MIG 2014:20

Domskäl

Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2014-09-09, Linder, Axelsson och Berselius, referent), yttrade:

1. Utgångspunkter för prövningen

1.1. Betydelsen av lagändring under målets handläggning

I nu aktuellt mål har Migrationsverket inlett en prövning av frågan om uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 19 a § utlänningslagen. A har hos Migrationsverket även framställt yrkande om statusförklaring. Efter att verket tagit ställning i frågorna överlämnades ärendet till domstol enligt 4 kap. 6 § och 5 kap. 20 §utlänningslagen.

Genom den ändring av utlänningslagen som trädde i kraft den 1 september 2013, det vill säga efter Migrationsverkets överlämnande och migrationsdomstolens dom, har vissa ändringar införts i reglerna om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott och om beviljande av uppehållstillstånd för personer som är utvisade på grund av brott. Ändringarna innebär att migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen tagit över prövningen av vissa frågor som tidigare legat hos regeringen. En följd av detta är att domstolarna numera kan upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott och bevilja uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder och synnerliga skäl. Vad avser prövningen i domstol trädde ändringarna i kraft den 1 september 2013. Migrationsöverdomstolen har därför att pröva målet enligt de nya bestämmelserna.

1.2. Särskilt om prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen

Enligt huvudregeln i 16 kap. 11 § första stycket utlänningslagen krävs prövningstillstånd vid överklagande av en migrationsdomstols beslut till Migrationsöverdomstolen. Enligt andra stycket samma bestämmelse krävs däremot inte prövningstillstånd i fråga om bl.a. statusförklaring eller uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl efter Migrationsverkets överlämnande till domstol enligt 4 kap. 6 § andra stycket eller 5 kap. 20 § andra stycketutlänningslagen. Bestämmelsen genomgick en redaktionell förändring i och med lagändringen den 1 september 2013, men dess innebörd är oförändrad sedan införandet den 1 januari 2010 (se prop. 2012/13:151 s. 65).

Undantaget från kravet på prövningstillstånd i 16 kap. 11 § andra stycket utlänningslagen omfattar inte en migrationsdomstols beslut efter Migrationsverkets överlämnande till domstol enligt 5 kap. 20 § andra stycket utlänningslagen i fråga om uppehållstillstånd på någon av de nya grunder som infördes i 12 kap. 16 b § första och andra styckena utlänningslagen den 1 september 2013 (verkställighetshinder, medicinska hinder och synnerliga skäl). Inte heller omfattar undantaget en migrationsdomstols beslut enligt 12 kap. 16 d § samma lag i fråga om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott när någon av nämnda nya grunder är för handen. I dessa delar förutsätter en prövning i Migrationsöverdomstolen alltså att prövningstillstånd meddelas. Migrationsöverdomstolen finner inte skäl att meddela prövningstillstånd i de delar av målet där sådant krävs. Målet prövas därför bara i de delar där det råder fri fullföljd.

2. Uppehållstillstånd

2.1. Uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl för utlänning som har utvisats på grund av brott

A har gjort gällande att han ska beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande. En migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen får, efter Migrationsverkets ställningstagande i ärendet, i vissa situationer bevilja uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott (12 kap. 16 b § utlänningslagen). Bestämmelsen är tillämplig bl.a. om den som utvisats bedöms vara flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande, vilket framgår av tredje stycket.

För att en utlänning ska anses vara flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande krävs att någon av definitionerna i 4 kap.1-2 a §§utlänningslagen är uppfyllda. Därtill krävs att utlänningen inte är utesluten från att anses som flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande enligt 4 kap.2 b eller 2 c § samma lag.

2.1.1. Flyktingskap

2.1.1.1. Lagstiftning m.m.

Med flykting avses en utlänning som befinner sig utanför det land som han eller hon är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd. Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda (4 kap. 1 § utlänningslagen).

Personer som tvingas lämna sitt hemland på grund av internationella eller nationella väpnade konflikter är som regel inte att anse som flyktingar. Sådana konflikter kan emellertid resultera i förföljelse av en eller flera av de anledningar som räknas upp i 4 kap. 1 § utlänningslagen. Om en sökande i ett sådant fall kan visa att han eller hon hyser en välgrundad fruktan för förföljelse i hemlandet och saknar möjlighet att begagna sig av hemlandets skydd kan han eller hon ha ställning som flykting (se UNHCR:s handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning, p. 164 och 165).

