MIG 2019:13

Domskäl

Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2019-08-29, Benson, Eriksson och Brege Svensson, referent), yttrade:

1. Vad målet gäller

HA är palestinier och registrerad hos UNRWA i Gaza. Migrationsdomstolen har beviljat honom flyktingstatusförklaring eftersom han på grund av praktiskt verkställighetshinder inte kan återvända till Gaza och UNRWA:s verksamhetsområde. Migrationsverket har överklagat domen. Det Migrationsöverdomstolen har att pröva är därför om skyddet eller biståndet från UNRWA kan anses ha upphört för HA till följd av praktiska eller legala hinder för honom att återvända till Gaza och han därför automatiskt ska anses vara flykting.

2. Tillämpliga bestämmelser m.m.

2.1. Genèvekonventionen m.m.

Genèvekonventionen (1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning) definierar vilka som ska anses som flyktingar enligt konventionen. Med flykting avses den som med anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land där han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan som nämnts inte önskar använda sitt lands skydd. Flykting är även den som är statslös och som av ovannämnda skäl befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort. (Artikel 1 A.)

UNRWA är ett FN-organ som inrättats för att skydda och bistå palestinier i egenskap av palestinska flyktingar i Gaza, Västbanken, Jordanien, Libanon och Syrien. Detta innebär att en person som är registrerad hos UNRWA har rätt till skydd och bistånd från det organet i syfte att tillvarata hans eller hennes behov som flykting. Det följer av Genèvekonventionen att palestinska flyktingar åtnjuter en särskild flyktingstatus. Konventionen är inte tillämplig på flyktingar som åtnjuter beskydd eller bistånd av andra FN-organ, t.ex. UNRWA. Om sådant beskydd eller bistånd, av vilken anledning det vara må, skulle upphöra utan att nu ifrågavarande personers ställning blivit slutligt reglerad enligt av FN:s generalförsamling antagna resolutioner, ska vederbörande utan vidare åtnjuta de i konventionen stadgade förmånerna. (Artikel 1 D.)

FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) har utfärdat riktlinjer för tillämpningen av artikel 1 D i Genèvekonventionen (Guidelines on International Protection No. 13: Applicability of Article 1 D of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees to Palestinian Refugees, HCR/GIP17/13, 20 december 2017). Av riktlinjerna framgår bl.a. följande. Artikeln syftar till att säkerställa att palestinska flyktingar fortsatt erkänns som flyktingar och att de ska erbjudas kontinuerligt skydd och därmed förknippade rättigheter till dess att deras ställning blivit slutligt reglerad enligt av FN:s generalförsamling antagna resolutioner (p. A.6). Palestinska flyktingar ska automatiskt (ipso facto) åtnjuta de i Genèvekonventionen stadgade förmånerna om skyddet eller biståndet från UNRWA av något skäl har upphört. Uttrycket "av något skäl har upphört" ska inte tolkas restriktivt, men sökanden som befinner sig utanför UNRWA:s verksamhetsområde och vägrar att använda sig av UNRWA:s skydd eller bistånd av bekvämlighetsskäl ("reasons of personal convenience") ska inte komma i åtnjutande av Genèvekonventionens förmåner. Skälet till att sökanden har lämnat UNRWA:s verksamhetsområde är inte i sig avgörande, utan det väsentliga är om UNRWA:s skydd eller bistånd har upphört till följd av att sökanden av objektiva skäl inte kan använda sig av detta skydd eller bistånd. Denna bedömning måste göras utifrån sökandens individuella omständigheter samt aktuell och relevant landinformation (p. E.18-20). Objektiva skäl kan t.ex. vara sådan förföljelse som avses i artikel 1 A (2) i Genèvekonventionen eller hot på grund av en väpnad konflikt eller andra svåra motsättningar i vistelselandet. Andra exempel är praktiska eller legala hinder som hindrar en sökande från att åtnjuta UNRWA:s skydd, till exempel stängda gränser eller att sökanden saknar och inte kan få tillgång till dokument som är nödvändiga för att återvända till UNRWA:s verksamhetsområde (p. E.22 d-h). Även om uttrycket "av något skäl har upphört" generellt inte innefattar en vägran att använda sig av UNRWA:s skydd eller bistånd av bekvämlighetsskäl är det inte relevant huruvida den sökande från början har lämnat verksamhetsområdet frivilligt eller inte. En sökande har fortfarande rätt till förmånerna om kriterierna i artikeln är uppfyllda (p. E.27).

