Prop. 1960:126

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

1

Nr 126

Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen angående organisatio­

nen av den statliga centrala rationaliseringsverksamheten, m. mgiven Stockholms slott den

4

mars 1960.

- Kungl. Maj :t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av stats­ rådsprotokollet över finansärenden för denna dag, föreslå riksdagen att bi­ falla de förslag, om vilkas avlåtande till riksdagen föredragande departe­ mentschefen hemställt.

GUSTAF ADOLF

G. E. Sträng

Propositionens huvudsakliga innehåll

I anslutning till 1956 års rationaliseringsutrednings och 1958 års bespa- ringsutrednings betänkanden framlägges förslag om effektivisering av den statliga rationaliserings- och revisionsverksamheten.

I propositionen fastslås behovet av en central rationaliseringsverksamhet inom statsförvaltningen. I fråga om denna verksamhet uttalas bl. a., att orga- nisationsundersökningarna inom förvaltningen i ökad omfattning bör inne­ fatta realprövning i besparingssyfte av myndigheternas bestående verksam­ het. Den överblick och erfarenhet av statsförvaltningen som en sådan verk­ samhet kräver förutsättes skola tillgodoses genom ett samspel mellan orga­ nisatorisk expertis och administrativ sakkunskap. I propositionen konstate­ ras vidare behovet av en på rationaliserings- och besparingsfrågor inriktad central remissverksamhet. Härvid framhålles nödvändigheten av en helhets­ syn på förvaltningen även inom denna verksamhet. Remissverksamheten föreslås därför skola tillförsäkras närmare sakkunskap beträffande myndig­ heternas organisation och deras sätt att arbeta.

Beträffande revisionsverksamheten föreslås, att den kamerala efter- granskningen av det statliga räkenskapsmaterialet utvecklas mot en ökad grad av sakrevision, överhuvudtaget förordas en intensifiering av den sak- revisionella verksamheten. Denna verksamhet förutsättes som hittills kom­ ma alt bedrivas under fria arbetsformer.

1

Bihang till riksdagens protokoll 1960. 1 samt. AV 126

Kungl. Maj.ts proposition nr 126 år 1960

3

Utdrag av protokollet över finansärenden, hållet inför Hans

Maj:t Konungen i statsrådet å Stockholms slott den

4

mars 1960.

Närvarande:

Statsministern

E

rlander

,

ministern för utrikes ärendena

U

ndén

,

statsråden

N

ilsson

, S

träng

, A

ndersson

, L

indström

, L

ange

, L

indholm

, S

koglund

,

E

denman

, N

etzén

, J

ohansson

,

af

G

eijerstam

.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anför che­ fen för finansdepartementet, statsrådet Sträng.

I årets statsverksproposition har jag under sjunde huvudtiteln, punkten 5, erinrat om att 1956 års rationaliseringsutredning den 12 juni 1959 framlagt betänkande angående den statliga centrala rationaliserings- och revisions­ verksamhetens organisation (SOU 1959: 22). Jag förklarade mig därvid helt dela den av riksdagen vid ett flertal tillfällen redovisade uppfattningen, att de med den statliga rationaliseringsverksamheten sammanhängande proble­ men snarast borde lösas. Då beredningen av ärendet ännu inte var avslutad, kunde något ställningstagande i frågan emellertid inte redovisas i stats­ verkspropositionen.

Jag anhåller nu att få ta upp frågan om den statliga centrala rationalise­ ringsverksamheten, m. m., till behandling. Därvid torde få redovisas dels rationaliseringsutredningens betänkande, dels förslag av 1958 års bespa- ringsutredning i dess betänkande Besparingar inom statsverksamheten (SOU 1959: 28) rörande den statliga rationaliseringsverksamheten m. m. jämte i ärendena avgivna remissyttranden.

I. Inledning

Jämlikt Kungl. Maj:ts bemyndigande den 29 juni 1956 tillkallades sju ut­ redningsmän1 med uppdrag att överväga den statliga rationaliseringsverk- samhetens organisation och fortsatta bedrivande.

1 Utredningsmän har varit dåvarande generaldirektören, numera statsrådet M. I. C.-H. Nord­ lander, ordf., dåvarande ledamöterna av AK, numera drätseldirektören G. L. Andersson i Möln­ dal (t. o. m. den 8 mars 1957) och fabrikören H. F.lCarlsson i Tibro, ledamoten av AK, metall­ arbetaren H. L. Gustavsson i Stockholm'Jfr. o. m. den 9 mars 1957), expeditionschefen, t.f. generaldirektören I. Löfqvist, dåvarande kanslichefen, numera direktören E. Olsson (fr. o. in. den 26 oktober 1956 efter Kungl. Maj: ts bemyndigande samma dag), ledamöterna av AK, bankdirektören C. G. Rcgnéll och lantbrukaren A. L. Rubbestad (t. o. m. den 19 december 1958) samt förutvarande statssekreteraren, direktören T. G. Wärn. Såsom experter har biträtt kansli­ chefen hos riksdagens revisorer P. A. Dahlberg, krigsrådet E. I. Insulander, statskommissarien K. E. Jerdenius, dåvarande kanslichefen, numera överdirektören K. A. Lindbergson, byrådi­ rektören, t. f. kanslichefen P. A, V. Tammelin och byråchefen N. G. E. Wlldeman.

4

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

I utredningsdirektiven erinras inledningsvis om att den statliga rationali- seringsverksamheten behandlats i ett flertal utredningar, bl. a. 1949 års rationaliseringsutredning (SOU 1950:8), vars förslag av olika skäl inte kom att realiseras. Målsättning för den statliga rationaliseringsverksamhe- ten borde enligt direktiven vara densamma som 1949 års rationaliseringsut­ redning angivit, nämligen planmässigt vidtagande av åtgärder som kan medverka till att den statliga verksamheten utövades enklare, snabbare och mera ekonomiskt än förut utan att säkerheten otillbörligt åsidosättes.

I fråga om de organisatoriska formerna för rationaliseringsverksamhetens bedrivande erinrades i direktiven om att 1949 års utredning förordat en sammanslagning av statskontoret, statens sakrevision och statens organisa- lionsnämnd. Denna fråga borde ånyo bli föremål för övervägande. Även andra lösningar syntes möjliga exempelvis en sammanslagning av statskon­ toret och organisationsnämnden eller en komplettering av de befintliga organens nuvarande resurser eller en överflyttning dem emellan av vissa ar­ betsuppgifter. En eventuell sammanslagning av statskontoret med annan eller andra myndigheter förutsattes aktualisera ett överförande av sådana arbetsuppgifter hos ämbetsverket som är artskilda från rationaliseringsverk- samheten till annat organ.

Slutligen borde utredningen överväga den lämpligaste ordningen för be­ redning av rationaliseringsärenden inom Kungl. Maj:ts kansli.

över rationaliseringsutredningens betänkande har yttranden avgivits av överbefälhavaren, armétygförvaltningen, marinförvaltningen, flygförvalt­ ningen, försvarets förvaltningsdirektion, försvarets civilförvaltning, försva­ rets fabriksstyrelse, arbetsmarknadsstyrelsen, generalpoststyrelsen, telesty­ relsen, järnvägsstyrelsen, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, vattenfallssty­ relsen, byggnadsstyrelsen, statskontoret, generaltullstyrelsen, riksräken- skapsverket, statens sakrevision, statens organisationsnämnd, riksarkivet, lantbruksstyrelsen, domänstyrelsen, medicinalstyrelsen, centrala sjukvårds­ beredningen, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Stockholms, Östergöt­ lands, Jönköpings, Kronobergs, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Jämt­ lands län, polisväsendets organisationsnämnd, statens lönenämnd, överrevi­ sorerna vid statens järnvägar, överrevisorerna för väg- och vattenbyggnads- väsendet, överrevisorerna vid statens vattenfallsverk, Svenska stadsförbun­ det, Svenska landskommunernas förbund, Tjänstemännens centralorganisa­ tion, Sveriges akademikers centralorganisation och Statstjänstemännens riks­ förbund.

Huvuduppgiften för 1958 års besparingsutredning har enligt direktiven varit att förutsättningslöst undersöka besparingsmöjligheterna över hela statsbudgeten. De synpunkter och förslag som utredningen framfört i sitt betänkande bar i allmänhet upptagits till behandling under vederbörande punkter i årets statsverksproposition. Som ett led i sitt arbete har utred­ ningen också gått in på frågan om den statliga förvaltningen och rationali-

Nämndens nuvarande organisation framgår av en organisationstablå, här intagen som

bilaga 1.

Det åligger nämnden att planlägga och i samverkan med vederbörande verk utföra organisationsundersökningar inom statliga förvaltningsgrenar. Nämnden skall vidare anordna utbildning av deltagare i sådana organisa- lionsundersökningar och i övrigt i möjligaste mån ge råd och sprida upp­ lysning i frågor, som faller inom nämndens verksamhetsområde.

Planläggningen av nämndens verksamhet inom den civila statsförvalt­ ningen har hittills skett på så sätt att förslag till flerårsplan uppgjorts, som diskuterats med representanter för finansdepartementet och reviderats tid efter annan. Uppdraget att verkställa organisationsundersökning hos en myndighet erhåller nämnden av Kungl. Maj :t. Den ordning i vilken organi- sationsundersökningarna inom försvarsväsendet ägt rum har beslutats i sam­ råd mellan nämnden och försvarsgrenscheferna.

Nämndens organisationsundersökningar brukar med hänsyn till sin om­ fattning och natur indelas i olika typer. En fullständig organisationsunder­ sökning innebär, att ett ämbetsverks hela organisation och samtliga arbets- uppgifter genomgås. I den mån effektivisering bedömes vara möjlig, utar­ betas därefter detaljerade förslag beträffande verkets organisationsstruktur, arbetsmetoder och arbetshjälpmedel, personalbehov, lokaler m. m.

Organisationsundersökningar, som omfattar endast vissa bestämda arbets-

uPP§ifter,

brukar benämnas horisontella eller funktionella undersökningar.

Dessa undersökningar kan antingen vara begränsade till en myndighet eller gå horisontellt genom flera myndigheter.

Övriga centrala rationaliseringsorgan är

centrala sjukvårdsberedningen,

försvarets förvaltningsdirektion

och

polisväsendets organisationsnämnd.

Hos

de affärsdrivande verken, vissa centrala militära förvaltningsmyndigheter, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen och generaltullstyrelsen förekommer in­ terna rationaliserings-, organisations- eller arbetsstudieavdelningar av stundom inte obetydlig storlek. Häribiand må även nämnas statsdeparte- mentens organisationsavdelning.

Hos statsorgan, som inte har egna avdelningar för kontorsorganisatorisk eller teknisk rationalisering, finns regelmässigt särskilt förordnade

organisa­

tions föredragande,

vilka vid sidan av övriga arbetsuppgifter har att följa

myndighetens verksamhet och föreslå de åtgärder som anses kunna leda till förenklingar eller besparingar. Organisationsföredragande skall även söka hos myndighetens befattningshavare väcka intresse för rationalise- ringsåtgärder.

€

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

2, Revisionsorgan

Riksräkenskapsverket

är central myndighet för kontrollen över den stat­

liga medelsförvaltningen och för därmed sammanhängande frågor. Dess sty­ relse utgöres av en generaldirektör såsom chef för verket samt fem byråche-

8

kontroll ur medelsförvaltningssynpunkt eller för undersökningar hos läns­ styrelser, lokala skattemyndigheter eller utmätningsman i fråga om skatte- uppbörd och skatteindrivning.

Revisionsbyråernas granskningsuppgifter är inte begränsade till en for­ mell och kameral revision. På grund av den allmänna föreskriften i äm­ betsverkets instruktion att vid räkenskapsgranskningen skall kontrolleras, att vid förvaltningen av kronans medel och andra tillgångar nödig sparsam­ het och statens bästa iakttagits, har ämbetsverket såväl rätt som skyldighet att utföra även en sakrevisionell granskning vid sidan av den kamerala. Re­ visionsverksamheten har därför kommit att i viss utsträckning inriktas även på systematiska undersökningar med stöd av eller utanför det egentliga rä- kenskapsmaterialet — i syfte att pröva ändamålsenligheten i myndigheter­ nas ekonomiska dispositioner.

De åligganden som sammanhänger med den centrala riksbokföringen an­ kommer på budgetbyrån. Dessa avser dels den löpande riksbokföringen, dels riksbokslutet. Den löpande riksbokföringen sker på grundval av de kassa- rapporter som månatligen inkommer till riksräkenskapsverket från de myn­ digheter som har ställning som huvudförvaltningar.

Riksbokslutet upprättas på grundval av inkommande huvudböcker för huvudförvaltningarna. Därefter skall budgetbyrån genom ytterligare gransk­ ning kontrollera, att huvudböckerna upprättats i enlighet med gällande fö­ reskrifter, att de redovisningshandlingar som skall biläggas huvudböckerna föreligger och är behörigen upprättade och att överåriga balansposter inte kvarstår i räkenskaperna, allt i den mån sådan kontroll inte skett vid den granskning som verkställts i samband med riksbokslutet. Budgetbyrån skall härjämte upprätta eller granska förslag till räkenskapsformulär för de olika myndigheterna samt i övrigt inom området för byråns verksamhet ut­ öva tillsyn beträffande räkenskapsväsendet. Den årliga approximativa be­ räkningen rörande utfallet av statsregleringen utföres av budgetbyrån.

Finansstatistiska byrån upprättar förslag till beräkning av statsverkets in­ komster vid nästkommande statsreglering. Ämbetsverkets årsbok utarbetas av tinansstatistiska byrån. För statsdepartementens räkning sammanställer byrån vidare på grundval av myndigheternas räkenskaper specifikationer av beräknade och redovisade utgifter för statliga myndigheters avlönings- och omkostnadsanslag. Dessa sammanställningar utnyttjas även inom ämbets­ verket för kontroll av' att maximerade anslagsposter inte överskrides utan vederbörligt tillstånd. I övrigt utföres inom byrån de särskilda finanstatis­ tiska undersökningar och upprättas den statistik som erfordras inom äm­ betsverket i första hand för fullgörandet av inkomstberäkningsarbetet.

Statens sakrevision

utgöres av en ordförande, som är chef för revisionen,

en ställföreträdare för denne samt ytterligare sju ledamöter, representeran­ de såväl allmänna intressen som statlig och enskild förvaltningsverksamhet. Vidare finnes inrättat ett kansli med eu kanslichef som chef och ledare för det dagliga arbetet vid revisionen. Personalstyrkan uppgår till sammanlagt

Kungi. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

9

25 befattningshavare enligt gällande personalplan. Personalförteckningen upptager, förutom kanslichefen, som är placerad i lönegrad Bp 4, 4 byrå­ direktörer i högst lönegrad Ae 26 och 1 i högst lönegrad Ae 24, 5 förste reviso­ rer i högst lönegrad Ae 23 och 3 i högst lönegrad Ae 21 samt 4 revisorer i högst lönegrad Ae 19. Dessutom finns kvinnlig biträdespersonal och vakt­ personal samt viss extra personal. Sakrevisionen arbetar f. n. på tre avdel­ ningar.

Sakrevisionens arbetsområde omfattar statlig och statsunderstödd verk­ samhet i den män inte Kungl. Maj:t särskilt förordnar, att visst förvalt­ ningsområde eller viss verksamhet skall undantagas från sakrevisionens granskning. Numera är endast de statliga bolagen undantagna.

Det åligger sakrevisionen att utöva tillsyn över att den verksamhet som faller under dess granskning anordnas på ett ändamålsenligt, planmässigt och sparsamt sätt. Revisionen skall bl. a. tillse, att statens inkomster infly­ ter utan att onödiga kostnader förorsakas statsverket, att skäligt vederlag erhålles för av staten tillhandahållna prestationer, att, där myndighet bedri­ ver upphandling, tillverkning, försäljning eller ekonomisk verksamhet i öv­ rigt, affärsmässiga grunder tillämpas samt att granskade myndigheters or­ ganisation är den lämpligaste för arbetsuppgifternas utförande.

Specialrevisioner

finns f. n. inom försvarets civilförvaltning, arbetsmark­

nadsstyrelsen, generaltullstyrelsen, lantbruksstyrelsen, medicinalstyrelsen, generalpoststyrelsen, telestyrelsen, järnvägsstyrelsen, vattenfallsstyrelsen och domänstyrelsen. Väsentliga skiljaktigheter föreligger mellan de olika spe­ cialrevisionerna med avseende å såväl arbetsuppgifter som arbetssätt. Ge­ mensamt för samtliga är emellertid, att de för rättelse av iakttagna felaktig­ heter äger befogenhet att framställa revisionsanmärkningar samt att veder­ börande centrala förvaltningsmyndighet kan ålägga redogöraren ersättnings­ skyldighet.

Slutligen må nämnas — bortsett från de speciella kontrollorgan som riks­ dagen äger — de

överrevisorer

som Kungl. Maj :t förordnar för särskilda för­

valtningsområden. Särskilda överrevisorer förekommer sålunda för statens järnvägars, väg- och vattenbyggnadsverkets och statens vattenfallsverks ämbetsområden.