Den som omfattas av flyktingdefinitionen kan vara utesluten från att anses som flykting om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon har gjort sig skyldig till brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, såsom dessa definieras i de internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott, ett grovt ickepolitiskt brott utanför Sverige innan han eller hon kom hit, eller gärningar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i Förenta nationernas stadga. Detta gäller även en utlänning som har anstiftat eller på annat sätt deltagit i förövandet av de brott eller gärningar som där nämns (4 kap. 2 b § utlänningslagen).

2.1.1.2. Migrationsöverdomstolens bedömning

När det gäller A:s berättelse om att han är eftersökt av den syriska säkerhetstjänsten, finner Migrationsöverdomstolen inte att det finns anledning att nu göra någon annan bedömning än den migrationsdomstolarna tidigare har gjort.

Av utredningen i målet framgår att A är sunnimuslim från Baniyas. Dessa uppgifter lämnade A redan vid sin ursprungliga ansökan om uppehållstillstånd 2009. Migrationsöverdomstolen anser inte att det finns anledning att ifrågasätta denna del av hans berättelse. Frågan är om detta, med hänsyn till den nuvarande situationen i Baniyas i Syrien, är tillräckligt för att A ska betraktas som flykting. Landinformationen i målet ger generellt stöd för att en person med härkomst från en ort som anses som ett oppositionsfäste riskerar att bli måltavla i konflikten. A är sunnit. Av redovisad landinformation framgår att han kommer från en ort vars sunnitiska befolkning anses oppositionell av den syriska regimen. Det framgår vidare att just detta område har varit föremål för urskillningslösa attacker mot civilbefolkningen. Mot denna bakgrund anser Migrationsöverdomstolen att A, genom kombinationen av de uppgifter han lämnat om sin religiösa tillhörighet och hemort, gjort sannolikt att han hyser en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av tillskriven politisk uppfattning.

Det är i målet ostridigt att säkerhetssituationen i Syrien är så extrem och präglad av generellt och i många fall urskillningslöst våld att alla som återvänder till landet - möjligen bortsett från vissa exceptionella undantag - löper en individuell risk att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (jfr Migrationsverkets rättsliga ställningstagande angående säkerhetssituationen i Syrien, RCI 14/2013, den 2 september 2013, s. 9). Mot denna bakgrund bedömer Migrationsöverdomstolen att A saknar möjlighet till internflykt.

A är därmed att anse som flykting enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen. Den brottslighet som A gjort sig skyldig till utgörs av några tillgreppsbrott, våld mot tjänsteman och narkotikabrott. Det är inte fråga om sådan brottslighet som gör att han är utesluten från att anses som flykting enligt 4 kap. 2 b § utlänningslagen.

2.1.2. Frågan om uppehållstillstånd får vägras

2.1.2.1. Lagstiftning m.m.

Om den som av allmän domstol utvisats på grund av brott är flykting gäller enligt 12 kap. 16 b § tredje stycket utlänningslagen även det som anges i 5 kap. 1 § samma lag. Flyktingar som befinner sig i Sverige har enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen rätt till uppehållstillstånd. Enligt paragrafens andra stycke kan dock en flykting nekas rätt till uppehållstillstånd bl.a. om han eller hon genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige.

Stycket fick sin nuvarande lydelse vid införlivandet av skyddsgrundsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet [omarbetning]). Det baseras, liksom skyddsgrundsdirektivets artikel 21.2 b, på artikel 33.2 i 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning (Genèvekonventionen), som möjliggör undantag från principen om ”non refoulement”.

Av UNHCR:s handbok framgår att undantaget från principen om ”non refoulement” i Genèvekonventionen är tillämpligt enbart i extrema fall. Med grova brott i konventionens mening avses gärningar för vilka stadgas dödsstraff eller ett mycket strängt straff. Vad som avses med synnerligen grovt brott berörs inte (se p. 154 och 155 i handboken). I detta sammanhang kan nämnas att Högsta domstolen har bedömt att grovt narkotikabrott med en påföljd på ett år och tre månaders fängelse inte utgjorde ett synnerligen grovt brott i utlänningslagens mening (se NJA 1981 s. 1246).

2.1.2.2. Migrationsöverdomstolens bedömning

A är flykting och har enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen rätt till uppehållstillstånd om han inte genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna i Sverige.

