MIG 2017:23

Migrationsöverdomstolen beslutade den 29 januari 2016 att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen och gjorde följande överväganden om behovet av förhandsavgörande.

Sedan Dublinförordningen trädde i kraft har situationen uppstått att det finns parallella regler i EU-rätten och svensk rätt i fråga om förvar. Migrationsöverdomstolen har i MIG 2015:5 gjort bedömningen att principen om EU-rättens företräde medför att förordningens regler om förvar ska tillämpas i fråga om förvarstagande i syfte att överföra den sökande till en annan medlemsstat.

I artikel 28.3 tredje stycket i Dublinförordningen talas om vilka frister som ska gälla när en person hålls i förvar. Frågan är vilken betydelse som uttrycket ”hålls i förvar” har. I Sverige tas en sökande som ska överföras till andra medlemsstater inte regelmässigt i förvar. Endast när det finns betydande risk att den sökanden avviker kan tagande i förvar bli aktuellt. Detta betyder att den sökande endast undantagsvis befinner sig i förvar när den ansvariga medlemsstaten godtagit framställan från Migrationsverket om över- eller återtagande. Om Migrationsverket endast har sex veckor på sig från accepttidpunkten för att både ta den sökande i förvar (om det finns behov av det) och sedan verkställa överföringen, blir det i praktiken mycket svårt att överföra personer till andra medlemsstater. Den sökande får också ett incitament att hålla sig undan under en förhållandevis kort tid, för att sedan vara skyddad mot att bli tagen i förvar återstoden av de sex månader under vilka överföringen kan verkställas. Frågan som Migrationsöverdomstolen ställer sig är om tiden för att hålla en sökande i förvar är maximalt sex veckor från det att en annan medlemsstats framställan om över- eller återtagande av den berörda personen har godtagits implicit eller explicit även i det fall då den sökande inte redan är tagen i förvar.

Bestämmelserna i Dublinförordningen har betydelse i ett stort antal ärenden. Rättsregler som rör tvångsåtgärder mot enskilda måste vara tydliga och förutsägbara. Mot denna bakgrund ansåg Migrationsöverdomstolen att det var nödvändigt att begära att EU-domstolen meddelar förhandsavgörande enligt artikel 267 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt angående tolkningen av förordningen.

Migrationsöverdomstolen ställde följande frågor till EU-domstolen.

1. Om en asylsökande inte är tagen i förvar vid den tidpunkt då den ansvariga medlemsstaten godtar att överta denne utan tas i förvar vid en senare tidpunkt – på grund av att det först då bedöms att det föreligger en betydande risk för att personen avviker – får tidsfristen på sex veckor i artikel 28.3 i Dublinförordningen i så fall beräknas från den dag då personen tas i förvar eller ska den beräknas från någon annan tidpunkt och i så fall vilken?

2. Utesluter artikel 28 i förordningen, i en situation då den asylsökande inte hålls i förvar vid den tidpunkt då den ansvariga medlemsstaten godtar att överta denne, tillämpningen av nationella regler som för svensk del innebär att en utlänning inte får hållas i förvar för verkställighet längre tid än två månader, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid, och om det finns sådana synnerliga skäl får utlänningen hållas i förvar högst tre månader och om det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta längre tid på grund av bristande samarbete från utlänningen eller det tar tid att införskaffa nödvändiga handlingar, maximalt tolv månader?

3. Om ett verkställighetsförfarande påbörjas på nytt efter att ett överklagande eller en omprövning inte längre har suspensiv verkan (jfr artikel 27.3), ska då en ny tidsfrist om sex veckor för verkställighet av överföringen börja löpa eller ska det ske en avräkning t.ex. av det antal dagar som personen redan suttit i förvar efter att den ansvariga medlemsstaten godtagit över- eller återtagandet?

4. Har det någon betydelse om den asylsökande som överklagat ett beslut om överföring inte själv har begärt att verkställigheten av överföringsbeslutet avbryts i väntan på resultatet av överklagandet (jfr artikel 27.3 c och artikel 27.4)?

EU-domstolen meddelade dom i målet den 13 september 2017 (mål C 60/16) och uttalade bl.a. följande (p. 25–48).

Förfarandena för över- och återtagande i Dublinförordningen har som slutligt syfte att göra det möjligt att överföra en tredjelandsmedborgare till den medlemsstat som enligt förordningen har fastställts som ansvarig för att pröva den ansökan om internationellt skydd som tredjelandsmedborgaren har lämnat in. Inom ramen för dessa förfaranden syftar möjligheten att under vissa förutsättningar ta den berörda personen i förvar till att säkerställa överföringsförfarandena genom att förhindra att personer avviker och därmed undandrar sig verkställigheten av ett eventuellt överföringsbeslut avseende vederbörande.

