2

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

Förslag

till

ändrad lydelse av 96 och 99—101

(Gällande lydelse)

§ 96.

Riksdagen skall förordna två för

lagkunskap och utmärkt redlighet

kända medborgare, den ene såsom

justitieombudsman och den andre

såsom militieombudsman, att i egen­

skap av riksdagens ombud, efter den

instruktion riksdagen för vardera ut­

färdat, hava tillsyn över lagars och

författningars efterlevnad, militieom-

budsmannen i vad de skola tillämpas

i mål, som i den ordning 87 § 1 mom.

stadgar förklarats vara att hänföra

till militära mål, samt i övrigt av

ämbets- och tjänstemän med avlö­

ning från de till försvarsvåsendet

anslagna medel och justitieombuds­

mannen i vad de eljest skola vid

domstolarna samt av ämbets- och

tjänstemän tillämpas, ävensom att

enligt den fördelning nu är sagd vid

vederbörliga domstolar i laga ord­

ning tilltala dem, som uti sina äm­

betens utövning av våld, mannamån

eller annan orsak någon olaglighet

begått eller underlåtit att sina äm­

betsplikter behörigen fullgöra. Om­

budsmännen vare i all måtto under­

kastade samma ansvar och plikt,

som allmän lag och rättegångsord­

ning för aktörer utstaka.

§ 99.

Justitieombudsmannen och mili-

tieombudsmannen må, en var när

§§ regeringsformen

(Föreslagen lydelse)

§ 96.

Riksdagen skall förordna två för

lagkunskap och utmärkt redlighet

kända medborgare, den ene såsom

justitieombudsman och den andre

såsom militieombudsman, att i egen­

skap av riksdagens ombud, efter den

instruktion riksdagen för dem ut­

färdat, hava tillsyn över lagars och

författningars efterlevnad i vad de

skola av dem, som äro underkastade

ämbetsansvar, tillämpas samt vid

vederbörliga domstolar i laga ord­

ning tilltala dem, som uti sina äm­

betens utövning av våld, mannamån

eller annan orsak någon olaglighet

begått eller underlåtit att sina äm­

betsplikter behörigen fullgöra. Om­

budsmännen vare i all måtto under­

kastade samma ansvar och plikt,

som allmän lag och rättegångsord­

ning för aktörer utstaka.

§ 99.

Justitieombudsmannen och mili-

tieombudsmannen må, en var när

4

Kungl. Maj. ts proposition nr 161 år 1956

(Gällande lydelse)

eller regeringsrätten eller en eller

flere av dess ledamöter funnes hava

vid prövning av besvärsmål låtit så­

dant förhållande komma sig till last,

vare justitieombudsmannen eller, om

målet utgjort sådant militärt mål

som i 96 § avses, militieombuds-

mannen pliktig, ävensom Konungens

justitiekansler berättigad, att vid den

rikets domstol, som här nedanföre

bestämmes, den felaktige under till­

tal ställa, samt till ansvar efter ri­

kets lag befordra.

(Föreslagen lydelse)

eller regeringsrätten eller en eller

flere av dess ledamöter funnes hava

vid prövning av besvärsmål låtit så­

dant förhållande komma sig till last,

vare justitieombudsmannen och mi-

litieombudsmannen en var inom sitt

ämbetsområde pliktiga, ävensom

Konungens justitiekansler berätti­

gad, att vid den rikets domstol, som

här nedanföre bestämmes, den fel­

aktige under tilltal ställa, samt till

ansvar efter rikets lag befordra.

Kungl. Maj. ts proposition nr 161 år 1956

5

Utdrag av protokollet över justitiedepartementsårenden, hållet

inför Hans Maj.t Konungen i statsrådet å Stockholms

slott den 23 mars 1956.

Närvarande:

Statsministern

E^rlander,

ministern för utrikes ärendena

U^ndén,

statsråden

Z^etterberg, T^orsten N^ilsson, S^träng, E^ricsson, N^orup, H^edlund,

P^ersson, H^jalmar N^ilson, N^ordenstam, L^indström, L^ange, L^indholm.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler che-

ten för justitiedepartementet, statsrådet Zetterberg, fråga om utvidgning av

justitieombudsmannens verksamhetsområde m. m. Föredraganden anför föl­

jande.

Riksdagen anhöll i skrivelse till Kungl. Maj:t den 3 april 1954 (nr 156)

om utredning angående justitieombudsmannainstitutionen samt om fram­

läggande för riksdagen av de förslag, vartill utredningen kunde föranleda.

Den begärda utredningen skulle i främsta rummet avse justitieombudsman­

nens verksamhetsområde och åtgärder för att effektivisera dennes kontroll

över förvaltningen och därjämte även vissa andra frågor rörande JO-äm-

betet.

Med stöd av Kungl. Maj :ts bemyndigande tillkallades såsom sakkunniga

borgmästaren Olov Rylander, tillika ordförande, samt kommunalborgmäs­

taren Lars Lindén, advokaten Rirger Gezelius och lantbrukaren Ivar Nilzon

att verkställa den begärda utredningen. Till sekreterare åt de sakkunniga

förordnades liovrättsfiskalen, numera hovrättsassessorn Rertil Holmquist.

De sakkunniga har den 10 december 1955 avlämnat betänkande angående

justitieombudsmannainstitutionen in. in. (SOU 1955:50).

Över betänkandet har efter remiss yttranden avgivits av justitiekanslers-

ämbetet, Svea hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, socialstyrelsen,

skolöverstyrelsen, medicinalstyrelsen, länsstyrelserna i Södermanlands, Kro­

nobergs, Malmöhus och Kopparbergs län, utredningen om administrativa

trihetsberövanden, justitieombudsmannen, militieoinbudsmannen, löne-

nämnden och delegerade för riksdagens verk, Sveriges advokatsamfund,

svenska landstingsförbundet, svenska stadsförbundet och svenska lands­

kommunernas förbund.

Jag anhåller nu att få upptaga de sakkunnigas förslag till behandling, så­

vitt angår frågor om grundlagsändring.

6

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

Betänkandets huvudsakliga innehåll

Ämbetsansvar

De sakkunniga anför att utredningen vid behandlingen av JO:s verksam­

hetsområde anknyter till personkretsen för ämbetsansvaret och dettas om­

fattning. I betänkandet lämnas därför såsom en inledning till den följande

framställningen en kortfattad redogörelse för ämbetsansvaret.

Det grundläggande stadgandet om vilka som är underkastade ämbetsan­

svar återfinnes i 25 kap. It § strafflagen. Ämbetsansvaret kan vara fullstän­

digt eller partiellt, allteftersom samtliga eller allenast vissa straffbud i 25

kap. strafflagen kunna bringas i tillämpning å den ansvarige. Första stycket

i nyssnämnda paragraf anger personkretsen för det fullständiga

ämbetsansvaret. Sådant ansvar åvilar

t) domare;

2) annan statens befattningshavare som endast medelst rannsakning och

dom kan avsättas från sin tjänst;

3) den som har förtroendesyssla, från vilken Konungen må entlediga ho­

nom ;

4) de som är satta att förvalta städers och menigheters angelägenheter;

5) de som är satta att förvalta allmänna av Konungen stadfästade kas­

sors, verks eller andra inrättningars eller stiftelsers angelägenheter;

6) de tjänstemän som lyder under ämbets- och förvaltningsmyndigheter­

na samt

7) andra som förordnats att förrätta ämbete eller tjänsteärende.

Till grupp 4) hör ledamöter av kommunernas administrativa och förval­

tande organ, såsom barnavårdsnämnd, byggnadsnämnd, drätselkammare,

fattigvårdsstyrelse, hälsovårdsnämnd, kommunalnämnd, nykterhetsnämnd

och stadskollegium. Däremot är kommunalrepresentationens medlemmar

icke underkastade fullständigt ämbetsansvar.

