Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås riktlinjer för statliga lån (tomträttslån) till kom­ muner som upplåtit tomträtt till mark, för vars bebyggande statliga bostads­ lån beviljats. Lånen skall ha till syfte att stimulera ökad användning av tomträttsinstitutet. Enligt förslaget skall lånen löpa med ränta motsvarande normalräntan för lån från statens utlåningsfonder samt efter 10 års amor- teringsfrihet återbetalas på 30 år. Förslaget innebär vidare att lånen skall lämnas från lånefonden för bostadsbyggande samt långivningen handhas av länsbostadsnämnderna.

1 •—Bilaga till riksdagens protokoll 1965. 1 samt. Nr 1A4

• Sida 2
•  Original

2

Kungi. Maj.ts proposition nr H4 år 1965

Utdrag av protokollet över inrikesärenden hållet inför Hans

Kungl. Höghet Regenten, Hertigen av Halland, i stats­ rådet på Stockholms slott den 15 oktober 1965.

Närvarande:

Statsministern

E^rlander,

ministern för utrikes ärendena

N^ilsson,

statsråden

S^träng, A^ndersson, L^indström, L^ange, K^ling, S^koglund, J^ohansson, H^ermansson, H^olmqvist, A^spling, P^alme, S^ven-E^ric N^ilsson, L^und­^kvist, G^ustafsson.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler chefen för inrikesdepartementet, statsrådet Johansson, fråga om tomt­ rättslån till kommuner och anför.

Markpolitiska utredningen,' som tillkallades år 1963 för att utreda och lägga fram förslag om statliga stödåtgärder till främjande av en aktiv kom­ munal markpolitik, har den 21 september 1964 avlämnat betänkandet Kom­ munal markpolitik (SOU 1964: 42). I betänkandet lägger utredningen fram förslag om statens medverkan vid kommunernas finansiering av markför­ värv och tomträttsupplåtelser.

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av poststyrelsen, byggnadsstyrelsen, statskontoret, riksrevisionsverket, lantmäteristyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen, bostadsstyrelsen — efter hörande av länsbostads­ nämnderna — fullmäktige i riksbanken och riksgäldskontoret, länsstyrel- na i Stockholms, Södermanlands, Östergötlands, Kronobergs, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Kopparbergs samt Västernorrlands län, expropria- tionsutredningen, 1963 års markvärdekommitté, bostadspolitiska kommit­ tén, bostadsbyggnadsutredningen, kommunalrättskommittén, 1962 års fri- tidsutredning, Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet, Lands­ organisationen i Sverige (LO), Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges allmännyttiga bostadsföretag (SABO), Hyresgästernas sparkasse- och bygg- nadsföreningars riksförbund u. p. a. (HSB), Svenska riksbyggen, Svenska byggnadsentreprenörföreningen, Kommunkredit AB och Näringslivets bygg- nadsdelegation. Till länsstyrelsernas yttranden har fogats yttranden av vissa kommuner.

Av skäl som anges i det följande bör utredningens förslag om särskilt stöd för finansieringen av kommunala markförvärv prövas senare. Däremot torde frågan om stöd för kommunernas finansiering av tomträttsupplåtelser nu få tas upp till behandling.

1 Bankdirektören Gösta Renlund, ordförande, och departementsrådet Göte Svenson.

• Sida 3
•  Original

Kungl. Maj.ts proposition nr 1

44

år 1965

3

Nuvarande förhållanden

Tomträtt, som avses i lagen den 14 juni 1907 om nyttjanderätt till fast egendom, är en för visst ändamål mot årlig avgäld upplåten nyttjanderätt till fastighet under obestämd tid. Tomträtt kan upplåtas i fastighet, som tillhör kronan eller kommun eller som eljest är i allmän ägo, samt med Kungl. Maj :ts medgivande i fastighet, som tillhör stiftelse. Avtal om upplåtelse kan inte sägas upp av tomträttshavaren men däremot av fastighetsägaren, om det är av vikt för denne, att fastigheten används för bebyggelse av annan art eller eljest på annat sätt än tidigare. Sådan uppsägning kan dock ske endast till utgången av vissa tidsperioder. Upplåts tomträtt för bostadsbebyggelse, är den första perioden 60 år och varje följande period 40 år, om inte längre tid överenskommes. Den årliga avgälden kan omprövas med hänsyn till ändringar i markens värde, med vissa undantag dock endast vid utgången av bestämda perioder. Har tomträtt upplåtits för bostadsbebyggelse är varje period, under vilken avgälden i princip inte kan ändras, 20 år. När sådan tomträtt upphör på grund av uppsägning är fastighetsägaren skyldig att lösa byggnad och annan egendom, som utgör tillbehör till tomträtten.

