstförlusten.

Arbetsskadeförsäkringen ger inte heller gottgörelse för skadeföljder av annan än ekonomisk natur. Ideell skada, dvs. sveda och värk, lyte eller annat stadigvarande men samt olägenhet i övrigt till följd av skadan, faller alltså utanför. Arbetsskadeförsäkringen är schabloniserad i högre grad än skadeståndsrätten. Livränteunderlag för studerande och andra yngre försäkrade utgör exempel på en sådana schabloner.

Tidigare förslag – allmänt om SGIskydd

Inledning

Under 1990-talet har SGI-systemet vid flera tillfällen varit föremål för utredning och översyn. Anledningen har varit brister i det nuvarande systemet och önskemål om dels genomgripande modernisering av systemet, dels rationalisering av hanteringen vid fastställelse av SGI.

I denna promemoria presenteras förslagen från de senaste utredningarna samt remissinstansernas synpunkter på dessa förslag.

Denna bilaga redovisar förslag som i huvudsak handlar om SGIskydd. I de bilagor som tecknar bakgrunden till de särskilda frågor som utredningen tar upp återges detaljförslag som rör respektive fråga.

Utredningen för översyn av inkomstbegreppet inom bidrags- och socialförsäkringssystemen – IBIS

Den särskilde utredaren skulle enligt sina direktiv bl.a. föreslå

  • grundläggande principer för vilka kvalifikationsvillkor som skulle gälla för SGI
  • grundläggande principer som borde gälla för rätten att behålla SGI under tid då förvärvsarbete inte utfördes.

Utredaren skulle i detta sammanhang särskilt beakta reglerna i samband med arbetslöshet, studieledighet och föräldraledighet.

I sitt betänkande Förmån efter inkomst – Samordnat inkomstbegrepp för bostadsstöden och nya kvalifikationsregler för rätt till sjukpenninggrundande inkomst (SOU 1997:85) föreslog utredningen att systemet med s.k. SGI-skyddade tider utmönstrades. I stället föreslogs regler för bestämmande av SGI som byggde på att tidigare inkomster skulle beaktas för den som vid bedömnings-

tidpunkten inte hade någon inkomst eller endast en delvis aktuell inkomst. Därvid skulle bortses från tillfälliga avbrott i förvärvsarbetet, s.k. överhoppningsbara tider.

Utredningen ansåg vidare att det i lagen endast borde anges att man vid beräkningen av SGI enligt den föreslagna alternativregeln fick bortse från tid då den försäkrade varit förindrad att förvärvsarbeta enligt närmare bestämmelser meddelade av regeringen. Även Riksförsäkringsverket borde få rätt att meddela verkställighetsföreskrifter om tillämpningen. På så sätt fanns det enligt utredningen större möjlighet att på ett samlat sätt styra tillämpningen, samtidigt som denna snabbare kunde anpassas till utvecklingen i arbetslivet.

Utredningens förslag innebar bl.a. att:

  • Försäkrade med tillfälligt höga inkomster under studier och som på grund av inkomstprövningsreglerna inte kunde få studiemedel fick en överhoppningsbar tid, om studierna var sådana att de i sig berättigade till studiemedel.
  • Tillfälligt förvärvsavbrott begränsades till tre månader
  • Överhoppningsbara tiden före barnets födelse förkortades till tre månader.
  • Tid med föräldrapenning ingick i den tid som var överhoppningsbar.

Genom att införa överhoppningsbara tider fanns det enligt utredningen möjlighet för dem som inte har någon aktuell inkomst att få sin SGI bestämd efter de tidigare inkomster han eller hon haft. Den som har arbetat och haft inkomster under sammanlagt tolv månader skulle kunna få en ersättning baserad på dessa månaders faktiska inkomst även om han eller hon omedelbart före bedömningstidpunkten inte arbetat av skäl som gav rätt att räkna överhoppningsbar tid. Den som började arbeta kunde också enligt utredningen på detta sätt efter hand kvalificera sig för en högre ersättning. Hur snabbt detta kunde ske för den enskilde försäkrade berodde på i vilken omfattning han eller hon faktiskt hade möjlighet att få arbete och i vilken omfattning den försäkrade kunde tillgodoräkna sig överhoppningsbara tider. Avbrottstider utan inkomst påverkade också ersättningens storlek.

Remissinstanserna om överhoppningsbara tider

Vid remissbehandlingen var det endast några instanser som yttrade sig särskilt om utredningens förslag om att överhoppningsbara tider skulle ersätta SGI-skyddad tid. De som yttrade sig var dock i huvudsak positiva till förslaget.

Riksförsäkringsverket (RFV) ansåg att det i lag borde framgå vilken typ av hinder för förvärvsarbete som kunde godtas. RFV kunde dock tänka sig att i föreskrifter närmare precisera de situationer och omständigheter vid vilka en viss typ av undantag kunde tänkas bli aktuella. RFV tillstyrkte förslaget om att begränsa det tillfälliga förvärvsavbrottet till tre månader men avstyrkte motsvarande förslag för gravida kvinnor. Verket var också positivt inställd till utredningens förslag om att tid med föräldrapenning skulle ingå i överhoppningsbar tid.

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) ansåg att utredningens förslag om överhoppningsbara tider var väl motiverat och instämde i detsamma. Genom att införa överhoppningsbar tid i alternativregeln för bestämmande av SGI gavs den som inte hade någon aktuell inkomst möjlighet att få sin SGI bestämd efter tidigare inkomster.