Den i punkt 5) nämnda gruppen avser funktionärer, som icke är vare sig

statliga eller kommunala. För ämbetsansvar fordras i detta fall, att den in­

rättning, vars angelägenheter vederbörande omhänderhar, är allmän och av

Konungen stadfästad. För att bedöma om en inrättning är allmän torde så­

dana synpunkter vara att anlägga som att den utövar någon offentlig funk­

tion, t. ex. de enskilda högskolorna, eller att den tjänar ett allmännyttigt

ändamål och icke bedrives för att bereda affärsvinst, exempelvis hushåll­

ningssällskapen och ett flertal allmänna kreditanstalter såsom Sveriges

allmänna hypoteksbank, Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, svens­

ka jordbrukskreditkassan och svenska bostadskreditkassan. Betydelse lärer

också tillkomma det förhållandet, att inrättningen grundats med hjälp av

allmänna medel eller åtnjuter understöd av sådana medel. Ansvaret omfat­

tar otvivelaktigt styrelse och ledande funktionärer vid ifrågavarande in­

rättningar. Huruvida ansvaret sträcker sig därutöver är beroende på en tolk­

ning av det i punkt 6) omförmälda uttrycket förvaltningsmyndighet. I rätts­

praxis har ämbetsansvaret ansetts omfatta åtminstone sådana underlydande

8

Kungl. Maj.ts proposition nr 16t år 1956

personkretsen som »domare och andra som äro underkastade ämbetsan-

svar». I tidigare instruktioner har den angivits bestå av domare och andra

ämbetsmän. JK torde emellertid alltid ha ansetts behörig att ingripa mot

alla som är underkastade ämbetsansvar, vare sig fråga är om statliga, kom­

munala eller andra befattningshavare.

JO skall enligt 96 § regeringsformen ha tillsyn över lagars och författ­

ningars efterlevnad i vad de utanför MO:s ämbetsområde skall »vid dom­

stolarna samt av ämbets- och tjänstemän tillämpas —--------». Ursprungli­

gen talades i 96 § allenast om domare och ämbetsmän. Tillägget av »tjänste­

män», som skedde vid inrättandet av MO-ämbetet 1915, torde enligt utred­

ningens mening ha varit av redaktionell karaktär. Redan i JO:s första in­

struktion av den 27 februari 1810 beskrevs personkretsen som »domare,

ämbets- eller tjänstemän» och någon ändring i angivandet av personkretsen

har icke skett i de instruktioner för JO, som därefter antagits. Någon sak­

lig skillnad i fråga om JK:s och JO:s behörighet i förevarande hänseenden

framgår sålunda icke av ordalagen i grundlagsstadgandena eller bestämmel­

serna i instruktionerna.

Tydligt är, att JO:s tillsyn omfattar domare samt statliga ämbets- och

tjänstemän.

Vad angår kommunala organ och tjänstemän fanns vid tillkomsten av

1809 års regeringsform — förutom domare — kommunalt anställda be­

fattningshavare endast i begränsad utsträckning, såsom vid polis- och åkla­

garväsendet. Befattningshavare hos dessa myndigheter undantogs icke från

JO:s tillsyn utan har alltsedan 1809 varit underkastade dennes granskning.

Efter hand som under 1800-talet en kommunalförvaltning av modernt slag

uppstod, intogs emellertid i praxis den ståndpunkten att denna i princip icke

omfattades av JO:s tillsyn. I fråga om ämbetsansvaret likställde man där­

emot genom 1864 års strafflag i huvudsak den statliga och den kommunala

förvaltningen. Att kommunalförvaltningen sålunda icke anses falla under

JO:s behörighet har emellertid ej hindrat att kommunal tjänsteman, vilken

liksom tjänsteman vid polis- eller åklagarväsendet haft att fullgöra statliga

uppgifter, ansetts vara föremål för JO:s tillsyn beträffande handhavandet

av dessa uppgifter. Som exempel från ämbetsberättelsen kan nämnas krono-

kassör (1908 s. 64 ff), exekutionsbetjänt (1914 s. 24 ff), stadsstyrelses

ordförande (1919 s. 102 ff), stadsstyrelse (1919 s. 108 ff) och kommn-

nalborgmäslare (1948 s. 36 ff). Även härutöver har emellertid en viss ut­

vidgning av JO:s ämbetsområde skett såvitt angår kommunala befattnings­

havare. Sålunda har JO efter ett uttalande av lagutskottet vid 1905 års riks­

dag ansett sig böra till saklig prövning upptaga klagomål mot kommunalt

anställda, av Kungl. Maj :t utnämnda läkare. Av kommunala funktionärer i

övrigt har JO ansett ordförande i valnämnd å landet och ordförande i pen-

sionsnämnd, vilka båda utses av länsstyrelse, falla under hans tillsyn.

De som är satta att förvalta allmänna av Konungen stadfästade kassors,

verks och andra inrättningars eller stiftelsers angelägenheter och vid så­

10

Kungl. Maj. ts proposition nr 161 år 1956

resråd förordnar ordförande i hyresnämnd samt länsstyrelse ordförande i

pensionsnämnd och i valnämnd på landet.

I betänkandet påpekas vidare att ordförande i pensionsnämnd och i val­

nämnd på landet ansetts stå under JO:s tillsyn, medan så ej är fallet med

hyresnämndsordförande. Enligt de sakkunnigas mening är det svårt att fin­

na skäl för en sådan skillnad. Till en början, fram till utgången av juni

1942, förordnades ordförande i hyresnämnd av Kungl. Maj :t. Ej heller ord­

förande som innehar sådant förordnande har ansetts falla under JO:s till­

syn. De sakkunniga finner det icke följdriktigt att i nu förevarande hänse­

ende behandla en av Kungl. Maj:t förordnad hyresnämndsordförande på

annat sätt än en kommunalt anställd, av Kungl. Maj :t utnämnd läkare,

vilken är underkastad JO:s kontroll. Som ytterligare exempel på bristande

konsekvens framhålles i betänkandet, att det kommunala polisväsendet men

icke andra kommunala områden med lika klart statliga uppgifter, t. ex.

nykterhetsvården, anses hänför liga under JO. Länsnykterhetsnämnds verk­

samhet anses visserligen underkastad JO:s tillsyn men så är icke fallet

med verksamhet av kommunal nykterhetsnämnd, oaktat båda nämnderna

gentemot den enskilde i princip har samma befogenheter.

Såsom förklaring till den bristande enhetligheten framhåller de sakkun­

niga, att sedan ämbetsansvaret genom 1864 års strafflag utsträckts till i

princip hela det kommunala området och man — dock utan att ändra tidi­

gare praxis beträffande t. ex. kommunala polismyndigheter — ansett att

kommunala organ och tjänstemän i princip ej står under JO:s tillsyn samt

de tillämpade principerna godtagits av riksdagen, någon enskild JO ej har

kunnat göra ändring liärutinnan. Emellertid har det med den fortsatta sam­

hällsutvecklingen visat sig att principen ej helt kunnat upprätthållas. Skilda

ombudsmän bär ansett sig icke kunna underlåta att under sin tillsyn föra

vissa fall av kommunalt bedriven verksamhet. Därvid har man varit nöd­

sakad att på något sätt karakterisera verksamheten eller dess utövare som

statlig. Vissa inkonsekvenser har varit ofrånkomliga och skilda ombudsmän

har haft olika uppfattningar om hur långt man har kunnat gå. Sedan en JO

ansett sig behörig öva tillsyn synes senare JO dock ej ha brutit denna praxis.