Kurtgl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

3. Statskontorets remissverksamhet

Av den lämnade redogörelsen torde ha framgått, att organisationsnämn- dens verksamhet huvudsakligen är inriktad på organisationstekniska under­ sökningar inom statsförvaltningen, under det att riksräkenskapsverket och statens sakrevision väsentligen ägnar uppmärksamhet åt den rcdovisnings- tekniska och den ekonomiskt betonade verksamheten inom statsförvalt­ ningen. Statens sakrevision intar emellertid en mellanställning såtillvida att

10

Knngl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

den vid sin granskning även kommer in på organisatoriska spörsmål och ra- tionaliseringsfrågor i övrigt.

En i viss mån olikartad uppgift på det organisatoriska och ekonomiska området har

statskontoret

att fylla i sin egenskap av ett allmänt utrednings-

och remissorgan, främst i frågor rörande statshushållningen. Även statskon­ toret skall visserligen ägna sin uppmärksamhet åt att gällande författningar iakttas och att vid ärendenas behandling tillbörlig hänsyn tas till tidigare ställningstaganden och allmän förvaltningspraxis. Såsom remissorgan blir emellertid detta ämbetsverk även i tillfälle att redan på ett förberedande sta­ dium pröva lämpligheten av föreslagna förvaltningsföreskrifter och ifråga­ satta ändringar av förvaltningsorganens arbetsuppgifter.

Enligt sin instruktion har statskontoret utöver remissärendena anförtrotts dels vissa finansförvaltande och finanskontrollerande uppgifter såsom låne­ rörelse, fondförvaltning, anordningsärenden och checkräkningskontroll, dels bestyret med prövning av frågor om pension, dels ock arbetsuppgifter som central instans på det tryckeritekniska området, upprättande av statsliggare m. m. : fj

Statskontorets styrelse utgöres av en generaldirektör och chef samt såsom ledamöter fem statskommissarier. Statskommissarierna förestår var sin byrå, nämligen första utgiftsbyrån, andra utgiftsbyrån, kassabyrån, fond­ byrån och pensionsbyrån. I anslutning till fondbyrån finns en ombudsman- naexpedition, som förestås av en byrådirektör och ombudsman, samt en räntekammare. Statskontorets personal uppgår till sammanlagt 106 befatt­ ningshavare.

Statskontorets nuvarande organisation belyses av en organisationstablå, här intagen som

bilaga 3.

På utgiftsbyråerna och kassabyrån ligger tyngdpunkten av arbetsuppgif­ terna i fråga om remissverksamheten. På första utgiftsbyrån handlägges re­ misser från sex departement och på andra utgiftsbyrån remisser från fem departement samt ärenden rörande oförutsedda utgifter. Till kassabyrån hänföres bl. a. huvuddelen av remisserna av kommittébetänkanden och de­ partementspromemorior. På kassabyrån ankommer vidare att upprätta stats- liggaren och handhava checkräkningskontrollen. Under kassabyrån lyder slutligen såsom en särskild avdelning tryckeriexpeditionen.

Fondbyrån svarar för statskontorets räkenskaper, meddelar och expedie­ rar utanordningsbeslut samt handlägger ärenden rörande räkenskapsfrågor, fondlörvaltning och lånerörelse av olika slag. Byrån svarar vidare för ämbets­ verkets kassavalv och handlägger ärenden om skyldighet att utgiva stäm­ pelavgift m. m.

Pensionsbyrån slutligen handlägger ärenden angående pension för civila och militära befattningshavare och pensioner för efterlevande till sådana be­ fattningshavare.

Kungl. Maj.is proposition nr i26 år 1060

11

III. Rationalisermgsutredningens allmänna överväganden jämte yttranden

1. Det centrala rationaliseringsorganet

Utredningen

Rationaliseringsulredningen anser det uppenbart, att det bör finnas ett statligt organ med uppgift att centralt leda och övervaka rationaliserings- arbetet inom statsförvaltningen. Detta innebär likväl inte, att detta organ självt direkt skall utföra alla rationaliseringsundersökningar eller att all sakkunskap inom rationaliseringsområdet bör samlas där. Speciella ratio- naliseringsenheter bör liksom f. n. finnas inom myndigheter, vars verk­ samhet är av huvudsaklig teknisk art eller eljest inrymmer omfattande och för verket speciella problem, som påkallar en fortlöpande översyn och nöd­ vändiggör full arbetsinsats av ett flertal rationaliseringsexperter. För dessa myndigheters vidkommande, främst affärsverken och de centrala militära förvaltningarna, bör det centrala rationaliseringsorganets roll begränsas till huvudsakligen vissa samordnande funktioner.

I princip bör förvaltningsorganen själva bedriva den dagliga och fort­ löpande rationaliseringen inom sina respektive arhetsområden. Med hän­ syn härtill kan det vara motiverat att såsom en utbyggnad av organisations- föredragandeinstitutionen inrätta särskilda rationaliseringsenhcter även hos verk av något mindre storlek. Frågan härom torde få bedömas i varje särskilt fall, men normalt bör dessa enheter inte dimensioneras efter vad som kan vara behövligt för att lösa större uppgifter av engångsnatur.

Det centrala rationaliseringsorganets arbetsområde bör enligt utredning­ en inte omfatta de statliga bolagen. Dessa har nämligen i sin ekonomiska resultatredovisning en sporre att ständigt hålla sin uppmärksamhet riktad på möjligheterna att effektivisera verksamheten. Beträffande icke-statliga institutioner, som uppbär statsbidrag, bör hinder i och för sig inte föreligga mot att organet biträder vid en rationaliseringsundersökning, om det i det särskilda fallet befinnes möjligt. Organet bör emellertid inte dimensione­ ras för en sådan verksamhet. De förhållanden som råder inom försvarsvä- sendet är enligt utredningen inte så särpräglade, att några fördelar skulle vara att vinna genom att inrätta ett speciellt centralt rationaliseringsorgan inom försvaret. Liksom hittills bör det centrala rationaliseringsorganets ar­ betsområde därför omfatta jämväl försvaret. Detta gäller även beträffande den övervakande verksamheten i fråga om kontorsrationaliseringen inom försvarets regionala och lokala enheter.

Vad angår rationaliseringsorganets arbetsuppgifter och arbetsmetoder anser rationaliseringsutredningen det inte lämpligt att fastlägga dessa ge­ nom bestämda direktiv. Utredningen betonar vikten av att resurserna sät­ tes in på sådana uppgifter som relativt sett synes erbjuda de största möj­ ligheterna till rationaliseringsvinster. Detta förutsätter, att arbetet bedrives efter en omsorgsfullt uppgjord plan.

12

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

En viktig arbetsuppgift för det centrala rationaliseringsorganet bör enligt utredningen vara att undersöka möjligheterna att förenkla och förbilliga statsverksamheten genom en sammanslagning av olika organ eller genom en omfördelning av arbetsuppgifter som nu ankommer på olika organ. Vertikala totalundersökningar bör därvid sättas in på områden, där det på grundval av verkställda preliminära överväganden eller eljest finns anled­ ning att genomföra en dylik. Som en annan väsentlig uppgift för rationa­ liseringsorganet nämner utredningen horisontella undersökningar för om­ råden och rutiner som är gemensamma för statsförvaltningen. I centralorga­ nets uppgifter bör vidare ingå skriftlig och muntlig upplysningsverksam­ het i rationaliseringsfrågor.

Även om utredningen ansett sig böra framhålla den principiella skillna­ den mellan rationaliseringsverksamhet i egentlig bemärkelse och den verk­ samhet som syftar till att framställa förslag till begränsning eller återhåll­ samhet i statshushållningen, måste också ett rationaliseringsorgan ha be­ fogenhet att pröva, om nyttan av vissa arbetsuppgifter står i rimlig propor­ tion till kostnaderna för desamma. Organet bör därför exempelvis vara be­ fogat att ta initiativ till författningsändringar för att undanröja hinder för en rationellare förvaltningsprocedur. Sålunda kan stundom skäl föreligga för att undersöka möjligheterna att förenkla gällande regler för statens bi- dragsverksamhet. Inte minst med hänsyn till den snabba samhällsutveck­ lingen kan det finnas skäl för rationaliseringsorganet att även undersöka i vilken mån vissa nuvarande arbetsuppgifter hos myndigheterna kan av­ vecklas. Å andra sidan betonar utredningen, att effektiviseringen inte får drivas så långt, att den kommer i konflikt med det grundläggande rätts- säkerhetskravet. Likaså får beaktas, att kostnadsminskningar hos en myn­ dighet inte motverkas av fördyringar och merarbete hos en annan eller hos allmänheten.

En betydelsefull uppgift för det centrala rationaliseringsorganet bör vara att tillse, att de tekniska hjälpmedel som nu finnes eller som successivt kommer fram utnyttjas även inom statsförvaltningen i hela den utsträck­ ning som är motiverad ur ekonomiska och andra synpunkter. Sålunda tor­ de exempelvis utvecklingen på elektronikens område inom en nära fram­ tid komma att vidga möjligheterna till ytterligare rationalisering av kon­ torsarbetet. Det centrala rationaliseringsorganet torde i nu berörda hän­ seenden kunna biträda myndigheterna med systemuppläggningen för data­ behandling, blankettyper och blankettsystem i övrigt, planering och inred­ ning av kontors- och arkivlokaler m. m.

Genom det centrala rationaliseringsorganet bör slutligen bedrivas en viss utbildningsverksamhet. Utbildning i form av kursverksamhet bör få ett koncentrerat och konkret innehåll och omfatta såväl det centrala orga­ nets egen personal som personal inom de speciella rationaliseringsenheter- na och myndigheternas organisationsföredragande. Någon egentlig utvidg­ ning av den kursverksamhet som hitintills bedrivits inom organisations- nämnden bör dock enligt utredningens mening ej ske.

13

Den långa tid som åtgått för vissa av organisationsnämndens undersök­ ningar påtalas av utredningen. I viss mån beror tidsutdräkten på den onor­ malt stora personalavgången hos nämnden. Löne- och anställningsvillko­ ren i rationaliseringsorganet bör därför förbättras. Förenkling och större snabbhet torde även kunna vinnas genom att anlita personal, som redan är förtrogen med undersökningsområdet, för det förberedande arbetet. Ut­ redningen framhåller vidare, att man bör begränsa undersökningarna till de områden där väsentliga förbättringar och besparingar kan ernås och så­ ledes avstå från att fullfölja arbetet på avsnitt, där vinsterna skulle stå i sämre proportion till arbetsinsatsen.

Den bästa garantin för att befogade rationaliseringsåtgärder verkligen genomföres, erhålles, menar utredningen, om undersökningarna utföres i så intim kontakt med de berörda organen, att man från deras sida är be­ redd att acceptera det resultat centralorganet kommer till. Därigenom för­ enklas både redovisningen av rationaliseringsförslagen och dessas fortsatta handläggning. Skulle trots allt delade meningar uppkomma mellan ratio­ naliseringsorganet och vederbörande verk ankommer det enligt utredning­ ens mening på rationaliseringsorganet att bedöma om frågan är av sådan betydelse att den bör underställas Kungl. Maj:t. I de fall undersöknings- uppdraget givits av Kungl. Maj :t bör förslaget i sin helhet redovisas di­ rekt hos Kungl. Maj :t. I fråga om formerna för beredningen av rationalise- ringsfrågorna inom Kungl. Maj:ts kansli förordas inte någon ändring av nuvarande förhållanden.

Reservation och särskilda yttranden

Mot majoritetens förslag har en ledamot1 av rationaliseringsutredningen reserverat sig. Vidare har fem av utredningens experter avgivit särskilda yttranden. I det följande torde få redovisas reservantens principiella över­ väganden beträffande såväl den egentliga rationaliseringsverksamheten som den allmänna remissverksamheten.

Reservanten delar i huvudsak utredningsmajoritetens uppfattning om be­ hovet av ett centralt rationaliseringsorgan och dettas verksamhetsområde och arbetsuppgifter. Väsentligt är enligt reservantens mening, att organet har en god överblick över statsförvaltningen, så att rationaliseringsverksam­ heten i första hand kan koncentreras på betydelsefulla, principiella fråge­ ställningar och uppgifter som erbjuder de största möjligheterna till ratio­ naliseringsvinster. Utan en sådan överblick blir rationaliseringsarbetet lätt en planlös reaktion på från olika håll väckta förslag. Det är därför angeläget, att organet äger tillgång till förvaltningsmässigt utbildad personal.

Ur rationaliseringssynpunkt är det självfallet även av största vikt, att alla de organisations- och planläggningsfrågor som framlägges såsom förslag i betänkanden eller väckes av olika myndigheter på ett så tidigt stadium som möjligt och före förslagens genomförande underkastas en ingående gransk­ ning av ett sakkunnigt remissorgan, som skall ha att bedöma om och hur

1 Löfqvist.

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

14

Kungl. Maj.ts proposition nr 126 år 1960

de nydaningar som föreslås skall kunna infogas i eller anknytas till den be­ fintliga förvaltningsapparaten.

Enligt reservantens mening föreligger ett mycket stort behov av en på rationaliseringssträvandena i betydelsefulla frågor inriktad remissverksam­ het. Reservanten anser vidare, att denna verksamhet är beroende av och i mycket griper in i det egentliga rationaliseringsarbetet, sådant som det en­ ligt utredningens förslag i fortsättningen bör bedrivas. Den lämpligaste orga­ nisationen av rationaliseringsverksamheten synes därför vara, alt det till­ skapas ett organ, vars dominerande arbetsuppgift bör bli att jämte en en­ bart på rationaliseringssträvandena inriktad remissverksamhet bedriva rationalisering i egentlig bemärkelse i huvudsaklig överensstämmelse med de riktlinjer som utredningen uppdragit.

Den av reservanten sålunda förordade koncentrationen av den centrala remissverksamheten på ärenden med anknytning till rationaliserings- och övriga organisationsfrågor torde enligt hans åsikt kunna vinnas genom ett avskiljande från statskontoret av de s. k. expeditionschefsremisserna. Till skillnad mot utredningsmajoriteten bedömer reservanten värdet av dessa re- misser såsom mera ringa. En del av expeditionschefsremisserna torde sålun­ da kunna helt avvaras, bl. a. genom den utveckling av Kungl. Maj :ts kansli som ägt rum under senare år, medan andra ärendegrupper med fördel skulle kunna överföras på andra bestående myndigheter såsom statens lönenämnd och riksräkenskapsverket.

Två av utredningens experter1 ansluter sig i särskilda yttranden till re­ servantens förslag angående den centrala remissverksamhetens bedrivande. Ytterligare två av experterna2 förordar, att arbetsuppgifterna för remissor­ ganet i huvudsak skall bibehållas oförändrade.

Yttranden

Behovet av ett centralt rationaliseringsorgan vitsordas genomgående av remissinstanserna.

Även i fråga om arbetsområdet tillstyrkes förslaget i allmänhet.

Statens organisationsnamnet

finner det föreslagna området något större än

nämndens nuvarande, eftersom det skulle omfatta även försvarets högre staber. Nämnden föreställer sig även, att det finns skäl att räkna med ett i förhållande till vad utredningen tänkt sig större engagemang på det kom­ munala och eljest statsbidragsberättigade området.

Gränsdragningen mellan det centrala organet och de interna rationalise- ringsenheter som finns hos vissa verk har berörts i flera yttranden. Sålun­ da framhåller

flygförvaltningen,

att det inom ett så utpräglat militärt-tek-

niskt verk som detta i första hand bör få ankomma på verket självt att om­ besörja rationaliseringsundersökningar. Liknande synpunkter anlägges av

försvarets förvaltningsdirektion,

som anser, att den icke-administrativa ra­

tionaliseringsverksamheten inom försvaret berör så skilda verksamhetsom­ råden och olikartade problem, att det kan ifrågasättas, om det är möjligt att

1 Dahlberg och Insulander.

• Jerdenius och Lindbergson.

Kungl. Maj:Is proposition nr 126 år 1960

15

sammanföra dem till ett organ. Flera affärsverksstyrelser, närmast

telesty­

relsen

och

vattenfallsstyrelsen

betonar, att det centrala rationaliserings-

organets verksamhet inte får innebära något intrång i verkens eget ratio- naliseringsarbete. Åtskilliga myndigheter, däribland

riksräkenskapsverket,

framhåller också vikten av att organet har ett gott samarbete med myndig­ heterna.

Även i fråga om arbetsuppgifterna har flertalet myndigheter tillstyrkt utredningens förslag.

Länsstyrelsen i Östergötlands län

betonar

särskilt, att arbetsuppgifternas relation till de nedlagda kostnaderna bör agnas nödig uppmärksamhet.