Försäkringskasseförbundet (FKF) varnade för att den överhoppningsbara tiden kunde vålla administrativa problem. Långa perioder med studier och föräldraledighet kunde medföra att tid med förvärvsarbete som skulle ingå i bedömningsunderlaget låg långt tillbaka i tiden. Det skulle då kunna uppstå problem för den försäkrade att styrka arbetad tid och inkomster. FKF påpekade också att det kunde bli svårt att förutse alla gränsdragningsproblem och komplicerade situationer. Trots dessa invändningar tillstyrkte förbundet förslaget.

Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) motsatte sig förslaget att den överhoppningsbara tiden före ett barns födelse förkortades till tre månader.

Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO) tillstyrkte utredningens förslag att ersätta systemet med SGI-skyddade tider med s.k. överhoppningsbar tid i de fall alternativregeln skulle tillämpas. SACO delade även utredningens uppfattning att man i lagtext inte skulle precisera vad som skulle räknas som sådan tid.

Detta ansågs innebära en större anpassning till förändringar på arbetsmarknaden. SACO delade vidare utredningens uppfattning att det inte skulle sättas någon bortre tidsgräns för den över-

hoppningsbara tiden. Likaså delade SACO uppfattningen om att tiden med föräldraledighet skulle räknas in i överhoppningsbar tid.

Arbetslöshetskassornas Samorganisation föreslog att det utöver begreppet överhoppningsbar tid också skulle införas s.k. jämställd tid vid beräkning av SGI. Detta ansågs kunna begränsa behovet av att gå mycket långt tillbaka i tiden för att skaffa fram underlag för

SGI-beräkningen.

Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. ( Ds 1999:19 )

IBIS-utredningens förslag medförde inga förändringar av SGIsystemet. Det fortsatta beredningsarbetet skedde i stället i en arbetsgrupp inom Socialdepartementet. Arbetsgruppen redovisade sitt uppdrag i en promemoria – Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. (Ds 1999:19).

Arbetsgruppen föreslog bl.a. att begreppet sjukpenninggrundande inkomst skulle ersättas av begreppet beräkningsunderlag för dagersättning (BUD). Vidare skulle beräkningsunderlaget för anställda och andra som utförde arbete för annans räkning bestämmas enligt tre olika beräkningsalternativ.

Systemet med SGI-skyddade tider skulle enligt arbetsgruppen ersättas med den föreslagna beräkningsregeln 3 som innebar att beräkningsunderlaget bestämdes på grundval av de inkomster som den enskilde haft under de sex månader som låg omedelbart före bedömningstidpunkten. Vissa transfereringar som träder i stället för inkomst, t.ex. sjukpenning, föräldrapenning och arbetslöshetsersättning, skulle betraktas som inkomst.

För att ge de försäkrade ett fortsatt försäkringsskydd under vissa tider utan inkomst eller med inkomst som inte svarade mot inkomstbortfallet borde det enligt arbetsgruppen vara möjligt att göra vissa tider överhoppningsbara. Det skulle i första hand gälla perioder då den försäkrade – uppbar studiehjälp eller studiemedel enligt studiestödslagen

(1973:349) eller bidrag enligt förordning (1995:938) om utbildningsbidrag för doktorander, – var inskriven vid arbetsmarknadsinstitut eller genomgick

arbetsmarknadsutbildning – fullgjorde grundutbildning som var längre än 60 dagar enligt

lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt

– var föremål för rehabilitering och under den tiden uppbar liv-

ränta enligt LAF.

Reglerna om överhoppningsbara tider skulle enligt arbetsgruppen tillämpas endast när det var till fördel för den försäkrade.

Enligt arbetsgruppen var det otillfredsställande att försäkrade behandlas olika beroende på vilket sätt studierna finansierades. För att försäkrade som studerat utan att uppbära studiehjälp, studiemedel eller utbildningsbidrag till doktorander skulle kunna erhålla ett tillfredsställande försäkringsskydd borde fortsättningsvis även tid då den försäkrade bedrev studier i en omfattning som berättigade till nämnda ersättningar vara överhoppningsbara.

Remissinstanserna om överhoppningsbara tider

Promemorian remissbehandlades och fick blandade reaktioner från remissinstanserna. När det gäller arbetsgruppens förslag om överhoppningsbara tider kan följande remissynpunkter noteras.

Riksförsäkringsverket (RFV) tillstyrkte förslaget med överhoppningsbara tider även om det innebar ett avsteg från att använda aktuell inkomst. Verket påpekade att det annars skulle innebära att den försäkrade riskerade att förlora sitt försäkringsskydd under tider som samhället har ansett vara skyddsvärda. RFV tillstyrkte även att beräkningsunderlag för dagersättning under t.ex. studieperiod beräknades enligt utredningens förslag. Utredningens förslag om att regeln om överhoppningsbar tid fick användas om det är till fördel för den försäkrade var enligt verket visserligen en förbättring i förhållande till dagens regler. Regeln medförde dock en ökad utredningsinsats för försäkringskassorna i de fall båda alternativen måste utredas innan man kunde bedöma vilket alternativ som gav bäst kompensation för den försäkrade. RFV ansåg också att fakultativa regler i möjligaste mån borde undvikas.

