med förslag till lag om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet
Kungl. Maj:ts proposition nr 44 år 1968 i
Nr 44
Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen med förslag till lag om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet; given Stockholms slott den 1 mars 1968.
Kungl. Maj:t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet över kommunikationsärenden för denna dag, föreslå riksdagen att antaga härvid fogade förslag till lag om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet.
GUSTAF ADOLF
Svante Lundkvist
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att de borgerliga primärkommunerna genom en särskild lag tilläggs befogenhet att vidta åtgärder för uppförande och drift av turistanläggningar i den mån det är påkallat för att främja turistväsendet inom kommunen. Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1968.
1 Bitiang till riksdagens protokoll 1968. 1 samt. Nr 44
2 Kungl. Maj.ta proposition nr 44 år 1968
Förslag
till
Lag
om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet
Härigenom förordnas som följer.
Kommun får vidtaga åtgärder för uppförande och drift av turistanlägg ningar i den män det är påkallat för att främja turistväsendet inom kom munen.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1968.
Kungl. Maj.ts proposition nr H år 1968 3
Utdrag av protokollet över kommunikations ärenden, hållet inför
Hans Maj:t Konungen i statsrådet på Stockholms
slott den 1 mars 1968.
Närvarande: Statsministern Erlander, ministern för utrikes ärendena Nilsson, statsråden
Sträng, Andersson, Lange, Kling, Johansson, Aspling, Sven-Eric
Nilsson, Lundkvist, Gustafsson, Myrdal, Odhnoff, Wickman, Moberg.
Chefen för kommunikationsdepartementet, statsrådet Lundkvist, anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om kommunala befogenheter inom turistväsendet och anför.
Inledning
Kommunalrättskommittén fick den 5 mars 1965 i uppdrag att se över reglerna om borgerlig primärkommuns kompetens in. in. I de direktiv som därvid lämnades berörs bl. a. frågan om kommuns befogenhet att anordna och driva semesterbyar, turisthotell, linbanor och liknande turistanläggningar. Kommunalrättskommittén bar särbehandlat denna fråga och, innan uppdraget i sin helhet är slutfört, redovisat denna del av uppdraget i betänkandet »Kommunala befogenheter inom turistväsendet» (SOU 1967: SO)1. Betänkandet lämnades den 17 oktober 1967.
Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av kammarkollegiet, statens naturvårdsverk, kommerskollegium, arbetsmarknadsstyrelsen, länsstyrelserna i Gotlands, Blekinge, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Värmlands, Örebro, Kopparbergs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens samt Norrbottens län, Svenska kommunförbundet, Svenska landstingsförbundet, Svenska stadsförbundet, Svenska turistföreningen samt Skid- och friluftsfrämjandet. Kommerskollegium har bifogat yttranden från samtliga handelskammare utom en och från Svenska turisttrafikförbundet. Länsstyrelserna har bifogat yttranden från 58 kommuner, tre kommunala samar-
1 Kommittén har därvid bestått av landshövdingen Ingvar Lindell, ordförande, riksdagsmannen Carl Albert Anderson, landstingsmannen Torsten Andrée, riksdagsmannen Nils-Eric Gustafsson, kommunalnämndsordföranden Sture Holmqvist, landstingsrådet Erik Lindh, f. d. riksdagsmannen Axel Mannerskantz, regeringsrådet Stig Nordlund och riksdagsmannen Olof Westerberg. Kommitténs förberedande arbete bedrivs sedan september 1966 inom två olika sektioner. Den sektion där denna fråga har behandlats leds av Nordlund.
4 Kimyl. Maj. ts proposition nr H år 1968
betsnämnder och fem regionala turistorganisationer. En länsstyrelse har bifogat yttrande från landstingets förvaltningsutskott. En kommun har bifogat yttrande från en lokal turistorganisation.
Gällande rätt
Huvudregeln för borgerlig primärkommuns kompetens finns i 3 § kommunallagen (KL) den 18 december 1953 (nr 753). Enligt detta lagrum får kommun själv vårda sina angelägenheter i den mån det inte enligt annan författningsbestämmelse ankommer på annan att göra det. Vidare hänvisa* i paragrafen till vad som är särskilt föreskrivet om vissa kommunala angelägenheter. Motsvarande gränser för den kommunala verksamheten anges i 3 § kommunallagen den 1 mars 1957 (nr 50) för Stockholm (KLS).
Kompetensregeln fick sin nuvarande utformning år 1948. Den bygger på principen att kommunala åtgärder skall tillgodose allmänna, till kommunen knutna intressen. Genom att avfatta regeln som en generalklausul avsåg man enligt motiven att möjliggöra en fortsatt anpassning av kommuns befogenheter till samhällsutvecklingens krav. Det drag av elasticitet som även tidigare präglat regeln blev ytterligare accentuerat. Uppgiften att närmare avgränsa området för kommunernas kompetens överlämnades liksom förut åt rättspraxis.
Det krav som har slagits fast i kompetensregeln att åtgärd skall tillgodose ett till kommunen knutet intresse innebär inte att kommun saknar befogenhet att driva verksamhet utanför kommungränsen. Att åtgärd företas utanför kommungränsen innebär alltså i och för sig inte att åtgärden är otillåten, förutsatt att den tillgodoser ett allmänt intresse som är knutet till kommunen.
Kravet på allmänintresse bör ses mot bakgrund av besvärsbestämmelserna i 76 § KL, där det som särskild besvärsgrund anges att beslut vilar på orättvis grund. Kravet kan sägas innebära bl. a. att skälig likställighet upprätthålls mellan kommunens medlemmar. Det är sålunda inte tillåtet att med frångående av objektiva normer gynna enskilda kommunmedlemmar eller grupper av sådana. I detta ligger en betydelsefull begränsning av kommuns befogenhet att lämna stöd åt det enskilda näringslivet. Något hinder föreligger däremot inte mot att kommun allmänt främjar näringslivets utveckling inom kommunen. Det har vidare ansetts i viss utsträckning tillåtet att lämna stöd åt enskilt företag för alt hindra nedläggning eller inskränkning i driften om en sådan skulle föra med sig omfattande arbetslöshet inom kommunen.
Ytterligare en viktig princip för den kommunala verksamheten är att denna inte får bedrivas i vinstsyfte.
Som nämnts görs i 3 § KL en hänvisning till vad som är särskilt föreskri
Kungl. Maj:Is proposition nr 44 år 1968 5
vet om vissa kommunala angelägenheter. Särskilda bestämmelser om den kommunala kompetensen finns i lagen den 10 juli 1947 (nr 523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande, förordningen den 22 september 1950 (nr 606) om kommuns bidrag till kostnaderna för folktandvården och lagen den 14 december 1962 (nr 638) om rätt för kommun att bistå utländska studerande. I dessa författningar ges kommun befogenhet att vidta åtgärder men någon skyldighet att göra detta föreskrivs inte. Författningsbestämmelser där kommunerna åläggs skyldigheter inom olika områden har också betydelse för den kommunala kompetensen. Föreskrivs skyldighet för kommun att vidta viss åtgärd, är därmed klart alt åtgärden faller inom den kommunala kompetensen även om den inte omfattas av den allmänna kompetensregeln. Av intresse i detta sammanhang är barnavårdslagen den 29 april 1960 (nr 97), hälsovårdsstadgan den 19 december 1958 (nr 663) och naturvårdslagen den 11 december 1964 (nr 822).