Försvarets civilförvaltning

anser i likhet med reservanten, att, om ett

centralt rationaliseringsorgan skall fungera så effektivt som möjligt, bör alla betydelsefulla problem av organisatorisk art handläggas där, således även remisser i organisatoriska frågor. Liknande synpunkter anföres mer eller mindre uttryckligt av

generalpoststyrelsen, riksräkenskapsverket, sta­

tens sakrevision, länsstyrelserna i Stockholms, Kronobergs, Älvsborgs

och

Jämtlands län,

och

Statstjänstemännens riksförbund

samt en

reservant in­

om statskontoret.

Statskontoret

framhåller, att kontorsrationaliseringen inte bör ha en allt­

för framträdande plats bland rationaliseringsorganets uppgifter.

Länsstyrel­

sen i Stockholms län,

som ställer sig kritisk till organisationsnämndens hit­

tillsvarande arbete, understryker, att rationaliseringsarbetet måste ha en materiell sida och inte endast innebära rutinomläggningar o. d.

Statens organisationsnämnd

anser, att utredningen i viss mån överbetonat

rationaliseringsvinsterna genom sammanslagning av myndigheter. En par­ tiell sammanslagning kan ofta vara ett fördelaktigare alternativ. Liknande syn­ punkter anlägges av

Tjänstemännens centralorganisation. Lantbruksstyrel-

sen,

som i stort sett ställer sig kritisk mot organisationsnämndens hittillsva­

rande arbete, framhåller, att det centrala rationaliseringsorganet bör fungera som en depå, från vilken experter kunde detacheras till myndigheterna.

Kursverksamheten har berörts bl. a. av

marinförvaltningen,

som i mot­

sats till utredningen anser, att rationaliseringsorganet i större utsträckning än organisationsnämnden hittills gjort bör engagera sig i fortlöpande ut­ bildning av rationaliseringsmän på det administrativa området. Även

för­

svarets förvaltningsdirektion

betonar kursverksamhetens betydelse. Beho­

vet av en välfungerande rådgivnings- och upplysningsverksamhet understry- kes särskilt av

väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, generaltullstyrelsen, lant-

bruksstyrelsen

och

länsstyrelsen i Älvsborgs län.

Flertalet av remissinstanserna har tillstyrkt eller lämnat utan erinran vad utredningen förordat beträffande rationaliseringsorganets arbetsme­ toder.

Statens organisationsnämnd

betonar därvid vikten av att organisa-

tionsundersökningarna göres snabbare, men påpekar, att förbisedda detal­ jer kan vara till mycket hinder. Nämnden framhåller också, att nulägesbc- skrivningar är betydelsefulla vid övergång till maskinell databehandling.

Något kritisk ställer sig

Statst jänstemännens riksförbund,

som anser, att

arbetsmetoderna för både den centrala och dccentrala rationaliseringsverk-

16

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

samheten kommit i bakgrunden i utredningsförslaget. Förslagsverksamhe­ ten är sålunda inte berörd i betänkandet. Förbundet anser, att kontakt bör tagas på ett tidigt stadium med de anställda i ett verk, som skall bli före­ mål för organisationsundersökning. Som ett ytterligare uppslag till arbets­ metod för rationaliseringsorganet föreslås snabbundersökningar genom rörliga patruller. Även

Tjänstemännens centralorganisation

betonar perso-

nalkontaktens betydelse. Vikten av att samarbeta med verkens egna befatt­ ningshavare understryker även

länsstyrelsen i Stockholms län,

som finner,

att de viktigaste rationaliseringsresultaten ernås genom insatser av allmän administrativ sakkunskap. Även

länsstyrelsen i Älvsborgs län

har ägnat me­

todfrågan särskild uppmärksamhet och frågar sig om inte nya vägar borde prövas.

2. Den centralt bedrivna revisionsverksamheten

Utredningen

Utredningen framhåller, att den hittillsvarande verksamheten inom de statliga revisionsorganen, främst gäller detta riksräkenskapsverket, i över­ vägande grad varit av kameral karaktär, även om en viss omställning på se­ nare tid skett mot sakrevisionella uppgifter. Den kamerala inriktningen av revisionsverksamheten medför enligt utredningens uppfattning påtagliga olä­ genheter. Detta gäller inte bara det direkta utbytet av revisionsverksamhe­ ten utan även och framför allt den ogynnsama inverkan som en på dylikt sätt bedriven revisionsverksamhet kan få på strävandena att höja effektivi­ teten inom statsförvaltningen. Det kan inte undvikas, menar utredningen, att en kontroll, som med bortseende från de sakliga motiven för vidtagna förvaltningsåtgärder framför allt går ut på att kontrollera om åtgärderna i formellt avseende är riktiga, kan få till effekt, alt de medelsförvaltande myndigheterna blir benägna att i tveksamma fall handla på det sätt som medför den minsta risken för anmärkning från revisionsorganets sida. Att en sådan inställning inte kan verka befrämjande på effektiviteten inom statsförvaltningen ligger i öppen dag. Det är vidare naturligt, att man inom vederbörande förvaltningsorgan lätt kan komma att ägna oproportionellt mycket tid och krafter åt de områden av medelsförvaltningen som kan väntas bli särskilt uppmärksammade av den centrala kamerala revisionen. Den nuvarande anmärkningsprocessen fyller inte heller kravet på att revi­ sionen bör verkställas och leda till resultat så snabbt som möjligt. Om fel­ aktigheter upptages till anmärkning först några år efter det att de begåtts, kan möjligheten till beriktigande ofta bli mer eller mindre illusorisk. På en del områden, såsom i fråga om resekostnadsersättningar, avlöningsförmåner och skattedebiteringar, revideras enligt utredningens uppfattning även stund­ om med en noggrannhet, som inte står i rimligt förhållande till betydelsen av de felaktigheter som kan tänkas föreligga och de i regel obetydliga pen­ ningbelopp som verksamheten kan beräknas komma att återföra till stats­

17

kassan. Även i andra fall, som i och för sig kan anses vara mera bagatell- artade och där sakläget på grund av komplicerade eller svårtolkade före­ skrifter kan vara oklart, synes man stundom lägga ned mer arbete än som är rimligt med hänsyn till frågans sakliga betydelse.

Utredningen anser sig likväl inte böra förneka, att den kamerala revisio­ nen ändamålsenligt bedriven har sin stora betydelse, bl. a. som korrektiv mot oegentligheter. Men revisionen, sedd som helhet, bör begränsas och i högre grad än vad nu är fallet inriktas på sakrevisionella uppgifter. Den kamerala kontrollen bör läggas om mot en ökad stickprovsmässig gransk­ ning och systematiska undersökningar över större och väsentliga områden av räkenskapsmaterialet.

Någon uttrycklig föreskrift om att riksräkenskapsverkets granskning må utföras stickprovsmässigt finns inte. Likväl sker granskningen redan f. n. i \iss utsträckning i sådan form. Enligt av utredningen inhämtade uppgifter skulle förgranskningen vid ett av revisionskontoren uppgå till genomsnitt­ ligt 40 procent av full granskning. Svaret på frågan hur omfattande revi- sionsgranskningen verkligen behöver vara beror på många faktorer, ytterst på hur omfattande den interna kontrollen är hos myndigheten som skall revideras. Det system för kassaförvaltningen med utförliga föreskrifter och avstämning via månatliga rapporter, inventeringsförrättningar m. in. som förekommer inom den svenska statsförvaltningen torde ge vissa garantier för medelsdispositionerna. För sin del bedömer utredningen det möjligt att sätta granskningsprocenten vid förgranskningen vid 15—20 procent vid re­ dovisningsenheter med god intern kontroll och vid 30 procent eller lägre vid övriga enheter. Omfattningen av eftergranskningen anser utredningen böra i stort sett kunna begränsas till 15—20 procent eller lägre.

Utredningen betonar, att en förutsättning för att en kameral revision av den förordade omfattningen skall bli effektiv är, att revisionen planlägges systematiskt. Det stickprovsmässiga urvalet måste genomföras med beak­ tande av flera omständigheter. Bl. a. spelar härvidlag omfattningen och upp­ läggningen av den interna kontrollen hos den granskade myndigheten in.

Även i övrigt bör en omläggning ske av revisionsarbetets organisation. En större uppmärksamhet bör ägnas fel av principiell natur. Det centrala revi­ sionsorganet bör ägna ökat intresse åt att utröna, om den interna kontrollen bos myndigheterna är effektivt upplagd och riktigt tillämpad. Detta blir av särskild vikt efter hand som ny teknik med bl. a. databehandlingsmaski- ner vinner insteg inom den statliga medelsförvaltningen. I fråga om efter­ granskningen torde den nuvarande metoden att dela upp räkenskapsmate­ rialet i arbetslotter, där varje revisor har att ensam ta initiativ till de un­ dersökningar han kan finna påkallade, inte längre böra förekomma. Revi­ sionsarbetet bör i stället organiseras så att det först under ledning av revi­ sionsbyråcheferna verkställes en förberedande analys av räkenskapsmate­ rialet. På grundval av denna bör därefter upprättas specificerade gransk- ningsplaner, i vilka anges de väsentliga granskningsområdena. Dessa planer, som lämpligen kan gälla en tid av 3—6 månader, bör utgöra ett led i en på

2

Ilihang till riksdagens protokoll 1960. 1 samt. Nr 126

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

18

lång sikt upplagd plan, som skall syfta till en genomgång inom ett antal år av alla väsentligare och ekonomiskt betydelsefulla områden hos de medels- lorvaltande myndigheterna.

Då huvuduppgiften för den kamerala revisionen liksom för den sakrevi- sionella verksamheten bör vara att för framtiden förebygga felaktigheter, torde det omständliga anmärkningsförfarandet komma att i praktiken vä­ sentligt begränsas. I stället bör inventeringsförrättningarna intensifieras och en ökad aktiv upplysningsverksamhet bedrivas.

Som framgått av det föregående anser utredningen, att den sakrevisio- nella verksamheten blivit alltmer betydelsefull. Ur ekonomisk synpunkt torde även värdet av den sakrevisionella verksamheten betydligt överstiga värdet av den kamerala revisionen.

Utredningen förordar inte någon förändring av de relativt fria arbetsfor­ mer i vilka sakrevisionen f. n. bedrives. I än högre grad än beträffande den kamerala revisionen gäller om den sakrevisionella verksamheten, att denna inte kan dimensioneras för en kontinuerlig granskning av samtliga vid­ tagna förvaltningsåtgärder. Även om sakrevisionen inte bör vara bunden till förvaltningsmyndigheternas räkenskapsmaterial, föreställer sig ulred- ningen, att uetta kan ge värdefulla uppslag för den sakrevisionella gransk­ ningen.

I fråga om arbetsuppgifter och arbetsmetoder för den centrala revisions­ verksamheten delar

reservanten

i allt väsentligt utredningsmajoritetens för­

slag.

Yttranden

I fråga om revisionsverksamhetens lämpliga bedrivande går remissin­ stansernas åsikter starkt isär.

Utredningens synpunkter angående värdet av den kamerala revisionen och lämpligheten att begränsa densamma till förmån för den sakrevisionella verksamheten delas i allt väsentligt eller lämnas utan erinran av

armétygförvaltningen, försvarets fabriksstyrelse, arbetsmark­

nadsstyrelsen, generalpoststyrelsen, telestyrelsen, järnvägsstyrelsen, vägoch vattenbyggnadsstyrelsen, vattenfallsstyrelsen, statskontoret, generaltullstyrelsen, statens organisationsnämnd, domänstyrelsen, medicinalstyrel­ sen, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Östergötlands, Jönköpings, Älvsborgs

och

Jämtlands län, överrevisorerna vid statens järnvägar

och

för

väg- och vattenbyggnadsväsendet, Svenska stadsförbundet, Svenska lands­ kommunernas förbund, Tjänstemännens centralorganisation

och

Stats-

tjänstemännens riksförbund.

Vissa remissinstanser hävdar mer eller mindre starkt, att utredningen undervärderat betydelsen av den kamerala revisionen. Sålunda anser

flyg-

förvaltningen,

att den kamerala revisionens betydelse som korrektiv mot

oegentligheter och inte minst som kontroll av författningstillämpningen till

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

19

tillämparens stöd ej bör underskattas. Ämbetsverket tvekar därför inför en alltför stark nedskärning av den kamerala revisionen, innan frågorna om anmärkningsprocessen och redogöraransvaret blivit lösta.

Försvarets civil­

förvaltning

och

statens sakrevision

anser, att utredningen betänkligt under­

skattat betydelsen av kameral revision,

överbefälhavaren

och

försvarets för-

valtningsdirektion

konstaterar, att utredningen grundat sitt förslag till

nedskärning av den kamerala revisionen på en generell kritik mot de nuva­ rande arbetsformerna. Det är svårt att bedöma utredningens ståndpunkt. I statsförvaltningen saknas vinstintresset såsom kontrollelement, varför kontrollen där måste ha en annan karaktär. Vid bedömningen av revisionens omfattning måste bl. a. beaktas, att de svenska ämbetsverken har mycket vidsträckta befogenheter. Sedan en lång tid har emellertid inte revisions- personalen ökats i takt med den allmänna statliga utgiftsstegringen. En kontinuerlig nedpressning av kostnaderna för revisionen har alltså före­ kommit sedan länge. Det synes därför anmärkningsvärt, att utredningen på sina motiveringar ansett sig kunna förorda en ytterligare nedskärning av den kamerala revisionen. De båda remissinstanserna påpekar, att det blir lättare att bedöma frågorna om den framtida revisionsverksamheten, sedan spörsmålen om redogöraransvaret m. m. utretts.

Riksräkenskapsverket

är starkt kritiskt mot utredningens bedömning av

den kamerala revisionens värde. Ämbetsverket framhåller sålunda, att de premisser som utredningen grundat sin bedömning på är felaktiga.

Den statliga revisionen avser liksom all revision en fortlöpande gransk­ ning av redovisning och förvaltning på grundval av räkenskaper och andra handlingar. Vad gäller den statliga revisionsverksamheten måste denna in­ nefatta kontroll av att räkenskaperna ur bokförings- och siffermässig syn­ punkt är riktiga, att inkomster vederbörligen uppbäres och redovisas samt att utgifterna verkställes i enlighet med statsmakternas beslut. Samtidigt måste självfallet tillses att nödig sparsamhet och statens bästa iakttages. De av statsmakterna givna föreskrifterna rörande medelsanvändningen bil­ dar tillsammans ett mycket omfattande komplex av bestämmelser, och till­ synen av att dessa bestämmelser efterlevs måste enligt riksräkenskapsver­ ket anses vara en av den statliga revisionens mest betydelsefulla uppgif­ ter.

Riksräkenskapsverket vänder sig sålunda emot att man uppställer det di­ rekta utbytet som värdemätare för revisionsverksamheten och anser detta vara en alltför ensidig synpunkt för att kunna godtas. Utan vidare kan fastslås, framhålles fortsättningsvis, att syftet med all revision ytterst är att utgöra en garanti mot felaktig medelsanvändning och direkta oegent- ligheter. Beträffande revisionen inom det privata näringslivet torde det i allmänhet inte förekomma, att ett direkt utbyte av revisionen redovisas, men ingen förnekar väl därför revisionens betydelse.

Ämbetsverket erinrar om alt det sedan lång tid och i växande omfattning även är inriktat på att bistå myndigheter och redogörare med råd och an­ visningar i tolknings- och redovisningsfrågor m. m. Riksräkenskapsverket

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

21

för utredningsarbete i anledning av inträffade oegentligheter inom utrikes­ förvaltningen. Att räkenskapsgranskningen över huvud fått så starkt be­ gränsas till sin omfattning sammanhänger med att räkenskapsmaterialet till följd av statsförvaltningens ansvällning vuxit i omfattning, att den råd­ givande verksamheten till följd av myndigheternas stegrade intresse härför påtagligt ökat, samt att tillgången på kvalificerad arbetskraft för rekrytering varit otillräcklig under de senare budgetåren.

För sin del anser riksräkenskapsverket, att den nedskärning av gransk­ ningen som framtvingats inom verket på grund av olika omständigheter fått ske i avsevärt större utsträckning än vad verket anser vara ur revisionssyn­ punkt tillrådligt.

Rationaliseringsutredningens uttalanden i fråga om revisionsverksamhe­ tens uppgifter i förebyggande syfte liksom dess inriktning på aktiv upplysning och rådgivning har inte rönt någon gen­ saga.

Vad utredningen anfört beträffande värdet av den sakrevisionella verksamheten samt dess uppgifter och arbetsmetoder har i övervä­ gande flertalet av remissyttrandena tillstyrkts eller lämnats utan erinran. Vissa kritiska synpunkter anföres dock av

försvarets förvaltningsdirektion.

Direktionen, som finner, att sakrevisionens arbetsmetoder avviker avsevärt från den kamerala revisionens, anser, att möjligheterna att bedriva en po­ sitiv, kostnadsbesparande sakrevision, uppbyggd på statistiska, närmast ma­ skinellt databehandlade undersökningar borde ha analyserats. Samordning­ en av den kamerala revisionens och sakrevisionens arbetsmetoder är inte klarlagd. Förvaltningsdirektionen finner i utredningen endast en vag an­ tydning om att riksdagens revisorer sysslar med sakrevision.

