MIG 2016:24
Vid överklagande av ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen får även frågan om tillämpningen av artikel 19.2 åberopas av klaganden och sådana invändningar ska prövas av domstolen.
GK ansökte om internationellt skydd i Sverige den 3 mars 2014. Efter kontroll i databasen Eurodac framkom att han tidigare, den 14 maj 2013, hade ansökt om sådant skydd i Slovenien. Migrationsverket begärde därför den 20 mars 2014, med stöd av artikel 18.1 b i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (omarbetning), i fortsättningen Dublinförordningen eller förordning 604/2013, att Slovenien skulle återta GK och ansvara för prövningen av hans ansökan om internationellt skydd. Den 3 april 2014 accepterade slovenska myndigheter att återta honom. Dagen därpå skickade Migrationsverket ett meddelande till den slovenska myndigheten och uppgav att GK gjort gällande att han varit utanför medlemsstaternas territorium under mer än tre månader. I hans pass fanns inga in- eller utresestämplar från Schengen, men däremot en inresestämpel från Libanon daterad den 20 juli 2013. Efter skriftväxling vidhöll slovenska myndigheter samtycket till att återta GK. Med hänvisning till att Slovenien var ansvarig stat beslutade Migrationsverket den 13 maj 2014 att avvisa GK:s ansökan om uppehållstillstånd (inbegripet ansökan om internationellt skydd) och avskriva ärendet om statusförklaringar. Migrationsverket beslutade vidare att överföra honom till Slovenien med stöd av artiklarna 26.1 och 29.1 i Dublinförordningen.
GK överklagade beslutet. Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen (2014-07-08, ordförande McMurray), avslog överklagandet och anförde bl.a. följande. Av praxis från EU-domstolen (mål C-394/12, Abdullahi) framgår det att när en medlemsstat har accepterat att ta över ansvaret för en asylsökande, kan denne endast ifrågasätta överföringen genom att åberopa systembrister beträffande asylförfarandet i den mottagande medlemsstaten. I och med att Slovenien accepterat överföringen av GK saknade det betydelse för frågan om överföring om han varit utanför medlemsstaternas territorium i tre månader eller inte. Några andra skäl för att underlåta att tillämpa ansvarighetskriterierna i Dublinförordningen hade inte framkommit.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen
GK överklagade domen och yrkade att Migrationsöverdomstolen skulle besluta att hans asylansökan skulle prövas i Sverige. Till stöd för sin talan anförde han i huvudsak följande.
Slovenien är inte ansvarig medlemsstat enligt Dublinförordningen eftersom han har lämnat medlemsstaternas territorium i mer än tre månader. Att Slovenien, efter att ansvaret upphört, har samtyckt till överföringen kan inte anses medföra att landet är ansvarig medlemsstat. Omständigheterna i mål C-394/12 var inte sådana att landets ansvar enligt den äldre Dublinförordningen, vid tiden för samtycket, hade upphört. Migrationsverkets påstående att Dublinförordningen endast reglerar förhållandet mellan medlemsstater är felaktigt. Förordningen ger också den sökande rätt till ett effektivt rättsmedel. Denna rätt kan inte anses vara begränsad till att endast omfatta invändningar rörande systembrister beträffande asylförfarandet och mottagningsvillkoren i den medlemsstat dit den sökande ska överföras. En sådan begränsning borde i sådana fall vara tydligt reglerad i förordningen.
Han ansökte om asyl i Slovenien den 14 maj 2013. Därefter avvek han från förläggningen och lämnade Slovenien. Att han vistats utanför medlemsstaternas territorium under minst tre månader framgår dels av inresestämpeln från flygplatsen i Beirut, Libanon, dels av det åberopade intyget från det syrisk ortodoxa ärkebiskopsdömet i Libanon. Det förhållandet att han inte har några stämplar från Schengenområdet i sitt pass beror på att hans ut- och inresor till Schengenstaterna har skett med hjälp av en smugglare. Han har således visat att han har lämnat medlemsstaternas territorium under minst tre månader och Sloveniens skyldighet att återta honom har därmed upphört. Genom att inte pröva denna invändning har Migrationsverket och migrationsdomstolen brustit i sin handläggning.
I andra hand åberopade han att överföring inte ska ske på grund av humanitära skäl och att det slovenska asylförfarandet innehåller sådana systembrister att en överföring dit inte kan genomföras.
Migrationsverket ansåg att överklagandet skulle avslås. Till stöd för sin talan anförde verket inledningsvis i huvudsak följande.
EU-domstolen har i mål C-394/12 uttalat sig avseende vad den enskilde kan angripa när ett överföringsbeslut fattats efter att ansvarig stat fastställts i enlighet med ansvarighetskriterierna i den äldre Dublinförordningen. Inget talar för att nu gällande Dublinförordning är avsedd att tillämpas på annat sätt. GK borde därför inte ha möjlighet att få sina framförda invändningar mot acceptens riktighet prövade av Migrationsöverdomstolen. Det är genom den anmodade medlemsstatens svar, eller ibland uteblivet svar, som ansvaret fastställs. Den enskilde har inget egentligt inflytande över denna process utan det är en fråga mellan de berörda medlemsstaterna. Om GK skulle tillerkännas en sådan möjlighet skulle detta bringa oordning och oförutsebarhet i systemet.
