RÅ 2000:2
Kommunalt partistöd, innefattande förutom mandatbundet stöd ett grundstöd som utgjorde endast en liten andel av det totala stödet, har med beaktande av den ojämna mandatfördelningen i kommunfullmäktige ansetts utformat i strid med 2 kap. 10 § kommunallagen (1991:900)
Kommunfullmäktige i Sölvesborgs kommun beslutade den 27 november 1995, § 152, att kommunalt partistöd för 1996 skulle utgå med dels ett grundbidrag till varje i kommunfullmäktige representerat parti med 10 procent av basbeloppet, dels ett belopp per mandat med 55 procent av basbeloppet (1995 = 35 700). Beslutet innebar att grundstöd skulle komma att utgå med 3 570 kr per parti och mandatbundet stöd med 19 635 kr per mandat.
Länsrätten i Blekinge län
B.H. överklagade och yrkade att länsrätten skulle pröva om det fattade beslutet stred mot bestämmelse i lag. Han hävdade att beslutet stred mot lagen då det i lagtexten tydligt framgick att stödet ej fick utformas så att det otillbörligt gynnade eller missgynnade något verksamt parti i fullmäktige. Till stöd för sin talan hade B.H. åberopat i huvudsak följande omständigheter. Det överklagade beslutet innebar exempelvis att Kristdemokratiska Samhällspartiet (kds) fick betala 38 procent av sitt partistöd till inbesparingen. Motsvarande procent för Socialdemokraterna (s) var 2,7. Partistödet skulle enligt lagen garantera även mindre partier möjlighet till informativ och opinionsbildande verksamhet. För de partier som endast hade något eller några få mandat var ett grundstöd på 3 570 kr i realiteten inget stöd. Det räckte inte ens till papperskostnaden för ett utskick till kommunens åtta tusen väljare. Av det totala partistödet var det nu beslutade grundstödet endast 2,53 procent, vilket rimmade dåligt med propositionens intentioner.
Sölvesborgs kommun motsatte sig att beslutet upphävdes eftersom det inte stred mot lag eller annan författning och åberopade i huvudsak följande. Av 2 kap. 10 § kommunallagen (1991:900), KL, framgick att det var fullmäktige som hade att besluta om partistödets omfattning och formerna härför. Vidare framgick att stödet inte fick utformas så att det otillbörligt gynnade eller missgynnade ett parti. Redan av paragrafens lydelse framgick att det inte var en tillräcklig grund för upphävande av fullmäktiges beslut att ett parti ansåg sig vara orättvist behandlat eller missgynnat i förhållande till andra partier. Lagstiftningen ställde nämligen därutöver upp ett krav på att eventuellt gynnande eller missgynnande skulle ha skett på ett otillbörligt sätt.
Domskäl
Länsrätten i Blekinge län (1996-05-24, ordförande Antonsson) yttrade: Enligt 10 kap. 8 § 4 KL skall ett överklagat beslut upphävas om det strider mot lag eller annan författning. Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe. Enligt 2 kap. 9 § KL får kommuner och landsting ge ekonomiskt bidrag och annat stöd (partistöd) till de politiska partier som är representerade i kommunfullmäktige. Enligt 10 § skall fullmäktige besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte utformas så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. - Länsrätten är begränsad till att pröva lagligheten av det fattade beslutet i sig. Hur partistödet fördelades tidigare år saknar betydelse för rättens prövning. - Frågan i målet är huruvida det av kommunfullmäktige beslutade partistödet otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. I fråga om innebörden av begreppet "otillbörligt" framgår av motiven till kommunallagen - prop. 1991/92:66 s. 11 och KU 1991/92:18 s. 4 - att det med hänsyn till rättviseskäl i allmänhet inte kan anses tillräckligt med ett stöd som fördelas efter antalet mandat i kommunfullmäktige. Ett sådant stöd kan dock vara möjligt i vissa undantagssituationer, exempelvis vid en förhållandevis jämn mandatfördelning. Oavsett vilka former av partistöd som används i en kommun eller ett landsting skall det totala partistödets fördelning