2

Kungl. Maj:ts proposition nr 48 år 1969

Utdrag av protokollet över finansärenden, hållet inför Hans

Maj:t Konungen i statsrådet på Stockholms slott den

14 mars 1969.

Närvarande:

Statsministern

E

rlander^, ministern för utrikes ärendena

N

ilsson^, statsråden

S

träng

, A

ndersson

, L

ange

, K

ling

, H

olmqvist

, A

spling

, P

alme

,

S

ven

-E

ric

N

ilsson

, L

undkvist

, G

ustafsson

, G

eijer

, M

yrdal

, O

dhnoff

,

W^ickman, M^oberg, B^engtsson.

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Sträng, anmäler efter gemen­

sam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om inrättandet av en

pressens lånefond m. m., och anför.

Inledning

Med anledning av Kungl. Maj :ts bemyndigande tillkallades den 25 maj

1967 sakkunniga för att utreda dagspressens ekonomiska villkor. De sak­

kunniga,1 vilka antog namnet 1967 års pressutredning, överlämnade den 21

oktober 1968 sitt betänkande Dagspressens situation (SOU 1968:48). Be­

tänkandet har remissbehandlats. Yttranden har avgetts av hovrätten över

Skåne och Blekinge, postverket, statskontoret, riksrevisionsverket, skol­

överstyrelsen, ombudsmannen för näringsfrihetsfrågor (NO), styrelsen för

teknisk utveckling, samarbetsnämnden för journalisthögskolorna, Svenska

tidningsutgivareföreningen (TU), Publicistklubben, Landsorganisationen i

Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Svenska ar­

betsgivareföreningen (SAF), Sveriges kreditbank och Svenska pressbyrån.

Dessutom har en skrivelse i anledning av betänkandet inkommit från Svens­

ka teknologföreningen. 1

1 Ledamoten av riksdagens andra kammare Sigurd Lindholm (ordförande), statssekreterare

Kjell-Olof Feldt, chefredaktören Tage Forsberg, ledamoten av riksdagens andra kammare Hen­

ning Gustafsson, ledamoten av riksdagens första kammare Thorsten Larsson, ledamoten av riks­

dagens andra kammare Essen Lindahl och ledamoten av riksdagens andra kammare Bengt Wik-

lund. Experter: Direktören Ivar Hallvig och direktören Evert Larmén, Sekreterare: Rektor

Lars Furhoff.

4

kr. per år. Mellan partierna skulle medlen fördelas i förhållande till deras

röstetal vid två på varandra följande ordinarie andrakammarval. Utred­

ningens reservanter fann att denna utformning av stödet äventyrade en av

tidningarnas mest centrala funktioner, bevakningen gentemot såväl staten

som de politiska partierna. Reservanterna påpekade vidare att ett växande

antal tidningar inte företräder någon bestämd politisk linje eller inte

önskar identifiera sig med något politiskt parti.

Det framlagda förslaget tillstyrktes vid remissbehandlingen inte oreser­

verat av någon remissinstans.

Kungl. Maj:ts proposition nr 48 år 1969

Andra åtgärder

I sitt betänkande diskuterade 1963 års pressutredning en rad andra åtgär­

der som kunde tänkas underlätta tidningsföretagens ekonomiska situation.

Utredningens reservanter och remissinstanserna aktualiserade ytterligare

förslag.

Utredningen diskuterade frågan om en eventuell mervärdeskatt borde om­

fatta även dagstidningar men avstod från ställningstagande. Den fann å

andra sidan att ytterligare skattelättnader knappast var någon säker väg

att påverka tidningsstrukturen i önskvärd riktning.

De i debatten framförda förslagen om införandet av en progressiv an­

nonsskatt ansåg utredningen vara förenade med påtagliga praktiska svå­

righeter samtidigt som effekterna därav var osäkra.

Utredningen diskuterade även vissa förslag till distributionsstöd till tid­

ningarna. Man konstaterade att staten redan lämnade ett stöd genom taxe-

sättning för postverkets tidningsrörelse. Utredningen utgick från att en

viss subventionering av pressen i form av icke kostnadstäckande postav­

gifter skulle komma att ske även i fortsättningen, men den ansåg inte att

en ytterligare subventionering utgjorde ett verksamt medel att modifiera

den utveckling mot entidningsmarknader som var att förutse i framtiden.