Det följer av artikel 28.1 och 28.2 i Dublinförordningen att medlemsstaterna inte får hålla en person i förvar enbart av det skälet att vederbörande är föremål för det förfarande som fastställs genom förordningen, men att de under vissa förutsättningar får ta en person i förvar när det finns en betydande risk för att vederbörande avviker. Denna möjlighet är bl.a. reglerad i artikel 28.3 i förordningen i vilken det anges att förvar bör pågå en så kort tidsperiod som möjligt och ska inte pågå längre än vad som rimligen krävs för att med tillbörlig aktsamhet fullgöra de administrativa förfarandena till dess överföringen har genomförts.

I artikel 28.3 i förordningen fastställs specifika tidsfrister för att göra en framställan om över- eller återtagande och för att verkställa överföringen. Det är inte med utgångspunkt enbart i lydelsen i artikel 28.3 tredje stycket möjligt att avgöra huruvida den bestämmelsen ska tillämpas på samtliga fall där en person hålls i förvar i avvaktan på överföring eller endast på det fallet där en person redan hålls i förvar när en av de två händelserna som avses i bestämmelsen inträffar. Det följer av fast rättspraxis att vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska inte enbart dess lydelse beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i. Valet av en överföringsfrist på sex veckor visar att unionslagstiftaren har ansett att en sådan tidsrymd kan vara nödvändig för att verkställa överföringen av en person som hålls i förvar.

Om det ansågs att artikel 28.3 tredje stycket i förordningen ska tillämpas i samtliga fall där en person hålls i förvar i avvaktan på överföring, skulle detta medföra att förvaret med nödvändighet upphör sex veckor efter det att framställan om över- eller återtagande godtagits, även om personen togs i förvar först efter godtagandet, eftersom ingen av tidsfristerna i artikel 28.3 tredje stycket börjar löpa från och med förvarstagandet. I ett sådant fall skulle längden på ett förvar i syfte att verkställa överföringen med nödvändighet uppgå till mindre än sex veckor, och det skulle vara uteslutet att ta någon i förvar när tidsfristen på sex veckor från godtagandet löpt ut. Under dessa förutsättningar skulle en medlemsstat endast ha möjlighet att under en kort period av den sexmånadersfrist som staten enligt artikel 29.1 och 29.2 i Dublinförordningen ges för att verkställa överföringen besluta om att ta den berörda personen i förvar, även om den risk för att personen avviker, vilken kan motivera att vederbörande tas i förvar, ger sig tillkänna i ett sent skede. Detta skulle på ett märkbart sätt kunna begränsa effektiviteten av de förfaranden som föreskrivs i förordningen, dels riskera att uppmuntra berörda personer att hålla sig undan för att hindra överföringen av dem till den ansvariga medlemsstaten, och på så sätt hindra tillämpningen av principerna och förfarandena i Dublinförordningen. Denna tolkning skulle dessutom inte stämma överens med unionslagstiftarens i skäl 20 i Dublinförordningen uttryckta önskemål att tillåta att personer tas i förvar, samtidigt som den tid som någon hålls i förvar begränsas, eftersom den skulle leda till att möjligheten att ta en person i förvar skulle inskränkas eller vara utesluten inte beroende på den tid som den berörda personen har hållits i förvar, utan enbart beroende på den tid som gått sedan framställan om över- eller återtagande godtagits av den anmodade medlemsstaten.

Det finns således anledning att tolka artikel 28.3 tredje stycket i Dublinförordningen så, att den i den bestämmelsen föreskrivna fristen på högst sex veckor inom vilken överföringen av en person som hålls i förvar måste verkställas endast ska tillämpas i det fallet att den berörda personen redan hålls i förvar när en av de två händelser som avses i den bestämmelsen inträffar.

När en person tas i förvar i avvaktan på överföring efter det att den anmodade medlemsstaten har godtagit framställan om övertagande kan tiden för hållande i förvar, i förekommande fall, följaktligen vara underkastad en av de bestämda tidsfristerna i artikel 28.3 i förordningen endast från dagen då överklagandet eller omprövningen förlorar sin suspensiva verkan i enlighet med artikel 27.3.