ligga till grund för bedömningen om kraven att stödet inte får otillbörligt gynna eller missgynna ett parti uppfylls. Enligt motiven bör det kommunala partistödet numera ses som ett allmänt samhälleligt stöd för att förbättra partiernas möjlighet att utveckla en aktiv medverkan i opinionsbildningen bland medborgarna och därigenom stärka den kommunala demokratin. - Regeringsrätten fann i rättsfallet RÅ 1994 ref. 104 att ett system med enbart mandatbundet partistöd inte uppfyllde lagens krav när mandatfördelningen i fullmäktige var 21, 15, 4, 3, 2, 2 och 1. - Av utredningen i förevarande mål framgår att antalet mandat i fullmäktige för de olika partierna är 27, 10, 4, 3, 2, 2 och 1. Mandatfördelningen är således ojämnare än i rättsfallet från Regeringsrätten. Det torde stå klart att ett partistöd fördelat enbart efter antalet mandat i förevarande fall inte skulle uppfyllt lagens krav. Frågan uppkommer då om ett grundstöd som uppgår till 3 570 kr per parti och år är tillräckligt för att lagens krav på rättvisa är uppfyllt. Som anförts ovan är det den totala fördelningen av partistödet som skall ligga till grund för bedömningen. - Enligt det överklagade beslutet skall de respektive partierna erhålla följande belopp i partistöd: 533 715, 199 920, 82 110, 62 475, 42 840, 42 840 samt 23 205 kr. Partiernas andel av antalet mandat i fullmäktige respektive partiernas andel av det totala partistödet uttryckt i procent är 55,1 respektive 54,1; 20,4 respektive 20,3; 8,2 respektive 8,3; 6,1 respektive 6,3; 4,1 respektive 4,3; 4,1 respektive 4,3 samt 2,0 respektive 2,4. - Länsrätten beslutar följande. - Det av fullmäktige beslutade systemet för fördelning av partistöd ger ett resultat som endast i obetydlig omfattning avviker från vad resultatet skulle blivit om ett system med endast mandatbundet bidrag skulle tillämpats. Mandatfördelningen i fullmäktige uppvisar så stora skillnader mellan partierna att det av fullmäktige beslutade systemet inte kan anses förenligt med 2 kap. 10 § första stycket KL. Länsrätten finner med hänsyn till det anförda att det av fullmäktige beslutade partistödet utformats så att det otillbörligt gynnar vissa partier och missgynnar andra. Beslutet strider därför mot 2 kap. 10 § KL och skall sålunda upphävas. - Länsrätten upphäver Sölvesborgs kommunfullmäktiges beslut av den 27 november 1995, § 152.
Kammarrätten i Jönköping
Sölvesborgs kommun överklagade och yrkade att länsrättens dom skulle upphävas och anförde bl.a. följande. Den i KL intagna rättviseprincipen innebar att det i allmänhet kunde krävas att partistödet inte fördelades enbart per mandat. Avsikten med partistödet var dock inte att helt avlasta partierna deras eget ansvar för finansieringen av verksamheten. Någon lagbestämd miniminivå för grundstödet hade heller inte uppställts och enligt förarbetena behövde inte ens det förhållandet att grundstödet satts till lägre nivå för ett litet parti uppfattas som otillbörligt missgynnande. Kammarrätten i Sundsvall hade i dom den 9 juni 1995, mål nr 802-1995, prövat lagligheten av ett beslut om partistöd i Kramfors kommun. Grundstödet där utgjorde 12,5 procent och det mandatbundna stödet 46 procent av basbeloppet. Det minsta partiet med ett mandat erhöll 20 884 kr och det största partiet med 33 mandat erhöll 546 388 kr. Kammarrätten fann i sin lagakraftvunna dom att partistödet inte utformats så att något parti kunde anses otillbörligt gynnat eller missgynnat. Vid en jämförelse mellan förhållandena i det ovan relaterade fallet och det nu ifrågavarande kunde konstateras att det största partiet i Kramfors kommun erhållit ett större partistöd än det största partiet i Sölvesborgs kommun, medan de mindre partierna i Kramfors kommun erhållit ett lägre partistöd än de minsta partierna i Sölvesborgs kommun. Med hänsyn till vad som uttalades i förarbetena och med hänvisning till Kammarrättens i Sundsvall dom borde länsrättens dom upphävas.
