MIG 2020:6

Migrationsverket

Migrationsverket beslutade den 25 juni 2018 att utvisa HF. Beslutet vann laga kraft den 7 maj 2019. Den 20 maj 2019 dömdes han av allmän domstol bl.a. till utvisning på grund av brott och efter avtjänat fängelsestraff togs han i förvar den 13 augusti 2019. I september 2019 lämnade han in en anmälan om verkställighetshinder och den 27 september 2019 beviljade migrationsdomstolen honom prövning av frågan om uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 19 b § utlänningslagen (2005:716).

Både Migrationsverket och Polismyndigheten fattade den 11 oktober 2019 beslut om att hålla kvar HF i förvar. HF överklagade Migrationsverkets beslut. Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen (2019-11-05, ordförande Odenstad), undanröjde Migrationsverkets beslut på den grunden att det var Polismyndigheten och inte Migrationsverket som var behörig myndighet att fatta beslut i frågan om förvar.

Migrationsverket överklagade domen och yrkade att Migrationsöverdomstolen skulle ändra migrationsdomstolens dom och fastställa Migrationsverkets beslut om förvar. Migrationsverket förde fram i huvudsak följande. Polismyndighetens ansvar som handläggande myndighet enligt 10 kap. 13 § 2 utlänningslagen gäller inte under tid då ärendet inte får verkställas till följd av ett beslut om inhibition eller ny prövning. Frågan är vad som gäller när en prövning enligt 12 kap. 19 b § utlänningslagen beviljas. I samband med att regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning flyttades över till Migrationsverket ströks ordet ”ny” ur dåvarande 12 kap. 19 a § (nuvarande 12 kap. 19 b § utlänningslagen). Det framgår av förarbetena att ingen ändring i sak avsågs. Av förarbetena till de ändringar som gjordes i 10 kap. 13 § utlänningslagen till följd av införandet av skyddsgrundsdirektivet framgår att skrivningen i dåvarande 10 kap. 13 § 2, motsvarande nuvarande 10 kap. 13 § andra stycket, omfattade ny prövning enligt såväl 12 kap. 19 § utlänningslagen som dåvarande 12 kap. 19 a § samma lag. I aktuellt fall är det tydligt att det är fråga om en ny prövning då HF tidigare fått sina asylskäl prövade. Den myndighet som är ansvarig för verkställigheten av ett avlägsnandebeslut är också ansvarig för förvarsbeslutet. När prövning beviljas enligt 12 kap. 19 b § utlänningslagen får beslutet inte verkställas.

HF medgav Migrationsverkets talan i den del det avsåg frågan om handläggande myndighet. Migrationsverkets yrkade om att Migrationsöverdomstolen skulle fastställa Migrationsverkets beslut om att hålla honom i förvar godtogs däremot inte. För det fall Migrationsöverdomstolen skulle avgöra att Migrationsverket är handläggande myndighet ska överklagandet av verkets förvarsbeslut prövas i sak.

Polismyndigheten gavs tillfälle att yttra sig i målet och förde fram i huvudsak följande. Migrationsdomstolens dom ska kvarstå. Av ordalydelsen i 12 kap. 19 b § utlänningslagen framgår att det inte är fråga om en ny prövning. Det är inte heller fråga om att göra en ny prövning då verkställighetshinder ska prövas inom ramen för 12 kap. 19 b § utlänningslagen, utan snarare att göra en prövning av de omständigheter som anförts utgöra verkställighetshinder eftersom dessa inte tidigare prövats. I 12 kap. 14 § tredje stycket 2 utlänningslagen pekas Polismyndigheten ut som den verkställande myndigheten. Det finns inte heller av den anledningen skäl att låta Migrationsverket överta rollen som handläggande myndighet.

Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2020-03-31, Linder, Hammar, referent och Reimers / föredragande Reimer), yttrade:

1. Frågan i målet

Frågan i målet är om det är Polismyndigheten eller Migrationsverket som är handläggande myndighet i fråga om förvar i en situation där en utlänning utvisats av allmän domstol på grund av brott och därefter beviljats en prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 b § utlänningslagen.

