2

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

Förslag

till

Lag

rörande ny indelning av riket i borgerliga kommuner.

Härigenom förordnas som följer.

1

§•

För att möjliggöra genomförandet av en med hänsyn till de kommunala

förvaltningsuppgifternas omfattning och beskaffenhet samt förhållandena i

övrigt lämplig indelning av riket i borgerliga kommuner skall en allmän

översyn av kommunindelningen äga rum i enlighet med vad i denna lag sägs.

Vid indelningsändring i anledning av översynen må, när förhållandena

därtill föranleda, kommuner sammanläggas utan hinder av vad eljest är

stadgat örn villkor för ändring i kommunal indelning.

2 §■

För ändamål som i 1 § sägs skall varje länsstyrelse verkställa utredning

i vad mån genom sammanläggning av kommuner en ändamålsenligare kom­

munindelning inom länet kan vinnas.

Till biträde vid utredningen äger länsstyrelsen förordna därtill lämpad

person. Där länsstyrelsen det begär, må kammarkollegiet förordna tjänste­

man i kollegiet eller annan alt biträda länsstyrelsen vid utredning av sär­

skild fråga.

Under utredningen skall tillfälle beredas representanter för kommunerna

att framföra sina synpunkter.

3 §■

Med ledning av utredningen skall länsstyrelsen uppgöra preliminärt för­

slag till indelning av länet i kommuner, över förslaget skall yttrande in­

hämtas från de av ifrågasatta indelningsändringar berörda kommunerna.

4 §•

Sedan utredningen slutförts, skall länsstyrelsen upprätta slutligt förslag

till kommunindelning. Förslaget ävensom övriga handlingar i ärendet skola

insändas till kammarkollegiet, som har att med eget utlåtande jämte den

ytterligare utredning, som må finnas erforderlig, överlämna ärendet till

Konungen.

3

5 §•

Fastställes ny kommunindelning inom visst län skola, där så finnes nö­

digt, de av indelningsändringen berörda kommunernas inbördes ekono­

miska förhållanden ordnas genom sådan uppgörelse, som avses i lagen om

ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning.

Har efter den 1 januari 1944 kommun, som genom indelningsändringen

uppgår i nybildad kommun, i syfte att undandraga sig kostnader, som bort

gäldas genom utdebitering i förstnämnda kommun, underlåtit att i erfor­

derlig omfattning verkställa dylik utdebitering eller obehörigen förfogat över

kommunens tillgångar, må Konungen vid fastställande av uppgörelse som

i första stycket sägs förordna, att under visst antal år särskild kommunal­

skatt skall påföras inom den del av den nybildade kommunen, som mot­

svarar förstnämnda kommun. Närmare bestämmelser örn uttagande av så­

dan särskild kommunalskatt meddelas av Konungen.

6 §•

Kostnaderna för utredning som i denna lag avses skola gäldas av all­

männa medel.

7 §•

I den mån ej annat följer av vad ovan sagts gäller vad i lagen örn ord­

ning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning är

stadgat jämväl med avseende å förfarande enligt denna lag.

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1946.

4

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

Utdrag av protokollet över socialärenden, hållet inför Hans Maj.t

Konungen i statsrådet å Stockholms slott den 29 mars

19A6.

Närvarande:

Statsministern

H^ansson,

statsråden

W^igforss, M^öller, S^köld, Q^uensel,

G^jöres, E^rlander, D^anielson, V^ougt, M^yrdal, Z^etterberg, N^ilsson,

S^träng, E^ricsson, M^ossberg.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anför stats­

rådet Mossberg:

I.

Inledning.

Genom Kungl. Maj:ts beslut den 30 juni 1943 erhöll chefen för social­

departementet bemyndigande att tillkalla högst sju sakkunniga för att ut­

reda frågan om åstadkommande av en mera rationell kommunal indelning

och framlägga därav föranledda förslag. I sitt anförande till statsrådsproto­

kollet framhöll departementschefen, att man borde inrikta sig på att med

det snaraste få samtliga de spörsmål utredda, som vore en förutsättning för

ett ställningstagande till frågan örn en allmän, hela landet omfattande och

i ett sammanhang företagen kommunal nyindelning. Efter att hava berört

vissa av riksdagen gjorda framställningar om utredning av frågan om änd­

rad lagstiftning rörande kommunindelningen ävensom det av socialvårds-

kommittén i dess betänkande angående socialvårdens organisation m. m.

framlagda förslaget till inrättande av socialvårdskommuner anförde de­

partementschefen.

Den nyindelning, varom i det föregående varit tal, har avsett uteslutande

den borgerliga kommunen och icke vare sig socknen såsom kameral enhet

eller den kyrkliga församlingen. Uppenbarligen skulle utredningsarbetet be­

tydligt kompliceras och fördröjas, om såsom mål för utredningen uppställdes

att bringa socken-, församlings- och kommunområdena att sammanfalla. En

annan sak är, att utredningen måste undersöka, i vad mån dess förslag får

sådana verkningar, att nya eller ändrade bestämmelser erfordras inom de

områden, som reglera socknens eller församlingens rättsförhållanden. Då

folk- och fortsättningsskolväsendet i små landskommuner och i försam­

lingar, som bestå av mera än en kommun, utgör en församlingsangelägenhet

men eljest en den borgerliga kommunens angelägenhet, är det uppenbart,

Kungl. Maj:ts proposition nr

236

.

5

att genomförandet av en rationellare skoldistriklsindelning måste få verk­

ningar även för vissa kyrkliga församlingar.

Icke minst hänsynen till pågående reformarbete på socialvårdens område

gör det angeläget, att den bär ifrågasatta utredningen sker med all skynd­

samhet. Såväl på grund härav som med hänsyn till angelägenheten av att

principerna för nyindelningen på ett tidigt stadium underställas statsmak­

ternas prövning bör utredningen utmynna i ett förslag till förändrad lag­

stiftning angående ordning och villkor för ändring i kommunal indelning,

i vilket riktlinjerna för indelningsändringen uppdragas utan att i samband

därmed ett i detalj utarbetat förslag till nyindelning av hela riket i primär­

kommuner framlägges. 1 anslutning till utarbetandet av nyssnämnda rikt­

linjer bör förslag upprättas till generella regler örn ordnandet av de ekono­

miska förhållandena mellan såväl de gamla kommunerna inbördes som mel­

lan dessa och de nybildade kommunerna. Då de för en sammanslagning

erforderliga ekonomiska utredningarna rörande de olika kommunernas do­

nationer, fonder och annan egendom i många fall torde i och för sig bliva

av invecklad natur, böra, med hänsyn till intresset att indelningens genom­

förande ej skall draga för långt ut på tiden, de i samband med utredningen

utarbetade generella reglerna göras så enkla och schematiska som möjligt.

Med stöd av det givna bemyndigandet tillkallade departementschefen som

sakkunniga landshövdingen Malte Jacobsson, ordförande, ledamöterna av

riksdagens andra kammare J. E. G. Fast, Nässjö, och G. E. Nilsson, Var­

berg, redaktören A. Olsson, Mora, ledamoten av riksdagens första kammare

I. Persson, Skabersjö, kammarrådet E. H. Schalling och dåvarande under­

visningsrådet, nuvarande t. f. statssekreteraren J. J. E. Weijne.

De sakkunniga, som antagit namnet kommunindelningskommittén, ha

överlämnat dels i juni 1944 en av ledamoten, kammarrådet Schalling utar­

betad översikt över den lantkommunala författningsregleringens historia

med särskilt avseende å landsbygdens primärkommuner (SOU 1944:37) och

dels den 26 september 1945 betänkande med förslag till riktlinjer för en

revision av rikets indelning i borgerliga primärkommuner (SOU 1945:38).

1 anslutning till huvudförslaget har kommittén i detta betänkande jämväl

framlagt särskilda förslag rörande landskommunernas förhållande till tät­

orts- och samhällsbildningen samt angående kommunala samarbetsnämn-

der. I en särskild volym ha som bilagor till betänkandet fogats redogörelser

för vissa undersökningar rörande större och mindre kommuners lämplighet

såsom förvaltningsenheter för särskilda grenar av kommunalförvaltningen

(SOU 1945:39).

över kommitténs förslag lia efter remiss yttranden avgivits av justitie-

kanslersämbetet, socialstyrelsen, pensionsstyrelsen, medicinalstyrelsen, samt­

liga länsstyrelser (med överlämnande av yttranden från landstingens för­

valtningsutskott, de mindre städerna, flertalet köpingar och municipalsam-

hällen samt en femtedel av landskommunerna, varav hälften mindre kom­

muner, en fjärdedel medelstora och en fjärdedel större kommuner), bygg­

nadsstyrelsen, kammarkollegiet, statskontoret, statistiska centralbyrån, skol­

6

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

överstyrelsen, lantmäteristyrelsen, socialvårdskommittén, svenska lands­

kommunernas förbund, svenska landstingsförbundet, svenska stadsförbun­

det samt svenska fattigvårds- och barnavårdsförbundet.

II. Motiveringen för en ny kommunindelning.

Kommittén.

1. Historiska betingelser.

För förståelsen av den ifrågasatta indelningsändringens innebörd och

historiska följdriktighet har kommittén ansett det angeläget att belysa hu­

vuddragen i den kommunala självstyrelsens utveckling i vårt land samt om­

ständigheterna vid de nuvarande borgerliga kommunernas tillkomst. Kom­

mittén erinrar i en återblick på den förut nämnda historiken (SOU 1944: 37)

om att de borgerliga kommunerna bildats först genom 1862 års kommunal­

lagstiftning och att det redan vid förberedelserna till denna lagstiftning

gjorts invändningar beträffande de mindre socknarnas lämplighet som kom­

muner.

Av historiken framginge, att såväl häraderna som prosterierna och pasto-

raten i olika sammanhang varit ifrågasatta såsom borgerliga primärkom­

muner. Vid behandling å 1859—1860 års riksdag av frågan örn den borger­

liga kommunindelningen och örn de särskilda kommunområdenas storlek

hade ständerna funnit skäl tala för att anknyta landskommunernas områ­

den till häradsindelningen. Ständerna hade emellertid lämnat utan erinran

kommunallagstiftningskommitténs förslag, att i regel varje socken skulle

hilda en kommun för sig, under hänvisning bland annat till att kommitte-

rade meddelat bestämmelser om rätt för flera socknar att under vissa för­

behåll förena sig till gemensam kommunalförvaltning. Riksdagens förhopp­

ning om att de mindre socknarna frivilligt skulle förena sig till större kom­

muner, hade emellertid icke infriats.

2. Kommunindelningen och den kommunala förvaltningens utveckling.

Kommittén framhåller, att den borgerliga primärkommunindelningen på

landsbygden genom sin omedelbara anknytning till sockenindelningen kom­

mit att kännetecknas av stor oregelbundenhet och stark splittring. Kommit­

tén har i kapitel 3 (sid. 22—38) av sitt betänkande statistiskt belyst detta

förhållande. Sin redogörelse för kommunindelningens oregelbundenhet i vad

avser folkmängdsförhållandena sammanfattar kommittén sålunda.

Medelfolkmängden i de egentliga landskommunerna utgör för hela riket

1 611 invånare. Växlingarna äro emellertid stora. Minsta folkmängden i

hela riket har Norra Säm i Älvsborgs län med endast 78 invånare. Största

folkmängden har Skellefteå landskommun med 24 926 invånare. De lägsta

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

7

medeltalssiffrorna uppvisa de typiska småkommunlänen, Gotlands, Skara­

borgs och Malmöhus län, med 491 resp. 693 och 919 invånare per kommun.

Skaraborgs, Malmöhus och Älvsborgs län uppvisa största antal kommuner

per län, nämligen 255 resp. 232 och 215 kommuner. De större kommunerna

med över 6 000 invånare uppgå endast till 85. 203 kommuner ha mellan

3 000—6 000 invånare. Det övervägande antalet, 2 055, har under 3 000 in­

vånare. Icke mindre än 526 eller 22,4 procent av samtliga ha mindre än 500

invånare. 1 176 eller 50,2 procent av samtliga ha mindre än 1 000 invånare.

1 813 eller 77,4 procent av samtliga ha mindre än 2 000 invånare. Av Got­

lands 90 kommuner ha 86 eller icke mindre än 95,6 procent mindre än 1 000

invånare. Av Skaraborgs 255 kommuner ha 212 eller 83,1 procent mindre än

1 000 invånare.

Beträffande den inverkan, som den pågående folkminskningen på lands­

bygden haft och kan väntas komma att ha på landskommunernas befolk­

ningssiffror, anför kommittén.

Antalet landskommuner med ett invånarantal under 500 har ökat från

450 år 1930 till 524 år 1943. Motsvarande antal år 1910 var endast 388,

vilket visar landsbygdens hastiga avfolkning de senaste årtiondena. Antalet

småkommuner med mindre än 500 invånare har alltså under tiden 1910—

1943 ökats med 35 procent och anledning finnes till antagande att denna

utveckling kommer att fortgå. Ehuru siffrorna icke äro fullt jämförliga,

kan nämnas, att antalet landsförsamlingar med folkmängder under 500 in­

vånare år 1880 uppgick till endast 316, vilket innebär en ökning för tiden

1880—1943 med 66 procent.

Befolkningssiffrorna visa en stigande riksbefolkning, en sakta och oav­

brutet fallande landsbygdsbefolkning och en starkt stigande tätortsbefolk­

ning. Landsbygdens tillbakagång skedde mera långsamt under 1800-talets

sista decennier, men under det innevarande århundradet har folkminsk­

ningen på den egentliga landsbygden skett så mycket snabbare, eller i runt

tal från 3,5 miljoner år 1900 till 2,8 miljoner år 1940; en minskning alltså

med en femtedel på 40 år. Det är anmärkningsvärt, att folkmängdsminsk-

ningen på den egentliga landsbygden varit särskilt kraftig under den senaste

femårsperioden, från 1935 till 1940. Enbart under dessa fem ar minskade

folkmängden på den egentliga landsbygden med över 8 procent. Flera fak­

torer tala för att folkminskningen på landsbygden kommer att fortsätta.

Denna utveckling kommer att ytterligare försvaga de mindre kommu­

nerna. Den samtidigt fortgående utvidgningen av kommunernas åligganden

kommer att göra det allt svårare för de många småkommunerna att på ett

tillfredsställande sätt fylla sina uppgifter.

Kommittén framhåller, alt splittringen på många små enheter gör, att de

enskilda kommunernas ekonomiska resurser i regel äro svaga. Beträffande

kommunernas skatteunderlag anföres.

Av rikets 2 359 landskommuner hade 267 (11,3 procent) ett skattekrontal

under 1 000, 451 (19 procent) mellan 1 000 och 2 000, 809 (34,2 procent)

mellan 2 000 och 5 000, 420 (17,8 procent) mellan 5 000 och 10 000 samt

412 (17,4 procent) 10 000 och däröver. 53 kommuner hade under 500 skatte­

kronor. 1 2 kommuner uppgick skatteunderlaget icke ens till 200 skatte­

kronor.

8

Kungl. Majlis proposition nr 236.

Angående den kommunala förvaltningen framhåller kommittén, att denna

efter år 1862 genomgått en utveckling, som i många avseenden inneburit

en fullständig omgestaltning av de tidigare förhållandena. Härom anföres.

Utvecklingen innebär framför allt en standardhöjning, i mindre grad en

principiell utvidgning av de kommunala verksamhetsområdena. Den sam­

manlagda kostnadsökningen för kommunernas verksamhet belöper till

största delen å de ursprungliga kommunala huvuduppgifterna, framför allt

å folkskolan och fattigvården. Begreppen folkskola och fattigvård ha emel­

lertid fått ett helt annat innehåll än tidigare. På samma sätt förhåller

det sig med flertalet övriga kommunala förvaltningsuppgifter. Föränd­

rade förhållanden ställa helt andra krav. De ursprungliga uppgifterna

ha erhållit ett nytt, mera omfattande innehåll. Nya detaljuppgifter ha till­

kommit. Detaljuppgifterna ha vuxit ut till helt nya förvaltningsgrenar. Lag­

stiftarna ha tid efter annan fixerat den tidsenliga minimistandarden, an­

tingen i obligatoriska föreskrifter till kommunernas allmänna efterrättelse

eller såsom villkor för erhållande av statsbidrag för viss förvaltningsverk -

samhet eller viss anläggning.

Efter en redogörelse för de viktigaste kommunala förvaltningsuppgifternas

olika utvecklingsstadier från 1800-talets mitt till våra dagar anför kommit­

tén sammanfattningsvis följande.

Utvecklingen har medfört skärpta krav såväl på kommunernas ekono­

miska prestationsförmåga som på förtroendemännens kvalifikationer. Be­

hov av nya kommunala verkställighets- och förvaltningsorgan ha uppkom­

mit. För tillgodoseende av samtliga uppgifter, som enligt nu gällande lag­

stiftning åligga kommunerna eller avses böra göras till föremål för frivillig

kommunal verksamhet, kunna inemot ett trettiotal särskilda styrelser,

nämnder, kommittéer eller andra organ förekomma i en och samma kom­

mun. Samtliga dessa äro visserligen icke obligatoriska men antalet ger en

uppfattning om den fullt utbildade kommunala organisationens omfattning.

Det torde icke finnas anledning att antaga, att de kommunala uppgif­

terna för framtiden komma att minskas. Visserligen resas, bl. a. till följd

av de små kommunernas allt mer påtagliga oförmåga att följa med i ut­

vecklingen, från olika håll starka krav på förstatligande eller övertagande

av landstingen av särskilda primärkommunala uppgifter. Starka skäl tala

emellertid för bibehållande av den lokala kommunala självstyrelsen, som

i många avseenden kan uppvisa klara fördelar framför en mera centralise­

rad förvaltning. Tendensen att ytterligare utöka kommunernas verksamhets­

områden med nytillkommande samhällsuppgifter torde också vara ännu

starkare än avlastningstendensen. Man torde därför få förutsätta, att den

primärkommunala förvaltningens utveckling ännu icke nått sin kulmen,

även om utvecklingen försvåras till följd av de små kommunernas bristande

förmåga att på ett tillfredsställande sätt handha förvaltningsuppgifterna.

3. Hittills tillämpade eller ifrågasatta utvägar att undanröja eller minska

olägenheterna av småkoinmunerna.

Börande de försök, som hittills gjorts att undanröja eller minska olägen­

heterna av småkommuner, lämnas i betänkandet en ingående redogörelse.

Denna sammanfattas på följande sätt.

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

9

Vid lagstiftningen rörande kommunala förvaltningsuppgifter, och särskilt

när det gällt att höja den kommunala verksamhetens allmänna standard

inom en viss förvaltningsgren och att skapa förutsättningar för ett bättre

tillgodoseende av tidsenliga krav, lia olägenheterna av de alltför små kom­

munerna åter och åter kommit till synes. Lagstiftarna ha försökt olika ut­

vägar att undanröja eller minska olägenheterna.

I vissa fall ha lagstiftarna överlämnat åt kommunerna själva att frivilligt

förena sig till gemensamma förvaltningsenheter. I andra fall ha de lämnat

Kungl. Majit eller länsstyrelserna mer eller mindre vidsträckt befogenhet

att även mot kommunernas vilja förena dem till större förvaltningsenheter.

Formerna för samverkan mellan kommunerna ha reglerats genom en sär­

skild lag örn kommunalförbund. För särskilda uppgifter ha lagstiftarna för

att skapa lämpliga förvaltningsdistrikt föreskrivit eller förutsatt en helt ny

indelning av riket i dess helhet. Därvid har större eller mindre hänsyn tagits

till kommunindelningen, beroende på om den ifrågavarande angelägenheten

bibehållits såsom kommunal, fastän den formellt anknutits till specialkom­

muner, i vilka primärkommunerna ingå (t. ex. polisväsendet enligt 1925 års

lag), eller örn den överflyttats till landstinget (t. ex. barnmorskeväsendet

och distriktsvården).

Den bekvämaste utvägen att möjliggöra en höjning av den kommunala

verksamhetens standard inom små och fattiga kommuner och att stimulera

den kommunala verksamheten överhuvud har varit att lämna statsbidrag

till verksamheten. Denna utväg har också kommit att få den allra största

betydelsen som korrektiv mot den irrationella kommunindelningen. Lands­

tingsbidragen ha spelat en mindre men dock, särskilt i vad avser fattigsjuk­

vården, betydelsefull roll.

överflyttning till landstinget eller staten av primärkommunala uppgifter

synes bli en naturlig följd av å ena sidan fruktlösa försök att få till stånd

rationella förvaltningsområden genom samverkan mellan kommuner och å

andra sidan den kommunala självstyrelsens undergrävande genom ökade

statsbidrag och samtidigt därmed ökat statligt inflytande över förvaltnings­

grenen.

Beträffande kommunalförbundslagstiftningen framhåller kommittén, att

denna avsåge att skapa bättre förutsättningar för samarbete genom att när­

mare reglera formerna för kommunal samverkan. Man hyste vid lagens till­

komst stora förhoppningar örn att kommunalförbundsinstitutionen skulle

vinna en vidsträckt och för den kommunala förvaltningen betydelsefull an­

vändning. Det område, för vars snabba utveckling man framför allt hoppa­

des att kommunalförbunden skulle verka stimulerande, var den slutna fat­

tigvården. Kommunerna visade sig emellertid synnerligen oförstående och

misstänksamma gentemot förbundsinstitutionen. De relativt få fatligvårds-

förbund, som uppstodo, hade i det stora hela bildats på måfå utan någon

egentlig planmässighet. I syfte att åstadkomma en förbättring härutinnan

hade Kungl. Majit den 7 mars 1929 uppdragit åt länsstyrelserna att efter

samråd med vederbörande upprätta planer dels för länets indelning i kom­

munalförbund för fattigvårdsanstalter och dels för sammanförande av

länets kommuner i lämpligt avpassade fattigvårdssamhällen. Kommittén sä­

ger sig ha funnit, att de uppgjorda planerna i allmänhet endast ofullständigt

10

Kungl. Majlis proposition nr 236.

realiserats. Enligt de av länsstyrelserna uppgjorda planerna skulle cirka

300 fattigvårdsförbund lia varit erforderliga för anstaltsfrågans lämpliga

lösning. Sammanlagda antalet kommunalförbund för fattigvård, som bil­

dats under tiden t. o. m. 1942 års utgång, uppginge till 200. Av dessa hade

emellertid 6 åter upplösts. Till de bestående förbunden vore anslutna 739

kommuner. De förbund, som kommit till stånd, vore ingalunda alltid i över­

ensstämmelse med de uppgjorda planerna. I många fall hade de kommu­

ner, vilka som grannar bort förena sig om en gemensam anstalt, icke kun­

nat komma överens. Kommunalförbundens verksamhetsområden hade där­

för på åtskilliga håll blivit oregelbundna och splittrade.

Kommittén framhåller, att de flesta kommunalförbunden tillkommit för

polisväsendets ordnande. Enligt kommitténs mening berodde detta på att

länsstyrelse ex officio ägde förordna örn sådant förbunds bildande. Efter

tillkomsten av 1925 års polislag hade intill 1942 års utgång bildats 237 polis­

förbund, omfattande 942 kommuner. Emellertid hade sedermera 8 av dessa

förbund upplösts. För brandväsendets ordnande funnes 1 januari 1943 31

kommunalförbund, omfattande 101 kommuner. För skolväsendets ord­

nande hade till samma dato tillkommit 13 kommunalförbund, av vilka 4

åter upplösts. Antalet i de kvarvarande förbunden ingående kommuner

uppginge 1 januari 1943 till 29. För olika med hälso- och sjukvården sam­

manhängande ändamål hade 1925—1942 bildats tillhopa 30 kommunalför­

bund, av vilka 8 upplösts. De bestående förbunden omfattade 147 kommu­

ner. För andra ändamål hade intill utgången av år 1944 bildats 6 kommu­

nalförbund, omfattande 12 kommuner. Kommittén uttalar sammanfatt­

ningsvis.

Den 1 januari 1943 funnos sammanlagt 509 kommunalförbund, i vilka

ingingo sammanlagt 1 410 kommuner. Av dessa vörö 555 kommuner sam­

tidigt medlemmar i två eller flera kommunalförbund. Örn man samtidigt

får veta, att 145 kommuner voro förenade i 68 gemensamma skoldistrikt

samt att 383 kommuner vörö förenade i 171 polisdistrikt, som icke voro

organiserade som kommunalförbund, får man en god bild av den splitt­

ring som föreligger i den primärkommunala ekonomiska förvaltningen.

Samverkan mellan socknarna i helt gemensamma kommuner eller special­

kommuner och kommunalförbund för speciella förvaltningsuppgifters till­

godoseende har, såsom framgår av det föregående, icke kommit till använd­

ning i den utsträckning lagstiftarna avsett. Olägenheterna med småkommun-

systemet ha framförallt avhjälpts genom att staten och landstinget i allt

större utsträckning lämnat bidrag till kostnaderna för den kommunala verk­

samheten eller helt övertagit särskilda uppgifter.

Kommittén lämnar på sid. 84—92 en redogörelse för tendensen till över­

flyttning från primärkommunerna till landstinget eller staten av primär­

kommunala uppgifter eller av kostnader för dylika uppgifter. Till denna

redogörelse må här få hänvisas. Kommittén uttalar.

Utvägen att lämna statsbidrag till kommunal verksamhet avviker från

vad som från början synes hava varit lagstiftarnas avsikter. Förmånen av

Kungl. Mcij:ts proposition nr 236.

11

lokal självstyrelse innebar i sig en skyldighet att svara för de kostnader,

som förvaltningsbestyrens fullgörande medförde. Förespråkarna för den

kommunala självstyrelsen hävdade, att kommunalstyrelsen i sin verksamhet

ej borde vara beroende av statens understöd. För att vara till verklig nytta

måste den äga självständighet.

4. Den kommunala självstyrelsens kris.

I ett särskilt kapitel, benämnt »Den kommunala självstyrelsens kris»,

sammanfattar kommittén sin bedömning av den hittillsvarande utvecklingen

av den kommunala självstyrelsen. I samband därmed finner kommittén det

erforderligt att klargöra vår kommunala självstyrelses innebörd och bety­

delse i administrativt och politiskt hänseende.

Angående syftet med den moderna lokala självstyrelsen anför kommittén.

1800-talets strävanden att reglera och stärka den kommunala självstyrel­

sens organisation och att utvidga dess verksamhetsområden hade två i viss

mån sammanfallande men i viss mån skilda huvudsyften. De kommunala

reformrörelserna syftade dels till ett rent praktiskt förvaltningstekniskt mai,

nämligen att skapa självständiga lokala förvaltningsorgan, vilka på ett smi­

digare och billigare sätt än en ytterligare utvidgad central förvaltningsorga­

nisation skulle kunna främja materiell och andlig utveckling överallt i riket

med tillvaratagande av de särskilda orternas intressen och möjligheter, och

dels till ett mera utpräglat politiskt mål, nämligen att bereda folkets breda

lager tillfälle till att deltaga i de allmänna angelägenheternas förvaltning,

varigenom man ville vinna å ena sidan en medborgerlig fostran till ansvars­

känsla och politiskt omdöme hos folket och å andra sidan en spärr mot en

allt för långt gående centralisering av förvaltningens detaljer med därav föl­

jande byråkratisk statskontroll och politisk ofrihet.

Kommittén uttalar, att syftemålen med den kommunala självstyrelsen i

stort sett uppnåtts och anför.

Den kommunala självstyrelsen såsom en komplettering till den statliga

förvaltningsorganisationen har visat sig vara ett praktiskt och billigt lokal-

förvaltningssystem, som under utvecklingens gång fått en alltmera omfat­

tande användning. Den kommunala självstyrelsens organ ha under de

gångna åren i stort sett utan att medföra några större organisationskostnader

ständigt stått till buds överallt i riket för att omhändertaga och ordna så­

dana allmänna angelägenheter, som ortsbefolkningen själv eller statsmak­

terna funnit anledning göra till föremål för kommunal verksamhet. Den

kommunala självstyrelsen bär berett möjlighet till lokala initiativ, vilka

örn de av den fria lokala opinionen befunnits värdefulla — så småningom

vunnit allmän anslutning och kanske slutligen gjorts till laglig skyldighet

för samtliga kommuner. Vilka möjligheter till fri och sund utveckling ett

sådant system innebär i jämförelse med ett uppifrån i detalj dikterat, regle­

rat och kringskuret statsförvaltningssystem ligger i öppen dag. De kommu­

naln beslutande organen och förtroendemännen ha givetvis haft växlande

förutsättningar att kunna fullgöra sina uppgifter. I stort sett torde man

emellertid kunna giva förtroendemännen det vitsordet, att de med stort in­

tresse, noggrannhet och oegennytta försökt att göra sitt hästa till gagn för

12

den egna kommunen. Många tusenden av högt förtjänta dugliga och kun­

niga medborgare ha under årens lopp gjort betydande insatser i den kom­

munala verksamheten, och deras initiativförmåga, klokhet och praktiska

erfarenhet ha just tack vare den kommunala självstyrelsen kommit det all­

männa till del.

Den kommunala självstyrelsens allra största förtjänster torde emellertid

ä88a Pa det politiska området. Den lugna inrikespolitiska utveckling, som

kännetecknat förhållandena i vårt land i motsats till i de flesta andra län-

^oräe * väsentlig man fa tillskrivas den insikt i samhällsproblemen, den

förståelse för allmänna och enskilda behov och intressen och den känsla

av gemensamt ansvar för allmänt väl, som självstyrelsen i kommunerna har

förmedlat till folkets breda lager. I den kommunala självstyrelsen har vårt

demokratiska samhällssystem sin säkraste förankring.

Kommittén anser sålunda, att vad som brustit icke berodde på att den

kommunala självstyrelsen såsom system visat sig otillfredsställande utan i

väsentlig mån därpå att systemet överallt knutits till den urgamla socken­

indelningen utan hänsyn till att socknarna inom många landsdelar redan

från början varit uppenbart olämpliga såsom kommunala självstyrelseenhe­

ter och blivit det i ännu högre grad, ju mera utvecklingen fortskridit och

de kommunala förvaltningsuppgifterna blivit allt mera omfattande och krä­

vande.

Vidare finner kommittén, att strävandena att åstadkomma mera lämpliga

förvaltningsområden visserligen hade åstadkommit resultat, men att dessa,

även örn de inneburit fördelar för vissa förvaltningsuppgifters organisation,

knappast kunde anses hava inneburit en förstärkning av den primärkom­

munala organisationen. Kommittén anför härom.

I vad strävandena avsett frivillig samverkan mellan kommunerna ha de

—; aven om vissa i regel lokalt begränsade resultat uppnåtts — i stort sett

misslyckats på grund av kommunernas motvilja mot samarbete. Författ­

ningarnas anvisningar om kommunal samverkan ha i flera fall lämnats helt

obeaktade. Kommunalförbundsinstitutionen har fått en förhållandevis vid­

sträckt användning, men där bildandet av kommunalförbund skett frivilligt,

har detta ofta skett utan klart system och tillräcklig konsekvens, överflytt­

ningen av viktiga kommunala uppgifter från primärkommunernas beslu­

tande och verkställande organ till en för flera kommuner gemensam för-

bundsdirektion innebär en splittring och ett försvagande av primärkommu­

nernas självstyrelse. Primärkommunerna degraderas, få sitt verksamhets­

område beskuret och sitt inflytande inskränkt. Överföras olika uppgifter

till särskilda specialkommuner med sinsemellan olika territorier, såsom för

närvarande ingalunda är ovanligt, blir splittringen ännu större. Ett flertal

olika beslutande organ få avgörandet i fråga örn primärkommunens finan-

ser'.. .?n en^et^8 budgetbehandling och en planmässig finansförvaltning

omöjliggöras. Primärkommunens existens såsom självständig förvaltnings­

enhet blir, sedan kommunen berövats sina viktigaste uppgifter, meningslös.

Vad beträffar strävandena att överflytta ursprungligen primärkommu­

nala uppgifter på landsting eller stat, uttalar kommittén, att olägenheterna

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

Kungl. Maj:ls proposition nr 236.

13

av småkommunsystemet i vissa lall därvid spelat en avgörande roll. Kom­

mittén framför härutinnan följande synpunkter.

Svårigheterna att inom småkommunerna åstadkomma en tidsenlig effek­

tiv förvaltning framtvinga en helt ny organisation, som är oberoende av

kommungränserna. För att förenkla förvaltningen gör man också — sam­

tidigt eller, såsom skedde beträffande barnmorskeväsendet, i en senare etapp

— organisationen helt oberoende av kommunerna, överflyttningen sker

desto lättare och blir desto starkare motiverad, ju större andel i kostna­

derna för verksamheten, som tidigare överflyttats å staten eller ev. lands­

tinget, och ju större inflytande staten, respektive landstinget skaffat sig över

verksamheten.

Kommittén belyser därefter statsbidragsgivningens konsekvenser för ut­

vecklingen av den kommunala självstyrelsen och anför.

Statsbidragen ha kommit att spela en allt större roll i kommunernas bud­

get. Den ursprungliga principen, att rätten till självstyrelse skulle innebära

icke endast administrativt utan även ekonomiskt ansvar för de från staten

delegerade självstyrelseuppgifterna, har icke kunnat upprätthållas. Det po­

litiska intresset av kommunernas ekonomiska oberoende av statsunderstöd

och självständighet gentemot statsmakten har måst vika för rent praktiska

hänsyn.

Statsbidragssystemet har sina mycket stora fördelar såsom ett bekvämt

och pålitligt sätt att direkt öka kommunernas prestationsförmåga. Men det

har också i sin nuvarande omfattning allvarliga nackdelar. Så länge det

användes endast som hjälpåtgärder åt ett relativt fåtal kommuner, vilka på

grund av särskilt ogynnsamma förutsättningar äro handikapade i sin kom­

munala verksamhet i förhållande till de övriga, finns det knappast anled­

ning till betänkligheter. Icke heller kan någon berättigad invändning resas,

när lämpligt avpassade statsbidrag användas för att uppmuntra kommu­

nerna till utveckling av den kommunala verksamheten inom olika grenar

eller när viss måttlig del av kostnaderna för en statligt betonad kommunal

verksamhetsgren täckes av statsmedel, om blott statsbidragen utgå till själv­

ständigt handlingskapabla kommuner och avvägas så att den kommunala

bestämmanderätten och det kommunala ekonomiska ansvaret alltjämt kan

upprätthållas.

Det kritiska stadiet inträder när förhållandet blir sådant, att en part be­

slutar örn utgiften, under det att en annan part betalar hela eller huvud­

parten av kostnaden. 1 sådant fall måste nödvändigt ett kontrollsystem in­

föras, som höggradigt inskränker den kommunala självständigheten. En

tillfredsställande kontroll är i regel mycket svår att genomföra. Den måste

med nödvändighet medföra bl. a. detaljerade föreskrifter örn medlens an­

vändning. Härmed följer icke endast ofrihet och begränsning i den kom­

munala bestämmelserätten. På grund av det stora antalet kommuner är

särskilt hänsynstagande till de enskilda kommunernas förhållanden i regel

icke möjligt. De generella föreskrifterna verka i de särskilda fallen ofta

byråkratiska och verklighetsfrämmande. Detta medför irritation och olust

i det kommunala arbetet. Fördelarna med den lokala självstyrelsens fria

bedömande kunna icke komma till sin räll. Känslan av att självstyrelsen i

själva verket är en illusion, blir allt .starkare. Intresset för det kommunala

arbetet minskas. De kommunala organen bli — då de mindre kommunerna

14

Kungl. Maj.ts proposition nr 236.

i regel helt enkelt icke ha råd att ägna sig åt sådana rent lokala angelägen­

heter, som i kommunalvetenskapen betecknas egenförvaltning — i realiteten

så gott som uteslutande verkställighetsorgan åt statsmakterna. Förtroende­

männen bli paragrafbundna tjänstemän, som kräva ersättning för sitt tids­

ödande arbete. Sparsamheten med kommunens medel avtrubbas, då de

kommunala medlen till största delen äro statsmedel.

De allt mer betydande skatteutjämningsbidragen till skattetyngda kom­

muner vålla särskilda bekymmer. En effektiv realprövning av behovet är

mycket svår att åstadkomma. På grund av det stora antalet skattetyngda

kommuner och deras starkt växlande förhållanden är det omöjligt alt fast­

ställa några rättvisa normer för bidragstilldelningen. En särskild olägenhet

med småkommunsystemet, som också i detta sammanhang bör framhållas

är, att småkommunerna ofta sakna tillräckliga egna resurser för att kunna

begagna sig av tillgängliga statsbidrag till icke obligatoriska sociala och

andra uppgifter. Kommunmedlemmarna gå därigenom miste om de för­

måner, som statsbidragen avse att bereda.

Kommittén sammanfattar sina synpunkter på nu berörda problem sålunda.

Den kommunala självstyrelsen håller på att förlora sin ursprungliga inne­

börd och betydelse. Om den pågående utvecklingen ej hejdas, leder den

oundvikligen till en allvarlig kris för den kommunala självstyrelsen. Genom

specialkommuner och kommunalförbund kan man ej vinna erforderliga för­

bättringar i förvaltningsorganisationen. Statsbidragen föra med sig ett ökat

statligt inflytande, som begränsar självstyrelsen och i vissa fall gör den illu­

sorisk. Överflyttning av allt flera och allt viktigare kommunala förvalt­

ningsuppgifter — antingen via specialkommuner eller direkt — till lands­

tingen eller staten innebär ett successivt utplånande av den kommunala

självstyrelsen även i formellt avseende. Det kräves effektiva åtgärder av

annan art än de hittills tillämpade, om den pågående utvecklingen skall

kunna hejdas. Då den yttersta anledningen till krisen till väsentlig del lig­

ger i den irrationella kommunindelningen, torde den riktiga vägen vara att

genom en ny kommunindelning skapa färre, större och mera bärkraftiga

primärkommuner. Att man därvid måste göra våld på en månghundraårig

tradition är ur många synpunkter beklagligt. Det torde emellertid vara få­

fängt att försöka hålla den kommunala självstyrelsen vid liv, örn dess ut­

vecklingsmöjligheter skola hindras av territoriella gränser, som uppdragits

med hänsyn till äldre tiders behov och förhållanden. Huvudsaken är ej

kommungränsen utan den kommunala självstyrelsen såsom ett medel för

en fri och sund utveckling av våra samhällsförhållanden i demokratisk

anda. För den, som inser detta, torde frågan örn den kommunala självsty­

relsens bevarande framstå såsom ojämförligt mera betydelsefull än frågan,

huruvida självstyrelsen undantagslöst allt framgent skall knytas till de

gamla medeltida sockenområdena, eller örn den, där socknarna utgöra

uppenbart olämpliga självstyrelseenheter, bör genom en ändrad lagstiftning

överföras till förvaltningsområden, som med hänsyn till nu rådande för­

hållanden äro mera lämpliga.

Kuni)l. Maj:ts proposition nr 236.