Tomträttshavaren är skyldig att hos inskrivningsdomaren söka inskriv­ ning av tomträtten. Inskrivning förutsätter, att fastigheten är gravations- fri. Efter inskrivning av tomträtt får inteckning inte beviljas i fastigheten. I tomträtten kan, sedan den inskrivits, inteckning meddelas för såväl ford­ ran som t. ex. nyttjanderätt och servitut.

Huvudparten av mark för bostadsproduktion under åren 1958—1962 har enligt en av utredningen gjord undersökning förmedlats av kommunerna. Sådan förmedling innebär i regel att kommun förvärvat mark samt, efter avslutad planläggning och sedan exploateringsarbetena utförts, sålt den färdiga tomtmarken eller upplåtit tomträtt till den. Beträffande flerfa­ miljshus förmedlade kommunerna mark för en tredjedel av de nybyggda lägenheterna inom tidigare bebyggda områden och för mer än 80 % inom nyexploateringsområden. För småhus var andelen kommunmark ca 65 %. I flertalet fall har kommunerna sålt marken till byggherrarna. Utom i de tre största städerna har tomträtt upplåtits i ringa omfattning. Utanför dessa städer byggdes år 1962 endast 4 % av lägenheterna i flerfamiljshus inom nyexploateringsområden på tomträttsmark medan motsvarande andel fem år tidigare var 13 %. Användningen av tomträtt i samband med bostadsbyg­ gande har alltså gått tillbaka.

Kommunala markförvärv och tomträttsupplåtelser finansieras dels med lån, dels med skattemedel. Uppgifter som utredningen hämtat ur primär­ materialet till den kommunala finansstatistiken visar, att under åren 1960—1962, då det var relativt lätt alt erhålla lån, fastighetsförvärv angavs som låneändamål vid upptagande av lån för ett belopp motsvarande två

• Sida 4
•  Original

4

tredjedelar av investeringarna i de fastigheter som kommunerna köpte un­ der samma tid. En av utredningen gjord sammanställning av uppgifter från ea 370 kommuner, som var skyldiga att upprätta bostadsbyggnads- program, visar att de kommunala fastighetsköpen, kommunala företags köp oräknade, stigit från ca 128 milj. kr. år 1958 till ca 355 milj. kr. år 1962 och att fastighetsförsäljningarna stigit från ca 85 milj. kr. år 1958 till ca 126 milj. kr. år 1962.

Av de årligen nyproducerade bostadslägenheterna tillkommer 90—95 % med stöd av statliga bostadslån. Bostadslånen beviljas med belopp som utgör viss andel av ett låneunderlag, vilket bestämmes på grundval av schablonmässigt beräknade mark- och byggnadskostnader. Uppförs huset på tomträttsmark, minskas emellertid låneunderlaget med tomtvärdet. Detta beräknas i regel till ett belopp motsvarande den kapitaliserade tomträtts- avgälden. När avgälden är mindre än som kan anses normalt minskas låneunderlaget med det av länsbostadsnämnden uppskattade tomtvärdet.

Kungl. Maj

ris

proposition nr Hi år 1965

Utredningen

Utredningen anför, att en aktiv kommunal markpolitik är en nödvändig beståndsdel i samhällsbyggandet. Kommunalt markinnehav utgör enligt vad utredningen funnit en förutsättning för att kommunerna skall kunna utöva ett bestämmande inflytande på bebyggelsens lokalisering och ut­ formning samt på tidsschemat för samhällsbyggandet. Kommunerna bör förvärva nyexploateringsmark för att främja en hög och jämn produktion av bostäder samt tidigare bebyggd mark för att omdana samhällenas centrala delar och för att förnya äldre bostadsbebyggelse. De kommunala åtgärderna bör vara långsiktiga och syfta till en ökad markberedskap, så att möjlig­ heterna att påverka det framtida samhällsbyggandet i god tid säkerställs genom kommunalt markinnehav.

Utredningen anser att kommunerna, med hänsyn till de betydande an­ strängningar som krävs för att bedriva en aktiv markförvärvspolitik, inte bör sälja mark de en gång förvärvat utan endast upplåta tomträtt till mar­ ken. Därigenom undviks att svårigheter att disponera erforderlig mark åter uppkommer, då omreglering av markanvändningen och stadsförnyelse i framtiden blir aktuell. Marken kommer då i många fall att ha fått ökat värde, och det nya förvärvet kan bli mångdubbelt kostsammare än det ur­ sprungliga.