Med anledning av EU-domstolens dom i mål C-155/15, har verket vidare anfört bl.a. följande. Det kan inte konstateras att GK har lämnat medlemsstaternas territorium under minst tre månader eftersom han inte har några Schengenstämplar i sitt pass och de libanesiska stämplarna är inte tillräckliga för att styrka hans uppgifter. Stämplarna i passet överensstämmer inte heller med de uppgifter som han har lämnat till verket om sina in- och utresor. Denna information har skickats till Sloveniens motsvarighet till Migrationsverket, som har delat verkets bedömning.
Migrationsöverdomstolen, som den 1 augusti 2014 har inhiberat verkställigheten av beslutet om överföring, beslutade den 27 mars 2015 att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen och gjorde följande överväganden om behovet av förhandsavgörande.
Det finns i målet olika uppfattningar mellan parterna avseende domstolarnas prövningsram i mål om överföring enligt Dublinförordningen. EU-domstolen har inte tidigare tagit ställning till räckvidden av det rättsmedel som fastställs i artikel 27.1 i Dublinförordningen. Mot denna bakgrund ansåg Migrationsöverdomstolen att det var nödvändigt att begära att EU-domstolen meddelar förhandsavgörande enligt artikel 267 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt angående tolkningen av förordningen.
Migrationsöverdomstolen ställde följande frågor.
1. Innebär de nya bestämmelserna om effektiva rättsmedel i förordning 604/2013 (p. 19 i preambeln och artikel 27 p. 1 och 5) att en asylsökande ska ha möjlighet att även ifrågasätta kriterierna i kapitel III i förordningen för att överföra honom eller henne till en annan medlemsstat som har samtyckt till mottagandet? Eller kan ett effektivt rättsmedel begränsas till att endast gälla rätten till en prövning av om det finns systembrister beträffande asylförfarandet och mottagningsvillkoren i den medlemsstat dit sökanden ska överföras (på motsvarande sätt som domstolen uttalat i mål C-394/12)?
2. För det fall domstolen anser att det ska vara möjligt att ifrågasätta kriterierna i kapitel III i förordningen önskas även svar i följande fråga. Innebär artikel 19.2 i förordning 604/2013 att förordningen inte får tillämpas om den asylsökande visar att han eller hon har varit utanför medlemsstaternas territorium i minst tre månader?
EU-domstolen meddelade dom i målet den 7 juni 2016 (mål C-155/15, Karim). EU-domstolen, som konstaterade att det inte åberopats att en av bestämmelserna i kapitel III i Dublinförordningen hade åsidosatts utan i stället gjorts gällande att fastställandet av att Slovenien är ansvarig medlemsstat stred mot de särskilda bestämmelserna i artikel 19.2 i förordningen, besvarade Migrationsöverdomstolens frågor i omvänd ordning enligt följande.
1. Artikel 19.2 i förordning nr 604/2013 ska tolkas så, att denna bestämmelse, i synnerhet dess andra stycke, är tillämplig på en tredjelandsmedborgare som efter att ha lämnat in en första asylansökan i en medlemsstat visar att han eller hon har varit utanför medlemsstaternas territorium i minst tre månader innan vederbörande lämnar in en ny asylansökan i en annan medlemsstat.
2. Artikel 27.1 i förordning nr 604/2013, jämförd med skäl 19 i förordningen, ska tolkas så, att en asylsökande, i en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet, till stöd för ett överklagande av ett beslut om överföring av vederbörande får åberopa att bestämmelsen i artikel 19.2 andra stycket i förordningen har åsidosatts.
EU-domstolen meddelade samma dag dom i mål C-63/15, Ghezelbash, som också gällde frågan om domstolsprövningens omfattning i mål rörande överföring enligt Dublinförordningen.
Domskäl
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2016-11-24, Linder, Eriksson och Briheim Fällman, referent), yttrade:
1. Vad målet gäller
Den fråga som är aktuell i Migrationsöverdomstolen är om bestämmelsen om effektivt rättsmedel i artikel 27.1 i Dublinförordningen, jämförd med skäl 19 i förordningen, ger en asylsökande rätt att, till stöd för sitt överklagande av ett beslut om överföring till en annan medlemsstat, åberopa att bestämmelserna i artikel 19.2 i förordningen har åsidosatts och få detta prövat av domstol. Det är med andra ord endast prövningen i domstol som aktualiseras här.
2. Dublinförordningen
Dublinförordningen är direkt tillämplig i Sverige och har företräde framför nationell rätt.
Redan i ingressen i förordningen slås fast att för att garantera ett effektivt skydd av den berörda individens rättigheter är det viktigt att fastställa rättssäkerhetsgarantier och rätten till ett effektivt rättsmedel i samband med beslut om överföring till den ansvariga medlemsstaten. För att säkerställa respekten för internationell rätt bör ett effektivt rättsmedel för sådana beslut omfatta prövning såväl av tillämpningen av förordningen som av den rättsliga och faktiska situationen i den medlemsstat till vilken den sökande överförs. (Se skäl 19 i Dublinförordningen.)
