Prop. 1940:239

('med förslag till ändrad lydelse av § 63 regeringsformen och § 39 mom. 1 riksdagsordningen',)

Kungl. Majlis proposition nr 239.

1

Nr 239.

Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till ändrad

lydelse av § 63 regeringsformen och § 39 mom. 1 riksdagsordningen; given Stockholms slott den 7 maj 194-0.

Under åberopande av bilagda i statsrådet förda protokoll vill Kungl. Majit härmed till riksdagens prövning i grundlagsenlig ordning framlägga härvid fogat förslag till ändrad lydelse av § 63 regeringsformen och § 39 mom. 1 riksdagsordningen.

GUSTAF.

K. G. Westman.

Bihang till riksdagens protokoll 1940. 1 sami. Nr 239.

1

Kungl. Maj.ts proposition nr 239.

3

Utdrag av protokollet över justitiedepartementsärenden, hållet in­

för Hans Maj.t Konungen i statsrådet ä Stockholms slott den 7 maj 19U0.

Närvarande:

Statsministern

H^ansson,

ministern för utrikes ärendena

G^unther,

statsråden

P^ehrsson-B^ramstorp, W^estman, W^igforss, M^öller, S^köld, Q^uensel, E^riksson, B^ergquist, B^agge, A^ndersson, D^omö.

Chefen för justitiedepartementet^ statsrådet Westman, anmäler efter ge­ mensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga örn ändring av § 63 regeringsformen m. m. och anför därvid följande.

Olika former av finansfullmakter.

Före tillkomsten under senare år av allmänna beredskapsstaten och bered- skapsstaten för försvarsväsendet lia Kungl. Maj :ts möjligheter att mellan riks­ dagarna bestrida utgifter för sådana ändamål, vilka icke ha förutsetts vid riksstatens fastställande, varit relativt begränsade.

I främsta rummet komma de tvenne kreditiv, som enligt § 63 regeringsfor­ men skola stå till Kungl. Maj:ts disposition för oförutsedda händelser. Det nämnda grundlagsstadgandet är av följande lydelse:

»Dessutom böra, för oförsedda händelser, tvenne särskilda tillräckliga summor anslås och till utbetalning å riksgäldskontoret anvisas; den ena att vara tillgänglig, då Konungen, till rikets försvar eller andra högst viktiga och angelägna ändamål, sedan hela statsrådets tankar däröver blivit inhämtade, finner den vara oundvikligen nödig; den andra att, vid infallande krig, av Konungen lyftas, sedan Han statsrådet in pleno hört och riksdagen samman­ kallat. Riksdagens förseglade anordning å sistnämnda summa må ej förr brytas, eller summan av fullmäktige i riksgäldskontoret utbetalas, än sedan riksdagskallelsen blivit i allmänna tidningarna kungjord.»

Det endast efter riksdagskallelse disponibla s. k. stora kreditivet har aldrig av Kungl. Majit tagits i anspråk, det andra eller s. k. lilla kreditivet har där­ emot utnyttjats vid åtskilliga tillfällen. Krcditiven lia under senare tid an­ slagits nied 15 miljoner kronor för vartdera.

För tillgodoseende mellan riksdagarna av behov, som i riksstaten icke bli­ vit förutsedda, stå vidare till Kungl. Maj:ts disposition anslagen till extra ut­ gifter; med hänsyn till de obetydliga belopp, vartill dessa anslag beräknats å riksstaten, kunna med deras tillhjälp icke bestridas utgifter av större om­ fattning.

Kungl. Maj:ts proposition nr 239.

Under tiden närmast före förra världskriget samt under detta förekom, att sådana utgifter, som måste täckas av statsmedel, bestredos förskottsvis av under händer varande medel, varefter de hos riksdagen anmäldes till ersättande. Dessa förskottsvis bestridda utgifter uppgingo under förra världskriget till högst avsevärda belopp. Beträffande dessa utgifter tilläm­ pades, då riksdagen var samlad, vanligen den metoden, att Kungl. Maj:t begärde riksdagens bemyndigande att använda och av tillgängliga medel, mot framtida anmälan till ersättande, förskjuta för vederbörande ändamål erforderliga belopp. Vid 1918 års riksdag fattades beslut örn förskottssyste- mets avskaffande.

I syfte att tillgodose det medelsbehov, som kunde erfordras till sådana brådskande oförutsedda utgifter, vilka med hänsyn till sin storlek icke lämp­ ligen kunde bestridas med anlitande av anslagen till extra utgifter samt icke heller vore av den art, som omförmäles i § 63 regeringsformen, uppfördes i stället av nyssnämnda riksdag å riksstaten ett förslagsanslag till oförutsedda utgifter. Samtidigt blevo anslagen till extra utgifter föremål för väsentliga höjningar. Anslaget till oförutsedda utgifter skall enligt de villkor, som av riksdagen årligen fastställas för anlitande av detta anslag, stå till Kungl. Maj:ts förfogande

Maj:ts förfogande stående medel,

att utgiften icke heller är av den art, som omförmäles i § 63 regerings­ formen, samt

att genast vid riksdagens början en särskild specificerad anmälan göres till riksdagen om de utgifter, Kungl. Majit under det senaste året beslutat anvisa till utgående från anslaget;

dels ock för bestridande av utgifter å inkomsttiteln 'övriga diverse inkoms­ ter’, för vilkas gäldande inkomsterna å samma titel icke förslå».

Här bör vidare erinras, att vid vissa under senare tid uppkomna svårig­ heter för kreditinrättningar speciella former för statliga kreditiv av mera till­ fällig karaktär utnyttjats.

Under senare år har utbildats en ny form av finansfullmakt för vissa oför­ utsedda händelser, nämligen en av riksdagen godkänd beredskapsstat, till vilken anknytes bemyndigande för Kungl. Majit att under vissa villkor fast­ ställa staten att lända till efterrättelse för bestridande förskottsvis av vissa utgifter, för vilka täckning sedermera skall beredas å av riksdagen fastställd tilläggsstat. Beredskapsstaten har framträtt i två, delvis från varandra skil­ da typer, numera betecknade allmän beredskapsstat och beredskapsstat för försvarsväsendet.

Allmänna b er edskap sstater ha fastställts för budgetåret 1938/ 39 av 1938 års riksdag och för budgetåret 1939/40 av 1939 års lagtima riks­

Kungl. Maj:ts proposition nr 239.

5

dag. Denna forin för finansfullmakt har motiverats av behovet att vid vi­ kande konjunkturer sätta i gång investeringsarbeten för statens eller en­ skildas räkning till motverkande av arbetslöshet, därvid stor skyndsamhet är påkallad, örn de avsedda åtgärderna skola vara av värde.

Den allmänna beredskapsstaten är en av riksdagen godkänd anslagsplan som utformats analogt med riksstaten och som upptager anslag för utgifts- ändamål vilka blivit föremål för Kungl. Maj:ts och riksdagens prövning efter en utredning och med stöd av en motivering av samma karaktär, som är regel när det gäller anslag å riksstaten. Beredskapsstaten omfattar endast en utgiftssida. Anslagen betecknas förskottsanslag och få icke överskridas. Vid allmänna beredskapsstaten är knutet ett bemyndigande för Kungl. Majit att, örn så till följd av en väsentlig försämring av konjunkturläget inom lan­ det eller inom vissa näringsområden prövas erforderligt, fastställa bered­ skapsstaten eller viss del därav att lända till efterrättelse såsom förskotts- stat samt att ställa å förskottsstaten upptagna anslag till vederbörande myn­ digheters förfogande. I den mån Kungl. Majit utnyttjar den till beredskaps­ staten knutna fullmakten sker detta alltså genom fastställande av förskotts- stat, omfattande hela beredskapsstaten eller viss del av denna. Anslags- tekniskt gäller för anslagen å en sådan förskottsstat, att de äro underkastade för motsvarande riksstatsanslag gällande förfogande- och dispositionsregler och sålunda, bland annat, grunda vanlig dragningsrätt å statsverkets check­ räkning i den mån de tillhöra driftbudgeten, och finansieras av riksgälds­ kontoret i den mån de tillhöra kapitalbudgeten, men att utgifter å anslagen skola redovisas vid sidan av riksstaten. Redovisningen av de utgifter som bestridas med stöd av en förskottsstat anknytes direkt till anslagsfördelningen å denna. Då utgifterna alltså regelbundet bestridas såsom förskott, skall Kungl. Majit å särskild tilläggsstat äska medel för de arbeten som må hava igångsatts med stöd av det till anslagsplanen knutna bemyndigandet. Här­ igenom blir det tillfälle till bestämning av medelsanvisningarnas slutliga karaktär i anslagstekniskt hänseende. På samma gång erhåller riksdagen tillfälle att vidtaga eventuellt erforderliga kompletteringar av arbetsprogram­ met samt att pröva finansieringsfrågan. Tilläggsstat för reglering av för- skottsstatens utgifter har ansetts böra framläggas så tidigt under riksdagen, att riksdagen snarast möjligt beredes tillfälle att pröva de åtgärder, som av en rådande kris påkallas och för vilka anslag å tilläggsstat måste beviljas.

De hittills godkända allmänna beredskapsstaterna med därtill knutna be- myndiganden lia icke tagits i anspråk av Kungl. Majit.

Den form, som sålunda godkänts för finansiering mellan riksdagarna av .större oförutsedda utgifter för bekämpandet av arbetslösheten, har tjänat som mönster vid utarbetandet av en fullmakt för opåräknade lörsvarsbered- skapsutgifter. Beredskapsstaten för försvarsväsendet utgör en finansfullmakt, utformad såsom en särskild stat, vilken under vissa omständigheter får sättas i kraft såsom förskottsstat. Det har emellertid varit nödvändigt alt i vissa avseenden giva denna beredskapsstat en annan teknisk utformning än beredskapsstaten för arbetslösheten.

Kungl. Maj:ts proposition nr 239.

9

av fullmäktige i riksbanken och fullmäktige i riksgäldskontoret (RF). I motsats till vad som i § 4 i lagen föreslagits örn rätt till överskridande under vissa villkor av anslag å beredskapsstat för försvarsväsendet skall enligt § 5 i lagen beträffande allmän beredskapsstat gälla, att anslag å sådan stat, som satts i kraft att gälla såsom förskottsstat, icke må överskridas.

Det framlagda förslaget innebär vidare att de nuvarande bestämmelserna örn kreditiveni§63 regeringsformen och § 39 mom. 1 riksdagsordning­ en skola bortfalla.

I förslaget till lag angående bestridande av vissa utgifter till i riksstaten icke förutsedda ändamål har under § 1 intagits föreskrift, att riksdagen skall till oförutsedda utgifter för varje statsregleringsår å riksstaten anvisa ett förslagsvis beräknat anslag att stå till Konungens förfogande under vissa i paragrafen angivna villkor. Dessa ansluta sig väsentligen till vad som för närvarande gäller beträffande dispositionen av det å driftbudgeten upptagna förslagsanslaget till oförutsedda utgifter. Det nu gällande villkoret, att anslaget icke må disponeras för utgift av den art, som omförmäles i § 63 regeringsformen, har såtillvida ändrats, att de utgiftsändamål, som icke få tillgodoses medelst anslaget till oförutsedda utgifter, inskränkts till såda­ na ändamål, för vilka försvarsberedskapsstaten är avsedd. Den nuvarande bestämmelsen, att nämnda anslag står till förfogande bland annat för bestri­ dande av utgifter å inkomsttiteln »övriga diverse inkomster», för vilkas gäl­ dande inkomsterna å samma titel icke förslå, har bortfallit.

I avseende å dispositionen av anslagen till extra utgifter föreslås ej någon ändring.

De sakkunniga anmärka, att ingen av de fullmakter, som sålunda enligt förslaget skulle stå till Kungl. Maj :ts förfogande, är lämpad att tagas i anspråk för mera betydande stödåtgärder åt kreditinrättningar eller andra dylika före­ tag, som kommit i svårigheter. För sådant ändamål förutsättes att, såsom hittills, mera tillfälliga fullmakter skola lämnas, dock att erforderliga medels­ anvisningar därvid icke böra ske vid sidan av riksstaten utan äga rum genom anslag å denna.

Beträffande motiveringen för de av de sakkunniga framlagda förslagen hänvisas till de sakkunnigas promemoria.

Över de sakkunnigas promemoria ha yttranden avgivits av statskontoret, riksräkenskapsverket och fullmäktige i riksgäldskontoret. Statskontoret och riksräkenskapsverket ha därvid lämnat de sakkunnigas förslag utan huvud­ saklig erinran, och fullmäktige i riksgäldskontoret ha tillstyrkt, att försla­ gen läggas till grund för proposition till riksdagen.

Den allmänna beredskapsstaten och beredskapsstalen för försvarsväsendet lia under trycket av den senare tidens förhållanden utbildats vid sidan av grundlagen såsom nya former för tillgodoseende av vissa, till sin omfatt­ ning ej beräkneliga behov. Tillkomsten av de allmänna beredskapsstaterna bär betingats av önskemålet att vid inbrytande ekonomisk kris lia medel

Bihang till riksdagens protokoll 1940. 1 saini. Nr 239.

2

Departe­

ments. cliefen.

Bilaga A.

Till Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. Finansdepartementet.

Genom beslut den 19 maj 1939 bemyndigade Kungl. Majit chefen för fi­ nansdepartementet att tillkalla högst tre sakkunniga för att inom departe­ mentet biträda med utredning av frågan örn den rättsliga utformningen av finansfullmakter för de fall som avses i § 63 regeringsformen och därmed sammanhängande författningsrum. Med stöd av detta bemyndigande till­ kallades såsom sakkunniga följande personer, nämligen riksgäldsfullmäkti- ges ordförande, filosofie doktorn K. E. H. Hildebrand, tillika ordförande, numera tillförordnade generaldirektören och chefen för riksräkenskapsverket P. S. Runemark samt professorn vid Göteborgs högskola G. Andrén. De sakkunniga hava antagit benämningen 1939 års finansfullmaktssakkunniga.