Enligt 2 § barnavårdslagen skall kommun genom lämpliga anordningar och åtgärder verka för att främja en gynnsam utveckling av de unga och goda uppväxtförhållanden i övrigt för dem. I mån av behov och möjligheter skall kommun främja anordningar för bättre fritidsförhållanden för barn och ungdom (3 §). Med sådana anordningar torde avses bl. a. friluftsanläggningar som inrättas i ungdomsvårdande syfte. Kommuns skyldighet enligt hälsovårdsstadgan att svara för hälsovården inom kommunen torde vidare innebära befogenhet att anordna badplatser, campingplatser o. d. Enligt 2 § naturvårdslagen är naturvården en såväl statlig som kommunal angelägenhet. Naturvårdslagen innefattar i första hand befogenhet för kommun att skydda och bevara naturresurserna i kommunen.
Som framhållits i förarbetena till den allmänna kompetensregeln är det rättspraxis’ uppgift att närmare avgränsa området för den kommunala kompetensen. Kompetensfrågor kan bli rättsligt prövade genom besvär över kommunala beslut, i sista instans av regeringsrätten. Kommunerna bar i praxis medgetts vidsträckta befogenheter att tillgodose de egna kommunmedlemmarnas behov av anläggningar för fritiden. Något hinder mot att vidta sådana åtgärder utanför kommunens område synes inte ha ställts upp i praxis, förutsatt att anläggningarna företrädesvis tillgodoser de egna kommunmedlemmarnas intresse. I fråga om kommuns befogenhet att sörja också för andra än de egna kommunmedlemmarna på detta område har den ståndpunkten intagits i praxis att åtgärder får vidtas endast för nyttoresenärer, t. ex. dem som besöker kommunen i affärsärenden. Denna ståndpunkt har legat till grund för avgöranden om kommuns befogenhet bl. a. att driva eller stödja hotellrörelse eller kombinerad hotell- och restaurangrörelse. Innebörden av detta är att åtgärderna ansetts otillåtna när de haft till huvudsakligt syfte att betjäna turister, dvs. andra än kommunens egna invånare eller nyttoresenärer. Sålunda har engagemang i turisthotell och andra större anläggningar som varit avsedda företrädesvis för turister genomgående be-
lf Bihang till riksdagens protokoll 4968. 1 saml. Nr 44
6 Kungl. Maj:ts proposition nr 44 år 1968
dömts som otillåten kommunal verksamhet. Åtgärder ägnade att allmänt främja turismen har däremot ansetts tillåtna, t. ex. anslag för alt inrätta turistbyrå, utgivning av turistbroschyrer, stöd åt lokal turistorganisation och åt festspel, förmedling av turistbostäder och anslag för att inreda vandrarhem. Anläggning och drift av småbåtshamnar torde också vara tillåten eftersom hamnväsendet är en kommunal angelägenhet.1
Av viss praktisk betydelse för den kommunala kompetensen är den prövning som sker hos Kungl. Maj :t i statsrådet i ärenden om tillstånd för kommun att ta upp lån eller teckna borgen. Enligt 58 och 59 §§ KL får kommun ta upp dels kortfristiga lån till visst belopp i förhållande till skatteunderlaget, dels lån till vissa ändamål som anges i lagrummen. I andra fall får kommun enligt 60 § KL ta upp lån eller teckna borgen efter medgivande av Kungl. Maj:t. Motsvarande bestämmelser gäller för Stockholm enligt 62— 64 §§ KLS. Ett skäl för avslag på ansökan om tillstånd enligt 60 § KL kan vara att det ändamål som skall tillgodoses med lånet anses falla utanför den kommunala kompetensen. Kommittén redovisar en sammanställning av beslut under 1950- och 1960-talen av Kungl. Maj:t i ärenden om lån eller borgen för fritidsanläggningar, turisthotell och liknande anläggningar som varit avsedda att nyttjas i större omfattning av andra än kommunens egna medlemmar (s. 63—70). Av sammanställningen framgår att lånetillstånd beviljats i betydande utsträckning för sådana ändamål.
Kommunal verksamhet på turismens område m. m.
1964 års turisttrafikutredning har i sitt betänkande »Turisttrafiken i Sverige» (stencil H 1966: 2) redovisat resultatet av en undersökning om kommunala insatser för att främja turisttrafiken (kommunalrättskommitténs betänkande s. 21). Av undersökningen — som gjordes sommaren 1964 — framgår bl. a. att omkring tre fjärdedelar av landets kommuner visade någon aktivitet inom turistväsendet. I omkring 160 kommuner hade inrättats en särskild nämnd för handläggning uteslutande av turistfrågor. För perioden 1960—1964 redovisades kommunala investeringar i anläggningar av turistkaraktär inom drygt 450 kommuner, dvs. nära hälften av landets kommuner. Det sammanlagda investeringsbeloppet uppgick till nära 130 milj. kr. Dessutom planerades investeringar för omkring 100 milj. kr. Investeringarna avsåg anläggningar såväl främst för turister som för både turister och egna kommunmedlemmar. De vanligaste investeringsobjekten var badplatser, turisthotell, campingplatser och semesterbyar.
I viss utsträckning lämnas statligt stöd till kommunal turistverksamhet. Viktigast torde vara bidrag ur fonden för friluftslivets främjande (prop.
1 Beträffande regeringsrättens praxis se kommitténs sammanställning på s. 44—62 i betänkandet. Jfr också s. 14 och 30—31.
Kungl. Maj:ts proposition nr H år 1968 7
1968: 1 bil. Ils. 178) och från anslag för allmänna beredskapsarbeten (prop. 1968: 1 bil. 13 s. 64) samt kreditgarantier för lån till turisthotell (prop. 1968: 1 bil. 13 s. 117). Enligt kommittén har sedan år 1939 lämnats bidrag ur fonden för friluftslivets främjande med sammanlagt omkring 33 milj. kr. De främsta bidragsändamålen har varit friluftsgårdar, semesterbyar, vandrarhem och campingplatser. En inte obetydlig del av detta bidragsbelopp måste enligt kommittén ha avsett kommunala turistanläggningar. Kommittén beräknar vidare att inom ramen för de allmänna beredskapsarbetena under tiden den 1 juli 1959—den 31 december 1966 beslut fattats om kommunala objekt kostnadsberäknade till ungefär 25 milj. kr. En inte obetydlig del av beloppet måste enligt kommittén ha avsett utpräglade turistanläggningar.