De sakkunniga anser att den sålunda använda vägen icke är framkomlig,

om man vill nå sakligt tillfredsställande resultat. Man måste enligt deras

uppfattning i stället söka att genom lagstiftning få ett enhetligt och efter

tillsynsbehovet avpassat ämbetsområde. I betänkandet erinras om att JO:s

betydelse som konstitutionellt kontrollorgan minskat, medan ämbetet i stäl­

let utvecklats till en modern folktribun, hos vilken den enskilde vet sig kun­

na påräkna hjälp och stöd mot godtyckligt ämbetsmannavälde. Enligt de

sakkunnigas uppfattning bör målet för lagstiftningen vara att fullfölja denna

utveckling och bereda den enskilde skydd av JO mot övergrepp även från

andra myndigheter och tjänstemän än statliga.

De sakkunniga ingår härefter på frågan om JO bör ha tillsyn

över den kommunala förva ltningsverksamheten, d. v. s.

verksamheten av de kommunala organ och tjänstemän, som har fullstän­

12

hänseenden han kan gå till JO och när han allenast har JK att vända sig till.

Mot det anförda kan dock invändas att man, när det redan finns en myndig­

het som kontrollerar, ej bör skaffa sig ännu eu. Denna synpunkt har natur­

ligtvis visst fog för sig. Dock faller dess bärkraft på att, om man skall ha

endast en kontrollmyndighet, denna synes böra vara JO och icke JK. Det

synes nämligen rikligast att kontrollen utgår från ett riksdagens organ. Vill

man sedan inskränka JK:s befogenheter ankommer det närmast på Kungl.

Maj :t att taga initiativ därtill. Det må för övrigt erinras om att JK har myc­

ket arbetskrävande uppgifter vid sidan av kontrollen över ämbetsmännen

och att antalet hos honom anförda klagomål är avsevärt mycket mindre än

antalet hos JO anförda klagomål. I detta sammanhang må även framhållas

att någon invändning ej gärna skulle kunna riktas mot att JO upplyste en

klagande om möjligheten att vända sig till JK. Tvärtom synes vissa skäl tala

för att den enskilde med nuvarande ordning borde få denna hjälp, om hans

klagomål ej framstode som uppenbart ogrundade. Därest i det ovan anförda

exemplet om klagomål mot byggnadsnämnd och länsstyrelse lör beslut i sam­

ma ärende länsstyrelsen fastställt ett byggnadsnämndens beslut och JO fin­

ner beslutet lagstridigt, synes det ej tillfredsställande att JO vidtager åtgärd

mot länsstyrelsen men avskriver ärendet i vad det rör byggnadsnämnden

utan att ens upplysa klaganden om att ärendet i den delen kan prövas av JK.

Man kan till och med gå ett steg längre och fråga sig om icke ärendet borde

av JO överlämnas till JK för kännedom. Godtager man nu dessa tankegångar

kan man knappast ha något emot det mer praktiska förfarandet att JO får

pröva ett sådant ärende i dess helhet.

De sakkunniga diskuterar även frågan om kommunala organ med parti­

ellt ämbetsansvar bör ställas under JO:s tillsyn. Framförallt är här fråga

om kommunalrepresentationens verksamhet eller vad som i betänkandet kal­

las den kommunala självstyrelsen. De sakkunniga understryker, att utvidg­

ningen av JO:s verksamhetsområde icke får inkräkta på den kommunala

självstyrelsen. Frågan om verkan av JO:s tillsyn ligger enligt de sakkunnigas

mening till på ett speciellt sätt, när det gäller personer med allenast partiellt

ämbetsansvar. De självständiga ämbetsbrott, som omfattas av ansvaret, är

tagande av muta och brott mot tystnadsplikt. Vid dessa brott torde annan åt­

gärd än åtal icke kunna ifrågakomma. Något utrymme för tillrättavisningar

av JO torde därför ej finnas. Någon skillnad mellan vad JO skulle kunna göra

och vad allmän åklagare gör i motsvarande fall torde således icke föreligga.

Det kan därför måhända förefalla obehövligt med tillsyn av JO. Emellertid

anser de sakkunniga, att man vinner så mycket i enkelhet i tillämpningen ge­

nom att låta JO — liksom JK — ha tillsyn över alla som är underkastade

ämbetsansvar, oavsett om detta är fullständigt eller partiellt, att man, då

någon olägenhet av tillsynen ej är att befara, bör införa en sådan ordning

även om betydelsen därav är ringa. Som ytterligare skäl för denna stånd­

punkt framhålles, att regeringsformens stadganden bör vara sådana, att de

om möjligt icke behöver ändras på grund av ändringar i annan lagstiftning.

För den föreslagna utvidgningen av JO:s tillsyn talar i övrigt — anför de

sakkunniga — i viss mån samma skäl som anförts beträffande den kom­

munala förvaltningen, bl. a. att den enskilde icke skall behöva vara i oviss­

het om i vilka hänseenden han kan vända sig till JO. De sakkunniga be­

Kungl. Mnj.ts proposition nr 161 år 1956

14

Kungl. Maj:ts proposition nr 161 år 1956

kastade ämbetsansvar — står under JO:s tillsyn. Hit hör enligt de sakkun­

nigas uppfattning bl. a. rektor och föreståndare för landstingets vårdan­

stalter och särskolor för psykiskt efterblivna, sjukvårdsläkare vid vissa

kommunala sinnessjukhus, fattigvårdsstyrelse, barnavårdsnämnd och sty­

relse för arbetshem.

Somliga organ och befattningshavare med liknande befogenhet är icke

ens underkastade ämbetsansvar och står följaktligen icke heller under JO:s

tillsyn. Exempel härpå utgör föreståndare för enskild vårdanstalt för psy­

kiskt efterblivna, sjukvårdsläkare vid enskilt sinnessjukhus samt inneha­

vare eller styrelse för enskilt, av socialstyrelsen godkänt barnhem, i vilket

skyddsuppfostran må verkställas.

Å andra sidan står motsvarande statliga organ och befattningshavare

under JO:s tillsyn såsom tjänstemän vid statliga anstalter för psykiskt

efterblivna samt sjukvårdsläkare vid statliga sinnessjukhus.

Ehuru JO enligt vad förut framgått saknar befogenhet att direkt ingripa

mot vissa underordnade organ, står i allmänhet de överordnade organen

under JO:s tillsyn.

Utöver vad här återgivits må i fråga om de administrativa frihetsberö-

vandena hänvisas till de sakkunnigas utförliga redogörelse (s. 63—98).

Då alltså vissa organ och befattningshavare med befogenhet att besluta

om frihetsberövande åtgärder icke har ämbetsansvar, erfordras, om även

dessa skall komma under JO:s tillsyn, att ämbetsansvaret utsträckes att

omfatta även dem. De sakkunniga har också föreslagit en ordning som

möjliggör en sådan utvidgning av ämbetsansvaret. Enligt deras förslag skall

till 25 kap. 11 § första stycket strafflagen göras ett tillägg av följande ly­

delse: »I övrigt skall ämbetsansvar gälla såvitt Konungen för innehavare

av, styrelse för eller befattningshavare vid viss allmän inrättning förordnar

därom». I fråga om skälen för denna ordning må hänvisas till betänkan­

det s. 72—76.

