Prop. 1959:172

('med förslag till lag om ändrad lydelse av 79 § kommunallagen den 18 december 1953 (nr 753)',)

Kungl. Maj:ts proposition nr 172 år 1959

1

Nr 172

Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lag om

ändrad lydelse av 79 § kommunallagen den 18 december

1953 (nr 753); given Stockholms slott den 16 oktober 1959.

Under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet över inrikes- ärenden för denna dag vill Kungl. Maj :t föreslå riksdagen att antaga här­ vid fogade förslag till lag om ändrad lydelse av 79 § kommunallagen den 18 december 1953 (nr 753).

Under Hans Maj :ts

Min allernådigste Konungs och Herres frånvaro:

BERTIL

Rune B. Johansson

Kung!. Ålcij.ts proposition nr 172 år 1959

7

lägenheter röstberättigade invånare, samlade till särskild stämma under en av dem vald ordförande. I flera fall tillkom dock beslutanderätten sock­ nens kommunalstämma. Den allmänt övervakande befogenhet, som tillkom magistraten i stad, anförtroddes antingen åt en särskild styrelse eller åt socknens kommunalnämnd. Bristen på enhetliga och fullständiga regler för förvaltningen av stadsstadgornas uppgifter föranledde emellertid stor osä­ kerhet och vållade flerstädes tvister.

På riksdagens initiativ tillkom år 1898 särskild lagstiftning i ämnet, var­ igenom specialkommuner, benämnda municipalsamhällen, tillskapades så­ som förvaltningsenheter för vården av uppgifterna enligt stadsstadgorna inom områden på landet, som ej utgjorde egna kommuner. För uppkomsten av municipalsamhälle fordrades enligt denna lagstiftning, som hade formen av ett tillägg till förordningen om kommunalstyrelse på landet, endast att Kungl. Maj :t fastställde förordnande, att stadsstadga skulle vara tillämplig för område på landet, som ej utgjorde egen kommun. Lagen fick emellertid sådan utformning att även område, beträffande vilket Kungl. Maj :t före lagändringens ikraftträdande meddelat sådan fastställelse, skulle vara att anse som municipalsamhälle. Åtskilliga sådana samhällen har därför upp­ kommit redan innan municipallagstiftningen genomfördes. I lagen upptogs vidare regler för organisationen av municipalsamhälles förvaltning samt förklarades att bestämmelserna om sådant samhälle ej innebar någon änd­ ring i municipalmedlemmarnas rättigheter och skyldigheter i förhållande till landskommunen. Genom särskilt stadgande tillädes Kungl. Maj :t befo­ genhet att i särskilda fall förordna om undantag från de eljest gällande reg­ lerna för municipalsamhälle.

Den genom 1898 års lagstiftning tillskapade ordningen för bildande av municipalsamhälle, enligt vilken sådant automatiskt uppkom vid Kungl. Maj:ls förordnande om tillämpning av stadsstadga, bibehölls i 1930 års lag om kommunalstyrelse på landet. Det må anmärkas att 1930 års kom­ munallagstiftning huvudsakligen innefattade en formell författningsre­ vision.

Efter stadsstadgornas tillkomst och införandet av regler om bildande av municipalsamhällen har utvecklingen alltmer påtagligt lett till en utjämning av skillnaderna mellan stad och land. På landsbygden har sålunda ett stort antal tätorter vuxit upp och städerna har i icke oväsentlig utsträckning in­ korporerat områden av ren landsbygdskaraktär. På de områden som regleras av stadsstadgorna har denna utveckling — i den mån stadgorna reviderats — avspeglat sig däri, att de nya stadgorna icke ger särskilda regler för städerna utan i stället får generell räckvidd med särregler, där sådana er­ fordras, som anknyter till de faktiska bebyggelseförhållandena såsom dessa kommer till uttryck i stadsplaner och byggnadsplaner. Den kommunala verksamhetens expansion har vidare nödvändiggjort tillskapandet genom en kommunindelningsreform av större kommuner med tillräckliga resurser för att rationellt omhänderha den kommunala verksamheten. I samma mån