Turisttrafikutredningen har redovisat resultatet av undersökningar av turismens betydelse för den kommunala ekonomin. Kommunalrättskommittén (s. 23) hänvisar till denna redovisning och upplyser att på Öland och Gotland inkomsterna av turismen under en tre månader lång turistsäsong uppgick till 15 milj. kr. vardera. Under ett år var turistinkomsten i Leksands kommun 11 milj. kr., i Kiruna 8 milj. kr., i Kalmar 5,5 milj. kr. och i Uppsala 11 milj. kr. En senare undersökning av länsutredningen för Jämtlands län (SOU 1963: 45) visade att den årliga turistinkomsten för länet var 48 milj. kr. Enligt turistutredningen torde 25—35 % av de flesta orters turistomsättning bilda skatteunderlag för kommunen.
Fritidsutredningen har i sitt betänkande »Friluftslivet i Sverige, del III» (SOU 1966: 33) bedömt behovet av anläggningar för turismen, s. k. fjärranläggningar (kommunalrättskommitténs betänkande s. 24). Vad som enligt utredningen behövs är mark till strövområden, campingplatser, semesterbyar, vandrarhem, fjällstationer, fjällstugor, turisthotell samt anläggningar för olika friluftsaktiviteter, såsom raststugor, friluftsbad, teknikbackar, skidliftar, fiskevatten, spår och leder.
Förhållandena i Danmark, Finland och Norge1
Enligt dansk rätt får kommun anordna och driva vandrarhem och campingplatser. Sådan verksamhet är också vanlig i många danska kommuner. Däremot får kommun bara undantagsvis engagera sig i hotellrörelse. De flesta kommuner stöder någon lokal turistorganisation.
I Finland anses det vara en kommunal angelägenhet att främja turismen. Tillåtna åtgärder är bl. a. att driva verksamhet med turiststugor, vandrarhem, kaféer och lokala trafikförbindelser. I vad mån kommun får engagera sig i turisthotellrörelse är oklart.
I Norge har många kommuner tillhandahållit mark eller lämnat ekono-
1 Kommitténs betänkande, s. 18—19.
8 Kungl. Maj:ts proposition nr 44 år 1968
miska bidrag iill ungdomshärbärgen, campingplatser, badplatser och friluftsområden. En del kommuner bar engagerat sig i tillkomsten av hotell, företrädesvis i tätorter. Kommunala anslag till turistorganisationer är vanliga.
Frågans tidigare behandling
1964 års riksdag har med anledning av en motion (II: 469) hemställt om skyndsam prövning och förslag till sådan utvidgning av den kommunala kompetensen att kommun får vidta åtgärder för att tillskapa semesterbyar och liknande anläggningar (KU 14, rskr 318). Konstitutionsutskottet anför i sitt utlåtande att det måste vara ett allmänt intresse att kommuner i natursköna områden medverkar till att semesterbyar kommer till stånd där de semestrande oberoende av kommuntillhörighet kan få standardmässigt goda boplatser till överkomlig kostnad. Hänsyn till sanitära intressen och ordningssynpunkter, planeringsförhållanden in. in. gör att det inte kan anses vara en kommun likgiltigt var och hur en semesterby anläggs eller hur den administreras. Kommunala initiativ och åtgärder för att lösa dessa problem framstår enligt utskottets mening inte heller som betänkliga från lokaliseringspolitiska synpunkter.
Fritidsutredningen framhåller i sitt betänkande »Friluftslivet i Sverige, del II» (SOU 1965: 19) behovet av en livlig verksamhet från kommunernas sida i arbetet för vällokaliserade friluftsanläggningar och välplanerad fritidsbebyggelse. Efter en genomgång av rättspraxis rörande den kommunala kompetensen föreslår utredningen (s. 241) att all tvekan om kommunernas befogenheter på fritidsområdet undanröjs genom ett formellt ställningstagande av statsmakterna. Det bör, säger utredningen, klargöras att kommunernas befogenhet i fråga om friluftsliv och fritidsbebyggelse inte kan begränsas av hänsyn till om främst egna kommunmedlemmar kommer att ha personlig nytta av en åtgärd eller om det är möjligt att vidta åtgärder inom den egna kommunens område. I fråga om semesterbyar motiverar utredningen (s. 239) en utvidgning av kompetensen med att det kan anses föreligga ett till den egna kommunen knutet allmänintresse av att en semesterbv kommer till stånd. Allmänintresset hänför sig till den starka efterfrågan på bostadsutrymmen för turister och semesterfirare och till behovet av sådana utrymmen till rimlig kostnad. Behovet är knutet till den kommun som uppför anläggningen genom att efterfrågan uppträder där. Eftersom anläggningen inte primärt skall drivas i vinstsyfte bryter dess tillkomst inte mot likställighets- och objelctivitetsprinciperna trots att semesterbyn ställs till förfogande i konkurrens med den enskilda verksamheten för semesterlogi.
Justitieombudsmannen (JO) har i skrivelse den 3 februari 1965 til)
Kungl. Maj. ts proposition nr 44 år 1968 9
Kungl. Maj:t bl. a. förordat en översyn av de kommunala kompetensreglerna. I skrivelsen anför han att de kommunala engagemangen i fråga om turist- och fritidsverksamheten fått en inte oväsentlig omfattning och att erfarenheterna av dem synes vara på det hela taget positiva. En förutsättning för att medge kommun rätt att driva turistföretag synes emellertid enligt JO:s mening vara att självkostnadsprincipen upprätthålls.
Kommitténs förslag
Kommittén konstaterar att det rörliga fritidslivet under senare år har tilldragit sig ökat intresse. Det har blivit allt vanligare att människorna under sin fritid söker sig bort från hemorten och i en främmande kommun efterfrågar fritidsanläggningar av olika slag. Kommittén nämner anläggningar för logi såsom campingplatser, raststugor, friluftsgårdar, semesterbyar och hotell, anläggningar för utövande av friluftsliv såsom badplatser, skidbackar in. in. samt anläggningar som underlättar själva färdandet eller rastandet såsom parkeringsplatser, småbåtshamnar m. m.
Efter att ha sammanfattat den ståndpunkt som har intagits i rättspraxis i fråga om kommuns befogenhet att vidta åtgärder inom detta område anför kommittén att den samhällsutveckling som ägt rum under de senaste årtiondena har fört med sig att den kommunala kompetensen framstår som otillräcklig. Rättspraxis har inte förändrats efter 1948 års kompetensreform då fritidslivet och turismen inte hade tillnärmelsevis samma omfattning som nu och inte heller tilldrog sig någon särskild uppmärksamhet från samhällets sida. Situationen belyser enligt kommitténs mening svårigheterna för rättspraxis att fylla uppgiften som ett utvecklingsmedium för den kommunala kompetensen.
Kommittén pekar i detta sammanhang på den välståndsökning som har skett och som delvis har tagit sig uttryck i en ökning av fritiden. Sålunda har semestern ökat från två till fyra veckor och femdagarsveckan är på väg att bli en allmän företeelse. Tillsammans innebär dessa reformer en ökning av fritiden med omkring två månader, framhåller kommittén. Ett annat uttryck för det ökade välståndet är bilismens utveckling. År 1950 fanns det mindre än 500 000 personbilar i landet. I dag är antalet personbilar ca 2 milj.