15

5. Kommitténs principiella ställningstagande.

I en i betänkandet förd principdiskussion rörande de fördelar och nack­

delar i olika avseenden, som vore förknippade med stora och små kommu­

ner anföres, att den största olägenheten med de små kommunerna vöre

deras svaga ekonomiska bärkraft. De bristande ekonomiska resurserna

utgjorde ett svårt hinder, framför allt när det gällde utveckling och framåt­

skridande på de kommunala verksamhetsområdena. I en liten kommun

gjorde sig den minsta utgift på ett besvärande sätt kännbar. Detta fram­

tvingade en sparsamhet, som återverkade menligt på den kommunala stan­

darden och som icke alltid i längden vore ekonomisk. Alla självständiga

initiativ vöre uteslutna på grund av brist på medel för deras förverkligande.

Det med självstyrelsen avsedda kommunala livet stagnerade.

Den bristande tillgången på lämpliga förtroendemän och på erforderlig

sakkunskap för de kommunala förvaltningsorganen i de mindre kommu­

nerna funne kommittén även utgöra en betydande olägenhet. Det begrän­

sade antalet till förtroendemän lämpliga personer gjorde mångsyssleriet till

en nära nog ofrånkomlig konsekvens i småkommunerna. Ett flertal krä­

vande uppdrag kunde enligt kommitténs uppfattning icke lämpligen anför­

tros samma person. Att antalet ärenden inom varje särskilt verksamhets­

område vore ringa, förbättrade icke vederbörandes möjligheter att sätta sig

in i sina uppgifter. Tvärtom försvårades arbetet genom bristen på erfa­

renhet.

De sakkunniga belysa därefter kommunstorlekens betydelse för en ratio­

nell organisation av förvaltningen i allmänhet. En rationell organisation

krävde dels lämpliga organ och dels lämpliga verksamhetsområden. Obe­

roende av verksamhetsområdets storlek och verksamhetens omfattning måste

ett förvaltningsorgan för en viss uppgift fylla vissa minimikvalifikationer.

På grund av den bristande persontillgången och de bristande ekonomiska

resurserna hade de mindre kommunerna svårt att få till stånd effektiva för­

valtningsorgan. Förvaltningsorganen måste ha tillräckligt med arbetsupp­

gifter för att kunna förvärva nödig erfarenhet och rutin i ärendenas hand­

läggning samt förståelse och intresse för verksamhetens egentliga innebörd

och syfte. Kommittén ansåge det mera rationellt att låta ett kvalificerat

organs kunnighet och erfarenhet komma till användning inom ett jämfö­

relsevis stort område än att för särskilda småområden tillsätta två eller flera

särskilda organ, även örn förvaltningskostnaderna inom den större enheten

på grund av de större avstånden skulle bli något dyrare. Alltför stora av­

stånd kunde emellertid innebära betydande olägenheter. När folkmängden

nått en sådan storlek, att en fullt effektiv förvaltning för samtliga grenar

av den kommunala verksamheten vore möjlig även med hänsyn till den

sannolika framtida utvecklingen, borde man därför enligt kommittén icke

utan särskilda skäl eftersträva ytterligare sammanslagning.

16

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

I betänkandet påpekas vidare, att splittringen i ett stort antal kommuner

vållade de statliga tillsyningsorganen ett betydande merarbete såväl när det

gällde direkt inspektion och kontroll som när fråga vore örn infordrande av

uppgifter m. m.

En granskning av kommunindelningsproblemet ur ekonomiska synpunk­

ter har givit kommittén anledning framhålla, att anordningar, befattningar

och inrättningar, som bleve för dyra, örn kostnaderna skulle slås ut på ett

fåtal invånare och skattekronor, med god ekonomi kunde genomföras inom

en större kommun, där anordningens, befattningshavarens eller inrättning­

ens kapacitet kunde till fullo utnyttjas.

I betänkandet beröres även den sida av problemet, vilken sammanhänger

med behovet och betydelsen av kommunala tjänstemän. Det framhålles,

att en tidsenlig effektivisering av den kommunala verksamheten i vissa fall

krävde speciell sakkunskap eller särskild rutin, vilken icke alltid kunde bli

tillgodosedd inom vederbörande kommunala organ utan att särskilt biträde

anlitades. Kommittén nämner såsom exempel kommunalkamrerare, hälso­

vårdstillsyningsman, bostadsinspektörer, Överlärare m. fl.

Frågan örn i vilken utsträckning tjänstemän borde anlitas, finge enligt

kommitténs uppfattning bedömas från fall till fall med ledning av de före­

liggande omständigheterna. Kommittén anför härom.

Tillgången på lämpliga förtroendemän med tillräcklig tid för arbetet blir

därvid i hög grad avgörande. Olika geografiska och andra förhållanden

kunna göra den kommunala förvaltningen mer eller mindre krävande i olika

kommuner. Förekomsten av tätorter spelar därvid en mycket stor roll. Kom­

munens storlek behöver icke i och för sig vara avgörande för behovet av

tjänstemän, dock torde det i kommuner med mer än 2 500—3 000 personer

oftast vara mest rationellt att anställa något biträde, å vilket åtminstone det

rent kontorsmässiga rutinarbetet kan avlastas. Även i mindre kommuner kan

emellertid kvalificerad tjänsteman vara behövlig.

Vad beträffar kostnaderna för tjänstemän i kommunalförvaltningen anför

kommittén bl. a.

I regel torde förvaltningskostnaderna i kommuner med tjänstemän bli

dyrare än i kommuner med enbart förtroendemän. Utvecklingen torde ound­

vikligen gå därhän, att arvodena i samtliga kommuner så småningom

komma att anpassas med hänsyn till arbetsbördan. I de kommuner, där

så redan skett, torde övergång till centraliserad förvaltning med anställda

tjänstemän icke medföra större ökning av kostnaderna, än som motsvarar

värdet av den mera effektiva förvaltningen. För många kommuner torde

övergång till centraliserad förvaltning med tjänstemän medföra ren vinst,

genom att kommunens ekonomiska intresse gentemot andra kommuner samt

stat och landsting kunna bättre tillvaratagas.

Beträffande risken för tjänstemannavälde yttrar kommittén.

Örn förtroendemännen verkligen sätta sig in i sina uppgifter och fullgöra

sin viktiga andel i förvaltningen, torde någon risk, att tjänstemännen tillvälla

sig en obehörig maktställning, icke föreligga. För en intresserad och duglig

Kungl. Mcij:ts proposition nr 236.

17

kommunalman torde tjänstemannens biträde vara en ytterligare stimulans

afl grundligt sätta sig in i förekommande ärenden och att åstadkomma bästa

möjliga resultat i den kommunala verksamheten. Förtroendemannen kan i

samarbete med tjänstemannen förslå att skaffa sin kommun anseende och

respekt icke minst ifrån de statliga tillsyningsmyndigheternas sida. På så sätt

kunna de kommunala tjänstemännen, i stället för att minska förtroendemän­

nens inflytande på förvaltningen, verksamt bidraga till att stärka den kom­

munala självstyrelsen.

Bland de uppgifter, vilka kräva större kommunområden och sakkunnig

personal, nämner kommittén särskilt medeisförvaltningen. Kommittén kon­

staterar, att allt fler landskommuner under de senaste årtiondena övergått

till centraliserad medelsförvaltning och att under de senare åren denna

tendens blivit märkbar även bland kommuner av jämförelsevis blygsam

storlek. Vidare anföres.

Den kommunala medelsförvaltningen har under årens gång erhållit en allt

mera stegrad omslutning. Inkomsterna av skatter, stats- och landstingsbidrag

m. m. uppgå liksom utgifterna till avsevärda belopp. Tillgångar och skulder

ha ökat och äro ofta av en mera rörlig beskaffenhet än tidigare. Detta förhål­

lande ställer stora krav på samtliga medelsförval tande organ men särskilt

på kommunalnämnden, som skall handhava kommunens drätsel och hava

överinseende över de särskilda styrelsernas och nämndernas förvaltning. Det

är ett känt faktum, att den kommunala bokföringen och redovisningen lik­

som budgetbehandlingen alltför ofta icke motsvarar de krav, som böra ställas

på en så omfattande medelsförvaltning. Statsmakterna ha länge haft sin upp­

märksamhet riktad på behovet av en förbättrad kommunal bokföring och av

en förbättrad organisation av medelsförvaltningen överhuvud i landskom­

munerna.

I en vid 1944 års riksdag väckt motion hemställdes, att riksdagen i skri­

velse till Kungl. Maj:t ville anhålla örn skyndsam utredning angående åtgär­

der i syfte att påskynda en mera allmän övergång till centraliserad medels­

förvaltning i landskommunerna. Med hänsyn till att kommunindelningskom-

mittén hade denna fråga under omprövning, föranledde motionen icke till

någon riksdagens åtgärd.

Enligt kommunindelningskommitténs uppfattning torde den kommunala

medelsförvaltningen icke kunna uppbringas till en tidsenlig nivå, så länge

den nuvarande kommunindelningen består. Småkommunerna visa i gemen

alltför ringa intresse för denna angelägenhet. En sammanslagning av de

mindre kommunerna torde vara nödvändig för att skapa förutsättningar

för medelsförvaltningens centralisering och för allmänt anlitande av bok-

föringskunnig person för bokföring, bokslut och revision.

Kommittén sammanfattar sin principiella uppfattning på följande sätt.

Stora kommuner innebära åtskilliga fördelar framför de mindre kommu­

nerna. De större ekonomiska resurserna ge bättre möjligheter att planmäs­

sigt tillgodose allmänna behov och intressen. Tillfälliga större utgifter kunna

lättare balanseras. Det större förvaltningsområdet innebär en betydelsefull

skatteutjämning. Det ger möjligheter till en mera rationell organisation av

förvaltningen i allmänhet. Tillgången på lämpliga förtroendemän och erfor­

derlig sakkunskap för de kommunala förvaltningsorganen är större. Förvalt-

Bihang till riksdagens protokoll IDAG. 1 sami. Nr 236.

2

18

Kungl. Maj.ts proposition nr 236.

ningsorganen erhålla inom det större verksamhetsområdet en ökad erfarenhet

och rutin, vilket icke minst inom socialvården är av allra största betydelse

för verksamhetens utövning.

Småkommunerna äro icke endast ur allmänna lämplighetssynpunkter

underlägsna medelstora och större kommuner såsom förvaltningsenheter. De

äro i åtskilliga avseenden direkt olämpliga att handhava de kommunala

uppgifterna. Verkställda undersökningar rörande ett antal viktigare för­

valtningsuppgifter bekräfta, att de kommunala uppgifterna i regel för en

rationell organisation kräva förvaltningsenheter av en viss minimistorlek.

Vissa verksamhetsgrenar kunna överhuvudtaget icke självständigt organise­

ras inom de minsta kommunerna. Vissa inrättningar och anordningar kunna

icke effektivt utnyttjas inom en mindre enhet och vålla därför förhållandevis

högre kostnader i de mindre kommunerna. Vissa verksamhetsgrenar ge icke

tillräckligt med arbetsuppgifter för att kunna motivera en självständig för­

valtning inom småkommunerna. Förvaltningsorganen erhålla i sådana fall

alltför ringa erfarenhet i arbetet, för att uppgifterna skola kunna fullgöras

på ett tillfredsställande sätt och intresset för verksamheten slappnar. De små

ekonomiska förhållandena verka hämmande på det lokala initiativet och för­

anleda ofta en rent negativ inställning till den kommunala verksamheten.

Man strävar på många håll i första hand att hålla kommunens kostnader så

låga som möjligt. En tidsenlig utveckling förhindras därigenom och den kom­

munala verksamhetens standard blir till följd därav i regel lägre inom de

mindre kommunerna än i de större.

Även örn många relativt små kommuner tack vare gynnsamma ekono­

miska och personella förhållanden kunna uppvisa en i åtskilliga avseenden

god kommunalförvaltning, anser kommittén likväl uppenbart, att småkom­

munerna i stort sett äro behäftade med så betydande olägenheter i jämförelse

med de större kommunerna, icke minst med hänsyn till de framtida utveck­

lingsmöjligheterna, att effektiva åtgärder för olägenheternas undanröjande

snarast böra vidtagas.

Angående möjligheterna att undanröja eller minska olägenheterna av små-

kommunsystemet annorledes än genom ny kommunindelning anför kommit­

tén sammanfattningsvis följande:

De utvägar, som hittills tillämpats eller ifrågasatts för att undanröja eller

minska olägenheterna av småkommunerna, ha visat sig icke endast ineffek­

tiva utan även direkt skadliga för den kommunala självstyrelsen. Strävan­

dena att skapa lämpligare förvaltningsenheter genom att bilda specialkom­

muner och kommunalförbund för särskilda förvaltningsuppgifter ha på

grund av kommunernas motstånd endast i begränsad utsträckning kunnat

förverkligas. Denna utväg är dessutom olämplig, så till vida att den medför

en betydande ytterligare splittring av den kommunala beslutanderätten på

nya särskilda förvaltningsenheter och därmed även ett ytterligare försva­

gande av primärkommunernas självstyrelse. Genom att överflytta förvalt­

ningen av särskilda uppgifter till landstinget eller staten vinner man visser­

ligen bl. a. fördelen att fritt kunna reglera förvaltningsområdena med hänsyn

till uppgifterna, men den primärkommunala självstyrelsen i vad rör de över­

flyttade uppgifterna upphör samtidigt. Genom att lämna bidrag från staten

eller landstinget till den primärkommunala verksamheten erhåller man icke

lämpligare förvaltningsområden. Olägenheterna av småkommunerna kvarstå

därför till väsentlig del, hur stora stats- och landstingsbidrag man än lämnar.

Kungl. Majlis proposition nr 236.

19

Ju större bidrag staten lämnar, desto mera göres den kommunala självsty­

relsen illusorisk genom statsbidragsvillkor och statskontroll.

Den pågående utvecklingen skärper olägenheterna av småkommunsyste-

met. Genomgripande reformer torde inom den närmaste framtiden vara otrån-

komliga såväl beträffande socialvårdens olika grenar som beträffande lands­

bygdens skolväsen. Sådana reformer torde med nödvändighet förutsätta för

organisationen i dess helhet mera lämpliga lokala förvaltningsenheter. Social-

vårdskommittén har föreslagit inrättande av särskilda socialvårdskommuner.

Att bilda specialkommuner med särskilda beslutande organ såväl för det

komplex av uppgifter, som numera benämnes socialvård, som för folkskole­

väsendet skulle innebära en radikal förändring i primärkommunernas ställ­

ning. Polisväsendet är redan överfört lill specialkommuner, och förslag före­

ligger om dess förstatligande. Genomförandet av den nya brandskyddslag­

stiftningen förutsätter bildandet av kommunalförbund eller annan kommuna

samverkan i mycket stor utsträckning. Örn den ena viktiga uppgiften efter

den andra överflyttas från primärkommunerna till specialkommuner, kail

man till slut icke längre tala om självständiga primärkommuner. Deras huvud­

sakliga uppgift skulle bliva att utan prövning utdebitera, vad de olika special­

kommunerna beslutat. Den kommunala beskattningsrättens faktiska upp­

delning på ett flertal beslutande organ, vilkas verksamhetsområden omfat­

tade sinsemellan olika kombinationer av primärkommuner, skulle så gott

som utesluta möjlighet till planmässig ledning av och kontroll över den kom­

munala ekonomien. De enskilda primärkommunerna skulle vara oförmögna

att föra en självständig ekonomisk politik. De olika specialkommunerna skulle

näppeligen kunna överblicka och taga rättvisa hänsyn till de övriga special-

kommunernas och de särskilda primärkommunernas behov och intressen vid

staternas uppgörande. En oskälig stegring av de kommunala utgifterna skulle

lätt bliva följden av ett dylikt system. En sådan splittrad förvaltningsorgani­

sation skulle bli ohållbar redan i och med att en mera betydande del av för­

valtningsuppgifterna överflyttades på specialkommuner.

Kravet på mera lämpliga lokala förvaltningsenheter torde, såsom ovan

framhållits, vara ofrånkomligt. Detta krav kan icke .skjutas åt sidan genom

ökade statsbidrag. Tvärtom måste ökade statsbidrag självfallet medföra

skärpta allmänna krav på en rationellt organiserad förvaltning. Örn man vill

undvika ett fullständigt förstatligande av förvaltningen och bibehålla den

kommunala självstyrelsen, torde någon annan möjlig utväg ej finnas än en

revision av kommunindelningen.

Kommittén framhåller, att man vid bedömandet av huruvida en revision

av kommunindelningen bör genomföras eller icke måste taga hänsyn icke

allenast till de fördelar, som större kommunala förvaltningsenheter skulle

medföra, utan även till de svårigheter och olägenheter, som en nyindelning

kunde medföra. Genomförandet av en genomgripande reform i detta av­

seende kunde icke förväntas ske utan ett starkt motstånd Iran en stor del

av de berörda kommunerna. Kommittén anför.

En tvångssammanslagning mot en stark folkopinion kan skapa allvarlig

irritation. Ett schablonmässigt sammanförande av närliggande socknar til,

storkommuner av viss storlek är icke möjligt. Vid uppbyggande av storkom­

muner måste hänsyn tagas till en mängd lokala lörhallanden och synpunkter

Detta förutsätter för en lycklig lösning en intresserad medverkan från orts

20

Kungl. Maj.ts proposition nr

2 36.

befolkningens sida. Ett irriterat passivt motstånd kan allvarligt försvåra en

saklig diskussion och en rationell lösning av de lokala indelningsfrågorna.

Kommittén berör därefter en del av de skäl, som vanligen bruka åbe­

ropas mot en ifrågasatt ny kommunindelning, och anför härom.

Man löreställde sig i regel, att en ny kommunindelning skulle betyda soc­

kentraditionens upplösning. Emellertid avsåge den ifrågasatta reformen en­

dast en ny indelning av riket i borgerliga kommuner. Det väsentliga i soc­

kentraditionen, som sammanhängde med kyrksocknen och socknen sorn

kameral enhet, förbleve orubbat. Församlingsstyrelsen bleve oförändrad.

Socknens gränser och sockennamnet komme icke att försvinna. Fastighets-

redovisningen i jordregister samt lagfarts- och inteckningsböcker komme

alltjämt att ske sockenvis. Det, som berördes av reformen, vore den cirka

åltioåriga borgerliga kommunen.

Angående den invändningen mot bildandet av större kommuner att förvalt­

ningskostnaderna komme att stiga och förtroendemannastvret komme att

avlösas av tjänstemannavälde, erinrar kommittén örn att den funnit dessa

larhågor i stort sett ogrundade. En gemensam förvaltning borde i regel vid

bibehållen standard medföra en sänkning av de sammanlagda förvaltnings­

kostnaderna. Vad beträffar tjänstemannafrågan understryker kommittén, att

tjänstemännen skulle vara biträden åt förtroendemännen, och att kommit­

tén icke förordade en mera radikal sammanslagning än att förvaltningen i

mångå fall borde kunna ombesörjas av förtroendemän utan biträde av

tjänstemän.

Kommittén autor vidare, att det uttalats betänkligheter gentemot en ny

kommunindelning med den motiveringen, att en sammanslagning av kommu­

nerna komme att medföra betydande behov av nybyggnader dels för den ge­

mensamma centraliserade förvaltningen och dels för centralskolor m. m. sam­

tidigt som en spoliering av värden .skulle ske genom nedläggning av skolor,

ålderdomshem och andra inrättningar, som efter sammanslagning och cen­

tralisering skulle bli överflödiga. Gentemot dessa betänkligheter framhålles.

Kommittén vill erinra örn alt endast ett i'elativt fåtal av våra nuvarande

större kommuner hittills centraliserat sin medelsförvaltning, och att ett ännu

mindre antal uppfört särskilda kommunala administrationsbyggnader. Även

om centraliserad medelsförvaltning och centralt belägna, samlade expedi­

tionslokaler äro önskvärda, torde en kommunal nyindelning icke som regel

behöva medföra något omedelbart nvbyggnadsbehov för detta ändamål. Lik­

som i de nuvarande större kommunerna torde man i de nybildade kommu­

nerna få avvakta lämplig tidpunkt. Det är kommitténs tanke, att det fram­

lida behovet av förvaltningslokaler bör kunna tillgodoses i samband med

lösande av andra kommunala byggnadsfrågor. Den närmaste framtidens

centraliseringsprogram på skolväsendets område torde på de flesta håll

komma att omfatta endast de högre klassernas undervisning, alltså en par­

tiell centralisering. De förefintliga .skolhusen torde därför i regel alltjämt bli

erforderliga för de lägre klassernas undervisning. I de fall, då en värdefull

Kungl. Maj.is proposition nr 23G.

skolbyggnad blir överflödig för skolorganisationen, torde den större kom­

munen i de flesta fall kunna tillgodogöra sig densamma för något annat all­

mänt ändamål

Det kraftigaste motståndet mot en kommunal nyindelning förväntar kom­

mittén från sådana kommuner, som genom en sammanslagning med grann­

kommunerna skulle få sin ekonomiska ställning försämrad. I detta sam­

manhang anför kommittén.

Endast av utdebiteringens storlek kan nian icke tillförlitligt bedöma en

kommuns ekonomi. En låg utdebitering kan motsvaras av en låg standard

på de kommunala inrättningarna och ofrånkomliga dyrbara framtida utgif­

ter. En relativt hög utdebitering kan innebära välordnade kommunala inrätt­

ningar, ett gott förhållande mellan tillgångar och skulder samt möjlighet till

framtida sänkning av utdebiteringen. Sammanslagning med en kommun med

lägre resp. högre utdebitering behöver därför icke nödvändigt innebära för­

bättrad resp. försämrad ekonomi.

Kommittén erinrar om alt en stark ekonomisk ställning för en kommun i

många fall beror på gynnsamma näringsförhållanden, som härflyta ur natur­

rikedomar, gynnsamt läge i förhållande till större städer eller andra dy­

lika förhållanden, på vilka den kommunala indelningen inte kunnat inverka.

Ur allmän rättvisesynpunkt finner kommittén, att det knappast vore något att

invända emot att en under många år utan egen förskyllan privilegierad

kommun i fortsättningen finge dela med sig av sina fördelar till en angrän­

sande sämre lottad kommun. Ett av indelningsreformens syften vore afl

åstadkomma en viss skatteutjämning och ekonomisk likställighet mellan

kommunerna. Kommittén fortsätter.

Att inom den nybildade kommunen uttaga högre skall inom den fattigare

kommundelen för att åstadkomma vederlag åt den rikare delen, förefaller

föga tilltalande. Den nybildade kommunen bör i princip vara en enhet med

helt gemensam ekonomi utan särskiljande utdebiteringar. Någon principiell

rätt att utgöra en egen självstyrelse- och beskattningsenhet äga de ursprung­

liga sockenkommunerna icke. Att bättre lottade kommuner kunna få ställa

sig solidariska med sämre lottade grannkommuner, torde därför icke kunna

anses stå i strid mot några okränkbara rättsprinciper. Tvärtom torde en

sådan utveckling stå helt i överensstämmelse med allmängiltiga samhälls-

principer.

Kommittén anser emellertid, att utjämnande åtgärder böra vidtagas un­

der en viss övergångstid för att förhindra att en nyindelning medför en

plötslig, väsentlig höjning av utdebiteringen inom en viss kommundel, som

tidigare varit egen kommun. En sådan höjning skulle medföra icke endast

en lättförståelig irritation utan även i många fall betydande anpassnings­

svårigheter för skattedragarna.

Kommittén erinrar vidare örn alt från dem, sorn ställa sig tvivlande be­

träffande möjligheterna alt genomföra en ny kommunindelning, stundom

anföres att del inom de nybildade kommunerna skulle saknas förutsättningar

för kommunal samhörighet. Man befarade antingen all intresse! för de kom­

21

Kungl. Marits proposition nr 236.

munala angelägenheterna .skulle försvinna inom de tvångsvis bildade förvalt­

ningsenheterna eller att strider skulle uppstå kring de kommunala frågorna

till följd av de ursprungliga socknarnas självständighetskänsla. Kommittén

uttrycker den meningen, att dessa synpunkter förtjänade beaktande men

att deras betydelse ej finge överdrivas. De nya kommunerna komme i många

fall att kunna bildas i anslutning till förefintliga större indelningsenheter eller

samfälligheter, inom vilka en viss samhörighet redan funnes. I regel torde

sammansmältningen — såsom erfarenheterna från hittills skedda inkorpo­

reringar och kommunsammanslagningar visade — komma att ske under ett

redan från början lojalt samarbete. Man finge icke förbise att lokala och per­

sonliga motsättningar hade de största förutsättningar att allvarligt kunna

försvåra det kommunala samarbetet just i de minsta kommunerna. Ju större

kommunen vore, desto flera neutraliserande faktorer kunde man räkna med.

Sitt slutliga ställningstagande i frågan sammanfattar kommittén sålunda.

Kommittén anser, att den nuvarande kommunindelningen är behäftad med

allvarliga olägenheter, och att den icke längre kan anses motsvara de ökade

krav, som genom samhällsutvecklingen ställas på kommunerna såsom bä­

rare av folklig självstyrelse. Någon annan utväg att undanröja de förefint­

liga olägenheterna och samtidigt bevara och stärka den allt mer beträngda

kommunala självstyrelsen än en sammanslagning av de många små socken-

kommunerna till större och starkare enheter, anser kommittén icke finnas.

De mot en kommunal nyindelning och mot de större kommunernas lämplig­

het som förvaltningsenheter framförda invändningarna finner kommittén i

väsentlig utsträckning bero på ensidiga hänsyn till traditionella förhållanden

och uppfattningar. Kommittén vill ingalunda förringa traditionernas värde

eller förneka det berättigade i de synpunkter, som anföras mot en nyindel­

ning. I den mån invändningarna verkligen äga fog, finner kommittén dem

likväl vara av underordnad betydelse gentemot de starka skäl, som tala för

en reform. Kommittén vill därför enhälligt förorda, att en ny indelning av

riket i borgerliga primärkommuner snarast företages.

22

Yttranden.

Kommitténs förslag örn nyindelning tillstyrkes av

samtliga hörda centrala ämbetsverk, socialvårdskommittén, landskommu­

nernas förbund, stadsförbundet, landstingsförbundet samt fattigvårds- och

barnavårds förb lindet,

samtliga länsstyrelser, med undantag av dels länsstyrelsen i Norrbottens

län, som med hänsyn till förhållandena inom länet funnit sig sakna anled­

ning att närmare ingå på förslaget, och dels länsstyrelsen i Örebro län, som

anser, att frågan om lämpliga förvaltningsenheter för de kommunala upp­

gifterna icke kan lösas genom en nyindelning enligt de av kommittén upp­

dragna riktlinjerna, och därför i stället förordar, att socialvårdsuppgiftema

överflyttas på landstingen,

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

23

samtliga landstings förvaltningsutskott (i vissa fall annat vederbörande ut­

skott) med undantag för Västerbottens läns landstings förvaltningsutskott,

som med hänsyn till länets förhållanden ej funnit anledning till yttrande i

frågan,

ävensom flertalet hörda primärkommuner.

Av 550 egentliga landskommuner, som inkommit med yttrande, ha 319

eller 58 procent i princip tillstyrkt eller förklarat sig icke hava något att er­

inra mot den av kommittén föreslagna reformen. 147 landskommuner eller

27 procent ha underlåtit att uttala sig i principfrågan eller intagit en tvek­

sam eller oklar inställning. 84 landskommuner eller 15 procent ha avstyrkt

reformförslaget.

Hur kommuner av olika storleksklasser ställt sig till reformförslaget fram­

går av följande tabell:

Principiellt ställnings-

Antal kommuner med ett invånarantal av

tagande

0—500

501—1000 1001—1500 1501-2000 över 2 000

Summa

Klart tillstyrkande..

66 (41%) 41 (44%) 53 (55%) 28 (67%) 131 (85%) 319 (58%)

Intet uttalande eller

tveksam eller oklar

inställning ...........

49 (30%) 27 (28%) 36 (37%)

13 (28%) 22 (15%) 147 (27%

Klart avstyrkande . .

47 (29%) 26 (28%)

8 (8%)

2

(5%)

1 (—%)

84 (15%

Summa

162 (100%) 94 (100%) 97 (100%) 43 (100%) 154 (100%) 550 (100%)

Av tabellen framgår, att det huvudsakligen är kommuner under 1 000 in­

vånare som avstyrkt reformförslaget under det att avstyrkandena fran kom­

muner med mer än 1 000 invånare äro fåtaliga.

Procenttalen för tillstyrkande och avstyrkande kommunyttranden äro olika

i olika län. I Östergötlands län ha sålunda 85 % av de hörda kommunerna

tillstyrkt förslaget och endast 4 % avstyrkt, i Malmöhus län ha 71 % till­

styrkt och 11 % avstyrkt. I Jönköpings län ha 38 % avstyrkt förslaget

under det att endast 27 % tillstyrkt.

Av 54 köpingar, som inkommit med yttrande, lia 43 tillstyrkt, 10 under­

låtit alt taga ställning i principfrågan samt 1 avstyrkt.

Av 44 städer, som inkommit med yttrande, ha 37 tillstyrkt och 7 under­

låtit att taga ställning i principfrågan.

Vad beträffar motiveringen för en ny indelning ansluta

sig de tillstyrkande yttrandena i regel utan reservationer till vad kommit­

tén anfört i fråga örn olägenheterna av småkommunerna och fördelarna av

större förvaltningsenheter.

De centrala tillsynsmyndigheterna, socialstyrelsen, skolöverstyrelsen, pen-

sionsstyreisen, medicinalstyrelsen och byggnadsstyrelsen vitsorda samtliga,

att den föreslagna reformen skulle vara till fördel med hänsyn till de för­

valtningsgrenar, som de företräda.

24

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

Landstingsförbundet och flera landstings förvaltningsutskott framhålla, att

en nyindelning skulle medföra fördelar även för landstingsförvaltningen.

Kommitténs uppfattning, att den pågående utvecklingen innebure en fara

för den kommunala självstyrelsen och att reformen skulle verksamt bidraga

till att bevara och stärka denna institution, understrykes i ett flertal ytt­

randen.

Länsstyrelsen i Hallands län anför.

Kommittén pavisar den fara, som hotar den kommunala självstyrelsen ge­

nom den till följd av tilltagande bidragsverksamhet alltmera ingripande

statliga kontrollen över kommunalförvaltningen. Länsstyrelsen, som helt in­

stämmer i vad kommittén i dessa hänseenden anfört, vill därjämte i likhet

med kommittén understryka betydelsen av en stark och fri kommunal själv­

styrelse, som länsstyrelsen anser utgöra bästa motvikt till den tilltagande

centraliseringen av vår offentliga förvaltning. Särskilt i nuvarande tidsläge,

då starka krav framställas på utökat offentligt inflytande inom allt flera

verksamhetsgrenar, är det enligt länsstyrelsens åsikt av stor vikt att i tid

skapa förutsättningar för en effektiv lokal förvaltning på det att åt lokala

organ må kunna anförtros största möjliga andel av den offentliga förvalt­

ningen. Bärkraften hos och förtroendet lill vår förvaltning, och detta gäller

i särskild grad en utökad offentlig administration, kommer nämligen enligt

länsstyrelsens förmenande till icke oväsentlig del att bliva beroende av att

man icke centraliserar förvaltningsuppgifter, som i och för sig äro av beskaf­

fenhet att kunna överlåtas på lokala organ.

Betydelsen av att den kommunala självstyrelsen bevaras och stärkes sär­

skilt med hänsyn till socialvårdens rätta handhavande framhålles av social­

styrelsen, som anför.

Med hänsyn till socialvårdens personliga och individualiserande karaktär

är givetvis de hjälpbehövandes förtroende för verksamhetens utövande av

den största vikt. Detta förtroende vinnes säkrast, örn verksamheten förankras

hos kommunala förtroendemän med långtgående befogenheter och ansvar.

Enligt styrelsens uppfattning måste därför kommunerna örn möjligt bibehål­

las som huvudmän för socialvården. Ett oeftergivligt villkor härför är emel­

lertid, att kommunerna äro så stora, att de äga erforderliga ekonomiska och

förvaltningsmässiga förutsättningar och fylla de uppgifter, som äro förenade

med en modem rationell socialvård.

1 mångå yttranden från såväl statliga som kommunala myndigheter fram­

hålles angelägenheten av att en ny kommunindelning

snarast genomföres (länsstyrelserna i Stockholms, Södermanlands,

Kronobergs, Kalmar, Värmlands m. fl. län).

förslaget har, som förut nämnts, avstyrkts dels av länsstyrelsen i

Örebro län och dels av ett antal kommuner.

Länsstyrelsen i örebro län är i huvudsak ense med kommittén i vad avser

de små kommunernas olämplighet som förvaltningsområden. Men länssty­

relsen finner, att en tillfredsställande lösning av problemet icke kan vinnas

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

25

genom en ny kommunindelning enligt de av kommittén uppdragna riktlin­

jerna. Länsstyrelsen anför.

Enligt länsstyrelsens förmenande hade man i stället bort taga till utgångs­

punkt huruvida primärkommunerna nu åliggande uppgifter med hänsyn till

den utveckling som skett på olika områden kunna på ett sätt, som fullt ut till­

fredsställer samhällsmedlemmarnas intressen, fullgöras av primärkommuner

eller hellre böra överflyttas å stat eller landsting. Från en sådan utgångs­

punkt finner länsstyrelsen för sin del den av kommittén verkställda utred­

ningen oförtydbart ge vid handen, att primärkommuner av allenast den stor­

lek, kommittén föreslagit, icke äro skickade att tillfredsställande tillvarataga

kommunmedlemmarnas bästa vid fullgörande av de åligganden, som enligt

nu gällande lagstiftning tillkomma primärkommunerna i flertalet av de av

kommittén angivna avseenden.

Länsstyrelsen anser, att det borde undersökas om icke landstingen skulle

vara lämpligare som huvudmän för socialvården. En effektiv socialhjälp

kunde ej åstadkommas utan anlitande, åtminstone i viss utsträckning, av av­

lönad personal. Socialvården borde handhavas av särskilda av landstinget

valda styrelser, socialvårdsnämnder, inom lämpligen avvägda distrikt, vilka

borde sammanfalla med provinsialläkardistrikten och ha omkring 7 000 in­

vånare som medeltal. Vid en sådan organisation kunde landstinget anställa

och till tjänstgöring inom ett eller i vissa fall flera distrikt fördela erforder­

ligt antal för olika arter av socialvård specialtränade befattningshavare.

Vad beträffar de från kommunalt håll anförda erinringarna ger länsstyrel­

sen i Kalmar län en sammanfattning av de inom länet framförda. Länssty­

relsen anför.

Bortsett från traditionsbundenheten och rena känsloskäl, som helt natur­

ligt spela en framträdande roll vid ställningstagandet, äro följande argument

de oftast förekommande: I stora kommuner försvåras på grund av avstånden

den direkta kontakten mellan befolkningen och de kommunala organen.

Administrationen blir härigenom tyngre och dyrbarare. Den kommunala ut­

debiteringen är också i regel lägre i de små än i de stora kommunerna. En

sammanslagning kommer därför att medföra ökad skattebelastning. Allmän­

hetens intresse för de kommunala angelägenheterna förmenas även vara lät­

tare att hålla levande i mindre kommuner med intimare kontakt mellan

kommunmedlemmarna. Beträffande skolväsendet gör man gällande, att några

väsentliga fördelar icke slå att vinna genom kommunsammanslagningar, då

redan enligt nuvarande ordning möjligheter finnas — vilka även i stor ut­

sträckning utnyttjas — att genom samverkan mellan skoldistrikten få till

stånd lämpliga skolanordningar även i gränstrakterna. Vad angår socialvår­

den hänvisar man till att en så betydelsefull detalj som ålderdomshemsfrågan

kunnat på ett i stort sett tillfredsställande sätt ordnas även av småkommu-

nerna, och man vill härav gärna draga den slutsatsen, att även andra och

nya socialvårdande uppgifter böra kunna effektivt regleras utan kommun­

sammanslagning. Man framhåller i detta sammanhang särskilt betydelsen av

att de kommunala organen äga personlig kännedom örn de hjälpsökande och

deras förhållanden. Mot kommunala tjänstemän och funktionärer som för­

medlare av socialhjälpen hyser man på många håll en ganska stark misstro.

Beträffande skälen för opinionsbildningen i kommunerna anför länssty­

relsen i Kalmar län.

Det starka motstånd mot reformen, som nu råder, bottnar uppenbarligen

till icke ringa del i bristande förståelse för frågans verkliga innebörd och

räckvidd. Man har på många håll inom de mindre kommunerna helt enkelt

ännu ej nått verklig kontakt med vissa uppgifter, som under senare tid ge­

nom lagstiftning tillagts kommunerna eller äro under förberedande.

Länsstyrelsen anser ett fortsatt och intensifierat upplysningsarbete erfor­

derligt för att reformen skall kunna genomföras i samförstånd med kom­

munerna.

De invändningar mot en ny kommunindelning, som framkommit i

kommunernas yttranden, hava sammanställts i departementet. Av denna

sammanställning framgår att den oftast förekommande invändningen är, att

olägenheter i olika avseenden befaras på grund av de längre avstånden i de

större kommunerna. Därnäst komma farhågor för högre förvaltningskost­

nader och höjd skatt. I tredje rummet kommer invändningen, att den egna

kommunen hittills rett sig bra och att några olägenheter eller svårigheter

icke förekommit vid fullgörandet av de kommunala uppgifterna. I vissa ytt­

randen påyrkas utan närmare motivering, att den egna kommunen skall få

bibehålla sin självständighet.

Nedanstående sammanställning ger en överblick över de närmare precise­

rade invändningarnas huvudsakliga innebörd och utvisar samtidigt antalet

kommuner, som anfört de olika invändningarna.

Invändning

Antal kommuner

1) De längre avstånden komma att medföra olägenheter......................... 62

2) Nyindelningen medför högre förvaltningskostnader och höjda skatter 34

3) Den nuvarande indelningen har hittills icke medfört några olägen­

heter eller svårigheter inom den egna kommunen.................................. 29

4) Fara för tjänstemannavälde uppstår i större kommuner ..................... 16

5) Lokala intressen få svårt att göra sig gällande, enär den större av de

sammanslagna kommunerna kommer att dominera .............................. 11

6) Det kommunala intresset kommer att minskas vid en sammanslagning 10

7) Den egna kommunens isolerade läge gör en sammanslagning olämplig 10

8) Motsättningar skulle uppstå mellan de förutvarande kommunerna,

26

Kungl. Mnj:ts proposition nr 236.

särskilt om dessa ha skilda huvudnäringar................................................ 4

9) Den egna kommunen har fonder, som den ej vill avstå....................... 3

10) Olägenheterna av reformen skulle påskynda landsbygdens avfolk­

ning ............................................................................................................................. 3

Betydelsen av att indelningsändringen, så långt sig göra låter, sker i

samförstånd med kommunerna framhålles i flera yttranden.