Utvidgning av MO:s verksamhetsområde

Förslaget att alla som är underkastade ämbetsansvar skall stå under till­

syn av riksdagens ombudsmän medför enligt de sakkunniga vissa återverk­

ningar såvitt angår MO:s ämbetsområde. MO:s nuvarande tillsynsbefogen-

het är liksom JO:s i princip begränsad till domare och statliga befattnings­

havare. Någon kommunal myndighet, som till följd av förslaget kan tänkas

böra föras under MO:s tillsyn, torde enligt de sakkunnigas mening icke

finnas. Däremot finnes, framhålles i betänkandet, vissa allmänna, av

Konungen stadfästade inrättningar, vilkas verksamhet i händelse av förslagets

genomförande kommer att stå under tillsyn och som lämpligen bör hän­

föras under MO:s ämbetsområde. Detta gäller, i den mån ämbetsansvar

kan anses föreligga, sådana organisationer, vilkas verksamhet är nära an­

knuten till försvarsväsendet, såsom föreningen svenska röda korset, riks­

förbundet Sveriges lottakårer och Sveriges kvinnliga bilkårers riksförbund.

16

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

utom i pressen, framförallt genom sin inspektionsverksamhet. Denna har

emellertid länge varit i huvudsak inriktad på domstolar, polismyndigheter,

fångvårdsanstalter och länsstyrelser. Det torde först vara den under perio­

den 1944—1956 fungerande JO som vid inspektioner ägnat uppmärksamhet

åt åklagarmyndigheter, andra anstalter för frihetsberövanden än fångvårds­

anstalter samt i viss mån förvaltningen i övrigt. JO:s resurser har enligt de

sakkunnigas uppfattning uppenbarligen ej räckt till för en på förvaltningen

inriktad inspektionsverksamhet av önskvärd omfattning. Svårigheterna att

utöva tillsyn över administrationen har med den fasta personal JO haft till

sitt förfogande varit överväldigande. Med den ansvällning statsförvaltningen

nu fått erfordras för en sådan tillsyns utövande ingående sakkunskap på

de mest skilda områden. De sakkunniga föreslår i annat sammanhang, att

personal med erfarenhet från förvaltningen i ökad utsträckning ställes till

JO:s förfogande, att JO, liksom hittills, skall vara oförhindrad att anlita

särskild expertis samt att JO:s rätt att uppdraga åt sin ställföreträdare att

förvalta del av ämbetet till tiden utsträckes från en till tre månader. De sak­

kunniga anser, att ökade möjligheter till inspektioner härigenom bör erhål­

las. För närvarande inspekterar JO och hans ställföreträdare under cirka

fyra veckor årligen. De sakkunniga menar att med den nya organisationen

omkring åtta veckor bör kunna anslås åt inspektionsverksamhet. Den ökade

inspektionsverksamheten bör helt läggas på förvaltningen. Det torde även

vara möjligt att något reducera den på domstolarna inriktade inspektions­

verksamheten utan att effektiviteten av kontrollen därigenom eftersättes.

Sålunda har den nya rättegångsbalken medfört väsentliga ändringar, inne­

bärande ökad rättssäkerhet bl. a. genom den muntliga, kontradiktoriska

processformen. Därtill kommer att allmänheten nu biträdes av advokater i

helt annan utsträckning än tidigare varit fallet. Den tid som kan vinnas ge­

nom en minskning av inspektionsverksamheten gentemot domstolarna an­

ser de sakkunniga lämpligen böra användas till intensifierad tillsyn över

frihetsberövanden.

De sakkunniga understryker, att JO icke skall inspektera den kommunala

egenförvaltningen eller verksamheten av kommunala förtroendemän annat

än om särskilt skäl därtill föreligger, såsom att en inkommen anmälan ger

anledning därtill. Detsamma torde enligt de sakkunniga gälla de affärsdri-

vande verken.

Enligt de sakkunnigas uppfattning bör inspektionerna ske stickprovs-

mässigt. Värdefullt kan vara att följa viss lagstiftnings tillämpning. Särskilt

gäller detta förhållandevis ny lagstiftning, där JO:s uttalanden kan vara

vägledande.

De sakkunniga har icke funnit skäl föreslå någon överflyttning av göro-

mål från JO till MO eller annan myndighet.

Organisation och arbetsformer

Enligt personalförteckningen för riksdagens verk är på JO:s expedition

anställda, förutom kansliskrivare och expeditionsvakt, en byråchef och en

18

erfarenhet från detta område. Handläggningen av ämbetets ärenden torde i

princip böra efter ärendenas art uppdelas mellan två avdelningar inom äm­

betet. Till den ena avdelningen synes lämpligen kunna hänföras ärenden som

rör domstolar, polis- och åklagarmyndigheter, exekutiva myndigheter samt

myndigheter och tjänstemän som tager befattning med frihetsberövanden.

Till den andra avdelningen skulle övriga ärenden, d. v. s. i huvudsak ären­

den rörande förvaltningen i mer inskränkt mening, hänföras. Den förra av­

delningen bör förestås av en domstolsjurist och den senare av en förvalt-

ningsjurist, båda med byråchefs tjänsteställning och med huvudsaklig upp­

gift att bereda och föredraga ärenden, som ej handlägges av kanslichefen,

samt att avfatta förslag till beslut och skrivelser i av dem handlagda ären­

den. Till sitt förfogande bör byråcheferna ha var sin biträdande jurist, för

vilken utredningen föreslår titeln sekreterare.

Enligt de sakkunnigas mening bör JO liksom hittills äga rätt att anlita

extra arbetskraft.

Slutligen föreslås en förstärkning av biträdespersonalen hos JO.

Vad angår frågan om särskilda åtgärder för att under en kristid förstärka

kontrollen över myndigheter tillhörande kristidsförvaltningen har de sak­

kunniga funnit den lämpligaste anordningen vara att behovet av särskild

kontroll under en kristid tillgodoses genom de arbetskrafter med sakkun­

skap på förvaltningsområdet som JO enligt förslaget erhåller. Om kontroll­

behovet blir särskilt framträdande synes det naturligt att förstärka JO-äm-

betets personal, t. ex. med en extra byråchef och eventuellt andra arbets­

krafter med speciell erfarenhet från krisförvaltning och att utsträcka tjänst­

göringstiden för JO:s ställföreträdare.

De sakkunniga förordar slutligen en förstärkning av MO-ämbetets organi­

sation. I denna del samt i fråga om kostnaderna för förslagets genomförande

må hänvisas till betänkandet.

Specialmotivering

De sakkunniga påpekar att ordalagen i 96 § regeringsformen i och för sig

synes kunna täcka ett tillsynsområde omfattande alla som är underkastade

ämbetsansvar. I betänkandet upptages därför till behandling frågan om en

ändring i 96 § regeringsformen är behövlig eller om det är tillfyllest att i

JO:s instruktion ändra ämbetsområdet så att det uttryckligen omfattar alla

som är underkastade ämbetsansvar. Då JO:s behörighet med vissa undantag

alltid ansetts begränsat till statliga befattningshavare, skulle en dylik in-

struktionsändring medföra en väsentlig saklig ändring och de sakkunniga

föreslår därför att 96 § regeringsformen ändras.

De sakkunniga anser vidare, att regeringsformen icke behöver innehålla

regler om vilken av riksdagens ombudsmän som i det enskilda fallet har att

utöva tillsyn. Därutinnan kan i regeringsformen hänvisas till instruktionen.