Det är enligt kommitténs mening främst dessa omständigheter som har lett till det ökade intresset för ett rörligt fritidsliv. Såväl strömmen av utländska besökare som svenskarnas egna resor i landet ökar successivt. Svenskarna har beräknats svara för fyra femtedelar av inrikesturisttrafiken. Turismen är således inte längre en exklusiv företeelse för fåtalet utan berör människorna i gemen.
Fritidsresandets utveckling påverkar behovet av förbättrad naturvård, av
10 Kungl. Maj:ts proposition nr 44 år 1968
vidgade möjligheter för fritidsfolket att röra sig i naturen och av fler anläggningar för boendet och för olika fritidsaktiviteter, fortsätter kommittén. I många fall har behovet av anläggningar kunnat tillgodoses genom enskilda initiativ. Värdefulla insatser har gjorts framför allt av de ideella organisationerna på turismens och friluftslivets område. Som framgår av fritidsutredningens betänkanden har emellertid det enskilda initiativet inte alltid räckt till för att täcka det verkliga behovet. Förklaringen till detta torde, anför kommittén, vara den snabba efterfrågeökningen kombinerad med de lönsamhetsproblem som enligt fritidsutredningens betänkanden tämligen allmänt är förenade med driften av fritidsanläggningar. Kommittén anför att det ligger i linje med den utveckling som nu bär angetts att samhälleliga åtgärder blivit allt vanligare. Kommittén pekar på den statliga insatsen på triluftslivets område och på kommunernas aktivitet för turismen, en aktivitet som delvis stöds av staten. Av särskilt intresse i sammanhanget är enligt kommitténs mening Kungl. Maj:ts beslut om fastställelse av kommunala beslut om lån och börsen för turistanläggningar. Kommittén erinrar vidare om uttalandena av 1964 års riksdag, av fritidsutredningen och av JO till förmån för eu vidgning av den kommunala kompetensen på turismens område, uttalanden som enligt kommittén föranletts av den klyfta som under senare år uppkommit mellan på ena sidan kommunernas med statsmakternas stöd bedrivna verksamhet och på andra sidan rättspraxis. Slutligen erinrar kommittén om statsmakternas beslut om naturvårdens organisation in. in. (prop. 1967:59, JolJ 17, rskr 213). Detta beslut bygger enligt kommittén på att uppförande av friluftsanläggningar skall vara en i huvudsak kommunal angelägenhet. Kommittén konstaterar därefter att överblicken av den kommunala verkligheten och de uttalanden som gjorts om lämpligheten av kommunal verksamhet på turismens område tillsammans ger ett starkt stöd för en utvidgning av de kommunala befogenheterna. Den omfattning i vilken turismen och friluftslivet numera berör alla folklager talar för att det bör vara en angelägenhet för såväl stat som kommun att främja tillgången på turistanläggningar av olika slag i de delar av landet som är attraktiva för turismen. Något avgörande skäl alt i kompetenshänseende skilja mellan den mera utpräglade nyttotrafiken och turisttrafiken finns knappast. Turismen är i allmänhet en nyttig och betydelsefull företeelse för kommunen. Ett utvecklat turistliv ger inte bara inkomster till kommunens medlemmar utan främjar även indirekt utvecklingen i kommunen. Grundfaktorerna för turismen består av lokala tillgångar ofta i form av lämpliga natur-, klimat- och kommunikationsförhållanden. Naturvården är redan en kommunal angelägenhet och det står i god överensstämmelse med grunderna för naturvårdslagstiftningen att betrakta även mera avancerade åtgärder för att utnyttja naturresurserna i kommunen som en kommunens angelägenhet. Kommunen har också ansvar för att utnyttjandet av naturen sker i godtagbara former. En av de viktigaste förutsättningarna för turistlivets utveckling är en
Kungl. Maj:ts proposition nr ii år 1968 11
ligt kommitténs mening att turisterna har tillgång till anläggningar främst för olika former av inkvartering och friluftsliv. Med hänsyn till turismens allmänna betydelse för fritidslivet i landet och dess anknytning till kommunen anser kommittén att den kommunala kompetensen bör utvidgas så, att kommun får möjlighet att tillgodose behovet av sådana anläggningar. Kommittén diskuterar inledningsvis i betänkandet om denna särskilda kompetensfråga bör brytas ut ur kommitténs uppdrag att se över frågan om den kommunala kompetensen i dess helhet. Enligt kommitténs mening talar flera skäl mot en sådan handläggning. Kommittén framhåller sålunda att varje delbehandling av uppdraget kräver att ståndpunkt tas i en serie frågor av principiell betydelse för kompetensen i allmänhet. Det inbördes sammanhang som finns mellan olika samhälleliga verksamheter riskerar då att bli obeaktat. De principiella bedömningar som verkar riktiga vid behandlingen av en delfråga kan visa sig felaktiga när hela kompetensfrågan är genomarbetad och möjlig att överblicka. Särbehandling av en fråga för även med sig lagtekniska komplikationer. På grund av sammanhanget mellan delfrågorna uppstår avgränsningsproblem som inte kan få en helt invändningsfri lösning. En delbehandling måste vidare utmynna i en specialreglering i särskild kommunallag eller annan särskild författning och för därmed in reformarbetet på en väg som kommittén ställer sig tveksam till. Emellertid verkar oklarheten om främst kommuns befogenhet att anordna och driva turistanläggningar hämmande på utvecklingen. Uppdraget i sin helhet kan beräknas bli slutfört tidigast på hösten 1968. Lösningen av den särskilda kompetensfrågan kan inte lämpligen anstå till dess. Den bör därför enligt kommitténs mening lösas nu. Kommittén anser alltså att den förordade kompetensutvidgningen provisoriskt, i avbidan på slutlig översyn av kommuns befogenheter på övriga områden, bör komma till stånd genom en särskild kommunallag som ger kommun befogenhet att vidta åtgärder för uppförande och drift av turistanläggningar i kommunen. I fråga om den närmare utformningen av en sådan lagstiftning anför kommittén att det inte synes nödvändigt eller ens möjligt att närmare ange vad som i det enskilda fallet skall förstås med en turistanläggning. Hit bör hänföras anläggningar avsedda att betjäna den fritidstrafik som med hänsyn till avståndet från hemorten kan betecknas som turisttrafik, oavsett om det är fråga om svenska eller utländska trafikanter. Tillräcklig ledning kan hämtas ur den inventering av anläggningar som redovisas i fritidsutredningens betänkanden. De flesta anläggningarna kan väntas bli till någon del utnyttjade av kommunens egna invånare eller komma att tjäna något annat ändamål som redan enligt gällande rätt omfattas av den kommunala kompetensen. Det samhälleliga intresset av turistanläggningar hänför sig främst till sådana anläggningar som är ägnade att sänka kostnaderna för fritidsresandet och som därmed främjar den breda turismen, anför kommittén vidare. Tu
12 Kungi. i\Iaj:ts proposition nr H år 1968