Länsstyrelsen i Malmöhus län upplyser, att en väsentlig omsvängning i

opinionen ägt rum efter betänkandets publicering. Länsstyrelsen rekom­

menderar dock fortsatt upplysningsverksamhet i frågan.

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

27

Beträffande kommitténs uppfattning örn de små kommuner­

nas möjligheter att handhava de kommunala angelä­

genheterna anför svenska landskommunernas förbund, att kommittén

alltför generellt fastslagit, att de kommunala förvaltningsuppgifterna äro

eftersatta i småkommunerna. Förbundsstyrelsen anför.

Det finnes dock åtskilliga småkommuner med en ur olika synpunkter myc­

ket välskött förvaltning och där den moderna lagstiftningens intentioner väl

följas, liksom det finnes stora kommuner, där åtskilligt övrigt vore att önska

i den vägen. Vidare vill styrelsen framhålla, att de av kommittén påtalade

svårigheterna att uppbringa personer, som äro villiga att åtaga sig kommu­

nala uppdrag och lämpliga för dessas handhavande, knappast äro lokalise­

rade enbart till småkommunerna.

Länsstyrelsen i Malmöhus län är även angelägen att ge ett rättvist erkän­

nande åt de bättre skötta småkommunerna. Länsstyrelsen anför.

Rättvisan torde kräva, att man erkänner, att vissa mindre kommuner, sär­

skilt de med ett gott skatteunderlag, tack vare nit och personligt intresse från

de personer som handhaft kommunens angelägenheter fullgjort sina åliggan­

den på ett förtjänstfullt sätt eller i varje fall så, att det icke kunnat giva an­

ledning till klander. I flertalet mindre kommuner lärer dock svagheten i för­

valtningen vara påtaglig och nämnda erkännande kan därför icke bryta ud­

den av de anmärkningar, som riktats mot småkorn munsystemet såsom sådant.

I flera yttranden framhålles, att en kommunsammanslagning skulle med­

föra dels ett ökat behov av tjänstemän och dels ökade förvalt­

ningskostnader.

Svenska landskommunernas förbund fastslår, att det icke går att bortse

ifrån att en allmän förstoring av kommunerna kommer att starkt öka be­

hovet av kommunala tjänstemän.

Denna uppfattning delas av flertalet länsstyrelser, som upptagit frågan till

behandling. Man framhåller emellertid i regel i likhet med kommittén, att

behovet av tjänstemän icke enbart är beroende av kommunernas storlek.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anför.

Inom landskommunernas förvaltning har otvivelaktigt arbetet numera

blivit så omfattande och komplicerat, all ett behov av specialutbildad per­

sonal uppstått. Förhållandena synas vara sådana, att man icke i längden kan

underlåta alt tillgodose detta behov. Då de mindre kommunerna icke kunna

hära kostnaderna för anställande av tjänstemän, innebär denna omständig­

het ytterligare ett argument för kommunsammanslagningen.

Faran för att anställandet av tjänstemän skall medföra tjänstemannavälde

och byråkrati anser länsstyrelsen oj böra överdrivas. Örn förtroendemännens

befattning med rutinarbetet avsevärt lättas genom att de erhålla biträde av

tjänstemän, lärer det icke komma att möta svårighet i större kommuner att

för förtroendesysslorna finna personer, som äro i stånd att förhindra en

sådan utveckling.

Vad angår invändningen, att anställandet av tjänstemän skulle leda till

ökade förvaltningskostnader, torde en sådan verkan av åtgärden i allmänhet

28

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

vara ofrånkomlig. Då emellertid såsom nyss sagts kommunernas förvaltning

näppeligen i längden kan skötas utan tjänstemannabiträde, lärer en sådan

kostnadsökning icke kulma giva anledning till befogad erinran.

Ur kostnadssynpunkt har även framförts, att en kommunsammanslagning

i många fall kommer att föranleda en höjd kommunal standard. Riktigheten

av detta påpekande torde icke kunna bestridas. Man lärer emellertid äga rätt

utgå från att höjningen ej blir mer omfattande än som erfordras för att bringa

den kommunala standarden till den nivå, som förutsättes i gällande författ­

ningar. Och den kostnadsökning, som en sådan höjning kräver, torde icke

kunna anses såsom någon obillig belastning.

Liknande synpunkter framföras av bland andra länsstyrelserna i Söder­

manlands, Östergötlands, Gotlands och Hallands län.

Hur de vid en ny indelning erforderliga tjänstemän­

nen skola kunna rekryteras, är ett spörsmål, som även tages

upp till behandling.

Svenska landskommunernas förbund framhåller nödvändigheten av att

ökade möjligheter beredas för specialutbildning av kommunala tjänstemän,

för att det starkt ökade behovet av sådana vid indelningsreformens genom­

förande skall kunna tillgodoses. Förbundet anser emellertid, att övergång

till tjänstemannasystem icke bör ske, förrän detta i det speciella fallet be-

finnes vara nödvändigt. Förbundet anför.

Så länge kommunala förtroendemän kunna och vilja utföra också det ar­

bete, som i större kommuner anförtros åt tjänstemän, bör denna anordning

bibehållas. I åtskilliga medelstora landskommuner med decentraliserad me­

delsförvaltning finnas redan nu mer eller mindre heltidssysselsatta förtroen­

demän med mycket omfattande erfarenheter och i stånd att påtaga sig ökade

arbetsuppgifter. Sådana förtroendemän böra givetvis utnyttjas även i fort­

sättningen, och det måste bli en fråga av sekundär betydelse, om en sådan

person skall ges ställningen som förtroendeman eller tjänsteman.

Åtskilliga av de förtroendemän, som nu arbeta i småkommuner, som

komma att sammanslås till större kommuner, måste emellertid på lämpligt

sätt förberedas för de större uppgifter, som vänta dem efter sammanslag­

ningen. Det är enligt styrelsens mening nödvändigt att snarast planlägga en

kursverksamhet för förtroendemän.

Liknande synpunkter anföras av länsstyrelserna i Malmöhus och Hal­

lands län.

Föredraganden.

Den borgerliga kommunen såsom organ för lokal självstyrelse tillkom ge­

nom 1862 års kommunallagstiftning. Den nya lagstiftningen innebar, att de

borgerliga och kyrkliga elementen i den tidigare sockenförvaltningen åt­

skildes genom tillskapande av två nya territoriella enheter: kommunen och

församlingen. Kommunens arbetsuppgifter skulle avse kommunmedlem­

marnas gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter, i den mån

Kungl. Maj-.ts proposition nr 236.

29

icke offentlig ämbetsmyndighet skulle handhava dem. Själva kommun-

indelningen anknöts emellertid i vad landsbygden angick alltjämt till soc­

kenindelningen, med möjlighet likväl för kommuner i samma län att för­

ena sig örn gemensam kommunalförvaltning. Föreskriften att socknen skulle

utgöra kommun inflöt sedermera i den nu gällande lagen av den 6 juni

1930 örn kommunalstyrelse på landet.

Redan vid förberedelserna till 1862 års kommunallagstiftning gjordes in­

vändningar beträffande de mindre socknarnas lämplighet som kommuner.

Det ifrågasattes, huruvida icke i stället härads- eller pastoratsindelningen

borde läggas till grund. Vid frågans behandling å 1859—1860 års riksdag

funno ständerna skäl tala för att anknyta landskommunernas områden till

häradsindelningen. Ständerna lämnade emellertid utan erinran kommunal-

lagstiftningskommitténs förslag, att i regel varje socken skulle bilda en kom­

mun för sig, under hänvisning bland annat till att kommitterade meddelat

bestämmelser om rätt för flera socknar att under vissa förbehåll förena sig

till gemensam kommunalförvaltning.

De flesta socknarna torde lia bildats redan under den tidigare medeltiden.

En del socknar äro emellertid av nyare datum. Sammanläggningar och upp­

delningar av socknar, inkorporeringar av sockendelar eller hela socknar med

städer och köpingar samt gränsregleringar ha medfört vissa förändringar i

socknarnas territoriella utsträckning. Sockenindelningen vid tiden för ikraft­

trädandet av 1862 års kommunallagstiftning torde emellertid i stort sett lia

överensstämt nied de medeltida sockenförhållandena och har hittills icke

undergått några större förändringar.

Genom sin omedelbara anknytning till sockenindelningen har den borger­

liga primärkoinmunindelningen på landsbygden kommit att kännetecknas av

stor oregelbundenhet och stark splittring. Vissa kommuner, särskilt i Norr­

land, ha mycket stora folkmängder och mycket vidsträckta arealer. Ett be­

tydande antal kommuner, företrädesvis i vissa landskap, ha obetydliga folk­

mängder och små arealer. Kommunernas ekonomiska resurser äro också

mycket växlande. Till följd av den starka befolkningsminskningen på den

egentliga landsbygden ökas de små och ekonomiskt svaga kommunernas an­

tal i rask takt.

En siffermässig belysning av nämnda förhållanden visar, att folkmängden

i landskommunerna -— vars medeltal ligger vid omkring 1 600 — växlar mel­

lan lägst 78 invånare (Norra Sälli i Älvsborgs län) och högst 24 926 invå­

nare (Skellefteå landskommun). De lägsta medeltalssiffrorna förekomma i

Gotlands, Skaraborgs och Malmöhus län med respektive 491, 693 och 919

invånare per kommun. Det största antalet kommuner per län redovisas av

Skaraborgs, Malmöhus och Älvsborgs län med respektive 255, 232 och 215

kommuner. Fördelar nian kommunerna i olika grupper efter folkmängd fin­

ner man, att 85 kommuner ha över 6 000 invånare, 203 kommuner mellan

3 000 och 6 000 invånare samt 2 055 kommuner under 3 000 invånare. Inom

30

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

den sistnämnda gruppen finnas 526 kommuner med mindre än 500 invånare.

Nu nämnda, ur betänkandet anförda siffror hänföra sig till den 1 januari

1943.

Skatteunderlagets minimum och maximum representeras enligt 1937 års

taxeringar av å ena sidan 2 kommuner i Älvsborgs län med mindre än 200

skattekronor oell å andra sidan 36 kommuner — av vilka 7 i Stockholms

och 5 i Västernorrlands län — med 50 000 skattekronor eller däröver. Vid

en gruppering av kommunerna efter skatteunderlagets storlek framkomma

följande skattekrontal: i 267 kommuner under 1 000, i 451 kommuner mel­

lan 1 000 och 2 000, i 809 kommuner mellan 2 000 och 5 000, i 420 kom­

muner mellan 5 000 och 10 000 samt i 412 kommuner 10 000 och däröver.

Folkmängdsminskningen på landsbygden började redan i slutet på 1800-

talet och har sedan dess oavbrutet fortgått. Verkningarna härav ha fram­

trätt bland annat i en ökning av antalet mindre kommuner. Enligt tillgäng­

liga siffror funnos år 1910 sammanlagt 388 kommuner med mindre än 500

invånare. Antalet hade stigit, år 1930 till 450 och år 1943 till 526. Såvitt

nu kan bedömas finnes anledning antaga, att denna utveckling kommer att

fortgå.

Vid bedömande av det spörsmål, som nu föreligger till behandling, bör

även ett annat historiskt utvecklingsförlopp uppmärksammas. Jag åsyftar

härmed den utvidgning, som kommunernas arbetsuppgifter undergått under

kommunernas nu något mer än åttioåriga tillvaro.

Kommunorganisationen på landsbygden övertog vid sin tillkomst förvalt­

ningsuppgifter, vilka utbildats i ett huvudsakligen agrart samhälle, som i

ekonomiskt hänseende endast företett ett långsamt fortskridande. Under den

efterföljande epoken ha de kommunala förvaltningsuppgifterna erhållit ett

väsentligt vidgat omfång. Detta sammanhänger med de allmänna ekonomiska,

politiska och sociala förhållandenas omgestaltning under samma tid. Kom­

munerna ha härvid tillagts nya slag av uppgifter. Framför allt har emeller­

tid en standardhöjning ägt rum inom de olika verksamhetsgrenarna. Lagstif­

tarna ha tid efter annan fixerat den tidsenliga minimistandarden antingen

i obligatoriska föreskrifter eller såsom villkor för erhållande av statsbidrag

för vissa ändamål. Arbetsuppgifternas kvantitativa tillväxt belyses av de

kommunala utgiftsstaternas stegring. Under åren 1876—1880 — då de första

fullständiga uppgifterna härom föreligga — utgjorde landskommunernas

sammanlagda utgifter för borgerliga och kyrkliga ändamål i genomsnitt 20

miljoner kronor per år. För år 1939 var motsvarande summa 375 miljoner

kronor. Detta innebär, även örn hänsyn tages till penningvärdets fall, en för­

dubbling av kostnadsramen. En jämförelse mellan 1863 och 1945 års siff­

ror, om sådana varit tillgängliga, skulle ha visat än större skillnad. Verk­

samheten har därjämte blivit allt mer komplicerad. Jämte det att nya arbets­

uppgifter tillkommit ha de ursprungliga uppgifterna erhållit ett nytt, väsent­

ligt mera omfattande innehåll. Vad som varit detaljer i verksamheten har

Kungl. Maj-.ts proposition nr 236.

31

småningom vuxit ut till helt nya förvaltningsgrenar. Det författningsmate-

rial, som reglerar denna verksamhet, har fått ett betydande omfång. För

vissa förvaltningsbestyr kräves dessutom tekniskt kunnande. Utvecklingen

har därför även medfört stegrade anspråk på de kommunala förtroende­

männens kvalifikationer samt framkallat behov av specialutbildade tjänste­

män och biträdeshjälp.

De små och svaga kommunerna ha icke varit i stånd att på ett tillfreds­

ställande sätt fullgöra sina uppgifter. Detta har gjort sig särskilt märk­

bart, när det gällt nya förvaltningsuppgifter eller höjning av den kommu­

nala verksamhetens allmänna standard inom en viss förvaltningsgren. Vissa

tidigare till primärkommunerna hörande uppgifter ha på grund härav över­

förts till landsting eller stat. I den mån primärkommunernas medverkan bi­

behållits ha olika utvägar prövats att — med den kommunala självstyrelsens

bevarande — underlätta uppgifternas fullgörande. Dessa utvägar ha varit av

två slag, nämligen dels samverkan mellan kommunerna i specialkommuner

eller kommunalförbund för speciella förvaltningsuppgifter, dels ock över­

flyttning av kostnader för kommunal verksamhet till landsting eller stat.

Nu angivna strävanden att undanröja eiler minska olägenheterna av små-

kommunsystemet ha icke givit i allo lyckade resultat. Där kommunal sam­

verkan avsetts skola ske frivilligt, vilket i regel varit fallet, ha de författ­

ningsenliga möjligheterna härtill — på grund av kommunernas ofta ådaga­

lagda motvilja mot samarbete — utnyttjats endast i begränsad omfattning.

I flera fall ha författningarnas anvisningar örn kommunal samverkan läm­

nats helt obeaktade. Där kommunalförbund kommit till stånd, har detta

ofta skett utan klart system och tillräcklig konsekvens. Sålunda ha kom­

munerna ej alltid sammanförts med hänsyn till vad som varit lämpligast

för förvaltningsuppgifternas rationella tillgodoseende och de lokala för­

hållandena. Bristande förmåga att komma till samförstånd har ej sällan

hindrat en planmässig gruppering av angränsande kommuner i lämpliga

gemensamma förvaltningsområden. Framhållas må ytterligare, att, då av­

görandet av viktiga frågor överflyttats från primärkommunernas organ till

specialkommuner och kommunalförbund, den kommunala beslutanderätten

splittrats. Enhetlig budgetbehandling och planmässig finansförvaltning inom

primärkommunerna ha härigenom avsevärt försvårats. Vad statsbidrags­

systemet beträffar, har detta visserligen varit ett gott hjälpmedel för hö­

jande av den kommunala verksamhetens standard. Statsbidragsmöjlighe-

terna för vissa uppgifter lia dock i stor utsträckning icke kunnat utnyttjas

av de mindre kommunerna på grund av deras oförmåga att prestera erfor­

derlig egen insats.

De av statsmakterna vidtagna organisatoriska och ekonomiska åtgärderna

för kommunalförvaltningens stödjande erbjuda emellertid vida allvarligare

problem än de nyss berörda. Dessa åtgärder äro nämligen i själva verket

ägnade att undergräva den kommunala självstyrelsen. Jag betonar denna

32

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

synpunkt särskilt av den anledningen, att jag därmed kommit in på ett av

de väsentligaste motiven för en ändrad kommunindelning.

1862 års kommunallagstiftning hade, såsom kommunindelningskommittén

framhållit, två i viss mån sammanfallande men i viss mån skilda huvud­

syften. Det ena var ett rent praktiskt förvaltningstekniskt mål, nämligen att

skapa självständiga lokala förvaltningsorgan, vilka på ett smidigare och bil­

ligare sätt än en ytterligare utvidgad central förvaltningsorganisation skulle

kunna främja materiell och andlig utveckling i riket med tillvaratagande av

de särskilda orternas intressen och möjligheter. Det andra var ett mera ut­

präglat politiskt mål, nämligen att bereda den stora massan av medborgare

tillfälle att deltaga i de allmänna angelägenheternas förvaltning för att del­

tagarna därigenom skulle vinna medborgerlig fostran till ansvarskänsla och

politiskt omdöme samt för att åstadkomma en spärr mot allt för långt gå­

ende centralisering av förvaltningens detaljer. Då den kommunala självsty­

relsen genomfördes, förutsatte man, att mot rätten till självstyrelse skulle

svara skyldighet att tillhandahålla de härför erforderliga medlen. Man torde

med kommittén våga påstå, att lagstiftningens syftemål att vara ett medel

lör medborgerlig fostran blivit väl uppfyllt. Däremot har kommunernas

ställning av självständiga förvaltningsorgan icke kunnat i önskvärd ut­

sträckning upprätthållas. Orsaken härtill ligger väsentligen i statsbidrags­

systemet. Detta har numera nått en sådan omfattning, att statsbidragen ut­

göra mer än en tredjedel av landskommunernas samlade inkomster. I ett

stort antal kommuner äro statsunderstöden större än skatteintäkterna. Även

överflyttningen av kommunala uppgifter från primärkommunerna till kom­

munalförbund eller specialkommuner har emellertid medverkat till ett för­

svagande av primärkommunernas självstyrelse. Om avgörandena i fråga örn

allt flera kommunala åtgärder överflyttas till särskilda förbundsdirektio-

ner, blir slutligen primärkommunens enda uppgift att verkställa utdebite­

ring av de av förbundsdirektionerna beslutade utgifterna.

Den nu lämnade redogörelsen torde få anses ha givit vid handen, att de

små socknarna under utvecklingens gång visat sig allt mindre lämpliga

som kommunområden. Det kommunala arbetet i dessa områden torde vis­

serligen i allmänhet ha präglats av allvarlig vilja att fullgöra ålagda arbets­

uppgifter, och i många kommuner torde även dessa avsikter ha lett till till­

fredsställande resultat. I stort sett har dock den ekonomiska bärkraften i

småkommunerna varit för ringa för uppgifterna. Ett allvarligt problem har

även varit, att det ofta visat sig svårt att tillgodose behovet av dugande för­

troendemän och att förtroendemännen inom det begränsade verksamhets­

området vunnit alltför ringa erfarenhet i arbetsuppgifterna. Slutligen ha

av statsmakterna vidtagna ekonomiska och organisatoriska åtgärder kom­

mit att innebära en begränsning av den kommunala självstyrelsen.

Då man vill söka överblicka den framtida utvecklingen äro två förhål­

landen att beakta. Å ena sidan är den offentliga förvaltningen stadd i en

Kungl. Maj.ts proposition nr 236.

33

fortgående utvidgning, vilken får antagas komma att totalt sett öka kraven

på de offentliga förvaltningsorganens insats, såväl kvantitativt som kvalita­

tivt. A andra sidan pågår en befolkningsutveckling, som visar en oavbrutet

fallande landsbygdsbefolkning och därav följande ökning av de mindre

kommunernas antal. Någon tendens till upphörande av denna utveckling

kan i varje fall icke för närvarande iakttagas, varför man synes nödsakad

räkna med att småkommunernas antal kommer att ytterligare ökas.

I denna situation stå flera alternativ öppna för lokalförvaltningens ord­

nande: ökad frivillig samverkan mellan primärkommunerna, överflyttning

av förvaltningsuppgifter från primärkommunerna till landsting eller stat,

höjda statsbidrag till kommunerna eller ny kommunindelning med större

och mera bärkraftiga primärkommuner. Några förhoppningar om att kom­

munerna skola söka frivillig samverkan i mera betydande omfattning torde

man icke vara berättigad hysa. Denna väg för problemets lösning synes

därjämte -— såsom torde framgå av vad jag förut anfört — knappast ägnad

att medföra erforderliga förbättringar. Ett fortsatt överflyttande av kom­

munala uppgifter på landsting eller stat skulle innebära ett successivt ut­

plånande av den kommunala självstyrelsen. Vid ökad statsbidragsgivning

skulle man visserligen minska småkommunernas finansiella svårigheter. Den

nödvändiga regleringen uppifrån i form av detaljerade anvisningar och

kontroll skulle emellertid lätt komma att ytterligare begränsa den kommunala

självstyrelsen.

De statliga myndigheter och centrala sammanslutningar, som yttrat sig

över kommitténs förslag, ha praktiskt taget enhälligt uttalat sig för en re­

formerad kommunindelning. Av landskommunernas yttranden framgår, att

även sådana kommuner, som torde komma att beröras av nyindelningen, i

stor utsträckning dela uppfattningen om olägenheterna av den nuvarande

indelningen och önskvärdheten av en reform på förevarande område.

Att åtskilliga av de mindre kommunerna ställt sig avvisande mot förslaget

torde ha flera anledningar. I synnerhet för dessa torde ofta en nyindelning,

innebärande en sammanslagning av hittills i kommunalt avseende självstän­

diga enheter, ha framstått som särskilt omvälvande. Åtskilliga förhållanden,

som lia traditionens helgd, skulle bli rubbade. Även örn den nuvarande

kommunindelningen är föga mer än 80 år gammal, knöt den dock an till

en samfundsbildning, nämligen socknen, vilken är urgammal. Känslan av

att en tradition skulle brytas genom nyindelningen torde ofta lia influerat

på ställningstagandet till reformen. Även andra psykologiska moment så­

som hänsyn till personliga relationer, som kanske knutits fastare i de små

kommunerna än i de större och sorn nian nu fruktar skola brytas, torde ha

spelat in vid bedömandet av reformförslaget. Det är naturligt, att kommu­

nala förtroendemän, som äro vana vid de relativt enkla former, som prägla

det kommunala livet i de minsta kommunerna, ofta betrakta de .större kom­

munernas förhållanden som komplicerade och av denna anledning kunna

Hillring till riksdagens protokoll 1946. 1 sami. Nr 236.

3

34

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

vara benägna att ställa sig tveksamma inför de nya problem, som en kom­

munsammanslagning väntas medföra. Att så är förhållandet framgår av

de i yttrandena ofta uttalade farhågorna för att en sammanslagning skulle

medföra ökade förvaltningskostnader och beroende av kommunala tjänste­

män. I viss mån torde farhågan för att avstånden i de nya kommunerna

skola medföra olägenheter vara grundad på liknande tänkesätt. Det i vissa

länsstyrelsers yttranden omvittnade förhållandet, att efter hand som kom-

munindelningsreformens innebörd blivit mera känd, motståndet mot den

från kommunernas sida minskat, tyder på att detta motstånd ofta varit grun­

dat på känsioskäl, som fått vika, sedan ökade insikter vunnits om refor­

mens allmänna betydelse och dess tänkbara konsekvenser för ortens liv.

För egen del är jag liksom kommittén av den uppfattningen, att det här

föreliggande problemet bör lösas genom en reformering av kommunindel­

ningen. Det för mig avgörande har härvid varit, att en lösning i denna

riktning ur den kommunala självstyrelsens synpunkt är den mest önskvärda.

Därmed är givetvis icke sagt, att avgränsningen mellan statliga och primär­

kommunala förvaltningsuppgifter skulle vara en gång för alla given och

icke kunna rubbas. Särskilda hänsyn kunna påkalla, att en justering av

gränsdragningen sker genom förstatligande av viss verksamhetsgren, lik­

som givetvis å andra sidan på kommunerna kunna överföras förvaltnings-

bestyr, som förut ansetts böra helt åvila staten. Likaledes kunna änd­

ringar vara motiverade beträffande arbetsfördelningen mellan kommunerna

och landstingen. Av betydelse är däremot, att den kommunala förvaltnings­

apparaten har en kapacitet av sådan storleksordning, att den kan fullgöra

väsentliga uppgifter i det allmännas tjänst och att detta kan ske under be­

tingelser, som säkerställa den lokala beslutanderätten. Härav följer, att jag

icke finner ett sådant förslag, som att kommunerna skulle befrias från all

befattning med socialvården, godtagbart.

I anledning av vad som vid remissbehandlingen av ärendet förekommit

vill jag framhålla, att, då den föreslagna indelningsregleringen omfattar en­

dast den borgerliga kommunen, socknarna i den mån de bilda grund för

församlingarna komma att fortleva såsom uttryck för en viss samhörighet i

bygden. Vidare kommer socknen alltjämt att bestå såsom en kameral en­

het, till vilken fastighetsredovisningen skall vara anknuten. Faran för att

en nyindelning kommer att medföra ökade förvaltningskostnader och bero­

ende av kommunala tjänstemän bör icke överdrivas. I den mån en kom­

munsammanslagning på vissa håll komme att medföra en höjd standard för

kommunala inrättningar lära ökade kostnader icke kunna undvikas. Mot

en kostnadsökning av dylika skäl synas emellertid berättigade erinringar

icke kunna resas. Att sammanslagningen med nödvändighet överallt kommer

att leda till behov av kommunala tjänstemän är jag liksom kommittén icke

övertygad örn. Förvaltningsuppgifterna i kommuner av den storlek, som i

Kungl. Alaj:ts proposition nr 236.

35

mänga fall torde komma i fråga efter en nyindelning, torde fortfarande

kunna fullgöras av förtroendemän utan biträde av tjänstemän. Med hänsyn

till de moderna kommunikationsmedlen torde de ökade avstånden vid en

ändrad kommunindelning enligt kommitténs förslag i regel icke komma att

vålla svårigheter. Jag vill till slut understryka, att nyindelningen givet­

vis — för att så få olägenheter som möjligt skola uppstå och för undvi­

kande av onödig irritation — i möjligaste mån bör företagas i samförstånd

med vederbörande kommuner.

I kommitténs förslag och i vissa yttranden har förordats, att de kommu­

nala förtroendemännen genom kursverksamhet skulle beredas tillfälle att

skola sig för sina uppgifter. Jag delar den uppfattning, som sålunda kom­

mit till uttryck. Genom anordnandet av dylika utbildningskurser skulle

beredas ökade möjligheter för förtroendemännen att anpassa sig efter

förhållandena i de nya större kommunbildningarna. Behovet av särskilda

tjänstemän i de nya kommunerna torde därigenom komma att i viss mån

nedbringas. Det synes emellertid icke finnas anledning att anordna dylika

kurser förrän förberedelserna för reformen fortskridit så långt, att man ute

i bygderna erhållit en viss uppfattning om vilka kommuner, som komma

att sammanslås. Något ställningstagande från statsmakternas sida till nu

berörda spörsmål torde sålunda i varje fall icke för närvarande vara er­

forderligt.

Vad förut uttalats har närmast haft avseende å landskommunerna. Även

för småstäder och köpingar kunna emellertid småkommunsystemets all­

männa olägenheter göra sig gällande. Också i sådana fall bör därför möj­

ligheten att genom reglering av kommunområdena åstadkomma bättre för­

hållanden undersökas.

I enlighet med det anförda tillstyrker jag, att åtgärder vidtagas för en

allmän revision av rikets indelning i primärkommuner.

III. Kommitténs förslag till riktlinjer för en ny kommunindelning.

1. Riktlinjer i avseende å kommunernas storlek och gränser.

Kommittén erinrar, att syftet med nyindelningen främst vöre att till

större förvaltningsenheter sammanföra sådana kommuner, som på grund

av ett alltför ringa invånarantal och ett alltför obetydligt skatteunderlag

icke för framtiden lämpligen kunna uppbära en egen kommunalförvalt­

ning. Frågan huruvida nu befintliga större kommuner borde uppdelas i

lämpligare mindre förvaltningsenheter har kommittén, då anledning till

uppdelning av stora kommuner endast undantagsvis torde förekomma, an­

sett icke böra behandlas i förevarande sammanhang.

36

Kungl. Maj:ls proposition nr

236

'.

Beträffande spörsmålet om de nya kommunernas storlek framhåller

kommittén, att detta obetingat borde bedömas främst nied hänsyn till an­

gelägenheten att skapa lämpligaste möjliga förvaltningsenheter för den

kommunala verksamheten. Förvaltningsenheterna skulle emellertid också

vara självstyrelseenheter. En ekonomiskt alltför svag kommun vore icke

lämplig som självstyrelseenhet även örn den med hänsyn till folkmängden,

arbetsuppgifternas omfattning och dylikt skulle kunna anses lämplig som

förvaltningsenhet. Örn man ville bevara och stärka självstyrelsen borde

man se till att kommunerna bleve så ekonomiskt starka som möjligt, sam­

tidigt som största möjliga skatteutjämning åstadkommes. De kommu­

nala förvaltningsenheternas lämplighet borde vidare avgöras icke endast

med hänsyn till den kommunala verksamhetens nuvarande omfattning och

syften. Man borde jämväl, för att undvika ett alltför snart behov av en ny

indelningsreform, se till, att de nybildade kommunerna ägde förutsätt­

ningar att även för framtiden fylla de krav, som kunde komma att ställas

på dem. Då de samhälleliga uppgifterna med största sannolikhet alltjämt

komme att öka, hade man anledning antaga att även de primärkommunala

uppgifterna komme att stegras i antal och omfattning, även om vissa upp­

gifter eller kostnaderna för desamma överfördes till staten eller lands­

tingen.

Kommittén uttalar, att folkmängden vöre huvudfaktorn vid en rationell

organisation av kommunalförvaltningen men att möjligheterna att åstad­

komma en sådan organisation dock i stor utsträckning vöre beroende av

förvaltningsområdets territoriella utsträckning och kommunikationsförhål­

landena. Eftersom folktäthets- och kommunikationsförhållandena vore

oerhört växlande inom olika delar av landet, vore det omöjligt att ange

någon bestämd norm för vare sig lämpligaste folkmängd eller lämpligaste

ytvidd. Storleksfrågan finge därför alltid bedömas med hänsyn till förhål­

landena i det särskilda fallet.

Kommittén anser emellertid vissa riktlinjer böra uppdragas för storleks-

bestämningen. I anslutning till denna uppfattning ingår kommittén på en

diskussion av det med hänsyn till de olika förvaltningsuppgifterna lämp­

liga folkmängdstalet.

Beträffande den storlek, som med hänsyn till skolväsendets för­

hållanden vore den mest lämpliga, anför kommittén.

För en rationell planläggning av skolväsendets organisation, icke minst

med hänsyn till de särskilda skolornas placering, är det angeläget, att kom­

munområdet göres tillräckligt stort. Ju större skoldistriktet är, desto smi­

digare kunna de olika skolområdena utan hinder av kommungränserna an­

passas efter befolkningsförhållandena. Ju mera oregelbundet spridd bebyg­

gelsen är, desto större behöva skoldistrikten göras, för alt man skall kunna

få till stånd en lämplig organisation.

Kungl. Majlis proposition nr 236.

37

Vad beträffar minimifolkmängden för ett skoldistrikt framhåller kom­

mittén, att densamma med hänsyn till angelägenheten att få Överlärare i

varje distrikt icke horde sättas lägre än 2 000—2 500 invånare, vilket nor­

malt motsvarade 10 lärara vdelningar. Mindre antal läraravdelningar per

Överlärare ansåges icke vara vare sig ekonomiskt eller lämpligt med hän­

syn till effektiviteten. Emellertid funne kommittén det för skolväsendets

lämpliga framtida utveckling angeläget, att möjlighet bereddes att uppdela

undervisningen i 7 och 8 klasserna på en teoretisk samt en eller flera prak­

tiska linjer. För att detta skulle kunna ske, borde folkmängden i skoldistrik­

tet uppgå till 3 000—3 500 personer.

Vid behandling av frågan om lämplig kommunstorlek med hänsyn till

fattigvården och barnavården citerar kommittén ur social-

vårdskommitténs betänkande med förslag angående socialvårdens organi­

sation m. m. följande.

Det gäller att få till stånd lokala enheter för socialvården av sådan storlek,

att socialvårdsuppgifterna inom kommunerna bliva av tillräcklig omfattning

för att de sociala organen skola kunna erhålla erfarenhet och rutin på detta

arbetsområde. Vidare är det angeläget att genom ett förstorande av de nu­

varande enheterna få mera bärkraftiga verksamhetsområden. Genom en

ökning av skatteunderlaget skulle man undgå de svåra kastningar i social-

vårdskostnademas relativa storlek inom en och samma kommun som för

närvarande förekomma. Därjämte gäller det att tillgodose önskemålet att få

enheter, vilka i regel på egen hand kunna lösa ålderdomshemsfrågan på ett

lämpligt sätt. Till sist bör det vid bestämmandet av kommunområdenas stor­

lek icke lämnas ur räkningen, att anställandet av tjänstemän kan befinnas

lämpligt.

Vissa av de förut anförda synpunkterna torde bliva tillgodosedda vid en

kommunstorlek på bortåt 2 000 invånare. Övervägandena nr andra synpunk­

ter, särskilt organisatoriska sådana, leda i regel lill ett högre befolkningstal.

Vidare må beaktas att antalet platser på ett ålderdomshem enligt kommitténs

mening i regel icke bör understiga 25. På mindre hem kan i allmänhet icke

utan oproportionellt höga kostnader lämnas en rationell omvårdnad. Skola

kommunerna kunna på egen hand lösa sin alderdomshemsfraga, synas de i

allmänhet böra lia ett invånarantal på bortåt 4 000.

Betydelsefulla synpunkter tala för att man vid en kommunal nyindelning

skall söka få de nya enheterna större än vad som ur förvaltningssynpunkt

för närvarande kan synas påkallat. Redan befolkningsutvecklingen pekar i

denna riktning. Landsbygdens befolkningssiffra befinner sig sedan länge i

stadig nedgång, vilket som tidigare framhållits bl. a. kommit till uttryck i den

kraftiga stegring av antalet småkommuner, som efter hand inträffat. Härtill

kommer att samhällsutvecklingen både på socialvårdens och andra områden

reser alltmer stegrade anspråk på de lokala samfälligheterna, och kravet på

deras storlek blir därför allt större.

Efter övervägande av de ovan anförda olika synpunkterna vill kommittén

sorn ett uttryck för den storleksordning på kommunerna, som kommittén an­

ser böra eftersträvas, angiva ett invånarantal av 3 000—4 000.

Kommunindelningskommittén anför därefter.

38

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

Kommunindelningskommittén är ense med socialvårdskommittén däri, att

vissa av de synpunkter, som tala för större socialvårdskommuner, torde bliva

tillgodosedda vid en kommunstorlek på cirka 2 000 invånare. En sådan kom­

mun torde i regel ge såväl ett tillfredsställande urval av lämpliga förtroende­

män som en någorlunda tillräcklig mängd arbetsuppgifter, för att de sociala

organen skola erhålla erfarenhet och intresse i arbetet. Den ger i förhållande

till de verkliga småkommunerna en icke obetydlig kostnadsutjämning. Den

ekonomiska bärkraften torde vid sådan kommunstorlek i regel vara så pass

stark, att de bristande resurserna icke behöva verka direkt förlamande på

den sociala verksamheten.

Kommittén anser också, att man med hänsyn till den framtida utveck­

lingen, icke minst befolkningsutvecklingen, lämpligen bör göra kommu­

nerna något större, än vad som för närvarande kan synas påkallat.

Kommittén anser däremot icke, att man bör göra kommunstorleken be­

roende av möjligheterna att inrätta egen fattigvårdsanstalt eller anställa hel-

tidssysselsatta tjänstemän. Där en för sådana ändamål lämplig folkmängd

utan särskilda olägenheter kan uppnås genom sammanslagning, torde detta

få anses såsom en ytterligare betydande fördel, särskilt med hänsyn till den

sannolika framtida utvecklingen. Detta önskemål synes emellertid knappast

vara av sådan vikt, att det trots de olägenheter, som de stora avstånden på

många håll lätt kunna medföra, likväl bör göras till principiell riktlinje för

en ny kommunindelning.

AnstaHsväsendets framtida utveckling synes vara oviss. Kravet på diffe­

rentiering av klientelet inom de nuvarande kombinerade ålderdoms-, för­

sörjnings- och vårdhemmen gör sig allt starkare gällande. Örn sinnessjuka

och sinnesslöa samt kroniskt eller obotligt kroppssjuka beredas vård å sär­

skilda anstalter eller vårdavdelningar, torde platsbehovet å de egentliga fat-

tigvårdsanstalterna bli betydligt reducerat. Genom tillkomsten av pensionärs­

hem och genom förbättrade folkpensioner torde platsbehovet komma att

ytterligare reduceras. En omläggning av hela anstaltssvstemet torde i sinom

tid bli nödvändig. Lämpliga upptagningsområden för de särskilda special­

anstalterna eller specialavdelningarna torde för närvarande svårligen kunna

beräknas. Det kan ifrågasättas, örn ens mvcket stora primärkommuner kunna

bli lämpliga såsom huvudmän för specialanstalterna. Under sådana ovissa

förhållanden synes det mindre lämpligt att göra kommunstorleken beroende

av anstaltsfrågan En kommun, som är för liten för att driva egen anstalt,

torde tills vidare kunna ordna anstaltsfrågan genom samverkan med an­

gränsande kommuner.

Behovet av tjänstemän för socialvården torde i viss mån kunna avhjälpas,

därigenom att förtroendemännen vid periodvis återkommande lokalt och

centralt anordnade soeialvårdskurser undan för undan bibringas större kun­

skaper i gällande lagstiftning och större förståelse för sina uppgifter. Åt­

minstone de i varje kommun ledande socialvårdsfunktionärerna. d. v. s. i

regel ordförandena i respektive styrelser och nämnder, torde betydligt lättare

kunna nås med sådana kurser, sedan antalet kommuner väsentligt reduce­

rats. Korrespondenskurser i socialvårdsämnen för förtroendemännen torde

också kunna lia en uppgift att fylla.