Centrala studiestödsnämnden (CSN) tillstyrkte förslaget att även studietid utan studiestöd skulle vara överhoppningsbar, men avstyrkte förslaget att särskilt utbildningsbidrag skulle ingå i beräkningsunderlaget. Tid med särskilt utbildningsbidrag borde i stället vara överhoppningsbar. Enligt CSN var skillnaden mellan försäkrade med olika studiestöd olycklig och de tre studiestöden borde i stället föras till samma kategori. Närmast låg då till hands

att även räkna tid med särskilt utbildningsbidrag som överhoppningsbar tid.

Privattjänstemannakartellen (PTK) avvisade förslaget om att inkomst som har trätt i stället för förvärvsinkomst skulle kunna ligga till grund för beräkningsunderlaget eftersom dessa inkomster inte speglar den försäkrades tidigare inkomst utan begränsas av t.ex. taket för arbetslöshetsersättning och karensdagar. I stället borde den bakomliggande inkomsten ligga till grund för beräkningsunderlaget.

Även Sveriges Läkarförbund påpekade att utredningens förslag om att räkna om arbetslöshetsersättning och låta den ingå i beräkningsunderlaget var negativt för de individer som har inkomst mellan taken i arbetslöshets- respektive sjukförsäkringen.

Riksförsäkringsverkets förstudie – Processen sjukpenninggrundande inkomst

Inte heller arbetsgruppens förslag ledde till några förändringar av SGI-systemet. Under hösten 2001 gjordes en förstudie i RFV:s regi – Processen sjukpenninggrundande inkomst.

Förstudien syftade till att dels ta fram ett underlag för rationalisering av SGI-handläggningen inom socialförsäkringsadministrationen, dels utreda behovet av fortsatta analyser för att ändra lagar och förordningar.

Slutsatserna i förstudien grundades på besök och samtal genomförda under oktober och november 2001 med åtta lokalkontor i hela Sverige. Sammanlagt har ca 50 handläggare intervjuats och det är deras uppskattningar som ligger till grund för de kvantitativa data som analyserna grundas på.

Av förstudien framgår bl.a. följande:

  • Närmare 1,5 miljoner beslut om sjukpenninggrundande inkomst fattas årligen av försäkringskassan. Uppskattningsvis 400 årsarbetare är sysselsatta med handläggning, av vilka 300 tas i anspråk för fördjupade SGI-utredningar.
  • Bland de 25 procent som kräver 75 procent av handläggningstiden är gruppen arbetslösa och egenföretagare kraftigt överrepresenterade. Den enskilt största orsaken till detta är regelverkets utformning och komplexitet. Exempel på detta är utredning av SGI-skyddet liksom löneuppräkning av SGI för arbetslösa.
  • Den grupp som är minst krävande och generar minst utredning är gruppen anställda. De ärenden som ändå kräver utredning är i huvudsak förknippade med situationer där den försäkrade antingen har flera parallella arbetsgivare eller där det rör sig om lösare former av anställning av typen projektanställningar eller olika former av beslut.

I förstudien föreslås en rad åtgärder inom socialförsäkringsadministrationen. De stora rationaliseringsvinsterna är dock enligt förstudien kopplade till förändringar av regelverket. I förstudien ställs följande utredningsfrågor: – Hur skall den försäkrades ansvar utformas med avseende på

utredningsplikten för SGI-skyddad tid? – Hur skall en regel som begränsar utredningskravet för SGI-

skydd bakåt i tiden utformas? – Hur skall en modell utformas så att arbetslösas ersättningsun-

derlag likställs, skall ersättningen administreras av arbetslöshetskassorna och under hur lång period skall detta ske? – Hur skall en enkel modell för beräkning av SGI för egenföreta-

gare utformas för att skapa en fungerande modell under det så kallade uppbyggnadsskedet samt under den fortsatta verksamheten? – Hur skall en enkel modell utformas för dem som arbetar regel-

bundet utan fast anställning och med flera arbetsgivare? – Hur kan reglerna för anställda i fåmansföretag ändras så att de

bättre speglar det inkomstbortfall den försäkrade har? – Hur skall problemet lösas med deltidsstuderande som blir sjuka

och som inte idag kan få ersättning på annan nivå än ”studietids-SGI” lösas? – Hur skall ett IT-stöd skapas med regelstyrning, rutiner och

modeller för utredning av SGI inom ramen för ÄHS-projektet.

Andra försäkringslösningar

Inledning

Det försäkringsskydd som finns inom ramen för lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) kan i dag kompletteras på en rad olika sätt, t.ex. genom kollektivavtalad försäkring, genom gruppförsäkring eller genom individuellt tecknad försäkring. Utredningen skall enligt sina direktiv redovisa de försäkringar som täcker anställda inom olika avtalsområden och som kan anses ha samband med reglerna om skyddstider.