Utredningen ifrågasatte om inte posten kunde utöka sina åtaganden i tid-

ningsdistributionen. Möjligheterna till utökat distributionssamarbete mel­

lan tidningarna och postverket borde därför undersökas. Därigenom kunde

många tidningars distributionsproblem minskas och väsentliga konkurrens­

hinder undanröjas.

Att ge tidningsstödet formen av en utökad och för alla tidningar lika om­

fattande statlig annonsering skulle enligt utredningen knappast vara ända­

målsenligt. Effektivitetssynpunkter, och inte presstödssynpunkter, borde

vara vägledande för den statliga tidningsannonseringen.

Utredningen diskuterade även om statens tidningsstöd kunde få formen

av ett investeringsstöd, antingen i form av en direkt statlig utlåning eller

ett system med statliga kreditgarantier. För de företag som på grund av

sin finansiella ställning inte kunde utnyttja reguljära kreditvägar skulle

6

Utredningen anser det mot bakgrund av de utförda undersökningarna

uppenbart att dagspressen är det dominerande massmediet vad avser räck­

vidd inom befolkningen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 48 år 1969

Strukturutvecklingen åren 1945—1968

Antalet tidningar

Sedan början av 1950-talet har ungefär 40 % av dagtidningarna nedlagts.

Som dagstidningar räknas då publikationer som utkommer med minst tre

nummer per vecka och som inte delar huvudredaktion med någon annan

tidning. Antalet tidningar per den 1 januari 1945—1968 framgår av tabell 1.

Tabell 1. Antalet självständiga tidningar med minst 3 nummer i veckan

per 1/1.

År

Antal

tidningar

År

Antal

tidningar

1945............... ........... 177

1957............... ........... 151

1946............... ........... 179

1958............... ........... 142

1947............... ........... 180

1959............... ........... 138

1948............... ........... 180

1960............... ........... 132

1949............... ........... 177

1961............... ........... 129

1950............... ........... 177

1962............... ........... 128

1951............... ........... 179

1963............... ........... 124

1952............... ........... 172

1964............... ........... 119

1953............... ........... 165

1965............... ........... 113

1954............... ........... 163

1966............... ........... 113

1955............... ........... 159

1967............... ........... 109

1956............... ........... 157

1968............... ........... 108

Att koncentrationsprocessen startar just i början av 1950-talet har vä­

sentligen förklarats som en följd av den friare papperstilldelningen och

Korea-inflationen. Tidningarna sökte möta kostnadsstegringen genom höj­

ningar av såväl prenumerations- som annonspriser. För de expansiva före­

tagen visade sig detta tillräckligt. Övriga företag mötte emellertid stora svå­

righeter att täcka de växande kostnaderna.

Svårigheterna koncentrerades i hög grad till de s. k. andratidningarna.

Dessa svårigheter har därefter i huvudsak bestått. Detta har lett till att 62

andratidningar nedlagts under perioden 1 januari 1945—1 januari 1968.

Under samma period har sammanlagt 15 tidningar, som saknat lokal kon­

kurrent på sin utgivningsort, nedlagts. Denna inriktning av koncentrations­

processen har lett till att allt färre orter rymmer fler än en tidning. Ut­

vecklingen 1 januari 1945—1 januari 1968 framgår av tabell 2.

8

Kungl. Maj:ts proposition nr 48 år 1969

Tidningsdödens orsaker

Nedläggningarna av förstatidningar utan lokal konkurrens har i väsent­

liga avseenden en annan förklaring än nedläggningen av andratidningar.

De ensamma förstatidningarna har som regel haft små upplagor. De har

varit utpräglade lokaltidningar, som i större utsträckning än andra varit

beroende av annonsinkomster för att täcka sina kostnader. Efterkrigstiden

har dels kännetecknats av stegrade kostnader för tidningsutgivningen, dels

präglats av en koncentration av det kommersiella livet till större handels­

orter och större, regionala eller riksomfattande, affärsföretag. Detta bär för

de små lokaltidningarna ofta betytt att annonsunderlaget minskat.