rismens behov av anläggningar är emellertid starkt differentierat. Vinterturismen t. ex. förutsätter genomsnittligt sett mera kvalificerade anordningar och tjänster än sommarturismen. Vid fortsatt välståndsökning kan man dessutom räkna med att allt fler människor kommer att efterfråga anläggningar som tillgodoser större anspråk på bekvämlighet. Den kommunala befogenheten bör därför enligt kommitténs mening omfatta såväl enklare anläggningar som anläggningar av högre standard. Enligt kommitténs mening bör kommunens ekonomiska insatser på området kunna få formen av långivning, borgensåtagande, markanskaffning, medverkan i enskilda företag eller drift genom egen förvaltning eller kommunalt företag. Om åtgärderna får formen av stöd till enskild företagare måste bär liksom på andra kommunala verksamhetsområden förutsättas att stödet står i rimlig relation till allmännyttan och inte innebär otillbörligt gynnande av enskild person. Som följd av allmänintresset och sambandet mellan olika kommunala angelägenheter bör vidare enligt kommitténs mening gälla att det kommunala engagemanget inom turistväsendet inte primärt får syfta till att ge kommunen affärsvinst. Kommittén anser att de kommunala insatserna såvitt möjligt bör ske utan slutlig ekonomisk uppoffring från kommunens sida. Investeringar måste givetvis föregås av omsorgsfull utredning av bl. a. förutsättningarna och behovet av en tilltänkt anläggning. Kommittén förutsätter att kommunen vid behov tillgodogör sig den sakkunskap beträffande utformning av turistanläggningar m. m. som finns hos statens naturvårdsverk och de större organisationerna på turismens område. Det torde inte finnas anledning att räkna med att kommunerna skall göra anläggningar som är feldimensionerade eller som annars inte återfaller pa ett påtagligt intresse från turismens synpunkt. Inte heller behöver enligt kommitténs mening befaras att kommunerna frestas till långtgående insatser där turismens intressen redan är tillgodosedda genom privata insatser eller på annat sätt. Från dessa synpunkter kan det tyckas överflödigt att ge lagtexten en utformning som i något hänseende binder de kommunala insatserna. Det torde emellertid bäst stämma överens med den lagteknik som brukar användas på området att i någon allmän form antyda gränserna för den kommunala befogenheten och skapa underlag för en besvärsprövning, om i något fall en kommun skulle vidta åtgärder som uppenbart går för långt eller är otillräckligt underbyggda. En sådan allmänt avfattad begränsning kan även vara av värde för debatten i kommunerna inför tillkomsten av turistanläggningar• r OO O ’ Kommittén anser att begränsningen bör få formen av en föreskrift att den kommunala åtgärden skall vara påkallad för att främja turistväsendet. Med en sådan formulering bereds kommunerna möjlighet att vidta åtgärder av skilda slag. Någon restriktivitet i tillämpningen bör enligt kommitténs mening inte iakttas.
Kungl. Maj. ts proposition nr 44 år 1968 13
På grund av vad som nu har anförts föreslår kommittén en särskild lag om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet. Enligt lagförslaget får kommun, när det är påkallat för att främja turistväsendet, vidta åtgärd för uppförande och drift av turistanläggningar i kommunen. Ledamoten Mannerskantz, som biträder lagförslaget, utvecklar i ett särskilt yttrande vissa skäl mot den föreslagna utvidgningen av kompetensen vilka enligt hans mening behandlats bara parentetiskt av kommittén. Kommittén borde alltså ha belyst nackdelarna med förslaget bättre. Vidare borde kravet på full kostnadstäckning vid kommunala engagemang ha strukits under kraftigare och kravet på att åtgärd skall vara påkallad för att främja turistväsendet ha getts en mer pregnant och restriktiv utformning. En alltlör långtgående utvidgning av kompetensen inom ett begränsat område bör inte ske inför den prövning av kompetensfrågan i dess helhet som förestår.
Remissinstanserna
Den allmänna inställningen bland remissinstanserna till kommunalrättskommitténs förslag är nästan genomgående positiv. Negativt inställda i huvudfrågan är bara kommerskollegium, Stockholms handelskammare och handelskammaren i Göteborg. Kammarkollegiet anser att den delfråga som kommitténs förslag avser inte bör prövas särskilt utan bör tas upp när kompetensfrågan i dess helhet behandlas. I den mån de remissinstanser som tillstyrker förslaget utvecklar skälen för sin ståndpunkt knyter de i allmänhet nära an till kommitténs motiveringar. Mot uppfattningen att ett stort och växande behov av turistanläggningar av olika slag föreligger görs ingen invändning. b rågan om behovet och lämpligheten av kommunala åtgärder på området vid sidan av enskilda diskuteras emellertid i flera remissyttranden. Några handelskammare, bl. a. de två som avstyrker förslaget, och Värmlands turisttrafikförbund varnar för onödig och skadlig konkurrens från kommunerna i förhållande till enskilda och organisationer. Svenska turisttrafikförbundet förutsätter att förslaget innebär garantier för att enskild verksamhet inte hämmas. Skånes handelskammare vill kraftigt stryka under att kommunala anläggningar för turister inte bör komma i fråga när turismens intressen är tillgodosedda genom privata initiativ eller på annat sätt. Konkurrens mellan t. ex. hotell som drivs i kommunal regi och hotell som drivs i enskild regi bör dock inte vara utesluten. Det är emellertid angeläget att kommunala anläggningar av sådan karaktär att de lika väl kan drivas av enskild får bära sina egna kostnader. Därvid bör inte tas hänsyn till vad anläggningen genom turisters inköp o. d. indirekt tillför kommunen. Stockholms handelskammare anser att vad kommittén anfört om
14 Kungl. Maj:ts proposition nr 44 år 1968
turismens nytta och betydelse för kommunen lika väl kan anföras till stöd för kommunalt engagemang även i andra näringar. Mot kommunalt engagemang i fråga om anläggningar som regelmässigt inte uppförs eller drivs av enskilda, t. ex. campingplatser, badplatser, skidbackar och småbåtshamnar, har handelskammaren ingen erinran.
Svenska turistföreningen anför att turistanläggningar som tillkommit med kommunalt stöd i många fall har inneburit sådana förbättrade möjligheter till inkvartering och friluftsverksamhet att de på ett avgörande sätt påverkat valet av rese- och semesterform. Anläggningarna har därför kommit att spela en roll i strävandena att lära svenskarna färdas i eget land. Efterfrågan på turistlogi har under senare år successivt kommit att inriktas på enklare och mindre kostnadskrävande former såsom camping, vandraihem och stuglogi. Dessa har inte alltid förutsättningar att utvecklas till lönsamma företag och har i allmänhet inte någon större lockelse för den enskilda företagsamheten. I en bygd med goda turistiska förutsättningar måste det därför anses både försvarligt och önskvärt att kommunen hai lagliga möjligheter att genom ett rimligt ekonomiskt engagemang medverka till en önskvärd upprustning av den turistiska kapaciteten. Den oro från enskilt företagarhåll som ibland visats med anledning av tillkomsten av sådana kommunalt stödda inkvarteringsanläggningar som betjänar den mera anspråkslösa publiken torde i allmänhet vara obefogad. Norrbottens turisttrafikförbund anför att kommunerna otvivelaktigt oftast har större möjligheter än den enskilde att aktivt och med lyckat resultat engagera sig i det turistiska utvecklingsarbetet.