Riksräken­

skapsverket

framhåller, att sakrevisionens användning av räkenskapsma­

terialet är obetydlig, t. o. m. mindre än man räknade med då statens sak­ revision inrättades. Liknande synpunkter anföres av

statens sakrevision,

som uttalar, att det finns två former av sakrevision. Ämbetsverket anför bl. a.

Det förefaller emellertid som om utredningen i begreppet sakrevision skul­ le inlägga en helt annan innebörd än vad den verksamhet har, som statens sakrevision alltifrån sin tillkomst bedrivit och alltjämt bedriver. Här må erinras om att riksräkenskapsverket enligt sin instruktion har att granska ändamålsenligheten av vidtagna åtgärder. En dylik till räkenskapsmateria­ let knuten saklig bedömning i samband med den kamerala revisionen bör enligt sakens natur utföras av kamerala granskningsorgan och den kom­ mer icke i konflikt med statens sakrevisions verksamhet.

I detta sammanhang vill sakrevisionen erinra om utredningens uttalande (s. 97) att det räkenskapsmaterial, som blir föremål för kameral revision, torde kunna giva värdefulla uppslag för det sakrevisionella arbetet. Detta omdöme gäller givetvis för den form av sakrevision, som nyss berörts. Vad däremot angår den verksamhet, som bedrives av statens sakrevision, har erfarenheten givit vid handen, att det kamerala räkenskapsmaterialet är av underordnad betydelse. En annan sak är att en partiell genomgång av rä­ kenskaperna kan giva ett värdefullt utredningsmaterial i samband med på­ gående undersökningar inom vissa områden. Ett sådant område är t. ex.

22

Kungl. Maj.ts proposition nr 126 år 1960

reseplaneringen. För en fullständig utredning måste emellertid, såsom ett typfall av sakrevisionens verksamhet ådagalägger, även andra källor än räkenskaperna anlitas och undersökningen vidgas till att avse ändamåls­ enligheten av företagna tjänsteresor med hänsyn till angivna uppgifter. Det kan då visa sig att på grund av otillfredsställande registrering hos veder­ börande myndighet sakligt sett omotiverade resor företagits. Vad angår upphandlingsgranskningen — vilken form av granskning enligt riksräken- skapsverkets berättelser till statsrevisorerna utövats av verket under senare år — vill det förefalla mest ändamålsenligt att — på sätt som sker inom sakrevisionen — större upphandlingar och avtal följas från början och att felaktigheter beivras omedelbart, sedan upphandlingen skett, varvid exem­ pelvis uteblivna rabatter kunna erhållas i efterhand. Genom successiv re­ gistrering av avtalen uppnås dessutom den erfarenhetsmässigt betydelsefulla förmånen, att statsmyndigheterna hos revisionen ha tillgång till aktuella upplysningar i upphandlingsärenden.

Länsstyrelsen i Stockholms län

anser, att sakrevisionen hör vara helt

självständig från den tekniska revisionen men att en sammanslagning av sakrevisionen med riksdagens revision eventuellt kunde ske. Riksdagens re­ visorer bör enligt länsstyrelsen inrikta sin revision på en fördjupad gransk­ ning av fundamentala spörsmål.

Statens sakrevision

har även berört frågan om sakrevisionens befattning

med organisatoriska frågor. Utredningen utgår ifrån att sakrevisionen inte bör ha någon närmare anknytning till sådana frågor och uttalar, att oavsett hur organisationsfrågorna i övrigt löses, bör rationaliseringsverksamheten i egentlig bemärkelse omhänderhavas av ett enda organ. Häremot invänder ämbetsverket, att dess verksamhet i avsevärd utsträckning är att hänföra till rationaliseringsverksamhet, som omöjligen kan fylla sitt syfte om den förbigår rationaliseringsfrågor.

3. Statskontorets remissverksamhet

Utredningen

Statskontoret har enligt rationaliseringsutredningens uppfattning utfört ett värdefullt arbete som allmänt centralt remissorgan i frågor rörande stats­ hushållningen. På grund av den omfattning som förvaltningen numera fått och den snabbhet med vilken förändringar inom densamma sker, har det, framhåller utredningen fortsättningsvis, efter hand blivit allt svårare att för ett enda organ med begränsad personaluppsättning ha önskvärd känne­ dom om alla de områden som den statliga förvaltningsapparaten omspänner. De förslag till förändringar eller utvidgningar av statsverksamheten som framkommer gäller vidare ofta projekt av sådan storleksordning och be­ skaffenhet att det för ett sakligt ställningstagande till desamma fordras så­ väl ingående kunskap på det speciella område förslaget gäller som överblick över det allmänna ekonomiska läget och de sannolika utvecklingstenden­ serna inom detta. Utredningen har därför gått in på frågan, vilken inrikt­

Kungl. Mnj:ts proposition nr 126 år 1960

23

ning och omfattning remissverksamheten lämpligen bör ha i fortsättningen. Ställningstagandet till denna fråga är dessutom av betydelse för utform­ ningen av den centrala ledningen av rationaliseringsverksamheten och där­ med besläktad verksamhet.

Remisserna kan med hänsyn till sin beskaffenhet i stort sett uppdelas i tre olika grupper, nämligen dels expeditionschefsremisser, dels petitaremis- ser, dels ock remisser av förslag av organisatorisk eller allmänt ekono­ misk karaktär, vilka framförts på annat sätt än i verkens anslagsäskanden, exempelvis genom kominittébetänkanden eller departementspromemorior.

I fråga om expeditionschefsremisserna anser utredningen, att statskonto­ rets insatser som remissinstans varit och alltjämt är av stort värde. Beträf­ fande de båda övriga grupperna av remisser är värdet däremot mera tvek­ samt. När det gäller petitaremisserna, som i huvudsak avser frågor om per­ sonalförstärkningar och övriga anslagsförstärkningar, torde, enligt utred­ ningens mening, statskontoret med nuvarande organisation endast ha myc­ ket begränsade förutsättningar att göra en sådan granskning av förslagen som kan leda till en ytterligare saklig belysning av desamma. Remisstiden för pe- titaframställningarna är vidare så kort, att några mera omfattande under­ sökningar hos myndigheterna inte hinnes med. Även beträffande större för­ slag av organisatorisk eller liknande art medger den begränsade personalen och den knappa tid som står till buds för granskningen, i regel inte någon mera ingående prövning från statskontorets sida. Utredningen framhåller vidare, att dessa förslag ofta är av sådan beskaffenhet, att det för ett bedö­ mande fordras synnerligen ingående kännedom om de aktuella frågeställ­ ningarna eller ingående teknisk och organisatorisk sakkunskap av speciellt slag. Det kan givetvis inte förväntas, att sådan sakkunskap skall finnas re­ presenterad inom statskontoret i alla eller ens huvuddelen av de frågor som hänskjutes till ämbetsverket för yttrande. De yttranden som avges av stats­ kontoret i dessa ärenden har därför ibland kommit att begränsas till ett utta­ lande om det inte med hänsyn till det statsfinansiella läget lämpligen bör få anstå med utgiften eller eljest till vissa allmänt hållna uttalanden, vilka inte är baserade på någon speciell förtrogenhet med de förhållanden som berö- res av förslagen.

Enligt utredningens uppfattning har man i fråga om statskontorets upp­ gift som remissorgan att välja mellan två linjer. Enligt den ena bör statskon­ toret fullgöra rollen som allmänt centralt remissorgan. Enligt den andra bör statskontorets remissverksamhet i huvudsak begränsas till de områden där ämbetsverket på grund av sitt hittillsvarande arbete har speciella förutsätt­ ningar att göra en värdefull insats, nämligen i frågor som är av förvaltnings- mässig eller budgetteknisk karaktär.

Väljer man den första vägen krävs uppenbarligen en väsentlig utvidgning av statskontorets personal. Bl. a. måste då till verket knytas ett betydande antal experter på det ekonomiska och organisatoriska området. En lösning enligt denna linje förefaller emellertid av flera skäl olämplig. Utredningen

24

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

ifrågasätter här, om det är lämpligt eller ens möjligt att på ett enda ämbets­ verk lägga vad som i praktiken skulle bli uppgiften att under Kungl. Maj :t fungera som en förberedande och rådgivande instans beträffande alla sidor av den statliga förvaltningen.

Enligt utredningens uppfattning bör statskontorets remissverksamhet i stället fortsättningsvis avse en granskning av framlagda förslag ur förvalt- ningsmässiga eller budgettekniska synpunkter. Statskontorets remissverk­ samhet skulle således liksom hittills avse den stora grupp av ärenden som under beteckningen expeditionschefsremisser omfattar ärenden rörande till- lämpningen av gällande avlöningsbestämmelser, ärenden rörande statsbidrag, ärenden av budgetteknisk karaktär, donations- och restitutionsärenden m. m. Petitaärenden och betänkanden i organisatoriska frågor o. dyl. skulle där­ emot remitteras till ämbetsverket i avsevärt mindre omfattning än vad nu sker och främst i sådana fall, då en granskning av förslagen ur förvalt- ningsmässiga eller budgettekniska synpunkter anses påkallad.

Den principiella ståndpunkt som

reservanten

intagit beträffande den all­

männa remissverksamhetens omfattning och inriktning har redovisats i det föregående i anslutning till redogörelsen för det centrala rationaliserings- organet. Härtill torde få hänvisas.

Yttranden

Utredningens uttalanden angående värdet av statskontorets re­ missverksamhet och förslag om en kraftig begränsning av petita- och utredningsremisserna tillstyrkes eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Sålunda finner

arbetsmarknadsstyrelsen

förslaget välgrun­

dat.

Domänstyrelsen

fastslår, att det till statskontoret stundom hänvisas frå­

gor, som ämbetsverket inte rimligen kan underkasta den allsidiga bedöm­ ning som läget kräver,

överståthållarämbetet

anser, att begränsningen av re­

missverksamheten även bör gälla andra myndigheter än statskontoret.

Åtskilliga remissinstanser ställer dock sig tveksamma eller negativa.

Överbefälhavaren

och

försvarets förvaltnings direktion

gör inget särskilt ut­

talande, men finner reservantens synpunkter beaktansvärda.

Försvarets ci­

vilförvaltning

betonar, att statskontoret efter hand fått alltför ringa direkt­

kontakt med myndigheterna och delar reservantens ståndpunkt. Detta gör också i stort sett

generalpoststyrelsen,

som anser det vara betänkligt med en

alltför kraftigt nedskuren remissverksamhet. Denna bör dock grundas på fackkunskaper, vilka kan finnas hos rationaliseringsorganet. Även

riksrä-

kenskapsverket

och

statens sakrevision

samt

en reservant inom statskontoret

delar reservantens uppfattning.

Statens organisationsnämnd

finner utred­

ningens synpunkter beaktansvärda, men anser dock, att de innefattar en viss underskattning av värdet av ett centralt remissorgan för allmän återhåll­ samhet i statshushållningen. Det är också enligt nämnden betydelsefullt, att ekonomiska konsekvenser på lång sikt av nya förslag blir utredda.

Marin­

förvaltningen

finner ytterligare överväganden vara erforderliga.

Länsstyrel­

Kungl. Maj ris proposition nr 126 år 1!)60

25

sen i Stockholms län förordar ny utredning i den i reservationen föreslagna riktningen. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser att, om inte det förslag som avgavs av 1949 års rationaliseringsutredning genomföres, en lösning bör sökas i enlighet med reservationen. Länsstyrelsen i Älvsborgs län finner re­ missverksamheten vara betydelsefull både i vad avser expeditionschefsre- misser och övriga remisser. Organet bör emellertid ha kapacitet att avlåta remissvar av god kvalitet. Länsstyrelsen ger för sin del förord åt reservan­ tens förslag. Statstjänstemännens riksförbund anser det vara viktigt, att re­ missverksamheten inte förlorar kontakten med den levande förvaltningen.

Remissverksamheten kan begränsas men är dock värdefull. Förbundet stö­ der därför reservantens uppfattning.

En mycket avvisande hållning till utredningsförslaget intager statskonto­ ret. Ämbetsverket anför bl. a. följande.

Såvitt statskontoret kunnat finna, ha de ärenden, som enligt utredningens mening icke längre skulle remitteras till ämbetsverket, ej ifrågasatts skola tillföras annat organ. Det bör härvid beaktas, att statskontoret i sin ämbets- befattning av ålder ansett sig ha att fullgöra uppgifter icke blott som ett rationaliseringsverk i vidsträckt bemärkelse utan jämväl och ej minst som ett besparingsorgan. Med de funktioner ämbetsverket i fortsättningen ansetts böra ha, skulle icke något som helst utrymme finnas för en besparingsfräm- jande verksamhet. I ett läge, då allvarliga ansträngningar påkallas för en be­ gränsning av statsverkets utgifter, är det ägnat att förvåna, att förslag f ramföres om reducering av just det organ inom statsförvaltningen, som främst torde ha att företräda besparingssynpunkter.

Enligt statskontorets mening vänta — bortsett från de av politiska över­ väganden beroende statsutgifterna och de av särskilt tillkallade besparings- utredningar redovisade möjligheterna till besparingar å statsbudgeten — viktiga uppgifter ett besparingsorgan. Med den omfattning, som statsverk­ samheten numera fått, och med den betydelse statsutgifterna ha för sam­ hällsekonomin torde ett dylikt organ vara av utomordentligt värde. För att rätt kunna fylla sin uppgift erfordras, att besparingsorganet genom gransk­ ning av petitaframställningar och betänkanden m. in. gives tillfälle att fort­ löpande följa budgetarbetet. Då det är av vikt, att besparingsorganet erhål­ ler en så vid överblick över statsförvaltningen som möjligt bör remissverk­ samheten ej ha för liten omfattning. Vid den nu berörda granskningen fal­ ler sig naturligt att tillgodose även rationaliseringssträvandena.

Vad angår petitaremisserna konstaterar utredningen, att statskontoret med nuvarande organisation har mycket begränsade möjligheter att vid sin remissbehandling underkasta förslagen sådan granskning, som kan leda till ytterligare saklig belysning av desamma. Statskontoret vill i anledning här­ av uttala, att de olika myndigheternas framställningar självfallet böra gi­ vas eu sådan utformning innehållsmässigt, att någon ytterligare saklig be­ lysning ej skall vara nödvändig. Dessvärre är så ofta icke fallet vilket nöd­ vändiggör, att statskontoret tillför remitterade ärenden ytterligare utred­ ningsmaterial. Statskontoret tror sig kunna utgå från att — om så ej skett — kompletteringarna regelmässigt måst införskaffas vid den departemen- tala behandlingen. Statskontoret har dock i vart fall icke fattat som sin väsentliga uppgift alt bidraga till diskussionen med sådanl material. Där­ emot torde ämbetsverket med sina från statsförvaltningen förvärvade er­ farenheter, förenade med besparingssträvanden kunna föra fram andra syn­ punkter än dem som fackmyndigheter i regel anlagt och främst ha att an­

26

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

lägga. Att statskontoret på detta sätt angriper problemen från delvis andra utgångspunkter än fackmyndigheten, och därvid söker eftersträva en be­ dömning av likartade frågor efter enhetliga grunder torde vara av värde för de olika departementen och i synnerhet finansdepartementet. Överhuvud synes utredningen ha haft en överdriven uppfattning om nödvändigheten av speciella fackkunskaper vid granskningen av de administrativa ärenden, om vilka här är fråga. Statskontoret skulle i detta sammanhang vilja komplet­ tera bilden genom att peka på utvecklingen inom de större centrala fack­ myndigheterna. Där har man i senare tid funnit nödvändigt skapa admini­ strativa avdelningar, som komplement till avdelningar med uteslutande eller huvudsakligen fackmässigt skolade tjänstemän. På samma sätt borde stats­ kontoret finna sin plats i statsförvaltningen som ett dess administrativa organ.

Rationaliseringsutredningen framhåller vidare, att ett ställningstagande i sak till de anslagsäskanden, vilka ha en större ekonomisk räckvidd, i många fall egentligen förutsätter en sådan bedömning av förslagens konsekvenser ur allmänt ekonomiska och konjunkturpolitiska synpunkter, som statskon­ toret i sin nuvarande organisation icke är rustat att utföra. Även detta ut­ talande ger enligt statskontorets mening uttryck för en felsyn, då det gäller statskontorets uppgifter som centralt remissorgan. Om 'statskonto­ ret rätt fattat sin uppgift, har avsikten med remitterandet av olika ären­ den till ämbetsverket icke varit den att få till stånd en sådan bedöm- ning. Denna bedömning har haft och måste alltid ha sitt centrum i finans­ departementet, där chefen för departementet i samband med budgetbehand­ lingen har att taga ställning till hithörande frågor. Statskontoret kan där­ emot i sina remissvar exempelvis påvisa de konsekvenser ett genomförande av ett visst förslag skulle kunna få för andra förvaltningsområden. Detta ställ­ ningstagande är något helt annat än en konjunkturpolitisk bedömning. Vi­ dare bör ihågkommas, att myndigheternas anslagsäskanden i realiteten ut- göres av ett antal yrkanden, vart och ett framfört under en särskild punkt, berörande endast en enda fråga, t. ex. förstärkning av en byrå med ytter­ ligare en tjänsteman. Ingen torde rimligen kunna göra gällande, att det går att bedöma det enskilda yrkandet utifrån allmänt ekonomiska och konjunk­ turpolitiska synpunkter.