8

som den kommunala verksamheten utvecklats har nämligen olägenheterna av små kommunala enheter trätt i dagen; härvid har också frågan om muni- cipalsamhällenas existens tilldragit sig uppmärksamhet. I samband härmed har framhållits att behovet av en särskild kommunform för vården av angelägenheterna i en tätort icke är detsamma som tidigare. Särskilt har understrukits att kommunerna under senare tid visat större villighet än tidigare att sörja för tätorternas behov och det har påpekats att den änd­ rade uppfattningen om behovet av municipalsamhällen såsom särskild för­ valtningsform tagit sig uttryck i minskat antal framställningar om bildande av nya sådana samhällen och i allt flera framställningar om upplösning av bestående samhällen. Till frågan huruvida municipalsamhällsinstitutionen borde definitivt avvecklas tog statsmakterna emellertid ej ställning vid till­ komsten av 1953 års kommunallag. I denna bibehölls möjligheten att bilda nya municipalsamhällen men förutsättningarna härför skärptes. Munici- palsamhälle uppkommer sålunda numera icke automatiskt genom Kungl. Maj :ts förordnande om tillämpning av stadsstadga utan fordrar, såsom förut angivits, därutöver ett särskilt Kungl. Maj :ts beslut om municipalbild- ningen. Detta beslut får dessutom meddelas endast om särskilda skäl före­ ligger därtill. Något sådant beslut har hittills icke meddelats.

Departementschefen

I 79 § kommunallagen regleras förutsättningarna för bildande av muni- cipalsamhälle. I överensstämmelse med den ordning som gällde vid tiden för kommunallagens tillkomst utgår lagen härvid från att särskilda bestäm­ melser gäller för stad på de förvaltningsområden, inom vilka municipalbild- ning kan ifrågakomma, nämligen inom ordnings-, byggnads- och brandvä­ sende samt inom hälsovården. På ordningsområdet förutsättes sålunda ord- ningsstadgan för rikets städer vara gällande och på hälsovårdsområdet utgår lagen från att hälsovårdsstadgan upptager särskilda bestämmelser för stad. Ordningsstadgan för rikets städer har emellertid den 1 januari 1958 ersatts av allmänna ordningsstadgan, och den 1 januari 1960 träder den nya hälsovårdsstadgan i kraft. I motsats till sina föregångare är de nya stad­ gorna uppbyggda så, att de gäller för riket i dess helhet, respektive saknar särskilda bestämmelser för stad. Frånsett önskvärdheten av att formellt bringa lydelsen av 79 § kommunallagen i överensstämmelse med denna senare tillkomna lagstiftning föreligger nu skäl att genom en lagändring jämka lydelsen av nämnda lagrum. Det har nämligen visat sig att med nu gällande lydelse tveksamhet uppkommit rörande de municipalsamhällens ställning, som med stöd av tidigare kommunalrättslig reglering bildats för att förvalta ordningsangelägenheter enligt ordningsstadgan för rikets stä­ der, och det kan förutses att motsvarande tveksamhet efter den nya hälso­ vårdsstadgans ikraftträdande kan komma att råda rörande municipalsam-

Kungl. Maj:ts proposition nr 172 år 1959

Kungi. Maj:ts proposition nr 172 år 1959

9

hällen, som bildats för att omhänderha hälsovårdsuppgifter enligt den nuvarande hälsovårdsstadgans stadsbestämmelser och dessas föregångare.

I formellt hänseende bör anpassningen av 79 § kommunallagen självfallet ske genom att hänvisningen till ordningsstadgan för rikets städer och till vad som är föreskrivet om stad i hälsovårdsstadgan uteslutes.