Flera kommuner framhåller turismens betydelse för den kommunala ekonomin och för sysselsättningen. Sådana synpunkter förs fram också ai länsstyrelserna i Jämtlands och Norrbottens län samt Svenska turistföreningen och Norrbottens turisttrafikförbund. Arbetsmarknadsstyrelsen eiinrar om det stöd åt bl. a. turismen som lämnas genom att vissa tuiistanläggningar utförs som beredskapsarbeten. Dessa anläggningar lämpar sig mycket väl för beredskapsarbeten.
Kravet på att kommunala engagemang inte leder till ekonomiska uppoffringar för kommunen stryks under av länsstyrelsen i Kopparbergs län, drätselkammaren i Sundsvall, kommunalnämnden i Stöde och Jämtlands turistförening. Stadsfullmäktige i Karlstad anför att kravet på kostnadstäckning ofta förbises f. n. Kommunalfullmäktige i Torsby finner det ogörligt att turismen skall bära sina kostnader helt. Samarbetsnämnden i Nordvärmlands kommunala samarbetsregion menar att alla effekter som turismen har på den kommunala ekonomin bör räknas in i behållningen av kommunal verksamhet på turistområdet. Flera andra kommuner framhåller också att en turistanläggning kan ge kommunen intäkter utöver dem som direkt hänför sig till anläggningen, t. ex. genom att öka omsättningen inom detaljhandeln.
Kungl. Maj. ts proposition nr 44 år 1968 15
Kommerskollegium finner det förståeligt om kommuner med dåliga sysselsättningsmöjligheter gärna vill engagera sig i t. ex. turisthotell och stugbyar. Kollegiet skulle i och för sig inte vilja motsätta sig att kommunerna fick befogenhet till det om det var möjligt att ställa upp garantier för att verksamheten i enlighet med kommitténs uttalande verkligen sker utan slutlig ekonomisk uppoffring för kommunerna. Kollegiet, som genom sin lånegarantiverksamhet har en viss erfarenhet av turisthotellbranschen, anser att lönsamheten på detta område allmänt sett är dålig och att stor försiktighet bör iakttas i fråga om nyetableringar. En förutsättning för nyetablering inom branschen är uppenbarligen att vederbörande verkligen har förmåga att på grundval av en intim branschkännedom bedöma lönsamhetsproblemen. Det ligger i sakens natur att de kommunala myndigheterna sällan inrymmer sakkunskap av detta slag. Det torde f. ö. vara svårt för dessa myndigheter att skaffa sig sådan sakkunskap och det finns givetvis också risk för att de inte ägnar tillräcklig eftertanke åt sådana frågor hl. a. därför att de överskattar bygdens förtjänster på turistområdet. Med hänsyn härtill finns enligt kollegiets mening risk för att ökade kommunala insatser inom turistväsendet kommer att leda till ekonomiska uppoffringar för kommunerna. Länsstyrelsen i Norrbottens lön räknar med att den föreslagna vidgningen av den kommunala kompetensen kan föra med sig kommunala insatser utö\ er vad som kan anses ändamålsenligt från samhällsekonomisk synpunkt. Statens naturvårdsverk anför att det från naturvårdssynpunkt är otillfredsställande att kommun inte får engagera sig i andra turist- och friluftsanläggningar än sadana som företrädesvis tillgodoser de egna kommunmedlemmarnas intressen. Verket framhåller att naturvården är en kommunal angelägenhet och att det står i god överensstämmelse med grunderna för naturvårdslagstiftningen att betrakta även mer avancerade åtgärder föi utnyttjande av naturresurserna i kommunen som en kommunens angelägenhet. Munga remissinstanser framhåller att kommunala insatser för turismen måste föregås av planering och samråd inom större områden än den egna kommunen. Främst pekar man på länsstyrelsernas roll. Statens naturvårdsverk finner det sålunda angeläget för undvikande av mindre lämpliga lokaliseringar att den kommunala planeringen av turistanläggningar sker i nära sannad med länsstyrelserna som har ansvar för det regionala planeringsarbetet och därmed även överblick av behovet av anläggningar. Behovet av planering stryks under också av länsstyrelserna i Kopparbergs, Gävleborgs och Västernorrlands län, stadsfullmäktige i Visby, kommunala turistnämnden i Arvika, kommunalfullmäktige i Torsby, kommunalnämnderna i Mora och Stöde, drätselkammaren i Bollnäs samt Svenska turistföreningen, Västernorrlands turistförening och Härjedalens turistförening. Av dessa remissinstanser betonar de flesta vikten av samverkan mellan kommunerna
16 Kungl. Maj.ts proposition nr 4i år 1968
i kommunblocken. Några förordar också samverkan mellan kommuner och turistorganisationer. Handelskammaren i Göteborg anför att det med hänsyn till det stora behov av samordning av planeringsverksamheten som föreligger f. n. synes egendomligt om kommunerna just nu skulle lämnas tämligen fria händer att var för sig sätta i gång fritids- och turistprojekt på olika ställen i landet. Behovet av en central samordning av turistverksamheten berörs närmare av Svenska turistföreningen. Föreningen har under senare år lämnat råd i turistfrågor till kommuner men kan inte tillgodose kommunernas anspråk på att föreningen skall göra detta i växande utsträckning. Kommunernas ökade konsultationsbehov har emellertid under senare år i viss mån kunnat mötas genom utbyggnad och förstärkning av de regionala turisttrafikorganen. I detta turistiska utvecklingsarbete har man mer och mer kommit till insikt om att turismens planeringsfrågor måste inlemmas i samhällsplaneringen. Länsplaneringsråden har sålunda i viss utsträckning börjat syssla med turistplanering. Genom avsaknaden av en central instans på riksplanet hänger emellertid planeringsverksamheten inte ihop. Denna brist innebär utan tvivel att betydande risker för felinvesteringar kan bli följden av en större rörelsefrihet för kommunerna. Föreningen kan alltså inte helt dela kommitténs optimistiska uppfattning i fråga om sådana risker särskilt som oroande tendenser till sämre lönsamhet i den svenska turistnäringen visat sig. Det är inte självklart alt man inom den enskilda kommunen eller regionen har möjlighet att överblicka alla de faktorer och utvecklingstendenser som måste övervägas före en ny investering. Föreningen vill därför sätta i fråga om inte utövandet av den föreslagna befogenheten bör göras beroende av något slag av remissförfarande, om möjligt till ett centralt, sakkunnigt organ för samordning och bedömning av den turistiska planeringsverksamheten i olika landsdelar. I ett sådant organ förutsätts de tre kommunförbunden spela en framträdande roll. Länsstyrelsen i Gävleborgs län anför om planeringen av turistanläggningar i länet. För framtiden får man räkna med ett växande behov av moderna anläggningar för fritiden både i tätorter och inom landsbygd. Utvecklingen på området förutsätts komma att styras i planmässiga former inom såväl kommuner som län. Länsstyrelsen genomför till ledning för en sådan planering under innevarande och nästkommande år en omfattande turism- och fritidsundersökning som bygger på en reell marknadsundersökning. Härmed torde garantier kunna skapas för att de kommunala insatserna blir väl anpassade till den allmänna samhällsplaneringen och inordnade som delar i ett system som gagnar länet i dess helhet. Länsstyrelsen hyser för sin del inte någon oro för att kommunerna skall missbruka de ökade befogenheter som genom den föreslagna författningen tillerkänns dem.