B.H. bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Det starkaste skälet att inte ändra länsrättens dom var det i domen angivna rättsfallet RÅ 1994 ref. 104. Den av Sölvesborgs kommun åberopade kammarrättsdomen kunde inte anses prejudicerande. Ett grundstöd om
3 570 kr var i praktiken inte något stöd alls. Småpartierna missgynnades med ett sådant system. Det stred både mot lagens anda och bokstav. Såväl det största som det minsta partiet skulle bedriva informativ och opinionsbildande verksamhet riktad till kommunens invånare. Under ett icke valår uppgick kostnaderna härför för ett litet parti till cirka 50 000 kr.
Prövningstillstånd meddelades.
Domskäl
Kammarrätten i Jönköping (1996-09-23, Alkman, Ekman, Ritseson, referent, samt de särskilda ledamöterna Klintberg och Scheutz) yttrade: Såsom länsrätten anfört uppvisar mandatfördelningen i Sölvesborgs kommunfullmäktige så stora skillnader mellan partierna att ett system med enbart mandatbundna bidrag inte kan anses förenligt med 2 kap. 10 § första stycket KL. Det av fullmäktige beslutade systemet medför, såvitt gäller fördelningen av det totala partistödet, ett resultat som visserligen avviker från det som följer av ett system med endast mandatbundet stöd på så sätt att de mindre partierna erhåller en något större andel av det totala stödet. Kammarrätten delar emellertid länsrättens bedömning att denna avvikelse är så obetydlig att stödets utformning får anses otillbörligt gynna vissa partier och missgynna andra. Det av fullmäktige beslutade systemet är sålunda inte förenligt med bestämmelserna i 2 kap. 10 § första stycket KL. Överklagandet skall därför avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Sölvesborgs kommun fullföljde sin i kammarrätten förda talan.
B.H. bestred bifall till överklagandet.
Prövningstillstånd meddelades.
Regeringsrätten (2000-02-02, Björne, Holstad, Rundqvist, Hulgaard, Wennerström) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. De i målet aktuella bestämmelserna i KL liksom vissa förarbetsuttalanden av intresse har redovisats i länsrättens dom. Där har också erinrats om rättsfallet RÅ 1994 ref. 104 (III), i vilket ett kommunalt beslut om enbart mandatbundet partistöd, med beaktande av de skillnader som förelåg mellan partierna i fråga om mandatfördelningen i kommunfullmäktige, ansågs stå i strid med rättvisekravet i 2 kap. 10 § KL.
Det i förevarande fall beslutade partistödet inbegrep utöver mandatbundet stöd ett grundstöd. Grundstödet till ett vart av de sju i kommunfullmäktige representerade partierna skulle dock uppgå till endast 10 procent av basbeloppet, eller 3 570 kr, medan det mandatbundna stödet skulle utgöra 55 procent av basbeloppet för vart och ett av de 49 mandaten i fullmäktige. Totalt skulle således utges partistöd med 987 105 kr, varav 24 990 kr (knappt 3 procent) i grundstöd och återstoden (drygt 97 procent) i mandatbundet stöd. Mandaten i fullmäktige var ojämnt fördelade på de olika partierna med 27, 10, 4, 3, 2, 2 respektive 1 mandat.
Beslutet har således inneburit att det totala partistödet skulle fördelas på ett sätt som inte väsentligt avvikit från vad som hade varit fallet om fördelningen skett med utgångspunkt enbart i mandaten i fullmäktige. Vid sådant förhållande finner Regeringsrätten med beaktande av den ojämna mandatfördelningen att beslutet har getts en utformning som otillbörligt gynnat vissa partier och missgynnat andra. Beslutet strider följaktligen mot 2 kap. 10 § KL.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.