Statens lönenämnd

kan inte dela utredningens uttalande att expeditions-

chetsremisser i lönefrågor bäst lämpar sig för statskontoret. Lönenämnden kan inte vara ett mindre lämpligt organ, då löneförfattningarna oftast är tillkomna som ett förhandlingsresultat. Liknande synpunkter anföres av

Tjänstemännens centralorganisation. IV.

IV. Besparingsutredningens synpunkter på den statliga förvaltningen och

rationaliseringsverksamheten jämte yttranden

Utredningen

Besparingsutredningen framhåller, vilket även 1rationaliseringsutredning- en gjort, att det inte är realistiskt att räkna med att några mera betydande rationaliseringsvinster skulle kunna göras på kort sikt inom statsverksam­ heten. Sedan början av 1940-talet har dock ett systematiskt rationaliserings-

1 SOU 1959: 22, kap. VI. Ej refererat i det föregående.

Kungl. Maj.ts proposition nr 126 år 1960

27

arbete pågått och detta har givit ett gott resultat. Även om den omedelbara besparingen av flera skäl måste bli av begränsad statsfinansiell betydelse, bör därför den fortlöpande rationaliseringsverksamheten ägnas all möjlig uppmärksamhet.

Besparingsutredningen anger företrädesvis två omständigheter beträffan­ de statsförvaltningens arbetsförhållanden, som enligt utredningen är vä­ sentliga att hålla i minne vid bedömningen av rationaliseringsinsatsen. Inom statsförvaltningen saknas det ekonomiska incitament som är en vä­ sentlig faktor vid affärsmässig verksamhet och vidare är formerna för stats­ verksamheten och innehållet i densamma ytterst angivna av regering och riksdag. Sistnämnda förhållande medför ofta en långt driven detaljregle­ ring av myndigheternas organisation och arbetsformer. Därtill kommer att avsteg från givna bestämmelser kan medföra ansvar för tjänstefel och -— i vissa fall •— även personligt betalningsansvar.

Besparingsutredningen upptager därefter frågan om statsmakterna och ra­ tionaliseringen till behandling och anför därvid vissa synpunkter på

utform­

ningen av författningar m. m.

De bestämmelser som myndigheterna skall tillämpa blir ofta komplicera­ de och förfarandet blir tungt. I vissa fall kan detta bero på att vikten främst lagts vid att nå en hög grad av rättssäkerhet för den enskilde. I andra fall har man velat eftersträva vissa besparingar t. ex. genom att fastställa en nog­ grant graderad skala för en form av ersättningar eller förse huvudregeln med en serie undantag i stället för att acceptera ett enhetligt belopp eller en mera generell regel även om detta skulle medföra någon merkostnad och en mera schabloniserad tillämpning. Självfallet skall de olika författ­ ningarna utformas främst med hänsyn till att de skall leda till den åsyfta­ de effekten, varför kravet på enkelhet i handläggningen framstår som se­ kundärt. Utredningen framhåller emellertid, att varje komplicering av för­ farandet fördyrar detta och att det därför är nödvändigt att alltid väga de med ett mera invecklat förfarande förenade fördelarna mot det därav åtföl­ jande merarbetet och att •— om det senare tenderar att bli av nämnvärd omfattning •— pröva andra lösningar.

Utredningen behandlar härefter

delegeringsspörsmålets

betydelse ur ra-

tionaliseringssynpunkt och framhåller härutinnan, att den för ett visst ären­ de erforderliga arbetsinsatsen i flertalet fall torde grovt taget vara lika stor i varje instans vare sig denna bar att yttra sig eller fatta beslut i ärendet. Stundom torde t. o. m. arbetet öka när vederbörande endast har att yttra sig och nödgas mer eller mindre omständligt redovisa sin utredning och sin därpå grundade uppfattning till nästa instans. En delegering medför sålun­ da ofta en dubbel effekt i form av minskat arbete för båda de berörda in­ stanserna. Därjämte blir i allmänhet ärendet avgjort snabbare.

Vid en prövning av delegeringsmöjligheterna för en ärendegrupp fram­ kommer stundom, understryker utredningen, eu av sakskäl inte motive­ rad tveksamhet, som kan hänföras till sådana faktorer som underskattning

28

Kung}. Maj.ts proposition nr 126 år 1960

av lägre instansers omdöme och förmåga, överdrivna farhågor för oenhet­ lighet i praxis, traditionella hänsyn och slentrian. För att undgå att arbets­ bördan utan tvingande skäl ökas måste särskild vikt läggas vid att dele- geringsfrågan får en omsorgsfull och realistisk prövning varje gång den blir aktuell i författningssammanhang. Väsentliga framsteg har gjorts på se­ nare år i fråga om delegering av ärenden, som tidigare avgjorts av Kungl. Maj :t eller central myndighet, men åtskilligt torde enligt utredningen åter­ stå att göra. Ständig vaksamhet bör därför iakttagas i nu berört hänseende.

Utredningen framhåller också verksstadgans föreskrift om verkschefer­ nas skyldighet att tillse, att ärenden inte handlägges av överkvalificerad per­ sonal. Frågan i vilken omfattning nämnda föreskrift blivit beaktad kan inte besvaras utan en mera ingående undersökning vid varje myndighet av i vilken omfattning möjligheterna till

intern delegation

utnyttjats. Utred­

ningen utgår dock från att åtskilligt återstår. Det är nämligen förklarligt, om myndigheterna visar en viss återhållsamhet med tanke på det hårda an­ svar som även vid en enbart formell felaktighet i handläggningen av ett ärende kan komma att åvila en tjänsteman. Särskilt påtagliga är de eko­ nomiska risker som ligger i det redogöraransvar som kan göras gällande om en utbetalning skett i strid mot en författning eller av misstag. Utred­ ningen understryker angelägenheten av att nuvarande ordning för utkrä­ vande av statstjänstemännens ansvar snarast blir föremål för omprövning.

Vad angår myndigheternas

interna rationaliseringsverksamhet

erinrar ut­

redningen om att verkscheferna jämlikt allmänna verksstadgan har skyl­ dighet att vaka över att den underställda verksamheten bedrives på ett ra­ tionellt sätt. Härvid förutsättes de få medverkan från bl. a. samarbetsorga- nisationen vid myndigheten och organisationsföredragandena.

I anslutning härtill framhåller utredningen, att myndigheternas inställ­ ning till rationaliseringsproblemen och deras egna insatser är av väsentlig betydelse för möjligheterna att genomföra och vidmakthålla en tillfreds­ ställande allmän grad av rationalitet och ekonomi inom statsförvaltningen. En förutsättning för att myndigheternas egen medverkan i rationaliserings- arbetet skall bli av önskvärd betydelse är emellertid, att myndigheterna får de nödvändiga resurserna.

Det torde vara en spridd uppfattning, anför utredningen vidare, att syste­ met med

organisations^öredragande

allmänt sett inte infriat förhoppningar­

na. Detta torde bero på flera omständigheter, bl. a. på att uppdraget som organisationsföredragande normalt skall skötas vid sidan av den egentliga tjänsten utan särskild ersättning. Man synes då knappast kunna påräkna att få de lämpligaste krafterna till förfogande och heller inte att de anlita­ de alltid skall visa sig benägna att framföra förslag som kan väntas möta motstånd och kritik inom verket.

Utredningen förordar därför en omprövning av organisationsföredragan- denas ställning och villkor i syfte att göra institutionen effektivare. Bl. a. bör övervägas att begränsa tiden för uppdraget till viss period. Organisa-

Kungi. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

29

tionsföredragande bör vidare tillerkännas skäligt arvode. Utredningen före­ slår också, att organisationsföredragandenas insatser i form av förslag till åtgärder och myndigheternas bedömning därav redovisas. Detta bör lämp­ ligen göras i varje myndighets anslagsäskanden i form av en redogörelse för resultatet av rationaliseringsverksamheten under det gångna budget­ året.

Utredningen kommer härefter in på frågan om

möjligheterna att genom­

föra personalindragningar

och anför därvid i huvudsak följande.

Om fast personal beröres av en reducering i samband med en rationali- seringsåtgärd, kan möjligheterna att genomföra densamma utan att avvak­ ta vissa berörda befattningshavares befordran eller pensionering i realite­ ten bli bestämmande för om rationaliseringsprojektet överhuvudtaget fram- föres eller inte. Myndigheternas möjligheter att avveckla ett överskott av mera fast anställd personal bör förbättras. Ett sådant personalöverskott på en punkt inom statsförvaltningen bör i första hand avvecklas genom ompla­ ceringar. Sådana bör underlättas genom bestämmelser, varigenom övertalig personal dels tillförsäkras företräde vid besättande av ledigblivna tjänster och dels bibehålies vid sina förmåner även vid placering på lägre befattning än förut.

För en rationell organisation hos myndigheterna erfordras även att upp­ gifter som kräver speciella kunskaper och särskild erfarenhet samlas till enheter av lämplig storlek. Genom en

koncentration av personaladministra-

tiva och kamerala rutinärenden

borde också kunna ernås en begränsning

av antalet fall, då ärenden av detta slag åberopas som skäl för höjd löne- gradsplacering eller personalförstärkning. Man bör enligt utredningen ef­ tersträva så stora enheter, att där kan tillfullo utnyttjas kvalificerad och rutinerad personal utrustad med moderna kontorshjälpmedel, även om en­ heterna då blir serviceorgan för flera myndigheter. Anslutning till en så­ dan serviceenhet kan inte anses inverka på myndigheternas självständighet i sakligt eller personalpolitiskt hänseende. Nu berörda frågor bör upptagas till prövning i lämpligt sammanhang.

Utredningen kommer även in på möjligheterna att befrämja enskildas insatser i rationaliseringsarbetet. Även om resultat av väsentlig ekonomisk betydelse inte torde vara att påräkna som en följd av enskilda befattnings­ havares förslag, måste det ändock anses vara ett viktigt led i rationalise­ ringsarbetet, att de anställda i möjligaste mån intresseras för att medverka. Därför bör

belöningsnormerna

höjas. Utredningen ifrågasätter om en av

organisationsnämnden förordad maximering av en belöning till högst om­ kring 20 procent av första årets nettobesparing är tillfredsställande. En vik­ tig sak är att belöningsförfarandet görs enklare och snabbare.

Vad slutligen gäller de särskilda rationaliseringsorganen har, som inled­ ningsvis nämnts, besparingsutredningen inte ansett sig böra gå närmare in på dessa frågor. Utredningen har dock framhållit i huvudsak följande.

Kungi. Maj.ts proposition nr 126 år 1960

31

makterna alltid vid fattandet av beslut i materiella frågor till sitt förfogan­ de har tillförlitlig utredning angående de administrativa konsekvenserna av beslutets utformning. Enligt nämndens mening är det också ur kost­ nadssynpunkt betydelsefullt att täta ändringar av de materiella bestäm­ melserna undvikes. Enligt

försvarets civilförvaltning

bör de höga krav på

rättvisa i ekonomiskt avseende olika personalkategorier emellan som f. n. ges framträdande plats vid utformningen av författningar kunna i någon mån nedsättas till förmån för ett enkelt administrativt förfarande. Under inga omständigheter får dock rättssäkerheten för den enskilde äventyras.

För en ökad delegering av beslutanderätten till de centrala myndig­ heterna uttalar sig bl. a.

telestyrelsen

och

järnvägsstyrelsen,

vilka båda er­

inrar om affärsverkens speciella ställning härvidlag.

Länsstyrelsen i Örebro

län

förordar ytterligare decentralisering till lokala myndigheter.

Byggnads­

styrelsen

och

lantmäteristyrelsen

betonar vikten av en begränsning av re­

misser mellan olika statsmyndigheter. Sådana remisser bör i många fall en­ ligt lantmäteristyrelsen kunna ersättas med telefonförfrågningar eller andra underhandskontakter.

Organisationsföredr ägande nas ställning och villkor beröres av flera remissorgan.

Statens organisationsnämnd

anser liksom utredning­

en, att dessa befattningshavare bör beredas ökad möjlighet att ägna sig åt rationaliseringsfrågor samt att de bör erhålla ett särskilt arvode.

Länssty­

relsen i Malmöhus län

menar, att organisationsföredraganden bör befrias

från sina ordinarie tjänstgöringsuppgifter under tid då han är sysselsatt med rationaliseringsfrågor. Även

domänstyrelsen

finner, att man torde kun­

na överväga en förstärkning av organisationsföredragandens ställning så­ som en för verket gemensam instans, när det gäller den administrativa ra­ tionaliseringen.

Medicinalstyrelsen

finner det orealistiskt att räkna med en

ökad insats av dessa föredragande så länge de skall sköta sina uppgifter vid sidan om sitt övriga arbete utan ersättning.

Andra remissinstanser ställer sig tveksamma till värdet av systemet med organisationsföredragande.

Överstyrelsen för yrkesutbildning

menar sålun­

da, att en organisationsföredragande sällan torde kunna få den ställning att han kan komma att göra insatser av den natur utredningen tänkt sig. Även

länsstyrelsen i Älvsborgs län

ifrågasätter värdet av särskilt förordna­

de organisationsföredragande, åtminstone i vad gäller länsstyrelserna. Orga- nisationsföredragning bör i stället åligga varje arbetsledare å länsstyrelsens olika sektioner. Det bör enligt länsstyrelsen falla sig naturligare för den en­ skilde tjänstemannen att hänvända sig till sin närmaste förman med för­ slag till förbättringar av arbetsmetoder än till en organisationsföredragan­ de. Tanken att organisationsföredraganden skulle tillerkännas särskilt ar­ vode synes

byggnadsstyrelsen

diskutabelt ur principiell synpunkt, ehuru

styrelsen inte framför någon erinran häremot. Ett arvode skulle nämligen enligt styrelsen kunna vara ägnat att framkalla den allmänna uppfattning­ en inom verket, att endast organisationsföredraganden -— »som har betalt för saken» -— behövde bekymra sig om rationaliseringen.

Kungl. Maj. ts proposition nr 126 år 1960

33

V. Departementschefen

Allmänna riktlinjer för rationaliserings- och revisionsverksamheten

Frågorna kring den statliga rationaliseringsverksamheten har uppmärk­ sammats i ett flertal olika sammanhang. Sålunda har riksdagen vid åtskil­ liga tillfällen under senare år haft att ta ställning till motionsvis väckta för­ slag på ifrågavarande område. Riksdagen har också framhållit önskvärd­ heten av att rationaliseringsfrågorna upptages till förnyad prövning. Utred­ ningar på området har verkställts av bl. a. 1949 års rationaliseringsutred- ning och nu senast av 1956 års rationaliseringsutredning och 1958 års be- sparingsutredning.

De förslag 1949 års rationaliseringsutredning framställde innebar främst en sammanslagning av statskontoret, sakrevisionen och organisationsnämn- den. Vid remissbehandlingen mötte utredningsförslaget motstånd. Kungl. Maj :t var inte för det dåvarande beredd att förorda ett genomförande av detsamma. Utvecklingen finge visa, om mera genomgripande organisatoriska åtgärder påkallades. Däremot förverkligades utredningens förslag om att inrätta organisationsföredragande vid de statliga myndigheterna.

Såväl 1949 års utredning som 1956 års rationaliseringsutredning har defi­ nierat rationaliseringsverksamheten inom statsförvaltningen såsom ett plan­ mässigt vidtagande av åtgärder, som kan medverka till att den statliga verk­ samheten kan utövas enklare, snabbare och mera ekonomiskt än förut utan att säkerheten eftersättes. Ansvaret för rationaliseringsarbetet bör helt na­ turligt i första hand åvila varje särskild myndighet, varje särskild enhet inom statsförvaltningen. Allmänna verksstadgan ålägger också varje myn­ dighet och verkschef detta. Rationaliseringsarbetet ingår alltså som ett nor­ malt led i varje sektor av den löpande förvaltningsverksamheten och utgör något som det ankommer på varje befattningshavare att söka främja, såvitt det gäller hans eget arbetsområde.