Chefen för finansdepartementet har till sekreterare hos de sakkunniga för­ ordnat numera sekreteraren hos sparbanksinspektionen J. T. A. Broomé.

Sedan de sakkunniga slutfört sitt uppdrag, få de härmed vördsamt över­ lämna bifogade P. M. med förslag till ändring av § 63 regeringsformen m. m. jämte till promemorian hörande bilagor.

Stockholm den 24 februari 1940.

KARL HILDEBRAND.

P. S. RUNEMARK.

GEORG ANDRÉN.

j

Allan Broomé.

Bihang till riksdagens protokoll 19i0. 1 sami. Nr 239.

1

.1* Li­

­

tt '< • *

*

V

r.*

Angelägenheten av att modernisera grundlagarnas regler om finansiell be­ redskap för oförutsedda händelser har framhållits även i förenämnda mo­ tion. De åtgärder, som nu kunde vidtagas, vore enligt motionärerna endast av provisorisk karaktär, och snarast möjligt borde genom grundlagsändring skapas nya fasta former för ifrågavarande beredskap, varvid även de behov, som nu tillgodoses medelst den allmänna beredskapsstaten, torde böra be­ aktas.

Slutligen må nämnas, att riksdagen i sin skrivelse i ärendet även berört frågan om det läge som uppkommit i avseende å de i § 63 regeringsformen omförmälda kreditiven och därvid uttalat:

'Departementschefen har meddelat, att utredning och förslag rörande de kon­ sekvenser i grundlagshänseende, som synts bliva en följd av denna omläggning, skulle komma att framläggas för 1940 års riksdag. Tillsvidare måste alltså de kre­ ditiv anvisas, som enligt § 63 regeringsformen böra ställas till Kungl. Maj:ts förfogande, och riksdagen utgår från att, intill dess annorlunda kan komma att bliva bestämt, de kreditivsummor, som under en följd av år anvisats, även förbliva oförändrade. Emellertid vill riksdagen — i anslutning till av departementschefen gjort uttalande — betona att, då riksdagen nu godkänner en beredskapsstat för försvarsväsendet för budgetåret 1939/40, de kreditivbelopp, å vilka riksdagen i en­ lighet med gällande grundlagsbestämmelser lämnar anvisning, icke skola komma att anlitas för försvarsberedskapens stärkande.’

Den avsedda utredningen synes nu böra igångsättas. Arbetet bör inriktas på en förutsättningslös prövning av formen för en rättslig reglering av ifråga- kommande finansfullmakter, därvid särskilt bör beaktas möjligheten att an­ passa grundlagens regler om finansiell beredskap för de 'oförutsedda’ eller 'särskilda' händelser, varom talas i § 63 regeringsformen och § 39 riksdags­ ordningen, efter det förändrade läge och de nya behov, för vilka den all­ männa beredskapsstaten och beredskapsstaten för försvarsväsendet kunna sägas vara uttryck. Om bestämmelser om beredskapsstater anses böra in­ arbetas i grundlagen, torde även andra författningsrum, exempelvis § 2 an­ svarighetslagen för statsrådets ledamöter, vilka äga samband med ifråga­ varande grundlagsstadganden, böra revideras.»

5

II. Bestridande av oförutsedda utgifter annorledes än

med anlitande av beredskapsstater.

För tillgodoseende mellan riksdagarna av behov, som i riksstaten icke blivit förutsedda, stå till Kungl. Maj:ts disposition de kreditiv, som av riksdagen anvisas på grund av bestämmelserna i § 63 regeringsformen, samt anslagen till extra och oförutsedda utgifter, varjämte under de senaste åren särskilda beredskapsstater tillkommit. De sakkunniga lämna först en redogörelse för nyssnämnda kreditiv och anslag ävensom för vissa andra metoder, som tidi­ gare tillämpats för att mellan riksdagarna tillgodose oförutsedda ändamål.

§ 63 regeringsformen är av följande lydelse:

Dessutom böra, för oförsedda händelser, tvenne särskilda tillräckliga summor anslås och till utbetalning å riksgäldskontoret anvisas; den ena att vara tillgänglig, då Konungen, till rikets försvar eller andra högst viktiga och angelägna ändamål, sedan hela statsrådets tankar däröver blivit inhämtade, finner den vara oundvik­ ligen nödig; den andra att, vid infallande krig, av Konungen lyftas, sedan Han statsrådet in pleno hört och riksdagen sammankallat. Riksdagens förseglade an­ ordning å sistnämnda summa må ej förr brytas, eller summan av fullmäktige i riksgäldskontoret utbetalas, än sedan riksdagskallelsen blivit i allmänna tidningarna kungjord.

Det utan riksdagskallelse disponibla s. k. lilla kreditivet utgjorde vid rege­ ringsformens tillkomst 750,000 riksdaler riksmynt (kronor). Efter att ha varit föremål för flera höjningar under 1800-talet fastställdes detta kreditiv vid 1895 års riksdag till 7.5 miljoner kronor. Vid 1914 års senare riksdag höjdes sistnämnda belopp till 15 miljoner kronor. Det blott efter riksdags­ kallelse, vid infallande krig disponibla s. k. stora kreditivet uppgick ursprung­ ligen till 1.5 miljoner riksdaler riksmynt (kronor). Vid 1895 års riksdag fastställdes stora kreditivet till samma belopp som lilla kreditivet eller 7.6 miljoner kronor och detta belopp höjdes sedermera vid 1914 års senare riks­ dag till 15 miljoner kronor.

Grundlagsstadgandet har å ena sidan karaktären av ett bemyndigande för Konungen att intill de av riksdagen bestämda beloppen bestrida oförutsedda utgifter för vissa ändamål (summorna »anslås») och innefattar å andra sidan en föreskrift om en viss form för utbetalning i angivna krislägen (sum­ morna »anvisas till utbetalning å riksgäldskontoret»).

Stora kreditivet har aldrig av Kungl. Majit tagits i anspråk. Lilla kredi­ tivet har däremot vid åtskilliga tillfällen utnyttjats. En redogörelse för de uttag, som alltsedan år 1866 skett å sistnämnda kreditiv lämnas i en vid denna P. M. fogad bilaga nr 1, till vilken de sakkunniga få hänvisa. Enligt vad som framgår av denna bilaga lia under nyssnämnda tid utbetalningar från lilla kreditivet vid flera tillfällen skett till försvarsändamål. Sådana utbetalningar ägde bland annat rum under fransk—tyska kriget 1870—71, un­ der unionskrisen 1905 samt under förra världskriget. Under åren 1867— 1868 disponerades vidare detta kreditiv till förebyggande av hungersnöd, som på grund av rådande missväxt hotade vissa delar av landet. Lilla kreditivet utnyttjades sista gången år 1915.

Statens krigsberedskapskommission framlade den 23 augusti 1918 ett be­ tänkande rörande finans- och kreditväsendet vid krig samt allmän krigs- ekonomisk lagstiftning. Kommissionen, som bland annat upptog till behand­ ling § 63 regeringsformen, fann de såsom kreditiv anslagna summorna ej närmelsevis motsvara regeringsformens bestämmelse, att de skulle vara till­ räckliga. Kommissionen föreslog därför en avsevärd förhöjning av kredi- tivens belopp, nämligen för lilla kreditivet en höjning från 15 miljoner kronor till 100 miljoner kronor och för stora kreditivet en höjning från 15 miljoner kronor till 350 miljoner kronor. Kommissionen ansåg vidare, att det stora kre- ditivets användbarhet borde utsträckas till att omfatta förutom krigsfall även fall av enbart krigsfara. Förslaget föranledde icke några statsmakternas vi­ dare åtgärder.

Förutom kreditiven stå såsom förut nämnts för tillgodoseende mellan riksdagarna av sådana behov, vartill medel icke särskilt beräknats å riks- staten, till Kungl. Maj:ts förfogande de under de skilda huvudtitlarna upp­ förda maximerade anslagen till extra utgifter samt det utom huvudtitlarna uppförda förslagsanslaget till oförutsedda utgifter.

Med hänsyn till de obetydliga belopp, vartill extra utgiftsanslagen beräk­ nats å riksstaten, kunna med deras tillhjälp icke bestridas utgifter av större omfattning.

Från och med riksstaten för år 1919 har å riksstaterna utom de egentliga huvudtitlarna uppförts ett förslagsanslag till oförutsedda utgifter. Anslaget, som under de första åren beräknats till 500,000 kronor, är numera upptaget med 1 miljon kronor. Enligt de villkor, som av riksdagen årligen fastställas för anlitande av detta anslag, skall det stå till Kungl. Maj:ts förfogande

^dels för bestridande av utgifter, vilka äro av så brådskande art, att frågan ej hinner underställas riksdagen, under följande villkor, nämligen:

att utgiften är av den storlek, att vederbörande huvudtitels anslag till extra ut­ gifter med hänsyn till därå förefintliga behållningar icke lämpligen kan för ända­ målet anlitas,

att utgiften är av beskaffenhet att ej kunna bestridas av andra till Kungl. Maj:ts förfogande stående medel,

att utgiften icke heller är av den art, som omförmäles i § 63 regeringsformen, samt att genast vid riksdagens början en särskild specificerad anmälan göres till riksdagen örn de utgifter, Kungl. Maj:t under det senaste året beslutat anvisa till utgående från anslaget;

dels ock för bestridande av utgifter å inkomsttiteln övriga diverse inkomster, för vilkas gäldande inkomsterna å samma titel icke förslå».

Till stöd för tolkningen av det uppställda villkoret, att kostnader, som avses i § 63 regeringsformen, icke få täckas av anslaget till oförutsedda utgifter, må åberopas följande, vid utformningen av de för anslaget gällande dispositions- villkoren vägledande uttalande av kassaförlagskommittén i dess den 20 mars 1917 avgivna betänkande (sid. 72—73).

»Då beträffande ett visst slag av oförutsedda utgifter grundlagen anvisar en utväg för deras bestridande, nämligen det i 63 § regeringsformen omförmälda s. k. mindre kreditivet, vilket är för oförutsedda händelser tillgängligt, då Konungen, till rikets försvar eller andra högst viktiga och angelägna ändamål, sedan hela statsrådets tankar däröver blivit inhämtade, finner det vara oundvikligen nödigt, bör givetvis nu ifrågavarande anslag ej för sådant fall komma till användning. Att på förhand, vare sig genom att fastställa visst maximibelopp för utgift från anslaget till oförutsedda utgifter eller på annat sätt, uppdraga någon bestämd gräns

7

mellan de fall, då delta anslag bör anlitas, och dem, i vilka det mindre kreditivet bör tagas i anspråk, torde möta svårigheter och synes ej heller nödvändigt. Om det föreskrives, att anslaget ej bör användas i sådana fall, för vilka nyssnämnda kreditiv enligt regeringsformen är avsett, torde det nämligen kunna överlåtas åt Kungl. Majit att pröva, huruvida förutsättningarna för kreditivets anlitande före­ ligga eller icke. I regel bomme väl den ifrågavarande utgiftens storlek att här­ vid bliva avgörande. Örn en oförutsedd utgift å t. ex. en eller flera millioners storlek är av den brådskande art, att frågan ej hinner underställas riksdagen, kan väl dock i allmänhet förutsättas, att densamma avser sådant 'högst viktigt och an­ geläget ändamål’, som i 63 § i regeringsformen omförmäles. Då enligt kommitténs mening t. ex. bärgningen och reparationen av pansarbåten Tapperheten varit ett sådant ändamål, torde hinder icke hava mött att för denna utgift anlita kreditivet, i vilket fall förskottsvägen kunnat helt och hållet undvikas.»

Om än gränsen mellan användningsområdena för anslaget till oförutsedda utgifter respektive det s. k. lilla kreditivet — och därmed innebörden av ifrågavarande villkor för anslagsdispositionen — icke kan anses fullt klar, är det dock tydligt, att i alla händelser blott smärre utgifter för försvars­ ändamål varit avsedda att påföras anslaget.

I en vid denna P. M. fogad bilaga nr 2 ha upptagits vissa större utgifter, som utan riksdagens i förväg givna samtycke bestritts från anslaget till oför­ utsedda utgifter.

De sakkunniga övergå nu till att något beröra vissa tidigare tillämpade metoder för bestridande av utgifter till ändamål, som icke förutsetts vid riksstatens uppgörande.

Under tiden närmast före förra världskriget samt under detta förekom ofta, alt sådana utgifter, som måste täckas av statsmedel, bestredos av under händer varande medel, varefter de hos riksdagen anmäldes till ersättande. Dessa förskottsvis bestridda utgifter uppgingo under förra världskriget till högst avsevärda belopp. Beträffande dessa utgifter tillämpades, då riksda­ gen var samlad, vanligen den metoden, att Kungl. Majit begärde riksdagens bemyndigande att använda och av tillgängliga medel, mot framtida anmälan till ersättande, förskjuta för vederbörande ändamål erforderliga belopp.

Vid 1918 års riksdag fattades beslut om förskottssystemets avskaffande. Förslag härom bade dessförinnan framlagts av kassaförlagskommittén i dess i det föregående omnämnda betänkande. I syfte att tillgodose det medels­ behov, som kunde erfordras till sådana brådskande oförutsedda utgifter, vilka med hänsyn till sin storlek icke lämpligen kunde bestridas med anlitande av anslagen till extra utgifter samt icke heller vore av den art, som omförmäles i § 63 regeringsformen, uppfördes i stället av nyssnämnda riksdag såsom förut nämnts å riksstaten ett förslagsanslag till oförutsedda utgifter. Sam­ tidigt blevo anslagen till extra utgifter föremål för väsentliga höjningar.