Där förtroendemännens tid icke räcker till för rutinarbetet, torde halvtids-

anställda tjänstemän, med god erfarenhet från det kommunala arbetet och

helst med en något mera omfattande utbildning än förtroendemännen i regel

kunna förskaffa sig, i många fall vara tillfyllest. Ett tillräckligt antal kvali­

39

ficerade heltidstjänstemän torde i varje fall icke hinna skaffa sig utbildning

och praktisk erfarenhet inom det närmaste decenniet efter en indelnings-

reforms genomförande. Om den framtida socialvården skulle göra kvalifi­

cerade heltidsanställda tjänstemän nödvändiga i alla kommuner, torde en

friktionsfri övergång till ett sådant stadium och en lycklig rekrytering av de

blivande kommunaltjänstemännen lättast kunna vinnas genom en gradvis

skeende utveckling, som så nära som möjligt ansluter sig till och bygger på

redan uppnådda resultat. Att framtvinga enheter av sådan storlek, att hel­

tidsanställda tjänstemän för socialvården överallt skulle kunna anställas,

synes vara att bruka större våld än förhållandena åtminstone för närva­

rande kräva.

Med hänsyn till vad ovan anförts, synes det kommunindelningskommittén,

som örn man i regel redan vid en kommunstorlek av 2 000

2 500 invånare

torde hava uppnått de viktigaste förutsättningarna för en tidsenlig utveck­

ling av fattigvården och barnavården. Mindre kommuner torde icke böra god­

tagas annat än i särskilda undantagsfall. Visar folkmängden inom kommun­

området tendens till minskning, bör dock minimiinvånarantalet ökas med det

antal personer, som motsvarar den sannolika folkmängdsminskningen under

den närmaste 30-årsperioden.

I fråga örn lämplig kommunstorlek med hänsyn till nykter hetsvår­

den finner kommittén, att kommuner med 4 000—5 000 invånare ur vissa

synpunkter vore att föredra framför kommuner med lägre invånarantal.

Kommittén anser emellertid, att man med hänsyn till de obestridliga olä­

genheterna av de allt för stora avstånden icke borde sätta minimifolkmäng-

den högre, än som vore nödvändigt för att vinna en något så når tillfreds­

ställande organisation av den kommunala förvaltningen i allmänhet. Vid

den med hänsyn till fattigvården och barnavården rekommenderade mini-

mifolkmängden, 2 000—2 500 invånare, anser kommittén, att även nykter-

hetsvården i regel borde kunna handhavas på ett nöjaktigt sätt utan mera

avsevärda olägenheter.

Beträffande lämplig kommunstorlek med hänsyn till pensions-

nämndernas uppgifter anför kommittén.

Ett nöjaktigt urval av lämpliga förtroendemän torde i de flesta fallen

kunna påräknas redan vid en folkmängd av 1 000—1 200 personer. Antalet

ärenden per år torde emellertid vid en sådan kommunstorlek i regel vara för

lågt för att ge nämnden erforderlig erfarenhet och rutin i ärendenas hand­

läggning. Från denna synpunkt vore en betvdligt högre folkmängd alt före­

draga. Med hänsyn till de olägenheter, som obestridligt följa med alltför stora

avstånd, torde man emellertid icke böra driva en tvångssammanslagning

längre än som är nödvändigt. Redan vid en folkmängd av 2 000—3 000 per­

soner torde förutsättningar för en någorlunda jämnt fortlöpande verksamhet

med ett tjugotal ärenden per år föreligga. Av ombudens yttranden framgår,

att erforderlig personkännedom utan svårighet kan upprätthållas vid en sådan

kommunstorlek. De ekonomiska resurserna i en sådan kommun torde i regel

också vara tillräckliga, för att utgifter av den storleksordning, som den in-

validitetsförebyggande verksamheten medför, icke behöva verka av­

skräckande.

Kungl. Majlis proposition nr 236.

40

Kungl. Mcij.ts proposition nr 236.

Beträffande lämplig kommunstorlek med hänsyn till hälsovården

framhålles i huvudsak följande.

kör samarbetet med tjänsteläkarna hade det varit synnerligen önskvärt,

att kommunomradena kunnat sammanfalla med provinsialläkardistrikten

sedan tjänsteläkarorganisationen i sinom tid blivit fullt utbyggd. Då provin­

sialläkardistrikten emellertid med hänsyn till läkartillgången icke inom över­

skådlig tid torde kunna nedbringas till lägre invånarantal än 6 000—7 000

personer, kan ett sadant önskemål icke göras normerande för kommunstor­

leken. En mycket stor fördel skulle emellertid vinnas, om den framtida fullt

utbyggda distriktsvårdsorganisationen kunde direkt anknyta till kommun­

områdena. Med hänsyn till detta önskemål borde kommunerna göras så

stora, att de kunde ge lämplig sysselsättning för åtminstone en distriktsskö­

terska. Minimifolkmängden borde för sådant ändamål i regel icke vara lägre

än 2 000 personer. Inom en sådan kommun torde i allmänhet finnas såväl

nöjaktig tillgång på lämpliga förtroendemän för en särskild hälsovårdsnämnd

som någorlunda tillräckliga arbetsuppgifter och godtagbar ekonomisk

bärkraft.

I fråga om brandväsendet uttalar kommittén.

Brandväsendets rationella ordnande med motoriserade släckningsstyrkor

torde fordra så stora enheter, att en lika radikal total kommunsammanslag­

ning på många håll icke torde kunna ifrågasättas. Man torde därför icke så­

som norm för en ny kommunindelning böra uppställa krav på, att kom­

munerna skola vara tillräckligt stora för att vidmakthålla ett självständigt

brandförsvar. Detta bör givetvis eftersträvas, såvitt det är möjligt utan åsido­

sättande av andra viktigare intressen. Men de nya kommunernas minimi­

storlek torde böra bestämmas huvudsakligen med hänsyn till kommunernas

övriga förvaltningsuppgifter.

Beträffande lämplig storlek med hänsyn till landskommunernas sannolika

framtida uppgifter i avseende å byggnadsväsendets ordnande an-

föres i betänkandet.

Med hänsyn till ifrågavarande förvaltningsuppgifter kan självfallet en

kommun med 5 000—6 000 invånare med sina större resurser uträtta väsent­

ligt mera än en kommun av halva denna storlek. Så länge det endast gäller

de omedelbara behoven i samband med en begynnande tätortsbildning, torde

emellertid en kommun med cirka 2 000 invånare i regel ha tillräckliga resur­

ser. De med tätortens tillväxt successivt ökade behoven torde i stort sett kunna

beräknas kompenserade genom de efter hand ökade resurserna inom tätorten.

Kommittén berör även frågan örn lämplig kommunstorlek med hänsyn

till behovet av centraliserad medelsförvaltning och av

tjänstemän i kommunalförvaltningen. Kommittén anför

i detta sammanhang, efter att ha framhållit att centralisering av kassa­

rörelsen icke nödvändigt måste föranleda anställning av heltidsavlönad

utbildad kommunalkamrer, följande.

Icke minst med tanke på den framtida utvecklingen framstår det som ett

viktigt önskemål, att så många kommuner som möjligt kunde göras så stora

och bärkraftiga, att kvalificerade kommunaltjänstemän med såväl kameral

Kungl. Majlis proposition nr 236.

41

som socialpolitisk utbildning kunde anställas. En ytterligare fördel vore, om

särskilda tjänstemän för det kamerala arbetet och särskilda tjänstemän för

socialvården allmänt kunde anställas. Medelstorleken för kommunerna torde

i så fall böra vara omkring 5 000 invånare. Att genomföra en så radikal in-

delningsändring anser emellertid kommittén icke möjligt eller ens lämpligt.

Som ett led i utredningen rörande lämplig kommunstorlek har kommit­

tén låtit länsstyrelserna i Uppsala, Kristianstads, Göteborgs och Bohus,

Älvsborgs, Skaraborgs och Västernorrlands län upprätta förslag till ny

kommunal indelning inom sina län. Ändamålet med dessa provindelningar

hade uteslutande varit att skaffa material för kommitténs arbete. I de rikt­

linjer, som uppdragits för provindelningarna, hade kommittén framhållit,

att syftet med den ifrågasatta indelningsändringen vore att sammanföra

kommunerna till så stora enheter, att förutsättningar skapades för ett effek­

tivt och rationellt omhänderhavande av de kommunala angelägenheterna

även för framtiden. Några bindande schematiska regler i fråga om areal,

skatteunderlag och invånarantal för de nybildade kommunerna kunde icke

göras. Önskemålet att skapa så starka och bärkraftiga enheter som möjligt

måste jämkas med hänsyn till andra viktigare intressen och tvingande för­

hållanden. Då på grund av historiska, geografiska eller andra skäl en na­

turlig samhörighet funnes mellan grannkommuner, borde denna samhö­

righetskänsla tillvaratagas. Beträffande lämpligt invånarantal hänvisades

till socialvårdskommitténs motivering för socialvårdskommuner av minst

3 000—4 000 invånare (SOU 1942:56). Emellertid hade det framhållits, att

såväl större som mindre enheter kunde ifrågakomma. Dock borde man icke

utan tvingande skäl räkna med mindre än 2 000 invånare.

De framlagda indelningsförslagen, vilka speglade i viss mån skilda upp­

fattningar om hur pass radikal en blivande reform borde och kunde göras,

gåve enligt kommitténs mening en god helhetsbild av de växlande förhål­

landena och av de resultat man under olika förutsättningar kunde vinna

vid en ny indelnings genomförande.

Kommittén jämför i en tabell provindelningarna och de nuvarande för­

hållandena i avseende å kommunernas antal och fördelning å olika storleks-

grupper med hänsyn till folkmängden ävensom största och minsta folk­

mängd. Denna tabell torde här få återgivas.1

För motsvarande tabeller beträffande areal och skatteunderlag torde få

hänvisas till betänkandet, sid. 208 och 209.

I en sammanfattning av de allmänna erfarenheter, som kommittén finner

lia vunnits genom provindelningarna, anföres.

Någon schablonmässig enhetlig storlek för de nybildade kommunerna är

icke möjlig att åstadkomma. I regel äro de för ett visst område möjliga kom­

binationerna starkt begränsade. Någon bestämd folkmängdssiffra kan icke

lagas till absolut riktpunkt. Folkmängderna måste få variera inom en täm-

1 Se sid. 42.

42

Kungl. Maj:ts proposition m 236.

Antal landskommuner

Under

1000

1000—

1 499

1 500—

1 999

2 000—

2 999

3 000—'4 000—

3 999 5 999

6000—

9 999

10 000

och

däröver

Minsta

inv.-

antal

Största1 Medel-

inv.- 1 folk­

antal mängd’

Göteborgs o. Bohus:

Förslag 33...........

—

i

2

6

10

8

6

—

1 320

8 982

3 916

Nuvarande 87 . . .

30

22

12

13

2

5

2

21

364 11 918

1 540

Älvsborgs:

Förslag 64...........

—

1

6

23

13

17

4

—

1 067

8 336

3 504

Nuvarande 217 . .

144

31

12

18

5

6

1

—

78

6 684

985

Uppsala:

Förslag 31...........

—

3

6

12

5

3

2

—

1 169

8 209

2 553

Nuvarande 85 ..

59

10

5

8

—

2

1

—

121

8 209

898

Kristianstads:

Förslag 50...........

—

—

1

5

16

23

5

—

1 855

7 356

4 185

Nuvarande 147 . .

57

33

29

18

6

4

—

—

258

5 003

1 371

Skaraborgs:

Förslag 91...........

5

17

24

36

6

2

1

3 627

6 072

1 966

Nuvarande 258 . .

212

27

8

4

6

1

—

—

123

5 635

672

Västernorrlands:

Förslag 38...........

—

—

—

3

1

20

9

5

2 871 13 821

5 546

Nuvarande 63 ..

4

9

11

11

7

11

5

5

429 13 821

3 198

Summa:

Förslag 307 .........

5

22

39

85

51

73

27

5

627 13 821

3 360

Nuvarande 857. .

506

132

77

72

26

29

9

6

78 13 821

1 168

1

Medelfolkmängden uträknad efter strykning av de fem högsta och lägsta talen i varje län.

2 V:a Frölunda (11 918) enl. förslaget ingående i Göteborgs stad.

3 Förslaget upptager två ännu mindre kommuner, vilka emellertid förutsättas skola inkor­

poreras med stad.

ligen bred marginal med hänsyn till de lokala kombinationsmöjligheterna.

I enstaka fall kan det bli nödvändigt att godtaga kommuner med lägre folk­

mängd än vad man normalt fastställt som minimum. I vissa fall kan det å

andra sidan visa sig fördelaktigt att bilda avsevärt större kommuner än man

normalt eftersträvar. Man kan icke inom alla nybildade kommuner uppnå

lika gynnsamma betingelser för den kommunala samhörigheten eller lika

stora fördelar ur rationaliseringssynpunkt. Variationer i sådant avseende fin­

nas emellertid även inom de bestående kommunerna, oberoende av deras

relativa storleksordning.

Någon individuell lämplighetsprövning av provindelningsförslagens de­

taljer kan icke ske i detta sammanhang. En allmän kritik måste i stället

taga fasta på de särskilda förslagens olika tendens. Man kan ifrågasätta

örn så stora skiljaktigheter i tillämpningen av de lämnade riktlinjerna, som

t. ex. förslagen från Västernorrlands och Skaraborgs län sinsemellan upp­

visa, äro sakligt betingade. För norrlandsförhållandena torde jämförelsevis

stora kommuner vara erforderliga. Stora kommuner äro i Norrland nor­

mala företeelser och befolkningens inställning till frågan örn fördelar och

nackdelar av stora och små kommuner är där väsentligt olika befolkningens

i småkommunområdena. För områden med större befolkningstäthet och

jämnare fördelad bebyggelse torde de administrativa uppgifterna lättare

kunna lösas inom förhållandevis mindre förvaltningsområden.

Det är nödvändigt att taga en viss hänsyn till traditionell uppfattning. Allt

för omfattande förändringar kunna visa sig vara svårgenomförbara. Skara-

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

43

borgsförslaget präglas av stor försiktighet. Flertalet av förslagets kommuner

äro avsevärt mindre än vad kommittén funnit böra vara normalt minimum.

En allt för försiktig tillämpning av riktlinjerna skulle i väsentliga avseenden

äventyra reformens syfte. Kristianstadsförslaget synes å andra sidan ta

mindre hänsyn till traditionell uppfattning än som med de givna direktiven

varit möjligt. Avvägningen mellan å ena sidan hänsyn till traditionella för­

hållanden och å andra sidan hänsyn till den framtida utvecklingens krav,

kan innebära svårlösta intressekonflikter. Båda synpunkterna böra få komma

till sin rätt. Man bör å ena sidan icke göra större våld än nöden kräver men

man bör å andra sidan se till, alt reformen icke behöver upprepas inom en

allt för nära framtid.

Med anledning av vissa opinionsyttringar i samband med provindelning­

arna har kommittén till särskild behandling upptagit frågan om pastorats-

indelningens lämplighet som grundval för en ny kommunindelning.

Efter en redogörelse för den nuvarande pastoratsindelningen och en kort

återblick på pastoratsindelningens historia, undersöker kommittén olika skäl

för och mot den nya kommunindelningens principiella anknytning till pas­

toratsindelningen. Kommittén finner visserligen, att den redan förefintliga

gemenskapen och samhörigheten i kyrkligt avseende skulle underlätta sam-

mansmältningsprocessen inom den utvidgade borgerliga kommunen och mot­

verka uppkomsten av störande motsättningar mellan de förutvarande kom­

munerna, men framhåller å andra sidan de olägenheter pastoratsindel­

ningens oregelbundenhet i detta sammanhang skulle medföra. Även pasto­

rat, vilkas folkmängd och areal i och för sig vore lämpliga, kunde ha en

för den borgerliga kommunförvaltningen mindre lämplig utsträckning. Pas­

toratsindelningen hade ofta — särskilt i äldre tider — tillkommit huvud­

sakligen med hänsyn till prästerskapets verksamhet och avlöningsförhål­

landen, avståndet mellan kyrkorna m. fl. dylika synpunkter. En lämplig

kommunindelning vore beroende av många andra faktorer.

ⁿSitt ställningstagande i frågan sammanfattar kommittén på följande sätt.

Undersökningen visar, att det icke är möjligt att i princip anknyta den

nya kommunindelningen till pastoratsindelningen. Redan det betydande an­

talet små pastorat utgör ett hinder med hänsyn till reformens syfte. Även där

pastoraten i och för sig äro tillräckligt stora för att utgöra lämpliga kommun­

enheter, kunna olägenheterna av att följa pastoratsindelningen i många fall

överstiga de olägenheter, som kunna vållas av att kommunindelningen skär

pastoratsindelningen.

Trots successivt genomförda lokala regleringar torde alltjämt den nuva­

rande pastoratsindelningen komma alt underkastas ganska betydande för­

ändringar. Regleringar av pastorat ske tid efter annan. Under sådana för­

hållanden finnes det desto mindre anledning att — med undanträngande av

andra, för reformens syfte mera betydelsefulla hänsyn — låta pastorats­

indelningen bli utslagsgivande för den nya kommunindelningen.

Fördelarna av att kommuner och pastorat sammanfalla eller att åtminstone

kommunernas och pastoratens gränser icke skära varandra, äro emellertid

betydande. Man bör därför sträva efter att följa pastoratsindelningen överallt.

44

Kunni Mnj.ts proposition nr 236.

där så kan ske utan eftergivande av väsentliga, med kommunindelningsrefor-

men avsedda sviten. Där två eller flera alltför små pastorat lämpligen kunna

sammanläggas, bör detta ske. Om ett pastorat är alltför stort för att tvångs­

vis bilda en kommun, bör om möjligt två eller flera kommuner av nöjaktig

.storlek bildas inom pastoratet. Även där den nuvarande pastoratsindelningen

icke lämpligen kan på nyss angivet sätt följas, bör man vid kommunindel­

ningen beakta de kyrkliga intressena. Där omregleringar i pastoratsindel-

ningen äro eller kunna förväntas bli aktuella, bör man om möjligt söka an­

passa den nya kommunindelningen så, att en framtida överensstämmelse

mellan kommun- och pastoratsindelningen icke omöjliggöres.

I anslutning till de sålunda företagna undersökningarna förordar kom­

mittén, att man vid sammanslagning av mindre kommuner normalt borde

eftersträva en kommunstorlek av 2 000—3 500 personer. Inom denna ram

ansåge kommittén, att det i regel borde finnas möjligheter att taga erfor­

derlig hänsyn till förhållandena i det särskilda fallet. Kommittén förut­

satte emellertid, att särskilda förhållanden kunde föranleda avvikelser

utanför den angivna ramen såväl nedåt som uppåt.

Till närmare utveckling av sitt ställningstagande till frågan om lämplig

folkmängd anför kommittén bl. a.

Någon anledning att uppställa en maximigräns för en kommuns folk­

mängd, anser kommittén icke finnas. Örn befolkningen inom ett visst om­

råde själv önskar sammanslutning i väsentligt större enheter än normal­

ramen ovan anger, t. ex. med hänsyn till pastorats- eller häradsindelningen

eller till naturlig samhörighet kring en samlande tätort eller eljest med

hänsyn till förvaltningstekniska eller andra skäl torde det ur allmän syn­

punkt i regel icke finnas något skäl att icke tillmötesgå önskemålen. I vissa

fall kan anledning föreligga att tvångsvis genomdriva större enheter än

ramen anger. En lämplig totalkombination kan t. ex. kräva, att en kom­

mun med relativt stor men otillräcklig folkmängd lägges till en redan till­

räckligt stor kommun eller kombination av kommuner.

Beträffande avvikelserna nedåt anser kommittén, att ovan angivna mi­

nimum icke bör underskridas annat än i undantagsfall, då (ytterligare)

sammanslagning med hänsyn till kommunernas isolerade läge i förhållande

till närmast angränsande kommuner måste anses olämplig. Kommittén av­

ser här närmast ökommuner samt kommuner med jämförliga kommunika-

tionssvårigheter. Kommittén vill framhålla, att detta minimum icke får

användas som riktpunkt vid nyindelningen. Dess innebörd bör i första

hand uppfattas så, att en redan befintlig kommun med 2 000 invånare

och nöjaktig skattekraft må lämnas utanför nyindelningen, om icke mindre

grannkommuner måste tilläggas densamma för att man skall kunna få till

stånd en rationell indelning av angränsande område. Samma synpunkt bör

gälla för pastorat med 2 000 invånare. Ytterligare sammanslagning utöver

pastoratet bör ej ske mot befolkningens bestridande, därest detta icke är

erforderligt med hänsyn till angränsande kommuner. I andra fall torde

anledning att stanna vid minimum mera sällan föreligga.

Ovan angivna normalriktlinjer och normalminimum avse områden med

en normalt tillväxande eller i stort sett oförändrad folkmängd. Visar folk­

mängden inom området en fallande tendens, måste de angivna folkmängds-

lalen ökas med det tal, som motsvarar den sannolika folkminskningen under

Kunyl. Majus proposition nr 230.

45

de närmaste trettio åren. Visar folkmängden en stigande tendens, som över­

skrider medeltalet för svensk landsbygd, må avvikelser ske även i motsatt

riktning, örn förutsättningar för en fortsatt stark befolkningstillväxt äro för

handen och angivna krav i fråga om folkmängden sannolikt komma att

fyllas inom de närmaste tio åren.

I .samband med avfolkningen bör även nämnas risken för folkminskning

till följd av stads- eller köpingsbildning eller inkorporering. Föreligger san­

nolik risk för kommunens framtida stympning, måste hänsyn tagas till

detta vid nvindelningen.

Beträffande skatteunderlaget anser kommittén, att man endast

i undantagsfall bör bilda kommuner med ett lägre antal skattekronor än

sammanlagt 8 000—10 000. Kommittén anför i detta sammanhang bl. a.

Vid sammanslagning av kommuner med i medeltal 5 skattekronor per

invånare behövs en sammanlagd folkmängd av 2 000 personer för att uppnå

ett sådant skatteunderlag. Ha kommunerna i medeltal endast 3,33 skatte­

kronor per invånare erfordras 3 000 invånare för att nå samma skatte­

underlag. Då antalet skattekronor per invånare i rikets landskommuner

under åren 1935—1940 uppgått till i medeltal 4,38, torde ett skatteunderlag

av 8 000—10 000 kronor i regel uppnås vid den av kommittén rekommen­

derade normalfolkmängden. Emellertid torde områden finnas, där samt­

liga angränsande kommuner, som kunna ifrågakomma till sammanslagning,

ha så få skattekronor per invånare att det angivna lägsta sammanlagda

skatteunderlaget svårligen kan uppnås utan allvarliga olägenheter av annat

slag. En viss jämkning torde i sådana fall vara erforderlig.

Att kommuner med stark skattekraft och starkt stigande folkmängd under

vissa förutsättningar må lämnas utanför nyindelningen, även örn deras folk­

mängd för närvarande icke fullt uppgår till angivet minimum, framgår av

vad som förut anförts. I regel torde emellertid intresset av skatteutjämning

tala mot sådana undantag.

Beträffande de nybildade kommunernas areal framhåller kommittén,

att arealen vore en faktor av visserligen mycket stor men dock sekundär

betydelse och att arealfrågan därför icke kunde bedömas självständigt utan

ständigt måste ses i anslutning till frågan örn folkmängd och skattekraft,

så att man vid bestämmandet av de sistnämnda faktorerna toge viss hän­

syn till arealen. Huruvida, på vilket sätt och i vilken utsträckning sådana

hänsyn borde tagas, finge bedömas från fall till fall.

Kommittén anför i denna fråga följande.

Känslan för avstånd är i viss mån en vanesak. Avstånden böra icke till­

mätas större betydelse än de objektivt förtjäna. Avståndens verkliga be­

tydelse bör bedömas med hänsyn till kommunikationsmöjligheterna samt

till den tid och kostnad, som det tar att övervinna de större avstånden,

d. v. s. med hänsyn till den praktiska och ekonomiska betydelse, som de

större avstånden ha för kommunen och för dc enskilda kommunmedlem­

marna var för sig. Vill man skaffa sig en praktiskt användbar bedömnings­

grund, som samtidigt ger skälig rättvisa åt subjektiva synpunkter, torde

man i de särskilda fallen böra uppskatta olägenheterna av avstånden i

jämförelse med dels normalförhållandena i de särskilda landsdelarna och

46

Kunni. Maj:ts proposition nr 236.

dels riksmedeltalet. Arealer, som understiga den medelareal, som inom

varje särskilt län är erforderlig för att uppnå angiven medelfolkmängd,

torde i regel icke kunna anses särskilt betungande. Ej heller torde inom

områden med gles befolkning en kommunstorlek, som uppgår till eller

något överstiger ett på samma sätt beräknat riksmedeltal, kunna anses så­

som anmärkningsvärd.

Inom tättbefolkade områden med en någorlunda jämnt fördelad befolk­

ning utgör arealfrågan knappast något problem. Inom områden med rakt

motsatt karaktär, d. v. s. områden med en mycket gles och samtidigt myc­

ket ojämnt fördelad befolkning, kan arealfrågan vara ett svårlöst problem.

Sammanhängande bebyggelseområden med tillräcklig folkmängd för en

självständig kommun förekomma sällan. Avstånden mellan de alltför små

bebyggelseområdenas centra kunna vara betydande. I sådana fall gäller

det att pröva avståndens verkliga betydelse för den kommunala förvalt­

ningens effektivitet i jämförelse med folkmängdens och skatteunderlagets

betydelse. Ur kommunal organisationssynpunkt kan det inom sådana om­

råden ofta vara lämpligare att bilda mycket stora och vidsträckta kom­

muner än att pruta av på folkmängd och skattekraft för att kunna be­

gränsa arealen och avstånden. Förhållandena få emellertid bedömas från

fall till fall. Ju mera gles och oregelbunden bebyggelsen är, desto nödvän­

digare synes det vara med stora kommuner för att svårigheterna skola

kunna bemästras och en något så när likvärdig kommunal standard kunna

upprätthållas för hela området.

Eftersom betydande delar av de mest typiska småkommunområdena äro

relativt glest betolkade och sakna samlande tätorter samt dessa områden

dessutom i regel äro utsatta för en mycket stark avfolkning, skulle en all­

män mera betydande eftergift för dylika områden från normerna för önsk­

värd normalfolkmängd och skattekraft medföra omfattande, mindre till­

talande konsekvenser. Om man vill göra det möjligt för de glest befolkade

och fattiga områdena att följa med utvecklingen och hålla sig i nivå med

landet i övrigt, torde det vara synnerligen angeläget, att det just inom så­

dana områden bildas så starka kommuner som möjligt. Dessa synpunkter

tala bestämt emot ett generellt frångående av eljest uppställda normalrikt­

linjer i fråga om folkmängd och skattekraft beträffande dylika områden.

Eventuellt erforderliga jämkningar böra bedömas från fall till fall med

hänsyn till samtliga föreliggande omständigheter.

Beträffande vissa särskilda omständigheter, som borde

beaktas vid regleringen, framhåller kommittén, att ehuru ny­

indelningens syfte vore att sammanslå små kommuner till större enheter,

indelningsändringen likväl icke kunde inskränkas till att omfatta endast

de små kommunerna. Kommittén anför härutinnan.

Små och stora kommuner gränsa ofta intill varandra. Man kan icke förut­

sätta, att man i regel kan föra samman två eller flera mindre kommuner till

en lämplig storkommun, under det att de redan tillräckligt stora kommunerna

lämnas utanför indelningsändringen. Tvärtom torde förhållandena ofta vara

sådana, att en lämplig kommunindelning endast kan vinnas genom att sam­

manföra svagare mindre kommuner med angränsande större och starkare.

Den nu gällande kommunindelningen omfattar icke endast egentliga lands­

kommuner utan även städer och köpingar. Man kan därför fråga sig om även

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

47

städer och köpingar skola beröras av nyindelningen. Städerna omnämnas

icke i direktiven och köpingarna äro ej medräknade vid omnämnandet av

antalet landskommuner. Utredningen avser emellertid frågan örn åstadkom­

mande av en mera rationell kommunal indelning överhuvudtaget utan in­

skränkning till de egentliga landskommunerna. Något hinder för att upptaga

hithörande problem till behandling jämväl i vad de undantagsvis kunna röra

städer och köpingar, torde därför icke föreligga.

Vidare ultalar kommittén, att det vid sammanläggning av kommuner

ingalunda vore likgiltigt hur kombinationerna gjordes. Man borde tillse, att

de kommuner, som naturligt hörde samman, finge bilda en gemensam kom­

mun och att onödiga motsättningar icke åstadkommes inom de nya kommu­

nerna. Största möjliga hänsyn borde tagas till befolkningens egna önskemål

och till traditionerna men viktigast vore dock, att samhörigheten vore sak­

ligt betingad med hänsyn till nutida förhållanden och den sannolika fram­

tida utvecklingen. Man finge nämligen icke förbise, att samhörigheten inom

de förutvarande självstyrelse- och förvaltningsområdena under utvecklingens

gång kunde ha förlorat sitt väsentliga innehåll. Ursprungligen skiljande

gränser kunde hava utslätats genom förändringar i bebyggelseområdenas ut­

sträckning.

Kommittén anför, att den viktigaste förutsättningen för samhörigheten

vöre grannskapet, närbelägenheten. Närbelägenheten vore beroende icke en­

dast av avstånden utan också av kommunikationsförhållandena. Men man

borde vid indelningen taga hänsyn icke endast till de nuvarande förhållan­

dena. 1 många fall kunde det vara möjligt att lägga om busslinjer, lantbrev-

bäringslinjer, fritaxeområden för telefon och dylikt och på så sätt under­

lätta samfärdselmöjligheterna. Kommuner, som för närvarande vöre rela­

tivt isolerade, kunde genom helt nya eller förbättrade vägar närmare an­

knytas till grannkommunerna i den riktning, som ur indelningssynpunkt

vore önskvärd.

Med hänsyn till traditionens psykologiska betydelse borde man anknyta

de nya kommunerna till redan existerande indelningsenheter. Kommittén

erinrar om alt vid provindelningarna önskemål ofta framställts, att pasto-

ratsindelningen finge ligga till grund för en nyindelning. Den framhåller,

att sådana önskemål såvitt möjligt borde tillgodoses, men upprepar sin förut

anförda uppfattning att pastoraten på grund av sin växlande storlek ofta

vore olämpliga som indelningsgrund. Kommittén uttalar, att i åtskilliga fall

polisdistrikten kunde utgöra lämpliga kommunenheter. Dessa erbjöde den

fördelen framför pastoraten, att de bestämts med hänsyn till nutida be­

byggelse- och kommunikationsförhållanden, under det att pastoraten ofta

hade en med hänsyn till nutida förhållanden mindre lämplig form. Undan­

tagsvis bildade två kommuner gemensam församling. Av hänsyn till den

traditionella samhörigheten inom församlingen borde man så vitt möjligt

undvika att låta sådana landskommuner ingå i olika nybildade kommuner.

48

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

Med hänsyn till önskvärdheten av så vitt möjligt sammanfallande gränser

för olika indelningar samt till de komplikationer, som i allmänhet följde

med gränsregleringar, borde i regel sådana nya kommunbildningar und­

vikas, vilkas gränser komme att skära gränserna för andra indelningar.

Denna regel borde gälla för såväl stiftsindelningen som den administrativa

och judiciella indelningen. Enstaka undantag borde emellertid icke anses

uteslutna, där sa betydande fördelar kunde vinnas att en jämkning av den

skurna gränsen vore motiverad. Kommittén fortsätter.

Landsfiskalsdistrikts- och fögderigränserna torde kunna jämkas jämfö­

relsevis lätt. Mindre jämkningar i tingslagsgränserna inom en och samma

domsaga torde ej heller vålla några större svårigheter. Ändring i domsago-

gränser kan också undantagsvis komma i fråga. Stifts- och länsgränser böra

icke utan mycket starka skäl överskridas.

Vid indelningsändringar bör vidare enligt kommitténs mening hänsyn

tagas till städernas och köpingarnas behov av utvecklingsmöjligheter. Härom

anföres i betänkandet.

Vid en nyindelning av landskommunerna torde man icke kunna undgå att

taga hänsyn till städernas och köpingarnas behov av utvecklingsmöjligheter.

I vissa fall kan inkorporering vara motiverad med hänsyn till förhållandena

inom angränsande landskommuner. I en del fall torde det för en rationell

totalindelning vara ändamålsenligt, att hela kommuner läggas till angrän­

sande städer och köpingar. Samhörigheten med tätorten kan vara mera

påtaglig än samhörigheten med angränsande landskommun, som kanske har

sitt förvaltningscentrum på betydligt längre avstånd. En del städer har

redan inom sina gränser betydande områden ren landsbygd. Om hela kom­

munen icke i samband med nyindelningen tillägges staden eller köpingen,

bör hänsyn tagas till det sannolika inkorporeringsbehovet så, att de angrän­

sande nybildade kommunerna göras så stora och bärkraftiga, att de kunna

tåla den minskning i folkmängd och skattekraft, som inkorporeringen kan

beräknas medföra. Inkorporeringsärendet bör icke få fördröja indelnings-

reformen utan bör behandlas som ett särskilt ärende.

Beträffande vissa småstäder och småköpingar gälla i stort sett samma

anmärkningar som beträffande de små landskommunerna. De sakna för en

effektiv kommunal förvaltning erforderlig folkmängd och skattekraft. Vis­

serligen utgöra de ett ringa fåtal men olägenheterna äro påtagliga även om

de icke blivit föremål för särskild uppmärksamhet. Dessa småstäders och

småköpingars problem synas även böra beaktas i samband med nyindel­

ningen. Möjligheten av att lägga angränsande landskommuner till dylika

städer och köpingar för att på så sätt skapa en gemensam tillräckligt folkrik

och bärkraftig kommun bör övervägas. Icke minst ur skolväsendets syn­

punkt torde en sådan sammanslagning medföra betydande fördelar.

En annan synpunkt, som borde beaktas vid kommunindelningen, vore att

motsättningar mellan kommunerna lättare utjämnades, om flera kommu­

ner sammansloges i en enhet än om endast två kommuner sammanfördes.

Däremot borde olikheter i kynne, folkkaraktär, politisk uppfattning och dy­

likt icke tillmätas alltför stor betydelse vid nyindelningen. Om förhållandena

Kunni Maj:ts proposition nr 236.

49

i övrigt vore lämpliga, borde det icke heller utgöra något hillder för sam­

manslagning, att en kommun hade andra näringsförhållanden än grann­

kommunen. En idealkommun borde tvärtom ha så många skilda näringar

som möjligt representerade i sitt skatteunderlag.

Kommittén behandlar i detta sammanhang ävenledes frågan huruvida i

samband med nyindelningen jämväl en reglering av oregelbundna kommun­

gränser borde ske. Härutinnan anföres.

Konstitutionsutskottet har i sitt utlåtande nr 18 till 1939 års riksdag i an­

ledning av väckta motioner om bland annat ändrad kommunindelning ansett,

att frågan om en av förhållandena påkallad mera ändamålsenlig gränsdrag­

ning än den nuvarande mellan vissa kommuner bör beaktas vid utredningen.

Behov av gränsregleringar för att åstadkomma en mera ändamålsenlig form,

för att överflytta i andra kommuner inskjutande kilar eller enklaver och

dylikt föreligger på många håll. Inkorporering är på en del håll önskvärd för

att tätortsbebyggelse, som sträcker sig in i angränsande kommuner, skall

kunna ordnas enhetligt. Dylika regleringar kunna emellertid medföra en

del särskilda utredningsspörsmål och behov av särskilda ekonomiska upp­

görelser mellan de berörda kommunerna. Indelningsreformens genomförande

skulle kunna försvåras och försenas genom dylika samtidiga gränsregle­

ringar. Sådana önskemål torde därför i regel böra lämnas åsido för att

tillgodoses i vanlig ordning efteråt, om de icke automatiskt lösas genom sam­

manslagning av de berörda kommunerna. Möjligheten att framdeles över­

flytta delar av en kommun till en annan kommun, med vilken de ha mera

naturlig samhörighet, bör emellertid tagas med i beräkningen vid uppbyg­

gandet av de nya kommunerna.

Slutligen framhålles att i sådana kommuner, där skolväsendet alltjämt

vårdades av församlingen, nyindelningen jämväl borde avse erforderliga

åtgärder för skolväsendets överflyttning på den nybildade borgerliga kom­

munen, vilket i vissa fall, då skoldistriktets gränser ej överensstämde med

den nybildade borgerliga kommunens gränser, kunde nödvändiggöra en

särskild reglering av skoldistriktets gränser.

Yttranden.

De remissinstanser, vilka i princip tillstyrkt kommitténs förslag till re­

vision av rikets indelning i primärkommuner, lia jämväl i huvudsak till­

styrkt eller lämnat utan erinran de av kommittén föreslagna riktlinjerna

för bestämmande av de nya kommunernas storlek.

I vissa yttranden påyrkas emellertid jämkningar och uppmjukningar i

de av kommittén föreslagna storleksgränserna. Detta har i en del yttranden

motiverats med hänsyn till vissa viktigare kommunala för­

valtningsuppgifter.

Skolöverstyrelsen anför.

Som riktlinjer för bedömande av indelningsförslag torde de angivna unge­

färliga gränstalen för kommunbefolkningens storlek vara lämpliga. Det bör

milano till riksdagens protokoll 1946. 1 sami. Nr 236.

4

50

Kungl. Muj.ts proposition nr 236.

emellertid framhållas, att de högre talen ur skolorganisatorisk synpunkt äro

mest önskvärda, då kommuner med större befolkningstal i allmänhet erbjuda

större möjligheter att rationellt ordna undervisningen.

Socialstyrelsen och socialvårdskommittén finna, att kommittén underskat­

tat det framtida behovet av anstaltsvård för åldringar. Socialstyrelsen är

av den uppfattningen, att ordnandet av goda ålderdomshem även framdeles

komme att utgöra en väsentlig uppgift för den kommunala självstyrelsen.

Styrelsen delade emellertid kommitténs åsikt, att kommunstorleken ej borde

göras beroende av möjligheterna att inrätta egen fattigvårdsanstalt. Social­

vårdskommittén förutsätter med hänsyn till åldersfördelningen inom be­

folkningen, att det under åtskilliga år framåt komme att föreligga ett allt­

mera stegrat behov av platser å hem eller anstalter, avsedda för åldringar.

Kommittén fortsätter.

Att det bör vara en kommunal angelägenhet att svara för sistnämnda vård­

behov finner socialvårdskommittén uppenbart. Denna vårdfråga bör således

enligt kommitténs mening tagas i beaktande vid avgörande av den lämpliga

kommunstorleken, och den måste anses utgöra ett betydelsefullt skäl mot

alltför små kommuner.

Socialstyrelsen finner det ur socialvårdens synpunkt önskvärt, att kommu­

nerna gjordes så stora, att en särskild tjänsteman kunde anställas för social-

vårdsuppgifterna men ansåge icke att detta krav kunde uppställas som ett

oeftergivligt villkor vid nyindelningen. Styrelsen fortsätter.

Med hänsyn till att det är av stor vikt, att kommunernas behov av sak­

kunnigt biträde inom socialvården tillgodoses vid en ny kommunindelning,

får socialstyrelsen emellertid framhålla, att, där geografiska och övriga för­

hållanden så medgiva, denna synpunkt i görligaste mån bör beaktas.