Vidare framhåller utredningen att tomträtten är ett värdefullt hjälpme­ del vid genomförande av bebyggelseplanerna. Problem vid samverkan mel­ lan olika fastigheter kan lösas smidigare om kommunen äger marken och endast upplåtit den med tomträtt. Sådana problem synes öka i betydelse genom bebyggelsens och kommunikationsnätets alltmer komplicerade na­

• Sida 5
•  Original

5

tur. Även om en ny lagstiftning om gemensamhetsanläggningar skulle ge­ nomföras, torde tomträtten få stor betydelse för att reglera dylika förhål­ landen. Markanvändningen kan vidare styras aktivare genom tomträtts- avtal än vad byggnadslagstiftningen ger möjlighet till. Även genomgripande omregleringar av markanvändningen underlättas väsentligt, om marken upplåts med tomträtt. Tomträtten skapar, anför utredningen, väsentligt gynnsammare förutsättningar för framtida ändringar i markens disposition, t. ex. trafiktekniskt nödvändiga omregleringar, ändringar av den kommer­ siella bebyggelsen på grund av strukturförändringar inom näringslivet och samhällets fortsatta expansion.

En ökad användning av tomträtten kan vara ett värdefullt hjälpmedel att få kontroll över prisbildningen på mark genom att den ger kommunen bättre möjligheter att påverka utbud och efterfrågan samt minskar risken för störningar av prisstabiliteten. Däremot innebär en tillämpning av tomträtt enligt utredningen inte att markvärdestegringen dämpas eller förhindras.

Utredningen anför, att tomträttsupplåtelser medför att kommunen förbe­ håller sig huvudparten av ökningen i markens kapitalvärde. På grund av att tiden mellan avgäldsregleringarna är lång och avgälden inte lämpligen kan beräknas på grundval av toppriserna, kan dock kommunen inte fullständigt tillgodogöra sig denna ökning. Trots detta bör tomträttsavgälderna på sikt kunna bli en god inkomstkälla i synnerhet i expanderande samhällen.

Från dessa utgångspunkter finner utredningen, att en ökad användning av tomträtten bör främjas. Enligt vad utredningen funnit är den ringa an­ vändningen av tomträtt huvudsakligen betingad av de anspråk tomträtten ställer på finansiellt engagemang av kommunerna. Bostadskrediter har en gynnad ställning på kreditmarknaden. I de fall då marken ägs av låntagarna får även krediter, som avser tomtmarken, en sådan gynnad ställning. För finansiering av tomtkostnaderna vid användning av tomträtt är kommu­ nerna däremot hänvisade till oprioriterade kommunala krediter eller skatte­ medel. Dessa förhållanden innebär att tomträtt, i jämförelse med ägande­ rätt till mark, diskrimineras på kreditmarknaden.

Utredningen finner det angeläget att undanröja denna olikhet mellan äganderätt och tomträtt när det gäller möjligheterna att erhålla krediter för mark. Lån till kommuner för tomträttsändamål (tomträttslån) bör därför enligt utredningens mening ges samma gynnade ställning på kreditmarkna­ den som bostadslån. En sådan ändring i kreditmarknadsförhållandena torde ge upphov till en vidgad tillämpning av tomträttsinstitutet. Därav följer dock inte någon ökning i de totala anspråken på kreditmarknaden. En ökad användning av tomträtt medför nämligen en motsvarande minskning i efterfrågan på primär- och sekundärlån för bostadsfastigheter samt statliga bostadslån.

Med nuvarande omfattning av tomträttsupplåtelser kan värdet av den mark som upplåts med tomträtt för bostadsändamål i en årsproduktion be­

Kungl. Maj:ts proposition nr 144 år 1965

• Sida 6
•  Original

6

räknas motsvara ett kapitalbehov på ca 45 milj. kr. Det är svårt att förutse, hur snabb ökningen av tomträttsupplåtelserna kan bli med ett väl avvägt finansieringsstöd. Utredningen har antagit en fördubbling under det första året, dvs. ett lånebehov om 90 milj. kr. och en successiv ökning, så att inom tio år åtminstone halva bostadsproduktionen äger rum på tomträttsmark. Detta skulle innebära, att det årliga lånebehovet under tioårsperioden ökar med 15 milj. kr. per år till ca 225 milj. kr.