Alla som arbetar i Sverige omfattas av de arbetsbaserade förmånerna.1 Därmed är man också försäkrad enligt en rad olika lagar som bl.a. omfattar sjukförsäkringen, arbetsskadeförsäkringen och föräldraförsäkringen. En person som är anställd och blir sjuk får under de första 14 dagarna sjuklön från sin arbetsgivare. Därefter har han eller hon rätt till sjukpenning om förutsättningarna är uppfyllda för att fastställa en sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Sjukpenningen är 80 procent av lönen upp till en årslön på 7,5 prisbasbelopp.2

En anställd kan därutöver ha rätt till kollektivavtalad sjuklön från arbetsgivaren. De kollektivavtalade försäkringarna kompletterar det lagstadgade försäkringsskyddet. Förutsättningen är att arbetsgivaren har tecknat ett sådant kollektivavtal. Ett kollektivavtal är ett skriftligt avtal som reglerar villkoren på arbetsmarknaden och som träffas mellan en facklig organisation och en enskild arbetsgivare eller ett arbetsgivarförbund. Den allmänna sjukförsäkringen och avtalsförsäkringen omfattar stora delar av Sveriges befolkning.

Såsom tidigare framgått i slutbetänkandet lämnar utredningen inte några förslag som kan anses ha samband med andra försäkringslösningar. Det saknas således skäl att närmare gå in på hur dessa påverkas. Utredningen väljer därför att i denna bilaga ge en

1 Jfr socialförsäkringslagen (1999:799)2 Kvalifikationsvillkoren för SGI framgår av 3 kap. AFL

översiktlig redovisning av nuvarande ersättningsregler för de fyra största avtalsområden på arbetsmarknaden.

Försäkringsskyddet inom avtalsförsäkringarna kan påverka utnyttjandet av den allmänna försäkringen. I lagstiftningen finns därför en minskningsregel som reglerar det totala försäkringsskyddet. Denna regel presenteras avslutningsvis i bilagan.

Ersättningsregler inom de största avtalsområden

Reglerna om rätt till ersättning från kompletterande skydd enligt kollektivavtal bygger på samma principer inom alla avtalsområden. Vissa skillnader finns dock när det gäller nivåerna. För att få rätt till ersättning måste den anställde i regel ha varit anställd en viss tid, dvs. det finns krav på en kvalifikationstid. Därefter gäller försäkringen så länge arbetstagaren är anställd, s.k. försäkringsgrundande anställningstid. Vid längre frånvaro, som inte beror på sjukdom eller vård av barn, kan den försäkringsgrundande anställningstiden upphöra. Avtalsförsäkringarna har också bestämmelser om efterskydd som innebär att det i regel finns en allmän efterskyddstid som gäller under viss tid efter att den försäkringsgrundande anställningstiden upphört. För den som är arbetslös och står till arbetsmarknadens förfogande eller är föräldraledig kan den allmänna efterskyddstiden förlängas. Det finns dock begränsningar för denna förlängning, t.ex. längst två år inom det avtalsområde som gäller för privatanställda arbetare.

Ersättningsreglerna vid sjukdom inom avtalsförsäkringarna bygger på den anställdes sjukpenning. Ersättning börjar betalas ut fr.o.m. dag 15 i ett sjukfall och lämnas som längst t.o.m. dag 360. Som påpekats finns det vissa skillnader när det gäller ersättningsnivåerna. Utredningen har valt att göra en jämförelse bland de fyra största avtalsområden: – privatanställda arbetare/Svenskt Näringsliv – LO – privatanställda tjänstemän/Svenskt Näringsliv – PTK – statligt anställda/staten – anställda hos kommun och landsting/Kommun- och Landstings-

området.

Redovisningen avser endast den ersättning som enligt avtalsförsäkringarna lämnas under tid med sjukpenning, dvs. inte den

ersättning som betalas ut under tid med sjukersättning/aktivitetsersättning (f.d. sjukbidrag/förtidspension)

Privatanställda arbetare/Svenskt Näringsliv – LO

Dag 15–90

Dagersättning lämnas med motsvarande 12,5 procent av den försäkrades sjukpenning, dvs. ca 10 procent av lönen upp till 7,5 prisbasbelopp. Ingen ersättning lämnas över 7,5 prisbasbelopp.

Dag 91–360

Samma ersättning som ovan. Efter den 360:e dagen lämnas ingen dagersättning.

Privatanställda tjänstemän/Svenskt Näringsliv – PTK

Dag 15–90

Ersättning betalas ut med 10 procent av lönen upp till 7,5 prisbasbelopp och med 90 procent på lönedelar över 7,5 prisbasbelopp.

Dag 91–360

Ersättning betalas under tid med sjukpenning med 65 procent av lönen över 7,5 prisbasbelopp.

Statligt anställda/staten

Dag 15–90

Ersättning betalas under tid med sjukpenning med 10 procent av lönen upp till 7,5 prisbasbelopp och med 90 procent för lön som överstiger 7,5 prisbasbelopp.

Dag 91–360

Ersättning betalas ut med 80 procent av den lön som överstiger 7,5 prisbasbelopp.

Anställda hos kommun och landsting/Kommun- och Landstingsområdet

Dag 15–90

Ersättning betalas ut med 10 procent av lönen upp till 7,5 prisbasbelopp och med 90 procent av den lön som överstiger 7,5 prisbasbelopp.

Dag 91–360

Ersättning lämnas med 10 procent av lönen upp till 7,5 prisbasbelopp och med 80 procent av den lön som överstiger 7,5 prisbasbelopp.

Minskningsregeln i lagen om allmän försäkring

Försäkringsskyddet inom avtalsförsäkringarna kan som påpekats påverka utnyttjandet av den allmänna försäkringen. I lagstiftningen förekommer därför en minskningsregel som reglerar det totala försäkringsskyddet och som innebär att ersättningen från den allmänna försäkringen minskas i de fall den försäkrade erhåller ersättning från arbetsgivaren eller från avtalsförsäkring som överstiger en viss nivå.