Under den ekonomiska kris, som rådde i början av 1920-talet, bildades på förslag av Kungl. Majit med riksdagens samtycke år 1922 ett särskilt aktie­ bolag, Aktiebolaget Kreditkassan av år 1922, med uppgift att giva stöd åt svenska kreditanstalter enligt de närmare bestämmelser, som av Kungl. Majit meddelades. Utöver aktiekapitalet å 5 miljoner kronor, vilket tillsköts av ett antal enskilda svenska bankinrättningar, ställdes genom riksgäldskontoret till kassans förfogande för omförmälda ändamål en garantifond å 50 mil­ joner kronor i statsobligationer. Totalbeloppet av kassans förpliktelser skulle få uppgå till högst dubbla summan av kassans fonder, eller till 110 miljoner kronor. Vid en år 1928 vidtagen omorgansation av Kredit kassan blev sta­

ten ägare av praktiskt taget samtliga aktier i bolaget. Den av Kreditkassan bedrivna verksamheten skulle avse stöd åt kreditanstalt, som i anledning av annan kreditanstalts iråkade eller befarade insolvens bildats för att över­ taga den senare anstaltens förbindelser, ävensom medverkan vid rekonstruk­ tion av kreditanstalt genom lån till avlyftande av kreditanstalts engagemang. Kassan togs i anspråk för ett flertal stödaktioner. För täckande av de för­ luster, som uppstått på kassans rörelse, anvisades under flera år särskilda medel å riksstaterna. Kassan har numera likviderat och dess tillgångar och skulder hava överförts till riksgäldskontoret.

I detta sammanhang få de sakkunniga erinra om det stöd, som från statens sida lämnades Skandinaviska kreditaktiebolaget, sedan bolaget i samband med Kreugerkrisen år 1932 kommit i likviditetssvårigheter. Då riksdagen var samlad vid den tidpunkt, när svårigheterna för bolaget inträdde, kunde stödaktionen i detta fall vidtagas med riksdagens samtycke. Riksdagen be­ myndigade därvid riksgäldskontoret att å statens vägnar teckna och erlägga likvid för förlagsbevis i bolaget till ett belopp av 100 miljoner kronor även­ som lämna bolaget lån intill ett sammanlagt belopp av 115 miljoner kronor. De närmare villkoren för stödets åtnjutande angåvos i riksdagens beslut.

I samband med att vid 1932 års riksdag nyssnämnda stödåtgärder åt Skan­ dinaviska kreditaktiebolaget beslutades, bemyndigade riksdagen på framställ­ ning av Kungl. Majit fullmäktige i riksgäldskontoret att ställa till Kungl. Maj :ts förfogande ett belopp av 30 miljoner kronor att användas för läm­ nande av stöd åt svenska kreditinrättningar, som på grund av det rådande krisläget kunde befinnas vara i behov därav. Denna finansfullmakt utnytt­ jades för återställande av några affärsbankers grundfonder, vilka till följd av lidna förluster delvis gått förlorade.

9

III. Allmän beredskapsstat.

Till 1938 års riksdag framlade Kungl. Maj:t på chefens för finansdeparte­ mentet föredragning proposition nr 275 med förslag till beredskapsstat för budgetåret 1938/39. I propositionen föreslog Kungl. Maj:t riksdagen att dels godkänna detta förslag, dels ock bemyndiga Kungl. Majit att, om så till följd av en väsentlig försämring av konjunkturläget inom landet eller inom vissa näringsområden prövades erforderligt, fastställa beredskapsstaten eller viss del därav att lända till efterrättelse såsom förskottsstat samt att ställa å för- skottsstaten upptagna anslag till vederbörande myndigheters förfogande.

Förslaget till riksstat för budgetåret 1938/39 hade anpassats efter de krav en fortsatt god konjunktur syntes ställa på finanspolitikens utformning. För att möjlighet skulle föreligga att möta en eventuell konjunkturförsäm­ ring föreslogs i propositionen, att budgeten skulle kompletteras med en an- slagsplan, varigenom Kungl. Majit under vissa förutsättningar skulle kunna disponera medel för olika av riksdagen i särskild ordning prövade ändamål, som borde tillgodoses, om högkonjunkturen skulle brytas.

Frågan örn de budgettekniska anordningar, som erfordrades för vinnan­ de av den eftersträvade finansiella krisberedskapen, hade behandlats i en inom finansdepartementet upprättad promemoria, över vilken yttranden efter remiss hade avgivits av statskontoret och riksräkenskapsverket.

I promemorian behandlades i första hand två huvudalternativ, det ena innebärande att budgeten skulle utbyggas genom ett slags tilläggsstat med villkorliga anslag, det andra att anslagsplanen skulle utformas som en av riksdagen lämnad förskottsfullmakt, knuten till en specificerad investerings­ plan.

Det första alternativet förutsatte enligt promemorian, att anslagsäskanden, avseende arbeten av här ifrågavarande art, skulle beredas och prövas av så­ väl Kungl. Majit som riksdagen i enahanda ordning som äskanden å riks- staten. Riksdagsbeslutet skulle emellertid icke innebära ett anvisande av medel utan innefatta, att anslagen skulle upptagas å en särskild anslags- plan, beträffande vilken Kungl. Majit samtidigt skulle bemyndigas förordna, att densamma under vissa i riksdagsbeslutet närmare angivna förutsättningar skulle träda i kraft såsom en tilläggsstat. 1 anslagsplanen upptagna anslags- belopp skulle — därest dylikt förordnande meddelades — i budgetredovis­ ningen behandlas som örn de varit uppförda å riksstaten.

Enligt det andra alternativet skulle riksdagen bemyndiga Kungl. Majit att under angivna förutsättningar av tillgängliga medel förskottsvis bestrida kostnaderna för särskilda å en av riksdagen godkänd investeringsplan upp­ tagna arbeten. De förskotterade utgifterna skulle därefter ersättas genom anvisande av nästföljande års riksdag av erforderliga medel å särskild till- läggsstat. 1 delta fall skulle kunna tänkas att vid den första riksdagsbe­ handlingen investeringsplanen bleve föremål allenast för en mera generell granskning.

Slutligen ifrågasattes i promemorian en tredje lösning av förevarande spörs­ mål, innebärande en mellanform mellan ovannämnda båda alternativ. En­ ligt denna mellanform skulle riksdagen fastställa en villkorlig tilläggsstat på sätt i det första alternativet avsetts men samtidigt bemyndiga Kungl. Majit, att, därest konjunkturläget icke påkallade att anslagsplanen i sin helhet

trädde i kraft, i allt fall igångsätta vissa å planen upptagna arbetsföretag. I sistnämnda fall skulle anslagsplanen icke erhålla karaktären av tilläggs- stat utan kostnaderna för arbetsföretagen redovisas å förskottstitel för att av nästföljande riksdag ersättas genom anvisande av erforderliga medel å särskild tilläggsstat.

Den senast skisserade kompromisslösningen skulle enligt promemorian erbjuda förmånen av finansiella anpassningsmöjligheter utan uppoffrande av de garantier ur budgetteknisk synpunkt och med hänsyn till riksdagens kontrollmöjligheter, som ett beslut örn villkorlig tilläggsstat utan den ifråga­ satta uppmjukningen skulle skänka.

Föredragande departementschefen anförde bland annat följande:

»Den ifrågasatta finansfullmakten motiveras av att stor skyndsamhet är på­ kallad, örn de avsedda åtgärderna skola vara av värde. Av detta motiv för bemyn­ digandet följer, att de utgiftsändainål detta omfattar böra vara prövade på förhand på ett sådant sätt, att dröjsmål ej skall behöva uppkomma på grund av att ytter­ ligare mera väsentliga utredningar måste föregå en definitiv medelsdisposition. Även med hänsyn till den räckvidd, fullmakten skulle erhålla, måste kravet på en till­ fredsställande utredning och prövning redan på det förberedande stadiet upprätt­ hållas.

Vid övervägandet av den lämpliga utformningen av finansfullmakten har det av antydda skäl statt klart, att denna ej kan anknytas blott till en specificerad ehuru ej i detalj motiverad förteckning på företag, som skola få igångsättas i händelse av en vändning i den ekonomiska utvecklingen. De olika utgiftsändamålen böra bli föremål för Kungl. Majus och riksdagens prövning efter en utredning och med stöd av en motivering av samma karaktär, som är regel när det gäller anslag å riksstaten. Det torde vara ägnat att underlätta bedömningen, örn den plan, på vilken de av finansfullmakten omfattade villkorliga medelsanvisningarna böra sammanföras, upp­ ställes analogt med riksstaten. Även ur andra synpunkter framstår en sådan an­ ordning såsom motiverad.

Statskontoret har framhållit vikten av att en riktig bild erhålles av den belast­ ning av budgetutjämningsfonden, som skulle bli följden av att medel disponeras i enlighet med anslagsplanen. Därvid gäller det främst att ange i vad mån poster upptagna på den del av planen, som motsvarar kapitalbudgeten å riksstaten, icke äro räntabla och således påkalla omedelbar avskrivning. Med den förordade upp­ ställningen av anslagsplanen kan detta på ett enkelt och tydligt sätt ske genom att under driftbudgeten upptages en rubrik 'Avskrivning av nya kapitalinvesteringar’, varå medel för avskrivning beräknas efter samma regler som tillämpas för rikssta- tens del. Häremot kan erinras, att avskrivningsposter sakna berättigande å planen eftersom de äro utan direkt betydelse för den fullmakt, till vilken denna är avsedd att vara en specifikation. Invändningen synes mig emellertid icke bärande. För me­ delsdispositionen enligt planen är det nämligen av stort värde att redan från bör­ jan erhålla en korrekt bokföring, vilket såsom i det följande närmare utvecklas skulle möjliggöras genom den här förordade anordningen.

I departementspromemorian har ifrågasatts, att planen, örn den i oförändrat skick sättes i kraft genom ett Kungl. Majus beslut, automatiskt skulle erhålla ka­ raktären av verklig tilläggsstat och alltså ej skulle behöva ånyo underställas riks­ dagen för fastställelse. I de över promemorian avgivna yttrandena har detta förslag avvisats. Ur principiell synpunkt har erinrats, att det skulle strida mot grunderna för riksdagens finansmakt, örn å Kungl. MajU överlätes ej blott att avgöra, när för­ utsättningarna för igångsättande av ifrågavarande arbeten vore för handen, utan även att formellt fastställa en tilläggsstat för arbetena. I regel måste dock de åt­ gärder som vidtagits, sedan Kungl. MajU med stöd av riksdagens bemyndigande låtit anslagsplanen träda i tillämpning, anses bindande och alltså medföra, att en omprövning från riksdagens sida av de å ett förslag till tilläggsstat sammanförda

11

medelsanvisningarna blir av väsentligen formell natur. Vidare är att märka, att örn planen i sin helhet sättes i kraft, ej heller avvägningen mellan olika utgiftsposter kan påkalla en omprövning, eftersom planen fastställts av riksdagen. Då jag likväl anser den av ämbetsverken gjorda invändningen avgörande, heror detta på att Kungl. Majit vid en eventuell fastställelse av planen såsom tilläggsstat skulle tvingas att fatta beslut jämväl örn tilläggsstatens inkomstsida och att detta ställningstagande till finansieringsfrågan ej kan tänkas grundat på en riksdagens fullmakt. Att riks­ dagen skulle lämna preliminärt bemyndigande även i angivet hänseende skulle näm­ ligen enligt min mening kunna ifrågakomma, endast örn det vore klart, att medels­ disposition enligt planen under alla förhållanden skulle helt belasta budgetutjäm­ ningsfonden. Det låter sig emellertid väl tänka, att en annan lösning befinnes vara lämpligare i den situation som inträtt efter planens fastställelse.

När jag sålunda tillstyrker, att Kungl. Majit under alla förhållanden skall å sär­ skild tilläggsstat äska medel för de arbeten som må hava igångsatts med stöd av det till anslagsplanen knutna bemyndigandet — detta innebär tydligen att utgifterna re­ gelbundet skola bestridas genom förskott — är syftet alltså, att riksdagen skall be­ redas tillfälle till prövning av finansieringsfrågan. Riksdagens omprövning av redan gjorda, å tilläggsstaten uppförda medelsanvisningar blir ju av redan antydda skäl väsentligen formell; i så måtto blir riksdagens beslut örn upptagande av vissa poster på anslagsplanen att betrakta som den egentliga anslagsanvisningen och Kungl. Majits därpå grundade beslut att likställa med fastställelsen av utgiftssidan på en tilläggsstat i gängse mening.

Genom framläggandet för riksdagen av en tilläggsstat erhålles tydligen möjlighet att i en praktiskt lämplig form vidtaga eventuellt erforderliga kompletteringar av ar­ betsprogrammet. De hörda ämbetsverken ha med skäl erinrat, att man, örn Kungl. Majits beslut örn anslagsplanens ikraftträdande automatiskt skulle ge denna karak­ tären av en verklig tilläggsstat, skulle kunna tvingas att upprätta en andra tilläggs­ stat vid sidan av den av Kungl. Majit fastställda, örn ett kompletteringsbehov skulle göra sig gällande.

Tilläggsstaten ger också ett lämpligt tillfälle till bestämning av medelsanvisningar­ nas slutliga karaktär i anslagstekniskt hänseende. Innan tilläggsstat fastställts, tor­ de anvisningarna böra betecknas på ett från gängse anslagsbeteckningar skilt sätt, som klart anger deras speciella ställning. Med stöd av vad här anförts rörande be­ handlingen av anvisningarna vill jag förorda benämningen förskottscinslag. Dessa anslag skulle givetvis ej få överskridas.