Upprepade mätningar har visat att en tidnings annonsvolym i stort sett

är proportionell mot upplagan. Därför har andratidningen som regel haft

färre annonser än den förstatidning den har konkurrerat med. Detta har

inverkat menligt i kampen om upplagorna, eftersom vissa slag av annonser

har högt läsvärde. Denna underlägsenhet i annonsinnehållet har andratid­

ningen måst kompensera genom att göra det redaktionella innehållet så

attraktivt att läsekretsen ändå kunnat bibehållas. Detta har lett till att

andratidningarna haft en från ekonomiska utgångspunkter ofördelaktigt

hög andel redaktionell text av det totala innehållet. Dessa företag har såle­

des som regel hållit större textvolym än upplagemässigt lika stora förstatid­

ningar. Detta kräver i sin tur stöx-re redaktionell personal och större totala

kostnader per exemplar genom hela framställningsprocessen.

När andra andratidningar söker genomföra kostnadsnedskärningar kan

detta gå ut över kvaliteten hos produkten. Delta kan orsaka ett upplage­

bortfall som i sin tur medför lägre annonsintäkter. Dessa omständighe­

ter utgör enligt utredningens mening den huvudsakliga bakgrunden till

andratidningarnas svårigheter under 1950- och 1960-talen och till teorin

om upplagespiralen.

Dagstidningarnas ekonomiska situation

Utredningen har genom några undersökningar avseende kalenderåret

1967 försökt klarlägga dagstidningarnas ekonomiska situation. Så långt

möjligt har dessa undersökningar utformats på samma sätt som 1963 års

pressutrednings studier så att jämförelsesiffror för åren 1963 och 1967 kun­

nat erhållas .

Totalintäkten

Mellan åren 1963 och 1967 har dagstidningarnas totala intäkter stigit

med ca 50 %. Totalintäkten har ett nära samband med upplagestorleken.

Både år 1963 och 1967 svarar de största företagen för mera än 50 % av de

10

är hälften av förstatidningarnas. Relationen har varit oförändrad mellan

åren 1963 och 1967. Förhållandet mellan likvida tillgångar och kortfristiga

skulder, dvs. likviditeten, har försämrats kraftigt för andratidningarna un­

der perioden. Förstatidningarna har däremot förbättrat sin likviditetsställ-

ning. År 1963 hade andratidningarna ett rörelsekapital i förhållande till om­

sättningen som motsvarade ca 45 % av motsvarande relation för förstatid­

ningarna. År 1967 hade detta värde sjunkit till ca 20 %.

Utredningens analys visar också att andratidningarna inte kunnat företa

tillräckliga avskrivningar, att de i mycket liten utsträckning kunnat avsätta

medel till pensionsstiftelser och att de endast i något fall kunnat avsätta

medel till investeringsfonder. Andratidningarna uppbar år 1967 8,4 milj. kr.

i vederlagsfria tillskott, varav dock 3,2 milj. kr. avsåg avvecklingskostnader

för Stockholms-Tidningen.

Utredningen påpekar att de ekonomiska svårigheterna inte gäller dags-

tidningsbranschen i dess helhet utan, i likhet med förhållandet år 1963, är

koncentrerade till andratidningarna.

Kungl. Maj:ts proposition nr

45

år 1969

Tabell 4. Centralt subventionerade dagstidningar åren 1945—1965.

Moderata

samlings-

Folkp.

Centerp.

Soc.dem.

Vänsterp.

k omm.

Förstatidningar utan lokal konkurrent

partiet

:

5

5

5

0

0

Förstatidningar med lokal konkurrent . .

0

0

0

2

0

Andratidningar.............................................

20

11

9

23

3

Totalt................................ i........................

25

16

14

25

3

Därav nedlagda 31/12 1965........................

23

15

6

10

2

Huvuddelen av de centralt subventionerade tidningarna är andratidningar.

Majoriteten av de tidningar som efter år 1945 åtnjutit centrala subven­

tioner är numera nedlagda. Med begreppet subventioner avses i detta fall

endast sådana aktioner som av de medelsutbetalande organen bedömts som

affärsmässigt icke motiverade tillskott, dvs. medel som utbetalats utan hopp

om återbetalning ens på längre sikt.