Kungl. Maj:ts proposition nr 44 år 1968 17
Några remissinstanser behandlar frågan om det aktuella kompetensproblemet bör lösas genom särlagstiftning. Kammarkollegiet finner de skäl som kommittén anfört för att översynen av den kommunala kompetensen bör ske i ett sammanhang vara bärande. Kollegiet anför att den föreslagna lagen till väsentlig del inbegriper åtgärder som redan enligt kommunallagen faller inom kommuns befogenhet. Detta är knappast förenligt med god lagstiftningsteknik. Det synes visserligen vara angeläget med en snar lösning av den delfråga som kommitténs förslag avser. Kollegiet — som beaktar att kommittén räknar med att bli färdig med översynen av den kommunala kompetensen i dess helhet om ungefär ett år -— anser det emellertid vara önskvärt att behandlingen av delfrågan får anstå tills vidare. Också handelskammaren i Göteborg hänvisar till den pågående översynen av kompetensen som ett skäl mot förslaget. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Svenska kommunförbundet och Svenska stadsförbundet anför att lämpligheten av en särlagstiftning kan sättas i fråga men dessa remissinstanser vill inte på denna grund avstyrka förslaget.
1 fråga om den närmare avgränsningen av den föreslagna kompetensen anför länsstyrelsen i Blekinge län att det framstår som en brist att kommittén inte sökt närmare precisera vilka synpunkter som skall vara avgörande för bedömningen av frågan om en åtgärd skall anses påkallad för att främja turistväsendet. Också Värmlands läns turisttrafilcförbund efterlyser tydligare riktlinjer för tillämpningen. Stadsfullmäktige i Karlstad anser att bestämmelsen bör utformas så att den kan utgöra grund för en större restriktivitet. Drätselkammaren i Sölvesborg däremot anser att någon begränsning av kompetensen inte bör göras.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län och drätselkammaren i Sundsvall anser att befogenheten att vidta åtgärder av ifrågavarande slag bör avse inte bara den egna kommunens område utan också andra kommuner inom kommunblocket, om kommunen ingår i ett sådant.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län anför att av den föreslagna kompetensutvidgningen uppenbarligen följer att kommun får befogenhet att förvärva mark för turiständamål. Västernorrlands turisttrafikförbund utgår däremot från att kommun inte kommer att få sådan befogenhet och förbundet beklagar detta.
Departementschefen
Den fortgående välståndsökning i vårt land som är en följd av den ekonomiska tillväxten har i stor utsträckning tagits ut i form av ökad och bättre förlagd fritid. Genom arbetstidsreforiner har arbetstiden nedbringats väsentligt. Fyraveclcorssemestern är genomförd och för stora delar av befolkningen är arbetsveckan fem dagar.
18 Kungl. Maj:ts proposition nr 44 år 1968
Värdet av dessa framsteg beror i hög grad på i vad mån fritiden kan ges ett meningsfullt innehåll. De allt större krav som ställs på individen inom arbetslivet ökar också behovet av allsidiga möjligheter till rekreation under fritiden. Härvid spelar resor och friluftsliv en viktig roll. Allmän enighet torde råda om att bästa möjliga förutsättningar för sådana aktiviteter bör skapas.
Fritidsutredningen har visat på åtgärder som behövs för att främja det turistinriktade friluftslivet. Behoven hänför sig främst till anläggningar för logi såsom campingplatser, fjällstugor, fjällstationer, vandrarhem, semesterbyar och turisthotell samt till andra anläggningar för friluftsaktiviteter. Också andra typer av turistanläggningar kan behövas. Frågan om dessa olika behov skall tillgodoses av det allmänna eller av enskilda bör bedömas efter vad som i varje särskilt fall finnes lämpligt. Det är emellertid uppenbart att det allmänna i stor utsträckning måste ta på sig ett ansvar i detta sammanhang. Staten lämnar också sedan lång tid tillbaka ekonomiskt stöd för sådana ändamål som nu är i fråga. Kommunalrättskommittén bär visat att kommunerna gör betydande insatser på området. Under en följd av år har dessa insatser i åtskilliga fall gjorts med statligt stöd eller finansierats med lån eller borgen som Kungl. Maj :t lämnat tillstånd till.
Att kommunerna engagerar sig för att främja turismen ligger nära till hands med hänsyn till att förutsättningarna för turismen i stor utsträckning är lokalt betingade. De turistfrämjande åtgärderna innebär ofta att man knyter an till eller utvecklar kommunens företräden t. ex. i fråga om natur och sevärdheter. Som kommittén och naturvårdsverket anfört kan kommunala åtgärder för turismen i många fall ses som ett led i kommunernas naturvårdsverksamhet. Det kommunala ansvaret för hälsovård, allmän ordning och fysisk planering motiverar vidare ofta kommunala insatser inom turistväsendet, t. ex. för att få till stånd goda campingplatser eller parkeringsplatser för turister. Turismen kan också ha betydelse för utvecklingen inom kommunen genom att den skapar arbetstillfällen och tillför kommunen inkomster.
Erfarenheterna av kommunala insatser för turismen torde vara i stort sett gynnsamma. Av särskilt intresse i sammanhanget är Svenska turistföreningens positiva uttalande om kommunernas förutsättningar att tillgodose behovet av bl. a. de alltmer efterfrågade enklare formerna av turistlogi.
Den kommunala kompetensen omfattar ett flertal olika slag av åtgärder inom fritidslivets område. Befogenheten bygger på den allmänna kompetensregeln i 3 § KL att kommun får vårda sina angelägenheter om det inte ankommer på annan att göra det. Vidare följer i viss utsträckning kommuns kompetens på detta område av skyldigheten att vara verksam för barnavården, hälsovården och naturvården. En begränsning av den kommunala kompetensen ligger i att en åtgärd för att vara tillåten måste tillgodose ett intresse som är knutet till den egna kommunen. I allmänhet innebär det att åtgärder inte får vidtas till förmån för andra än kommunens egna medlemmar. I
Kungl. Maj. ts proposition nr 44 år 1968 19
fråga om åtgärder för att bereda kost och logi åt resenärer under deras vistelse i kommunen gäller enligt rättspraxis i princip att en åtgärd är tilllåten om den tillgodoser — förutom kommunens egna medlemmar — dem som reser i sin yrkesverksamhet, alltså nyttoresenärer, men att den är otillåten om den företrädesvis tillgodoser andra resenärer, dvs. turister. På denna grund har regeringsrätten i flera fall — hl. a. genom några uppmärksammade avgöranden år 1963 — undanröjt kommunala beslut om bl. a. engagemang för turisthotell och semesterbyar. Utgången har varit densamma i fråga om anläggningar som är direkt avsedda för friluftslivet när dessa företrädesvis skolat betjäna turister, t. ex. badanläggning, djurpark och linbana. Däremot har åtgärder för att allmänt främja turismen, såsom stöd åt turistförening, anslag till turistbyrå o. d., bedömts vara tillåtna. Sådana åtgärder torde ha betraktats som allmänt stöd åt näringslivet — i detta fall turistnäringen — i orten vilket anses vara en kommunal angelägenhet.