I 3 kap. 4 a § AFL anges följande:

Om den försäkrade av arbetsgivaren erhåller lön under sjukdom för samma tid som sjukpenningen avser, skall sjukpenning minskas med det belopp som lönen under sjukdom överstiger 10 procent av vad den försäkrade skulle ha fått i lön om han varit i arbete. Till den del lönen under sjukdom utges i förhållande till lön i arbete som för år räknat överstiger den högsta sjukpenninggrundande inkomst som kan beräknas enligt 2 § skall minskning dock endast ske med belopp som överstiger 90 procent av lönen i arbete.

Minskningsregeln tillämpas så att avräkning sker krona mot krona och den kompensation som överstiger den i lagen angivna skall i första hand avräknas mot sjukpenning för samma tid. Avräkning får av praktiska skäl även göras mot sjukpenning som avser annan tid.

Avslutningsvis bör påpekas att regeringen har föreslagit att arbetsgivarens sjuklöneperiod förlängs fr.o.m. den 1 juli 2003 med sju dagar, från 14 till 21 dagar.3 Detta kan medföra förändringar i avtalsförsäkringarnas ersättningsnivåer.

3 Jfr regeringens vårproposition för 2003 (prop. 2002/03:100)

Internationell jämförelse

Inledning

I utredningens uppdrag ingår att redovisa de internationella erfarenheter och idéer som finns inom området. Utredningen kan konstatera att en sådan genomgång har intresse främst när det gäller efter vilka principer sjukförsäkringssystemen i närområdet är utformade.

Av särskilt intresse är socialförsäkringssystemen inom de länder med vilka Sverige har de tätaste kontakterna, dvs. länder inom Europeiska unionen (EU) och Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Det finns där stora skillnader mellan respektive sjukförsäkringar. De nationella socialförsäkringssystemen har vuxit fram över tiden och skillnaderna i utformningen har sina historiska och traditionella förklaringar. EU har inte heller ambitionen att harmonisera de olika systemen i unionen utan strävar efter att underlätta övergången från ett system till ett annat.

Grovt sett kan man bland de obligatoriska sjukförsäkringssystemen inom gemenskapen och EES urskilja tre modeller:

  • Inkomst- eller avgiftsrelaterade ersättningssystem med eller utan sjuklöneperiod
  • Sjuklönesystem
  • Schabloniserade ersättningssystem med fasta belopp

I det följande kommer de obligatoriska sjukförsäkringssystemen inom EU och EES som vilar på principen om inkomstrelaterad ersättningar att beskrivas. Flertalet länder inom unionen och EES har sådana ersättningssystem. En skiljelinje går mellan system som omfattar främst anställda eller motsvarande och sådana som omfattar alla förvärvsverksamma. De senare finns främst i våra nordiska grannländer. Den följande redovisningen följer denna indelning. Det bör dock framhållas att någon motsvarighet till det

svenska systemet med sjukpenninggrundande inkomst och de skyddstider som är kopplade till denna inte finns i jämförliga sjukförsäkringslösningar i andra länder i Europa.

Irland och Island har skattefinansierade system med fasta ersättningar för alla aktivt sysselsatta som inte får sjuklön. Storbritannien har ett system med lagstadgad sjuklön och ett avgiftsfinansierat system med fasta ersättningar. Nederländerna ensamt har ett renodlat sjuklönesystem. Spanien och Grekland har byggt sina system på avgifter och har avgiftsrelaterade ersättningssystem. Dessa system kommer dock inte att behandlas i denna framställning.

Obligatoriska socialförsäkringssystem för alla förvärvsverksamma med inkomstrelaterade förmåner med eller utan sjuklöneperiod

Danmark

Sjukförsäkringen administreras och finansieras av kommunerna.

Alla avlönade arbetstagare och egenföretagare inklusive medhjälpande makar är förmånstagare. Kollektivavtal ger rätt till fortsatt betalning av sjuklön för vissa arbetstagare. I dessa fall har arbetsgivare rätt att uppbära den försäkrades sjukpenning (sygedagpenge). Sjuklönen omfattar annars två veckor. Sjukpenning beräknas på grundval av timlönen och antalet arbetstimmar med avdrag för avgift till arbetsmarknadsfonden och har ett ersättningstak. För rätt till sjuklön krävs arbete om 74 timmar under en åttaveckorsperiod omedelbart före sjukfallet. För sjukpenning krävs arbete om minst 120 timmar under 13 veckor omedelbart före sjukfallet, avslutad yrkesutbildning om minst 18 månader och praktikarbete som en del i yrkesutbildning, arbetslöshet med rätt till arbetslöshetsersättning eller liknande ersättningar (arbetsmarknadsåtgärder). Egenföretagare skall ha varit yrkesmässigt verksamma i en viss omfattning under minst sex månader inom den senaste tolvmånadersperioden, varav en månad omedelbart före sjukfallet. Det finns också möjlighet att teckna frivillig försäkring för egenföretagare och medhjälpande makar.