2.2. Skyddsgrundsdirektivet m.m.

Artikel 1 D i Genèvekonventionen motsvaras av artikel 12.1 a i skyddsgrundsdirektivet (direktiv 2011/95/EU om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet [omarbetning]). Enligt artikel 12.1 a kan en tredjelandsmedborgare eller en statslös person inte anses som flykting om han eller hon omfattas av artikel 1 D i Genèvekonventionen om skydd eller bistånd från andra organ eller kontor inom Förenta nationerna än FN:s flyktingkommissariat. Om sådant skydd eller bistånd av något skäl har upphört, utan att de berörda personernas ställning har fastställts slutgiltigt i enlighet med de relevanta resolutioner som antagits av FN:s generalförsamling, ska dessa personer automatiskt komma i åtnjutande av förmånerna i direktivet (artikeln har samma lydelse i det första skyddsgrundsdirektivet 2004/83/EG).

När det första skyddsgrundsdirektivet genomfördes i svensk rätt anförde regeringen bl.a. följande. Artikel 12.1 a i direktivet motsvarar artikel 1 D i Genèvekonventionen och är tillämplig på sådana flyktingar från Palestina som får ekonomiskt bistånd genom UNRWA. Huruvida en utlänning redan har beviljats tillräckligt skydd och därmed inte är i behov av skydd i Sverige är en omständighet som måste beaktas vid prövningen av frågan om han eller hon riskerar förföljelse. Dessa undantag ryms således inom gällande lydelse av flyktingdefinitionen i 4 kap. 1 § utlänningslagen och behöver inte enligt regeringens bedömning uttryckligen anges i lagen. Regeringens förslag innebär att en utlänning som har erhållit sådant skydd eller bistånd som anges i artikel 12.1 a kommer att omfattas av flyktingdefinitionen om detta skydd eller bistånd av någon anledning upphör. Därmed saknas skäl att särskilt reglera den situationen. (Prop. 2009/10:31 s. 106.)

Vidare har EU-domstolen uttalat att artikel 12.1 a andra meningen i skyddsgrundsdirektivet dels utgör hinder för en nationell lagstiftning som inte föreskriver den grund för upphörande av tillämpningen av det undantag från flyktingstatus som anges i bestämmelsen i direktivet eller som införlivar den grunden på ett felaktigt sätt, dels har direkt effekt (Alheto, punkt 101).

2.3. Praxis från EU-domstolen

EU-domstolen har i avgörandet El Kott m.fl. uttalat bl.a. följande. Det räcker inte med att en person inte befinner sig inom UNRWA:s verksamhetsområde eller frivilligt beslutar att lämna det för att biståndet ska anses ha upphört. Om beslutet är motiverat av yttre omständigheter som den berörde personen inte kan påverka kan detta dock leda till slutsatsen att biståndet har upphört (punkt 59). En palestinsk flykting ska anses vara tvingad att lämna UNRWA:s verksamhetsområde om vederbörandes personliga säkerhet är allvarligt hotad och organet saknar möjligheter att inom området garantera flyktingen sådana levnadsförhållanden som överensstämmer med organets uppdrag (punkt 63). Det måste göras en individuell bedömning av samtliga relevanta omständigheter (punkt 64). En person som har rätt att automatiskt komma i åtnjutande av förmånerna i direktivet behöver inte visa att han eller hon fruktar förföljelse i den mening som avses i artikel 2 c i direktivet (artikel 2 d i det omarbetade direktivet). Däremot måste denna person lämna in en ansökan om flyktingstatus som ska prövas av de behöriga myndigheterna i den ansvariga medlemsstaten (punkt 76). Om skyddet eller biståndet från UNRWA har upphört ska medlemsstaten erkänna den asylsökande som flykting i den mening som avses i artikel 2 c och utan vidare bevilja honom eller henne flyktingstatus, dock under förutsättning att han eller hon inte är undantagen från flyktingstatus enligt övriga bestämmelser i artikel 12 i direktivet (punkt 81).

2.4. Praxis från Migrationsöverdomstolen

I MIG 2013:19 var fråga om en statslös palestinier som var registrerad hos UNRWA, men befann sig utanför organisationens verksamhetsområde till följd av inbördeskriget i Syrien. Migrationsöverdomstolen gjorde bedömningen att klaganden saknade möjlighet att motta hjälp från UNRWA då hon lämnade Syrien och att biståndet från UNRWA därmed skulle anses ha upphört när hon lämnade landet. Klaganden hade inte heller möjlighet att återvända till Syrien på grund av det rådande säkerhetsläget i landet. Eftersom klaganden inte omfattades av något undantag i skyddsgrundsdirektivet beviljades hon flyktingstatusförklaring.