Angående de av konununindelningskommittén angivna folkmängd s-

talen, 2 000—3 500 personer, anför socialstyrelsen.

Uppenbarligen måste vid genomförande av en ny kommunindelning största

hänsyn tagas till befolkningstätheten inom olika delar av landet. I den mån

befolkningsförhållandena ej tala däremot, är det enligt styrelsens mening

angeläget, att den av kommittén angivna nedre gränsen icke kommer att

betraktas som norm för normalstorleken hos en kommun.

Socialvårdskommittén erinrar örn sin tidigare framförda uppfattning att

en folkmängd av 3 000—4 000 personer borde eftersträvas (S O U 1942: 56).

Kommittén fortsätter.

Socialvårdskommittén har vid angivandet av befolkningstalet 3 000—4 000

varit angelägen framhålla, att invånarantalet icke i och för sig kan få vara

avgörande vid verkställandet av en nyindelning för socialvårdens syften;

härutöver måste geografiska förhållanden, kommunikationsförhållanden, re­

dan förefintliga anordningar för annat ändamål, boendetäthet, historiska och

traditionella faktorer o. s. v. beaktas. Samma synpunkter hava anförts av

kommunindelningskommittén. Socialvårdskommittén vill också kraftigt un­

Kunni. Muj:ts proposition nr 236.

51

derstryka kommunindelningskommitténs uttalande, att ett visst minimiantal,

såsom varande i normala fall önskvärt, ej får tjäna som riktpunkt vid indel-

ningsändringen. Man bör med andra ord söka få till stånd kommuner med

ett befolkningstal över detta minimum. För att undgå missuppfattning i denna

del är det angeläget att i riktlinjerna fixeras icke blott en minimigräns utan

även en befolkningssiffra, som motsvarar vad som vid indelningen normalt

bör eftersträvas.

Socialvårdskommittén .saknar anledning frångå sin i betänkandet angående

socialvårdens organisation uttalade uppfattning angående den kommunstor­

lek som bör eftersträvas, därvid det dock må uttryckligen framhållas, att den

av kommittén föreslagna nedre gränsen för befolkningstalet, 3 000, icke av-

setts att ha samma tvingande verkan som motsvarande gräns hos kommun-

indelningskommittén. Å ena sidan vill kommittén således vitsorda, att det

säkerligen i åtskilliga fall med hänsyn till andra faktorer än invånarantal

skulle vara onödigt eller olämpligt att tvångsvis sammanföra en kommun

med 2 000 invånare med annan eller andra kommuner, men å andra sidan

finner kommittén det önskvärt, att den officiellt sanktionerade, för normal­

fallen avsedda minimisiffran sättes högre. Med hänsyn till den mängd andra

faktorer, som förtjäna beaktande vid avgörandet i visst fall av en indelnings­

fråga, torde det dock allenast undantagsvis behöva ifrågakomma, att frågan

om upprätthållandet av visst minimiantal i praktiken blir av avgörande be­

tydelse. En indelningsändring bör så långt sig göra låter ske i samförstånd

med därav berörda kommuner. Alltför strikt uppdragna riktlinjer skulle för­

svåra möjligheten att i visst fall komma till en lösning, som — även örn den

icke kunde sägas vara den bästa tänkbara -— dock vore tillfredsställande,

samtidigt som den uppbures av parternas frivilliga anslutning. Skulle man

exempelvis i visst fall ställas i valet mellan å ena sidan en nybildning örn

minst 3 000 invånare, tillkommen under motstånd och ovilja från vederbö­

rande kommuner, samt å andra sidan en nybildning med lägre invånarantal,

tillkommen i samförstånd, hyser kommittén ingen tvekan örn att man under

i övrigt lika eller ungefärligen lika förutsättningar borde välja det sistnämnda

alternativet.

Tre ledamöter av socialvårdskommittén (byråchefen Ernst Bexelius, filo­

sofie licentiaten L. Hartman och generaldirektören K. J. Höjer) ha uttalat,

att kommitténs yttrande i viktiga avseenden innebure ett frångående av

socialvårdskommitténs tidigare intagna ståndpunkt. De anse, att minimum icke

bör sättas lägre än 3 000 invånare.

Länsstyrelsen i Jämtlands län anför.

Länsstyrelsen finner det synnerligen lämpligt, alt någon bestämd norm

för lämpligaste folkmängd eller lämpligaste ytvidd på de nya kommunerna

icke uppställts utan att hänsyn får tågås till förhållandena i det särskilda

fallet. Å andra sidan synas de av kommittén förordade tal för folkmängden i

de nya kommunerna och skatteunderlaget därstädes väl ägnade att tjäna till

ledning vid de utredningar, som krävas för genomförande av den nya ord­

ningen.

Tre länsstyrelser förorda en uppmjukning av direktiven i avsikt att bereda

ökade möjligheter till avvikelser nedåt från det av kommittén föreslagna

normalminimum.

52

Kungl. Maj.ts proposition nr 236.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län finner, att en uppmjukning av direktiven vore

motiverad i syfte att öppna större möjligheter för anpassning efter lokala för­

hållanden. Länsstyrelsen nämner i detta sammanhang, att en närmare an­

knytning till pastoratsindelningen i många fall syntes motsvara befolkningens

önskemål och utan större olägenhet vore praktiskt genomförbar.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län anser, att ett befolkningstal av 2 000 å

3 000 invånare kunde godtagas som riktpunkt men finner det icke vara nö­

digt för nående av det önskade syftet — en bärkraftig kommunalförvaltning

— att alla kommuner med lägre befolkningstal än 2 000 invånare försvunne.

En prövning borde försiggå i varje särskilt fall, därvid alla på frågan inver­

kande faktorer finge tagas i övervägande.

Länsstyrelsen i Hallands län föreslår en uppmjukning av villkoren för un­

dantag beträffande kommuner med 1 500—2 000 invånare, så alt nyindel­

ning icke skulle behöva genomdrivas mot kommunmedlemmarnas önskemål,

därest kommunen ansåges för framliden lämpligen kunna uppbära en egen

kommunalförvaltning samt nyindelning ej påkallades med hänsyn till an­

gränsande kommuner. För kommuner under 1 500 invånare ansåges emel­

lertid kommitténs regel böra bibehållas. En folkmängd av 2 000—3 500 in­

vånare borde normalt eftersträvas, och kommuner under 2 000 invånare borde

icke få förekomma annat än i undantagsfall.

Länsstyrelserna i Kristianstads, Malmöhus och Västmanlands län uttala sig

för en höjning av normalstorleken.

Länsstyrelsen i Kristianstads län är av den uppfattningen, att kommitténs

siffror läge i underkant, och framhåller att det vore av vikt att redan från

början tillskapa kommuner, som under överskådlig tid framåt ägde full­

goda förutsättningar att kunna handhava även väsentligt ökade förvalt­

ningsuppgifter.

Länsstyrelsen i Västmanlands län anser förslaget mycket hovsamt och

ifrågasätter, huruvida man icke kunnat gå något längre och därmed taga

steget fullt ut till större kommuner. Länsstyrelsen hade gärna sett, att nor­

malsiffran för invånarantalet satts till 4 500—5 000 invånare.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anför.

Av kommitténs egen utredning framgår, att en minimigräns av 2 000 måste

anses väl låg. För att ett flertal av kommunernas förvaltningsuppgifter skola

kunna handhavas på ett verkligt tillfredsställande sätt, synes enligt utred­

ningen en minimigräns av 3 000—3 500 invånare vara att föredraga. Såvitt

betänkandet giver vid handen, har kommittén vid sitt ifrågavarande stånd-

punktstagande utgått från nuvarande arbetsbelastning å kommunernas för­

valtningsorgan. Detta giver länsstyrelsen anledning befara, att även den se­

nare minimigränsen örn 3 000—3 500 invånare är satt i underkant. Örn man

jämför kommunernas förvaltningsuppgifter för tjugu år sedan med deras nu­

varande, lärer man kunna fastslå, att arbetsbelastningen i hög grad ökats

därigenom att såväl ärendenas antal vuxit som de enskilda ärendena blivit

svårare att handlägga. Av allt att döma kommer denna utveckling att fort­

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

53

sätta, sannolikt i ökat tempo. Troligen dröjer det därför icke mångå år,

förrän kommunerna behöva tillgång till tjänstemän icke blott för det ekono­

miska och kamerala arbetet utan även för socialvårds- och tekniska upp­

gifter. För att kommunerna skola bliva i stånd att anställa även de sist­

nämnda kategorierna av tjänstemän fordras otvivelaktigt kommuner med

större ekonomisk bärkraft och större befolkning än som rymmes inom de

av kommittén angivna minimigränserna. Måhända skulle de av kommittén

angivna siffrorna behöva fördubblas, för att man skall nå för dylik tjänste­

mannaorganisation erforderlig storleksordning.

Att döma av betänkandet är det huvudsakligen två skäl, som avhållit kom­

mittén från att förorda högre minimigränser för de nya kommunerna. Det

viktigaste synes vara det motstånd, som bildandet av allt för stora kommu­

ner kunde förväntas möta från de nuvarande kommunernas sida. Kommittén

kan ju i detta hänseende åberopa sina erfarenheter från företagna provindel­

ningar. Såsom länsstyrelsen förut framhållit synes det emellertid, som örn

redan nu motståndet mot den nya kommunindelningen holle på att försva­

gas och mer upplysning om reformens nödvändighet torde ytterligare kunna

verka i samma riktning. Opinionen mot förslaget från landskommunernas

sida bör därför icke överdrivas. Vidare har kommittén tydligen ansett ogör­

ligt att på några korta år utbilda den tjänstemannapersonal, som skulle er­

fordras inom de olika kommunerna, därest deras storleksordning avsevärt

ökades. Det är svårt att bedöma riktigheten av denna uppfattning, men det

vill synas länsstyrelsen, som om man genom anordnande av utbildnings-

kurser för yngre, dugliga kommunalmän skulle kunna fylla åtminstone det

huvudsakliga behovet av kommunaltjänstemän för de nybildade kommu­

nerna.

På nu anförda skäl vill länsstyrelsen för sin del förorda, att vid en blivande

kommunindelning minimigränserna för kommunstorleken väsentligt höjas

över den av kommittén föreslagna.

Vad beträffar kommunernas inställning till storleksfrågan må här erinras

örn att ett stort antal av de hörda kommunerna med mindre än 2 000 invå­

nare framhållit, att den egna kommunen hittills utan anmärkningar kunnat

fullgöra sina åligganden, och ansett, att den även i fortsättningen borde

kunna få bestå såsom självständig kommun. De flesta av dem, som i princip

tillstyrkt reformen, ha dock icke haft något att erinra i storleksfrågan.

Tjugofem kommuner, d. v. s. 4,5 % av de hörda, ha ansett, att minimi­

gränsen generellt borde sänkas. Sjutton ha ansett nedre gränsen böra sättas

vid 1 000 invånare, en har föreslagit lägst 1 200 invånare och sju lägst 1 500

invånare.

Kommunalfullmäktige i Ödsmåls kommun (1 248 invånare), Göteborgs

och Bohus län, anföra.

Principiellt får väl kommunindelningskommitténs betänkande anses vara

befogat dock under förutsättning att sammanslagningstanken hålles inom

sådana gränser alt kommuner med exempelvis 1 000 invånare och däröver

icke utan särskilda skäl tvingas in i de tänkta större enheterna.

Det kan icke vara lyckligt för samhället i sin helhet örn befolkningen inom

det område som tillhör en kommunal enhet får allt för långa avstånd till

kommunens s. k. huvudort.

54

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

De kommuner, som ha förutsättningar för att både ekonomiskt och för-

valtningstekniskt sett ordna sina kommunala angelägenheter på ett tillfreds­

ställande sätt, böra i fortsättningen, liksom hittills, få utgöra egen kommunal

enhet, trots att de gent emot kommunindelningskommitténs riktlinjer äro i

minsta laget.

Kommunalstämman i Hogdals kommun (1 171 invånare), Göteborgs och

Bohus län, yttrar.

Stämman anser, att en kommun med upptill 1 000 invånare, som hittills

visat både vilja och förmåga att ordna siria angelägenheter samt har ett nor­

malt och något sa när konstant skatteunderlag, bör få utgöra en kommun­

enhet. Den nuvarande indelningen bör bestå så långt möjligt. Stämman an­

ser däremot, att de särskilt små kommunerna — på något eller några hundra­

tal invånare — böra sammanslås till större enheter. De medelstora kommu­

nerna, dit de på omkring 1 000 invånare kunna räknas, böra ha förutsätt­

ning att tillfredsställande ordna sitt skolväsen och sin socialvård, örn staten

som hittills lämnar sitt stöd, vilket ju inte heller kommer att kunna avvaras

efter den föreslagna indelningens genomförande.

Kommunalfullmäktige i Tölö kommun (1 708 invånare), Hallands län,

uttala.

Fullmäktige, som i princip icke hava något att erinra emot att en del små-

kommuner sammanslås till större enheter, anse dock att gränsen nedåt bör

sättas vid en befolkningssiffra av 1 500 istället för i betänkandet föreslagna

2 000, då kommuner av denna storleksordning med gott resultat kunna hand­

hava den kommunala förvaltningen på alla områden.

Å andra sidan ha tjugufyra kommuner (4,3 %) föreslagit, att minimigrän­

sen borde höjas. En kommun har föreslagit minst 6 000 invånare, fem minst

5 000 invånare, fyra minst 4 000 invånare och nio minst 3 000 invånare. Fem

kommuner ha ansett 2 000 invånare vara för liten folkmängd utan att ange

något annat lämpligare befolkningstal.

De kommuner, som föreslagit höjd minimigräns, tillhöra skilda storleks-

klasser. Även de allra minsta kommunerna äro representerade.

Kommunalfullmäktige i Österåkers kommun (3 058 invånare), Stockholms

län, anföra.

Det kan emellertid ifrågasättas, om man vinner, vad man vill nå genom att

sätta gränsen nedåt till 2 000 invånare. En gräns nedåt til! 4 000 invånare

skulle på ett väsentligt bättre sätt ha tillgodosett möjligheterna att framskapa

efterlängtade reformer å landsbygden, nämligen bättre socialvård och skol­

undervisning.

Kommunalfullmäktige i Häradshammars kommun (1 075 invånare), Öster­

götlands län, uttala följande.

Fullmäktige anse dock att de nya kommunerna böra med tanke på den

nuvarande befolkningsutvecklingen hava ett invånarantal av minst 4 000 per­

soner. Fullmäktige anse nämligen, att örn de nya kommunerna skulle få ett

invånarantal på 2 000—2 500 personer, så är det bättre som vi nu har det i

t. ex. Häradshammar med cirka 1 100 invånare.

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

55

Kommunalstämman i Norra Vings kommun (595 invånare), Skaraborgs

län, vill med skärpa understryka risken av att kommunerna göras för små.

Stämman kritiserar den för länet gjorda provindelningen i vad avser Norra

Vings pastorat (2 288 invånare) och anför.

Skulle dessa kommuner sammanslås, bleve löljden den, att den nya kom­

munen bleve för stor för att — såsom f. n. är tallet i smakommunerna ——

skötas av förtroendemän med s. k. förtroendeuppdrag. Den blir dock allt för

ekonomiskt svag för att kunna skötas pa det mer rationella sätt, som ut­

gör grundtanken i den föreslagna, särdeles djupt ingripande kommunala re­

formen. Skulle man likväl — trots den ringa ekonomiska bärkraften — nöd­

gas anställa en tjänsteman, skulle detta innebära slöseri med dyrbar arbets­

kraft.

Kommunalstämman i Ova kommun (259 invånare), Skaraborgs län, anför.

En kommunsammanslagning innebär ett hårt ingrepp, som örn möjligt

icke inom överskådlig tid bör behöva upprepas. Bl. a. ur denna synpunkt

anser Ova kommunalstämma, att kommunindelningskommittén har gått allt­

för varsamt fram i sina fordringar på de nybildade kommunernas storlek. En

nyindelning måste göras rationellt och med sikte på den väntade utveck­

lingen. Att — som kommittén rekommenderar — bilda nya kommuner, som

redan vid tillkomsten äro för små för att kunna bära exempelvis heltids­

anställd kommunaltjänsteman, anser Ova kommunalstämma vara felaktigt

och kortsynt. En kommun bör heller icke vara så liten, att den blir helt do­

minerad av en uppväxande industri eller tätort, örn möjligt ej heller så liten,

att den består uteslutande av ren landsbygd. Kommun bör normalt inom sin

egen ram kunna lösa de uppgifter, som skola lösas kommunalt. Som minsta

tänkbara kommunstorlek vid en kommunal nyindelning vill Ova kommunal­

stämma föreslå storlekar som svara mot socialvårdskommitténs provindel­

ning av Skaraborgs län.

Svenska landskommunernas förbund framför följande synpunkter.

Den ståndpunkt, som kommittén intagit, synes styrelsen väl avvägd. Att

söka fixera någon viss idealstorlek på de nya kommunerna är ogörligt. I den

mån kommunsammanslagningen kommer att medföra en ökad övergång til

tjänstemannasystem torde de av kommittén ifrågasatta minimistorlekarna

vara i minsta laget. Enligt de omfattande erfarenheter, som förbundets cent­

ralbyrå under årens lopp erhållit på detta område, ligga kommunstorlekar

på 4 000 a 7 000 invånare bäst till för tjänstemannasystem, framför allt ur

synpunkten av en rationell arbetsfördelning mellan förtroendemännen och

tjänstemännen. I mindre kommuner kunna kvalificerade tjänstemän icke ef­

fektivt utnyttjas; i större kommuner leder utvecklingen ofta därhän att

tjänstemännen få sig anförtrodda arbetsuppgifter, som naturligen borde ut­

föras av förtroendemännen.

Om styrelsen alltså i allt väsentligt kan ansluta sig till de riktlinjer tor

den blivande kommunindelningen, som kommittén uppdragit, vill styrelsen

å andra sidan framhålla angelägenheten av att myndigheterna vid reformens

förverkligande framgå med stor varsamhet. Någon schematisk tillämpning

av de uppställda riktlinjerna bör icke få förekomma. Skulle svårigheter vid

tillämpningen yppa sig, böra myndigheterna icke rygga tillbaka för avvi­

kelser från de uppställda normerna. För sin del har styrelsen intet att invända

56

mot att undantagen från den nedre gränsen för blivande kommuners in­

vånarantal bliva relativt talrika, örn detta i de särskilda fallen kan visa sig

agnat att undanröja svårigheter. Å andra sidan tror styrelsen, att fall komma

att inträffa, då det blir lättare att sammanjämka stridande lokala intressen

genom att skapa större kommunenheter än kommittén närmast tänkt sig vid

uppdragandet av riktlinjerna. För alt undvika missförstånd vill styrelsen

emellertid betona, alt styrelsen nied dessa uttalanden icke velat förorda, att

olika länsstyrelser, såsom vid provindelningarna hänt, tillämpa helt skilda

sammanläggningsprinciper. Något sådant bör naturligtvis icke få förekomma.

Riktlinjerna i fråga örn skatteunderlaget ägnas i regel ingen sär­

skild uppmärksamhet i yttrandena. I en del yttranden framhålles emellertid,

att skatteunderlaget spelar en framträdande roll vid bedömandet av kom­

munens möjligheter att pa ett tillfredsställande sätt fullgöra sina åligganden.

Några kommuner med relativt högt skatteunderlag men låg folkmängd anse,

att skatteunderlaget och icke folkmängden bör vara avgörande för en kom­

muns rätt att bestå som självständig förvaltningsenhet. Samma synpunkter

framföras av Kalmar läns norra landstings förvaltningsutskott.

Länsstyrelserna i Stockholms, Hallands och Skaraborgs län framhålla, att

undantag från den av kommittén angivna minimigränsen 8 000 skattekronor

i vissa fall kunna bli erforderliga.

bragan örn den territoriella utsträckningen beröres bl. a.

av länsstyrelsen i Stockholms län. Länsstyrelsen fastslår, att den enda regel,

som härvidlag kan uppställas, synes vara att man bör söka undvika bil­

dandet av kommuner, där de olika kommundelarna ej kunna tänkas nå den

kontakt med varandra, som utgör förutsättningen för ett gott resultat av det

kommunala arbetet.

Statistiska centralbyrån framhåller att det ur statistisk synpunkt vöre för­

delaktigt att alla nyindelningar ske genom sammanläggning av odelade kom­

muner, enär en splittring av de nuvarande kommunerna skulle försvåra,

stundom helt omöjliggöra en kontinuerlig jämförelse med äldre års redo­

visning.

\ ad kommittén anfört beträffande den hänsyn, som den finner böra tasas

tdl den naturliga samhörigheten, beröres i ett flertal yttranden,

som i stort sett understryka vad kommittén härutinnan uttalat.

Länsstyrelsen i Stockholms län anför.

Även om avvägningen av folkmängden, skattekraften och arealen är av

mer eller mindre grundläggande betydelse för erhållande av en tillfredsstäl­

lande kommunindelning, förutsättes dock härför aktgivande även på andra

synpunkter. Ett schablonmässigt förfarande, baserat enbart på berörda tre

faktorer, skulle säkerligen framkalla starkt och i många fall berättigat miss-

nöje. Av synnerlig vikt är, såsom kommittén också framhållit, att med upp­

märksammande av såväl de nutida förhållandena som den sannolika fram­

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

57

tida utvecklingen se till att de kommuner, som naturligt höra samman, sam­

manslås med varandra och att över huvud taget söka eliminera onödiga

motsättningar vid nyindelningen. Länsstyrelsen är fullt ense med kommit­

tén att synnerligen stort avseende härvidlag måste fästas å kommunikations­

förhållandena liksom att man i den utsträckning det befinnes möjligt bör

söka anknyta de nya kommunerna till redan existerande indelningsenheter,

i första hand pastorat och polisdistrikt samt i vissa fall även härader. Fram­

för allt torde pastoratsindelningen förtjäna beaktande i detta hänseende.

Angelägenheten av att hänsyn tages till den mångenstädes starka samhö­

righeten inom pastoraten understrykes av kammarkollegiet och skolöversty­

relsen samt länsstyrelserna i Kronobergs och Älvsborgs län.

Styrelsen för svenska landskommunernas förbund betonar betydelsen av

att den förstorade kommunens omfattning bestämmes med skäligt beaktande

av den lokalkommunala opinionen.

Länsstyrelsen i Hallands län anser, att man vid bestämmandet av de nya

kommunernas omfattning borde utgå ifrån främst med hänsyn till bebyg­

gelse- och kommunikationsförhållanden uppgjorda preliminära planer för

lämpliga större kommunenheter. Visade sig sedan sålunda konstruerade en­

heters folkmängdstal eller skatteunderlag underskrida de härför angivna nor­

merna, finge man försöka andra alternativ, som bättre överensstämde med

normerna.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län framhåller, att de geografiska förhållan­

dena borde tillmätas skälig betydelse vid bedömandet av frågan om en liten

kommun skall fortbestå. I vissa fall förekomme nämligen en naturlig av-

gränsning av en bygd, som gjorde det befogat att bygden bildade en själv­

ständig kommunal enhet, även örn en sådan finge ett lägre invånarantal än

som ur andra synpunkter vore önskvärt.

Beträffande hänsynen till städernas och köpingarnas behov

av utvecklingsmöjligheter ifrågasättes i flera yttranden lämplig­

heten av att hela landskommuner sammanläggas med stad. Sålunda anför

statistiska centralbyrån.

Stadssamhällen och ren landsbygd torde ofta ha så olikartade intressen i

många kommunala angelägenheter, att ett sammanförande av sådana om­

råden till en kommun i regel torde medföra icke obetydliga olägenheter. Dylik

sammanslagning synes därför böra förekomma endast örn alldeles särskilt

starka skäl därtill äro för handen.

;

Länsstyrelsen i Älvsborgs län anför liknande synpunkter och tillägger.

Ha, som ofta är fallet, förorter till en stad eller köping bildats inom an­

gränsande landskommun, vöre det en avgjord fördel örn dessa i .samband

med ny kommunindelning kunde avskiljas och tilläggas staden eller köpingen

samtidigt som återstående delen av landskommunen förenades med annan

sådan till en lämplig, mera homogen enhet.

58

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

Svenska stadsförbundet anser, att kommittén ej tillräckligt beaktat bety­

delsen i kommunindelningsavseende av den motsättning, som råder mellan

tätorterna och den rena landsbygden. Förbundet anför.

Bl. a. har kommittén i nämnda sammanhang särskilt understrukit, att

landskommuner — tydligen även sådana med typisk landsbvgdskaraktär —

som äro belägna intill en tätort, numera ofta kunna ha större naturlig sam­

hörighet med denna än med angränsande landsbygd och att fördenskull

sammanslagning av sådan kommun med tätorten bör ske. Det synes framgå,

att kommittén anser denna samhörighetsfråga väsentligen böra bedömas efter

kommunikationsförhållandena samt de ekonomiska och kulturella förbin­

delsernas inriktning. Styrelsen vill visst icke frånkänna en på sådana fakto­

rer grundad samhörighet stor betydelse i allmänhet ur indelningssynpunkt.

Men när det gäller förhållandet mellan en tätort och omgivande landsbygd,

måste man samtidigt räkna med en viss motsättning just på grund av olik­

heten i den allmänna strukturen, och denna olikhet medför olägenheter, sär­

skilt örn med tätorten förenas stora glestbefolkade landsbygdsområden.

Förbundet anser, att stor försiktighet borde iakttagas i fråga örn samman­

förandet av ren landsbygd med tätorterna, när sådant icke påkallades med

hänsyn till tätortens sannolika utveckling. Det vore viktigt, att vid revisionen

nybildade kommuner intill städer och köpingar gjordes så stora och bär­

kraftiga att de kunde tåla den minskning i folkmängd och skattekraft, som

det sannolika inkorporeringsbehovet framdeles kunde beräknas medföra. Det

kunde emellertid ej gärna vara möjligt alt redan nu förutse utvecklingen.

Även nya stads- eller köpingsbildningar kunde bli aktuella. Om återstående

landsbygdsdelar i sådana fall ej vore tillräckligt bärkraftiga för att utgöra

egna kommuner, borde de sammanläggas med angränsande landskommuner

och icke såsom nu vöre vanligt tilläggas staden eller köpingen.

Styrelsen för svenska landskommunernas förbund säger sig hysa betänk­

ligheter mot de under de senare åren allt oftare förekommande samman­

slagningarna av städer med stora glestbefolkade landsbygdskommuner. Så­

dana kommunbildningar vore varken ur landskommunal eller stadskom-

munal synpunkt önskvärda. Förbundet anför bl. a.

Till försvar för dessa »jättestäder» har visserligen plägat anföras, att dylika

stadsbildningar icke äro okända utomlands och att man icke vid sitt stånd-

punktstagande till dem bör förleda sig av någon slags traditionell begrepps­

bildning rörande städers utseende. Såvitt styrelsen förstår kunna dylika re­

sonemang dock icke fördölja, att man här har att göra med nödlösningar,

vilka framtvungits på grund av att å ena sidan gängse kommunformer icke

varit tillräckligt smidiga och å den andra tanken på sammanslagning med

andra landskommuner rönt motstånd, som ej med nuvarande indelningslag

kunnat övervinnas. Stadsformen är nämligen enligt styrelsens mening en

alltför hög kommunbildningsform för att passa för administrerandet av rena

landsbygdsområden. Enligt styrelsens åsikt råder intet tvivel därom, att en

kommunal förvaltning av dylika områden enligt de för landsbygden gällande

bestämmelserna ur synpunkten av det rationella vida vore att föredraga.

Kungl. Majas proposition nr 236.

59

Till vad styrelsen här anfört vill styrelsen blott foga, att, såvitt styrelsen

förstår, ifrågavarande praxis torde sakna stöd i motivet till indelningslagen

samt att riksdagens mening i frågan icke synes ha inhämtats. Kommitténs

uttalanden i frågan äro delvis motsägande. Det skulle enligt styrelsens mening

vara synnerligen olyckligt, örn de tendenser, som yppat sig på detta område,

komme till förnyat uttryck vid den praktiska tillämpningen av indelnings-

reformen. Nämnda reform bör tvärtom verkställas så, att dylika kommun-

bildningar för framtiden i möjligaste mån onödiggöras.

I vissa yttranden framhålles önskvärdheten av att inkorporeringar

och andra gränsregleringar, som kunna vara av betydelse för

en rationell kommunindelning, verkställas samtidigt med nvindelningen.

Svenska stadsförbundet anför.

Vad särskilt angår förslaget att indelningsrevisionen skall ske uteslutande

genom sammanläggning av hela kommuner, delar styrelsen visserligen kom­

mitténs mening att en samtidig behandling av då aktuella eller därvid upp­

kommande frågor om partiella inkorporeringar från landskommuner med

städer eller köpingar skulle kunna otillbörligt fördröja revisionen. Men å

andra sidan är det icke tilltalande att man i sådana fall skulle genom revi­

sionen kunna skapa en ny kommun, vars därvid bestämda område redan då

måste antagas med det allra snaraste bli beskuret genom förestående beslut

i inkorporeringsärende. De olägenheter, som själva genomförandet av en

indelningsändring alltid måste innebära både för därav berörda kommunala

förvaltningar och för invånarna inom det område, som ändringen avser, torde

komma att tillspetsas, örn ett och samma område på angivet sätt drabbas av

två indelningsändringar i tät följd. Det synes därför böra övervägas, om man

icke bör hålla den möjligheten öppen att åtminstone i mycket utpräglade fall

kunna samtidigt med den allmänna indelningsrevisionen besluta örn partiella

inkorporeringar. Det är ej otänkbart att det i dylikt fall kunde vara för alla

berörda parter mest tillfredsställande, att den definitiva indelningen då be­

stämdes, även örn det för att icke fördröja revisionen skulle vara nödvändigt

att därvid uppskjuta avgörandet örn den ekonomiska uppgörelsen i inkorpo-

reringsärendet.

Liknande synpunkter framföras av länsstyrelsen i Älvsborgs län.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län anför.

Vid en blivande revision av kommunindelningen kan det vara rationellt

att genom gränsregleringar överflytta delar av en kommun till en annan,

dels för alt vinna en ur geografisk synpunkt lämpligare arrondering, dels

för att utjämna olikheter i befolkningsantalet. Länsstyrelsen håller för tro­

ligt, ali några av de småkommuner, som finnas inom länet, skulle kunna

förstärkas genom tillägg av områden från angränsande kommuner och på

det sältet bringas upp till en storlek, som möjliggör deras fortsatta existens

som själ vständiga enheter. Till vinnande av detta syfte borde proceduren

vid överflyttning av områden kommunerna emellan förenklas och göras

mindre tidsödande. Länsstyrelsen kan därför icke dela kommunindelnings-

kommitténs mening ali önskemål örn gränsregleringar i rationaliseringssyfte

mellan kommunerna böra lämnas å sido vid indelningsreformens genomfö­

rande för att senare upptagas och tillgodoses i vanlig ordning. Ekonomiska

60

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

mellanhavanden, som icke kunna klaras upp på tillräckligt kort tid, torde

utan olägenhet kunna lösas efteråt och utan att hindra ett principavgörande

i själva saken.

Länsstyrelsen i Kalmar län uttalar.

Under den förberedande handläggning, som hittills ägnats hithörande

spörsmål, har här i länet observerats några fall, där kommundelning eller

andra förskjutningar i nuvarande kommungränser äro önskvärda och ha

betydelse jämväl för bedömande av frågan örn lämpliga sammanslagningar.

Det synes i vissa fall nödvändigt, att dessa frågor behandlas i ett samman­

hang. Länsstyrelsen ämnar därför redan nu till behandling upptaga dessa

fall i syfte att förslag om erforderliga jämkningar i kommungränserna skall

kunna framläggas i samband med blivande förslag om sammanslagning.

Föredraganden.

Det är uppenbarligen omöjligt att finna en för alla fall och ur alla syn­

punkter tillfredsställande norm för kommunernas storlek. De nuvarande

kommunbildningarna ha vuxit fram ur växlande geografiska förutsätt­

ningar och historiskt givna betingelser, som icke böra utan vidare lämnas

åsido vid en nyindelning. En schablonmässig lösning av storleksfrågan vid

nyindelningen kan fördenskull icke ifrågakomma. Detta utesluter emellertid

icke att vissa riktlinjer beträffande storleken böra vara vägledande vid re­

formens genomförande.

Kommittén har framhållit, att frågan örn de nya kommunernas storlek

främst borde bedömas med beaktande av angelägenheten att skapa lämp­

liga förvaltningsenheter för den kommunala verksamheten. Förvaltnings­

enheterna skulle emellertid också vara självstyrelseenheter. En ekonomiskt

alltför svag kommun vöre icke lämplig såsom självstyrelseenhet, även om

den i betraktande av folkmängden och arbetsuppgifternas omfattning m. m.

kunde erbjuda underlag för en rationell förvaltningsorganisation. Vid kom­

munindelningens bestämmande borde hänsyn dessutom tagas till den fram­

tida utvecklingen. Reformen borde utformas så, att den icke inom avsevärd

tid behövde upprepas.

För en rationell förvaltningsorganisation fordrades enligt kommitténs me­

ning en folkmängd av viss storleksordning. Kommittén har företagit vissa

undersökningar för utrönande av det med hänsyn till vissa viktigare kom­

munala uppgifter lämpliga invånarantalet. Sålunda fordrades med hänsyn

till skolväsendets förhållanden, att minimifolkmängden icke sattes lägre än

2 000

2 500 invånare. För att möjliggöra en rationell uppdelning av under­

visningen i 7 och 8 klasserna på teoretiska och praktiska linjer borde man

dock räkna med en folkmängd av 3 000—3 500 personer i skoldistriktet.

\ad fattigvård, barnavård och nykterhetsvård beträffar har kommittén fun­

nit, att en kommunstorlek på 2 000—2 500 invånare skulle giva förutsätt-

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

61

»ingar för en tidsenlig utveckling. För pensionsnämndernas uppgifter angi­

ver kommittén minimifolkmängden till 2 000—3 000 personer; för hälsovår­

den och byggnadsväsendet angives motsvarande befolkningstal till 2 000 in­

vånare. De sålunda angivna talen vore att anse såsom minima. Kommittén

har i olika sammanhang rekommenderat väsentligt större kommuner, där

förutsättningar härför vöre förhanden.

Efter att hava vägt de krav, som kommittén funnit de olika förvaltnings­

uppgifterna ställa, mot de nackdelar ur andra synpunkter, som ett tillmötes­

gående av kraven skulle medföra, förordar kommittén att vid sammanslag­

ning av mindre kommuner en kommunstorlek av 2 000—3 500 personer

eftersträvas. Den finner dessa storleksgränser böra avse områden med nor­

malt tillväxande eller i stort sett oförändrad folkmängd. Beträffande områ­

den med tendens till fallande folkmängd förordar kommittén, att de angivna

folkmängdstalen ökas med det tal, som motsvarar den sannolika folkminsk­

ningen under de närmaste trettio åren. Om folkmängden visar en stigande

tendens, som överskrider medeltalet för svensk landsbygd, böra enligt kom­

mittén motsvarande avvikelser nedåt kunna ske. Även i övrigt borde vissa

avvikelser kunna tillåtas. Någon anledning att förhindra bildandet av kom­

muner med större folkmängd än den angivna ansåge kommittén icke före­

ligga. Beträffande avvikelserna nedåt anföres, att den angivna minimifolk­

mängden borde få underskridas endast i sådana undantagsfall, då ytterligare

sammanslagning med hänsyn till kommunernas ur kommunikationssyn­

punkt isolerade läge i förhållande till angränsande kommuner måste anses

olämplig. Det angivna minimum finge icke fattas såsom en riktpunkt vid

nyindelningen. Dess innebörd borde i första hand uppfattas så, att en redan

befintlig kommun med 2 000 invånare och nöjaktig skattekraft finge lämnas

utanför nyindelningen, örn icke mindre grannkommuner måste tilläggas den

samma för att man skulle kunna få till stånd en rationell indelning av an­

gränsande område. Samma synpunkt borde gälla för pastorat med 2 000

invånare. Ytterligare sammanslagning utöver pastoratet borde ej ske mot

befolkningens bestridande, därest detta icke vore erforderligt med hänsyn till

angränsande kommuner. I andra fall syntes anledning att stanna vid mini­

mum mera sällan föreligga.

Beträffande skatteunderlaget framhåller kommittén, att man endast i un­

dantagsfall borde bilda kommuner med ett lägre antal skattekronor än sam­

manlagt 8 000—10 000. Vid sammanslagning av kommuner med i medeltal

5 skattekronor per invånare behövdes alltså en sammanlagd folkmängd av

2 000 personer för att uppnå sådant skatteunderlag. Då antalet skattekro­

nor per invånare i rikets landskommuner under åren 1935—1940 uppgått

till i medeltal 4,38, syntes ett skatteunderlag av 8 000—10 000 kronor i regel

uppnås vid den av kommittén rekommenderade normalfolkmängden.

Vid områdesregleringen böra enligt kommitténs mening även vissa andra

synpunkter uppmärksammas. Kommittén erinrar härutinnan om den natur­

62

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

liga med grannskapet sammanhängande samhörigheten, örn betydelsen av

att anknyta till bestående indelningsenheter och gränser samt örn den hän­

syn, som bör tagas till städernas och köpingarnas behov av utvecklingsmöj­

ligheter.

I vissa av remissyttrandena ha jämkningar eller uppmjukningar föresla­

gits beträffande de av kommittén angivna grunderna för bestämmandet av

kommunernas storlek och gränser. Så har i en del yttranden förordats, att

normalstorleken i fråga örn invånarantalet skulle sättas väsentligt högre än

enligt betänkandet. Även minimigränsen har av en del myndigheter ansetts

väl låg. Å andra sidan lia krav framställts, att minimisiffran skulle sänkas.

Ävenså har understrukits, att vid kommunindelningen hänsyn borde tagas till

omständigheterna i varje särskilt fall.

Såsom jag redan framhållit, anser jag en schablonmässig lösning av frågan

om kommunernas storlek utesluten. Det bör visserligen fasthållas, att den

föreslagna reformens huvudsyfte är att åstadkomma lämpliga förvaltnings-

ocli självstyrelseenheter och att kommunerna på grund därav måste fylla

vissa fordringar i fråga örn folkmängd och skatteunderlag. Hänsyn måste

emellertid tagas även till ett flertal andra faktorer, t. ex. geografiska be­

tingelser, bebyggelse- och kommunikationsförhållanden, existerande indel­

ningar, de ekonomiska och kulturella förbindelsernas inriktning, vissa tradi­

tioner o. s. v. Det kan därför icke komma i fråga, att kommunindelningen

skulle bindas vid vissa fixerade tal för folkmängd och skatteunderlag. Vad

som kan och bör ske är, att en viss normalstorlek för kommunerna fastställes,

vilken bör eftersträvas, och att ett visst minimum för storleken angives, vil­

ket icke utom i särskilda undantagsfall bör få underskridas.