Ersättningstiden är 52 veckor under 18 månader. De två första veckorna av en sjukperiod är inte medräknade (täckta av arbetsgivaren). Under vissa omständigheter kan förmåner betalas ut under längre tid, t.ex. då en rehabilitering påbörjats, när kommunen bör-

jar utreda rätten till förtidspension eller vid arbetsskada. När den sjukes arbetsförmåga verkar möjlig att återställa kan sjukpenning betalas ut för en längre period upp till 26 veckor för att testa arbetsförmågan. Vid partiell arbetsoförmåga utges partiell ersättning.

Arbetslösa och de som uppbär olika former av arbetsmarknadsstöd får samma belopp vid sjukdom som de annars skulle ha haft.

Ersättning kan vid egen sjukdom betalas ut till förälder om ett barn under 14 års ålder drabbas av svår sjukdom.

Liechtenstein

Ansvaret för tillsynen av denna privat administrerade sjukförsäkring ligger på Amt für Volkswirtschaft som lyder under ministern för sociala frågor.

Systemet omfattar anställda över 15 år till dess de får rätt till full ålderspension. Det finns också en frivillig försäkring för personer över 15 år som inte omfattas av obligatorisk försäkring. Den obligatoriska försäkringen omfattar inte den som varit anställd mindre än åtta arbetstimmar i veckan hos en arbetsgivare eller anställd för maximalt tre månader.

Det finns inga krav på arbetsvillkor eller kvalificeringsperiod. Karenstiden är två dagar men den anställde och arbetsgivaren kan komma överens om att förlänga karensen. Efter avtal mellan anställd och arbetsgivare kan karenstiden utökas till högst 360 dagar då lön istället utbetalas.

Minst 80 procent av lönen betalas till den försäkrade inräknat regelbundet återkommande lönetillägg vid hel arbetsoförmåga. Det finns ett tak för beräkningsunderlaget. Ersättning betalas ut under 720 dagar inom en period om 900 dagar i följd.

Arbetslösa kan byta ut sin försäkring mot en som innebär att ersättning börjar utges efter 31 dagar. Under de först 30 sjukdagarna får de istället arbetslöshetsersättning.

Norge

Sjukförsäkringen ger arbetstagare full kompensation för inkomstförlust och bibehållen lön under en viss period. Egenföretagare har dock inte rätt till full kompensation.

Försäkringen administreras av den statliga försäkringstjänsten med Rikstrygdeverket som central förvaltningsmyndighet. Under verket finns 19 länskontor och 480 lokala kontor. Endast arbetslöshetsförsäkring och yrkesinriktad rehabilitering administreras i en annan ordning.

Försäkringen omfattar anställda, uppdragstagare och egenföretagare. För arbetstagare gäller ingen karens. För uppdragstagare och egenföretagare är den fjorton dagar. För dessa grupper finns det möjlighet att teckna ett försäkringstillägg för att täcka inkomstbortfallet under karenstiden.

Arbetsgivaren betalar sjukersättning (sykepenger) upp till 16 kalenderdagar. Om arbetsgivaren fortsätter att betala lön utöver den perioden betalas sjukpenningen till arbetsgivaren. Ersättningen ger full inkomstkompensation fr.o.m. den första dagen för arbetstagare, full ersättning i förhållande till inkomstunderlaget fr.o.m. femtonde dagen för uppdragstagare och 65 procent fr.o.m. den femtonde dagen för egenföretagare. Ett frivilligt tillägg för att täcka hela inkomstbortfallet kan tecknas av egenföretagarna.

Det gäller ett generellt tak för den årliga inkomsten. Ersättning utges 260 dagar (52 veckor) för arbetstagare och 250 dagar för uppdragstagare samt egenföretagare. Vid arbetslöshet utgör arbetslöshetsersättning (dagpenger under arbeidsløshet) inkomstunderlag för sjukpenning (sykepenger).

Dagpenning betalas också ut vid frånvaro på grund av bl. a. vård av barn på i stort sett samma grunder som ger rätt till tillfällig föräldrapenning i Sverige. Vård av anhörig i hemmet under livets slutskede berättigar till ersättning under högst 20 dagar. Storleken på ersättningen är i samtliga fall desamma som vid egen sjukdom.

Finland

Finland har ett obligatoriskt sjukförsäkringssystem baserat på bosättning med såväl inkomstrelaterade förmåner som behovsprövade förmåner.

Social- och hälsoministeriet är ansvarigt för socialförsäkringen i Finland. Sjukförsäkringen administreras av Folkpensionsanstalten (Kansaneläkelaitos, Kela), som också administrerar familjeförmåner, arbetslöshetsförsäkring, grundpension samt bostadsbidrag.

Försäkringssystemet omfattar alla bosatta mellan 16 och 64 års ålder och uppställer inga krav på arbetsvillkor eller kvalifikations-

tid. Däremot finns en karenstid på nio dagar (exklusive söndagar) efter insjuknandedagen.

Finland har ingen lagreglerad sjuklön. Dagpenning beror på årsinkomsten. Ersättningsnivån minskar med vissa intervall. För samma sjukdom begränsas ersättningen till 300 dagar (exklusive söndagar) under en tvåårsperiod.

Obligatoriska socialförsäkringssystem för anställda med inkomstrelaterade förmåner med eller utan sjuklöneperiod

Belgien

I Belgien har administrationen av sjukförsäkringen delegerats till särskilda organisationer i så kallade ”ömsesidiga” eller försäkringsorgan (“organisme assureur – O.A.”). Det finns sju ömsesidiga organ som försäkrar hela befolkningen i landet för hälsovård och arbetsoförmåga. O.A. har således en officiell ställning men har för sina kunder också utvecklat kompletterande försäkring, som skiftar från organ till organ. Institut National Maladie – Invalidité (I.N.A.M.I.) kontrollerar att de olika O.A. utför sitt offentliga uppdrag på ett likformigt sätt.