Utredningen anser, att finansieringsstödet i första hand bör ta sikte på att säkerställa en viss bestämd kreditvolym för ändamålet. Detta är nödvändigt för att möjliggöra en långsiktig kommunal markpolitik.

Lånevillkoren måste vidare utformas med hänsyn till de speciella mark­ politiska förutsättningarna. Sålunda bör kommunernas kapitalkostnader för mark som upplåts med tomträtt anpassas till de inkomster tomträtten ger. Amorteringar på tomträttslån bör påbörjas först då avgäldsreglering ägt rum och utrymme för kapitalavbetalning därigenom skapats, dvs. efter 20 år med nuvarande avgäldsregleringsperiod vid upplåtelse för bostads­ ändamål. För att amorteringarna inte skall bli alltför betungande föreslås en amorteringstid på 40 år. Tomträttslånen föreslås därför löpa på 60 år.

Utredningen anför, att förbättrade finansieringsmöjligheter av angiven art kan skapas endast med statens medverkan.

Ett sätt att lösa finansieringsfrågan är att vidga möjligheterna för be­ fintliga kreditinstitut att ge kommunerna lån på villkor, som är anpassade för ändamålet. Statens medverkan skulle då inskränka sig till att lämna kommunerna tillstånd till sådan upplåning och att skapa förutsättningar för en inlåning till kreditinstituten av erforderliga belopp.

En annan lösning är att staten bildar ett nytt kreditinstitut i form av ett kreditaktiebolag med ändamål att mot obligationer låna upp pengar på ka­ pitalmarknaden och därefter låna ut dem till kommunerna. Utlåningen skulle företrädesvis avse tomträttsupplåtelse för bostadsbebyggelse. Bolaget borde på lämpligt sätt knytas till bostadsstyrelsen.

Ett tredje alternativ är att inrätta en statlig fond för tomträttslån, från vilken lån skulle ges för upplåtelse av tomträtt till mark för sådan bebyg­ gelse till vilken statliga bostadslån kan förutsättas bli beviljade. Fonden bör byggas upp så, att den motsvarar det faktiska lånebehovet. Räntan bör inte innefatta någon subvention. Utredningen förordar i detta fall, att ut- låningsräntan anknyts till räntan vid statlig eller kommunal upplåning eller till den aktuella marknadsräntan för tioåriga statslån med ett tillägg av 0,25 %. Fonden bör handhas av bostadsstyrelsen.

Utredningen finner att alternativen med ett statligt kreditaktiebolag och en statlig utlåningsfond båda är ägnade att främja det avsedda syftet men har inte tagit ställning till vilket av dessa båda alternativ som bör ges före­ träde.

Kungl. Maj:ts proposition nr 144 år 1965

• Sida 7
•  Original

Kungl. Maj.ts proposition nr

744

år 1965

7

Remissyttrandena

Utredningens uppfattning att kommunerna för att kunna fylla sina upp­ gifter inom samhällsbyggandet måste föra en aktiv markförvärv s- politik delas av de flesta remissinstanserna. Bostadsstyrelsen erinrar om att den sedan länge sökt animera kommunerna till en markpolitik enligt av utredningen angivna riktlinjer och även tidigare framlagt förslag i sådant syfte.

Näringslivets byggnadsdelegation, i vars yttrande Svenska arbetsgivare­ föreningen och Svenska Byggnadsentreprenörföreningen instämmer, tar av­ stånd från en markberedskap omfattande all mark för bostadsbebyggelse men anser det inte uteslutet att relativt omfattande kommunala markför­ värv stundom kan erfordras, varvid dock förutsätts att marken i regel ånyo skall försäljas.

Lämpligheten och värdet av ökade tomträttsup plåtelser har behandlats av några remissinstanser. Bostadsstyrelsen delar utredningens uppfattning om tomträttsinstitutets avgörande fördelar. Denna uppfattning företräds också av lantmäteristyrelsen, bostadsnämnden i Stockholms stad och län, Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet och expropriationsutredningen. Länsbostadsnämnderna i Östergötlands och Malmöhus län finner det emellertid inte troligt, att man i mindre orter kan finna gehör för tomträtten. Länsbostadsnämnden och länsstyrelsen i Kronobergs län finner fördelar med sådana upplåtelser men tillråder försiktighet vid tillämpning inom nya områden.