I MIG 2018:3 uttalade Migrationsöverdomstolen att prövningen av en UNRWA-registrerings betydelse för beviljande av flyktingstatus innehåller flera led. Först måste en bedömning göras av om utlänningen för tillfället eller strax innan han eller hon lämnade in en asylansökan får eller har fått skydd eller bistånd av UNRWA. Om så är fallet är denne nämligen undantagen från Genèvekonventionens tillämpningsområde och omfattas därmed av det undantag från flyktingstatus som föreskrivs i skyddsgrundsdirektivet. En sådan person kan alltså inte anses som flykting (första ledet). Skulle det å andra sidan komma fram att en utlänning som är undantagen från flyktingstatus har tvingats lämna UNRWA:s verksamhetsområde på grund av yttre omständigheter som ligger utanför dennes kontroll ska han eller hon istället automatiskt komma i åtnjutande av förmånerna enligt direktivet utan någon prövning av skyddsskälen (andra ledet).

3. Migrationsöverdomstolens bedömning

Utgångspunkter för prövningen

Av utredningen i målet framgår att HA är registrerad hos UNRWA och det är ostridigt att han begagnat sig av UNRWA:s skydd eller bistånd strax innan han ansökte om asyl i Sverige. Enligt artikel 12.1 a i skyddsgrundsdirektivet är han därmed undantagen från Genèvekonventionens tillämpningsområde, men ska automatiskt anses som flykting om UNRWA:s skydd eller bistånd har upphört på grund av omständigheter utanför hans kontroll.

När skyddsgrundsdirektivet genomfördes i Sverige gjordes bedömningen att undantaget från Genèvekonventionens tillämpningsområde i artikel 12.1 a rymdes inom flyktingdefinitionen i 4 kap. 1 § utlänningslagen. I svensk rätt finns därför ingen bestämmelse som motsvarar artikel 12.1 a i direktivet. EU-domstolen har emellertid uttalat att bestämmelsen om upphörande av undantaget från att anses som flykting i artikel 12.1 a andra meningen är direkt tillämplig när en korrekt nationell lagstiftning saknas (direkt effekt). Bestämmelsen kan då åberopas av en enskild inför domstol.

Hur prövningen ska göras

Migrationsverket anser att skyddet från UNRWA inte upphör om det föreligger ett tillfälligt praktiskt hinder för att återvända till UNRWA:s verksamhetsområde. Enligt verket har skyddet och biståndet från UNRWA däremot upphört om en asylsökande inte kan återvända av skäl som hänför sig till skyddsbehov eller om UNRWA:s mandat har upphört och framhåller att detta följer av EU-domstolens avgöranden.

Av EU-domstolens och Migrationsöverdomstolens praxis (jfr El Kott m.fl. och MIG 2013:19) följer att hot mot den personliga säkerheten kan utgöra sådana omständigheter utom en asylsökandes kontroll som medför att undantaget från

Genèvekonventionens tillämpningsområde upphör och sökanden ska anses som flykting. Det framgår dock varken av Genèvekonventionens eller skyddsgrundsdirektivets ordalydelse att UNRWA:s skydd eller bistånd endast skulle kunna upphöra på grund av hot mot sökandens personliga säkerhet. Inte heller ger EU-domstolens eller Migrationsöverdomstolens praxis stöd för en sådan slutsats.

Syftet med såväl artikel 1 D i Genèvekonventionen som artikel 12.1 a i skyddsgrundsdirektivet är att palestinska flyktingar ska tillförsäkras ett kontinuerligt skydd. Förutsättningen för att tillämpningen av det undantag från att anses som flykting som anges i bestämmelserna ska upphöra och att flyktingstatus automatiskt ska beviljas, är att det föreligger yttre omständigheter utanför den sökandes kontroll som medför att han eller hon inte längre har tillgång till UNRWA:s skydd eller bistånd.

UNHCR har i sina riktlinjer lyft fram att det väsentliga vid bedömningen av om UNRWA:s skydd eller bistånd har upphört är att en sökande av objektiva skäl inte kan använda sig av detta skydd eller bistånd och att objektiva skäl, utöver skyddsbehov, kan vara att sökanden är förhindrad att återvända till UNRWA:s verksamhetsområde till följd av praktiska eller legala hinder. Enligt Migrationsöverdomstolen utgör praktiska och legala hinder som omöjliggör ett återvändande till UNRWA:s verksamhetsområde typiskt sett sådana yttre omständigheter som ligger utanför en sökandens kontroll och som kan innebära att UNRWA:s skydd eller bistånd har upphört. I en sådan situation kan det vara så att sökanden inte har möjlighet att få tillgång till skyddet varför han eller hon inte längre tillförsäkras ett kontinuerligt skydd.