1 regeringsformen torde vara tillfyllest att stadga, att två ombudsmän skall

iinnas, samt att angiva deras huvudsakliga verksamhetsområden, vilket skett

genom prefixen justitie och militie. Genom att gränsdragningen regleras i

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

20

strativa frihetsberövanden, såvitt angår dess verksamhetsområde. Sveriges

advokatsamfund framhåller, att den nuvarande ordningen, enligt vilken kom­

munalförvaltningen i princip ansetts falla utanför JO:s tillsynsområde, länge

framstått såsom uppenbart otillfredsställande. Länsstyrelsen i Kopparbergs

län anser förslaget om utvidgning av JO:s tillsynsområde till att omfatta

kommunala befattningshavare med ämbetsansvar vara riktigt och i över­

ensstämmelse med tidsutvecklingen. Härigenom undanröjes den oklarhet,

som råder beträffande vilka befattningshavare i kommunal tjänst, som står

under JO:s tillsyn. Likaledes vinnes en önskvärd likformighet mellan JO:s

och JK:s tillsynsområden. Jämväl länsstyrelsen i Kronobergs län understry­

ker önskvärdheten av sådan likformighet. Länsstyrelsen tillfogar, att JO

vuxit sig fast i det allmänna folkmedvetandet på ett sådant sätt, att JO i

högre grad än JK framstår som den, hos vilken den enskilde kan påräkna

stöd och hjälp gentemot myndigheter och tjänstemän.

Svenska stadsförbundet anser att något behov av den föreslagna utök­

ningen av JO:s tillsynsområde icke förefinnes. Samma ståndpunkt intages av

svenska landskommunernas förbund.

Justitiekansler sämbetet intar den principiella ståndpunkten, att utökning­

en av JO:s verksamhetsfält bl. a. med hänsyn till hans nuvarande arbets­

börda och angelägenheten av att JO beredes tillfälle att ägna sig åt mera

väsentliga rättssäkerhetsuppgifter, bör bestämmas av synpunkten om ett på­

visbart praktiskt behov av tillsyn föreligger, samt att det kan ifrågasättas,

om så skett i förslaget. JO intager en liknande ståndpunkt. Svenska lands­

tingsförbundet ifrågasätter, om behov föreligger att utsträcka JO:s ämbets-

befogenheter till den kommunala verksamheten.

Vad närmare angår behovet av att utsträcka JO:s tillsyn

till kommunalförvaltningen håller svenska stadsförbundet före

att den hittillsvarande kontrollen från statens, den kommunala allmänhe­

tens och de kommunala kontrollorganens sida är tillräcklig. Med intensi­

vare författningsreglering följer, att den legalitetskontroll, som utövas ge­

nom kommunalbesvärsinstitutet, effektiviseras. Genom särskilda rättsme­

del, exempelvis förvaltningsbesvär, vilka medger lämplighetsprövning, stär-

kes rättsskyddet ytterligare. Om därjämte en speciell tillsyn över viss kom­

munal verksamhet uppdragits åt överordnad statlig myndighet, nås en all­

omfattande kontroll av verksamheten. Kommunalförvaltningen är på annat

sätt än statsförvaltningen föremål för kontinuerlig insyn från medborgar­

nas sida. Det är i detta sammanhang — framhåller förbundet — av utom­

ordentlig betydelse, att kollektivorgan, som kommunmedlemmarna själva

inom sig direkt eller indirekt utser, ansvarar för verksamhetens riktiga och

ändamålsenliga bedrivande. Det väsentliga i all verksamhet, som kommu­

nallagen omspänner, är att ledningen av och ansvaret för den lokala verk­

samheten i sista hand faller på lekmän. Det huvudsakliga remediet mot

brister i lekmannastyret bör vara underlätet omval. Svenska landskommu­

nernas förbund instämmer i dessa synpunkter.

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

22

anleda till att kontrollen över uppgiftens riktiga fullgörande anses mindre

angelägen än om uppgiften handhafts av statlig myndighet. Det kan enligt

ämbetets mening förhålla sig så, att uppgiften genom att läggas i en lokal

myndighets hand kan förväntas bli bättre ombesörjd, så att av denna an­

ledning kontrollbehovet i och för sig är mindre. Vidare kan den lokala kon­

trollen anses vara så pass god, att ytterligare kontroll rent faktiskt med fog

bedömes såsom icke erforderlig.

JO anför om behovet av tillsyn över självförvaltningen:

Mera tveksamt är om dylikt behov förefinnes i fråga om kommunernas

självförvaltning, vilken ofta är förbunden med maktutövning gentemot med­

borgarna. Det torde emellertid knappast vara möjligt för JO att i någon

nämnvärd omfattning verkställa inspektioner hos de kommunala självför­

valtningsmyndigheterna, vilka kunna räknas till inemot 10 000. Sin känne­

dom om dessa organs verksamhet måste JO därför erhålla genom till ho­

nom inkomna klagomål och genom inspektioner hos de statliga myndighe­

ter, som öva kontroll av självförvaltningsorganens verksamhet.

Därest JO erhåller resurser för ett starkt utvidgat inseende över statsför­

valtningen, kunna inom ramen för hans nuvarande verksamhetsområde in­

spektionerna hos tillsynsmyndigheterna göras särskilt ingående. Genom

granskning av förefintliga arbetsredogörelser och andra handlingar, där­

ibland klagomål som inkommit till de statliga myndigheterna från perso­

ner, vilka ansett sig ha blivit felaktigt behandlade eller utsatta för över­

grepp från de kommunala organens sida, kan JO genom tillsynsmyndighe­

ten åvägabringa rättelse såväl i oriktig praxis som i enskilda fall, där fel

lörelupit. Hinder möter icke heller att JO överlämnar till honom inkomna

klagomål mot ett kommunalt självförvaltningsorgan till vederbörande till­

synsmyndighet med begäran att myndigheten måtte behandla saken och

därefter inkomma med upplysning om vad som åtgjorts. Skulle sedermera

av de lämnade upplysningarna framgå, att tillsynsmyndigheten gjort sig

skyldig till försummelse, äger ju JO vidtaga åtgärd mot denna myndighet

och såmedelst förhjälpa klaganden till rättelse. Genom en dylik ändring av

JO:s praxis komme de kommunala självförvaltningsorganen jämväl i an­

ledning av inkomna klagomål indirekt under JO:s tillsyn utan att området

för lians ämbetsverksamhet därför behövde förändras.

De sakkunnigas uppfattning att den kommunala självförvaltningen bör

omfattas av JO:s direkta tillsyn synes huvudsakligen betingad av principi­

ella hänsyn och icke av att något påvisbart praktiskt behov därav skulle

föreligga.

Vad härefter angår behovet av tillsyn över de admini­

strativa frihe t sberöv andena instämmer flera remissinstanser i

de sakkunnigas uttalande, att all frihetsberövande verksamhet bör vara

underkastad tillsyn av riksdagens ombudsmän. Socialstyrelsen anser det så­

ledes stå utom diskussion, att denna princip är riktig. Samma eller liknande

uttalanden görcs av bl. a. skolöverstyrelsen, utredningen rörande administra­

tiva frihetsberövanden och Svei-iges advokatsamfund.

Svenska stadsförbundet medger, att i fråga om administrativa frihetsbe-

rövanden bärande skäl förebragts för en ändring i nuvarande ordning, en­

ligt vilken i vissa fall slumpen avgör, om enskild person har möjlighet att

vända sig till JO. Med detta problem kan man enligt förbundets mening

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

24

stort sett vara sämre vid de statliga sinnessjukhusen än vid de kommuna­

la. Klagomål från andra å anstalter intagna än sinnessjukhuspatienter och

fångar äro fåtaliga.

Därest ökad tillsyn över de administrativa frihetsberövandena anses be­

hövlig, synes detta behov bättre kunna tillgodoses genom att statsmakter­

na i erforderlig omfattning överlämna beslutanderätten i frågor av detta

slag till statlig tillsynsmyndighet än att den statliga kontrollen av vederbö­

rande kommunala organ utövas av JO.

Icke heller enligt justitiekanslersämbetets mening förefaller behovet av

ökad tillsyn över de administrativa frihetsberövandena vara särskilt stort.