Tidningsteknikens utveckling

Utredningen har försökt skapa sig en bild av den närmaste tidens ut­

veckling på det tidningstekniska området samt av företagens investerings­

behov. Därutöver har utredningen diskuterat förutsättningarna för tidnings-

tekniskt forsknings- och utvecklingsarbete. När det gäller den tekniska ut­

vecklingen pekar utredningen på några områden där redan i dag rationali­

seringar kan ske. Utredningen diskuterar främst en rationalisering av sätt­

ningen med användning av datateknik. Man diskuterar också effekten av

nya tryckmetoder. Det påpekas att dessa tekniker ställer krav på betydan­

12

Kungl. Maj:ts proposition nr

48

år 1969

Utbildnings- ocli forskningsproblem m. in.

Tidningsorganisationerna har i en promemoria Lill utredningen ultalat eu

rad önskemål om förbättrad utbildning för branschens personal. Organisa­

tionerna föreslår att journalisthögskoleutbildning får ingå i en akademisk

examen. Dessutom föreslås en förstärkning av kursinnehållet i fråga om

produktionsteknik och produktionsekonomi vid högskolorna samt att frågan

om statliga bidrag till fortbildning av journalister utreds. Utredningen

anser sig mot bakgrund av samhällets kraftigt ökade insatser på detta

område endast böra understryka vikten av att journalistkårens utbildning

och fortbildning även framgent betraktas som ett angeläget samhällsin­

tresse.

Organisationerna lägger även fram förslag till förändringar i utbildningen

av teknisk personal och föreslår bl. a. att den grafiska industrin ges ut­

rymme inom fackskolans tekniska linje. Utredningen finner att en utbild-

ningsväg av detta slag bör ge branschen förbättrade rekryteringsmöjlig-

heter.

Organisationerna framför även i övrigt ett antal preciserade förslag

till utbildningsåtgärder. Utredningen förutsätter emellertid att dagstid­

ningarnas utbildningsbehov beaktas i det fortgående reformarbetet på skol­

området och föreslår därför inte några särskilda åtgärder.

Svenska tidningsutgivareföreningen har framhållit betydelsen av att sam­

hället stödjer sådan massmedieforskning som från dagspressens synpunkt

kan vara betydelsefull. Med hänsyn till det stora intresse forskningsråden

och riksbankens jubileumsfond hittills visat för området anser sig utred­

ningen endast böra understryka vikten av att forskning av detta slag också

fortsättningsvis får nödvändigt stöd från de organ som fördelar samhällets

bidrag till forskningen.

Tidningsutgivareföreningen pekar även på den försöksverksamhet med

tidningen som pedagogiskt hjälpmedel som ägt rum. Erfarenheterna från

denna försöksverksamhet har gett vid handen att en fortsatt användning

av tidningen som pedagogiskt hjälpmedel är angelägen. Föreningen har där­

för framhållit vikten av att frågan om medelstilldelning till skolorna för

köp av tidningsexemplar löses snarast möjligt. Utredningen anser att dessa

ersättningsproblem måste lösas mellan vederbörande kommunala myndig­

heter och tidningsföretagen.

Samdistributionsrabatt

Utredningen har tillkallat två sakkunniga som studerat distributions-

problemen för abonnerade dagstidningar. De sakkunniga har också lagt

fram ett antal förslag. Dessa förslag sammanfaller i allt väsentligt med

utredningens egna förslag. De sakkunnigas undersökning visar att distri­

14

bueras i enlighet med följande bestämmelser, dvs. så snart minst två ra-

battberättigade dagstidningsföretag på under punkten 5 angivna villkor

deltar i en särskild tidningsutbärningstur som anordnas av ett distribu-

tionsföretag som uppfyller under punkten 4 angivna förpliktelser.

3. Rabatten utbetalas — därest det enskilda tidningsföretaget förklarar

sig vilja utnyttja rabatten — till distributionsföretaget som i sin debitering

till tidningsföretaget gör avdrag för rabatten.