Som kommunalrättskommittén har framhållit torde kommunala åtgärder för turismen i stor utsträckning stå i strid med de nu angivna, i rättspraxis fastslagna principerna för den kommunala kompetensen. De uttalanden som har gjorts i skilda sammanhang — av 1964 års riksdag, av JO och av fritidsutredningen — till förmån för en vidgning av den kommunala kompetensen inom turistväsendet får ses bl. a. mot denna bakgrund. Kommunalrättskommitténs av en i det närmaste enhällig remissopinion tillstyrkta förslag att kommun skall få befogenhet att vidta åtgärder för uppförande och drift av turistanläggningar i kommunen när det är påkallat för att främja turistväsendet innebär en anpassning av gällande rätt till vad som bl. a. i samband med det statliga stödet till turismen i många fall funnits vara ändamålsenligt.
Det är uppenbarligen i och för sig otillfredsställande att det inte råder överensstämmelse mellan de principer för den kommunala kompetensen inom turistväsendet som slagits fast i rättspraxis och den syn på kommuns befogenheter som kommit till uttryck genom det statliga stödet till kommunala åtgärder på området. Enligt min mening är det uteslutet att bryta den utveckling som skett genom de kommunala insatserna och det statliga stödet. En sådan anpassning av gällande rätt som kommittén har förordat bör alltså komma till stånd.
Kommittén har övervägt om den föreslagna utvidgningen av den kommunala kompetensen bör ske nu genom en särskild lagstiftning eller om man bör avvakta resultatet av den allmänna översyn av de kommunala kompetensfrågorna som f. n. förbereds inom kommittén och som för kommitténs del beräknas vara avslutad tidigast hösten 1968. Som kommittén och några remissinstanser har framhållit talar flera skäl mot en särbehandling av en isolerad kompetensfråga. Det är emellertid med hänsyn till det växande behovet av planering för fritidslivet mycket angeläget att den nu aktuella kompetensfrågan blir löst utan det dröjsmål som det skulle innebära att
20 Kungl. Maj:ts proposition nr 44 ur 1968
avvakta resultatet av den allmänna översynen. Kommittén har genom sitt förslag visat på en framkomlig väg till en separat lösning av frågan. Lösningen kan inte anses innefatta ett föregripande av den kommande prövningen av andra kompetensfrågor.
Jag förordar därför att kommun genom en särskild lag får befogenhet att vidta åtgärder för uppförande och drift av turistanläggningar.
I fråga om den närmare utformningen av lagen får jag anföra.
Den föreslagna kompetensutvidgningen bör vara begränsad till vad som föranleds av syftet med lagstiftningen. Detta är, som framgår av vad jag sagt förut, att undanröja det hinder för kommunala åtgärder på ifrågavarande område som ligger i att sådana åtgärder enligt praxis inte får vidtas för andra än i huvudsak kommunens egna medlemmar. De allmänna principer som i övrigt gäller för den kommunala kompetensen bör alltså fortfarande gälla. Det betyder till en början att kommunal verksamhet på området inte bör få syfta till att ge kommunen affärsvinst. Åtgärderna bör vidare få vidtas i samma former som är tillåtna för motsvarande åtgärder inom områden som redan nu faller inom den kommunala kompetensen. I den mån kommun bedömer det lämpligt att ge stöd åt organisation eller enskilt företag — vilket kan antas undantagsvis bli fallet — bör det alltså vara tillåtet. Därvid måste emellertid som kommittén framhåller iakttas gängse principer för kommunalt stöd, nämligen att stödet står i rimlig relation till allmännyttan och att det inte innebär otillbörligt gynnande av enskild person.
De begränsningar som enligt vad jag nu har anfört bör gälla för kompetensen kommer enligt min mening bäst till uttryck om man, i anslutning till kommitténs förslag, anger i lagtexten att åtgärderna får vidtas i den mån det är påkallat för att främja turistväsendet i kommunen. Utrymmet för en överprövning av kommunens bedömning av vad som skall anses påkallat bör dock av naturliga skäl vara tämligen begränsat. För att befogenhet skall anses föreligga torde det vara tillräckligt att åtgärden objektivt ter sig ägnad att främja turistväsendet i kommunen. Att den också skall ha vidtagits i sådant syfte torde vara självklart.
Som kommittén har framhållit bör kommunala insatser på turistområdet ske utan slutlig ekonomisk uppoffring för kommunen. En viss garanti för detta ligger redan i den avgränsning av kompetensen som jag har angett. Den avgörande betydelsen i detta avseende har emellertid kommunens egen prövning från olika synpunkter av varje nytt projekt. Jag förutsätter att kommunerna låter beslut om åtgärder på turistområdet föregås av noggranna överväganden samt av samråd med andra kommuner inom samma kommunblock och med organisationer och statliga myndigheter som berörs av åtgärden eller som kan gå till handa med sakkunskap. Av särskild vikt är att samråd sker med länsstyrelsen där planeringsrådet bör delta i bedömningen. Utvecklingen mot större kommuner och den ökande fastheten
Kungl. Alaj.ts proposition nr 44 år 1968 21
i samhällsplaneringen innebär att förbättrade förutsättningar skapas för riktiga bedömningar.
Som kommittén bar anfört torde det inte vara nödvändigt att i lagen ange vilka slag av anläggningar som vidgningen av kompetensen skall avse. Kommitténs egen redovisning torde omfatta i stort sett alla slag av anläggning som kan komma i fråga. I den mån innehav av mark är en förutsättning för en turistanläggning bör kompetensen omfatta också förvärv eller stöd till förvärv av marken.
Som jag sagt tidigare anses kommun ha befogenhet att vidta åtgärder också utanför sitt område förutsatt att åtgärden tillgodoser ett till kommunen knutet intresse. Det torde väl i allmänhet inte komma i fråga att främja turismen i kommunen genom åtgärder utanför kommungränsen. Skulle sådana åtgärder undantagsvis vara påkallade — ett par remissinstanser bar pekat på behovet av gemensamma kommunala åtgärder inom kommunblock — bör de emellertid vara tillåtna.
Lagstiftningen bör träda i kraft den 1 juli 1968.
Hemställan
I enlighet med det anförda har inom kommunikationsdepartementet upprättats förslag till lag om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet.
Jag hemställer, att Kungl. Maj :t genom proposition föreslår riksdagen att antaga lagförslaget.
Med bifall till vad föredraganden sålunda med in
stämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt
förordnar Hans Maj :t Konungen att till riksdagen
skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till
detta protokoll utvisar.
Ur protokollet:
Britta Gyllensten
MARCUS BOKTR. STHLM 1968 680134