Ämbetet hänvisar till — förutom uttalande i motionerna I: 17 och II: 28

vid 1947 års riksdag — att JO har tillsyn över de myndigheter som kon­

trollerar dem som beslutar om frihetsberövanden och som handhar vården

av intagna. I belysning av ämbetets erfarenhet och nyssnämnda motioner

anser ämbetet en sådan indirekt kontroll rörande de intagnas behandling

tillfyllest. Ehuru det väl med hänsyn till den synnerliga betydelsen för den

enskilde av ett frihetsberövande kan te sig tilltalande, om även JO finge

tillsyn över de kommunala organ och befattningshavare, som beslutar om

frihetsberövande eller deltager i vården av intagna, synes det oaktat en änd­

ring av JO:s ämbetsområde att omfatta denna gren av den kommunala

verksamheten icke böra genomföras, med mindre så kan ske utan intrång

på andra angelägna arbetsuppgifter för JO, något som emellertid synes

tvivelaktigt.

Vad angår behovet av tillsyn från JO:s sida över sådana enskilda an­

stalter, där frihetsberövande i någon form äger rum, åberopar justitiekans-

lersämbetet och JO vad de anfört i fråga om den kommunala verksamhe­

ten på motsvarande område.

Beträffande slutligen behovet av tillsyn över andra en­

skilda personer med äm betsansvar än sådana, vilkas

verksamhet avser någon form av frihetsberövande,

har de sakkunniga anfört, att oaktat något särskilt utpräglat behov av till­

syn av JO över dessa personer måhända ofta icke föreligger, skäl att un­

dantaga dem heller icke synes föreligga. Häremot invänder justitiekans-

lersämbetet, att JO:s ämbetsområde bör avpassas efter tillsynsbehovet. Då

något egentligt sådant icke synes kunna påvisas och med hänsyn till JO:s

andra ämbetsuppgifter vill det förefalla som om den nu ifrågavarande ut­

vidgningen av ämbetsområdet icke borde komma till stånd.

JO intager i huvudsak samma ståndpunkt.

Några remissinstanser påpekar, att ett eventuellt behov av

ökad kontroll kan tillgodoses på enklare sätt än

det föreslagna. JO framhåller sålunda, att den ordningen kan infö­

ras, att klagomål mot tjänsteman för ämbetsbrott, som inkommer till JO

men faller utom området för hans ämbetsbefogenhet, överlämnas till JK.

Samma tanke framföres även av svenska stadsförbundet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 161 år 1956

26

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

vid inspektioner m. in., som är normala följdföreteelser av -JO:s tillsyns­

verksamhet, skulle bli hindersamma moment i den kommunala verksam­

heten och hos lekmännen minska villigheten att åtaga sig kommunala upp­

drag. Svenska landskommunernas förbund synes vara av samma uppfatt-

ning.

Svea hovrätt för på tal risken för ökad frekvens av nega­

tiva eller passiva beslut från JO:s sida. Eftersom det inom

förvaltningen ofta är fråga om diskretionära avgöranden utan stöd av giv­

na regler, minskas i motsvarande mån anledning till ingripande eller an­

nan reaktion från JO:s sida, och JO får i stor utsträckning i dessa omdö-

mesfrågor stanna vid att lämna gjorda anmälningar utan åtgärd. Visserli­

gen är detta i allmänhet fullt riktigt — JO fyller härutinnan utan tvivel

sin uppgift, även om åtgärd inskränkes till fall av maktmissbruk och up­

penbart felaktiga förfaranden. Men det kan ej förnekas att en starkt ökad

frekvens av negativa eller passiva beslut kan verka i viss mån ogynnsamt

beträffande tilliten till ämbetet i den allmänna opinionen.

Några remissinstanser befarar, att ärenden och tvister av så­

dant slag, att JO rätteligen ej bör syssla därmed,

skall dragas under hans prövning. Sålunda anför JO, att

de rättssäkerhetsfrågor, för vilkas skull ämbetsverksamheten avsetts utvid­

gad, kan komma att utgöra undantagsfall. I stället kan allehanda partitvis­

ter och prestigefrågor inom kommunerna komma att hänskjutas till JO för

erhållande av ett gynnsamt uttalande för den klagande till stöd för hans

fortsatta fejd med sina motståndare i kommunen. För rättsskyddet i det

närmaste betydelselösa spörsmål, t. ex. befordrings- och lönetvister eller

andra anställningsfrågor, kan bliva föremål för JO:s verksamhet, liksom

ock rent privaträttsliga meningsskiljaktigheter, som härrör från kommu­

nernas egenförvaltning eller verksamheten hos enskilda under ämbetsan-

svar. Långt ifrån att JO:s effektivitet skulle öka kan JO på så sätt i bety­

dande omfattning hindras i sin uppgift att utgöra en medborgerlig rätts-

säkerhetsgaranti. På grund av de kommunala myndigheternas politiska sam­

mansättning kan till skada för JO:s auktoritet uttalanden av honom i frågor,

varom meningsmotsättningar råder inom dessa myndigheter, lätt uppfattas

som politiska ställningstaganden. JO-ämbetet skulle på så sätt kunna politi­

seras, något som under allmänt beklagande skett med JO-ämbetet i Fin­

land.

Även justitiekanslersämbetet ifrågasätter om icke risk kan uppkomma för

att ärenden och tvister från det kommunala området, varmed JO ej rätte­

ligen bör taga befattning, skall dragas under hans prövning. Ämbetet under­

stryker emellertid, att ett ställningstagande på denna punkt fordrar när­

mare kännedom om förhållandena på det kommunala området, särskilt om

just på detta område en sådan risk må anses framträdande. Skulle det med

något fog kunna befaras, att ett icke obetydligt antal ärenden av berörda

slag komme att hänskjutas till JO:s bedömande, skulle en beaktansvärd ut­

ökning av arbetsbördan ske, samtidigt som nyttan av JO:s befattning med

dylika ärenden vore ringa.

27

De sakkunnigas förslag att MO inom sitt verksamhetso m-

råde skall ha tillsyn jämväl över icke statliga funk­

tionärer med äm betsans var har i allmänhet icke föranlett nå­

gon erinran från remissinstansernas sida. Länsstyrelsen i Malmöhus län

ifrågasätter dock, om icke utredning av frågan i vilken utsträckning för-

svarsväsendet närstående stiftelser och kårer är underkastade ämbetsan-

svar, bör ske innan slutlig ställning tages till förslaget i denna del.

Vad angår inriktningen av J O : s verksamhet betonar Sve­

riges advokatsamfund, att en väsentlig effektivisering av tillsynen över för­

valtningen är önskvärd, och ansluter sig till de sakkunnigas uppfattning

om lämpligheten av ökad inspektionsverksamhet.

I anslutning till de sakkunnigas uttalande att den på JO:s eget initiativ

bedrivna kontrollverksamheten bör vända sig mot områden, där behovet

av kontroll framstår som särskilt stort, framhåller justitiekansler sämbetet,

att det skulle ha varit av intresse om en utredning till belysande av detta

behov kunnat åvägabringas. Ämbetet anser dock, att eu i viss mån ändrad

inriktning av JO:s inspektioner kan vara av värde. Särskilt inom vissa gre­

nar av förvaltningen torde det vara påkallat eller i allt fall önskvärt att

löretaga en kontroll, hur verksamheten ur rättslig synpunkt fungerar. Här­

vid förefaller det vara lämpligt att gå till väga på sätt de sakkunniga tänkt

sig: verkställa inspektionerna stickprovsmässigt och följa tillämpningen av

viss lagstiftning, särskilt ny sådan.