Fråga uppkommer emellertid om i de uteslutna hänvisningarnas ställe skall träda andra bestämmelser, som möjliggör municipalsamhällsbildning även framdeles för förvaltning av ordnings- och hälsovårdsangelägenheter. Vid besvarandet av denna fråga måste beaktas att utvecklingen sedan lång tid tillbaka tydligt visat, att den kommunala verksamheten kan bedrivas ändamålsenligt och effektivt endast om kommunen har sådan storlek, att den kan bygga upp en kvalificerad förvaltning och har ekonomiska resurser för att kunna fullfölja förvaltningsuppgifterna. Municipalsamhällsbildning innebär en splittring av kommunens resurser och påverkar sålunda ogynn­ samt förutsättningarna för den kommunala förvaltningen. Insikten om sam­ bandet mellan kommunens storlek och dess förmåga att effektivt handha förvaltningen av de kommunala uppgifterna ledde till den stora kommun- indelningsreformen i början av 1950-talet och har på det begränsade område, som förvaltningen genom municipalsamhällen innefattar, kommit till ut­ tryck däri, att under senare år ett förhållandevis stort antal sådana samhäl­ len upplösts efter framställning från samhällenas styrelser. Bakom denna tendens ligger en ökad benägenhet hos landskommunerna att sörja även för tätorternas särskilda behov i medvetande om tätorternas betydelse för kom­ munen i dess helhet. Den ändrade synen på ändamålsenligheten av att bilda municipalsamhällen kom vidare till uttryck vid tillkomsten av 1953 års kommunallag, i det man i denna uppställde kravet på att särskilda skäl skulle föreligga för att ett nytt municipalsamhälle skulle få bildas. Det framgår av de uttalanden som härvid gjordes, att man ansåg tiden börja mogna för en avveckling av municipalsamhällsinstitutionen över huvud taget; man var emellertid icke beredd att då taga slutlig ställning till frågan. De erfarenheter som gjorts sedan 1953 jävar i intet avseende riktigheten av den kritiska inställning till municipalsamhällsinstitutionen, som då kom till uttryck. Anledning har emellertid saknats för statsmakterna att ånyo pröva frågan i hela dess vidd. Endast på ett begränsat område, nämligen i fråga om den kommunala förvaltningen av ordningsangelägenheter enligt all­ männa ordningsstadgan, har ett ställningstagande av statsmakterna blivit aktuellt. Vid ordningsstadgans tillkomst år 1956 gick man emellertid ej in på de principiella frågorna utan inskränkte sig till att genom en ändring i kommunallagens promulgationslag möjliggöra framtida municipalsamhälls­ bildning på ordningsområdet på samma restriktiva villkor, som gäller för sådan samhällsbildning i övrigt, och under framhållande av att det vore fråga om en reglering övergångsvis, som i själva verket knappast torde komma att få någon praktisk betydelse. Vad som då förekom kan sålunda 2 — Bihnng till riksdagens protokoll 1959. 1 sand. Nr 172

10

icke anses tyda på någon återgång till den tidigare uppfattningen om behovet av inunicipalsamhällen.

Med hänsyn till det sagda finner jag att utvecklingen såväl reellt som i vad det gäller lagstiftningen entydigt pekar mot en avveckling av municipal- samhällsinstitutionen. Jag anser därför att några sakliga skäl för att i 79 § kommunallagen bibehålla möjlighet att bilda inunicipalsamhällen för för­ valtning av ordnings- och hälsovårdsangelägenheter icke föreligger.

Allmänna ordningsstadgan och den nya hälsovårdsstadgan är, såsom jag påpekat inledningsvis, så uppbyggda att något utrymme icke finnes för ett förordnande att de — i sin helhet eller i fråga om vissa avsnitt — skall gälla för ett särskilt område inom en kommun men ej i kommunen i övrigt. Uppgifterna blir därmed en angelägenhet för kommunen i dess helhet i motsats till tidigare ordning, då olika bestämmelser, till vilka särskild för­ valtning anslöt sig, kunde komma att gälla i olika delar av kommunen. En annan sak är att genom lokala stadgor särskilda bestämmelser kan fast­ ställas för skilda delar av kommunen. Dessa lokalt gällande föreskrifter föranleder emellertid ej särskild förvaltning i de kommundelar, där bestäm­ melserna gäller. Förvaltningen av uppgifterna är i allmänna ordningsstad­ gan och nya hälsovårdsstadgan reglerad på samma sätt, vare sig uppgif­ terna hänför sig till tätort eller till glesbygd. Med hänsyn till stadgornas uppbyggnad föreligger sålunda ej heller från formella utgångspunkter nå­ got behov av att medge municipalsamhällsbildning för förvaltning av ord­ nings- eller hälsovårdsangelägenheter; sådan samhällsbildning skulle en­ dast innebära att samma förvaltningsuppgifter i en kommun lades på olika organ för olika delar av kommunen och sålunda innebära ett avsteg från principen om kommunen som förvaltningsenhet.