De år då riksstaten kompletteras med en på här föreslaget sätt utformad anslags- plan, kommer riksdagen alt fatta beslut örn två helt skilda kategorier av anslag, en vid vilken definitiv medelsanvisning sker och vilken därför infogas i budgetbalansen samt en annan där medelsanvisningen har karaktären av ett förskottsbemyndigande och till vars finansiering riksdagen sålunda förbehåller sig att i efterhand taga ställ­ ning; vid denna senare prövning får avgöras exempelvis i vilken utsträckning väg­ arbetena böra belasta automobilskattemedelsfonden eller få föranleda en under- balansering av tilläggsstaten. Den förra anslagsgruppen redovisas å riksstaten, den senare å anslagsplanen, för vilken jag i likhet med statskontoret — trots att den tyd­ ligen bör omfatta blott en utgiftssida — vill föreslå beteckningen beredsknpsstat.

I den mån Kungl. Majit utnyttjar den till beredskapsstaten knutna fullmakten bör detta ske genom fastställande av förslcottsstat, omfattande hela beredskapsstaten eller vissa delar av denna. Investeringsanslag böra få upptagas å en förskottsstat endast i förening med däremot eventuellt svarande avskrivningsanslag. Anslags­ tekniskt skulle för anslagen å en förskottsstat gälla, alf de skola vara underkasta­ de för motsvarande riksstatsanslag gällande förfogande- och dispositionsregler och sålunda, bland annat, skola grunda vanlig dragningsrätt å statsverkets checkräk­ ning, i den män de tillhöra driftbudgeten, och finansieras av riksgäldskontoret, i den mån de tillhöra kapitalbudgeten, men att utgifter å anslagen skola redovisas vid sidan av riksstaten till dess att anslagen överföras å tilläggsstat.

Redovisningen av de utgifter som bestridas nied stöd av en förskottsstat bör givet­ vis direkt anknytas till anslagsfördelningen å denna. Förskottsstatens uppställning i förening med att den omfattar även avskrivningsanslag medför, att bokföringen därvid blir sådan, att den, sedan förskottsstaten fastställts såsom tilläggsstat, utan ändring kan överföras till budgetredovisningen. Även belastningen å statsverkets checkräkning blir med det förordade anslagsanvisnings- och redovisningsförfaran- det från början korrekt.

Av statskontoret har föreslagits, att samråd nied riksdagens fullmäktige i riks­ banken och riksgäldskontoret skall äga rum, innan beredskapsstaten lägges till grund för beslut. Även jag finner naturligt, att sådant samråd kommer till stånd. Jag anser dock icke tillräckliga skäl föreligga för att göra fullmäktigeinstitutioner­ nas hörande till förutsättning för ett utnyttjande även i mindre omfattning av det föreslagna bemyndigandet.»

I flera vid 1938 års riksdag i anledning av propositionen med förslag till beredskapsstat väckta motioner ifrågasattes vissa begränsningar i den full­ makt, varom Kungl. Majit i propositionen framlagt förslag. Sålunda hem­ ställdes i de likalydande motionerna nr 334 i första kammaren av herr Domö m. fl. och nr 479 i andra kammaren av herr Bagge m. fl. samt de likaly­ dande motionerna nr 335 i första kammaren av herr Knut Petersson m. fl. och nr 481 i andra kammaren av herr Åqvist m. fl., att riksdagen måtte be­ gränsa fullmaktens giltighetstid till februari 1939, då riksdagen återigen vore samlad och kunde hava hunnit behandla frågan med hänsyn till då före­ liggande läge. Även i de likalydande motionerna nr 336 i första kammaren av herr Ohlin m. fl. och nr 480 i andra kammaren av herr Carlström m. fl. ifrågasattes en liknande tidsbegränsning.

I motionerna 1:334 och 11:479 framhölls, att anordnandet av de arbeten, vartill medel beräknats i beredskapsstaten, skulle medföra så stora konse­ kvenser för statens finanser, att deras igångsättande icke borde ske utan att förslaget därom utsänts på remiss — utom till banko- och riksgäldsfullmäk- tige — till olika organ på arbetsmarknadens och näringslivets områden. Med hänsyn till att en kommande arbetslöshets karaktär och lokala fördel­ ning icke vore känd, ifrågasattes såväl i sistnämnda motioner som i motio­ nerna 1:336 och 11:480 att beredskapsstaten skulle upptaga ett ganska stort antal arbeten och därför en betydande slutsumma. Kungl. Majit skulle emellertid inom denna ram bemyndigas att endast i viss begränsad utsträckning igångsätta arbeten.

Statsutskottet uttalade i sitt av riksdagen godkända utlåtande (nr 184) den uppfattningen, att framläggandet av tilläggsstat till riksstaten för det år beredskapsstaten avsåge, syntes böra ske så tidigt under riksdagen, att riksdagen snarast möjligt bereddes tillfälle att pröva de åtgärder, som av en rådande kris påkallades och för vilka anslag å tilläggsstat måste beviljas. Detta syntes kunna ske omkring den 15 februari eller vid den tidpunkt, som motionsvis föreslagits såsom gräns för beredskapsstatens giltighetstid. På detta sätt finge riksdagen möjlighet att icke blott erhålla uppgift örn de åt­ gärder, som av Kungl. Majit vidtagits genom anvisningar å beredskapsstaten, utan även att pröva omfattningen av den fortsatta verksamheten för krisens utjämnande. Ifråga örn de budgettekniska anordningarna anförde utskottet bland annat följande:

»Även om utskottet icke bortser från att vid tillämpningen och speciellt vid upp­ rättandet av de särskilda förskottsstater, som avsetts skola komma till stånd, svå­ righeter kunna komma att visa sig, vill dock utskottet betona, att det nu är fråga om ett försök att på ett annat och mera fullständigt sätt, än som vid 1933 års kris var möjligt, skapa enhetlighet och åstadkomma mera fasta normer på åtskilliga

13

betydelsefulla områden, vilka icke tidigare varit föremål för reglering. Det torde under sådana förhållanden icke låta sig göra att i förväg fullt ut bedöma, huru de budgettekniska anordningarna lämpligen böra i detalj utformas, och säkerligen kunna härvid skilda synpunkter göras gällande. Utskottet har emellertid vid ett ingående övervägande av detta spörsmål icke funnit skäl föreligga att frångå de synpunkter, som av departementschefen blivit anförda i frågan. Givetvis förutsätter utskottet härvid, att, då erfarenhet vunnits rörande det budgetmässiga utformandet av beredskapsstaten och vad därmed äger samband, vissa jämkningar i vad som nu föreslagits kunna komma att påkallas av såväl mera formella som rent praktiska skäl. Utskottet anser sig alltså nu böra ansluta sig till departementschefens syn­ punkter och utgår följaktligen från att beredskapsstaten beträffande utgiftssidan i huvudsak uppställes efter förebild av riksstaten samt att å tilläggsstat framdeles begäres täckning för de medelsanvisningar, som av Kungl. Maj:t kunna behöva göras från anslagen å beredskapsstat. Även i avseende å anslags-, anvisnings- och redovisningsförfarandet vill utskottet ansluta sig till vad departementschefen anfört.

I motionerna I: 334 och II: 479 har föreslagits, att riksdagen vid uppställandet av föreskrifter för beredskapsstatens användning måtte uttala sig för fastställande av vissa grunder, enligt vilka igångsättande av arbeten med anlitande av anslag å beredskapsstat borde ske, samt bland annat ifrågasatts, att yttranden skulle inhäm­ tas av vissa särskilt angivna myndigheter och organ, verksamma på arbetsmark­ nadens och näringslivets områden. I anledning härav vill utskottet framhålla, att utskottet givetvis utgår från att de frågor, som beröra igångsättande av här avsedda arbeten, bliva i vederbörlig ordning förberedda. Anledning synes sålunda saknas att från riksdagens sida lämna några närmare direktiv beträffande remissförfaran­ det, något som knappast skulle stå i god överensstämmelse med hittills tillämpad praxis och som för övrigt i vissa hänseenden torde vara ägnat att medföra med hänsyn till det ändamål, det här gäller att tillgodose, ej alltid önskvärda konse­ kvenser. »

Även 1939 års lagtima riksdag beslöt antaga beredskapsstat av samma na­ tur som den för budgetåret 1938/39 antagna. Denna beredskapsstat erhöll för att kunna särskiljas från den av riksdagen antagna beredskapsstaten för försvarsväsendet benämningen allmän beredskapsstat.

IV. Beredskapsstat för försvarsväsendet m. m.

Utgifterna för den förstärkning av den personella försvarsberedskapen, som ägde rum under hösten 1938, bestredos temporärt från de anslag, från vilka motsvarande utgifter eljest utgingo. De upptogos därvid till redovis­ ning under särskild underrubrik. Den merbelastning på vissa riksstats- anslag, som till följd härav uppkom, reglerades sedermera under 1939 års lagtima riksdag. Å tilläggsstat uppfördes nämligen belopp motsvarande den extra belastningen å reservationsanslagen under nya bestämda anslag. Nå­ gon förstärkning ägde däremot ej rum av de förslagsanslag, på vilka ökad belastning uppkommit.

Till 1939 års lagtima riksdag framlade Kungl. Maj:t förslag till bered­ skapsstat för försvarsväsendet m. m. för budgetåret 1939/40 (proposition nr 235). Frågan om sättet för finansiering av de extraordinära försvars- utgifter, som tillkomma vid krig eller krigsfara, hade dessförinnan behand­ lats i en inom finansdepartementet utarbetad promemoria angående bered­ skapsstat för försvarsväsendet, vilken genom remiss underställts statskon­ toret, riksräkenskapsverket, rikskommissionen för ekonomisk försvarsbe­ redskap och fullmäktige i riksgäldskontoret för yttrande.

I promemorian lämnades först en redogörelse för de metoder, som dit­ tills stått till buds för täckande av försvarsutgifter av extraordinär natur. Det framhölls därvid, att man för finansiering av mera omfattande utgifter för försvarsberedskapens omedelbara stärkande i en krissituation vore hän­ visad till det lilla kreditivet. I promemorian diskuterades en höjning av detta kreditiv. På grund av den tunga och för det nuvarande budgetsyste­ met främmande teknik, som följer av grundlagsstadgandets utformning, ansågs emellertid i stället en ny finansieringsform böra tillskapas. En för- skottsfullmakt utformad såsom en beredskapsstat ansågs därvid vara lämp­ lig med hänsyn till den större reda och klarhet i redovisningshänseende och -— i synnerhet — den större fasthet i anslagsprövningen och i regleringen av Kungl. Maj:ts befogenheter, som därigenom vunnes.

Föredragande departementschefen anförde vid anmälan inför Kungl. Majit av propositionen med förslag till försvarsberedskapsstat för budget­ året 1939/40 bland annat följande:

»Ben omedelbara förstärkning av rikets försvarsberedskap som blir erforderlig vid krig eller krigsfara förutsätter utgifter av betydande storleksordning. En efter nuvarande försvarspolitiska förhållanden avpassad reglering av Kungl. Maj:ts fi­ nansiella befogenheter i ett sådant läge, vilken på en gång tillgodoser kravet på nödvändig rörelsefrihet och lämnar riksdagens konstitutionella rätt oförkränkt, har hittills ej kommit till stånd.

I den i ärendet utarbetade departementspromemorian, för vars innehåll jag nyss redogjort, har förordats, att behovet av reservtillgångar för finansiering av de be- redskapsåtgärder, som bli erforderliga vid krig eller krigsfara, skall tillgodoses genom en finansfullmakt utformad såsom en särskild beredskapsstat, prövad och fastställd i samma former som den beredskapsstat vilken för andra ändamål be­ slöts av fjolårets riksdag, samt av samma rättsliga innebörd som denna. Detta förslag bär i de över promemorian avgivna yttrandena vunnit allmän anslutning. Den förebragta utredningen synes även mig lia visat lämpligheten av att, med från­

vikt. Då emellertid finansieringssättet måste bli i hög grad beroende av de om­ ständigheter under vilka beredskapsstaten kan komma att utnyttjas, finner jag ej anledning att frångå den princip, som av riksdagen godkänts vid fastställande av beredskapsstaten för budgetåret 1938/39, nämligen att finansieringen skall reg­ leras i samband med att de utgifter, som bestritts med stöd av beredskapsstaten, genom framläggande av tilläggsstat anmälas för riksdagen. Till den allmänna frå­ gan om finanspolitikens utformning i händelse av krig är jag icke beredd att i detta sammanhang taga ställning.»

Det förslag till försvarsberedskapsstat, som av Kungl. Maj:t framlades för 1939 års lagtima riksdag, upptog ett fåtal samlingsanslag för de olika försvarsgrenarna varjämte å slaten upptogos vissa anslag för beredskapsut- gifter utanför det egentliga försvarsväsendets ram.

Såsom framgår av den förut lämnade redogörelsen för direktiven väcktes inom första kammaren av herr Herlitz m. fl. en motion nr 298, vari hem­ ställdes, att riksdagen ville, med beaktande av vad i motionen anförts, vid­ taga ändringar i Kungl. Maj:ts förslag till beredskapsstat för försvarsvä- sendet m. m., ägnade att, på samma gång som behovet av ökad handlings­ frihet för Kungl. Majit i extrema krislägen på effektivt sätt tillgodoses, sä­ kerställa, att riksdagen även i sådana lägen, så långt möjligt är, får utöva de funktioner, som enligt gällande konstitutionell ordning tillkomma den­ samma. Motionen innehöll bland annat följande:

Den obegränsade fullmakten ingav motionärerna betänkligheter. Regeringen kunde enligt propositionens förslag under ganska lång tid förfoga över obegrän­ sade medel utan att riksdagen ens sammankommit. Det ifrågasattes, huruvida den obegränsade fullmakten överhuvud taget behövdes. Det kunde också tänkas, att beredskapsstaten gjordes mera specialiserad och att i samband därmed en skillnad genomfördes mellan olika anslag med hänsyn till befogenheten att överskrida dem. Betänkligheterna mot att anslagen ej maximerades försvagades uppenbarligen i den mån deras ändamål blivit närmare fixerade. Därest en obegränsad fullmakt i vissa lägen skulle befinnas nödvändig (t. ex. vid infallande krig), syntes vidare böra övervägas, örn den även borde få tagas i anspråk i mindre svårartade krislägen. Örn och i den mån obegränsade fullmakter befunnes ofrånkomliga, borde i varje fall fastslås, att rätten till en, vad beloppet angår, obegränsad medelsanvändning en­ dast för en mycket begränsad tidrymd skulle läggas i regeringens hand.