JO framhåller, att hans utan tvekan viktigaste uppgift är hans verksam­

het som åklagare rörande ämbetsbrott av tjänstemän med forum i över­

rätt samt tillsynen över dessa tjänstemäns ämbetsverksamhet. Jämte JK

är JO inom området för sin ämbetsutövning med visst undantag den ende

åklagaren i riket beträffande dylika ämbetsbrott. Denna JO:s åtalsrätt är

förklaringen till de talrika klagomålen mot domare och JO:s särskilt på

domstolsväsendet inriktade tillsyn. JO:s verksamhet bestämmes främst av

klagomålens antal, vidlyftighet och svårhetsgrad. Endast den tid, som ej

kräves för klagomålen, står till buds för den på JO:s eget initiativ utövade

tillsynen. Under det senaste årtiondet har en avsevärd del av JO:s arbete

angått tillämpningen av nya rättegångsbalken. Dessutom har under tioårs­

perioden oberoende av klagomålen en skärpt tillsyn ägnats anstalsvä-

sendet och lokala statliga förvaltningsmyndigheter, de sistnämnda i sär­

skilt hög grad under åren 1954 och 1955. Den på domstolsväsendet inrik­

tade inspektionsverksamheten har det oaktat icke reducerats. En minsk­

ning i tillsynen av domstolarna synes heller knappast kunna ske. En och

samma domstol har hittills besökts av JO endast ungefär vart tionde år.

Den numera vidgade inspektionen av förvaltningsmyndigheterna har lett

till åtal, erinringar, rättelser av begångna felaktigheter samt utredningar

rörande myndigheternas praxis i olika hänseenden och har därför uppen­

barligen varit av behovet påkallad. Den av JO vunna erfarenheten visar önsk­

värdheten av att JO:s tillsyn över statsförvaltningen utövas icke blott i den

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

-8

Kungl. Maj.ts proposition nr år 1956

omfattning som numera är fallet utan -—- om ämbetets organisation giver

möjlighet därtill — i än större utsträckning. Särskild uppmärksamhet borde

lämpligen ägnas de centrala förvaltningsmyndigheterna, något som med de

nuvarande resurserna är i det närmaste ogörligt.

Svenska stadsförbundet uttalar tveksamhet rörande lämpligheten av att

den speciella inriktning mot domar-, polis- och åklagarmakt, som v^rit

ett utmärkande drag för JO:s tillsyn, skulle upphöra. Förbundet håller vis­

serligen före, att JO bör ägna större uppmärksamhet än hittills åt stats­

förvaltningen, men anser, att förstärkningen av JO-ämbetets resurser även

bör utnyttjas på JO:s traditionella arbetsfält, där för den enskilde regel­

mässigt större värden står på spel än inom den övriga förvaltningen.

Svea hovrätt påpekar, att förvaltningsområdet i stor utsträckning sak­

nar strikta regler och att ordningen för rättslig prövning av beslut och åt­

gärder icke nått den fasthet som präglar rättsvården i övrigt. JO har med

hänsyn härtill icke möjlighet till samma övervakning som kan genomföras

på andra, mera reglerade områden. De till en förstärkt tillsyn knutna för­

väntningarna bör därför icke ställas så högt som förmodligen sker, i varje

fall icke förrän utvecklingen nått längre beträffande normal rättslig pröv­

ning i förvaltningsärenden.

Länsstyrelserna i Kronobergs och Kopparbergs län understryker vikten av

att «0:s tillsyn utövas på sådant sätt att den kommunala självstyrelsen icke

insKränkes.

Socialstyrelsen uttalar önskemål om att uppmärksamhet även ägnas JO:s

uppgift att anmärka lagarnas och författningarnas brister och att uppgiva

förslag till deras förbättring.

Beträffande J O-ä in b e t e t s organisation och arbetsformer

framhåller JO att arbetsbördan för närvarande är mer än rimligt betungan­

de. Sön- och helgdagar, kvällar och nätter har fått tillsättas för att arbetet

skolat kunna bemästras. Full semester har åtskilliga år ej uttagits eller ock­

så har viss semestertid använts för arbete med större ärenden. Från slutet

av 1930-talet och början av 1940-talet har antalet klagomål stigit från

mindre än 400 till över 500 om året. Förlidet år var antalet 533. Samtidigt

har klagomålen från de å fångvårdsanstalterna och sinnessjukhusen intagna,

vilka ärenden i regel ej är särskilt betungande, varit i sjunkande. Enligt

JO:s erfarenhet visar klagomålen i övrigt en bestämd tendens att tilltaga i

svårhetsgrad och vidlyftighet. De på JO:s eget initiativ upptagna ärende­

nas antal har starkt varierat, då verksamheten i detta hänseende varit be­

roende av vilken tid som stått till buds utöver behandlingen av klagomålen.

Den under de senaste åren skärpta tillsynen över statsförvaltningen har va­

rit för mycket för ämbetet med påföljd att till år 1956 måst balanseras ej

mindre än 74 på prövning beroende ärenden mot eljest endast ett tiotal. Den­

na ökade balans ligger uteslutande på de i samband med inspektionerna upp­

tagna förvaltningsärendena. Dessa ärenden är långt mer invecklade och

svåra att bedöma än de som följa av domstolsinspektionerna. Det är också

30

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

Liksom JO påpekar justitiekansler sämbetet att man icke utifrån nu kända

förhållanden kan med säkerhet veta hur stort tillskottet till arbetsbördan

blir, om förslaget genomföres. Ämbetet anser det vidare vara mycket osäkert,

om de organisatoriska åtgärder, som de sakkunniga föreslagit, är tillfyllest

för att möjliggöra den ifrågasatta utökningen av JO:s ämbetsområde och

den tilltänkta intensifieringen av hans verksamhet. En uppdelning av äm­

betet synes dock böra anstå, tills man sett hur förhållandena utvecklar sig,

om förslaget genomföres. Med den medarbetarstab, varmed JO enligt för­

slaget skall utrustas, framstår JO-ämbetet mera som ett ämbetsverk än som

ett enmansämbete. 1 verkligheten torde väl också uppstå en rätt avsevärd

risk att det personliga momentet i ämbetet icke blir som förr. Det synes

ligga nära till hands att antaga, att hart när oöverkomliga svårigheter skall

uppstå för en enda man att mottaga och »smälta» allt det material som kan

komma att framläggas för honom, taga ställning till alla uppkommande frå­

gor och slutligt utforma besluten. För att undvika stockning i arbetet torde

JO rent faktiskt kunna bli nödgad att avstå från att lika ingående som hit­

tills varit övligt personligen taga befattning med en del ärenden och i stäl­

let låta avgörandet i dessa ärenden i viss utsträckning gå på den föredra­

gandes ansvar. Den omständigheten, att JO:s arbetsbörda redan nu är myc­

ket stor, iinner justitiekanslersämbetet utgöra ett beaktansvärt skäl mot en

utvidgning av JO:s kompetensområde. Den frågan synes nämligen med fog

kunna ställas, om det är ändamålsenligt att för ett sådant ämbete som JO:s,

öka arbetsbördan så att den kan befaras mer eller mindre närma sig brist­

ningsgränsen. Beaktas bör, att JO:s verksamhet till mycket stor del avser

ärenden av betydelsefullt, ofta ömtåligt slag, att hans avgöranden tillmätes

stor vikt, att hela hans verksamhet vaksamt följes av den offentliga opinio­

nen samt att det även med hänsyn till nu nämnda förhållanden är av vikt,

att all möjlig omsorg nedlägges på ärendenas prövning och avfattningen av

besluten.