Näringslivets byggnadsdelegation anser tomträtten lämplig vid industriell och liknande bebyggelse men finner den knappast fylla någon uppgift som kommunalt markpolitiskt medel, om fastighetsbildningskommitténs förslag angående gemensamhetsanläggningar och nya medel för plangenomförande blir föremål för lagstiftning.

De flesta remissinstanserna delar utredningens uppfattning att finan- sieringssvårigheterna är det största hindret för en aktiv kom­ munal markförvärvspolitik och för tomträttsupplåtelser. Fullmäktige i riks­ banken framhåller dock, att det ökade utbudet på kreditmarknaden hittills möjliggjort en väsentlig ökning i kommunernas upplåning och att den vidg­ ning, som kapitalmarknaden synes undergå, torde ge erforderligt utrymme för även detta lånebehov.

För en ökad långivning uttalar sig lantmäteristyrelsen, bostadsstyrelsen, samtliga länsbostadsnämnder och hörda länsstyrelser utom läns­ styrelsen i Västernorrlands län, expropriationsutredningen, 196.1 års mark­ värdekommitté, kommunalrättskommittén, 1962 års fritidsutredning, Svens­ ka stadsförbundet, Svenska kommunförbundet, SABO, HSB, Svenska riksbyggen och LO. Bostadspolitiska kommittén och bostadsbyggnadsutredning-

• Sida 8
•  Original

8

en har begränsat sig till att understryka vikten av att kommunerna bereds tillfälle att bedriva en aktiv markpolitik. Länsstyrelsen i Västernorrlnnds län finner det påtagligt att åtgärder bör vidtas för att stärka den kommunala markberedskapen och öka möjligheterna att förvärva mark för tomträtts- upplåtelse men är inte beredd tillstyrka ett kreditstöd med föreslagen ut­ formning. Fullmäktige i riksbanken finner liksom fullmäktige i riksgäldskontoret att skälen för särskilda låneformer inte är tillräckligt starka. Näringslivets byggnadsdelegation, Svenska arbetsgivareföreningen och Svenska Byggnadsentreprenörföreningen anser ej heller att det föreligger något behov av speciella åtgärder för att finansiellt underlätta kommu­ nala markförvärv och ett fortsatt kommunalt markinnehav.

I vissa remissyttranden utvecklas kreditmarknad ssynpunk- t e r. Mot utredningens tanke att i första hand säkerställa en viss bestämd kreditvolym för markpolitiska ändamål framhåller fullmäktige i riksban­ ken, att en ökad eller prioriterad kommunal upplåning trots kapitalmark­ nadens vidgning i dagens läge med högkonjunktur och fullt utnyttjande av de produktiva resurserna måste leda till minskat utrymme för den övriga upplåningen, något som knappast kan undgå att drabba även kommunerna.

Fullmäktige i riksgäldskontoret understryker, att inte heller bostadsbyggan­ det kan ställa anspråk på en prioritering oberoende av den samhällsekono­ miska situationen i stort. Näringslivets byggnadsdelegation anför att ca 15 % av tomträttslånen kan beräknas motsvara en nyupplåning, vartill kommer verkan av föreslagen amorteringsfrihet. Om särskilda krediter finansieras genom upplåning på obligationsmarknaden skulle en utgallring av oprioriterade låneansökningar bli följden. Svenska kommunförbundet förutsätter att långivningens omfattning inte görs beroende av förändringar i det statsfinansiella läget och att de kommunala krediterna för andra ända­ mål inte reduceras. Svenska stadsförbundet understryker utredningens på­ pekande att tomträttslånen inte ställer några nya anspråk på kreditmark­ naden.

I fråga om lånebehovet för tomträtts upplåtelser anför

Svenska riksbyggen att det finns ett starkt kommunalt intresse för tomt- rättsupplåtelser och att institutets användning kommer att öka i samma takt som lånemöjligheterna. Även expropriationsutredningen anser utred­ ningens beräkning av lånebehovet vara försiktigt hållen.

När det gäller formen för statens kreditstöd till t o in t- rättsupplåtelser uttalar sig de flesta remissinstanserna för direkt långivning från en statlig lånefond. Denna lösning förordas av flertalet läns­ bostadsnämnder, länsstyrelserna i Stockholms, Kronobergs samt Göteborgs och Bohus län, Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet, SABO,

HSB och LO. Byggnadsstyrelsen anser att tomträttslånen kan administreras på samma sätt som de statliga bostadslånen.

Bostadsstyrelsen, länsbostadsnämnderna i Östergötlands, Älvsborgs och

Kungl. Maj.ts proposition nr lii år 1965