Enligt Migrationsöverdomstolen bör den tolkning som framgår av UNHCR:s handbok läggas till grund för bedömning av vad som är ett synnerligen grovt brott. Möjligheten att neka en flykting uppehållstillstånd bör därmed tillämpas med stor restriktivitet. En sådan tolkning ligger också i linje med den bedömning som Högsta domstolen gjort i ovan nämnda avgörande då ett narkotikabrott med en påföljd på ett år och tre månaders fängelse inte ansågs utgöra ett sådant synnerligen grovt brott som avsågs i utlänningslagen.

Under sin tid i Sverige har A vid ett tillfälle dömts för stöld, försök till stöld och våld mot tjänsteman till fängelse i två månader. Han har vid ett annat tillfälle dömts för två fall av grovt narkotikabrott och ett försök till grovt narkotikabrott. För denna brottslighet dömdes han till sammanlagt två och ett halvt års fängelse. Brottsligheten är visserligen allvarlig, men den kan inte anses vara av sådan karaktär att den ska betraktas som synnerligen grov i den mening som avses i 5 kap. 1 § utlänningslagen. Migrationsöverdomstolen anser därför att den brottslighet A har gjort sig skyldig till inte medför att han ska nekas uppehållstillstånd. I och med att A är flykting och skäl att neka honom uppehållstillstånd saknas har han enligt 12 kap. 16 b § tredje stycket och 5 kap. 1 §utlänningslagen rätt till uppehållstillstånd.

2.2. Uppehållstillståndets längd

2.2.1. Lagstiftning m.m.

Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt 12 kap. 16 b § utlänningslagen ska enligt 12 kap. 16 c § första stycket samma lag vara tidsbegränsat. Endast om utvisningsbeslutet upphävs och utlänningen, efter det att utvisningsbeslutet vann laga kraft, har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd i sammanlagt minst fem år, får ett permanent uppehållstillstånd beviljas (samma lagrum andra stycket). Ett beslut om utvisning på grund av brott får enligt 12 kap. 16 d § utlänningslagen upphävas om domstolen anser att uppehållstillstånd ska beviljas enligt 12 kap. 16 b § första eller andra stycket samma lag, men däremot inte om uppehållstillstånd beviljas enligt tredje stycket, dvs. om utlänningen är flykting eller annan skyddsbehövande.

Enligt den ordning som gällde tidigare kunde migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen, efter Migrationsverkets ställningstagande i ärendet, upphäva ett utvisningsbeslut och bevilja uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen i fall då det fanns förutsättningar för att bevilja uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande avseende en utlänning som av allmän domstol utvisats på grund av brott (8 kap. 14 § tredje stycket utlänningslagen, SFS 2009:1542). Ett sådant uppehållstillstånd kunde vara permanent eller tidsbegränsat. Om migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen inte upphävde beslutet om utvisning fick endast ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas enligt dåvarande 8 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen. Sådana tidsbegränsade uppehållstillstånd skulle i enlighet med 5 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen ha en giltighetstid om minst tre år, om inte tvingande hänsyn till den allmänna säkerheten eller den allmänna ordningen krävde en kortare giltighetstid. Tiden fick dock inte understiga ett år. Regeringen framhöll i förarbetena till nuvarande lagstiftning att denna ordning inte bör ändras och att det även fortsättningsvis bör framgå att också det som anges i 5 kap. 1 § utlänningslagen ska gälla om migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen finner att en utlänning, som har utvisats på grund av brott, är flykting eller annan skyddsbehövande (prop. 2012/13:151 s. 34 och 49).

Av nuvarande 12 kap. 16 b § tredje stycket utlänningslagen framgår också att även det som anges i 5 kap. 1 § samma lag gäller om migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen finner att en utlänning är flykting eller annan skyddsbehövande.

2.2.2. Migrationsöverdomstolens bedömning

Bestämmelser om uppehållstillståndets längd för flyktingar och andra skyddsbehövande som utvisats av allmän domstol på grund av brott återfinns, som framgår ovan, dels i 12 kap. 16 c § utlänningslagen, dels (genom hänvisningen i 12 kap. 16 b § tredje stycket) i 5 kap. 1 § tredje stycket samma lag. Om utvisningsbeslutet inte upphävs följer det av förstnämnda bestämmelse att ett beviljat uppehållstillstånd ska vara tidsbegränsat medan det enligt sistnämnda bestämmelse kan vara permanent. Frågan är då hur dessa bestämmelser förhåller sig till varandra.