Bestämmelser om vilka kriterier som ska tillämpas för att fastställa ansvarig medlemsstat finns i kapitel III i förordningen. Den medlemsstat som fastställs som ansvarig ska vara skyldig att på de villkor som anges i artiklarna 23, 24, 25 och 29 återta en sökande vars ansökan är under prövning och som har lämnat in en ansökan i en annan medlemsstat eller som befinner sig i en annan medlemsstat utan uppehållstillstånd (artikel 18.1 b i Dublinförordningen).
Enligt artikel 19.2 första stycket i Dublinförordningen ska de skyldigheter som anges i artikel 18.1 upphöra om den ansvariga medlemsstaten, när den anmodas att överta eller återta en sökande, kan konstatera att den berörda personen har lämnat medlemsstaternas territorium under minst tre månader, om han eller hon inte har ett giltigt uppehållstillstånd som utfärdats av den ansvariga medlemsstaten. En ansökan som lämnas in efter en period av sådan frånvaro ska betraktas som en ny ansökan, som ger upphov till ett nytt förfarande för att fastställa ansvarig medlemsstat (artikel 19.2 andra stycket i Dublinförordningen).
Enligt artikel 27.1 i Dublinförordningen ska en sökande (eller annan person som avses i artikel 18.1 c eller d) ha rätt till ett effektivt rättsmedel, i form av överklagande eller omprövning i domstol av de faktiska och rättsliga omständigheterna när det gäller beslutet om överföring.
3. Migrationsöverdomstolens bedömning
Av EU-domstolens avgöranden i mål C-155/15 och C-63/15 framgår att domstolsprövningens omfattning i vissa hänseenden väsentligen har förändrats vid överklaganden enligt nu gällande Dublinförordning i förhållande till vad som gällde enligt den tidigare Dublinförordningen (se främst mål C-63/15, p. 34 f.). I den tidigare Dublinförordningen reglerades domstolsprövningens omfattning vid överklagande i artikel 19.2. I nu gällande Dublinförordning regleras den i artikel 27.1.
I domstolens avgörande i mål C-63/15 (p. 61) uttalas att artikel 27.1 i Dublinförordningen, jämförd med skäl 19 i samma förordning, ska tolkas så att en asylsökande i samband med ett överklagande av ett beslut om överföring får åberopa en felaktig tillämpning av ett av de i kapitel III i förordningen angivna kriterierna för att fastställa ansvarig medlemsstat, särskilt kriteriet i artikel 12 angående utfärdandet av en visering.
I domstolens avgörande i mål C-155/15 (p. 26 och 27) uttalas att när ett överföringsbeslut har överklagats måste en domstol kunna kontrollera att beslutet har fattats efter en korrekt tillämpning av det i förordningen föreskrivna förfarandet. Därför ska artikel 27.1 i Dublinförordningen, jämförd med skäl 19 i samma förordning, tolkas så att en asylsökande, till stöd för ett överklagande av ett beslut om överföring, får åberopa att bestämmelsen i artikel 19.2 andra stycket i samma förordning har åsidosatts.
En asylsökande är därför, vid överklagande av ett beslut om överföring enligt bestämmelserna i nu gällande Dublinförordning, inte längre begränsad till att åberopa förekomsten av systembrister i den ansvariga medlemsstaten utan kan även åberopa och få andra brister prövade av domstolen. Av EU-domstolens avgöranden i såväl mål C-394/12 som i mål C-63/15 och mål C-155/15 framgår dock att det bara är åsidosättanden som har betydelse för förfarandet att fastställa ansvarig stat som kan åberopas och som domstolen kan pröva (se MIG 2016:17).
I nu aktuellt mål har GK gjort gällande att bestämmelserna i artikel 19.2 i Dublinförordningen har åsidosatts eftersom han, sedan han lämnat in sin ansökan om internationellt skydd i Slovenien, har varit utanför medlemsstaternas territorium under mer än tre månader och att Slovenien därför inte är ansvarig medlemsstat enligt Dublinförordningen.
Migrationsöverdomstolen konstaterar att GK, med hänsyn till vad EU-domstolen har uttalat, till stöd för sitt överklagande av Migrationsverkets beslut att överföra honom till Slovenien får åberopa att artikel 19.2 andra stycket i Dublinförordningen har åsidosatts. Denna fråga omfattas alltså av den prövning som migrationsdomstolen måste göra med anledning av hans överklagande av överföringsbeslutet. Migrationsdomstolen borde därför ha prövat GK:s invändning om att han har varit utanför medlemsstaternas territorium under minst tre månader innan han lämnade in en ny asylansökan i en annan medlemsstat.
Migrationsöverdomstolen bör inte som första instans pröva denna fråga. Migrationsdomstolens dom ska därför upphävas och målet visas åter till migrationsdomstolen för ny handläggning. Därmed upphör också Migrationsöverdomstolens beslut den 1 augusti 2014 om inhibition att gälla.
Domslut
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen upphäver migrationsdomstolens dom och visar målet åter till migrationsdomstolen för ny handläggning.