Med avseende å kommunernas normalstorlek i fråga om invånarantal

kunde det — icke minst med hänsyn till det av socialvårdskommittén fram­

förda önskemålet örn särskilda specialutbildade tjänstemän för socialvården

— tagas under övervägande, huruvida icke normalkommunen borde hysa

ett invånarantal på omkring 5 000. Emellertid torde det icke vara lämpligt

att genomföra en så radikal indelningsändring. Man synes nämligen icke

böra genom reformen direkt framtvinga ett behov av kommunala tjänste­

män. Vid utbyggandet av de nybildade kommunernas organisation torde

man i stället i första hand böra bygga på den erfarenhet från det kommu­

nala arbetet, som redan finnes bland förtroendemännen. Detta låter sig lät­

tare göras inom en medelstor än inom en större kommun. Vid avväg­

ningen av det lämpliga invånarantalet bör vidare beaktas, att olika geo­

grafiska och andra förhållanden göra den kommunala förvaltningen mer

eller mindre krävande i olika kommuner. Förekomsten av tätorter spelar

därvid en betydande roll. I allmänhet torde man kunna säga, att såväl so­

cialvården som den kommunala verksamheten i övrigt äro mera krävande

inom kommuner med tätorter och orter med industrialiserad befolkning än

inom kommuner med ren jordbruksbefolkning.

Kinell. Maj:ts proposition ar 236.

63

Med hänsyn till det nu anförda anser jag, att inom områden, där de lokala

förutsättningarna för större kommuner äro mindre gynnsamma, särskilt inom

rena jordbruksområden, en kommunstorlek å omkring 3 000 invånare bör

eftersträvas, därvid man dock — med hänsyn bland annat till angelägen­

heten att möjliggöra en tidsenlig utveckling av skolväsendet — hellre bör

stanna för ett alternativ med något högre folkmängdstal än ett med lägre.

Där de lokala förutsättningarna för större kommunbildningar äro mera

gynnsamma, särskilt inom områden med tätorter eller industrialiserad be­

folkning, bör det i överensstämmelse med kommitténs flerstädes uttalade

rekommendationer övervägas att skapa kommuner med högre folkmängd.

Den lokala opinionens önskemål synes dock i sådana fall böra tillmätas stor

betydelse.

Vad minimistorleken angår har i vissa remissyttranden uttalats, att en

minimigräns av 2 000 invånare finge anses väl låg. Jag vill i anledning härav

erinra, att — såsom av den förut lämnade redogörelsen för kommitténs för­

slag framgår — detta minimum enligt kommitténs mening icke vore att anse

såsom riktpunkt vid avvägningen av de olika kommunernas storlek utan

närmast vore avsett för vissa i redogörelsen omnämnda specialfall. Med den

av mig intagna ståndpunkten i fråga om kommunernas normalstorlek är det

tydligt, att en minimigräns icke kan få annan principiell betydelse än den av

kommittén angivna. Var minimigränsen bör dragas, kan givetvis i allt fall

bliva föremål för diskussion. För egen del anser jag, att man icke bör fast­

ställa högre gräns än kommittén föreslagit. Vid en nyindelning måste näm­

ligen, såsom jag förut påpekat, hänsyn tagas till ett flertal olika faktorer,

såsom geografiska betingelser m. m. Beaktandet av sådana faktorer skulle,

om minimigränsen höjdes, med säkerhet nödvändiggöra ett stort antal un­

dantag från minimiregeln. En dylik tillämpning vore i olika hänseenden

icke lycklig. Ä andra sidan synes en lägre minimisiffra icke tillrådlig. Härvid

göra sig särskilt de förvaltningstekniska synpunkterna gällande. Den fort­

gående befolkningsminskningen på landsbygden är ett ytterligare skäl att

icke fastställa en för låg minimisiffra. Bestämmes gränsen till 2 000 invånare,

bör den kunna så gott som undantagslöst upprätthållas. I likhet med kom­

mittén anser jag, att med denna gränsdragning ett underskridande i regel

bör medgivas endast beträffande ökommuner samt kommuner med jämför­

liga kommunikationssvårigheter.

1 de fall, då lokala önskemål örn sammanslagning i väsentligt större en­

heter än normalramen angiver framföras, torde ur allmän synpunkt i regel

icke finnas anledning att tillbakavisa dessa önskemål.

Mot kommitténs förslag i fråga om det skatteunderlag, som bör eftersträ­

vas vid nyindelningen, har jag intet att erinra. De av kommittén angivna

skattekrontalen, 8 000—10 000 skattekronor, böra anses såsom minimum

för normalfallen och icke betraktas såsom en riktpunkt. I regel torde också

ett väsentligt starkare skatteunderlag kunna uppnås vid tillämpningen av

förut angivna riktlinjer för de nya kommunernas storlek.

I likhet med kommittén finner jag det vara av stor vikt, att den natur-

liga samhörigheten mellan kommunerna vinner beaktande vid sammanslag­

ningen. Det bör sålunda vara angeläget bland annat att tillse, att den nya

kommunen såvitt möjligt utgör en samlad enhet av icke alltför oregelbun­

den form med tillfredsställande kommunikationsmöjligheter mellan kom­

munens olika delar.

Jag är ense med kommittén om alt man vid nyindelningen bör taga den

hänsyn till pastoratsindelningen, som är möjlig utan eftergivande av väsent­

liga med kommunindelningsreformen avsedda syften. Det får därför anses

uteslutet, att man enbart av pietetsskäl skulle godtaga pastoraten som indel­

ningsgrund.

Frågan i vilken mån vid nyindelningen hänsyn i övrigt bör tagas till gäl­

lande ecklesiastika ävensom till administrativa och judiciella indelningar

bör bedömas efter praktiska synpunkter. Uppkomma avsevärt större för­

delar än olägenheter för kommunindelningen, örn gränserna i fortsättningen

skära varandra eller om den skurna gränsen jämkas efter den nya kommun­

indelningen, bör icke hänsynen till andra indelningar hindra att de nya

kommunerna få den lämpligaste omfattningen. Dock torde icke stifts- och

länsgränser böra överskridas utan starka skäl.

Mot kommitténs uttalande, att man vid en nyindelning av landskommu­

nerna icke torde kunna undgå att taga hänsyn till städernas och köpingarnas

behov av utvecklingsmöjligheter, har jag intet i princip att invända. Jag vill

därför förorda, att vid översynen av kommunindelningen jämväl en inven­

tering sker av de inkorporeringsbehov, som äro eller inom närmaste fram­

tiden kunna väntas bli aktuella. Vid nyindelningen bör hänsyn tagas till

dessa behov.

Vad beträffar svenska stadsförbundets samt länsstyrelsernas i Älvsborgs,

Kopparbergs och Kalmar län önskemål, att vissa inkorporerings- och gräns-

regleringsfrågor skulle slutgiltigt lösas i samband med nyindelningen, synes

kommitténs formulering, att dylika frågor i regel böra lämnas åsido, icke

utesluta möjligheten av samtidig behandling, då sådan fråga undantagsvis

äger sådant samband med nyindelningen, att de nya kommunernas lämp­

liga omfattning icke kan bestämmas, innan inkorporerings- eller gräns­

regleringsfrågan avgjorts. Jag vill emellertid understryka, att indelnings-

reformens genomförande i stort icke får försenas genom utredningar i mera

komplicerade ärenden. Kunna i visst fall erforderliga utredningar icke med­

hinnas och fördenskull förslag till nyindelning av en viss grupp av kom­

muner icke avgivas inom utsatt tid samtidigt med förslag för länet i övrigt,

bör den berörda kommungruppen tills vidare lämnas utanför och indel-

ningsärendena i övrigt överlämnas för avgörande.

64

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

Kungl. Majus proposition nr '236.

<)5

Jag vill slutligen beträffande inkorporeringsfrågorna uttala, att jag delar

de betänkligheter, som i vissa yttranden framförts beträffande lämpligheten

av alt hela landskommuner läggas lill angränsande städer och köpingar.

Dylika sammanslagningar torde böra genomföras endast örn alldeles särskilt

starka skäl därtill äro för handen.

Då vid en kommunal indelning val mellan olika alternativ inom ramen

för de givna riktlinjerna kan komma i fråga, bör största möjliga hänsyn

tagas till befolkningens egna önskemål. Jag vill i detta sammanhang fram­

hålla betydelsen av att allmänheten genom en allsidig upplysning erhåller

nödig orientering för indelningsfrågornas bedömande.

2. Lagen om ny indelning av riket i borgerliga kommuner in. m.

Kommittén.

Enligt 2 § lagen den 13 juni 1919 örn ordning och villkor för ändring i

kommunal och ecklesiastik indelning förordnar Konungen om ändring i

rikets kommunala indelning. Därvid må kommuns område ökas eller mins­

kas, kommun upplösas, så ock ny kommun bildas.

I lagens 3 § stadgas.

Kunna genom ändring i kommunal indelning vinnas fördelar för den

kommunala förvaltningen eller lättnad eller utjämning i kommunala bör­

dor eller finnes ändringen främja den ekonomiska utvecklingen inom orten

eller eljest medföra gagn, må örn sådan ändring förordnas.

Motsätter sig kommun, som av ifrågasatt ändring i kommunal indel­

ning beröres, sådan ändring eller villkor, som med densamma förbindes,

och skulle ändringen eller villkoret finnas medföra avsevärd olägenhet för

kommunen, må därom förordnas endast då ändringen finnes vax-a av be­

tydande allmänt behov påkallad, såsom

då oregelbundenhet i rikets indelning eller annat förhållande vållar hin­

der eller olägenhet i allmänna ärendens behandling eller i tillgodoseende

av kommunala behov,

eller viss kommunal uppgift av större vikt finnes vara eftersatt, så att

avsevärd olägenhet därav uppkommit eller kan väntas uppkomma,

eller samhällets behov av utrymme för bostäder, industri eller annat

dylikt ändamål icke kan inom samhällets område i erforderlig mån till­

godoses,

eller bestående indelning lägger hinder i vägen för den ekonomiska ut­

vecklingen inom orten,

samt ändring i kommunal indelning prövas nödig för att undanröja eller

avsevärt minska sålunda förefintligt missförhållande.

Efter att lia lämnat en redogörelse för innehållet i de nu angivna slad-

gandena har kommittén till närmare dryftande upptagit frågan, huruvida

Kungl. Majit äger befogenhet ali förordna om en allmän revision av den

kommunala indelningen, och anför härom följande.

Såsom framgår av de anförda lagrummen har Kungl. Majit en mycket

vidsträckt befogenhet att ändra den kommunala indelningen. Hänsyn skall

Bihang till riksdagens protokoll 1946. 1 sami Nr 2.16

5

Kungl. Muj:ts proposition nr 236.

visserligen lagas till de berörda kommunernas intressen niell dä ändring

finnes vara av betydande allmänt behov påkallad, må därom förordnas,

även örn ändringen finnes medföra avsevärd olägenhet för kommun och

kommunen på grund därav motsätter sig densamma. Om Kungl. Maj:! med

hänsyn lill de alltmer kännbara olägenheterna av den nuvarande splittrade

kommunindelningen skulle finna sammanslagningar av småkommuner på­

kallade av betydande allmänt behov, synes något formellt hinder knappast

kunna anses föreligga för Kungl. Maj:t att förordna om sammanslagning.

Det gäller emellertid en reform av så betydande omfattning och med så

vittgående och i den hävdvunna samhällsorganisationen ingripande kon­

sekvenser, att enbart regeringens uppfattning om dess nödvändighet icke

bör vara avgörande. Att överlämna en så vidsträckt befogenhet åt Kungl.

Maj:t torde icke heller hava varit lagstiftarnas mening. Lagen torde syfta

uteslutande på lokalt begränsade indelningsändringar. Någon allmän revi­

sion av den bestående indelningen torde icke hava avsetts av 1919 års lag­

stiftare.

Med hänsyn till vad .sålunda anförts har kommittén kommit till den upp­

fattningen, att oavsett örn 1919 års lag formellt gåve Kungl. Majit befogen­

het att genomföra en allmän revision av den kommunala indelningen eller

icke, en så genomgripande förändring icke borde vidtagas utan att riks­

dagen i ett principbeslut uttalat sig för densamma och godkänt de huvud­

sakliga riktlinjerna för ändelningsändringen. Kommittén funne riksdagens

medverkan erforderlig även med hänsyn tili vissa av kommittén framlagda

förslag angående kostnaderna för förfarandet samt om statsbidrag för skatte­

utjämning inom de nybildade kommunerna under en viss övergångstid.

Kommittén föreslår, att Kungl. Majlis befogenhet att förordna örn en all­

män revision av kommunindelningen fastslås i en av Kungl. Majit och riks­

dagen stiftad lag, och anför härom följande.

Att inrymma dessa bestämmelser i indelningslagen måste ur flera syn­

punkter anses olämpligt. Åtgärden har engångskaraktär. Den bör i varje

fall icke kunna upprepas utan riksdagens hörande. Indelningslagens be­

stämmelser synas visserligen i de flesta avseenden bli direkt tillämpliga

men vissa särbestämmelser, åsyftande bland annat ett mera summariskt

förfarande, torde dock vara behövliga. Erforderliga särbestämmelser skulle

spränga den gällande indelningslagens ram och föranleda omarbetningar,

som äro onödiga om bestämmelserna intagas i en särskild lag.

Ett av kommittén utarbetat förslag till sådan särskild lag torde få fogas

som bilaga till detta protokoll.

Rörande tillvägagångssättet vid reformens genomförande föreslår kom­

mittén, att Kungl. Majit uppdrager åt länsstyrelserna att efter erforderliga

undersökningar och utredningar upprätta preliminära förslag till nyindel­

ning inom respektive län i enlighet med de av riksdagen godkända när­

mare riktlinjerna, att inhämta kommunernas yttranden över förslagen samt

att inom viss utsatt tid översända de i anledning av yttrandena eventuellt

överarbetade förslagen till kammarkollegiet. Kammarkollegiet borde efter

den ytterligare utredning, som eventuellt kunde visa sig erforderlig, över­

60

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

67

lämna förslagen med eget utlåtande till Kungl. Majit, som skulle hava att

besluta i de särskilda indelningsärendena.

Kommittén anser, att nyindelningen borde genomföras i ett sammanhang

i hela riket, så att indelningsändringarna kunde såvitt möjligt träda i kraft

samtidigt i samtliga kommuner. Kungl. Majit ansåges böra meddela er­

forderliga närmare föreskrifter rörande förfarandet och därvid även be­

stämma den tid, inom vilken indelningsreformen skulle vara genomförd.

Kommittén betonar, att tiden för förslagens upprättande icke borde tillmätas

för knapp.

Kommittén framhåller emellertid tillika angelägenheten av att indelnings-

ändringen genomföres så snart ske kan. För att utredningsarbetet skulle

kunna bedrivas utan onödig iidsutdräkt och i stort sett oberoende av det

löpande länsstyrelsearbetet finge länsstyrelserna beredas nödig förstärkning i

arbetskraften. Även kammarkollegiets personalstat borde tillfälligt förstär­

kas. Kommittén förutsatte jämväl, att tillfällig personalförstärkning kunde

bli erforderlig även inom socialdepartementet för indelningsärendenas

snabba behandling i departementet.

För att handläggningen inom de olika länsstyrelserna skulle kunna

ske efter i möjligaste mån enhetliga linjer syntes det kommittén, att

länsstyrelsernas vederbörande befattningshavare genom socialdepartemen­

tets försorg borde på lämpligt sätt, t. ex. vid en centralt anordnad kon­

ferens, beredas tillfälle till närmare orientering i fråga örn hithörande ar­

betsuppgifter och arbetsmetoder. För utredningsdetaljer, som krävde spe­

ciell sakkunskap, borde länsstyrelserna på begäran erhålla biträde av kam­

markollegiet, som för sådant ändamål borde kunna förordna särskilda ut­

redningsmän att tillhandagå länsstyrelserna.

Kommittén uttalar, att utredningsarbetet i länsstyrelserna såvitt möj­

ligt borde bedrivas under personlig kontakt näfed de kommunala förtroende­

männen inom de olika orterna. Särskilda sammanträden inför länssty­

relserna med representanter för kommunerna och de särskilda kommunala

organen borde dessutom hållas i de olika orterna, innan länsstyrelsen upp­

gjorde det förslag till nyindelning, varöver kommunernas beslutande organ

borde höras genom handlingarnas remittering. Beträffande dessa ange­

lägenheter anför kommittén.

Vid sammanträdena inför länsstyrelsen böra diskuteras förslag, som un­

der utredningsarbetet blivit från kommunalt håll framlagda eller inom läns­

styrelsen preliminärt uppgjorda. Till dessa sammanträden böra även kallas

representanter för församlingarna och pastoraten ävensom vederbörande

landsfiskaler. Myndigheter, vilka hava tillsyn över olika grenar av den

kommunala förvaltningen (t. ex. folkskoleinspektörerna) eller vilkas ytt­

rande av annan anledning bör inhämtas i ärendet (t. ex. häradsskrivama),

böra även beredas tillfälle komma tillstädes.

Där länsstyrelse finner anledning bereda hela ortsbefolkningen och icke

endast kommunala representanter tillfälle deltaga i sammanträdena, hör

hinder däremot icke anses föreligga.

Kungl. \luj:ts proposition nr 236.

r>8

Kommittén understryker, att kommunerna borde erhålla erforderlig in­

formation i indelningsfrågan samt tillräcklig betänketid, innan de hade att

taga definitiv ställning till tänkbara alternativförslag. Kommittén anför i

detta sammanhang.

Under utredningsarbetet böra kommunernas representanter erhålla orien­

tering örn riktlinjerna för indelningsändringen samt tillfälle att framföra

sina synpunkter dels genom personlig kontakt med den eller de befattnings­

havare, som närmast lia hand örn utredningsarbetet och dels vid förut an­

givna sammanträden inför länsstyrelsen. Sedan länsstyrelserna upprättat

förslag till ny indelning, böra kommunernas beslutande organ beredas till­

fälle att inom exempelvis tre månader avgiva yttrande över förslaget med

tillhörande handlingar i vad desamma röra respektive kommuner. Skulle

kommunernas yttrande ge anledning till att länsstyrelsens förslag i något

väsentligt avseende revideras, böra vederbörande kommuner ånyo beredas

tillfälle yttra sig över det reviderade förslaget.

Ur förtroendesynpunkt anser kommittén del vara synnerligen värdefullt,

att representanter för de kommunala intressena erhålla tillfälle att del­

taga i ärendenas behandling i kammarkollegiet, och föreslår, att två av

Kungl. Majit utsedda personer med praktisk erfarenhet från kommunalt

arbete ingå i den av kommittén ifrågasatta förstärkningen av kammar­

kollegiet.

Vid behandling av frågan örn indelningsändringarnas ikraftträdande

framhåller kommittén särskilt vikten av att tillräcklig tid beredes de nybil­

dade kommunerna att organisera sig. Kommittén anför i detta sammanhang

följande.

I 12—21 §§ i 1919 års indelningslag finnas bestämmelser om indelnings-

ändrings ikraftträdande och åtgärder i avseende därå. Dessa bestämmelser

torde i stort sett oförändrade kunna tillämpas även vid nyindelningen.

Enligt 12 § skall ändring i kommunal indelning träda i kraft vid det kalen­

derårs början, som Konungen bestämmer, icke tidigare än fyra eller, där

kommun genom ändringen delas, nio månader efter det förordnande om änd­

ringen meddelats. Vid nyindelningen synes det angeläget, att Kungl. Maj:t

alltid lämnar längre tidsfrist än fyra månader för att ge de nya kommu­

nerna tillräcklig tid att organisera sig.

Sedan förordnande meddelats örn ändring i kommunal indelning, skall

enligt 13 § under tiden innan ändringen träder i kraft den kommunala be­

slutanderätten utövas enligt den nya indelningen, dock att i fråga örn ange­

lägenhet, som avser kommun enligt den äldre indelningen, sistnämnda in­

delning skall följas, intill dess den nya indelningen trätt i kraft. En dubbel

kommunorganisation uppkommer alltså under mellantiden.

I 18 § finnas bestämmelser rörande förvaltningsorganisationens uppbyg­

gande i nybildade kommuner. I nybildad kommun må under året innan

indelningsändringen träder i kraft fullmäktige och kommunala befattnings­

havare utses oberoende av eljest gällande bestämmelser om tid för dylika

val. I fråga örn beräknandet av deras tjänstgöringstid skall så anses, som

om denna börjat först med ingången av nästföljande året. Mandattiden ut­

går med den löpande allmänna valperiodens slut. Fullmäktige skola ome­

delbart efter valet övertaga handhavandet av de dem tillkommande upp­

Kunni. Muj:ts proposition nr '2110.

m

gifterna. Jämväl kommunala befattningshavare, som utses före den nya

kommunindelningens ikraftträdande, skola genast träda i utövning av sina

befattningar med befogenhet att vidtaga sådana åtgärder, som erfordras i

anledning av indelningsändringen.

Kostnaderna för behövliga utredningar finner kommittén böra stanna å

statsverket, i den mån de icke avse sådan utredning, som kommunerna en­

ligt 27 § indelningslagen äro skyldiga att tillhandahålla.

Yttranden.

Angående de lagliga förutsättningarna för indelnings-

reformens genomförande anför kammarkollegiet.

Kollegiet biträder kommitténs mening, att indelningslagen ger Kungl.

Majit möjlighet att genomföra en ny allmän kommunindelning, när ett all­

varligt behov härav framträder. Då det vid lagens tillkomst dock icke var

förutsett, att de befogenheter, lagen inrymmer åt Kungl. Majit, skulle kunna

få så vidsträckt tillämpning, som nu avses, torde riksdagens mening örn re­

formens lämplighet och omfattning böra inhämtas.

Kommittén anser, att genomförandet av indelningsändringen bör grun­

das på en särskild av Kungl. Majit och riksdagen stiftad lag, en s. k. för­

valtningslag, i förslaget benämnd lag örn översyn av rikets kommunala in­

delning m. m. Då Kungl. Majit enligt indelningslagen redan äger att verk­

ställa för reformens genomförande erforderliga ändringar i den kommu­

nala indelningen, torde ett fastställande i lagform av att enighet föreligger

mellan statsmakterna örn att indelningsändringarna böra företagas icke vara

behövligt.

Beträffande det av kommittén framlagda lagförslaget anför kam­

markollegiet.

Enligt indelningslagen äger Kungl. Majit förordna örn ändring i rikets

indelning bland annat genom upplösning eller nybildning av kommun. Örn

indelningsändringen medför avsevärd olägenhet för den berörda kommu­

nen, kan den dock icke åvägabringas mot de berörda kommunernas bestri­

dande med mindre den finnes vara påkallad av ett betydande allmänt behov.

Exempel på vad som därmed förstås lämnas i 3 § andra stycket av indel­

ningslagen. Enligt kollegiets mening innebär en kommuns upplösning alltid

avsevärd olägenhet. I andra punkten av § 1 i lagförslaget föreslår kommit­

tén, att örn på grund av den företagna översynen sammanläggning av kom­

muner finnes påkallad, della må ske utan hinder av vad som sladgas i

3 § andra stycket indelningslagen. Lämpligheten och behovet av en så

långt gående inskränkning i kommunens normala ställning vid en indel-

ningsändring torde kunna ifrågasättas. Kommittébetänkandet går bland

annat ut på att visa, att behovet av reformen är trängande, örn kommu­

nerna skola vara i stånd att lösa sina uppgifter. Detta synes också lia

klarlagts. Ett bestridande från en kommuns sida kan därför ej hindra er­

forderliga sammanläggningar av kommuner även örn det kommunala bestri­

dandet bibehålies vid sin verkan enligt indelningslagen. Kommunens vilja blir

därmed emellertid icke betydelselös. För nyindelningen kunna säkerligen olika

alternativ erbjuda sig. Örn de berörda kommunerna föredraga något av dem

70

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

och motsätta sig de andra, synas önskemålen i görligaste mån böra respek­

teras. Detta torde också vara kommitténs åsikt, ehuru den ansett, att en

av bestämmelserna i andra stycket 3 § indelningslagen obunden prövning

skulle ge bättre resultat. Så svårbedömda som de uppkommande frågorna

torde visa sig vara, synes det dock knappast berättigat att avskaffa det

skydd, som indelningslagen lämnar för kommunernas önskemål. Det får

emellertid icke förbises, att en mera obunden prövning torde göra det möj­

ligt att snabbare komma fram till beslut. Då det gäller avgöranden med

verkningar för all framtid, synes likväl grundligheten i prövningen böra sät­

tas framför snabbheten. Kollegiet är därför benäget att tillråda, att kom­

munens bestridande bibehålies till sina verkningar enligt indelningslagen.

Länsstyrelsen i Värmlands Ian förordar, att i 3 § 2 mom. indelnings­

lagen bland de s. k. kvalificerade förutsättningarna anges det fall, att kom­

mun i följd av sin ringa storlek eller läge intill annan kommun icke prövas

vara lämplig som förvaltningsenhet.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län anför.

Därest riksdagen avses skola uttryckligen godkänna de huvudsakliga rikt­

linjerna för indelningsändringen, böra dessa grundlinjer, då här är fråga

örn en synnerligen viktig sak och berör en så grundläggande lagstiftning

som den kommunala, också klart komma till uttryck i själva lagen.

Länsstyrelsen i Jämtlands län uttalar.

Enligt § 2 i förslaget till lag örn översyn av rikets kommunala indelning

m. m. är förutsättning för att länsstyrelse skall upprätta förslag till ny in­

delning dels att den nuvarande kommunindelningen icke är tillfredsstäl­

lande med hänsyn till de kommunala förvaltningsuppgifternas omfattning

och beskaffenhet, dels ock att fördelar anses kunna vinnas genom sam­

manläggning av kommuner. Örn däremot kommunindelningen i och för sig

kan anses vara tillfredsställande, men vissa fördelar skulle kunna vinnas

genom sammanläggning av kommuner, lärer enligt ordalydelsen länsstyrel­

sen icke böra upprätta förslag till sammanläggning. Lämpligheten av att på

så sätt begränsa den föreslagna allmänna översynen av den kommunala in­

delningen kan ifrågasättas. Grunden till översynen lärer vara önskemål att

åstadkomma rationellare kommunal indelning. Därest sammanslagning av

stad med angränsande landskommun skulle kunna medföra vissa fördelar,

men den nuvarande kommunindelningen icke i och för sig kan anses otill­

fredsställande ur i lagens första paragraf angivna synpunkter, bör det i la­

gen föreslagna förfarandet kunna tillämpas.

Vikten av att tiden för reformens genomförande icke

t i 11 m ä t e s för kort betonas i flera yttranden.

Länsstyrelsen i Kalmar län framhåller angelägenheten av att en i sam­

hällslivet så djupt ingripande reform ej genomföres utan att såväl kom­

munerna som de myndigheter, som skola handlägga hithörande ärenden,

fått tillräcklig tid för erforderliga undersökningar, utredningar och över­

väganden.

Länsstyrelsen i Värmlands län förordar, att reformen genomföres i

Kungl. Majus proposition nr 236.

71

etapper, först i de typiska småkommunlänen och i de län, där prov­

indelningar ägt rum. Den erfarenhet, som därunder förvärvats, och de ut­

redningsmän, som därvid anlitats, skulle sedermera kunna utnyttjas vid

genomförandet av reformen i övriga län.

Kammarkollegiet har intet att erinra mot att nyindelningen i viss ut­

sträckning genomföres successivt. Ämbetsverket anför.

Hinder synes ej böra uppställas mot att ikraftträdandet sker allt efter

som indelningen av de .skilda länen blir färdig. Det kan även tänkas, att

inom en del av ett län kommunernas belägenhet och naturliga samhörig­

het är sådan, att kommunerna inom denna länsdel kunna regleras oberoende

av kommunregleringen inom länet i övrigt. Hinder bör då ej heller före­

ligga mot att, om så eljest anses lämpligt, låta indelningsändringarna ome­

delbart träda i kraft. I dylika fall kan det dock måhända komma alt ur

arbetssynpunkt visa sig fördelaktigt att icke vara bunden vid ett samtidigt

ikraftträdande av samtliga indelningsändringar.

Att dröjsmål med genomförandet kan medföra olä­

genheter betonas av socialvårdskommittén, Uppsala läns landstings för­

valtningsutskott och styrelsen för svenska landskommunernas förbund. För­

bundsstyrelsen anför.

Styrelsen vill med skärpa betona angelägenheten av alt reformen så

snabbt som möjligt sättes i verket. Väntetiden kan nämligen, örn den blir

lång, medföra åtskilliga allvarliga olägenheter. Risk förefinnes otvivelaktigt

icke endast för att de kommunala initiativen utebli i de av reformen be­

rörda kommunerna utan även för att man i dessa kommuner begagnar

tiden till en omotiverad nedpressning av tidigare utdebitering och förbruk­

ning av förmögenhetstillgångar. På vissa håll synes man även vara i färd

med att överföra kommunala tillgångar i fast och lös egendom såsom kom­

munskogar, fonder och aktier på församlingen i hopp örn att därigenom

kunna bevara dessa tillgångar för egna behov.

Behovet av utökning av länsstyrelsernas personal un­

der den tid utredningsarbetet pågår understrykes av flera länsstyrelser.

Länsstyrelsen i Jämtlands län framhåller, att icke endast vid utredningen

utan även efter Kungl. Maj:ts beslut örn nyindelningens ikraftträdande be­

tydande arbetsuppgifter komme att åvila länsstyrelserna för verkställig­

heten. Va Wist rik Isin delning för val av kommunalfullmäktige måste fast­

ställas och röstsammanräkningar efter val av fullmäktige äga rum. Då för­

beredande åtgärder av länsstyrelserna syntes böra vidtagas redan under

första hälften av år 1946, mäste medel för avlönande av erforderlig extra

personal ställas lill länsstyrelsernas förfogande redan under innevarande

budgetår.

Länsstyrelserna i Södermanlands och Malmöhus län framhålla särskilt

vildén av att länsstyrelserna för sådana utredningsdetaljer, som kräva spe­

ciell sakkunskap, tillhandahållas biträde av kammarkollegiet.

Kuncjl. Majlis proposition nr 236.

I flera yttranden beröres betydelsen av att länsstyrelserna vid undersök­

ningarna rörande lämpligaste omfattningen av de nya kommunerna hålla

kontakt med de lokala myndigheterna och förvaltnings­

organen, såväl de statliga som de kommunala. Skolöverstyrelsen betonar,

att det vore angeläget att samråd på ett förberedande stadium söktes med

folkskolinspektörerna och de lokala skolmyndigheterna.

Styrelsen för svenska landskommunernas förbund säger sig ha funnit, att

kommunerna enligt de föreslagna riktlinjerna erhålla betryggande garan­

tier för att deras meningar skulle få göra sig hörda under ärendenas gång.

Beträffande det föreslagna kommunala medinflytandet inom kammarkol­

legiet anför styrelsen.

Örn detta medinflytande skall bliva av någon betydelse, räcker det emel­

lertid icke att låta de kommunala representanterna taga del av det mycket

omfattande material, som i sinom tid samlas i kammarkollegiet. Det är

enligt styrelsens mening nödvändigt att snarast förordna de personer, som

inom kammarkollegiet skola representera de kommunala intressena. Skola

dessa personer kunna göra någon nytta, böra de fortlöpande få följa läns­

styrelsernas arbete i frågan. Styrelsen finner det också angeläget framhålla,

att det vid den nödvändiga utökningen av kammarkollegiets och länssty­

relsernas personal tillses, att för denna extraordinära uppgift så långt som

möjligt erhålles personer med kommunal erfarenhet.

Uppsala läns landstings förvaltningsutskott förordar, att landstingen skola

beredas tillfälle att avgiva yttrande över de av länsstyrelserna upprättade

förslagen. Denna uppfattning delas av Göteborgs och Bohus läns landstings

förvaltningsutskott, som föreslår, alt landstingens förvaltningsutskott liksom

förste provinsialläkarna höras i fråga örn förslagen till nyindelning.

Vad angår förstärkningen av kammarkollegiets per­

sonal anför kammarkollegiet.

Lämpligast vore, örn de nya indelningsärendena kunde handläggas på den

ordinarie indelningsbyrån (andra byrån) i kollegiet. Härigenom skulle vin­

nas den fördelen, att arbetet med de nya ärendena skulle komma under di­

rekt ledning och övervakning av det kammarråd, som sedan länge varit

dess chef och som på grund härav och då han varit ledamot i kommun-

indelningskommittén besitter särskild förfarenhet i hithörande frågor. Den

personalförstärkning, som för detta fall skulle behöva tillföras byrån, har

kollegiet beräknat till två extra föredragande, vilka synas böra åtnjuta av­

löning motsvarande lönegrad Eo 28, samt två befattningshavare i lönegrad

Eo 20 jämte ett kontorsbiträde i lönegrad Eo 4. Härjämte skulle i ärende­

nas handläggning — vilken instruktionsenligt torde bliva kollegial — del­

taga de två utomstående särskilt utsedda ledamöterna med praktisk erfaren­

het av kommunalt arbete. Det förutsättes härvid, att kammarrådet vid för­

hinder för generaldirektören skulle fungera såsom ordförande å den sär­

skilda avdelning (division) för kommunsammanslagningsärendena, som

lämpligen bör inrättas. Kammarrådet bör emellertid i så fall erhålla be­

frielse från en väsentlig del av sin ordinarie föredragningsskyldighet och

annan befattningshavare i kollegiet förordnas att i byråchefs ställe svara

Kungl. Majus proposition nr 230.

73

därför. Det kail därjämte ifrågasättas, huruvida icke med hänsyn till bl. a.

den ökade arbetsbörda, som i allt fall kommer att åvila kammarrådet, denne

under liden bör komma i åtnjutande av ett särskilt arvode örn förslagsvis

1 500 kronor för år.

För det fall att organisationsfrågan icke anses böra lösas på sålunda före­

slaget sätt förordar kollegiet, att de nya ärendena skola handläggas å en för

ändamålet inrättad byrå. Denna byrå bör då förestås av en befattnings­

havare nied ställning såsom byråchef i lönegrad Eo 30, tillika föredragande.

I övrigt synes personalen å avdelningen böra bestå av ytterligare en före­

dragande i lönegrad Eo 28, två befattningshavare i lönegrad Eo 20 och ett

kontorsbiträde i lönegrad Eo 4. Härtill skulle komma de två särskilda leda­

möterna.

Föredraganden.

1 likhet med kommittén finner jag, att en allmän revision av den kom­

munala indelningen icke bör genomföras utan att riksdagen i ett princip­

beslut uttalat sig för densamma och godkänt de huvudsakliga riktlinjerna

för indelningsändringen. Jag finner även lämpligt, att en särskild lag utfär­

das rörande reformens genomförande. Därigenom betonas åtgärdens engångs­

karaktär samt därmed även möjligheten och nödvändigheten av att bedöma

de särskilda indelningsfrågorna i ett större sammanhang i viss mån obero­

ende av eljest gällande villkor och förutsättningar.

Lagen torde i 1 § böra inledas med ett stadgande av innehåll att en allmän

översyn av den kommunala indelningen skall äga rum med angivande av

för vilket syfte översynen skall vidtagas. Syftet torde därvid böra anges vara

att åstadkomma en med hänsyn till de kommunala förvaltningsuppgifternas

omfattning och beskaffenhet samt förhållandena i övrigt lämplig indel­

ning av riket i borgerliga kommuner. Enligt kommittéförslaget skulle hän­

syn endast tagas till de kommunala förvaltningsuppgifternas omfattning och

beskaffenhet. Genom det av mig förordade tillägget torde förebyggas, att

lagtexten tages till intäkt för en i huvudsak schablonmässig indelning i för­

valtningsområden efter folkmängd och skatteunderlag. Angående de om­

ständigheter, som böra komma i betraktande, tillåter jag mig hänvisa till

vad i det föregående anförts rörande riktlinjerna i fråga örn kommunernas

storlek och gränser. Att i lagen närmare ange riktlinjerna för reformen

synes icke vara lämpligt. Mera bestämda formuleringar skulle, även örn

lagtexten gjordes mycket omfattande, svårligen kunna täcka alla de väx­

lande förhållanden, som torde komma att möta i tillämpningen.

Utöver vad nu sagts torde i 1 § böra föreskrivas, att, när förhållandena

därtill föranleda, kommuner må sammanläggas utan hinder av vad eljest är

stadgat örn villkor för ändring i kommunal indelning. Genom ett stadgande

av denna innebörd, som i huvudsak överensstämmer med kommittéförsla­

get, möjliggöres en fri prövning av samtliga på frågan örn en lämplig in­

delning inverkande omständigheter. Kammarkollegiet har ifrågasatt såväl

74

Kungl. Majus proposition nr

236

.

lämpligheten .sorn behovet av en sådan bestämmelse, under förmenande att

det i och med den av kommittén gjorda utredningen finge anses fastslaget,

att nyindelning i enlighet med de uppdragna riktlinjerna vore påkallad av

ett betydande allmänt behov, varför ett bestridande från en kommuns sida

ej kunde hindra erforderliga sammanläggningar av kommuner, även om

det kommunala bestridandet bibehölles vid sin verkan enligt indelnings­

lagen. Denna tankegång torde dock icke äga giltighet för alla förekom­

mande fall. Vid möjlighet till val mellan olika alternativ, vilka var för sig

äro godtagbara enligt de angivna riktlinjerna, skulle sålunda en kommuns

bestridande kunna tänkas få den verkan, att det ur allmän synpunkt mest

fördelaktiga alternativet icke finge genomföras. Särskilt örn i ett dylikt fall

övriga berörda kommuner uttalat sig för detta alternativ, synes det rimligt,

att indelningsändringen genomföres i enlighet därmed utan hinder av den

förstnämnda kommunens bestridande.

Även i andra avseenden torde sistnämnda stadgande fylla eli behov. Indel­

ningsfrågorna beträffande ett större område äro nämligen i många fall så

tillvida sammanhängande med varandra som indelningen av viss del av om­

rådet kan bliva direkt eller indirekt avgörande även för möjligheterna att få

till stånd en lämplig indelning av kringliggande delar. Man torde därför vid

den allmänna indelningsändringens genomförande icke kunna taga lika stor

hänsyn till enskilda kommuners bestridande som hittills iakttagits vid genom­

förandet av lokala indelningsändringar. Vad i det föregående anförts örn de

omständigheter till vilka hänsyn bör tagas vid indelningsändringen torde ut­

göra en garanti för att befolkningens önskemål komma att erhålla det

beaktande, som de vid övervägande av samtliga i det särskilda fallet före­

liggande omständigheter objektivt sett förtjäna.