4. Samdistributionsrabatt kan endast förmedlas av distributionsföretag

som förbundit sig att anordna särskild tidningsutbärningstur på varje ort

där minst två rabattberättigade dagstidningsföretag begär det. Distribu-

tionsföretagen skall förbinda sig att i dessa tidningsutbärningsturer till-

lämpa en sådan taxesättning, att den enskilda tidningens spridningsinten-

sitet på orten inte inverkar på distributionskostnaden per exemplar. Distri-

butionsföretagen skall förbinda sig att hålla dessa tidningsutbärningstu­

rer öppna för samtliga dagstidningar som vid tiden för utbärningens start

finns tillgängliga på orten.

5. Det enskilda tidningsföretaget skall för varje ort där man deltar i

rabatterad samdistribution överlämna hela distributionsarbetet, inklusive

transporter, till distributionsföretaget. Tidningsföretaget skall förbinda

sig att avstå från egen utbärning på alla de orter där rabatterad samdistri­

bution förekommer vid en tidpunkt, då också den egna tidningen kunde

medfölja.

Utredningen beräknar att kostnaden för samdistributionsrabatten vid

fullt utnyttjande uppgår till 10 milj. kr. per år.

Utredningen förutsätter att det administrativa förfarandet måste disku­

teras ytterligare med berörda parter innan författningstext kan utformas.

Med den konstruktion utredningen föreslagit torde dock någon ny admi­

nistrativ instans inte behöva inrättas. Utbetalningen av rabatten torde, lik­

som erforderlig kontroll, kunna anförtros riksrevisionsverket. Särskild

uppmärksamhet bör vid ärendets fortsatta behandling ägnas frågan om

bestämmelserna kan utformas så, att andra företag än de riksomfattande

kan förmedla samdistributionsrabatten.

Utredningens kontakter har gett vid handen att Svenska pressbyrån i

princip är beredd att utöka sina åtaganden i samdistributionen. Poststy­

relsen har visat ett positivt intresse såtillvida att man förklarat sig beredd

att närmare undersöka denna fråga. Med hänsyn till det omfattande ut­

rednings- och planeringsarbete distributionsföretagen måste utföra före­

faller det utredningen realistiskt att utgå ifrån att den föreslagna rabatten

kan börja utbetalas tidigast fr. o. m. den 1 januari 1970.

Ett antal tidningar inom svenska tidningsutgivareföreningen ämnar ta

initiativ till en utökning av samdistributionen och en utjämning av kost­

naderna i riktning mot de av utredningen förordade villkoren. Från sam­

hällets sida vore det enligt utredningens mening att föredra om den efter­

strävade ordningen kunde genomföras utan införande av den föreslagna

stimulansrabatten.

Utredningen föreslår, att riksdagen för budgetåret 1969/70 anvisar erfor­

Kungl. Maj:ts proposition nr ⁴⁸ år 1969

16

personlig suppleant. Det bör föreskrivas att styrelsen måste vara fulltalig

för att vara beslutsför. I reglementet för styrelsen bör föreskrivas, att

prövningen av låneansökningarna inte får påverkas av sökandetidningens

politiska inställning eller ställningstaganden i särskilda frågor. Utredning­

en förutsätter att styrelsen i erforderlig utsträckning kommer att inhämta

yttranden från branschmässig expertis vid beredningen av låneansökning-

arna. För styrelsens arbete bör sekretessregler införas. Lämpligt stöd här­

för torde finnas i 21 § lagen om inskränkningar i rätten att utbekomma

allmänna handlingar.

4. Det framförda förslaget skall ses som en försöksverksamhet, vilken

bör ges en i tiden och till sin omfattning klart avgränsad utformning. Fn

lämplig försöksperiod synes vara fem år. De medel som erfordras för sty­

relsens utlåningsverksamhet och administration bör därför anvisas över ett

särskilt anslag i budgeten. Någon fond av »revolverande» typ bör således

inte upprättas.

5. Styrelsen bör inom femårsperioden kunna ikläda sig låneengagemang

inom en ram av 125 milj. kr. De årliga medelsanvisningarna torde få be­

stämmas utifrån de medelsbehov, som uppstår till följd av utbetalningar­

na enligt av styrelsen inom totalramen fattade lånebeslut.