Det löpande rationaliseringsarbetet inom varje förvaltningsenhet räcker emellertid inte till för att man skall uppnå en effektivt arbetande statsför­ valtning. Därför erfordras vissa speciella organ med uppgift att centralt verka för rationaliseringar och därmed besparingar inom hela den statliga sektorn. Dessa organ är i första hand de som har att effektivisera statsför­ valtningen genom en planmässig översyn av myndigheternas organisation, rationaliseringsorganen i inskränkt bemärkelse. Vid sidan härav finns or­ gan som utövar kontroll över hur statliga myndigheter och inrättningar full­ gör sina uppgifter på det ekonomiska området — revisionsorganen. Den granskning som dessa organ bedriver innefattar både en rent siffermässig kontroll av medelsförvaltningen och en prövning av ändamålsenligheten av vidtagna dispositioner. Slutligen må nämnas den konstitutionellt förut­ satta remissverksamheten inom statsförvaltningen, som syftar till att varje

3 Ilihany till riksdagens protokoll 1960. 1 samt. Nr 126

34

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

ärende blir allsidigt prövat ur förvaltningsmässiga, organisatoriska och eko­ nomiska synpunkter och därigenom kan sägas vara rationaliseringsverksam- het i vid bemärkelse.

De organ inom statsförvaltningen som har till uppgift att centralt svara för rationaliserings-, revisions- och allmän remissverksamhet är i främsta rummet statens organisationsnämnd, riksräkenskapsverket och statens sak­ revision samt statskontoret. Det är frågorna om arbetsmetoderna för dessa verksamheter och den lämpliga organisationen av de nämnda centrala orga­ nen som 1956 års rationaliseringsutredning huvudsakligen behandlat. Även besparingsutredningen har i sitt betänkande behandlat rationalise- ringsspörsmålen och därvid närmast anlagt vissa allmänna synpunkter i fråga om en rationaliseringsbefrämjande politik. Man kan därför säga, att rationaliseringsulredningen och besparingsutredningen kompletterar var­ andra.

Inom 1956 års rationaliseringsutredning bär flera olika uppfattningar framkommit beträffande såväl rationaliserings-, revisions- och remissverk­ samhetens materiella innehåll som dess organisation. Även remissinstanser­ nas reaktion är härvidlag splittrad. De åsiktsskillnader som framkommit bottnar främst i olika värderingar av dels den kamerala revisionsverksam­ heten, dels den centrala remissverksamheten. Vad sålunda förekommit ger enligt min mening belägg för nödvändigheten av ett fastläggande från stats­ makternas sida av såväl rationaliseringsverksamlietens innehåll och omfatt­ ning som dess organisation.

Jag vill i detta sammanhang framhålla, att resultatet av en rationalise- ringsverksamhet i allmänhet inte kan mätas i form av synliga besparingar. Det kommer sålunda snarare till uttryck i en bromsad kostnadsökning än i nominella anslagsminskningar. Detta förhållande får emellertid inte tagas till intäkt för en nedvärdering av verksamhetens betydelse. Tvärtom visar resultaten av den hittillsvarande centrala rationaliseringsverksamheten, att denna varit av stort värde, då det gällt att öka förvaltningsapparatens effek­ tivitet. Jag vill med det sagda understryka vikten av att de statliga ratio- naliseringsorganen ges möjligheter till att hålla sina arbetsinsatser på en hög och aktiv nivå. Det är mot denna bakgrund som jag i det följande kom­ mer att utforma mina förslag.

Jag övergår härefter till att närmare behandla utredningsförslagen och upptar först till prövning de synpunkter och förslag som besparingsutred­ ningen haft på rationaliseringsverksamheten — synpunkter vilka i allt vä­ sentligt delats av remissinstanserna.

Besparingsutredningen har till en början gått in på frågan om utform­ ningen av författningar. Utredningen har härvid framhållit, att utformning­ en bör ske med sikte på att uppnå en enkel och smidig handläggning av de förvaltningsärenden författningarna avser att reglera. Jag delar helt utred­ ningens mening, men förutsätter, att rättssäkerhetskraven tillmätes största betydelse. Utredningens förslag i här angivna delar torde i första hand böra

Kungl. Maj. ts proposition nr 126 år 1060

37

derstryka önskvärdheten av att undersökningarna framdeles kan utföras snabbare.

Då jag anser mig böra förorda en viss begränsning av de vertikala total­ genomgångarna, har jag även haft i åtanke behovet av horisontella under­ sökningar. Dessa undersökningar bör enligt min mening ges ett relativt sett ökat utrymme.

Rationaliseringsarbetet får inte bli en verksamhet som endast syftar till en teknisk rationalisering i den bemärkelsen, att det blott innebär rutinom­ läggningar inom en bestående verksamhetsram. Arbetet måste också ha en materiell sida. Rationaliseringsverksamhetens uppgift är att åstadkomma besparingar. Jag kan dela utredningens uppfattning, att det föreligger en skillnad mellan rationaliseringsverksamhet i egentlig bemärkelse och renod­ lad besparingsverksamhet, men den form av rationaliseringsverksamhet som statsförvaltningen enligt min mening är mest betjänt av utgör en kombi­ nation av båda. Jag vill vidare framhålla vikten av att rationaliseringsor- ganet i sina undersökningar prövar frågan om nyttan av vissa arbetsuppgif­ ter hos myndigheterna står i rimlig proportion till kostnaderna för desam­ ma. Även om större undersökningar av myndigheternas verksamhet också fortsättningsvis kommer att utföras av särskilda utredningar, i förekomman­ de fall med biträde av rationaliseringsorganet, bör detta vid sina undersök­ ningar förutsättningslöst överväga, om vissa uppgifter numera förlorat i be­ tydelse och därför bör kunna avvecklas eller beskäras, om näraliggande verk­ samhetsgrenar genom lämpliga modifikationer kan sammanslås eller om genom ändrade regler administrativt krångel kan undvikas och det samlade förvaltningsförfarandet förenklas.

Vad rationaliseringsutredningen i övrigt anfört och förordat beträffande det centrala rationaliseringsorganets uppgifter och arbetsmetoder kan jag i huvudsak ansluta mig till. De väsentligaste förändringarna i förhållande till nuläget skulle, såsom jag tidigare framhållit, vara, att organet skall eftersträva snabbare undersökningar, koncentrera arbetet till områden som ur rationaliseringssynpunkt ger större utbyte, vilket även innebär, att under­ sökningar som visar sig mindre givande bör läggas ned, samt att rationali­ seringsarbetet i ökad omfattning skulle innefatta realprövning i besparings­ syfte av myndigheternas bestående verksamhet. En sådan arbetsinriktning fordrar en god överblick och erfarenhet av hela statsförvaltningen. En kraft­ full, besparingsinriktad rationaliseringsverksamhet kan enligt min uppfatt­ ning bäst åstadkommas genom ett samspel mellan organisatorisk expertis och administrativ sakkunskap.

Rationaliseringsutredningen har indelat statskontorets remisser i tre grupper, remisser, som avser kommittébetänkanden och andra större utred­ ningsförslag av organisatorisk eller allmänt ekonomisk karaktär, pelitare- misser, som avser myndigheternas årliga anslagsäskanden, och expeditions- chefsremisser, med vilken term utredningen avser remisser i frågor angåen­

39

ningsfrågor. Dess ställningstaganden i de olika frågorna bidrar till en ytter­ ligare belysning av desamma, vilken jag bedömer vara av utomordentligt stort värde. För övrigt kan tilläggas, att de nuvarande personella resurserna inom Kungl. Maj :ts kansli anpassats med hänsyn till gällande ordning be­ träffande remissförfarandet och en omläggning skulle alltså medföra behov av förstärkningar av departementens statssekreteraravdelningar. Detta skul­ le i sin tur kunna medföra byråkratisering av departementens arbetsformer och minska den smidighet de har såsom relativt små enheter.

Av det anförda framgår, att jag i motsats till utredningen anser, att utred­ nings- och petitaremisserna bör ligga kvar hos det centrala remissorganet. Om därtill de smärre, närmast löpande remissärendena skulle bibehållas i huvudsakligen samma utsträckning som f. n., skulle organets kapacitet, i enlighet med rationaliseringsutredningens bedömning, behöva förstärkas avsevärt i förhållande till statskontorets nuvarande. Enligt min mening kan emellertid, såsom reservanten inom utredningen påvisat, de smärre remis­ serna i betydande utsträckning helt avvecklas eller överflyttas på andra förvaltningsmyndigheter. Den närmare omfördelningen av det centrala re­ missorganets arbetsbörda torde dock få övervägas ytterligare innan detal­ jerade direktiv kan meddelas.

Det synes vara en allmän uppfattning, framförd av både utredningen och flera remissmyndigheter, att statskontoret efter hand kommit att i hög grad förlora den intima kontakten med den levande förvaltningen. Denna synpunkt berör enligt min mening en väsentlig sida av problemet. I det fö­ regående har jag funnit, att ett centralt rationaliseringsorgan för sitt arbe­ te har behov av en förvaltningsmässig överblick. Men även för ett centralt remissorgan, som bör besitta denna helhetssyn, måste det vara av mycket stort värde att ha tillgång till en närmare sakkunskap beträffande myndig­ heternas organisation och deras sätt att arbeta. Kontakten med en sådan sak­ kunskap — och då en kontakt som genom lämpliga organisatoriska åtgär­ der stimulerar till ett effektivt samspel — är en väsentlig förutsättning för att höja det centrala remissorganets effektivitet.

Vid sin behandling av den statliga revisionsverksamhetens uppgifter och arbetsmetoder har rationaliseringsutredningen i fråga om den kamerala granskningen anfört vissa kritiska synpunkter. Utredningen anser, att denna granskning stundom drives med en noggrannhet som inte slår i rimlig pro­ portion till de felaktigheter som kan tänkas föreligga, överhuvudtaget fin­ ner utredningen det direkta utbytet av den kamerala kontrollen vara täm­ ligen ringa. Å andra sidan vill utredningen inte förneka värdet av denna revisionsform såsom ett medel att förhindra och upptäcka oegentligheter. Av betydelse är också den kamerala revisionens i övrigt förebyggande och vägledande verksamhet.

Av större värde finner utredningen den sakrevisionella verksamheten vara. Slutsatsen blir då, alt den kamerala revisionen bör begränsas och den sakrevisionella verksamheten ökas. Möjligheten till att begränsa kameral­ revisionen ligger enligt utredningen i att undanta hela eller delar av räken-

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

40

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

skapsmaterialet från en fullständig genomgång. Redan nu sker riksräken- skapsverkets granskning på grundval av en sådan reduktion. Rationalise- ringsutredningen bedömer det emellertid möjligt och lämpligt att sänka granskningsprocenten väsentligt. Utredningen anger också vissa procent­ satser för en enligt dess mening erforderlig granskningsverksamhet.

Utredningens förslag beträffande revisionsarbetets bedrivande innebär också, att en systematisk planläggning av granskningsverksamheten skall äga rum. Den hittillsvarande metoden att fördela räkenskapsmaterialet på arbetslotter bör upphöra. I stället bör specificerade revisionsplaner upprät­ tas av revisionsbyråcheferna med utgångspunkt från en förberedande ana­ lys av räkenskapsmaterialet. Dessa planer bör omfatta en tidsrymd av 3—6 manader och ingå som ett led i en långsiktig planering av det totala revi­ sionsarbetet.

Utredningens synpunkter och förslag beträffande den kamerala revisions­ verksamheten har bemötts med stark kritik från vissa remissinstansers si­ da. Riksräkenskapsverket har sålunda hävdat dels, att värdet av den kame­ rala revisionen väsentligt underskattats, dels att den nuvarande faktiska granskningsnivån är lägre än vad utredningen antagit och t. o. m. lägre än den nivå utredningen själv rekommenderat. En så låg granskningsprocent som den nuvarande finner ämbetsverket betänklig ur revisionsteknisk syn­ punkt. I fråga om betydelsen av en effektivt arbetande sakrevisionell verk­ samhet föreligger däremot inte några delade meningar hos remissmyndighe­ terna, ej heller i fråga om behovet av en systematisk planläggning av revi­ sionens bedrivande.

För egen del tillmäter jag allmänt sett den kamerala revisionsverksamhe­ ten en större betydelse än vad utredningen gjort. Man kan inte värdera den­ na verksamhet efter det direkta utbyte den kan ge i form av återkrävda, felak­ tigt utbetalda belopp. Inte heller kan man göra gällande, att kameralrevisio­ nen såsom sådan har en ogynnsam verkan på rationaliseringen inom stats­ förvaltningen. I den mån effektiviteten bromsas är detta beroende på de nor­ merande bestämmelserna och inte på revisionen. Om statsförvaltningen i dess helhet skall kunna betecknas som effektiv måste statsmakterna inte blott kunna ge direktiv och meddela beslut utan även ha garantier för att deras intentioner följes av en korrekt verkställighet. Syftet med all revision är yt­ terst att skapa en dylik garanti mot felaktig medelsanvändning och direkta oegentligheter.

Även om bedömningen av den kamerala revisionsverksamheten sålunda bör nyanseras, kan jag i väsentliga stycken dela rationaliseringsutredning- ens uppfattningar. Det torde för det första finnas skäl att ge den direkta sif- fergranskningen en relativt begränsad omfattning. Men även den kamerala eftergranskningen bör med hänsyn till kravet på en god användning av resurserna inte göras alltför omfattande. Den bör framför allt systematise­ ras och utvecklas till en sakrevisionell vidarebearbetning av de frågor som kan visa sig erfordra en mera ingående behandling. Skiljelinjen mellan en kameral eftergranskning och en dylik form av sakrevision är flytande.

43

möjliga koslnad. I det löpande arbetet måste beröringspunkterna mellan de båda verksamhetsgrenarna därför bli av tämligen begränsad omfattning och i vart fall ej så omfattande, att ett sammanförande av dessa båda verk­ samhetsgrenar till ett organ kan väntas medföra några påtagliga fördelar. Framför allt måste emellertid frågan om sakrevisionens organisatoriska för­ ening med rationaliseringsverksamheten bli beroende av förhållandet mel­ lan sakrevisionen och den kamerala revisionsverksamheten.

Vid ställningstagandet till denna fråga har utredningen till en början an­ sett det vara av intresse att se i vad mån de skäl som i samband med sak­ revisionens inrättande anfördes mot att den sakrevisionella verksamheten skulle förläggas till riksräkenskapsverket alltjämt kan anses äga giltighet. Ett av dessa skäl var att till följd av statsförvaltningens under senare år allt mer ökade omfång räkenskapsmaterialet utvidgats i sådan grad, att riks­ räkenskapsverket knappast medhunnit den för verket väsentliga arbets­ uppgiften, nämligen den kamerala granskningen. Som ett annat skäl an­ fördes, att möjligheterna att vinna rättelse beträffande av riksräkenskaps- verkets revision uppmärksammade felaktigheter vore närmast beroende på det skriftliga anmärkningsförfarandet och den därmed sammanhängande prövningen av anmärkningarna inför de administrativa domstolarna, av vil­ ka riksräkenskapsverket självt vore första instans. Detta sedan gammalt tillämpade förfarande med juridisk prövning inför administrativa domsto­ lar av revisionsanmärkningar ansågs dock inte lämpa sig för sakrevision.

Mot att riksräkenskapsverket skulle anförtros uppgifter av sakrevisionell karaktär anfördes även personalsynpunkten. Det framhölls sålunda av 1941 års revisionsutredning, att den för revisionsarbetet inom verket tillgängliga personalen, hur skickad den än vore för en kameral granskning, dock inte kunde anses besitta de för en effektiv sakrevision erforderliga kvalifika­ tionerna.

Rationaliseringsutredningen finner intet av de anförda skälen bärande. I hög grad har invändningarna redan vederlagts av den faktiska utveck­ lingen.

Utredningen framhåller, att organisationsfrågan emellertid i sista hand torde böra bedömas inte enbart med ledning av erfarenheterna från den hittillsvarande verksamheten inom riksräkenskapsverket och statens sak­ revision utan framför allt med hänsyn till beskaffenheten och omfattningen av de blivande arbetsuppgifterna och den organisationsform som kan befin­ nas möjlig att genomföra.

Vad arbetsuppgifterna angår måste man enligt utredningens uppfattning fästa vikt vid den ändrade karaktär som den kamerala revisionen enligt utredningens förslag skall erhålla. Den mera siffermässiga kontrollverksam­ heten skall väsentligt minska i omfattning och den kamerala revisionen föreslås i övrigt få eu inriktning, som närmar sig den egentliga sakrevi­ sionella verksamheten. Under sådana omständigheter synes det utredningen inest ändamålsenligt att inom ett enda organ, i princip uppbyggt på sam­ ma sätt som den nuvarande sakrevisionen, förena såväl den sakrevisionella

Kungl. Maj. ts proposition nr 126 år 1960

44

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

verksamheten som den centrala kamerala revisionen. En sådan sammanslag­ ning anses erbjuda de bästa garantierna för att revisionsverksamheten i dess helhet skall erhålla den inriktning som är mest lämpad att främja effektivi- serings- och besparingssträvandena inom statsförvaltningen.