Av redogörelsen i avsnitt 2.2.1. framgår att möjligheten att bevilja permanent uppehållstillstånd för utlänningar som av allmän domstol utvisats på grund av brott har varit och fortfarande är beroende av möjligheten att upphäva beslutet om utvisning. Vad gäller möjligheten att upphäva ett beslut om utvisning på grund av brott gäller numera enligt bestämmelsen i 12 kap. 16 d § utlänningslagen till skillnad från tidigare att sådana utvisningsbeslut inte kan upphävas när uppehållstillstånd meddelats på grund av att utlänningen är flykting eller annan skyddsbehövande. Därmed kan inte heller permanent uppehållstillstånd beviljas i sådana fall.

A har dömts till utvisning på grund av brott och han ska beviljas uppehållstillstånd som flykting. Det saknas förutsättningar att bevilja honom permanent uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 16 b § tredje stycket jämte 5 kap. 1 § utlänningslagen. Uppehållstillstånd som meddelas med stöd av dessa bestämmelser ska i stället, enligt 12 kap. 16 c § första stycket jämte 5 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen, vara tidsbegränsat och gälla i minst tre år om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Migrationsöverdomstolen anser inte att det finns några sådana tvingande hänsyn i A:s fall. Det är därmed en tillståndstid om tre år som kan bli aktuell.

2.3. Passkravet

För att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska kunna beviljas krävs normalt att sökanden har en handling som gäller som pass (se 2 kap. 1 § utlänningslagen jämfört med 2 kap. 1 § utlänningsförordningen samt MIG 2007:30). I samband med ändringarna i utlänningslagen den 1 september 2013 infördes ett nytt undantag från denna huvudregel i 2 kap. 1 § andra stycket utlänningsförordningen. Enligt bestämmelsen behöver inte en utlänning som kan beviljas eller har beviljats uppehållstillstånd enligt 12 kap. 16 b § utlänningslagen ha pass vid vistelse i Sverige om han eller hon inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att inom rimlig tid skaffa en sådan handling.

A har uppgett att han saknar pass och Migrationsverket har bedömt att det finns förutsättningar att bevilja honom främlingspass. I och med detta och då A bedöms vara flykting torde han inte ha möjlighet att inom rimlig tid få ett pass utfärdat. Mot denna bakgrund och övriga omständigheter i målet finner Migrationsöverdomstolen att undantaget från kravet på innehav av pass i 2 kap. 1 § andra stycket utlänningsförordningen är tillämpligt. Det faktum att A inte innehar pass utgör därmed inget hinder mot att han beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. A ska därför beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som gäller i tre år.

3. Statusförklaring

Enligt 4 kap. 3 § utlänningslagen ska en utlänning, som med åberopande av skyddsskäl ansökt om uppehållstillstånd, förklaras vara flykting om han eller hon omfattas av definitionen i 4 kap. 1 § utlänningslagen och inte är utesluten från att anses som flykting enligt 2 b § samma lag. En utlänning får dock enligt 4 kap. 3 § andra stycket utlänningslagen vägras flyktingstatusförklaring om han eller hon genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige, eller har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här.

A omfattas av flyktingdefinitionen och är inte utesluten från att anses som flykting. Såsom konstaterats ovan har han inte genom synnerligen grovt brott visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna i Sverige. Annan anledning att vägra honom statusförklaring saknas. Han ska därför förklaras vara flykting (flyktingstatusförklaring).

4. Resedokument

A har hos Migrationsöverdomstolen framställt yrkande om att han ska beviljas resedokument. Målet inleddes genom att Migrationsverket överlämnande ärendet till migrationsdomstolen med stöd av 4 kap. 6 § och 5 kap. 20 §utlänningslagen. Frågan om resedokument ryms inte inom ramen för denna prövning.

Domslut

Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen avvisar yrkandet om resedokument. Migrationsöverdomstolen bifaller delvis överklagandet och beviljar, med ändring av migrationsdomstolens dom, A ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med en giltighetstid om tre år. Migrationsöverdomstolen beviljar A status som flykting. Migrationsöverdomstolen meddelar inte prövningstillstånd i övriga delar.