I motionen ifrågasattes införande av två olika kategorier anslag eller två olika beredskapsstater, den ena att användas vid infallande krig, den andra att använ­ das vid krigsfara. Vad beträffar den förstnämnda gruppen borde utgångspunkten vara den, att riksdagen skulle inkallas, så snart krig utbryter och anslagen i följd härav tagas i anspråk. Vad anginge de anslag, som skulle stå till förfogande vid krigsfara, ansåge motionärerna det icke vara samma anledning att framtvinga riks­ dagskallelse, så snart de tagas i anspråk.

Motionärerna ifrågasatte vidare, att riksbanks- och riksgäldsfullmäktige skulle höras innan fastställandet av beredskapsstat i vad den avsåge anslag att användas vid krigsfara.

Statsutskottet framhöll i sitt av riksdagen godkända utlåtande (nr 137), att den begärda finansfullmakten syntes kunna lämnas i form av en beredskaps­ stat. Beträffande utformningen av denna beredskapsstat ansåg sig utskottet icke böra framställa någon erinring. Utskottet anförde vidare bland annat följande:

»Vad därefter angår de allmänna förutsättningar, som skola vara för handen för att beredskapsstaten skall kunna helt eller delvis anlitas, vill utskottet erinra örn, att, då formen av en beredskapsstat här valts för lämnandet av denna fullmakt åt

17

Kungl. Majit, vad sorn gäller beträffande anlitandet av den allmänna beredskaps- slaten även i detta fall bör äga motsvarande tillämpning. Sålunda vill utskottet understryka, att ej heller denna stat bör få sättas i tillämpning under sådan tid, då riksdagen kan vara i tillfälle att pröva de ändamål, för vilken beredskapsstaten är särskilt avsedd. Utskottet vill icke föreslå någon allmän begränsning av tiden för beredskapsstatens giltighet, men anser att, under tid, då avgörandet av hit­ hörande frågor kan ankomma på riksdagen, den finansfullmakt som genom bered­ skapsstaten lämnas Kungl. Majit, bör upphöra att gälla. Detta lärer i varje fall kunna ske, då riksdagen varit samlad i tio dagar. Vidare vill utskottet erinra örn, att överskridande av de särskilda i beredskapsstaten angivna anslagsbeloppen enligt förslaget skulle kunna ske endast under förutsättning av att riksdagskallelse utgått eller riksdagen ändock skall inom tjugo dagar sammanträda. Samma förutsättning synes enligt utskottets mening böra uppställas, när ett sammanlagt belopp av 100,000,000 kronor disponerats av de i beredskapsstaten intagna för försvarsde­ partementet avsedda utgifterna å driftbudgeten.

Slutligen vill utskottet, som i övrigt icke finner sig böra framställa någon erinran mot förutsättningarna för beredskapsstatens användning, uttala, att utskottet givetvis anser sig kunna utgå från att, även om angivna förutsättningar i avseende å riks­ dagens inkallande icke föreligga, Kungl. Majit vid krig eller krigsfara för vårt land eller annan allvarlig förändring i den politiska situationen i världen inhämtar riks­ dagens mening om de åtgärder, som av förhållandena kunna befinnas påkallade.»

Genom beslut den 26 augusti 1939 fastställde Kungl. Majit den av riksda­ gen godkända försvarsberedskapsstaten att lända till efterrättelse såsom för- skottsstat. Genom proposition till 1939 års urtima riksdag framlade Kungl. Majit förslag till tilläggsstat I till riksstaten för budgetåret 1939/40, varigenom reglering skulle ske av vissa utgifter, som bestritts förskottsvis med stöd av den lämnade finansfullmakten för försvarsändamål (proposition nr 1). Före­ dragande departementschefen anförde därvid bland annat följande:

»De beslut om disposition av anslag å förskottsstaten, som hittills meddelats, avse utgifter av två principiellt skilda slag, nämligen dels löpande utgifter för er­ sättningar till personal och för förbrukningsmateriel, dels engångsutgifter för viss bestämd materielanskaffning eller för vissa anläggningsarbeten. Det är tydligt, att en reglering av utgifter å förskottsanslag utan svårighet kan ske i den nyss angivna formen i de fall, då utgiftsbeslutet avser en engångskostnad av viss bestämd eller sannolik storlek. I dessa fall böra maximerade anslag äskas å tilläggsstalen. Annor­ lunda förhåller det sig i regel med löpande utgifter som avse personalkostnader för­ anledda av beslut om förstärkt försvarsberedskap eller annan liknande åtgärd. Storleken av dessa utgifter — liksom i viss mån även utgifternas fördelning på olika anslag — blir då helt beroende på arten av de vidtagna försvarsåtgärderna och den tidrymd, under vilken dessa kunna antagas äga bestånd. Att under dessa omständigheter i ett läge, där utvecklingen fram till budgetårets utgång icke kan bedömas, framlägga en verklig anslagsberäkning låter sig icke göra. Örn medel för täckande av ifrågavarande utgiftsbehov nu skulle äskas å en tilläggsstat, skulle där­ för inom statens ram komma att införas förslagsanslag, vilka hade karaktären av rena finansfullmakter. Dylika förslagsanslag .skulle nämligen varken fylla kravet, att förslagsvis anvisade belopp skola genom av riksdagen prövade utbetalnings- grunder vara i sak maximerade, eller ge ett mått på den sannolika anslagsbelast­ ningen.

I tillspetsad form framträder den här berörda budgetfrågan, örn ett till sin stor­ lek helt obestämt medelsbehov för en förstärkning av försvarsberedskapen upp­ kommer medan riksdagen är samlad. Någon anslagsprövning från riksdagens sida är då ej möjlig, utan riksdagen mäste lämna finansfullmakter, som inpressade inom ramen av en tilläggsstat skulle verka sönderbrytande på statsregleringen.

Bihang till riksdagens protokoll lili0. 1 sami. Nr 23U.

2

19

riksdagens beslut skulle denna begränsning av dispositionsrätten icke längre upprätthållas.

I proposition nr 90 till 1939 års urtima riksdag framlade Kungl. Majit för­ slag till beräkning av vissa inkomster och utgifter å tilläggsstat I till rikssta- ten för budgetåret 1939/40. Vid anmälan av detta förslag framhöll föredra­ gande departementschefen, att vid framläggandet i propositionen nr 1 av förslag till tilläggsstat I avsikten varit att i en senare proposition avgiva för­ slag om en sådan komplettering av staten, att riksdagen skulle kunna upp­ rätta en för budgetåret gällande, avslutad tilläggsstat till riksstaten. Den se­ nare utvecklingen hade emellertid synts motivera en viss avvikelse från den­ na plan. I fråga örn formen för riksdagens beslut beträffande tilläggsstat I anförde departementschefen följande:

»De väntade utgifterna å förskottsstaten medföra, att en nu upprättad tilläggs­ stat kan ge blott en mycket ofullständig bild av det finansiella läget och kräver komplettering med en andra tilläggsstat, avsedd för konsolidering av de förskotts­ vis bestridda utgifterna. Under angivna förhållanden finner jag lämpligast, att nå­ gon stat ej nu upprättas utan att endast de för det tidigare framlagda statförslagets komplettering erforderliga besluten om redovisningen av vissa nya inkomster med­ delas. Denna ståndpunkt står i full samstämmighet med den uppfattning om an- slagsanvisningarna å tilläggsstat och de till denna stat knutna inkomstredovisnings- besluten såsom successiva beslut om ändringar i riksstaten, vilken utvecklats av första särskilda utskottet i dess av riksdagen godkända utlåtande nr 42. Samma uppfattning har legat till grund bl. a. för Kungl. Maj:ts tidigare framlagda förslag örn upptagande å gällande riksstat av en ny huvudtitel för folkhushållningsdeparte- mentet.»

Om, i enlighet med vad departementschefen sålunda anfört, någon stat ej skulle komma att fastställas, borde — framhöll departementschefen vidare —- den budgettekniska handläggningen av under hösten fattade beslut eller framdeles uppkommande frågor örn ändringar i riksstaten fortsättningsvis bli den, att för lagtima riksdagen omedelbart skulle framläggas förslag till en tilläggsstat II till riksstaten, omfattande i främsta rummet anslagsäskanden för reglering av de med stöd av förskottsstaten verkställda utbetalningarna men även anslag för de nya behov som kunde hava aktualiserats. Icke hel­ ler denna stat borde vid sitt framläggande vara avslutad; inkomstberäkning­ en borde således vara öppen och nya anslag under riksdagens lopp kunna tillfogas. Mot slutet av riksdagen borde, i anslutning till en då framlagd översikt över det finansiella läget och en slutlig inkomstberäkning för bud­ getåret, en tilläggsstat fastställas, sammanfattande de ändringar i riksstaten som kommit till stånd genom de till tilläggsstaterna I och II anknutna inkomst- och utgiftsbesluten. Denna slutliga och fullständiga tilläggsstat finge där­ efter — sedan den i enlighet med riksdagens förut berörda uttalande god­ känts såsom sammanfattning av nyssnämnda ändringar — jämte den ur­ sprungligen fastställda riksstaten bilda underlaget för budgetredovisningen för året. Den sålunda angivna handläggningen syntes vara den i nuvarande komplicerade läge mest praktiska. Den form, i vilken riksdagen funne gott meddela sina beslut i anledning av de framlagda förslagen beträffande till- läggsstat I, bleve avgörande för huruvida den angivna vägen framdeles bor­ de och kunde följas.

Vad Kungl. Majit sålunda föreslagit, ansåg sig riksdagen böra biträda (riks­ dagens skrivelse nr 110).

Vid början av 1940 års lagtima riksdag framlade Kungl. Majit proposition nr 2 angående utgifter å tilläggsstat II till riksstaten för budgetåret 1939/40. I överensstämmelse med det ståndpunktstagande, varför redogörelse nyss lärn-

näts, innefattade detta förslag icke en avslutad stat utan blott en i anslut­ ning till riksstaten upprättad sammanställning av nya utgifter, för vilka me­ del äskades eller beräknades i förslaget till tilläggsstat.

Av 1940 års lagtima riksdag har Kungl. Maj:t (proposition nr 3) hem­ ställt örn förklaring, att förskottsstaten för försvarsväsendet skall äga fort­ satt giltighet i den utformning staten erhållit vid 1939 års urtima riksdag. Samtidigt har Kungl. Majit hemställt om riksdagens bemyndigande att utan förnyad prövning av anslagsfrågan från riksdagens sida få överskrida vissa angivna å förskottsstaten uppförda anslag. I proposition nr 38 till sistnämn­ da riksdag har Kungl. Majit hemställt om riksdagens bemyndigande till obe­ gränsad dispositionsrätt över ett annat å förskottsstaten uppfört anslag.

En sammanställning över fullmaktslagstiftningen i vissa främmande län­ der har av de sakkunniga intagits i en vid denna P. M. fogad bilaga nr 3.

21

V. Allmän motivering.

De anslag, som av lagtima riksdag uppföras på riksstaten för det nästföl­ jande statsregleringsåret, äro i allmänhet avsedda att tillgodose vid tidpunk­ ten för anslagens beviljande kända behov. Mellan lagtima riksdagar kunna emellertid inträffa vid riksstatens uppgörande icke förutsedda händelser, vil­ ka nödvändiggöra medelsanvisningar, innan nästa lagtima riksdag samman­ kommer. Bland sådana händelser träda .särskilt i förgrunden dels krigsfara eller krig, dels ock ekonomisk kris. De mindre staternas utsatta läge och den snabbhet i händelseutvecklingen, som kännetecknar vår tid, gör det ofrån­ komligt att Kungl. Majit utrustas med vidsträckta finansfullmakter för att effektivt och utan onödig tidsutdräkt kunna möta krigsfara eller krig. Det synes även vara lämpligt, att Kungl. Majit erhåller vittgående fullmakter, vil­ ka möjliggöra vidtagandet av effektiva åtgärder, ägnade att mildra de ogynn­ samma verkningar, som följa av en för näringslivet allvarlig ekonomisk kris. Därjämte kunna andra händelser av större eller mindre vikt inträffa, vilka ävenledes nödvändiggöra omedelbara medelsanvisningar.

Intill tillkomsten under senare år av de vid sidan av grundlagarna tillska­ pade särskilda beredskapsstaterna voro såsom framgår av den lämnade redo­ görelsen Kungl. Majits möjligheter att mellan riksdagarna tillgodose ända­ mål, vartill medel icke särskilt beräknats å riksstaten, synnerligen begränsa­ de. Om man bortser från de till storleken obetydliga, å de olika huvudtitlar­ na uppförda maximerade anslagen till extra utgifter, stodo till Kungl. Majits förfogande för sådana ändamål blott de båda kreditiven, vilka § 63 rege­ ringsformen ålägger riksdagen att anslå och till utbetalning å riksgäldskonto­ ret anvisa, samt förslagsanslaget till oförutsedda utgifter, vars användnings­ område jämlikt de för anslaget gällande dispositionsbestämmelserna bland annat begränsats till utgifter, som icke avses i § 63 regeringsformen.