Den lösning av frågan beträffande organisationen av den centralt bedrivna revisionsverksamheten som utredningen förordar innebär alltså, att riks- räkenskapsverkets centrala revision och statens sakrevision skall samman­ föras till ett organ, vilket skall syssla såväl med kameral revision som med sakrevision. Dess ledning bör vara uppbyggd i huvudsak på samma sätt som den nuvarande ledningen inom statens sakrevision. För detta nya organ föreslås benämningen riksrevisionsverket. Till organet bör vidare så­ som i det följande skall utvecklas närmare, förläggas även den revisionsverk­ samhet som nu bedrives av vissa specialrevisioner.

Härefter har utredningen övergått till att behandla frågan om lämplighe­ ten av att samordna den centralt bedrivna rationaliseringsverksamheten och den centrala remissverksamheten genom en sammanslagning av statens organisationsnämnd och statskontoret. Här erinras först om att statskon­ toret vid sidan av sin verksamhet som centralt remissorgan även omhänder- har ett flertal uppgifter, som inte har någon eller i vart fall endast myc­ ket ringa anknytning till remissverksamheten. Detta gäller exempelvis hu­ vuddelen av verksamheten å fond- och pensionsbyråerna, anordningsverk- samheten och även en del av remissverksamheten. Utredningen har för sin del kommit till den uppfattningen, att nackdelarna av en sammanslagning skulle bli större än fördelarna och att man alltså inte bör sammanföra stats­ kontoret och statens organisationsnämnd till ett organ. Utredningens stånd- punktstagande har därvid grundats på i huvudsak följande synpunkter.

Ur vissa synpunkter kan en sammanslagning te sig fördelaktig. För den remissverksamhet, som f. n. åvilar statskontoret och som i fortsättningen skulle kunna komma att åvila det genom sammanslagningen bildade or­ ganet, skulle det sålunda kunna synas vara till nytta att ha tillgång till den sakkunskap och erfarenhet som vunnits genom organisationsnämndens ra- tionaliseringsundersökningar ävensom att i mån av behov kunna för even­ tuellt erforderliga ytterligare undersökningar utnyttja den väsentligt stör­ re arbetskraft som skulle kunna komma att finnas inom det nya organet. Likaså skulle planläggningen och utförandet av vissa organisationsunder- sökningar kunna underlättas genom att man i det nya organet skulle ha tillgång ej blott till sådan organisationsexpertis som nu finns inom orga- nisationsnämnden utan även till den omfattande erfarenhet rörande den ci­ vila statsförvaltningens organisation och arbetsuppgifter som nu är sam­ lad i statskontoret. Då emellertid utredningen enligt vad som tidigare re­ dovisats kommit till den uppfattningen, att statskontorets remissverksam­ het bör begränsas till att i huvudsak omfatta endast expeditionschefsre- misserna, blir behovet och värdet av den samlade sakkunskap som skulle vinnas genom sammanslagning inte så stort.

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

45

Bedömningen av för- och nackdelar blir självfallet i viss mån en annan, om statskontorets remissverksamhet i stället skulle koncentreras på frågor, som enbart har samband med rationaliserings- och besparingssträvanden inom statsförvaltningen, under det att expeditionschefsremisserna tillför­ des andra myndigheter. I så fall synes det nämligen troligt, att vissa reella fördelar av den art som nyss antytts skulle kunna vinnas genom en sam­ manslagning av statskontoret och organisationsnämnden. Mot dessa förde­ lar måste dock enligt utredningens förmenande ställas vissa tungt vägande nackdelar, överhuvudtaget synes man enligt utredningen ha anledning att betvivla lämpligheten av att organisatoriskt sammanföra den egentliga ra- tionaliseringsverksamheten, som har en teknisk eller eljest starkt speciali­ serad inriktning och arbetsmetodik, med statskontorets remissverksamhet, som bedrives under arbetsformer, som på grund av lång tradition är starkt bundna.

Sedan utredningen angivit sin ståndpunkt till frågan om organisationen av rationaliseringsverksamlieten i egentlig mening har den tagit upp frågan om förläggningen av riksräkenskapsverkets budgetbyrå och finansstatis­ tiska byrå.

Dessa båda byråer skiljer sig från övriga byråer inom riksräkenskaps- verket såtillvida, att de sysslar med uppgifter, som enligt utredningens me­ ning inte har något oskiljaktigt sammanhang med revisionsverksamheten.

Budgetbyråns handhavande av riksbokföringen äger sålunda enligt ut­ redningen rum utan något påtagligt samband med revisionsbyråernas rä- kenskapsmaterial. Byråns uppgift att upprätta eller granska förslag till rä- kenskapsformulär och att utöva tillsyn över att statens räkenskapsväsen fungerar ändamålsenligt bör utan olägenhet kunna överföras på den övriga delen av revisionsverket. Finansstatistiska byrån har inte heller några så­ dana åligganden som skulle medföra att påtagliga olägenheter skulle upp­ komma, om byrån skildes från revisionsverket. Mot bakgrunden härav samt med hänsyn till önskvärdheten av att revisionsorganets ledning skall kun­ na odelat ägna sig åt den egentliga revisionen inom statsförvaltningen för­ ordar utredningen, att riksbokföringen och riksbokslutet förlägges till an­ nan myndighet än revisionsorganet. Till samma myndighet bör då även överflyttas den med riksbokslutet intimt sammanhängande uppgiften att approximativt beräkna utfallet av statsregleringen.

Vid sina överväganden beträffande frågan till vilket organ budget- och finansstatistiska byråernas arbetsuppgifter bör förläggas har utredningen funnit, att statskontoret är det organ som är bäst lämpat alt övertaga upp­ gifterna i fråga. Genom en sådan organisatorisk åtgärd skulle man å ena sidan vinna den fördelen att riksrevisionsverkets verksamhet odelat skulle kunna inriktas på de egentliga revisionsuppgifterna. Statskontoret å andra sidan skulle genom de båda byråerna tillföras eu speciell sakkunskap, som måste bli av värde vid ämbetsverkets remissbehandling av bl. a. anslagsfrå­ gor och ärenden av budgetteknisk karaktär. Den överblick och ingående

46

Kungl. Maj. ts proposition nr 126 år 1960

kännedom om hela finansförvaltningen som nu finns hos budgetbyrån och finansstatistiska byrån skulle enligt utredningens uppfattning genom att byråerna inorganiseras i statskontoret komma att effektivare utnyttjas i det­ ta ämbetsverks remissverksamhet än om de båda byråerna skulle förläggas till riksrevisionsverket, vars remissverksamhet överhuvudtaget bör vara så begränsad som möjligt för att revisionsarbetet skall kunna bedrivas ef­ fektivt.

Utredningen har slutligen gått in på frågan om bibehållande av special- revisionerna och de särskilda överrevisorerna.

Vad till en början beträffar de överrevisorer, som finns vid järnvägssty­ relsen, vattenfallsstyrelsen samt väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, fram- hålles, att det vid inrättandet av statens sakrevision förutsattes, att de upp­ gifter som ankom på överrevisorerna skulle tillföras sakrevisionen. I av­ vaktan på att sakrevisionen hunnit organiseras och närmare planlägga sitt arbete ansågs det emellertid lämpligt, att överrevisorerna övergångsvis skul­ le fortsätta sin verksamhet. Vid ett genomförande av utredningens förslag till riksrevisionsverk framhåller utredningen, att det inte längre kommer att föreligga några ur revisionsmässiga synpunkter bärande skäl för att bi­ behålla systemet med överrevisorer. Med hänsyn till att hela frågan om de former under vilka flertalet av ifrågavarande verk bedriver sin verksamhet

1. n. behandlas av 1953 års utredning rörande de statliga företagsformerna, synes det emellertid utredningen lämpligast att med det slutliga ställnings­ tagandet i denna fråga får anstå i avvaktan på nämnda utrednings förslag.

Beträffande specialrevisionerna anser utredningen, att det kan vara lämp­ ligt att det inom större myndigheter, som har en mera betydande lokal­ förvaltning, finns inrättade särskilda revisionsorgan med uppgift att revi­ dera de underlydande förvaltningarnas räkenskaper. För sådana verk kan det vara av särskilt stort värde, att verken själva har omedelbar tillgång till interna revisionsenheter, vilkas uppgift främst är att kontinuerligt ut­ öva kontroll över att respektive verks allmänna eller speciella föreskrifter av ekonomisk innebörd följs av de underlydande lokalförvaltningarna. Vad angår generalpoststyrelsen, telestyrelsen, järnvägsstyrelsen, vattenfallssty­ relsen och domänstyrelsen torde samtliga dessa verk få anses vara i behov av dylika interna kontrollorgan. Dessa verks specialrevisioner bör därför en­ ligt utredningens mening alltjämt bibehållas.

Vad angår generaltullstyrelsens specialrevision omfattar dennas arbets­ område ett betydande antal lokalförvaltningar och det räkenskapsmaterial som månad för månad inflyter från de lokala tullmyndigheterna är av stor omfattning. Utredningen framhåller vidare, att den inkomstgranskning av räkenskapsmaterialet som denna specialrevision har att utföra om möj­ ligt bör bedrivas av personal, som utbildats till kammarskrivare inom tull­ väsendet och någon tid tjänstgjort i sådan befattning. Utredningen har med hänsyn härtill funnit det lämpligast, att även denna specialrevision bibe­ hålies.

49

system och ett ordnat räkenskapsväsen i övrigt hör är sammanfört på ett enda ställe under gemensam ledning.

Finansstatistiska byrån skulle i och för sig kunna förläggas till något annat organ än riksräkenskapsverket. Då byrån inte har några berörings­ punkter med statskontorets nuvarande verksamhet, finner reservanten det mindre lämpligt att inordna den i nämnda ämbetsverk. Då det torde ligga utanför utredningens uppdrag att undersöka till vilket annat statsorgan fi­ nansstatistiska byrån skulle kunna förläggas, bör den dock enligt reservan­ ten, i vart fall tills vidare, organiseras i riksräkenskapsverket.

Starka skäl föreligger således att vid överväganden om inrättande av ett riksrevisionsverk för den centralt bedrivna revisionen räkna med att både budgetbyrån och finansstatistiska byrån skall ingå i det nya organet. Då en­ ligt utredningens förslag riksrevisionsverket därjämte skall ha att ansvara för — förutom den kamerala granskningsverksamheten — även den sak- revisionella granskningen avseende hela statsförvaltningen, anser reservan­ ten den totala omfattningen av göromålen bli så stor och skiftande, att svå­ righeter kommer att föreligga för verkets ledning att på önskvärt sätt kunna överblicka och hålla samman verksamheten. Stor risk finns då för att den sakrevisionella granskningen inte skall kunna ägnas tillräcklig uppmärk­ samhet. Härtill torde vidare bidraga de arbetsmetoder som f. n. tillämpas inom riksräkenskapsverkets revisionsbyråer.

Ett genomförande av utredningens förslag till omläggning av arbetsmeto­ derna för den kamerala revisionsverksamheten torde bli både arbets- och tidskrävande. Reservanten menar, att risk föreligger även i detta hänseende för att det av utredningen föreslagna revisionsorganet inte skall kunna bli i stånd att tillräckligt effektivt tillvarata de särskilda sakrevisionella gransk- ningsuppgifterna, sådana de nu bedrives genom statens sakrevision och som är av den vikt att de inte ens övergångsvis bör få eftersättas.

Reservanten erinrar i detta sammanhang om att de led i översynen av det statliga revisionsväsendet som avser anmärkningsprocessen och redogörar- ansvaret och varom riksdagen i olika sammanhang uttalat sig ännu inte bringats till sin lösning. Även dessa betydelsefulla frågor anser reservan­ ten böra lösas, innan en samordning av den kamerala och den sakrevisionel­ la granskningsverksamheten upptages till slutligt bedömande.

Däremot delar reservanten utredningens förslag om en begränsning och centralisering av den kamerala revisionen.

Reservantens förslag om sammanslagning av statskontoret och statens organisationsnämnd delas av två av utredningens experter.1 En av dessa2 har med utgångspunkt från de tre funktionerna revision, ralionaliserings- verksamhet och finansförvaltning framlagt förslag i övrigt till relativt långt­ gående organisatoriska åtgärder för att helt centralisera de nämnda funk­ tionerna inom statsförvaltningen till tre särskilda organ.

I fråga om revisionsverksamhetens organisation stöder en av experterna8

1 Dahlberg och Insulander. 1 Dahlberg. a Lindbergson.

4 Bihang till riksdagens protokoll 1960. 1 samt. Nr 126

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

51

sationsnämnden framhålla följande. Rationaliseringsverksamhet ger ofta som resultat, förutom ökad effektivitet, besparingar eller begränsning av eljest ofrånkomliga utgiftsökningar. De stora ekonomiska krav, som alltid ställs på statsverket, medför emellertid därutöver behov av renodlad bespa- ringsverksamhet, d. v. s. en verksamhet som leder till besparingsförslag, vil­ ka inte har något samband med exempelvis arbetsförenkling och mekanise­ ring eller andra liknande rationaliseringsåtgärder utan är direkt återhål­ lande eller nedskärande och icke sällan service- och effektivitetsförsämran- de. Besparingsförslag av stor statsfinansiell betydelse lär i allmänhet endast kunna framläggas av organ med parlamentarisk anknytning, t. ex. bespa- ringsutredningar liknande den som nyligen avslutat sitt arbete. Det torde emellertid ständigt föreligga möjlighet att vid sidan av det arbete i sådan riktning, som bedrives i samband med budgetarbetet inom Kungl. Maj :ts kansli, få fram renodlade besparingsförslag — icke minst i samband med petita- och betänkanderemisser — av väsentlig om än icke i egentlig mening statsfinansiell innebörd och i stort sett saknande politisk anstrykning. En verksamhet med detta syfte är svår och skenbart otacksam. Statskontoret är utan tvivel väl ägnat att handha en sådan uppgift. Rationaliseringsverk­ samhet kan icke med utsikt till framgång bedrivas av ett organ som samti­ digt skall vara besparingsorgan av här antytt slag. Detta talar också för att statskontoret och organisationsnämnden bör förbli fristående organ. De ovan­ nämnda budget- och finansstatistiska byråerna synes hellre böra ingå i ett statligt besparingsorgan än i ett riksrevisionsverk.

Vissa myndigheter ger stöd åt reservantens uppfattning. Häribiand märkes

riksräkenskapsverket,

som bl. a. anser, att utredningens

uttalande, att en viss omställning under senare år skett av riksräkenskaps- verkets verksamhet i riktning mot sakrevisionella uppgifter inte bör till­ mätas för stor betydelse. Sedan lång tid har ämbetsverket strävat efter att utsträcka sin på räkenskapsmaterialet grundade verksamhet till en ända- målsenlighetsprövning, men detta är enligt verkets mening en helt annan sak än att verksamheten framför allt inriktas härpå. Ämbetsverket erinrar om det skäl som bl. a. framfördes mot att inordna statens sakrevisions verk­ samhet i riksräkenskapsverket, att hur riksräkenskapsverkets organisation än utformades, skulle dock kvarstå risken att sakrevisionen finge inta en undanskymd ställning. Utredningens lösning av detta problem ligger i en nedskärning av den kamerala verksamheten. Ämbetsverket har dock an­ sett nedvärderingen av den egentliga revisionsverksamheten helt ogrundad. Erfarenheterna har också, såvitt riksräkenskapsverket kunnat finna av sak­ revisionens årsberättelser, bekräftat, att den speciella målsättning som gjor­ des vid dennas inrättande varit väl avvägd och att den verksamhet som be­ drivits i den speciella organisationsformen givit gott utbyte. Krav på större resurser eller ändrad organisationsform har inte heller framförts till ut­ redningen.

Statens sakrevision

och

länsstyrelsen i Stockholms län,

som dock

båda är allmänt kritiska och förordar förnyad utredning av vissa frågor, delar likaså i huvudsak reservantens uppfattning.

Länsstyrelsen i Jämtlands län

ställer sig tveksam till frågekomplexet, men

ger till viss del stöd åt reservantens uppfattning. Liknande hållning intager

länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län,

som dock inte anser sig kunna bi­

dra med något omdöme till huvudfrågans lösning.

•tf liihang till riksdagens protokoll 19C>0. 1 samt. Nr 126

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

63

Då riksrevisionsverkets kontrollverksamhet bör sättas in dels stickprovs- vis och dels på områden där särskild granskning framstår såsom motiverad, synes fördelningen av arbetsuppgifterna inom varje byrå i princip böra vara flytande. Personal bör kunna omflyttas mellan byråerna i den mån så kan visa sig vara påkallat med hänsyn till arbetsbelastningen i allmänhet eller speciella arbetsuppgifter. Då så befinnes erforderligt bör det stå verket fritt att inom ramen för anvisade medel för utredning av förekommande ärende anlita experter och sakkunniga, som inte är anställda hos verket.

Utredningen föreslår, att var och en av byråerna tillföres två byrådirek- törstjänster. Den ene av dessa byrådirektörer bör placeras i högst lönegrad Ae 26 och den andre i högst lönegrad Ae 24. Innehavarna av dessa tjänster avses jämte byråchefen skola leda arbetet.