Det anförda torde ge vid handen att de nuvarande hänvisningarna i 79 § kommunallagen till ordningsstadgan för rikets städer och till hälso­ vårdsstadgans bestämmelser för stad bör utgå utan att ersättas med andra regler, som öppnar möjlighet att bilda municipalsamhälle för förvaltning av ordnings- eller hälsovårdsangelägenheter. Den genom ändringen i It § i kommunallagens promulgationslag år 1956 införda möjligheten till sådan samhällsbildning på ordningsområdet torde emellertid tills vidare kunna bibehållas intill dess slutlig ställning tagits till spörsmålet om en avveck­ ling av municipalsamhällsinstitutionen över huvud taget. Jag vill emellertid betona att vad som uttalades i propositionen nr 143/1956 om att ändringen knappast torde få någon praktisk betydelse alltjämt äger giltighet.

I samband med att möjligheten försvinner att framdeles bilda nya muni- cipalsamhällen med stöd av 79 § kommunallagen för förvaltningen av ord­ nings- och hälsovårdsangelägenheter aktualiseras spörsmålet om de på dessa förvaltningsområden bestående municipalsamhällenas ställning. Vid anta­ gandet av allmänna ordningsstadgan meddelades inga bestämmelser i lag i vad mån municipalsamhällen, som bildats för förvaltning av ordnings-

Kungl. Maj:ts proposition nr 172 år 1959

11

uppgifter enligt ordningsstadgan för rikets städer, skulle bestå efter upp­ hävandet av sistnämnda stadga. Ej heller har antagandet av den nya hälso­ vårdsstadgan föranlett några lagregler rörande municipalsamhällen som bildats för att handha hälsovårdsangelägenheter enligt nuvarande hälso- vårdsstadgas stadsbestämmelser eller dessas föregångare. Vid sådant förhål­ lande torde spörsmålet om de nu berörda municipalsamhällenas ställning få avgöras med utgångspunkt i de allmänna principer som gäller för kom­ munalförvaltningen. Härvid är grundläggande att kommunen utgör en en­ het för förvaltningen av de kommunen anförtrodda uppgifterna, oavsett om de i det enskilda fallet hänför sig till kommunmedlemmarna i gemen eller endast till en avgränsad grupp. Avsteg från denna princip kan uppen­ barligen göras endast med stöd i uttryckliga lagregler. Sådana föreligger i reglerna om municipalsamhällsbildning. Dessa bygger på den förutsätt­ ningen att för visst område inom en kommun fordras särskild förvaltning med hänsyn till att för området tillämpas särskilda regler, som icke är gäl­ lande i kommunen i övrigt, varför moderkommunen icke har de erforder­ liga förvaltningsorganen. Då såsom i förevarande fall genom allmänna ord- ningsstadgans och den nya hälsovårdsstadgans ikraftträdande särregle­ ringen av ordnings- och hälsovårdsangelägenheterna inom viss del av kom­ munen upphör och enhetliga regler i stället blir gällande inom hela kom­ munen, bortfaller också behovet av en särskild förvaltning inom den del av kommunen, där särregler tidigare gällt. I överensstämmelse med prin­ cipen om kommunen såsom förvaltningsenhet bör därför municipalsam- hället upphöra och förvaltningsuppgifterna övertagas av kommunen. Något stöd i lag för ett avsteg från denna princip finnes nämligen icke; It § i kommunallagens promulgationslag tillåter endast nybildning av municipal­ samhällen för förvaltning av ordningsangelägenheter enligt allmänna ord- ningsstagan men medger ej att de samhällen, som bestod vid ordningsstad- gans ikraftträdande, får fortsätta som sådana och därmed genombryta prin­ cipen om kommunen som förvaltningsenhet. Och vad det gäller municipal­ samhällen för handhavande av hälsovårdsangelägenheter finnes icke ens någon antydan om att en särförvaltning av hälsovårdsangelägenheterna inom en kommun skall kunna anordnas, sedan nya hälsovårdsstadgan trätt i kraft.