För att skapa möjlighet för Kungl. Majit att efter riksdagens slut kunna möta en eventuell konjunkturförsämring beslöt 1938 års riksdag såsom tidi­ gare omnämnts på förslag av Kungl. Majit, att budgeten skulle kompletteras med en anslagsplan, som skulle bereda Kungl. Majit tillfälle att snabbt ut­ vidga den statliga anläggningsverksamheten i syfte att motarbeta en omfat­ tande arbetslöshet. På denna anslagsplan, vilken erhöll beteckningen be- redskapsstat, voro uppförda specificerade medelsanvisningar till olika investe­ ringar, vilka ansågos böra komma till stånd, örn den då rådande högkon­ junkturen skulle brytas. Dessa investeringar hade av riksdagen gjorts till föremål för prövning i samma ordning som de å riksstaten upptagna, och me­ delsanvisningarna voro specificerade å bercdskapsstaten med uppställningen av anslagen å riksstaten såsom förebild. Även 1939 års lagtima riksdag an­ tog en dylik beredskapsstat, vilken för att kunna särskiljas från den vid sam­ ma riksdag antagna bcredskapsstaten för försvarsväsendet m. m. gavs be­ nämningen »allmän beredskapsstat».

Insikten örn att Kungl. Majit måste vara innehavare av betydligt mera vidsträckta och tidsenliga fullmakter för tillgodseende av försvarsväsendets behov än dem som innefattas i de båda kreditiven föranledde statsmakterna att vid 1939 års lagtima riksdag skapa en ny finansfullmakt för delta ända­

23

kunna disponeras för att motverka följderna för befolkningen av mera bety­ dande olyckor av skilda slag. De sakkunniga tänka härvidlag till exempel på de svårigheter, som uppslå vid omfattande eldsolyckor, översvämningar, stormskador, missväxt m. m. Medelst detta anslag böra även, i den mån andra medel icke stå till förfogande, bestridas kostnaderna för återställande av statsegendom, som blivit skadad på ett eller annat sätt. Kostnaderna för återuppförande av brunnen, staten tillhörig byggnad böra sålunda kunna belasta detta anslag. Om staten genom dom elier skiljedom förpliktats ut­ giva visst belopp, bör detta kunna utgå från anslaget till oförutsedda utgif­ ter. De sakkunniga vilja understryka, att de fall, som nu nämnts, endast utgöra en exemplifiering. Över huvud bör anslaget kunna disponeras för så­ dana synnerligen trängande, mellan riksdagarna uppkommande utgiftsbe­ hov, vilka icke kunna bestridas av andra lill Kungl. Maj:ts förfogande stå­ ende medel. Vid den prövning, som föregår medelsanvisningen, bör hänsyn tagas förutom till angelägenhetsgraden även till det erforderliga beloppets storlek. Ju större belopp som erfordras för att tillgodose ett ändamål, desto angelägnare bör ändamålet vara för att anslaget bör få användas. Med riks­ dagens medgivande kan naturligen anslaget disponeras utan iakttagande av de eljest för detsamma gällande dispositionsbestämmelserna.

Kontrollen över att användningen av anslaget till oförutsedda utgifter icke missbrukas av Kungl. Majit får sökas i den konstitutionella ansvarigheten hos de i beslut deltagande statsråden. För den händelse de till denna grupp hörande oförutsedda utgifterna skulle vara av den storlek, att anslaget ej rimligen anses kunna tagas i anspråk, och anslagsbeslut ej kunna uppskju­ tas till nästkommande lagtima riksdag, lärer Kungl. Majit inkalla urtima riksdag.

Ingen av de fullmakter, som sålunda enligt de sakkunnigas förslag skulle ställas till Kungl. Majlis förfogande, är lämpad att tagas i anspråk för mera betydande stödåtgärder åt kreditinrättningar eller andra dylika företag, som kommit i svårigheter. Som av den föregående redogörelsen framgår, anlita­ des tidigare för sådana fall Aktiebolaget Kreditkassan av år 1922. Här må även erinras örn det bemyndigande, som 1932 års riksdag i samband med Kreugerkrisen lämnade riksgäldskontoret alt ställa till Kungl. Majits förfo­ gande ett belopp av 30 miljoner kronor till sådana ändamål. Enligt de sak­ kunnigas mening böra, om riksdagen anser det vara lämpligt och behövligt, dylika mera tillfälliga fullmakter kunna lämnas även i framtiden. Erfor­ derliga medelsanvisningar för ändamålet böra emellertid därvid icke såsom hittills ske vid sidan av riksstaten utan äga ram genom anslag å densamma.

Mot en sådan vidsträckt fullmaktsgivning i finansiellt hänseende, som av de sakkunniga förordats, kan göras gällande att den icke står i full överens­ stämmelse med den maktfördelning mellan Konung och riksdag, på vilken vår författning är uppbyggd. Häremot kan åter anföras, att nutida förhål­ landen i vissa lägen med nödvändighet fordra finansfullmakter av vidsträckt omfattning för Kungl. Majit. Det är då angeläget alt åt riksdagen givas kontrollbefogenheter, som i görligaste mån garantera riksdagen dess makt­ ställning utan att syftet med fullmakterna kommer att förfelas. De sak­ kunniga hava vid förslagets utformande, såsom framgår av vad som anfö- res i specialmotiveringen, sökt erhålla erforderliga garantier mot sådant ut­ nyttjande av fullmakten, sorn icke kan anses önskvärt.

Erforderliga bestämmelser för regleringen av de sålunda förordade finans- fullmakterna böra införas antingen i § 63 regeringsformen eller ock i denna paragraf och en därtill knuten särskild lag. Då de sakkunniga ansett det

önskvärt, alt grundlagarna icke belastas med bestämmelser, som icke kun­ na anses vara av mera väsentlig betydelse, ha de vid valet mellan nyssnämn­ da alternativ funnit det sistnämnda vara att föredraga. I § 63 böra alltså de grundläggande bestämmelserna intagas, medan övriga föreskrifter böra sammanföras till en särskild lag, vartill grundlagsparagrafen bör innehålla en hänvisning. Åt den särskilda lagen torde lämpligen kunna givas benäm­ ningen »lag angående bestridande av vissa utgifter till i riksstaten icke för­ utsedda ändamål».

I g 39 morn. 1 riksdagsordningen stadgas bland annat, att statsutskottet skall föreslå beloppet av de i § 63 regeringsformen omförmälda kreditiven. Denna bestämmelse bör utgå ur riksdagsordningen i samband med att de sakkunnigas förslag örn kreditivens avskaffande genomföres. De sakkun­ niga lia i anslutning härtill upprättat förslag till ändring av nyssnämnda lagrum.

I direktiven har även framförts tanken på en revision av § 2 i ansvarig­ hetslagen för statsrådets ledamöter. Nämnda lagrum innehåller bland annat bestämmelse, att ledamot av statsrådet eller föredragande, som tillstyrker Konungen att, innan riksdagskallelse i huvudstadens kyrkor vederbörligen kungjord blivit, egenmäktigt eller våldsammeligen lyfta stora krcditivet, skall mista ämbetet. Samma påföljd stadgas, örn statsrådet, då det likmätigt §§ 39, 40, 41, 42 och 43 regeringsformen förer regeringen, på förut angivna olagliga tid och sätt lyfter detta kreditiv eller någon statsrådets ledamot tillstyrker ett så beskaffat lyftande.

Ansvarighetslagen för statsrådets ledamöter, som till väsentliga delar kvar­ står oförändrad sedan lagens tillkomst år 1810, innehåller åtskilliga föråldra­ de bestämmelser, som icke kunna tillämpas under nutida förhållanden. Att under sådana omständigheter vidtaga ändringar i denna lag på enstaka punk­ ter, då sådana ändringar icke äro oundgängligen nödvändiga, anse de sak­ kunniga icke vara lämpligt. Om denna lag anses böra ändras, bör detta ske i samband med en allmän översyn av bela lagens innehåll. Med hänsyn till det anförda anse sig de sakkunniga icke böra framlägga något förslag till ändring av § 2 i ansvarighetslagen. Den nuvarande ansvarsbestämmelsen för olagligt lyftande av stora kreditivet torde utan olägenheter tills vidare kunna stå kvar såsom en död bokstav i vår lagstiftning.

De sakkunniga anse sig i delta sammanhang böra framhålla önskvärdhe­ ten av att samtliga grundlagsbestämmelser, vilka äga betydelse för vår bud­ get eller våra statsfinanser i övrigt, underkastas en ingående prövning. Grundlagarnas bestämmelser om statsregleringen äro icke uttömmande. Stats- regleringsrätten bär vuxit fram genom praxis och utbildats såsom sedvane- rätt, delvis i strid mot grundlagarna. Redan vid en ytlig granskning av de grundlagsparagrafer, som innehålla bestämmelser i förevarande hänseenden, framgå stora skiljaktigheter mellan grundlagens bud och nuvarande praxis.1 Enligt de sakkunnigas förmenande bör den av dem förordade utredningen in­

1 I den vetenskapliga diskussionen lia delade meningar gjort sig gällande i fråga om inne­ börden av § 57 regeringsformen. Bestämmelsen i § 59 att genom bevillningar skall fyllas vad staten kail utöver de ordinarie inkomsterna erfordra står särskilt efter "den vid 1937 års riksdag beslutade budgetomläggningen icke i överensstämmelse med nu gällande ordning. Även § 60 måste bli föremål för en översyn. Varför skola exempelvis postmedlen vara bevillning, medan telegraf- och telefoninkomsterna hänföras till ordinarie inkomster? Skillnaden mellan ,.tun.medlen> 0<dl tullverkets inkomster bör klargöras. Huruvida spannmålstullen bör kunna förhöjas av Konungen ensam bör även tagas under övervägande. Bestämmelsen i § 62, att särskilda summor av bevillningarna skola till siirskilda ändamål användas, är ej längre tids­

25

riktas förutom på omarbetning av vissa grundlagsstadganden även på sam­ manförandet av sådana regler, vilka icke äro av den betydelse, att de böra införas i grundlagarna, till en särskild stadga örn budgeten. De bestämmel­ ser, som av de sakkunniga föreslagits skola intagas i särskild lag angående bestridande av vissa utgifter till i riksstaten icke förutsedda ändamål, synas därvid böra ingå i denna stadga. I

enlig. Den särskilda bevillning, som enligt § 66 skall av riksdagen tillskjutas för betalande av den rikets gäld, som riksgäldskontoret ombesörjer, förekommer ej längre. En numera onödig bestämmelse gäller subsidier av främmande makter i § 58.

Konungens och riksdagens respektive befogenheter i statsregleringshänseende äro oklart ut­ tryckta. Grundlagen förutsätter direkt statsskuld, som icke förvaltas av riksgäldskontoret; då praxis fört all verklig sådan skuld till riksgäldskontoret, bör detta utsägas i regeringsformen. Det gemensamma voteringsinstitutet torde böra underkastas utredning.

I regeringsformen borde införas så viktiga stadganden som örn riksgäldskontorets skyldighet att på anmodan av Kungl. Majit lämna statskontoret kassaförstärkning samt örn den senaste budgetreformens grundprinciper.

VI. Specialmotivering’.

§ 63 regeringsformen .

I § 63 regeringsformen lia de sakkunniga i sitt förslag i överensstämmelse med vad i det föregående angivits intagit de grundläggande bestämmelserna avseende de två arterna av beredskapsstater. Paragrafen har indelats i 3 moment. Av dessa moment innehåller det första bestämmelser örn bered- skapsstat för försvarsväsendet och det andra bestämmelser om allmän be- redskapsstat. Det sista momentet innehåller för de båda beredskapsstaterna ge­ mensamma bestämmelser.

Morn. 1. Å beredskapsstat för försvarsväsendet skola enligt de sakkun­ nigas förslag upptagas sådana anslag, vilka kunna erfordras utöver förefint­ liga riksstatsanslag för hävdandet av rikets neutralitet, oberoende och inte­ gritet i händelse av krigsfara eller krig. Sådan beredskapsstat skall antagas för varje lagtima riksdag. Enligt en i den särskilda lagen (§ 4) föreslagen bestämmelse får Konungen mellan riksdagarna icke fatta beslut, vilket kan förväntas medföra att anslag å beredskapsstat för försvarsväsendet, som satts i kraft att gälla såsom förskottsstat, kommer att överskridas, för såvitt icke riksdagen dessförinnan kallats att sammankomma inom tjugo dagar eller ändock skall sammanträda inom denna tid. Efter tionde dagen från riksdags öppnande får så länge riksdagen är samlad sådant beslut icke fattas utan riksdagens samtycke.

De föreslagna bestämmelserna kunna sägas innefatta dels en begränsad fullmakt, som giver Konungen möjlighet, att till de angivna ändamålen dispo­ nera beredskapsstatens anslag intill de belopp, varå de lyda, dels ock en till beloppet obegränsad fullmakt, som endast får utnyttjas under vissa angivna förutsättningar.

De sakkunniga hava övervägt frågan örn finansfullmakt för försvarsväsen­ det årligen skall ställas till Kungl. Maj:ts förfogande eller om försvars- beredskapsstat skall antagas endast då så med hänsyn till det utrikespolitiska läget kan befinnas vara motiverat. Det kan måhända synas onödigt, att statsmakterna under tider av allmän fred i världen skola belastas med den arbetskrävande uppgiften att pröva och antaga beredskapsstat för försvars­ väsendet. Häremot kan emellertid göras gällande, att sådana trygghets- perioder varit relativt sällsynta. Det torde vara vanskligt att under en riks­ dag bedöma den utrikespolitiska utvecklingen intill nästa riksdag. På grund av den trygghet, som tillgången till en försvarsberedskapsstat innebär, ha de sakkunniga i sitt förslag till ändring av § 63 intagit bestämmelser örn pröv­ ning och förnyat antagande av sådan beredskapsstat för varje lagtima riks­ dag. I förslaget till speciallag (§ 2) ha de vidare föreslagit, att statförslag skall framläggas till riksdagen av Kungl. Majit. Det synes de sakkunniga vara av särskild vikt, att beredskapsstaten vid varje tidpunkt är av sådant innehåll, att den motsvarar försvarsväsendets aktuella behov.