1 lagen böra vidare i enlighet med kommitténs förslag upptagas regler

angående förfarandet vid nyindelningen. Härutinnan torde böra föreskri­

vas, att varje länsstyrelse skall verkställa utredning i vad mån genom sam­

manläggning av kommuner en ändamålsenligare kommunindelning inom

länet kan vinnas. Länsstyrelse bör medgivas att anlita biträde vid utred­

ningen, därvid länsstyrelse bör äga att för utredning av särskild fråga av

kammarkollegiet begära förordnande för tjänsteman i kollegiet eller annan

person. Vidare bör föreskrivas, att länsstyrelse, sedan representanter för

kommunerna bereus tillfälle att framföra sina synpunkter, skall uppgöra

preliminärt förslag i ämnet och däröver inhämta yttrande från de berörda

kommunerna. Sedan utredningen slutförts, skall länsstyrelse hava att upp­

rätta slutligt förslag och insända detta till kammarkollegiet, som skall med

eget utlåtande jämte eventuellt erforderlig ytterligare utredning överlämna

ärendet till Konungen.

Lagstiftningen synes vidare böra innehålla föreskrifter örn ordnande av

de av indelningsändringen berörda kommunernas inbördes ekonomiska för­

hållanden samt örn ersättningsskyldighet i vissa fall för en ursprunglig

Kungl. Majus proposition nr 236.

75

kommun till den nybildade kommunen. Till dessa frågor återkommer jag

i det följande.

Ytterligare bör föreskrivas, att kostnaderna för utredning, som i lagen

avses, skola gäldas av allmänna medel. Lagen synes böra avslutas med en

bestämmelse, att för indelningsförfarandet skall gälla vad i lagen om ord­

ning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning är före­

skrivet i den mån ej annat följer av vad förut i lagen stadgats.

Utöver vad lagen är avsedd att innehålla vill jag beträffande förfarandet

vid översynen framhålla, att representanter för kommunerna och de sär­

skilda kommunala organen — för erhållande av en klar uppfattning örn

reformens syfte och riktlinjer samt därav följande konsekvenser i olika av­

seenden — redan på ett tidigt stadium av utredningen böra orienteras i

frågan och beredas tillfälle att framföra sina synpunkter på de nya kom­

munernas lämpliga utformning. Kommitténs förslag örn personlig kontakt

mellan utredningsmän och kommunrepresentanter samt om särskilda sam­

manträden inför länsstyrelserna synas väl ägnade att tillgodose dessa in­

tressen. Jag ansluter mig ävenledes till kommitténs förslag, att åt särskilda

representanter för de kommunala intressena bör beredas tillfälle att del­

taga i indelningsärendenas behandling inom kammarkollegiet. I likhet med

skolöverstyrelsen anser jag det vara av särskild vikt att statens folkskol­

inspektörer få uttala sig rörande den lämpliga omfattningen av skoldistrik­

ten. Aven övriga statliga tillsyningsmyndigheter och lokala organ, som på

ett eller annat sätt i sin verksamhet ha intresse av kommunindelningens be­

skaffenhet, böra på lämpligt sätt erhålla tillfälle att framföra sina synpunk­

ter. Med hänsyn till landstingens intresse av att planerna för bl. a. folk­

tandvården, distriktsvården, dispensärvården, den förebyggande mödra- och

barnavården, barnmorskeväsendet samt den sociala hemhjälpsverksamheten

må kunna på ett smidigt sätt inpassas i nyindelningen, bör även samråd

med landstingens förvaltningsutskott äga rum. I fråga om möjligheterna till

samordning mellan provinsialläkardistrikten och kommunindelningen böra

förste provinsialläkarna jämväl höras. Att höra landstingsmötet synes där­

emot icke påkallat. Slutligen vill jag uttala, att jag biträder förslaget om

anordnande av en central informationskonferens för länsstyrelsernas ve­

derbörande befattningshavare, vilken åtgärd torde vara ägnad att främja

enhetlighet och effektivitet i utredningsarbetet.

Den grundläggande utredningen torde i allt väsentligt kunna utföras av

länsstyrelserna själva. För att reformen skall kunna genomföras utan onö­

dig tidsutdräkt lärer det dock vara oundgängligt, att länsstyrelsernas ar­

betskraft förstärkes. Av samma skäl bör även kammarkollegiets och social­

departementets personal tillfälligt utökas. Till frågan om personalbehovens

storlek och de erforderliga kostnaderna återkommer jag i det följande.

Då det är av stor betydelse för den kommunala verksamheten, att de ny­

bildade kommunerna samtidigt stå redo att omhändertaga sina nya eller

Kungl. Millis proposition nr -lili.

förändrade uppgifter, böra indelningsändringarna genomföras i ett sam­

manhang inom hela riket. Genom samtidigheten förenklas även organisa­

tionsarbetet såväl på ulredningsstadiet som vid verkställigheten av besluten

örn indelningsändring. Undantag böra, såsom förut anförts, ifrågakomma

endast för sådana mindre områden, där indelningsfrågan är beroende av

inkorporerings- och gränsregleringsfrågor, som icke kunna medhinnas sam­

tidigt med ärendena i övrigt.

Indelningsändringarna böra vidare genomföras så snabbt som möjligt.

Självfallet är dock, att kommunerna böra erhålla tillräcklig betänketid och

att ärendena i övrigt böra handläggas med all den omsorg och noggrannhet,

som deras vikt förtjänar. Indelningsändringarna böra träda i kraft vid det

kalenderårsskifte Kungl. Majit bestämmer. Beträffande frågan, när detta kan

beräknas ske, må framhållas, att det är angeläget, att tillräcklig tid tillmätes

mellan Kungl. Majlis beslut örn indelningsändringarna och dessas ikraftträ­

dande. För att de nya kommunerna skola kunna fungera krävas nämligen

tidsödande procedurer för hållande av nya kommunalfullmäktigval och

tillsättande av kommunala förvaltningsorgan samt för budgetberedningen.

Med hänsyn härtill och på grund av det omfattande utredningsarbete, som

måste föregå besluten om indelningsändringarna, torde dessa icke kunna

träda i kraft förrän den 1 januari 1950.

3. Riktlinjer för ekonomiska uppgörelser mellan kommunerna.

Kommittén.

Kommittén framhåller, att bestämmelserna i 4—10 §§ indelningslagen

om ekonomiska uppgörelser mellan kommunerna vid indelningsändring i

tillämpliga delar syntes böra gälla även vid en allmän revision av kommun­

indelningen. Detta skulle innebära, att de sammanslagna kommunernas till­

gångar och ansvarigheten för deras förbindelser enligt den i 10 § givna

huvudregeln normalt borde tillkomma den nybildade kommunen. Med stöd

av 6 § andra stycket kunde emellertid undantag medgivas för viss tillgång

eller förbindelse, örn särskilda skäl därtill föranledde. Sådana undantag

borde dock vid den nu föreslagna indelningsrevisionen icke tillämpas be­

träffande andra tillgångar eller .skulder än dels lokalt betonade donations­

fonder och dels kommunala förpliktelser, som i avvaktan på indelningsänd-

ringen avsiktligt försummats.

Kommittén anför i detta sammanhang bl. a.

Då syftet med nyindelningen är att råda bot för den försvagande splitt­

ringen i den bestående kommunindelningen, är det vid reformens genom­

förande av stor vikt, att principen om kommunens enhet icke brytes genom

onödiga undantag. Särskilt förvaltade tillgångar, särskilda inkomster och

utgifter och särskilda utdebiteringar för kommunala uppgifter inom olika

kommundelar skulle, bortsett från de rent tekniska förvaltningssvårigheterna,

76

I\ miijl. Majlis proposition nr 2,'ltl.

bidraga lill alt konservera den nuvarande splittringen och försvara sam­

mansmältningen. Bestämmelsen i 6 § torde därför böra tillämpas mycket

snävt. Andra tillgångar och skulder än sådana, som enligt motiven direkt

avsetts av nybildningskommittén, nämligen vissa lokalt betonade donations­

fonder samt vissa i avvaktan på indelningsändringen avsiktligt försummade

kommunala förpliktelser, torde icke böra göras till föremål för undantags­

bestämmelser.

Kommittén erinrar örn att beträffande donationer som allmän regel gäl­

ler, att donatorns vilja bör respekteras, men att Kungl. Maj:t anses kunna

jämka donationsbestämmelser, i den mån behov därav föreligger. Man

borde därför vid nyindelningen i enlighet med den allmänna regeln tillse,

att sammanslagna kommuners donationsfonder och annan donerad egen­

dom såvitt möjligt även efter sammanslagningen komine till användning

för sitt ursprungliga syfte i överensstämmelse med donationsbestämmelserna.

Kommittén finner emellertid, att de genom kommunsammanslagningen änd­

rade förhållandena med nödvändighet måste medföra vissa rättsliga och

organisatoriska förändringar även i avseende a donationerna. Kommittén

framhåller, att förändringarna i första rummet komme att avse ägande­

rätten och förvaltningsrätten, vilka i och med den gamla kommunens och

dess organs upplösning och en ny kommuns bildande måste överflyttas från

ett rättssubjekt till ett annat, men att i vissa fall förändringar kunde bli

erforderliga även i avseende å användningen.

Angående erforderliga ändringar i fråga om donationsfonders förvalt­

ning anför kommittén.

Örn donationsstyrelsen utgöres av kommunalnämnd, fattigvårdsstyrelse,

folkskolestyrelse eller annat kommunalt organ eller ledamöter av dylikt or­

gan, torde uppdraget böra överflyttas på motsvarande organ eller befattnings­

havare i den nya kommunen. För att öka inflytandet från den kommundel,

som donationsfonden avser, kan nämnden (styrelsen etc.) vid behandling

av ärenden rörande fonden, förstärkas nied en eller flera av kommunens

beslutande organ utsedda, särskilda ledamöter Iran kommundelen.

Skall donationen förvaltas av en efter särskilda grunder utsedd styrelse,

bör styrelsen utses enligt dessa grunder även efter sammanslagningen. Örn

den ursprungliga kommunen eller något dess organ utsett en eller flera leda­

möter i donationsstyrelsen, bör denna befogenhet etter sammanslagningen

tillkomma den nya kommunens motsvarande organ. Det torde emellertid

böra föreskrivas, alt ledamot skall utses bland de kommunmedlemmar, som

äro bosatta inom den ursprungliga kommunens område. Utser kommunen

hela donationsstyrelsen, bör motsvarande gälla.

Kommittén fortsätter.

Det viktigaste vid behandlingen av donationerna är att tillse, ali donations­

medlen (egendomen och dess avkastning) alltjämt komma till användning

för sitt ursprungliga syfte i enlighet med donationsbestämmelserna. I truga

örn användningen har man att särskilja själva donationsändamålet och an­

vändningsområdet. Beträffande bådadera bör donators vilja respekteras och

anledning till förändringar torde i regel icke uppkomma, örn icke mot­

satsen uttryckligen framgår av donationsbestämmelserna, torde man i forsta

11

78

Kungl. Maj.ts proposition nr 236.

hand få anse, att donator genom att anknyta sin donation lill en kommun

eller ett kommunalt organ avsett alt även för framtiden begränsa delaktig­

heten i donationsförmånerna till de inom den ursprungliga kommunen

boende. Vid kommunsammanslagning torde en sådan begränsning därför

böra göras till regel.

I vissa fall är emellertid en begränsning av användningsområdet icke till­

räcklig för alt förmanen av donationen odelad skall tillkomma kommun­

delen. Donationsändamålet sammanfaller i många fall helt eller delvis med

ett rent kommunalt ändamål, för vilket medel normalt anskaffas genom

utdebitering. Genom donationen minskas kommunens utgifter för verksam­

heten. Denna minskning kommer efter sammanslagningen hela den nya

kommunen tillgodo. Fonder av detta slag äro i regel av tämligen blygsam

storlek och den totala minskning av kommunens utgifter, som genom dem

åstadkommes, saknar egentlig betydelse. Föreligger anledning att begränsa

donationens ekonomiska verkningar till kommundelen, torde detta ofta kunna

ske genom en sådan jämkning i donationsbestämmelserna, att fondmedlen

i fortsättningen endast må användas för ändamål, som klart ligga utanför

vad som bör bekostas med utdebiterade medel. Örn det är uppenbart, att

donator just avsett att hans donation borde användas för något önskvärt

ändamål, för vilket vid tiden för donationen skattemedel icke kunde på­

räknas, blir en sådan jämkning desto mera motiverad.

I åtskilliga kommuner förekomma emellertid donationsfonder, som direkt

avse att minska kommunens utdebitering för fattigvården eller för skol­

väsendet eller för de kommunala utgifterna överhuvud taget. Den skatte-

minskning, som på detta sätt erhålles, torde i regel icke vara mera avsevärd,

men den kan dock vara av sådan betydenhet att de berättigade icke utan

vidare vilja dela förmånen med övriga kommundelar. I mångå fall kanske

övriga kommundelar genom ett bättre skatteunderlag tillföra den berättigade

kommundelen större ska t teminskning än de själva skulle vinna, om de bleve

delaktiga i donalionsförmånen. De lia kanske ännu större fonder, som bil­

dats av skattemedel och som därför enligt huvudregeln i 10 § indelnings­

lagen skola användas för hela kommunens gemensamma behov. Genom att

lörbehålla donationsförmånen åt viss del av kommunen vållas en särdebi-

lering, som kommer att bestå för all framtid och som ur principiell syn­

punkt får anses förkastlig. 1 sådana fall kunna uppstå mycket starka in­

tressekonflikter mellan skäliga rättvisesynpunkter å ena sidan och hänsyn

till donationens helgd å andra sidan. Hur sådana intressekonflikter skola

lösas, torde iå avgöras från fall till fall. Enbart en mindre skillnad i utdebi­

teringen torde icke i och för sig vara tillräcklig anledning att frångå dona­

tors vil ja. I vissa fall kan det överensstämma med donators avsikter att för­

behålla fonden för det ursprungliga kommunområdet men för ändamål, som

icke bekostas av skattemedel.

På många håll finnes s. k. fattiggårdar, ålderdomshem, pensionärshem

eller andra dylika inrättningar, som tillkommit genom donationer. Stundom

kunna självständiga stiftelser driva sådana inrättningar, med påföljd att

några motsvarande kommunala anstalter icke äro behövliga. Det kan tänkas,

att en på delta sätt gynnad kommun anser sig efter sammanslagning böra

i motsvarande mån befrias från delaktighet i den nybildade kommunens ut­

gifter för fattigvården. Ett sådant krav kan icke i och för sig vara mera

berättigat än den rika kommunens krav på skattesänkning för sig själv eller

skattehöjning för den fattigare kommunen på grund av att den sistnämnda

medfört förhållandevis mindre tillgångar och mera . skulder i det gemen­

samma boet.

Som ovan framhållits får man i regel utan vidare anse, att donator med

kommunen avsett den ursprungliga kommunen. Någon extensiv tolkning

av donators vilja i fråga örn användningsområdet bör icke förekomma utan

att särskilda omständigheter bestämt tala därför. Man bör emellertid i så­

dana fall, då en begränsning av användningsområdet leder till en ur ratt-

visesvnpunkt mindre tilltalande lösning av problemen, komma ihåg, att

donator i regel icke räknat med en ändring i den kommunala indelningen

och att han för den skull icke träffat några dispositioner för en sådan even­

tualitet.

Kungl. Maj.ts proposition nr 236.

1

3

Beträffande de ekonomiska uppgörelserna mellan kommunerna antur kom­

mittén vidare, att någon ersättningsskyldighet mellan de ursprungliga kom­

munerna på grund av förändrad ekonomisk .ställning genom sammanslag­

ningen i princip icke borde förekomma.

Kommittén finner dock, att kommun i särskilda fall borde kunna aläggas

ersättningsskyldighet till den nya kommunen, nämligen örn en kommun i

syfte att på den nya kommunen överföra kostnader, som bort gäldas genom

utdebitering av kommunalskatt, underlåtit att utdebitera dylik skatt i ei-

forderlig utsträckning eller missbrukat sin rätt att upptaga lån eller obe­

hörigen förfogat över kommunens tillgångar eller sedan en längre tid till­

baka fört en uppenbart oklok ekonomisk politik eller eljest vanvårdat sina

angelägenheter. Ersättning i sådana fall borde uttagas genom särskild ut­

debitering under viss tid av de skattskyldiga i den ursprungliga kommunen.

Härom anför kommittén vidare.

Den ursprungliga kommunen bör icke genom att försumma sina civilrätts­

liga förpliktelser kunna övervältra ansvaret för dessa på den nya kom­

munen. Samma synpunkter torde med lika berättigande kunna anläggas

på kommunens offentligrättsliga förpliktelser. En kommun bör överhuvud

taget icke beredas möjlighet att genom försummelse av sina plikter överlasta

ansvaret för dessa på den nya kommunen eller att genom annat dylikt till­

vägagångssätt skaffa sig förmåner på den nya kommunens bekostnad.

Denna princip har redan fastslagits i lagstiftningen såväl i 1934 års lag

örn vägdistrikt, varigenom en ny indelning av riket i vägdistrikt genomtor­

des, som i 1943 års lag örn vad iakttagas skall i anledning av kronans övei-

tagande av den allmänna väghållningen på landet.

Kommittén fortsätter.

Vid en allmän översyn av den kommunala indelningen torde liknande be­

stämmelser böra gälla, örn en kommun i syfte att å den nya kommunen

överföra kostnader, som bort gäldas genom utdebitering av kommunalskatt,

underlåtit att utdebitera dylik skatt i erforderlig utsträckning, missbrukat

sin rätt att upptaga lån, obehörigen förfogat över kommunens tillgångar,

sedan en längre tid tillbaka fört en uppenbart oklok ekonomisk politik eller

eljest vanvårdat sina angelägenheter, bör kommunen icke kunna påräkna,

att den nya kommunen skall utan ersättning övertaga dess förpliktelser. En

80

l<maji. Majus proposition nr 236.

avräkning mellan den gamla kommunen och den nya kommunen bör i sä

fall komma till stånd. Den ersättning, som den gamla kommunen skall

lämna, bör uttagas genom särskild utdebitering under viss tid av de skatt­

skyldiga i kommunen.

Yttranden.

I regel har kommitténs förslag att de ursprungliga kommunernas tillgångar

och ansvaret för deras förbindelser skola övertagas av den nybildade kom­

munen lämnats utan erinran. I vissa yttranden framhålles emellertid, att

den summariska uppgörelsen kan leda till orättvisa resultat.

Länsstyrelsen i Kronobergs lån anför.

För kommun med god ekonomi, som skall sammanslås med annan kom­

mun med sämre ekonomisk ställning, måste en indelningsändring ej vara

välkommen. Skulle dessutom förhållandena vara sådana, att den bättre

lottade kommunen under längre tid ihopsparat kapital för att användas för

några dess speciella ändamål, skola ändock förevarande tillgångar enligt

kommitténs förslag tillkomma den nybildade kommunen för dess gemen­

samma behov. Det synes klart, att starkt motstånd under sådana förhållan­

den kommer att resas mot en ifrågasatt indelningsändring. Även örn kom­

mittén icke förutsatt, alt fonderade medel av nu nämnt slag skola kunna

bli föremål för undantag enligt 6 § andra stycket indelningslagen, tala emel­

lertid enligt länsstyrelsens uppfattning starka billighetsskäl för att så måtto

ske. Skulle denna möjlighet ej hållas öppen, torde säkerligen under tiden

närmast före en indelningsändrings ikraftträdande en ekonomiskt gynnsamt

ställd kommun komma att tillgodose en mängd kommunala behov i avsikt

att disponera sina tillgångar för egna ändamål, trots att kanske dessa be­

hovs tillgodoseende utan olägenhet kunnat ännu någon tid anstå.

Kommunalfullmäktige i Mörbylånga köping uttala.

1 kommitterades förslag att med få undantag låta de nya kommunala

enheterna helt övertaga de ursprungliga kommunernas tillgångar och skulder

ligger en betydande orättvisa. Invånarna i ett samhälle, vars kommunalmän

fört en framsynt och omtänksam kommunalpolitik, kunna ju därigenom få

lida för att de beslutande i en annan kommun slösat eller försummat de

kommunala behoven.

Föredraganden.

Att indelningslagens bestämmelser rörande ekonomiska uppgörelser mel­

lan kommunerna i tillämpliga delar böra följas även vid en allmän nyin­

delning, anser jag självfallet. Huvudregeln, att de sammanslagna kom­

munernas tillgångar och ansvarigheten för deras förbindelser skola till­

komma den nybildade kommunen, kan visserligen i en del fall komma att

förefalla obillig i tillämpningen. Såsom kommittén framhållit är det emel­

lertid av stor vikt, att principen om kommunernas enhet icke utan synner­

liga skäl sönderbryles genom undantag. Jag är därför ense med kommit­

tén, att någon ersättningsskyldighet mellan de ursprungliga kommunerna

Kungl.. Majlis proposition nr

2 ^.)' 6

'.

81

på grund av förändrad ekonomisk ställning genom sammanslagningen i

princip icke bör förekomma.

Vad beträffar lämpligheten och behövligheten av undantag enligt 6 §

andra stycket indelningslagen, bär jag intet att erinra mot vad kommittén

föreslagit i fråga om behandlingen av donationsfonder och annan donerad

egendom. Jag vill emellertid tillägga, att fall undantagsvis torde kunna

förekomma, då skäliga rättvisesynpunkter ofrånkomligt tala för en analog

behandling även av andra tillgångar. Kungl. Majit torde därför, trots kom­

mitténs uttalanden för en till vissa angivna fall begränsad tillämpning,

böra vara oförhindrad att tillämpa (i § andra stycket indelningslagen enligt

dess ordalydelse, »där särskilda omständigheter därtill föranleda».

Frågan örn undantag enligt samma lagrum för vissa förbindelser, för vilka

den ursprungliga kommunen alltjämt själv bör svara, sammanhänger direkt

med frågan örn ersättningsskyldighet i vissa fall till den nya kommunen

på grund av illojala ekonomiska åtgärder. Jag är ense med kommittén,

att en kommun icke bör genom försummelse av sina plikter kunna över­

vältra ansvaret för dessa på den nya kommunen eller genom annat dylikt

tillvägagångssätt skaffa sig förmåner på den nya kommunens bekostnad.

Örn sådana åtgärder uppenbarligen förekommit, bör möjlighet finnas alt

vid den ekonomiska uppgörelsen i samband nied sammanslagningen fast­

ställa skälig gottgörelse lill den nya kommunen, vilken gottgörelse bor ut­

tagas genom särskild utdebitering inom den felande kommunens område.

Kommittén anser, att ersättning bör kunna utgå örn en kommun i syfte

all å den liva kommunen överföra kostnader, som bort gäldas genom utdebi­

tering av kommunalskatt, underlåtit att utdebitera dylik skatt i erforderlig

utsträckning, missbrukat sin rätt att upptaga lån, obehörigen förfogat över

kommunens tillgångar, sedan en längre lid tillbaka fört en uppenbart oklok

ekonomisk politik eller eljest vanvårdat sina angelägenheter.

Vissa möjligheter att åstadkomma rättelse i dylika fall finnas redan i

och med stadgandet i 6 § andra stycket indelningslagen. Enligt detta stad­

gande må, därest särskilda omständigheter därtill föranleda, vid ekono­

misk uppgörelse mellan kommuner, som beröras av en indelningsändring,

bestämmelse träffas, varigenom kommunal tillgång eller förbindelse tillägges

allenast del av ändrad eller nybildad kommun. Har kommun missbrukat

sin rätt att upptaga lån, torde, med stöd av nämnda lagrum, kunna för­

ordnas, att skulden skall likvideras genom .särskild uttaxering inom den del

av den nya kommunen, som till sill område motsvarar den uisprungliga

kommunen. Samma torde få anses gälla, örn kommunen eljest utan tillräck­

liga skäl slutit avtal eller gjort utfästelser, för vilka deli nya kommunen

mäste svara. Föreskriften i 6 § andra stycket kail emellertid icke anses täcka

alla sådana fall, som skäligen böra föranleda ersättningsskyldighet. En

kompletterande bestämmelse har därför införts i förslaget till lag örn ny

indelning av riket i borgerliga kommuner.

Bihang lill riksdagens protokoll 1046. I sorni. Sr 236.

(j

82

Denna bestämmelse, som återfinnes i 5 § andra stycket, avser de fall

då kommun underlåtit att utdebitera kommunalskatt i erforderlig omfatt-

ning eller obehörigt förfogat över kommunala tillgångar. Däremot Ilar ej

såsom anledningar till ersättningsskyldighet upptagits, att en kommun »se­

dan en längre tid tillbaka fört en uppenbart oklok ekonomisk politik eller

eljest vanvardat sina angelägenheter». Dessa anledningar synas mig vara

så vaga, att ett rättvist bedömande av ersättningsskyldigheten i dylika fall

svårligen torde kunna ske. Bestämmelsens tillämpning har begränsats lill

förhållanden, som inträffat efter den 1 januari 1944.

Kungl. Majlis proposition nr 236.

4. Riktlinjer för reglering av skoldistrikten.

Kommittén.

Kommittén framhåller, att ett av nyindelningens viktigaste syften vore att

åstadkomma mera lämpliga skoldistrikt. I samband med nyindelningen

borde därför vidtagas erforderliga åtgärder för att skoldistriktsindelningen

såvitt möjligt överallt skulle sammanfalla med de nybildade större kom­

munerna. För sådant ändamål finner kommittén vissa ändringar i lagen

om skolstyrelse i vissa kommuner, folkskolestadgan, lagen örn församlings-

styrelse, lagen om kommunalstyrelse på landet m. fl. författningar önsk­

värda. Kommittén anser emellertid, att erforderliga regleringsåtgärder även

med gällande författningsbestämmelser kunde genomföras genom Kungl.

Maj.ts förordnande i varje särskilt fall.

Angående behövliga regleringsåtgärder och önskvärda lagändringar anför

kommittén bl. a.

Om man sammanlägger två kommuner, som redan enligt 1930 års lag

örn skolstyrelse i vissa kommuner omhänderhava skolväsendet, erfordras

inga särskilda åtgärder för skoldistriktens reglering. Skoldistriktsindelningen

följer automatiskt kommunindelningen.

Om skolväsendet omhänderhas av församlingen på grund av att kom­

munen icke har fullmäktige, upphör visserligen detta "hinder för skolvä­

sendets kommunalisering i och med kommunens sammanslagning med andra

kommuner till en större kommun, för vilken fullmäktigeinstitutionen är

obligatorisk. Men eftersom församlingen utgör skoldistrikt, uppstår ett nytt

hinder för tillämpning av 1930 års lag, därigenom att församlingen (skol­

distriktet) och kommunen efter sammanslagningen icke längre samman­

falla. Det erfordras därför ett särskilt Kungl. Maj:ts beslut med stöd av

indelningslagens 45 § och folkskolestadgans 6 § 1 mom. för att bringa skol­

distriktet alt överensstämma med den nya kommunen och möjliggöra skol­

väsendets överflyttning till den borgerliga kommunen med stöd av 1930

års lag.

I stället för ett sådant Kungl. Maj:ts beslut i varje särskilt fall synes det,

nied hänsyn till att skolväsendet i praktiken i de flesta fall redan tillhör den

borgerliga kommunen, lämpligare att giva bestämmelserna i lagen örn skol-

Kungl. Muj:ts proposition nr 23U.

83

.styrelse och i folkskolestadgan sådant innehåll, alt skolväsendet även tor­

mell! sett i princip tillhör den borgerliga kommunen och att varje kommun

efter nyindelningens genomförande likaledes i princip utgör skoldistrikt.

Efter sådana lagändringar skulle de undantagsfall, som bero enbart på att

de nuvarande kommunerna sakna fullmäktige, kunna utan särskilt Kungl.

Maj:ts beslut regleras enbart genom sådana ekonomiska uppgörelser mellan

församlingar och kommuner, som normalt äro erforderliga vid tillämpning

av lagen om skolstyrelse i vissa kommuner.

Om skolväsendet omhänderhas av församlingen på grund av att skol­

distriktet icke sammanfaller nied den nuvarande kommunen, kunna sär­

skilda svårigheter möta i vissa fall. 1 de flesta fall torde de nybildade

kommunerna kunna givas en sådan omfattning, att de i sig innesluta skol­

distrikt, som bestå av två eller flera landskommuner eller delar av lands­

kommuner. I vissa av de fall, där landskommun eller del av landskommun

bildar gemensamt skoldistrikt med stad eller köping, kan det med hänsyn

till såväl skolväsendet som andra förvaltningsuppgifter finnas lämpligt, att

landskommunen eller delen av densamma sammanlägges med staden eller

köpingen. Genom sammanläggningen bringas skoldistriktet automatiskt att

sammanfalla med stadskommunen. 1 andra sådana lall torde gemenskapen

i skolavseende utan större olägenhet kunna upplösas, sedan landskommunen

sammanlagts med andra landskommuner till en kommun av tillräcklig

storlek.

På ovan angivet sätt torde de flesta oregelbundenheterna i skoldistrikts-

indelningen kunna undanröjas och de sammansatta skoldistrikten i de allra

flesta fall bringas att överensstämma med de borgerliga kommunerna. I

enstaka undantagsfall torde det emellertid icke lämpligen låta sig göra vare

sig att sammanlägga de i ett sammansatt skoldistrikt ingående kommunerna

och kommundelarna eller att upplösa den bestående gemenskapen i skol­

avseende. Man måste därför utgå ifrån, att behov av särskilda skoldistrikt,

som icke sammanfalla med kommunerna, undantagsvis alltjämt komma att

föreligga (kanhända ett tiotal fall i hela riket).

Örn bestämmelserna i 1 § lagen om skolstyrelse i vissa kommuner ges en

sådan formulering, att lagen i princip omfattar alla kommuner och bestäm­

melserna i (i § 1 mom. folkskolestadgan ändras så, att varje kommun i

princip utgör ett skoldistrikt, erfordras kompletterande ändringar icke en­

dast i vissa av dessa författningars övriga paragrafer utan även i lagen

om församlingsstyrelse, lagen örn kommunalstyrelse på landet m. fl. lörlatt-

ningar. Frågan örn vilka ändringar som sålunda bli erforderliga, kompli­

ceras genom behovet av organisationsformer för de nied kommun icke

sammanfallande särskilda skoldistrikt, som enligt ovan antagas alltjämt kunna

bli nödvändiga i vissa undantagsfall. I något fall torde sådant särskilt skol­

distrikt komma att sammanfalla med församling (t. ex. köping, som bildar

gemensam församling och gemensamt skoldistrikt med moderkommunen).

1 sådant fall kan det förefalla enklast att under en övergångstid låta lör-

samlingen alltjämt omliänderha skolväsendet. Skoldistrikt, som omfattar

två eller flera församlingar eller delar av församling, kan enligt samma

princip alltjämt organiseras sorn en kyrklig samfällighet enligt lagen örn

församlingsstyrelse. Mest konsekvent torde emellertid vara att helt över­

flytta skolväsendet till den borgerliga kommunen och att för sådana fall,

då skoldistrikt utgöres av två eller flera kommuner (eller ev. delar av kom­

muner), såsom en motsvarighet lill inslitutet »kyrklig samfällighet» i lagen

84

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

om församiingsstyrelse införa ett nytt institut benämnt »borgerlig samfäl­

lighet» eller »skolsamfällighet» i lagarna örn kommunalstyrelse på landet

och i stad. Mot en sådan lösning talar måhända, att det nya institutet, örn

det skall avse uteslutande skolsamfälligheter, kommer att bli behövligt

endast i ett fåtal fall.

Yttranden.

Statistiska centralbyrån finner förslaget om införande av ett nytt institut

benämnt »borgerlig samfällighet» eller »skolsamfällighet», vilket skulle ut­

göra en motsvarighet till det redan befintliga institutet »kyrklig samfällig­

het», olämpligt och anför.

Införandet av ett nytt dylikt institut torde sannolikt i och för sig ej lia

någon större betydelse men innebär likväl skapandet av ett nytt slags spe­

cialkommun och kan därför sägas i någon mån motverka syftet med kom-

munindelningskommitténs förslag. Statistiska centralbyrån ifrågasätter där­

för, huruvida icke den kommunala samverkan, som kommittén anser möj­

ligen kan bli nödvändig, kunde åvägabringas genom någon nu tillgänglig

samarbetsform, t. ex. kommunalförbund. Av nu verksamma kommunal­

förbund avse ett mindre antal gemensam skola.

Länsstyrelsen i Jämtlands län uttalar.

Med hänsyn tagen till att skolväsendet alltjämt i vissa fall vårdas av

församlingen och icke utgör en kommunal angelägenhet samt en övergång

till det numera normala fället, att skolväsendet utgör en den borgerliga

kommunens angelägenhet, enligt länstyrelsens förmenande är önskvärd,

torde sådana författningsändringar böra genomföras, att skoldistriktsindel-

ningen generellt kommer att följa den borgerliga kommunen, där Kungl.

Majit ej annat förordnar i särskilt fall.

Föredraganden.

1 likhet nied kommittén finner jag, att skoldistrikten i samband med ny­

indelningen böra regleras så att de i alla fall, där det är möjligt, överens­

stämma med de nybildade borgerliga kommunerna. Förslag rörande de

författningsändringar, som må vara önskvärda för att underlätta regle­

ringsåtgärderna, torde få anmälas i annat sammanhang av chefen för eckle­

siastikdepartementet. Frågan huruvida det av kommittén föreslagna nya

institutet »borgerlig samfällighet» kan anses vara erforderligt eller icke,

torde bäst kunna bedömas i samband med den allmänna översyn av kom­

munalförfattningarna, som nu äger rum. Därvid kunna även andra syn­

punkter än hänsyn lill skolorganisationen spela in. Att införa institutet

enbart för ett fåtal skoldistrikt synes knappast motiverat.

I övrigt har jag intet att erinra mot vad kommittén anfört.

Kungl. Majus proposition nr 236.

85

5. Riktlinjer ifråga oin särskilda åtgärder för att underlätta genomförandet

av nyindelningen oeh undanröja olägenheter under övergångstiden.

Kommittén.

För att underlätta genomförandet av nyindelningen oeh undanröja olä­

genheter under övergångstiden föreslår kommittén, dels att statsbidrag

under en viss övergångstid må utgå för utjämning av mera kännbara skatte­

höjningar, som vållas genom sammanslagning av kommuner, och dels att

vissa åtgärder vidtagas för att underlätta samfärdseln och öka samhörig­

heten inom de nybildade kommunerna.

Såsom motivering till förslaget örn statsbidrag till skatteutjämning (över-

gångsbidrag) anför kommittén bl. a. följande.

Kommunsammanslagningen medför en ur allmän synpunkt synnerligen

önskvärd, icke obetydlig skatteutjämning. Skattesänkningar i vissa kom­

muner måste tyvärr motsvaras av skattehöjningar i andra kommuner. De

kommuner, som få skatten avsevärt sänkt, torde i regel icke ha något

att erinra emot sammanslagningen. De, som ha utsikt att få vidkännas

en kännbar skattehöjning, komma sannolikt att enbart på denna grund

göra ett energiskt motstånd mot sammanslagningen.

Även örn en kommun icke äger något rättsligt anspråk på att alltfort

utgöra en egen ekonomisk enhet, torde det likväl vara rimligt, att kommu­

nens skattedragare beredas en viss trygghet mot alltför plötsliga föränd­

ringar i den kommunala och därmed även den enskilda ekonomin genom

tvångsvis genomförda indelningsändringar. Kommittén anser därför, att

utjämnande åtgärder böra vidtagas under en viss övergångstid för att för­

hindra att nyindelningen medför en plötslig, väsentlig höjning av utdebite­

ringen för skattedragarna inom viss kommundel.

Kommittén anser, att önskvärd utjämning bör åstadkommas med hjälp

av statsmedel, lämpligen i form av ett tillfälligt statsbidrag (övergångs-

bidrag) till vissa kommuner för skattclindring inom kommundelar, som tidi­

gare utgjort egna kommuner och som genom kommunsammanslagningen

fått vidkännas kännbar skattestegring.

Kommittén föreslår, att övergångsbidraget anpassas så, att skatteökningen

för skattedragarna inträder successivt med högst 50 öre vart annat ar.

Kommittén anför härom följande.

Att övergångsbidrag icke bör utgå för mindre skattehöjningar som ur an-

passningssynpunkt äro av ringa betydelse är självfallet, överstiger den

genom kommunsammanslagningen vållade skattehöjningen icke 50 öre,

synes sådant bidrag icke böra ifrågakomma. Redan genom en sådan rimlig

begränsning skulle det stora flertalet kommuner vara uteslutna från ut-

jämningsförfarandet. övergångsbidraget bör etter Kungl. Majlis bestäm­

mande i varje särskilt fall i samband med förordnandet örn sammanslag­

ningen anpassas så, all skatteökningen för skattedragarna inträder succes­

sivt med högst 50 öre vartannat år. Anledning att tillämpa mindre ökning

jin 50 öre vartannat år, torde endast undantagsvis förekomma. Efter sådana

grunder kan en skattcskillnad av högst 3 kronor avvecklas under en lin­

86

Kungl. Majus proposition nr 2S6.

årsperiod. Då skatteskillnaderna mera sällan torde uppgå till två kronor,

torde övergångsbidragen i regel kunna upphöra tidigare än efter tio år. I

enstaka undantagsfall kan det emellertid tänkas, att den beräknade skatte-

skillnaden uppgår till mer än 3 kronor. I sådana fall torde Kungl. Maj:t

i samband nied förordnandet örn indelningsändringen böra — med hän­

syn till de mer eller mindre ömmande omständigheter som kunna föreligga

— bestämma huruvida ytterligare övergångsbidrag må utgå. Bidrag bör

icke utan mycket starka skäl utsträckas över en tioårsperiod. Maximering

av den periodiska höjningen till 50 öre per tvåårs intervall samt intet bidrag

efter tio år torde vara fördelaktigare flir kommunen än högre maximum

eller kortare intervall.

Angående beräkningen av skattehöjningen anför kommittén.

Man kan icke utan vidare taga den ursprungliga kommunens utdebite­

ring under året närmast före sammanslagningen och jämföra den med den

nya kommunens utdebitering år för år. Den ursprungliga kommunens ut­

debitering kan lia växlat avsevärt under de föregående åren med växlande

konjunkturer samt växlande skatteunderlag och utdebiteringsbehov. På

samma sätt kommer den nya kommunens utdebitering att bli beroende av

växlande konjunkturer samt av ökat eller minskat utdebiteringsbehov. För­

ändringarna i utdebiteringsbehovet kunna sammanhänga nied sammanslag­

ningen men de kunna lika gärna bero av helt andra omständigheter.

Kommittén föreslår, alt skattehöjningen beräknas på följande sätt.