UNHCR ger i sina riktlinjer flera exempel på vad som kan utgöra praktiska eller legala hinder för ett återvändande. De exempel som anges är bl.a. stängda gränser, avsaknad av erforderliga dokument för både resa och genomresa till det aktuella verksamhetsområdet för UNRWA. Vidare anges myndigheters vägran att utfärda erforderliga dokument samt riskfylld resväg som exempel. Enligt Migrationsöverdomstolen ger exemplifieringen stöd för att de praktiska och legala hindren mot att återvända måste vara både av en viss styrka och varaktighet för att skyddet eller biståndet från UNRWA ska anses ha upphört och bestämmelsen om upphörande av undantaget från att anses som flykting i artikel 12.1 a andra meningen i skyddsgrundsdirektivet ska kunna aktualiseras. Att det ska röra sig om yttre omständigheter utom en sökandes kontroll innebär därutöver att förutsättningarna i bestämmelsen inte är för handen om sökanden förhindrar ett återvändande genom att exempelvis vägra att samarbeta med relevanta myndigheter för att få tillgång till t.ex. resehandlingar och viseringar.

Bedömningen av om det föreligger praktiska eller legala hinder för att återvända till UNRWA:s verksamhetsområde ska göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Utgångspunkten är vid prövningstillfället aktuell landinformation (jfr MIG 2013:21). Dock kan också hänsyn tas till hur möjligheterna till återvändande har sett ut i närtid. Hänsyn bör även tas till om sökanden kan få erforderlig dokumentation både för inresa i UNRWA:s verksamhetsområde och för eventuell transitering. Vidare bör aktuella myndigheters vilja att medverka till att nödvändiga handlingar erhålls beaktas. Även förhållandena på resvägen måste bedömas. Om flera faktorer utanför sökandens kontroll som har betydelse för möjligheten att återvända till UNRWA:s verksamhetsområde är osäkra talar det för att situationen är sådan att sökanden inte längre har tillgång till skyddet eller biståndet från UNRWA. Så kan t.ex. vara fallet om ett utvisningsbeslut inte fattas på grund av situationens komplexitet.

Bedömningen i detta fall

Det framgår av landinformationen i målet att det förelegat hinder för palestinier att återvända till Gaza sedan i vart fall 2014. Vidare har Migrationsverket genom sitt rättsliga ställningstagande ansett att det förelegat inresehinder för palestinier i Gaza i vart fall senast från oktober 2016. För en sökande som ska återvända till Gaza utgör gränsövergången Rafah mellan norra Sinai i Egypten och Gaza den enda internationella gränsövergången. Ett återvändande förutsätter således att det är praktiskt möjligt att resa genom Egypten. Sedan 2014 har gränsövergången i Rafah i hög utsträckning varit stängd och hållits öppen mycket sporadiskt och endast under korta tidsintervall, ibland bara under några timmars tid. Under 2018 har emellertid möjligheterna att resa in och ut ur Gaza avsevärt förbättrats. Från att under flera år i praktiken ha varit stängd, har gränsövergången vid Rafah sedan juli 2018 varit öppen fem dagar i veckan med enstaka undantag. Tidigare gällde att alla palestinier behövde transitvisering från Egypten för att kunna passera landet på väg till Gaza. De hölls också kvar på Kairos flygplats om gränsövergången inte var öppen. Numera gäller att om flygbolaget före avfärd vet att gränsövergången är öppen behövs inte sådan transitvisering för palestinier med pass utfärdat av PA-myndigheten. Trots att visering inte längre behövs får palestinier inte röra sig fritt på egyptiskt territorium. På flygplatsen behöver de vänta på att bussarna till gränsövergången fylls på, vilket kan ta allt från några timmar till dagar. Därefter sker resan genom Sinai med flera militära vägspärrar och en osäker säkerhetssituation. Enligt uppgift kan alla komma in i Gaza som har ett giltigt palestinskt id med Gaza-registrering och/eller PA-utfärdat pass (Migrationsverkets rättsliga ställningstagande angående situationen i Gaza, SR 54/2016, den 4 oktober 2016, s. 9-10, Lifos rapport, version 1.0, Situationen i Palestina - Västbanken och Gaza, den 22 maj 2019, s. 64-65 och 68).

Landinformationen talar för att de svårigheter som finns för att återvända till Gaza har minskat betydligt under 2018. Gränsövergången är numera öppen i betydligt högre utsträckning än den varit före juli 2018. HA har tidigare haft ett pass utfärdat av PA-myndigheten och det finns inget som talar för att han skulle ha svårigheter med att få det utgångna passet förnyat. För personer med pass utfärdade av PA-myndigheten ställs inte längre samma krav på transitvisering i Egypten. Mot detta ska vägas säkerhetssituationen på resan genom Sinai. Vid en bedömning av HA:s situation anser Migrationsöverdomstolen sammantaget att svårigheterna för honom att återvända till Gaza i dag inte är av den karaktären att bestämmelsen i artikel 12.1 a andra meningen i skyddsgrundsdirektivet aktualiseras. Det föreligger därför inte grund för att anse att HA är flykting på grund av att UNRWA:s skydd eller bistånd har upphört. Migrationsverkets överklagande ska därför bifallas.

Domslut

Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen bifaller överklagandet och upphäver migrationsdomstolens dom.