Ehuru den i förslaget till den särskilda lagen intagna bestämmelsen, att efter tionde dagen från riksdags öppnande beslut, vilket kan förväntas med­

27

föra att å förskottsstat uppfört anslag kommer att överskridas, icke må fat­ tas utan riksdagens samtycke, närmast bör tolkas så att riksdagens samtycke skall givas för varje särskilt sådant beslut, bör hinder icke möta för riks­ dagen att lämna ett generellt medgivande till anslagsöverskridande avseende antingen staten i dess helhet eller vissa anslag å densamma.

I samband med att försvarsberedskapsstat godkändes för budgetåret 1939/40 förklarade 1939 års lagtima riksdag, att, örn finansfullmakten tagits i anspråk för försvarsdepartementets del i avseende å ett sammanlagt be­ lopp av 100 miljoner kronor, ytterligare medel av de å beredskapsstaten för samma departement upptagna anslagsbeloppen icke finge disponeras under annan förutsättning än att Konungen låtit riksdagskallelse utgå eller riks­ dagen ändock skulle inom tjugo dagar sammanträda. När vid 1939 års ur­ tima riksdag beslut fattades örn fortsatt giltighet av den förskottsstat, som Kungl. Majit fastställt den 26 augusti 1939 med stöd av riksdagens beslut angående försvarsberedskapsstat, uppställdes icke någon motsvarande be­ gränsning att gälla för förskottsstatens fortsatta tillämpning. De sakkunniga anse det vara mindre lämpligt att vid sidan av det villkorliga förbudet mot anslagsöverskridande ytterligare inskränkningar i Kungl. Majits dispositions­ rätt över försvarsberedskapsstaten genomföras. Erforderliga begränsningar i finansfullmaktens omfattning böra enligt de sakkunnigas förmenande endast ske genom beskärningar av anslagsbeloppens storlek.

Beredskapsstat skall enligt de sakkunnigas förslag antagas i den ordning, som gäller för riksstatens reglerande. På grund av detta stadgande skola frågor örn beredskapsstats reglerande kunna göras till föremål för gemen­ sam votering enligt bestämmelserna i § 69 regeringsformen.

M o m. 2. A allmän beredskapsstat skola enligt de sakkunnigas förslag upptagas anslag till sådana ändamål, vilka böra tillgodoses för att möta de svårigheter för folkförsörjning och folkhälsa, som kunna förorsakas av ekonomisk kris eller andra allvarliga händelser. I förslaget stadgas icke nå­ gon skyldighet för riksdagen att årligen antaga allmän beredskapsstat. En­ ligt bestämmelser i förslaget till den särskilda lagen (§ 5) få å sådan stat uppförda anslag icke överskridas.

Såsom framgår av den allmänna motiveringen åsyftades med tillskapandet av den allmänna beredskapsstaten främst alt giva Kungl. Majit möjlighet att vid ekonomisk kris hastigt kunna igångsätta allmänna arbeten m. m. Det krav på omedelbart ingripande, som i vissa fall kan föreligga, då det gäller att tillgodose försvarsväsendets behov, torde åtminstone som regel icke vara för handen vid en inträffad ekonomisk kris. Konjunkturtendensen lärer vi­ dare i regel vara lättare att i förväg överblicka än utvecklingen på det ut­ rikespolitiska området. På grund härav ha de sakkunniga icke ansett det vara nödvändigt att den allmänna beredskapsstaten göres obligatorisk.

Ehuru den allmänna beredskapsstaten skapats för att giva Kungl. Majit ett medel att omedelbart kunna möta en ekonomisk kris, ha de sakkunniga vid utformandet av förslaget till ny lydelse av § 63 icke velat utesluta, att sådan stat i vissa lägen skall kunna utnyttjas för att möta svårigheter soni följa av vissa andra händelser jin ekonomiska kriser. Med hänsyn härtill lia de i lagförslaget efter »ekonomisk kris» tillagt orden »eller andra allvar­ liga händelser».

I m o lii. 3 s t. 1 lia de sakkunniga infört en bestämmelse dels örn be­ redskapsstats giltighetstid, dels ock örn beredskapsstats ikraftsättande.

Enligt förslaget skall beredskapsstat antagas för statsregleringsår. De sak­ kunniga hava övervägt, huruvida icke beredskapsstat i stiillet borde antagas

för tiden mellan lagtima riksdagar. De sakkunniga hava emellertid funnit det vara lämpligare att icke göra avsteg från den tidsperiod, som ligger till grund för den allmänna statsregleringen. Härigenom ernås den fördelen, att, om lagtima riksdag upplöses innan beredskapsstat antagits, av föregående riksdag antagen sådan stat fortfarande gäller intill statsregleringsårets slut. Därest efter sådan riksdagsupplösning ny riksdag icke sammanträder, förr­ än efter ingången av det nya statsregleringsåret, kommer emellertid bered­ skapsstat att saknas från sistnämnda tidpunkt. Bestämmelser, som utfylla denna ofullständighet i lagstiltningen, böra enligt de sakkunnigas mening lämpligen införas bland bestämmelserna örn riksdagsupplösning i § 109 re­ geringsformen. Dä detta fall torde vara tämligen sällan förekommande, ha de sakkunniga icke ansett sig nu böra föreslå någon ändring av sistnämn­ da lagrum. Därmed torde kunna anstå i avbidan på en mera allmän revi­ sion av grundlagarnas bestämmelser om statsregleringen.

Konungen må enligt de föreslagna bestämmelserna under tid då riksdag ej är samlad sätta beredskapsstat i kraft att gälla såsom förskottsstat. Då det kan vara förenat med svårigheter att under de första dagarna efter det riksdagen sammankommit erhålla erforderliga beslut, lia de sakkunniga in­ tagit en bestämmelse, varigenom Konungens befogenhet att sätta beredskaps­ stat i kraft skall gälla även under riksdagstid inom tio dagar från riksda­ gens öppnande. Med den avfattning som bestämmelserna i förslaget erhållit skall Kungl. Majit, örn urtima riksdag sammankallats mellan tvenne lag­ tima riksdagar, äga sätta beredskapsstat i kraft ej blott under tiden efter den första lagtima riksdagens avslutande till och med tionde dagen från den urtima riksdagens öppnande utan även efter den urtima riksdagens av­ slutande.

Enligt de sakkunnigas förslag skall beredskapsstat kunna sältas i kraft an­ tingen helt eller delvis. De sakkunniga vilja i detta sammanhang under­ stryka betydelsen av att icke större del av sådan stat sättes i kraft än som kan anses^nödvändigt. Särskilt bör en allmän beredskapsstat, för såvitt det icke är fråga om att möta en allmän ekonomisk kris, kunna delas så att de anslag, som äro avsedda att tillgodose vissa nödlidande näringsgrenar eller vissa nödlidande orter, sammanföras till en förskottsstat. Intet hindrar att andra delar av beredskapsstaten sedermera sättas i kraft.

Enligt § 54 regeringsformen bör Konungen före avgörandet av alla utri- kesärenden av större vikt rådpläga med utrikesnämnden. Då ett ikraftsät- tande av beredskapsstat för försvarsväsendet förutsätter ett bedömande av del utrikespolitiska läget, bör enligt de sakkunnigas mening utrikesnämnden höras, innan sådan stat får sättas i kraft. För att erhålla ett klart uttryck härför ha de sakkunniga i sitt förslag uppställt ett sådant hörande av ut­ rikesnämnden såsom förutsättning för Konungens beslut örn försvarsbered- skapsstats ikrattsättande. Da riksdagen har två organ med ekonomiska uppgifter, som fungera mellan riksdagarna, nämligen fullmäktige i riksban­ ken och i riksgäldskontoret, synas dessa böra giva till känna sina meningar, innan allmän beredskapsstat sättes i kraft av Kungl. Majit. En bestäm­ melse av sistnämnda innebörd bär i överensstämmelse härmed intagits i de sakkunnigas förslag.

M o m. 3 s t. 2. I detta stycke har i de sakkunnigas förslag intagits en bestämmelse, alt beredskapsstat, som av Konungen satts i kraft, skall, där ej annat av riksdagen beslutas, gälla till och med trettionde dagen från riksda­ gens öppnande. På grund av detta stadgande kommer beredskapsstat, som satts i kraft, då riksdagen ej är samlad, att gälla till och med trettionde dagen fran nästföljande riksdags öppnande. Örn staten av Konungen satts i kraft

29

under tid, då riksdagen är samlad, skall dea gälla till och med trettionde dagen från denna riksdags öppnande. Den tid om trettio dagar, som sålunda enligt förslaget skall stå riksdagen till buds för prövning av frågan örn för- skottsstaten skall äga fortsatt tillämpning, torde vara tillräcklig. Den före­ slagna formuleringen utgör naturligen intet hinder mot att beslut fattas, att förskottsstaten skall upphöra att gälla tidigare.

Innan de sakkunniga övergå till en redogörelse för innebörden av bestäm­ melserna i förslaget till lag angående bestridande av vissa utgifter till i riks- staten icke förutsedda ändamål, lia de funnit lämpligt att genom en exempli­ fiering belysa hur de i § 63 moni. 3 regeringsformen föreslagna bestämmel­ serna komma att verka i praktiken. Man måste därvidlag skilja mellan dels beslut örn ikraftsättande av det löpande statsregleringsårets beredskapsstat,

dels ock sådant beslut avseende beredskapsstat för det nästföljande statsreg- leringsåret.

Till den förstnämnda gruppen äro följande fall hänförliga.

1. Kungl. Maj:t sätter beredskapsstat i kraft såsom förskottsstat. Sådant beslut kan fattas, då riksdagen ej är samlad, eller inom tio dagar från riksda­ gens öppnande. Staten gäller då, där ej annat av riksdagen beslutas, till och med trettionde dagen från riksdagens öppnande. Om förskottsstaten anses böra erhålla fortsatt giltighet i oförändrad eller modifierad form, skall riks­ dagen inom nyssnämnda tid besluta därom.

2. Under riksdagstid kan Kungl. Majit enligt förslaget efter tionde dagen från riksdagens öppnande icke besluta örn beredskapsstats ikraftsättande så­ som förskottsstat. De sakkunniga förutsätta, alt sådant beslut då kan fattas av riksdagen efter förslag av Kungl. Majit. Då riksdagen beslutar om fortsatt giltighet av förskottsstat, som satts i kraft av Kungl. Majit, liksom då riksdagen beslutar om ikraftsättande av be­ redskapsstat såsom förskottsstat, kan beslutet givas den innebörden att sta­ ten skall äga giltighet ej blott under riksdagstiden utan även efter riksdagens slut. Örn beslutet fattas av lagtima riksdag, torde det som regel komma att innebära, att förskottsstaten förklaras gälla till statsregleringsårets slut. Skul­ le sådant beslut fattas av urtima riksdag, bör giltighetstiden för förskottssta­ ten begränsas till den tidpunkt, då nästkommande lagtima riksdag kan vara beredd att fatta beslut. Den tidsfrist om trettio dagar från sistnämnda riks­ dags öppnande, som skulle lia gällt, örn staten satts i kraft av Kungl. Majit, synes därvid böra tillämpas. Ehuru en sådan begränsning måste anses vara önskvärd för att därigenom bereda den nya riksdagen tillfälle att taga ställ­ ning till förskottsstatens fortsatta tillämpning, ha de sakkunniga emellertid icke ansett det vara lämpligt att genom en författningsbestämmelse begränsa giltighetstiden för förskottsstat, som gäller på grund av riksdagens beslut.

Örn åter beredskapsstat skall gälla såsom förskottsstat redan från ingång­ en av ett statsregleringsår, måste staten slättås i kraft dessförinnan. I fråga om sättet för beredskapsstats ikraftsättande kunna härvid två fall särskiljas.

1. Kungl. Majit sätter beredskapsstat i kraft såsom förskottsstat. Sådant beslut kan endast fattas, då riksdagen icke är samlad.

2. Därest den lagtima riksdagen fortfarande är samlad vid ingången av det nya statsregleringsåret, måste riksdagen besluta i ärendet. Intet bör emel­ lertid hindra, att lagtima riksdag, som avslutas före nyssnämnda tidpunkt, dessförinnan beslutar sälla beredskapsstat för det följande statsreglerings­ året i kraft. I dessa fall, då riksdagen sid ter beredskapsstat för det näst­ följande statsregleringsåret i kraft, bör förskottsstatens giltighetstid hogrän-

31

länsrätt härutinnan begränsas. Förslaget innebär i denna del, att, om Kungl. Maj:t finner det vara erforderligt att sätta beredskapsstat i kraft, sedan riksdagen antagit beredskapsstat för nästkommande statsregleringsår, Kungl. Maj:ts beslut skall avse denna stat.

§§ 4- och 5. De sakkunniga få i fråga om dessa stadganden hänvisa till vad som anförts i motiveringen till § 63 regeringsformen.

§ 6. Beredskapsstat, som satts i kraft att gälla såsom förskottsstat, bör icke automatiskt erhålla karaktären av tilläggsstat, varå de med stöd av finansfullmakten verkställda utgifterna kunna slutligt regleras. Formellt bör den slutliga regleringen av förskottsstatens utgifter verkställas av riks­ dagen genom antagandet av tilläggsstat till riksstaten. Då riksdagen redan vid antagandet av beredskapsstaten har gjort de särskilda, å denna stat upp­ förda anslagen till föremål för omprövning, lärer riksdagen vid tilläggssta- tens fastställande i huvudsak vara bunden av sina tidigare beslut. Medan beredskapsstat endast bör innefatta en utgiftsf ullin akt, måste en reglering av de för utgifternas täckande erforderliga inkomsterna äga rum i samband med tilläggsstatens antagande.

Enligt de sakkunnigas förmenande bör erforderlig reglering av verkställda utgifter genom fastställande av tilläggsstat äga rum snarast möjligt. I § 6 i förslaget har därför införts ett stadgande, att sådan tilläggsstat skall anta­ gas för det statsregleringsår, under vilket förskottsstaten varit gällande. De sakkunniga förutsätta att utgifterna å en förskottsstat kunna regleras genom flera tilläggsstater.