Vad beträffar behovet av övrig personal för riksrevisionsverket har ut­ redningen vid beräkningen därav särskilt beaktat önskvärdheten av att ver­ ket kommer att få förfoga över en tillräcklig och väl kvalificerad personal­ styrka för det sakrevisionella granskningsarbetet. Vid bedömandet av perso­ nalbehovet har hänsyn vidare tagits till att den kameralt betonade revisio­ nen föreslagits skola avsevärt inskränkas. Ävenledes har beaktats, att ver­ ket skall utöva tillsyn beträffande det statliga räkenskapsväsendet och i an­ slutning därtill upprätta eller granska förslag till räkenskapsformulär samt att arbetsmarknadsstyrelsens och lantbruksstyrelsens revisionsuppgifter fö­ reslagits skola förläggas till riksrevisionsverket.

Utredningens förslag innebär, att riksrevisionsverkets samlade personal på revisionsbyråerna kommer att uppgå till 122 befattningshavare med föl­ jande fördelning på olika kategorier, förutom de i det föregående nämnda chefstjänstemännen, 20 förste revisorer, varav 8 i Ae 23 och 12 i Ae 21, 20 revisorer i Ao 19 och 20 amanuenser och revisorer i reglerad befordrings- gång, 2 kontorsskrivare i Ae 13, 8 kansliskrivare i Ao 10, 4 kontorister i Ae 9, 16 kanslibiträden i Ao eller Ae 7 samt 20 biträden i reglerad beford- i ingsgång. Detta innebär i förhållande till riksräkenskapsverkets, statens sakrevisions och de båda till indragning föreslagna specialrevisionernas nu­ varande revisionspersonal, som utredningen med hänsynstagande till vissa förekommande vakanser uppskattar till sammanlagt 158 befattningshavare, att en personalminskning skulle ske med totalt 36 tjänster, fördelade i stort sett lika på revisors- och biträdespersonal. I fråga om den kvalificerade revi- sionspersonalen som skall insättas på sakrevisionell granskning, innebär förslaget till personalorganisation däremot en ökning i förhållande till den personalstyrka som f. n. totalt sett står till förfogande för sådan verksam­ het.

På kansliet skulle, förutom den i det föregående nämnda förste hyråsek- reteraren, finnas 1 kassör i Ao 12, 1 kansliskrivare i Ao 10, 3 kanslibiträden i Ao eller Ae 7, 5 kontorsbiträden i reglerad befordringsgång, 1 materialför­ valtare i Ao 9 samt 7 expeditionsvakter i Ao eller Ae 7.

Utredningen har vid personalplanens utformning avvägt lönesättningen för ett betydande antal tjänster så, att den skall kunna differentieras, och endast angivit den högsta lönegrad som skall kunna komma i fråga.

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

Kungl. Maj. ts proposition nr 126 år 1960

69

rationaliserings- och besparingsfrågor inriktad remissverksamhet. I detta sammanhang vill jag ånyo framhålla vikten av att remissverksamheten be­ gränsas till att avse ärenden av nyss angivet slag. Eljest föreligger enligt min mening risk för att denna verksamhet kan komma att inkräkta på den egentliga rationaliseringsverksamheten. Det torde få ankomma på Kungl. Maj :t att utfärda närmare föreskrifter om remissverksamhetens omfattning.

Som framgått av den tidigare redogörelsen har statskontoret vissa andra uppgifter utöver nuvarande remissverksamhet. Fondbyrån svarar sålunda för fondärenden, viss lånerörelse samt utanordningar, medan pensionsbyrån handlägger ärenden rörande statstjänstemännens pensioner. Dessa verksam­ hetsgrenar har ingen anknytning till de uppgifter som enligt mitt förslag skall ankomma på det nya rationaliseringsverket. De borde därför överflyt­ tas till andra organ. Denna fråga kräver emellertid ytterligare övervägan­ den. Jag föreslår därför, att de båda byråerna under en övergångstid provi­ soriskt anknytes till rationaliseringsverket. Vissa utanordningsärenden som nu handlägges på fondbyrån bör dock successivt överföras på andra myn­ digheter. Utanordningarna från anslagen till extra utgifter och till kommit­ téer och utredningar genom sakkunniga torde sålunda kunna överföras till statsdepartementens kassakontor fr. o. in. den 1 juli 1961.

I statskontorets nuvarande uppgifter ingår även tryckeriärenden, kontrol­ len över statsverkets checkräkning samt upprättandet av statsliggaren. En­ ligt min mening har tryckeriärendena klar anknytning till rationaliserings- verksamheten och bör därför förläggas till rationaliseringsorganet. Jag åter­ kommer senare vid behandlingen av revisionsorganet till checkräkningskon- trollen och statsliggararbetet.

Vad angår förläggningen av nuvarande budgetbyrån och finansstatistiska byrån i riksräkenskapsverket anser jag i likhet med många remissinstanser sambandet mellan dessa byråers uppgifter och revisionsverksamheten väl dokumenterat. Något sådant samband mellan det av mig föreslagna rationa­ liseringsorganet och dessa byråers verksamhet föreligger däremot inte. Dessa byråer bör enligt min mening alltså hänföras till revisionsorganet.

Innan jag övergår till att precisera rationaliseringsorganets organisation, vill jag närmare beröra namnfrågan för detsamma. Det nya ämbetsverket kommer såsom framgått av det anförda att i stort sett överta statens orga- nisationsnämnds arbetsuppgifter samt de huvudsakliga delarna av statskon­ torets. En tänkbar benämning vore statens rationaliseringsverk. Med hänsyn till att benämningen statskontoret har gammal hävd inom svensk förvalt­ ning förordar jag emellertid, att det nya verket övertar detta namn.

Det nya statskontoret bör ledas av en särskild styrelse av högst åtta leda­ möter med en generaldirektör i lönegrad Bp 7 som ordförande och chef. I syfte alt undvika dubbelarbete på angränsande verksamhetsområden och över huvud taget för att främja eu god arbetskontakt med det centrala revisionsorganet bör dess chef normalt inga som ledamot av statskontorets styrelse. Med hänsyn till det militära områdets ekonomiska vikt och bety­ delse bör den militära sakkunskapen vara företrädd i styrelsen. Det torde

5

Ililiang till riksdagens protokoll 1060. 1

sam/.

Nr 126

71

högst A 24, 1 förste tryckeriassistent i A 19, 1 tryckeriassistent i A 17, 1 kal­ kylator i A 15, 1 tekniker i A 10, 1 kontorist i A 9, 1 kanslibiträde i A 7 och 1 biträde i reglerad befordringsgång.

Kansliet bör förestås av en byrådirektör i högst lönegrad A 24. I övrigt beräknar jag härför 1 kanslist i reglerad befordringsgång, 1 kassör i A 12, 1 kansliskrivare i A 10, 3 kontorister i A 9, 1 förste expeditionsvakt i A 8 och 2 expeditionsvakter i A 7, 3 kanslibiträden i A 7, 8 biträden i reglerad beford­ ringsgång samt 1 arvodesanställt kontorsbud.

Den huvudsakliga organisationen av statskontoret som centralt rationali- seringsverk framgår också av en tablå, här intagen som

bilagn 4.

Med hänsyn till verkets uppbyggnad bör, i enlighet med vad jag förut sagt, en personalcirkulation förekomma mellan de olika byråerna och sek­ tionerna, men också mellan dessa och statsförvaltningen i övrigt. Beträf­ fande valet av den personal som skall finnas på byråerna, förutsätter jag, att förvaltningssakkunnig, rationaliseringsinriktad personal med erfarenhet från olika områden samt allmänt administrativt erfaren personal kombine­ ras med rationaliseringstekniskt kunnig personal. .lag vill här särskilt un­ derstryka betydelsen av att man i det nya ämbetsverket tillgodogör sig den erfarna rationaliseringspersonal som finns inom de nuvarande rationalise- ringsorganen.

Vad beträffar fond- och pensionsbyråerna bör dessa med i princip oför­ ändrad personaluppsättning anknytas till det nya verket. Statskommissarie- tjänsterna bör förändras till byråchefstjänster i samma löneställning. Som jag berört i det föregående bör emellertid de utanordningsgöromål som nu utföres av fondbyråns revisorssektion och räntekammare successivt över­ föras på andra organ. Härigenom torde dessa sektioner efter hand kunna minskas eller avvecklas såsom fristående enheter. Ä andra sidan torde en viss förstärkning av statsdepartementens kassakontor bli erforderlig vid övertagandet av kommittéanslagen och anslagen till extra utgifter.

Jag övergår härefter till att behandla revisionsverksamhetens organisa­ tion. I det föregående har jag angivit, att den kamerala revisionen och tyngdpunkten av den egentliga sakrevisionella verksamheten bör samman­ föras till ett organ. Denna ståndpunkt överensstämmer i huvudsak med ma- joritetsförslaget inom rationaliseringsutredningen. I enlighet härmed bör så­ väl nuvarande riksräkenskapsverket som statens sakrevision upphöra. I stället bör ett nytt revisionsverk inrättas, vars uppgift skall vara att svara för den kamerala revisionen, den därpå grundade sakrevisionella verksam­ heten, en från räkenskapsmaterialet obunden egentlig sakrevision och de speciella fasta uppgifter som statens sakrevision nu bedriver, nämligen upp- handlingsgranskningen, granskningen av taxor och avgifter samt undersök­ ningarna rörande kostnaderna för resor med egen bil.

Till det nya revisionsorganet bör även hänföras de uppgifter som nu an­ kommer på arbetsmarknadsstyrelsens och lantbruksstyrelsens specialrevi­ sioner. Dessa revisionsenheter bör således i enlighet med vad utredningen föreslagit avvecklas. Då Kungl. Maj :t inom kort torde komma att framlägga

Kungl. Maj:ts proposition nr 126 år 1060

Kurigl. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

73

vidare på varje byrå finnas en byrådirektör i högst lönegrad A 26 och en i högst A 24, vartill kommer att en byrå bör förstärkas med ytterligare två byrådirektörer, varav en i högst lönegrad A 26 och en i högst A 24, vilka närmast skall ha att svara för statens sakrevisions nuvarande fasta uppgifter beträffande upphandlingskontrollen m. m. Fördelningen av revisionsuppgif­ terna på de olika byråerna torde få ankomma på verksledningen.

De båda övriga byråerna i riksrevisionsverket, budgetbyrån och finanssta­ tistiska byrån, bör liksom kansliet ingå i det nya verket med i huvudsak samma organisation som motsvarande enheter i nuvarande riksräkenskaps- verket. För ledningen av arbetet bör på budgetbyrån och finansstatistiska byrån finnas en byråchef i Bo 1 och på kansliet en byrådirektör i högst lö­ negrad A 24. Dessutom bör på budgetbyrån liksom f. n. finnas en byrådirek­ tör. Denne bör placeras i högst lönegrad A 26. Jag förordar, att arbetet med kontrollen av statsverkets checkräkning lägges på budgetbyrån och göromå- len med upprättandet av statsliggaren på kansliet, vilket dessutom torde få en ökad remissbörda. Härför erfordras en viss personalförstärkning.

På de fyra revisionsbyråerna bör i övrigt sammanlagt följande tjänster finnas, nämligen 12 förste revisorer i högst lönegrad A 23 och 20 i högst A 21 samt 30 revisorer och amanuenser eller kanslister i reglerad beford- ringsgång. Beträffande sistnämnda tjänster torde det få ankomma på Kungl. Maj :t att senare bestämma om fördelning av dessa på amanuens- respektive kanslistkarriären. Vidare bör finnas 4 kansliskrivare i A 10, 8 kontorister i A 9, 20 kanslibiträden i A 7 och 35 biträden i reglerad befordringsgång.

På budgetbyrån bör förutom förenämnda chefstjänstemän finnas 2 förste revisorer i högst A 23, 1 revisor eller amanuens i reglerad befordringsgång, 2 kanslister i reglerad befordringsgång, 1 förste kansliskrivare i A 12, 1 kansliskrivare i A 10, 1 kontorist i A 9, 3 kanslibiträden i A 7 och 7 biträden i reglerad befordringsgång.

Under byråchefen bör på finansstatistiska byrån finnas i stort sett sam­ ma personalstyrka som f. n. Härför beräknar jag sålunda 1 förste aktuarie i högst A 23, 1 aktuarie eller amanuens och 1 kanslist i reglerad befordrings­ gång, 1 kansliskrivare i A 10, 1 kontorist i A 9, 3 kanslibiträden i A 7 och 2 biträden i reglerad befordringsgång.

Kansliet slutligen bör förutom den förut nämnda byrådirektören ha föl­ jande personaluppsättning, nämligen 1 förste revisor i högst A 23, 1 kanslist i reglerad befordringsgång, 1 kassör i A 12, 2 kansliskrivare i A 10, 1 mate­ rialförvaltare i A 9, 6 expeditionsvakter i A 7, 2 kanslibiträden i A 7, 5 bi­ träden i reglerad befordringsgång och 1 arvodesanställt kontorsbud. Här, liksom inom statskontoret, torde man efter ytterligare överväganden even­ tuellt kunna rekrytera flera kontorsbud i stället för expeditionsvakter.

Den huvudsakliga organisationen av riksrevisionsverket framgår också av eu tablå, här intagen som

bilaga 5.

Enligt den organisation som jag i det föregående förordat för det nya statskontoret skulle personalstyrkan för rationaliserings- och remissverk­

75

ningarna och åtskilliga av de hörda remissmyndigheterna vara, att de för­ ordnade tjänstemännen inte hunnit med att sköta organisationsföredragan- desysslan vid sidan av sina övriga åligganden. Att bereda organisationsföre- dragandena möjlighet till befrielse från viss del av deras övriga sysslor vore därför i och för sig angeläget, men jag finner det inte praktiskt genomför­ bart att generellt anordna en sådan partiell tjänstebefrielse. Däremot finns det enligt min mening starka skäl för att följa besparingsutredningens för­ slag att stimulera organisationsföredragandena till ökade insatser genom att tillerkänna dem särskilt arvode. Jag förordar således, att särskilt arvode skall utgå till organisationsföredragande vid myndighet utan egen särskild rationaliseringsavdelning samt att arvodet bestämmes till 600 kronor till

en

föredragande vid myndighet med högst 100 tjänstemän och 1 200 kronor till högst

en

föredragande vid myndighet med mer än 100 tjänstemän. Fin­

ner myndigheten skäl att förordna mer än en föredragande torde arvodet delas.

I samband med att särskilt arvode skall utgå till organisationsföredragan­ dena, bör dessa åläggas att årligen redovisa den inom myndigheten bedriv­ na rationaliseringsverksamheten. Detta torde lämpligen ske i den form, att föredraganden utarbetar en berättelse, som fogas såsom bilaga till myndig­ hetens petitaskrivelse.

Det kan enligt min uppfattning också finnas skäl att stimulera den in­ terna rationaliseringsverksamheten hos myndigheterna genom att höja be- löningsnormerna för de enskilda befattningshavarnas förslagsverksamhet. Ställning till denna fråga torde dock inte behöva tagas nu.

Samtliga av mig nu framlagda organisatoriska förslag bör träda i kraft den 1 juli 1961. Några anslagsmässiga konsekvenser uppkommer således inte under budgetåret 1960/61. Som jag antydde i årets statsverksproposi- tion (bilaga 9, s. 8) förutsätter nämligen en smidig övergång till den nya organisationen bl. a. åtskilligt planeringsarbete inom de berörda myndig­ heterna. Även med hänsyn till de anställdas berättigade intresse finner jag det motiverat, att reformen beslutas nu, men träder i kraft först om drygt ett år.

Ehuru det delvis ligger i sakens natur, att huvuddelen av personalen inom de nuvarande motsvarande verksenheterna kommer att kunna bere­ das anställning i de båda nya ämbetsverken, bör någon direkt överföring av tjänstemän inte ske till dessa verk. De föreslagna nya tjänsterna bör så­ ledes tillsättas i sedvanlig ordning. Åtskilliga övergångsåtgärder torde be­ höva komma att vidtagas i samband med organisationsförändringarna. Jag förordar därför, att Kungl. Maj:t, i likhet med vad som tidigare skett vid större organisatoriska omläggningar, inhämtar riksdagens bemyndigande att vidta sådana åtgärder. Dessa torde bl. a. avse förande på övergångsstat fr. o. in. den 1 juli 1961 av ordinarie tjänster hos de nuvarande myndighe­ terna.

Kungi. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

Kungi. Maj:ts proposition nr 126 år 1960

83

Bilaga 1. Tablå över statens organisationsnämnds nuvarande orga­

nisation .................................................................................... 77

Bilaga

2. Tablå över riksräkenskapsverkets nuvarande organisation 78

Bilaga

3. Tablå över statskontorets nuvarande organisation.......... 79

Bilaga 4. Tablå över den föreslagna organisationen för det centrala

rationaliseringsverket ........................................................... 80

Bilaga 5. Tablå över den föreslagna organisationen för det centrala

revisions- och statsbokföringsverket .............................. 81

600430

Stockholm 1960. Isaac Marcus Boktryckeri Aktiebolag