Icke heller socialstyrelsen anser, att JO-ämbetet bör uppdelas. Med hän­

syn bland annat till värdet av att i hithörande frågor erhålla en i görligaste

mån likartad bedömning finner socialstyrelsen den av utredningen valda

utvägen att utbygga JO-ämbetet vara att föredraga framför eu klyvning av

ämbetet. Av samma skäl vill socialstyrelsen i likhet med de sakkunniga

ifrågasätta, om icke en utvidgning av JO:s befogenheter i enlighet med ut­

redningens förslag borde aktualisera en inskränkning av JK:s befogenhe-

ier. Härför talar även det förhållandet att de konstitutionella skäl, som ur­

sprungligen föranlett inrättandet av de två ämbetena, efter parlamentaris­

mens genombrott icke längre har samma aktualitet som tidigare. En sådan

åtgärd måste dock rimligen kompletteras med en motsvarande förstärk­

ning av personalen vid JO-ämbetet.

Länsstyrelsen i Södermanlands län uttalar som sin åsikt, att någon upp­

delning av JO-ämbetet icke bör ske för närvarande.

Svea hovrätt hyser farhågor för att det personliga momentet i ämbetet

skall försvagas. Enligt hovrättens mening kan detta undvikas genom att

32

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

Den föreslagna organisationen av MO-ämbetet har tillstyrkts av MO men

föranlett vissa anmärkningar från lönenämnden och delegerade för riks­

dagens verk.

Vad angår frågan om grundlagsändring är erforder-

1 i g framhåller jnstitiekanslersämbetet bl. a. att grundlagen genom hän­

visningen i 96 § regeringsformen till instruktionen för ombudsmännen

lagt i riksdagens hand att instruktionsvis närmare utforma tillsynens om­

fattning. Det förefaller berättigat antaga, att grundlagsbudet blott uppdra­

git en allmän ram för JO:s verksamhet och icke ingått på en mera nog­

grann gränsdragning; huruvida och i vilken omfattning ämbetsansvar vid

grundlagens tillkomst fanns för andra än ämbetsmän synes dock osäkert.

Den omständigheten, att JO icke ansetts behörig att utöva tillsyn över and­

ra än statliga befattningshavare, torde icke med nödvändighet behöva|

innebära, att en motsatt tolkning vore oförenlig med 96 § regeringsformen.

Och då riksdagen lämnat utan erinran den ståndpunkt, som i förevarande

hänseende intagits av en JO, behöver däri icke ligga mera än att riksdagen

så att säga instruktionsvis gett till känna, att tillsynen icke bör sträckas

längre än JO ansett, ehuru någon formlig reglering i instruktionen i sam­

band därmed icke kommit till stånd. Med detta betraktelsesätt skulle det

vara i sin ordning, att riksdagen genom uttryckligt stadgande i instruktio­

nen vidgade ombudsmännens ämbetsområde på sätt nu anses önskligt. Om

ändring icke anses påkallad i 96 § regeringsformen, torde tillräcklig anled­

ning icke föreligga att vidtaga någon ändring i övriga grundlagsrum.

JO anser, att grundlagsändring är erforderlig om JO:s verksamhetsom­

råde utsträckes till alla som har ämbetsansvar. Enskilda personer synes

nämligen icke kunna innefattas i begreppet ämbets- och tjänstemän. Där­

emot anser JO ändring i regeringsformen obehövlig, därest verksamhets­

området endast utvidgas att omfatta de kommunala tjänstemännen eller

vissa slag av sådana. I 96 § regeringsformen hänvisas till de instruktioner

riksdagen för ombudsmännen utfärdat, och vilka ämbets- och tjänstemän

som avses bör därför kunna bestämmas i instruktionerna.

Socialstyrelsen uttalar, att den föreslagna reformen lämpligast genom­

föres genom ändring av 96 § regeringsformen.

De sakkunnigas förslag att till instruktionen överföra

bestämmelserna om ombudsmännens inbördes behö­

righet har särskilt behandlats av

il/O,

som finner förslaget från flera i

betänkandet angivna synpunkter medföra icke oväsentliga fördelar.

Departementschefen

Den moderna samhällsutvecklingen har medfört, att offentligrättsliga

uppgifter i vidsträckt omfattning anförtrotts kommunala organ och i viss

utsträckning även enskilda institutioner. Trots denna utveckling har den

sedan länge tillämpade grundsatsen, att JO:s tillsyn — liksom MO:s —

34

större roll ur arbetsekonomisk synpunkt, eftersom tillsynens intensitet gi­

vetvis bör avpassas efter behovets styrka och klagomålen på dylika områ­

den i allmänhet får antagas vara relativt fåtaliga.

Enligt förslaget skall jämväl den kommunala förvaltningen stå under

tillsyn av JO, i den mån ämbetsansvar föreligger. Från några remissin­

stansers sida har framförts farhågor för att den kommunala självstyrelsen

härigenom skulle komma att lida intrång. En sådan uppfattning torde

emellertid bero på ett missförstånd. JO:s uppgift är att kontrollera, att de

offentliga organens beslut och övriga åtgöranden står i överensstämmelse

med lag och författning. I den mån lagstiftningen överlämnat åt vederbö­

rande organ att träffa avgörande efter diskretionär prövning, vilket i vid­

sträckt omfattning skett på kommunalförvaltningens område, lärer det

icke tillkomma JO att granska beslutets eller åtgärdens lämplighet. Vad

särskilt angår kommunalrepresentationens verksamhet är det för övrigt

icke ens fråga om någon fullständig legalitetskontroll från JO:s sida. JO:s

tillsyn över ledamöter av beslutande kommunal församling är nämligen en­

ligt förslaget begränsad till de två handlingstyperna tagande av muta och

brott mot tystnadsplikt. Det kan förtjäna tilläggas, att det veterligen aldrig

gjorts gällande, att den av JK utövade tillsynen över kommunalförvaltning­

en skulle ha medfört något intrång i den kommunala självbestämmande­

rätten.

Ej heller i övrigt kan jag finna, att den av de sakkunniga förordade lös­

ningen skulle föranleda några olägenheter av beskaffenhet att böra hindra

förslagets genomförande. Jag biträder därför de sakkunnigas förslag, vilket

tillstyrkts av flertalet remissinstanser.

Utvidgningen av ombudsmännens behörighet bör, på sätt de sakkunniga

föreslagit, ske genom grundlagsändring.

Beträffande frågan om en uppdelning av JO-ämbetet har riksdagen givit

tillkänna, att en sådan åtgärd icke bör ske, med mindre den befinnes ound­

gängligen nödvändig. Även om skälen för en uppdelning kan tänkas öka i

styrka till följd av förslagets genomförande, finnes dock för närvarande

icke tillräckligt stöd för antagandet, att reformen skulle göra ämbetets upp­

delning ofrånkomlig.

Mot de ändringar i regeringsformen, som de sakkunniga i övrigt före­

slagit, har jag icke funnit anledning till erinran. Det synes vara lämpligt ätt,

såsom de sakkunniga föreslagit, låta fördelningen av ämbetsuppgifter mel­

lan justitieombudsmannen och militieombudsmannen utgå ur grundlagen

och i stället regleras i ombudsmännens instruktion.

De sakkunniga har även utarbetat förslag till ny instruktion för riksda­

gens ombudsmän. Förslaget torde lämpligen böra av Kungl. Maj:t föreläg­

gas den riksdag som har att taga slutlig ståndpunkt till grundlagsändring­

arna. De! av de sakkunniga utarbetade förslaget till ändring i strafflagen

torde även få upptagas i annat sammanhang.

De av de sakkunniga upprättade förslagen till ändringar i tjänsteför-

teckningen och personalförteckningen för riksdagens verk kommer att

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956