Alla arbetare med arbetsavtal och andra jämställda grupper är förmånstagare. För rätt till ersättning krävs 120 dagar med arbete eller tillgodoräkningsbara perioder som arbetslöshet, semester etc. under en ramtid på 6 månader samt bevis på inbetalning av den lägsta avgiften. Det skall föreligga ett totalt arbetsavbrott och detta skall vara föranlett av en nedsättning av förvärvsförmågan med minst 66 procent. Ersättning utges inte om förmåner utges enligt ett annat försäkringssystem såsom exempelvis arbetsskadeförsäkring.

Arbetare får sjuklön med 100 procent av inkomsten under de första sju dagarna och med 60 procent de följande sju dagarna tillsammans med ett inkomsttillägg. Under ytterligare 15 dagar betalas enbart ett inkomsttillägg ut. Tjänstemän har sjuklön med 100 procent av inkomsten under en månad. Ersättningen från försäkringen börjar betalas ut när sjuklöneperioden är över. Detta innebär två veckor för arbetare och en månad för tjänstemän.

Huvudregeln är att ersättning från försäkringen uppgår till 60 procent av inkomsten. Efter den 31:a dagen av arbetsoförmåga utgör ersättningen 55 procent av inkomsten för sammanboende

mottagare. Ersättningen är begränsad till ett år (perioden för ”primär arbetsoförmåga”). För dem som är arbetslösa överstiger ersättning vid primär arbetsoförmåga under de första sex månaderna av sjukperioden inte arbetslöshetsersättningen.

Frankrike

I Frankrike finns mer än hundra system av varierande betydelse. De kan delas in i fyra stora grupper; ett generellt system som täcker i stort sett alla anställda liksom vissa andra angivna kategorier såsom studerande, förmånstagare etc., andra system med speciella förmåner riktade till vissa grupper, ett för lantbrukare och ytterligare andra system för egenföretagare utanför kretsen lantbrukare.

Alla utom försäkringssystemet för lantbrukare står under det ministerium som svarar för socialförsäkring (f.n. Ministère de l’Emploi et de la Solidarité). På regional nivå svarar Direction régionales des affaires sanitaires et sociales, DRASS, för tillsynen av andra än lantbrukarförsäkringen. För tillsynen av denna svarar en annan regional organisation. Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés, CNAMTS, svarar för ersättning vid sjukdom, moderskap, invaliditet och dödsfall samt för arbetsskador. På regional och lokal nivå finns Caisse regionale d´assurance maladi, CRAM, och Caisse primaire d’assurance maladie, CPAM. Systemet omfattar alla arbetstagare och likställda.

För att få ersättning skall den försäkrade ha betalat en lägsta avgift baserad på ett antal minimiinkomster (salaire minimum interprofessionnel de croissance, SMIC).

Ersättning för förlorad inkomst utöver sjukpenningförmånerna (indemnités journalières de maladie) är beroende av kollektivavtal eller månadslöneavtal. Ersättningen motsvarar ca hälften av dagsinkomsten men är högre för den som har stor försörjningsbörda.

Ersättning utges normalt tolv månader (360 dagar) under tre år i följd, men till slutet av den 36:e månaden för ”långvarig sjukdom”. Inga speciella villkor gäller för arbetslösa.

Italien

Italien har en obligatorisk socialförsäkring med inkomstrelaterade ersättningar för arbetare och med sjuklön för tjänstemän.

Arbetsmarknadsdepartementet (Ministerio del Lavoro e della Previdenza Sociale) har ansvaret för de privatanställda. Offentligt anställda får fortsatta löneförmåner under sjukdom och moderskap.

Inget arbetsvillkor eller kvalifikationstid krävs för rätt till ersättning. Tjänstemän får inte sjukpenning vid sjukdom men får istället lagenlig sjuklön under minst tre månader.

Arbetsgivaren är enligt lag skyldig att betala lön för minst tre månader. Sjukpenning motsvarar ca 50 procent av inkomsten. Efter tre veckor blir ersättningen två tredjedelar av inkomsten. Vid sjukhusvård minskas ersättningen till två femtedelar av beloppet för försäkrade som saknar försörjningsbörda.

Luxemburg

Den sociala tryggheten är uppdelad i sju grenar, varav sjuk- och föräldraförsäkringen är en. När det gäller sjukförsäkringen ansvarar de förenade sjukförsäkringsfonderna (Union des caisses de maladie) för allt som inte uttryckligen har delegerats till en enskild fond. De enskilda fonderna svarar för olika yrkeskategorier. Union des caisses de maladie svarar också för långtidsersättningar. För beslut om omfattning och tidsaspekten svarar ett särskilt organ under Socialförsäkringsdepartementet (Ministère de la Securité Sociale)

Alla förvärvsaktiva personer och pensionärer i avlönat arbete omfattas. Undantagna är personer med tillfälliga anställningar och personer som inte är regelbundet yrkesverksamma. I de fallen får arbetsperioden inte överstiga tre månader per kalenderperiod.