I Dublinförordningen fastställs det inte någon längsta tid under vilken någon får hållas i förvar, men förvarstagande av en person måste för det första vara förenligt med principen i artikel 28.3 första stycket i förordningen att förvar bör pågå en så kort tidsperiod som möjligt och inte ska pågå längre än vad som rimligen krävs för att med tillbörlig aktsamhet fullgöra de nödvändiga administrativa förfarandena till dess att överföringen har genomförts. Vidare måste den behöriga myndigheten enligt artikel 28.4 i förordningen iaktta bestämmelserna i mottagandedirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd [omarbetning]), vilka reglerar hållandet i förvar av sökande av internationellt skydd, och särskilt artikel 9.1 i det direktivet av vilken bl.a. framgår att de administrativa förfaranden avseende grunderna för förvar ska utföras med tillbörlig skyndsamhet och noggrannhet. Den behöriga myndigheten måste slutligen beakta artikel 6 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan), eftersom det i artikel 28.2 i Dublinförordningen föreskrivs en begränsning av utövandet av den grundläggande rätten till frihet och säkerhet. Det ankommer på den behöriga myndigheten att, under överinseende av nationella domstolar, genomföra överföringsförfarandet på ett skyndsamt sätt och inte förlänga förvaret med en tidsperiod som överstiger den tid som är nödvändig för detta förfarande, bedömd med beaktande av de konkreta krav som förfarandet ställer i varje enskilt fall.

Den berörda personen får för övrigt inte hållas i förvar under en tid som väsentligt överstiger den tidsperiod på sex veckor under vilken överföringen kan verkställas med giltig verkan. Såsom framgår av artikel 28.3 tredje stycket i Dublinförordningen är nämnda tidsperiod nämligen i princip – bl.a. med hänsyn till det förenklade förfarande för överföring mellan medlemsstaterna som inrättas genom förordningen – tillräcklig för att behöriga myndigheter ska kunna genomföra överföringen. Eftersom den omständigheten att en sökande av internationellt skydd tas i förvar efter det att den anmodade medlemsstaten har godtagit framställan om övertagande inte är ägnad att försvåra överföringen av vederbörande i någon särskild utsträckning, överstiger därför ett förvar på tre eller tolv månader under vilka överföringen kan verkställas med giltig verkan den tid som rimligen krävs för att med tillbörlig aktsamhet fullgöra de nödvändiga administrativa förfarandena till dess att överföringen genomförts. I ett sådant fall behöver däremot inte – med hänsyn till det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har vid antagandet av åtgärder som syftar till att genomföra unionslagstiftningen – ett förvar på två månader nödvändigtvis anses vara orimligt, eftersom dess överensstämmelse med de omständigheter som kännetecknar varje enskilt fall ändå måste kontrolleras av den behöriga myndigheten, under nationella domstolars överinseende. I det fallet att överklagandet eller omprövningen förlorar sin suspensiva verkan i enlighet med artikel 27.3 i förordningen efter det att en person tagits i förvar, får förvaret emellertid enligt artikel 28.3 tredje och fjärde styckena endast bestå i sex veckor från den dagen.

EU-domstolen besvarade därefter frågorna enligt följande.

1. Artikel 28 i Dublinförordningen jämförd med artikel 6 i stadgan ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken förvaret, i fall där en sökande av internationellt skydd tas i förvar efter det att den anmodade medlemsstaten har godtagit framställan om övertagande, kan bestå i högst två månader, såvida tidsperioden för förvaret inte överstiger den tid som är nödvändig för överföringsförfarandet, bedömd med beaktande av de konkreta krav som det förfarandet ställer i varje enskilt fall, och såvida tidsperioden för förvaret, i förekommande fall, inte förlängs mer än sex veckor från dagen då överklagandet eller omprövningen inte längre har suspensiv verkan, och att den utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom den som är aktuell i det nationella målet, vilken i en sådan situation tillåter att förvaret består under tre eller tolv månader under vilka överföringen kan verkställas med giltig verkan.

2. Artikel 28.3 i förordningen ska tolkas så, att det antal dagar under vilka personen i fråga redan har hållits i förvar efter det att en medlemsstat har godtagit framställan om övertagande eller återtagande inte ska räknas av från den sexveckorsfrist som föreskrivs i den bestämmelsen och som löper från den tidpunkt då överklagandet eller omprövningen inte längre har suspensiv verkan.

3. Artikel 28.3 i förordningen ska tolkas så, att den sexveckorsfrist som föreskrivs i den bestämmelsen och som löper från den tidpunkt då överklagandet eller omprövningen inte längre har suspensiv verkan även ska tillämpas när den berörda personen inte specifikt har begärt att verkställigheten av överföringsbeslutet ska avbrytas.