Vid nu angivna förhållanden måste ikraftträdandet av allmänna ordnings­ stadgan och den nya hälsovårdsstadgan anses medföra att municipalsam­ hällen, som bildats för vården av angelägenheter enligt ordningsstadgan för rikets städer, respektive stadsbestämmelserna i gällande hälsovårdsstadga och dessas föregångare, står utan förvaltningsuppgifter. Konsekvensen härav är att de icke kan bestå såsom municipalsamhällen.

Upplösning av municipalsamhällen, som bildats med stöd av bestämmel­ serna i äldre kommunallagar, har i praxis skett på det sättet, att Kungl. Maj :t beslutat om upplösningen och därvid, i förekommande fall, förordnat

Kungl. Maj:ts proposition nr 172 år 1959

12

att vad i vederbörande stadsstadga är föreskrivet för stad alltfort skall äga tillämpning inom det område, som municipalsamhället omfattat. Vidare har i beslutet angivits att vad i 33 § lagen om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning är föreskrivet skall äga tillämpning vid avvecklingen av municipalsamhället.

För upplösningen av de municipalsamhällen, som efter allmänna ord- ningsstadgans och den nya hälsovårdsstadgans ikraftträdande står utan för­ valtningsuppgifter, torde det icke vara erforderligt att Kungl. Maj :t i varje särskilt fall meddelar ett upplösningsbeslut. Dessa samhällen har nämli­ gen till följd av konstruktionen hos de tidigare reglerna om municipalsam- hällsbildning uppkommit automatiskt vid Kungl. Maj :ts förordnande om tillämpning inom deras områden av stadsstadga. När dessa förordnanden vid de nya stadgornas ikraftträdande förfaller, torde samhällena likaså automatiskt upphöra att utgöra förvaltningsenheter.

I anslutning till denna automatiskt skeende upplösning av äldre munici­ palsamhällen uppkommer emellertid den praktiska frågan, hur avveckling­ en av deras förvaltning skall gå till, och det torde vara lämpligt att regler härom meddelas i detta lagstiftningsärende. Härvid torde — i överensstäm­ melse med vad som skett i praxis vid upplösning av municipalsamhällen genom Kungl. Maj :ts beslut — den reglering som skett av motsvarande frågor vid ändring i kommunal indelning böra göras tillämplig. I en över­ gångsbestämmelse bör sålunda föreskrivas att vad som är stadgat i 33 § kommunala indelningslagen skall gälla i tillämpliga delar, när municipal- samhälle upphört eller fått sina uppgifter inskränkta till följd av att ord- ningsstadgan för rikets städer den 24 mars 1868 och hälsovårdsstadgan den 19 juni 1919 upphört att gälla.

Ändringen i 79 § kommunallagen bör träda i kraft den 1 januari 1960, då den nya hälsovårdsstadgan träder i tillämpning.

I enlighet med det anförda har inom inrikesdepartementet upprättats förslag till lag om ändrad lydelse av 79 § kommunallagen den 18 december 1953 (nr 753).

Föredraganden hemställer härefter att Kungl. Maj:t måtte genom pro­ position föreslå riksdagen att antaga förut omnämnda, inom inrikesdeparte­ mentet upprättade förslag till lag om ändrad lydelse av 79 § kommunal­ lagen den 18 december 1953 (nr 753).

Med bifall till denna av statsrådets övriga leda­ möter biträdda hemställan förordnar Hans Kungl. Höghet Regenten, att till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till detta proto­ koll utvisar.

Ur protokollet:

Bo Stenfors

Kungl. Maj:ts proposition nr 172 år 1959

Iduns tf., Esselte, Sthlm 59