Något arbetsvillkor uppställs inte. Inte heller finns det krav på annan kvalifikationstid.

Någon karenstid gäller inte. Vid sjukdom får privatanställda tjänstemän fortsatt lön från arbetsgivaren under den månaden sjukdomen inträffar och de följande tre månaderna. Ingen sjuklön utges till arbetare. Ersättningen motsvarar den fulla lönen som den försäkrade skulle ha fått om han eller hon hade fortsatt att arbeta. Ersättningen betalas ut under maximalt 52 veckor. Förmånen upphör om förtidspension (pension d'invalidité) beviljas. Arbetslösa

fortsätter att uppbära arbetslöshetsersättning (indemnité de chômage).

Portugal

I Portugal gäller ett obligatoriskt socialförsäkringssystem för arbetstagare men ett frivilligt försäkringssystem för egenföretagare med förmåner relaterade till registrerad förtjänst.

Det portugisiska systemet för social trygghet är en självständig organisation. Arbetstagare och egenföretagare täcks av ett allmänt obligatoriskt system. Detta allmänna system täcker inte statligt anställda eller advokater utan dessa har sina egna system. Instituto da Solidariedade e securanca social ansvarar för administrationen av sjukpenningförsäkringen. Samma organisation svarar för alla andra delar av det sociala trygghetssystemet utom arbetsskador. En ny ramlag trädde ikraft i februari 2000 med en ny struktur för socialförsäkringssystemet. I denna delas systemet in i tre delar, socialt stöd, familjestöd och inkomstförsäkring. De två första täcker hela befolkningen och det tredje enbart anställda och egenföretagare.

Systemet omfattar alla försäkrade arbetstagare. För rätt till ersättning krävs sex månaders medlemskap med registrerad lön och tolv dagars registrerad lön under fyra månader före insjuknandet.

Vid varje sjukdomsperiod gäller tre dagars karens. Någon sjuklön är inte föreskriven. Sjukpenning betalas ut med 65 procent av den genomsnittliga daglönen under sex månader omedelbart före de två månader då sjukfallet började, med 70 procent av denna genomsnittliga lön efter en oavbruten period med arbetsoförmåga på mer än 365 dagar. Ersättning utges under maximalt 1 095 dagar.

Tyskland

Sjukförsäkringen administreras av ca 540 försäkringsorgan, både lokala (Ortskrankenkassen) och nationella (Ersatzkassen). Dessa kassor är öppna för alla oavsett yrke och anställning. Vid sidan om dessa finns särskilda yrkes- eller företagskassor. Hälsoministeriet är ansvarigt för tillsynen.

Tyskland har ett obligatoriskt socialförsäkringssystem med inkomstrelaterade ersättningar för arbetstagare och likställda upp till en viss inkomstnivå. För dem som har en årsinkomst över

denna nivå finns det i stället möjlighet att teckna en frivillig försäkring. För statstjänstemän gäller särskilda regler. Det finns inte något arbetsvillkor eller krav på kvalifikationstid. Sjuklön utges under sex veckor. Sjukpenningen (Krankengeld) ger 70 procent av normallönen men inte mer än 90 procent av nettolönen och är för samma sjukdom begränsad till 78 veckor över en treårsperiod. Normallönen (Regelentgelt) utgörs av lön och annan inkomst i arbetet, vanligen under de tre sista månaderna.

Sjukpenning betalas ut under maximalt 10 arbetsdagar om ett barn under 12 år är sjukt och kräver övervakning, omvårdnad eller hjälp av den försäkrade. För ensamstående förälder gäller 20 arbetsdagar. Maximalt utbetalas 25 arbetsdagar per år till varje försäkrad eller 50 dagar för ensamstående förälder.

Österrike

Socialförsäkringen hanteras av 28 försäkringsorgan som är självständiga men lagreglerade. Vissa organ administrerar en eller flera försäkringsgrenar. Det finns 24 sjukförsäkringsorgan. Den lagreglerade försäkringen beror på yrkestillhörighet. Det går inte heller att välja mellan försäkringsorganen. Av historiska skäl finns det en regional och skråmässig indelning i socialförsäkringen. Alla försäkringsorgan ingår i Hauptverband der Österreichischen Sozialversicherungsträger som företräder ett allmänt socialförsäkringsintresse, även utåt.

Alla arbetstagare som har anställning, arbetslösa med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och deltagare i yrkesinriktad rehabilitering omfattas. Undantagna är de vars inkomster understiger en viss miniminivå men en särskild frivillig försäkring är möjlig att teckna. Någon kvalifikationstid uppställs inte.

Tre dagars karens gäller och ersättning betalas ut först fr.o.m. anmälningsdagen om arbetsoförmågan inte rapporterats inom en vecka.

Arbetare och andra avlönade får fortsatt lön under sex till tolv veckor beroende på arbetstiden. Efter sjuklöneperioden har de rätt till halva lönen under en period om fyra veckor till. Under sjuklöneperioden betalas ingen sjukpenning ut under tid med full sjuklön och halv sjukpenning under tid med halv lön.

Sjukförmåner (Krankengeld) utgör 50 procent av bruttolönen. Fr.o.m. dag 43 i sjukdomsfallet utgör den 60 procent. Ersättnings-

nivån har ett tak och den lagstadgade minimitiden för ersättning 52 veckor. Enligt reglerna för försäkringsfonden kan tiden utsträckas till 78 veckor.