De sakkunniga hava övervägt att i förslaget till den särskilda lagen införa en bestämmelse, att riksdagen må uppställa de villkor, som riksdagen finner vara erforderliga i fråga om dispositionen av särskilda å beredskapsstat upp­ förda anslag. Då de sakkunniga anse det ligga i sakens natur, att sådana villkor kunna av riksdagen uppställas, hava de emellertid funnit en bestäm­ melse av denna innebörd icke vara erforderlig.

VII. Författningsförslag.

Förslag till ändring av § 63 regeringsformen .

l:o. Å varje lagtima riksdag ankomme att i den ordning, som gäller för riksstatens reglerande, antaga beredskapsstat för försvarsväsendet, varå sam­ manförts anslag, vilka kunna erfordras utöver i riksstaten upptagna anslag för hävdandet vid krigsfara eller krig av rikets neutralitet, oberoende och integritet.

2:o. Riksdagen må i enahanda ordning som i mom. 1 sägs antaga all­ män beredskapsstat, upptagande anslag till sådana ändamål, vilka böra till­ godoses för att möta de svårigheter för folkförsörjning och folkhälsa, som kunna förorsakas av ekonomisk kris eller andra allvarliga händelser.

3:o. Beredskapsstat skall antagas för statsregleringsår. Under tid, då riksdag ej är samlad, eller inom tio dagar från dess öppnande, må Konungen sätta beredskapsstat helt eller delvis i kraft. Sådant beslut må icke av Ko­ nungen fattas i fråga örn beredskapsstat för försvarsväsendet utan utrikes- nämndens hörande eller beträffande allmän beredskapsstat utan att yttran­ den inhämtats av fullmäktige i riksbanken och fullmäktige i riksgäldskon­ toret.

Beredskapsstat, som av Konungen satts i kraft, gäller, där ej annat av riksdagen beslutas, till och med trettionde dagen från riksdagens öppnande.

Örn beredskapsstat stadgas ytterligare i särskild lag, stiftad av Konung och riksdag samfällt.

Förslag till ändring i § 39 mom. 1 riksdagsordningen.

(Nuvarande lydelse.) (Föreslagen lydelse.)

1. Statsutskottet, som------------bö- 1. Statsutskottet, som-------- - — bö­ ra iakttagas, så ock att föreslå belop- ra iakttagas. Utskottet åligger — — pel av de summor, vilka, jämlikt 63 — till riksstat. § regeringsformen, skola för särskil­ da händelser avsättas. Utskottet ålig­ ger ------------ till riksstat.

33

Förslag till lag angående bestridande av vissa utgifter till i

riksstaten icke förutsedda ändamål.

§

1

.

Riksdagen skall till oförutsedda utgifter för varje statsregleringsår å riks­ staten anvisa ett förslagsvis beräknat anslag att stå till Konungens förfo­ gande för bestridande av utgifter, vilka äro av så brådskande art, att frågan ej hinner underställas riksdagen, under följande villkor, nämligen:

a) att utgiften är av den storlek, att vederbörande huvudtitels anslag till extra utgifter med hänsyn till därå förefintliga behållningar icke lämpligen kan för ändamålet anlitas,

b) att utgiften är av beskaffenhet att ej kunna bestridas av andra till Konungens förfogande stående medel,

c) att utgiften icke heller är av den art, som omförmäles i 63 § 1 mom. regeringsformen,

d) samt afl genast vid varje lagtima riksdags början en särskild specifi­ cerad anmälan göres till riksdagen örn de utgifter, Konungen under det se­ naste året beslutat anvisa till utgående från anslaget.

^§ 2

.

För varje lagtima riksdag läte Konungen framlägga förslag till bered- skapsstat för försvarsväsendet att av riksdagen prövas på sätt i 63 § 1 mom. regeringsformen stadgas.

Konungen må förelägga riksdagen förslag till allmän beredskapsstat, var­ om stadgas i 63 § 2 mom. regeringsformen.

§ 3.

Därest Konungen beslutar sätta beredskapsstat i kraft att gälla såsom förskottsstat, sedan riksdagen antagit beredskapsstat för nästkommande statsregleringsår, skall Konungens beslut avse denna stat.

§ 4.

Beslut, vilket kan förväntas medföra att anslag å beredskapsstat för för­ svarsväsendet, som satts i kraft att gälla såsom förskottsstat, kommer att överskridas, må under tid, då riksdagen ej är samlad, ej av Konungen fattas, försåvitt icke riksdagen dessförinnan kallats att sammanträda inom tjugo dagar eller ändock skall sammanträda inom denna tid. Efter tionde dagen från riksdags öppnande må, så länge riksdagen är samlad, sådant beslut icke fattas utan riksdagens samtycke.

§ 5.

Anslag å allmän beredskapsstat, som satts i kraft att gälla såsom förskotts­ stat, må icke användas utöver det belopp, varmed det i staten uppförts.

^§ 6

.

Slutlig reglering av utgifter, vilka ägt rum med stöd av förskottsstat, skall ske å tilläggsstat lill riksstaten för det statsregleringsår, under vilket för- skottsstaten varit gällande.

Bihang lill riksdagens protokoll 1940. 1 sami. Nr 239.

Bilaga nr 1.

Uttag

å

Iilla kreditivet.

Sakkunniga ha ansett det vara lämpligt att lämna en redogörelse för den praxis, som gjort sig gällande vid uttag å lilla kreditivet enligt § 63 R F, men därvid ej gått längre tillbaka i tiden än till 1866.

Kungabreven till fullmäktige i riksgäldskontoret om sådana uttag erbjuda helt naturligt vissa likheter — varje gång omförmäles t. ex., att »hela stats­ rådets tankar däröver blivit inhämtade», såsom grundlagen fordrar — men också skiljaktigheter i fråga om mer eller mindre utförlig motivering för respektive uttag, uttagsbeloppens bestämmande till avrundade belopp eller till summan av vissa direkta utgifter m. m. Skiljaktigheterna framkomma bäst vid jämförelse mellan de olika uttagen.

Under hösten och vintern 1867—1868 inträffade så svåra nattfroster i Norrland och Bergslagen, att spannmålsgrödan uppgavs på de flesta stäl­ len ha högst betydligt skadats eller helt och hållet förstörts. Landstingen vände sig till Kungl. Majit med hemställan örn hjälp, vilken lämnades med anlitande av lilla kreditivet. Det var först fråga om Norrbottens län, till vars hjälp 500,000 rdr. uttogos å det av 1867 års riksdag anvisade krediti­ vet å 1,500,000 rdr. Kungl. Majits beslut är daterat den 24 sept. 1867 och brevet till fullmäktige innehöll »förständigande» att utbetala nämnda belopp till statskontoret i mån av dess rekvisitioner. Utdrag av statsrådsprotokollet bifogades, och framgår det av detta, att det allmännas mellankomst vore av nödvändigheten påkallad »till förebyggande av hungersnöd uti Norrbottens län under instundande vinter».

Den 10 oktober utanordnade fullmäktige på statskontorets rekvisition 433.000 rdr. av det således anvisade beloppet. Den 14 november föredrogs statskontorets rekvisition å återstående 67,000 rdr., vilket belopp utanord- nades.

Missväxten hade emellertid spritt sig till andra län, varför Kungl. Majit i statsrådet den 15 november 1867 beslöt ett ytterligare uttag å lilla krediti­ vet å 400,000 rdr. Brevet föredrogs inför fullmäktige den 21 november och samma dag förelåg statskontorets rekvisition. Enligt fullmäktiges protokoll »beviljade Herrar Fullmäktige» utbetalningen, vilken formulering näppeligen kan anses vara ett adekvat uttryck för innebörden av utanordningen. Enligt det även denna gång bifogade statsrådsprotokollet var det Jämtlands, Värm­ lands, Gävleborgs och Kopparbergs län, vilka nu skulle få erforderligt un­ derstöd; till det förstnämnda länet hade redan förskottsvis beviljats me­ del.

Ytterligare ett uttag å lilla kreditivet måste beslutas av Kungl. Majit den 10 januari 1868. Denna gång gällde det ett belopp å 130,000 rdr., varav till statskontoret utanordnades 90,000 rdr. den 20 februari och återstående 40.000 rdr. den 30 april 1868. Enligt ett till kungabrevet bilagt statsråds­ protokoll nödvändiggjordes detta uttag närmast därav att Handelsbolaget Biban & Wong skulle erhålla slutlikvid å 89,743 rdr. 22 öre för en leverans av 117,000 kubikfot spannmål till Norrbotten. Det åberopades, att statskon­ toret ansett sig böra »nämnda belopp------------av under hand ägande medel

37

Det senast gjorda uttaget gjordes medelst ett kungabrev av den 13 januari 1915. Formuleringen är lika kort som i näst föregående brev. 15 mill. kr., d. v. s. hela kreditivbeloppet, rekvireras för utbetalning till statskontoret. Beloppet överfördes till dess räkning. 1916 års riksdag upptog i riksstaten för 1917 under fjärde huvudtiteln bland kostnaderna för tryggande av rikets neutralitet ett extra anslag av 15 miljoner till återbetalning av det den 13 januari 1915 lyftade kreditivbeloppet. Först i februari 1917 skedde återbe­ talningen med kvittning i samband med utbetalning från riksgäldskontoret till statskontoret av 35 miljoner till kassaförstärkning.

Under förra världskriget utnyttjades i övrigt den i riksgäldsfullmäktiges reglemente stadgade möjligheten för Kungl. Maj :t att fran riksgäldskontoret rekvirera kassaförstärkning till statskontoret. Härigenom undgick man de något omständliga uttagen å lilla kreditivet, vilka för övrigt ej på långt när kunde fylla de genom kriget uppkommande behoven. I proposition den 4 augusti 1914 till samma års senare riksdag begärde Kungl. Maj :t bemyn­ digande att för bestridande av kostnader, som avsåges i § 63 regeringsfor­ men, använda och av tillgängliga medel, mot framtida anmälan till ersättan­ de, förskjuta ett belopp, uppgående jämte för ändamålet redan förskjutna medel till högst 50 miljoner. Medlen skulle förskjutas av tillgängliga medel för att ersättas på sätt framdeles kunde beslutas. Riksdagen biföll Kungl. Maj:ts hemställan. Till följd av dessa utbetalningar från statskontoret till arméförvaltningen och marinförvaltningen nödgades statskontoret göra framställning örn kassaförstärkning, som i olika poster enligt Kungl. Maj :ts förordnande lämnades av riksgäldskontoret å tillhopa 50 mill. Betecknande är, att i motiveringen uppgives att kostnaderna äro av sådan art som av­ såges i § 63 regeringsformen, ehuru nämnda stadgande icke tillämpades.

Såsom exemplifiering av detta kringgående av grundlagsstadgandet om lilla kreditivet må ytterligare anföras, att Kungl. Majit på grund av propo­ sition angående beredande av medel till bestridande av kostnader, som av­ ses i § 63 regeringsformen, av 1916 års riksdag bemyndigades att av till­ gängliga medel, mot framtida anmälan till ersättande, förskjuta ett belopp, uppgående jämte redan för ändamalet under samma ar förskjutna medel till 18 miljoner. Avskrift av brevet till statskontoret översändes till riksgälds- fullmäktige, antagligen såsom motivering för senare ifrågakommande kassa­ förstärkning.

Bilaga nr 2.

Vissa större utgifter bestridda av förslagsanslaget till oförutsedda

utgifter utan att utbetalningarna på förhand underställts

riksdagens prövning.

Enligt redo­

görelse i stats­ verksproposi­ tionen för år

Departement

Ändamål

Belopp

Sjöförsvarsdepar­

tementet

För minsvepning inom vissa områden i Katte­

gatt och Skagerack...............................

670,000: —

150,000: —

100,000: —

350,000: - 615,000: —

145,000: —

D:o

För ersättning av vid minsvepning försliten

och förstörd minsvepningsmateriel..............

Ecklesiastikdepar­

tementet

För uppehållande av allmänna barnbördshu­

sets verksamhet .............................

D:o

För täckande av brist i serafimerlasarettets

verksamhet ...............................

Jordbruksdeparte-

För fortsatta fiskehamnsbyggnader..............

mentet Lantförsvarsde-

partementet

För vissa ändrings- och tilläggsarbeten vid

Västgöta regementes kasernetablissemang..

1920 Finansdeparte­

mentet

För utförande av vissa ändrings- och repara­

tionsarbeten i fastigheterna 1, 2, 3, 9, 10 och 11 i kv. Mercurius i Stockholm..........

150,000: —

Utrikesdeparte­

mentet

För bestridande av kostnaderna för Sveriges

deltagande i den av Nationernas förbund genom professor Nansen igångsatta krigs­ fångehjälpen .............................

362,500: —

198,360: — 200,000: —

D:o

Såsom bidrag till täckande av Nationernas

förbunds kostnader under perioden juli — december 1920.......................

Försvarsdeparte­

mentet

För anskaffning av viss teknisk materiel ..

Kommunikations­

departementet

För bestridande av byggnadskommissionens

utgifter för dubbelspåret Rönninge—Ström

600,000: —

Utrikesdeparte­

mentet

För bestridande av Sveriges kostnader för den

s. k. jenbeteskommissionen.........................

188,951: 72

500,000: -

100,500: —

Försvarsdeparte­

mentet

Såsom bidrag till bestridande av kostnaderna

för utrustning och underhåll av en hjälp- expedition till Ryssland m. m....................

D:o

För gäldande av kostnaderna för vissa repa­

rationsarbeten m. m. å jagarna Wacht­ meister och Vidar, vilka fartyg skadats vid kollision ävensom för reparationens ut­ förande erforderlig transport av sistnämnda jagare från Karlskrona till Stockholm ....