Vad beträffar den nedre utgångspunkten för beräkningen av den skatte­

höjning, som eventuellt vållas genom kommunsammanslagningen, torde man

lämpligen böra utgå från de ursprungliga kommunernas medelutdebitering

under en viss period före sammanslagningen, t. ex. en 7-årsperiod. från vil­

ken man stryker den högsta och lägsta debiteringen och beräknar medel­

talet för de återstående 5 åren. För att utröna örn övergångsbidrag inom

viss nybildad kommun överhuvudtaget bör ifrågakomma, torde man böra

summera samtliga de ursprungliga kommunernas utdebiteringsbehov resp.

antal skattekronor för nämnda 5 år samt fördela det sammanlagda utdebi­

teringsbehovet på det sammanlagda antalet skattekronor, som örn kommu­

nerna redan då varit en ekonomisk enhet. Om den så beräknade gemen­

samma medelutdebiteringen med mer än 50 öre överstiger någon av de ur­

sprungliga kommunernas medelutdebitering, bör övergångsbidrag utgå till

skattedragarna i den kommunen eller rättare till skattedragarna inom den

del av den nya kommunen, som motsvarar den kommunens område.

Kommittén åskådliggör sitt förslag med följande exempel.

Låt oss antaga, att två kommuner A och B sammanslås till en kommun

AB. Vid den förberedande utredningen utrönes, att A haft ett utdebiterings­

behov av i medeltal 18 000 kronor, ett skatteunderlag av i medeltal 3 000

skattekronor och alltså en medelutdebitering av 6 kronor per skattekrona,

att B haft ett utdebiteringsbehov av likaledes i medeltal 18 000 kronor, ett

skatteunderlag av i medeltal 1 000 skattekronor och alltså en medelutdebi­

tering av 18 kronor per skattekrona. Det sammanlagda utdebiteringsbehovet

har alltså varit i medeltal 36 000 kronor, det sammanlagda skatteunderlaget

i medeltal 4 000 skattekronor och den gemensamma medelutdebiteringen

Kanyl. Majlis proposition nr 236.

87

skulle, om kommunerna varit en enhet, uppgått till 9 kronor per skatte­

krona. Skattedragarna i A:s förutvarande område böra alltså vara berät­

tigade till övergångsbidrag för den del av den gemensamma utdebiteringen,

som överstiger 6 kronor 50 öre, med fallande belopp under högst tio år

enligt ovan angivna grunder.

Angående möjligheten och lämpligheten av att taga hänsyn till föränd­

ringar i utdebiteringen efter sammanslagningen anför kommittén under

hänvisning till det anförda exemplet följande.

Örn man vill finna rättvisa grunder för ett statsbidrag, sorn avser att ge

skattedragarna i den förutvarande kommunen A kompensation under en viss

övergångstid för skatteökning, som vållas deni genom sammanslagningen

med den sämre lottade kommunen B, torde man icke utan vidare kunna

utgå från den verkliga utdebiteringen i AB vid beräkning av den skatteök­

ning, för vilken övergångsbidrag bör utgå. Ett till den verkliga utdebite­

ringen knutet statsbidrag skulle bli beroende av allt för många ovidkom­

mande faktorer.

Har den verkliga utdebiteringen ökat i förhållande till ovan beräknade

medeltal (9 kronor pr skattekrona) på grund av minskat skatteunderlag, så

böra följderna av en dylik konjunkturförsämring skäligen i lika mån drabba

skattedragarna i A som B. Har utdebiteringen minskat på grund av ökat

skatteunderlag, böra å andra sidan skattedragarna i A lia samma fördel

därav som skattedragarna i B. Dylika konjunkturförändringar torde därför

icke böra medföra ändring i det enligt ovan angivna grunder för oföränd­

rade utdebiteringsförhållanden beräknade statsbidraget.

Har utdebiteringen ökat på grund av nya gemensamma utgifter böra

skattedragarna i A självfallet bära sin andel i dylika utgifter i samma mån

som skattedragarna i B. Har utdebiteringen minskat på grund av minskade

gemensamma utgifter böra skattedragarna i A lia samma fördel därav som

skattedragarna i B. Icke heller dylika förändringar torde därför böra föran­

leda ändringar i det ovan beräknade statsbidraget.

Mot ett system nied lika ansvar för förändringar i utdebiteringen efter

sammanslagningen kan invändas, att ökningen eller minskningen i skatte­

underlaget och i utgifterna måhända icke alltid i lika mån hänför sig till

hela kommunområdet utan tvärtom i icke få fall huvudsakligen kan vara

att påvisa i den ena eller andra kommundelen, och att likställigheten till

följd därav icke skapar verklig rättvisa. Särskilt gäller detta, örn den kom­

munala standarden tidigare varit eftersatt i endera kommundelen med på­

följd, att dess upprustning till likvärdig standard kräver jämförelsevis större

ekonomiska offer. Gentemot en sådan invändning tala tvingande praktiska

skäl, nämligen svårigheten, för att icke säga omöjligheten, att år för år

jämföra de särskilda utgiftsposterna och exakt utreda, vilka minskningar

och ökningar som hänföra sig till den ena eller andra kommundelen, samt

bedöma i vilken mån de påvisbara skillnaderna mellan kommundelarna

kunna bero av de ursprungliga kommunernas förhållande. Mot invänd­

ningen talar dessutom framför allt angelägenheten alt så vilt möjligt upp­

rätthålla principen örn kommunens ekonomiska enhet inom de nybildade

kommunerna redan från början. Vad beträffar mera påtagliga fall av efter­

satta kommunala förpliktelser, hänvisas till vad som anförts örn särdebite-

ring för justering vid rena missförhållanden.

88

Kungl. Majus proposition nr 236.

Kommittén fortsätter.

Man torde alltså på goda grunder kunna anknyta övergångsbidraget till

den, på ovan angivet sätt med ledning av de ursprungliga kommunernas

förutvarande förhållanden, beräknade skattehöjningen, d. v. s. i det anförda

exemplet till skillnaden mellan medelutdebiteringen i A och medelutdebite­

ringen i A plus B under en sjuårsperiod före sammanslagningen. Därigenom

erhållas enkla normer för övergångsbidragets beräkning. Statsbidragets stor­

lek per skattekrona kan i förväg beräknas redan i samband med de utred­

ningar, som föregå sammanslagningen, vilket innebär en fördel såväl för

skattedragarna som för statsverket. Några möjligheter att överflytta kost­

nader på statsverket genom att förlägga så många nya utgifter som möjligt

till övergångsåren, medger systemet icke.

Kommittén finner, att praktiska skäl talade för att alla skattedragare

inom den kommundel, som bleve berättigad till övergångsbidrag, finge del

av detsamma, oavsett om de tidigare varit skattskyldiga inom den kom­

mun, som ifrågavarande kommundel tidigare bildat. Kommittén förordar

vidare, att övergångsbidraget år för år bör utgå för det verkliga skatteunder­

laget i den bidragsberättigade kommundelen.

Kommittén behandlar även förhållandet mellan övergångsbidrag och

skatteutjämningsbidrag och anför därom.

Många av de kommuner, som genom sammanslagningen få sin utdebi­

tering sänkt, åtnjuta för närvarande såsom synnerligt skattetyngda under­

stöd av skatteutjämningsmedel. I åtskilliga fall blir utdebiteringen i den nya

kommunen så låg, att skatteutjämningsbidraget helt upphör. I andra fall

kommer sådant bidrag att utgå, fast med reducerat belopp, även till den

nya kommunen. Örn övergångsbidrag samtidigt utgår till skattedragarna

inom viss del av kommunen, måste man se till, alt skatteutjämningsbidrag

icke utgår för skattetryck, som redan avlastats genom övergångsbidrag.

Enligt vad ovan föreslagits bestämmes övergångsbidragets storlek per

skattekrona redan i samband med beslutet örn indelningsändringen. Ansökan

örn det årliga övergångsbidraget till kommundelen A bör göras samtidigt

med ansökan om skatteutjämningsbidrag till kommunen AB och ärendena

böra avgöras samtidigt. Skatteutjämningsbidraget får bestämmas särskilt

för kommundelen A och särskilt för kommundelen B, därvid utjämnings-

bidraget för A beräknas å den skattebörda, som återstår för kommundelen,

sedan övergångsbidraget frånräknats. För att möjliggöra ett sådant för­

farande torde endast några smärre ändringar i gällande skatteutjämnings-

författningar bli erforderliga.

Angående kostnaderna för övergångsbidragen anför kommittén.

1 anslutning till provindelningen i Göteborgs och Bohus län har kom­

mittén med ledning av 1943 års siffror försökt göra en ungefärlig beräkning

av de kostnader, som övergångsbidrag enligt ovan skulle medföra för stats­

verket. För nämnda län skulle bidragen under första och andra året efter

sammanslagningen uppgå till 147 900 kronor årligen. Under tredje och

f järde året skulle bidragen uppgå till 66 400 kronor, under femte och

sjätte året till 27 200 kronor och under sjunde och åttonde året till 12 300

kronor. Örn man jämför dessa belopp med skatteutjämningsbidragen, vilka

89

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

för samma län utgjorde år 1942 952 500 kronor och för år 1943 848 960

kronor, finner man, att övergångsbidragen äro av förhållandevis blygsam

storleksordning.

Till icke oväsentlig del torde övergångsbidragen kunna finansieras genom

besparingar å skatteutjämningsmedlen, tack vare den skatteutjämning, som,

enligt vad ovan framhållits, sker genom kommunsammanslagningen. Att

exakt beräkna besparingen låter sig ej göra, enär storleken av de extra

ordinarie statsbidragen till skattelindring bestämmes av Kungl. Majit efter

prövning i varje särskilt fall. Örn man Iran de ovan beräknade övergangs-

bidragen frånräknar de besparingar, som mera schablonmässigt räknat

skulle uppkomma å skatteutjämningsmedlen, skulle statens nettokostnader

för övergångsbidragen i nämnda län uppgå till under första och andra året

92 200 kronor, under tredje och fjärde året 37 000 kronor, under temte och

sjätte året 11 800 kronor samt under sjunde och åttonde året 5 500 kronor.

Då förhållandena kunna variera avsevärt i olika län, ha för jämförelse

motsvarande siffror uträknats även lör Uppsala lån. De beräknade kost­

naderna för övergångsbidrag till kommunerna i nämnda län uppgå till

under första oell andra året 86 200 kronor (netto 56 000), under tredje och

fjärde året 45 900 kronor (netto 20 300), under femte och sjätte året 22 500

kronor. Under sistnämnda båda år .skulle besparingen genom minskade

statsbidrag till skattelindring komma att överstiga kostnaderna för över-

gångsbidragen.

Med ledning av ovan angivna siffror lör Göteborgs och Bohus län samt

Uppsala län torde man kunna uppskatta kostnaderna för övergångsbidragen

under första och andra året för samtliga län till högst 2 a 3 miljoner kronor

årligen.

Beträffande sitt förslag örn åtgärder för att underlätta samfärdseln och

öka samhörigheten inom de nybildade kommunerna anför kommittén.

Vid det fortsatta utbyggandet och förbättrandet av det allmänna vägnätet

hör man beakta de förändrade förhållanden, som på en del håll komma att

inträda i och med kommunsammanslagningen. För att förbättra kommunika­

tionerna inom en nybildad kommun kan det i vissa fall vara motiverat att

ändra sträckningen av en planerad väg. Stundom torde helt nya vägar lämp­

ligen böra anläggas för att knyta avsides liggande kommundelar närmare

samman med kommunens centrum och kommunen i övrigt. Av planerade

vägföretag böra sådana, som äro av särskild betydelse för att öka samhörig­

heten inom de nvbildade kommunerna, vid behovsprövningen givas en viss

förtursrätt i förhållande till företag, som i nämnda avseende äro av mindre

bebådelse.

f många fall torde bättre

samfärdsel

möjligheter inom de nybildade kommu­

nerna kunna skapas genom mindre omläggningar av befintliga busstrafik-

och Iantbrcvbäringslinjer.

Vid

inrättande av nya sådana linjer böra de kom­

munala intressena givetvis beaktas. 1 vissa lall kan en omreglering av telcfon-

laxeområdena vara motiverad för att bereda abonnenter rätt lill fria samtal

inom hela den egna kommunen.

Samlivet inom kommunen kan främjas och sammansmältningsprocessen

underlättas genom gemensamma samlingslokaler, hygdegårdar och andra

dylika inrättningar. Vid tilldelning av statsbidrag lill sådana företag synes

hänsyn höra tagas även lill deras betydelse i nämnda avseende.

Vid anläggning av nya statliga eller landstingskommunnia inrättningar

90

Kungl. Majas proposition nr 236.

saint vid fastställande av stationsort för statens eller landstingens lokala

befattningshavare böra, såvitt möjligt och lämpligt är, inrättningarna för­

läggas och befattningshavarna stationeras i de nybildade kommunernas hu­

vudorter. Vid nybyggnader för dylika ändamål torde i många fall kommu­

nernas behov av förvaltningslokaler samtidigt kunna tillgodoses.

Yttranden.

De yttranden, som särskilt beröra frågan örn övergångsbidrag, tillstyrka i

princip kommitténs förslag.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län anför.

Förslaget att statsbidrag i viss omfattning skall utgå under viss övergångs­

tid till kommun, som på grund av nyindelningen skulle åsamkas skattehöj-

ning, synes mycket motiverat och lärer i sill mån bidraga till att underlätta

förfarandet och minska kommunernas obenägenhet för en nyindelning.

Länsstyrelsen i Kronobergs län yttrar.

o De skäl, som kommittén anfört för att sådana övergångsbidrag skola utgå,

får länsstyrelsen kraftigt vitsorda. Överhuvud medför en tvångsvis genom­

förd kommunindelning så många svårigheter av olika art, att det är nödvän­

digt att ur rena billighetsskäl tillse att icke en kommun, som för närvarande

kunnat tillfredsställande lösa sina samhälleliga uppgifter, efter nyindelning

skall påtvingas en plötslig väsentlig höjning av sin tidigare kanske mycket

låga utdebitering.

Länsstyrelsen i Stockholms län tillstyrker men uttalar.

Beträffande de föreslagna bidragsgrunderna ställer det sig för närvarande

svårt att överblicka, vilka verkningar de skulle få inom detta län. Såvitt läns­

styrelsen nu kan bedöma, torde de emellertid ej behöva föranleda någon in­

vändning från länsstyrelsens sida.

Statistiska centralbyrån ifrågasätter vissa jämkningar i de av kommittén

föreslagna grunderna för bidragens beräkning. Byrån anför.

Statistiska centralbyrån är icke övertygad om nödvändigheten av att er­

sättning av statsmedel verkligen skall behöva utgå i varje av kommittén tänkt

fall utan anser, att hänsyn bör tagas ej blott till skattestegringen utan även

till den beslutade utdebiteringens höjd. I de fall, då ersättningar anses böra

förekomma, kan ifrågasättas, om icke dessa, vilka enligt kommitténs förslag

.skulle kunna utgå i ända till 10 år, böra helt avvecklas inom loppet av 3

å 4 år.

Västmanlands läns landstings förvaltningsutskott finner de av kommittén

föreslagna övergångsbidragen för snävt tilltagna. Utskottet anför.

För en skattehöjning av 3 kronor erhålles således under det första året ett

bidrag å 2 kronor 50 öre, vilket bidrag successivt sjunker för att efter det

tionde året helt upphöra. Efter nyssnämnda tidpunkt kommer således kom­

munen att själv få bära den på grund av den tvångsvis genomförda kommun­

sammanslagningen förhöjda skatten. Med hänsyn till kommunernas alltjämt

stegrade utgifter och, som följd därav, i regel höjda skatter, kan det enligt

Kungl. Majus proposition nr 236.

91

förvaltningsutskottets förmenande bli alltför betungande för vissa kommu­

ner, örn de, utom för sina egna utgifter, skola få vidkännas en rätt avsevärd

skattehöjning till följd av ny indelningen. Ifrågavarande spörsmål synes ut­

skottet så pass viktigt, att detsamma bör bli föremål för omprövning.

Vad kommittén anfört om åtgärder för att underlätta samfärdseln och öka

samhörigheten inom de nybildade kommunerna har i allmänhet icke föranlett

några särskilda uttalanden. Länsstyrelsen i Jämtlands län tar emellertid fasta

på behovet av förbättrade samfärdselmöjligheter och anför.

Önskligt vore att helt nya vägar kunde anläggas för att knyta kommun­

delar närmare samman på sätt kommittén ifrågasatt. Med hänsyn till den

ringa tillgången på medel för byggande av vägar lärer detta önskemål dock

icke under lång tid kunna förverkligas. Därest icke särskilda medel ställas

till förfogande för nu ifrågavarande ändamål, torde man fördenskull vid ny­

indelningen icke våga räkna med väganläggningar sorn medel för åstadkom­

mande av lämplig kommunindelning.

Föredraganden.

Utsikten för vissa kommuner att genom indelningsändring erhålla en

avsevärt höjd skatt kan skapa olust och irritation. Kommitténs förslag, att

en dylik skattehöjning skulle motverkas genom ett utjämnande statsbidrag,

torde komma att väsentligt underlätta indelningsreformens genomförande.

Det synes mig rimligt, att för skattedragarna i kommuner, som förut haft

jämförelsevis låg skatt, beredes en viss trygghet mot plötsliga, mera betydande

skattehöjningar till följd av sammanslagningar med kommuner med högre

skatt. Jag vill därför tillstyrka kommitténs förslag örn statliga övergångs-

bidrag för utjämning av mera kännbara skattehöjningar, som kunna vållas

genom sammanslagningar.

De av kommittén föreslagna grunderna för övergångsbidragens beräk­

nande synas mig väl avvägda. Att låta skattedragarna vidkännas större

skattehöjning än 50 öre vart annat år torde icke böra ifrågakomma. A andra

sidan skulle, örn man begränsade den successiva skattestegringen för skatte­

betalarna till ett lägre belopp, exempelvis 25 öre per tvåårsperiod, härav

föranledas icke endast en väsentlig ökning av antalet bidragsberättigade

kommuner utan även en betydlig utsträckning av tiden för övergångsbidra­

gens tillämpning. Den olikhet i utdebiteringen kommundelar emellan, som

därigenom för en följd av år skulle uppkomma i ett mycket stort antal

kommuner, skulle innebära en väsentlig olägenhet i så måtto, att den

tomine att utgöra hinder för en snabb sammansmältning av de nybildade

kommunerna. Jag kan därför icke tillstyrka en jämkning i de av kommit­

tén föreslagna grunderna för övergångsbidragets storlek.

Vad beträffar statistiska centralbyråns anmärkning, att hänsyn borde

tågås till den beslutade utdebiteringens höjd, .skulle det visserligen med visst

fog kunna göras gällande, att övergångsbidrag icke vore motiverat, då det

92

Kunell. Maj:ts proposition nr 23G.

gällde en stegring av en mycket låg utdebitering lipp till vad som ungefär

motsvarade normalutdebiteringen i icke särskilt skattetyngda kommuner.

Ifrågavarande övergångsbidrag avser emellertid icke att åstadkomma skatte-

lindring i och för sig utan att bliva ett skydd mot allt för starka rubbningar

av skattebetalarnas ekonomi. Den omständigheten att viss kommun förut

haft en ovanligt låg utdebitering bör därför ej utesluta rätt för skattedragarna

till övergångsbidrag.

Rätten lill övergångsbidrag bör emellertid icke vara ovillkorligt knuten

till viss skattehöjning. Kungl. Majit bör äga befogenhet att pröva omstän­

digheterna i det särskilda fallet och avgöra huruvida övergångsbidrag över­

huvudtaget bör utgå. Övergångsbidrag bör självfallet icke medgivas, om den

lägre utdebiteringen vid sammanslagningen beror på sådana förhållanden,

som, enligt vad förut föreslagits, böra föranleda ersättningsskyldighet till

den nybildade kommunen. Även i andra fall kan skälig anledning föreligga

att vägra övergångsbidrag. Jag vill i detta sammanhang erinra örn kom­

mitténs förslag, att jämväl kommun, som »eljest vanvårdat sina angelägen­

heter», .skulle kunna åläggas ersättningsskyldighet till den nya kommun, i

vilken den konnne att ingå. Jag har av praktiska skäl, främst med hänsyn

lill svårigheterna att rättvist bedöma omständigheterna i de särskilda fallen,

avvisat förslaget örn en så långt gående ersättningsskyldighet. I vissa fall

torde emellertid dylika i detalj svårbedömda, men uppenbara försummel­

ser bestämt tala mot tilldelning av övergångsbidrag. En låg utdebitering

motsvaras kanske av en anmärkningsvärt låg standard för de kommunala

inrättningarna. Där skillnaden i standard är alltför påfallande, skulle det

kunna verka orättvist mot övriga sammanslagna kommuner, vilka få bi­

draga till upprustningen av den misskötta kommunens inrättningar, örn

dennas skattedragare likväl skulle erhålla övergångsbidrag.

Mot vad kommittén föreslagit i fråga örn sättet för beräkning av den skatte­

höjning, sorn skall anses vållad av sammanslagningen, har jag intet att

erinra. Den sjuårsperiod, till vilken hänsyn skall tagas vid beräkningen av

skattehöjningen, synes böra bestämmas till åren 1940—1946. Erforderliga

uppgifter för beräkningen skulle i sådant fall kunna föreligga vid tiden för

länsstyrelsernas utredningar. Det undvikes även. att sådana sänkningar av

utdebiteringen, som kunna tänkas bli en följd av kommunernas avvaktande

hållning inför den förestående sammanslagningen, komma att påverka

resultatet.

Förhållandet mellan övergångsbidrag och skatteutjämningsbidrag synes

icke behöva vålla några svårigheter i tillämpningen. Erforderliga ändringar i

gällande skatteuljämningsförfattningar torde få underställas riksdagen i

samband med att författningsförslag rörande övergångsbidragen framlägges.

Kommitténs beräkningar rörande kostnaderna för övergångsbidragen visa.

att dessa kostnader i stor utsträckning motsvaras av besparingar på skatte-

irtjämningsanslaget. Även örn de anförda siffrorna från provindelningarna

Kungl. Alaris proposition nr 236:

i två län icke kunna ge någon fullt tillförlitlig uppskattning av de verkliga

totala kostnaderna, torde man dock kunna konstatera, att dessa med hän­

syn till reformens betydelse äro av förhållandevis blygsam storleksordning.

Kommitténs förslag örn åtgärder för att underlätta samfärdseln och öka

samhörigheten inom de nybildade kommunerna finner jag värda beaktande.

m

G. Riktlinjer i namnfrågan.

Kommittén.

Kommittén framhåller, att det i många fall torde vålla svårigheter att

finna lämpliga namn för de nybildade kommunerna, och ger i anledning

härav vissa riktlinjer beträffande namngivningen åt de nya kommunerna.

Kommittén anför.

Namnet bör helst särskilja den nybildade kommunen från de förutva­

rande kommunerna men så vitt möjligt samtidigt erinra om dessa.

Folkopinionen är i regel mycket konservativ, när det gäller ortnamns-

frågor. Man torde icke gärna vilja .släppa de gamla sockennamnen såsom

beteckning för de nya kommunerna, örn endast två kommuner sammanslås,

torde man stundom kunna använda båda namnen i ett dubbelnamn, an­

tingen direkt sammanförda eller med ett sammanknytande ord, t. ex. »Surle-

by-Kattunga» eller »Bråttensby och Landa». l)å flera än två kommuner

sammanslås, blir i regel en uppräkning av samtliga namn alltför otymplig.

Finnes en gemensam huvudort, torde dennas namn olla med fördel kunna

användas. I vissa fall kan det vara naturligt att använda namnet på den

till folkmängden största kommunen eller å den kommun, inom vilken den

nybildade kommunens förvaltningscentrum kommer att förläggas, ev. med

ett kvalificerande tillägg, såsom »stora» eller dylikt.

Örn två kommuner, som tidigare utgjort en kommun, sammanläggas,

torde man lämpligen kunna återgå till den ursprungliga kommunens namn,

ev. med ett kvalificerande tillägg.

Då den nya kommunen omfattar ett helt pastorat, torde moderförsam­

lingens namn ofta kunna användas.

Förenas samtliga kommuner i ett härad, synes den nybildade kommunen

självfallet böra få häradets namn. 1 vissa fall torde namn å nuvarande eller

förutvarande tingslag och skeppslag under motsvarande förutsättning kunna

överflyttas på den nya kommunen.

Om samtliga kommuner i ett härad sammanföras i ett fåtal kommuner,

torde, under förutsättning att häradstraditionen är tillräckligt stark, hära­

dets namn med särskiljande tillägg, såsom »norra», »mellersta» o. s. v. med

fördel kunna användas.

I något fall kan det tänkas, att namnet å en sjö eller ett berg eller något

annat naturföremål är så betecknande för bygden, att det nya kommun-

namnet kan anknytas till detta namn.

I icke så få fall torde det bli nödvändigt att konstruera helt nya namn.

Någon gång kunna därvid delar av de ursprungliga kommunernas namn

komma lill användning.

Kommittén framhåller, att kommunernas yttranden i indelningsärendet

självfallet böra avse även namnfrågan.

94

Kungl. Majus proposition nr 236.

Yttranden.

Kommitténs riktlinjer i namnfrågan ha i regel icke föranlett särskilda

uttalanden i yttrandena.

Kammarkollegiet anför.

Den av kommittén berörda namnfrågan torde komma att tilldraga sig

stort intresse och kunna ge anledning till åtskilliga stridigheter. Eftersom

de gamla sockennamnen komma att bestå som församlingsnamn torde allt­

för mycken bitterhet icke behöva uppkomma. Kommittén synes ha fullstän­

digt angivit de principer, som vid namngivningen kunna tillämpas. För­

utom vid traditionen synes avseende böra fästas vid alt namnen icke bli

alltför otympliga utan lämpliga såsom adresser, så att förväxlingar und­

vikas. Det kan därför ifrågasättas, om namn av typen häradsnamn med till­

läggen »norra», »södra», etc. böra användas.

Föredraganden.

Mot vad kommittén anfört i namnfrågan har jag intet att erinra.

IV.

Kostnadsberäkning.

Den av kommittén föreslagna informationskonferensen för länsstyrel­

sernas befattningshavare bör om möjligt hållas redan under innevarande

budgetår. Till konferensen böra kallas samtliga landshövdingar och lands­

sekreterare samt de av länsstyrelserna förordnade utredningsmännen. Kost­

naderna härför torde kunna beräknas till i runt tal 11 000 kronor, varav

10 000 kronor för rese- och traktamentsersättningar åt konferensdeltagarna

samt 1 000 kronor för arvoden åt kursledare m. m.

I regel torde länsstyrelserna komma att förordna en länsassessor eller

länsnotarie till utredningsman. I vissa län torde emellertid person utanför

länsstyrelsen komma att anlitas. Utredningsmannen torde i flertalet län

komma att bli helt sysselsatt med utredningsarbetet under avsevärd tid,

i medeltal för samtliga län uppskattningsvis sex månader. Är utrednings­

mannen tjänsteman hos länsstyrelsen erfordras för att det löpande arbetet

skall kunna medhinnas, personalförstärkning under den tid utrednings­

arbetet pågår. I regel torde endast en nyexaminerad eller möjligen tings-

meriterad jurist kunna erhållas. Kostnaderna för dylik vikarie torde få

beräknas till 500 kronor i månaden. Kostnaderna för en utom länssty­

relsen anlitad utredningsman torde få beräknas högre, beroende på veder-

börandes kvalifikationer. Något bestämt månatligt arvode kan ej här

fixeras.

Kungl. Muj:ts proposition nr 236.

95

Extra skrivhjälp torde i de flesta länsstyrelser erfordras under viss tid.

Om tillräckligt kvalificerat skrivbiträde icke kan erhållas, kan för sam­

manställningen och bearbetningen av utredningsmaterialet även erfordras

biträde av en landskanslist. I viss utsträckning torde dylikt arbete kunna

utföras såsom frivilligt övertidsarbete av tillgänglig personal. Kostnad för

skrivbiträde och annat nu nämnt biträde torde kunna uppskattas till i

medeltal 250 kronor i månaden under den tid utredningsarbetet pågår.

Man torde få beräkna, att utredningsmännen komma att företaga resor

till de flesta av de berörda kommunerna. Sammanträden inför länsstyrel­

serna komma att hållas på olika ställen i flertalet län, därvid förutom lands­

hövdingen och landssekreteraren jämväl utredningsmannen samt even­

tuellt även andra befattningshavare böra vara närvarande. Rese- och trak-

tamentskostnaderna kunna beräknas förslagsvis till 00 000 kronor.

Vad beträffar de biträden åt länsstyrelserna för utredning av särskilda

frågor, som kammarkollegiet på länsstyrelsernas begäran skall förordna,

har kammarkollegiet föreslagit, att ersättning till dem bör utgå enligt be­

stämmelserna i Kungl. Maj:ts brev den 9 juli 1920 angående ersättning åt

utredningsmän i indelningsärenden m. m. Häremot synes intet vara att

erinra. Det torde vara ytterst svårt alt beräkna i vilken utsträckning dylika

biträden komma att anlitas av länsstyrelserna. Förslagsvis beräknas sam­

manlagda arvodesbeloppen till 15 000 kronor samt rese- och traktaments-

kostnader till 10 000 kronor för budgetåret 1946/47.

Som tidigare framhållits har kammarkollegiet ansett en förstärkning

av kollegiets organisation erforderlig samt framlagt två alternativa förslag

härtill. Det första av dessa förslag går ut på att den byrå, på vilken indel­

ningsärenden handläggas, skulle förstärkas med två extra föredragande

med placering i lönegraden Eo 28 samt två ytterligare befattningshavare

med placering i lönegraden Eo 20. Härutöver har beräknats lön åt ett

kontorsbiträde (Eo 4). Kollegiet har föreslagit, att kammarrådet å indel-

ningsbyrån vid förfall för generaldirektören skulle fungera som ordförande

å den särskilda division, som borde inrättas för ärenden rörande kommun­

indelningen. Ifrågavarande kammarråd har ansetts böra komma i åtnju­

tande av särskilt arvode örn 1 500 kronor per år.

Enligt det andra alternativet skulle ärenden angående kommunindel­

ningen handläggas på en särskilt inrättad byrå.

För egen del finner jag det vara mest ändamålsenligt att ärendena rö­

rande nyindelningen handläggas å den ordinarie indelningsbyrån. Mot den

av kollegiet föreslagna förstärkningen av arbetskrafterna å denna byrå

torde i och för sig intet vara alt erinra. Den behövliga personalen synes

emellertid ej böra beredas extra ordinarie anställning utan avlönas medelst

Kungl. Majda proposition- nr 236\-

arvode»’, vilka i huvudsak motsvara lönen i de av kollegiet föreslagna löne­

graderna. Kammarrådet å byrån borå erforderlig utsträckning befrias från

ärenden, som ej äga samband med nyindelningen. Vid sådant förhållande

anser jag tillräckliga skäl ej föreligga att ifrågavarande kammarråd er­

håller särskilt arvode.

Mot av kammarkollegiet framför! förslag att de särskilda ledamöterna

med px-aktisk erfarenhet från kommunalt arbete skulle beredas ersättning,

motsvarande vad som utgår till särskild ledamot i kammarrätten vid hand­

läggandet av mål rörande fastighetstaxering och virkestaxering, har jag

intet att erinra. Här avsedda ersättningar kunna uppskattas till i runt tal

30 000 kronor.

Personalförstärkningen inom kammarkollegiet torde kunna beräknas bli

erforderlig från tidigast den 1 april 1947 till senast den 1 april 1949.

Beredningen av indelningsärenden inom socialdepartementet i den om­

fattning, varom här blir fråga, kan ej förutsättas kunna ske utan en till­

fällig förstärkning av arbetskrafterna å den byrå inom departementet, å

vilken hithörande ärenden handläggas. Sådan förstärkning torde bliva

erforderlig under en tid av cirka IV

2

år, räknat från hösten 1947. Kostna­

derna härför kunna preliminärt beräknas till 30 000 kronor.

I samband med nyindelningens genomförande måste nyval av kommu­

nalfullmäktige ske i samtliga de kommuner, som berörts av nyindelningen.

Kostnaderna härför kunna beräknas med ledning av statsverkets kostna­

der för 1942 års kommunala val. Sistnämnda kostnader uppgingo till om­

kring 233 000 kronor, i vilket belopp emellertid jämväl kostnaderna för

landstings- och kyrkofullmäktigeval äro inräknade. Kostnaderna för en­

bart kommunalfullmäktigeval torde kunna uppskattas till omkring 160 000

kronor. Härtill komma utgifter för anvisningar rörande de nya kommu­

nernas organisation m. lii., vilka kunna beräknas till ungefär 15 000 kronor.

Här avsedda kostnader .skulle således sammanlagt uppgå till 175 000

kronor.

Utöver förutnämnda kostnader för reformens genomförande tillkomma

utgifter för övergångsbidrag under en tidrymd av högst 10 år. Dessa bidrag

lia av kommittén beräknats till högst 2 å 3 miljoner kronor under första

och andra kalenderåret efter reformens ikraftträdande för att därefter

successivt nedgå. Med hänsyn till att ansökan om övergångsbidrag torde

böra prövas samtidigt med ansökan om skatteutjämningsbidrag för samma

år, torde medel för övergångsbidrag icke behöva anvisas förr än under

budgetåret 1950/51.

96

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

97

Organisationskostnaderna för reformens genomförande skulle således

kunna uppskattas till ungefär följande belopp.

A. Kostnader för en informationskonferens:

Rese- och traktamentskostnader för tre befattningshavare

från varje län............................................................................... 10 000

övriga kostnader ......................................................................... 1 000 n 000

B. Kostnader för utredningsarbetet inom länsstyrelserna

(budgetåret 1946/47):

Ersättning åt utredningsman eller vikarie (medelkostnad

per län 3 000 kr.) ...................................................................... 72 000

Ersättning åt skrivbiträden m. fl. (medelkostnad per län

1 500 kr.) .................................................................................... 36 000

Rese- och traktamentskostnader för landshövdingar och

landssekreterare, utredningsmän m. fl.............................. 60

000

Arvoden och reseersättningar för särskilda utredningar

genom kammarkollegiets experter....................................... 25 000

Kostnader för blanketter o. d................................................. 1

000

194

000

C. Kostnader för personalförstärkning inom kammarkollegiet

(tiden 1 april 1947—1 april 1949):

2 föredragande (arvode motsvarande Eo 28) ....................... 57 000

2 befattningshavare (arvode motsvarande Eo 20) .............. 38 400

1

kontorsbiträde ...........................................................................

8

600

Ersättning till de särskilda ledamöterna för deltagande i

handläggningen av ärendena inom kollegiet ................ 30 000

134

000

D. Kostnader för personalförstärkning inom socialdepartementet . .

30 000

E. Kostnader för kommunalfullmäktigeval, anvisningar rörande de

nya kommunernas organisation o. d............................................... 175 000

Summa kronor 544 000

Av förenämnda kostnader komma utgifterna för informationskonferen­

sen att helt belöpa på innevarande budgetår. Rese- och traktamentskost­

nader synas böra belasta vederbörande länsstyrelses reseanslag, medan

övriga kostnader för konferensen lämpligen torde kunna bestridas från

femte huvudtitelns anslag till extra utgifter.

Kostnaderna för utredningsarbetet inom länsstyrelserna belöpa å nästa

budgetår. Av dessa kostnader torde avlöningar till utredningsmän, skriv­

biträden m. fl. böra bestridas från länsstyrelsernas avlöningsanslag. Hän­

syn härtill torde böra tagas i samband med beräkningen av ifrågavarande

anslag för nämnda budgetår, varom chefen för socialdepartementet fram­

deles torde komma att framlägga förslag. Rese- och traktamentskostnader

samt utgifter för blanketter o. d. synas böra bestridas från länsstyrelsernas

anslag till reseersättningar respektive expenser.

Frågan örn anvisande av medel för bestridande av kostnaderna för den

Hillring till riksdagens protokoll 194G. 1 sami. Nr 236.

7

98

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

erforderliga personalförstärkningen inom kammarkollegiet under nästa

budgetår torde komma att anmälas av chefen för finansdepartementet,

sedan kammarkollegiet inkommit med närmare beräkningar rörande sagda

medelsbehov.

Till frågan örn tillfällig förstärkning av socialdepartementets personal,

vilken blir aktuell först under budgetåret 1947/48, torde hänsyn böra tagas

vid beräknandet av departementets avlöningsanslag för nämnda budgetår.

V.

Föredragandens hemställan.

Under åberopande av det anförda hemställer jag, att Kungl. Majit måtte

föreslå riksdagen att

dels antaga inom socialdepartementet utarbetat förslag

till lag om ny indelning av riket i borgerliga kommuner;

dels ock godkänna av mig förordade riktlinjer för ny­

indelningens genomförande.

Till denna av statsrådets övriga ledamöter bi­

trädda hemställan lämnar Hans Majit Konungen

bifall samt förordnar, att proposition av den ly­

delse, bilaga till detta protokoll utvisar, skall av­

låtas till riksdagen.

Ur protokollet:

Hans Bergström.

Kungl. Maj:1s proposition nr 236.

99

Bilaga.

Konimunindelningskommittens förslug till

Lag om översyn av rikets kommunala indelning m. m.

§ 1.

För vinnande av en med hänsyn till de kommunala förvaltningsuppgif­

ternas omfattning och beskaffenhet lämplig kommunal indelning i riket

skall en allmän översyn av den kommunala indelningen äga rum. Förelig­

ger sådan förutsättning för indelningsändring, som angives i 3 § första styc­

ket lagen örn ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik

indelning, må därvid i den ordning, som här nedan föreskrives, kommun

sammanläggas med en eller flera angränsande kommuner utan hinder av

vad i 3 § andra stycket samma lag stadgas.

§

2

.

Utredning för ovan angivna ändamål skall efter Kungl. Maj:ts närmare

förordnande för varje län verkställas av länsstyrelsen. Där kommunindel­

ningen icke är ur ovan angivna synpunkter tillfredsställande och fördelar

anses kunna vinnas genom sammanläggning av kommuner, har länsstyrel­

sen att upprätta förslag till ny indelning.

Länsstyrelsen äger att, där så finnes erforderligt, förordna särskild tjänste­

man till sitt biträde. Kammarkollegiet må på framställning av länsstyrelsen

förordna särskild person att biträda länsstyrelsen vid utredning av sär­

skild fråga.

§ 3.

Innan förslag till ny indelning uppgöres av länsstyrelsen, skola represen­

tanter för kommunerna beredas tillfälle att framföra sina synpunkter inför

länsstyrelsen. Förslag till ny indelning skall tillställas av förslaget berörda

kommuner för yttrande.

§4.

Sedan utredning slutförts, skall länsstyrelsen insända handlingarna i ären­

det till kammarkollegiet, som med eget utlåtande och den ytterligare utred­

ning, som befinnes erforderlig, skall underställa ärendet Kungl. Maj:ts

prövning.

§

5

.

De kostnader, som föranledas av förfarande enligt denna lag, skola gäldas

av allmänna medel. Därom samt örn förstärkning av länsstyrelsernas och

kammarkollegiets organisation för handläggning av frågor, som avses i

lagen, förordnar Konungen.

§ ⁶ .

I övrigt skola bestämmelserna i

1

kap. lagen örn ordning och villkor för

ändring i kommunal och ecklesiastik indelning i tillämpliga delar gälla.