2. Rättslig reglering

Enligt artikel 5 första punkten i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har var och en rätt till frihet och personlig säkerhet och ingen får berövas friheten utom i de i artikeln uppräknade fallen och i den ordning som lagen föreskriver.

Enligt 10 kap. 12 § första stycket utlänningslagen fattas beslut om förvar av den myndighet eller domstol som handlägger ärendet. Vidare anges i samma paragrafs andra stycke att om en utlänning som tagits i förvar eller står under uppsikt avvisas eller utvisas, ska den myndighet eller domstol som fattar beslutet pröva om utlänningen fortfarande ska hållas i förvar eller stå under uppsikt.

Polismyndigheten är handläggande myndighet bl.a. när Polismyndigheten tar emot ett beslut om avvisning eller utvisning för verkställighet och till dess att verkställighet skett (10 kap. 13 § första stycket 2 utlänningslagen). Detta gäller även om ärendet är föremål för prövning enligt 12 kap. 18-20 §§, dock inte under den tid då beslutet inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition eller ny prövning (10 kap. 13 § andra stycket). Polismyndigheten ska bl.a. verkställa en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott (12 kap. 14 § tredje stycket 2 utlänningslagen).

Undantaget från när Polismyndigheten är handläggande myndighet, som enligt 10 kap. 13 § andra stycket utlänningslagen gäller under den tid som en avvisning eller utvisning inte får verkställas på grund av ett beslut om ny prövning, infördes den 1 januari 2010 i samband med att det i 12 kap. 19 § tredje stycket och dåvarande 12 kap. 19 a § tredje stycket infördes automatiska verkställighetshinder. Detta fick till följd att Migrationsverket i dessa situationer inte längre kunde besluta om inhibition (prop. 2009/10:31 s. 276).

Migrationsverket är handläggande myndighet från det att verket tar emot ett ärende som verket ska pröva och till dess verket fattar beslut eller utlänningen har lämnat landet eller Polismyndigheten har tagit emot ärendet eller, om Migrationsverkets beslut överklagas, till dess ärendet tas emot av migrationsdomstolen (10 kap. 14 § första stycket 1 utlänningslagen).

Om en utlänning, som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, åberopar sådana omständigheter som kan antas utgöra bestående verkställighetshinder och dessa omständigheter inte kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare, ska Migrationsverket ta upp frågan om uppehållstillstånd till prövning (12 kap. 19 b § första stycket utlänningslagen). Innan frågan om uppehållstillstånd har prövats av en instans och där avslagits får utvisningsbeslutet inte verkställas (12 kap.19 b § tredje stycket).

3. Migrationsöverdomstolens bedömning

Migrationsöverdomstolen har i avgörandet MIG 2016:11 uttalat att höga krav på rättssäkerhet måste ställas när det gäller beslut om frihetsberövanden eller frihetsinskränkningar. För att undvika att enskilda utsätts för godtyckliga ingripanden måste det, utöver att det ska finnas stöd i lag för själva ingripandet, även finnas stöd för den enskilda myndigheten att fatta ett sådant beslut. Det måste också finnas klara principer för vem som är ansvarig för ett beslut om förvar eller uppsikt.

Vid användande av tvångsmedel gäller också att de tillämpliga bestämmelserna ska tolkas restriktivt. Av detta följer enligt Migrationsöverdomstolens mening att det i fråga om förvar inte finns något utrymme för tolkning som går utöver vad som uttryckligen anges i lag avseende i vilka fall en myndighet bär ansvaret som handläggande myndighet. De nu aktuella besluten om förvar har sin grund i att Polismyndigheten har tagit emot ett beslut av allmän domstol om att HF ska utvisas på grund av brott. Av 10 kap. 13 § andra stycket utlänningslagen framgår att Polismyndigheten då är handläggande myndighet utom under den tid då utvisningsbeslutet inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition eller ny prövning. HF har beviljats en prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 b § samma lag. Det är alltså varken frågan om ett beslut om inhibition eller att ny prövning beviljats. Det finns inte något uttryckligt stöd i lag för att Migrationsverket är handläggande myndighet i denna situation och därmed får besluta om förvar i stället för Polismyndigheten. Det var således riktigt av migrationsdomstolen att undanröja Migrationsverkets beslut om förvar. Överklagandet ska därför avslås.