6. Administrationen av lånen synes böra anförtros en kreditinrättning,

förslagsvis Sveriges kreditbank. För detta arbete bör banken erhålla er­

sättning i särskild ordning. Kostnaderna för styrelsens administration och

låneärendenas beredning bör täckas av det för hela verksamheten anvisade

anslaget. Inflytande räntor och amorteringar redovisas av kreditinrätt­

ningen till lämplig inkomsttitel i budgeten.

7. Det bör ankomma på fondens styrelse att avgöra, vilka krav på sä­

kerheter som med hänsyn till utlåningens allmänna syfte bör ställas i det

enskilda fallet. Mot samma bakgrund bör lånetiderna fastställas. Långiv­

ningen måste generellt bli långsiktig, men utan särskilda skäl bör längre

lånetid än 20 år inte medges. För längre lånetider än 10 år bör säkerhet

i fast egendom eller motsvarande eftersträvas.

8. Ränta på lån från fonden bör hållas fri från subventionselement. Ut­

redningen föreslår att statens normallåneränta skall tillämpas även om

denna inte är helt tillfredsställande i detta avseende.

Kungl. Maj:ts proposition nr

48

år 1969

Särskilda yttranden

Ledamöterna Forsberg, Gustafsson och Larsson om mervärdeskatt på dags­

tidningar

I yttrandet framhålls att med hänsyn till att frågan huruvida dagstid­

ningsföretagens upplageförsäljning skall beläggas med mervärdeskatt äger

ett nära samband med de ekonomiska villkor för dagspressen som utred­

ningen haft i uppdrag att utreda, borde de förutsedda verkningarna av mer­

värdeskatten ha belysts och analyserats under utredningsarbetet.

Övertygande skäl talar för att efterfrågan på dagstidningar är priselas-

tisk, dvs. att en höjning av abonnemangs- och lösnummerpriserna, under i

övrigt oförändrade förhållanden, måste resultera i en upplageminskning.

Det förefaller också sannolikt att efterfrågan på andratidningar är mer

18

Kungl. Maj:ts proposition nr 48 år 1969

De åtgärder, som föreslås i utredningen, kommer inte att stoppa tidnings-

döden eller främja nyetableringar i pressen. Men de kan skapa möjligheter

för tidningsföretag att övervinna akuta svårigheter.

Publicistklubben menar att det inte torde råda någon tvekan om att de

föreslagna åtgärderna endast får marginell verkan och att tidningsdöden

trots reformerna kommer att fortgå. Svenska tidningsutgivareföreningen

önskar uppfatta utredningens betänkande som ett första steg mot en lös­

ning av problemet att på såväl kort som lång sikt trygga en allsidig nyhets­

förmedling och nyanserad opinionsbildning.

Även TCO framhåller att på längre sikt torde de föreslagna åtgärderna

inte vara tillräckliga för att förhindra en fortsatt tidningsdöd.

Ett genomförande av utredningens förslag torde knappast förbättra de

nuvarande stora svårigheterna för nyetablering inom dagspressen. TCO an­

ser det således angeläget att statsmakterna även i fortsättningen följer ut­

vecklingen av de ekonomiska förutsättningarna för dagspressen.

Frågan om svårigheterna för nyetablering i dagspressen behandlas även

av Publicistklubben. Dessa svårigheter har lett till att under de senaste åren

praktiskt taget all nyetablering koncentrerats till den periodiska pressen.

Den periodiska pressens politisering har breddat den politiska nyhetsför­

medlingen och berikat den fria opinionsbildningen. Publicistklubben kriti­

serar det selektiva stöd som nu utgår från staten till periodisk press av nyss

nämnt slag och föreslår att det i första hand ersätts med allmänna stödåt­

gärder. De åtgärder som föreslås av pressutredningen bör komma den perio­

diska pressen till del.

SAF menar att utredningen i sina undersökningar borde ha tagit med

fackpress, organisationspress in. in. Föreningen saknar en mer djupgående

analys av tidningsnedläggelserna. Allt för stor allmän betydelse har givits

åt en hänvisning till den s. k. teorin om upplagespiralen.

Statskontoret anser att dagstidningarnas betydelse för opinionsbildningen

förblir oklar så länge bedömningen grundas enbart på pressutredningens

kvantitativa konsumtionsuppgifter. Statskontoret godtar bedömningen att

opinionsbildningen främjas om flera dagstidningar arbetar i konkurrens om

konsumenterna. Däremot ifrågasätter kontoret om sådan konkurrens måste

avse konkurrens mellan tidningar med samma utgivningsort, samma sprid­

ningsområde in. in.

Statskontoret menar att det föreslagna subventionssystemet skapar råd­

rum för det mer radikala grepp som på längre sikt skulle kunna förbättra

betingelserna för fri opinionsbildning. Statskontoret förutsätter att det sna­

rast utreds med vilka samhällsåtgärder man på ett mer varaktigt och kraft­

fullt sätt kan stödja den fria opinionsbildningen. En sådan utredning bör

framför allt avse det totala massmediautbudet och i synnerhet samspelet mel­

lan olika kanaler för politisk och ideologisk informationsspridning.

20

Om rabatten får den avsedda genomslagskraften ges avsevärt utrymme för

oligopolartad eller på annat sätt konkurrensinskränkt pris- och service­

politik från dessa företag.

Enligt verkets mening är det främst i initialskedet som det kommer att

uppstå någon egentlig priskonkurrens på distributionsområdet. Den fram­

tida utvecklingen leder sannolikt i praktiken till en viss regional uppdelning

av marknaden. Risken för nyetablering av distributionsföretag kommer att

vara liten. Reglerna för samdistributionsrabatten bör utformas så generellt

att förutom postverket och Svenska pressbyrån även andra distributions­

företag kan delta i konkurrensen.

Ombudsmannen för näringsfrihetsfrågor framhåller att samdistributio-

nen inte bör förbehållas postverket och Svenska pressbyrån utan även

andra företag bör få tillfälle att göra sig gällande inom större eller mindre

områden.

Svenska tidningsutgivareföreningen anser det vara av vitalt intresse för

tidningarna att ett snabbt genomförande av samdistributionen främjas ge­

nom att lokala eller regionala initiativ stimuleras.

Svenska pressbyrån vill ha ett klarläggande svar på frågan om även andra

än riksomfattande distributionsföretag skall kunna delta.

Utredningens förslag om att de deltagande distributionsföretagen ska bil­

da dotterbolag för samdistributionen för att möjliggöra en realistisk bedöm­

ning av kostnaderna och skapa jämförbara konkurrensvillkor ifrågasätts

av riksrevisionsverket. Verket tvivlar på att de av utredningen angivna syf­

tena realiseras genom att man skapar helägda dotterbolag inom samma

koncern.

Svenska pressbyrån uppger att den avser att bilda ett särskilt dotterbolag

för distribution av abonnerade tidningar om verksamhetens omfattning

motiverar det.

Postverket anser att konkurrens på lika villkor mellan de stora samdi-

stributionsföretagen förutsätter samma utgångsläge bl. a. i fråga om kost­

naderna för löner samt för pensioner och övriga sociala förmåner. Detta kan

ske genom att samdistributionen i princip drivs av ett dotterbolag till post­

verket. Postverket och dotterbolaget bör få köpa resurser av varandra. Post­

styrelsen anser också att verkets nuvarande former för samdistribution av

dagstidningar bör finnas kvar även i fortsättningen. Samdistributionsrabat­

ten bör även utbetalas när samdistributionen sker via postverket i särskilda

tidningsutdelningsturer.

Principerna för distributionsföretagens taxesättning behandlas av bl. a.

Svenska tidningsutgivareföreningen. Principerna för avgiftssättningen mås­

te ges en klarare innebörd. Det är väsentligt att de görs så enkla att de kan

bli enhetliga för hela landet. Samtidigt bör taxorna självfallet anpassas till

de kostnader tidningarna lokalt och regionalt åsamkar distributionsföre­

tagen. Enligt TU:s mening måste förslaget om samdistributionsrabatt ut­

Kungl. Maj:ts proposition nr 48 år 1969

22

struktion inte åta sig dessa uppgifter. Praxis torde vara att statskontoret tar

hand om utbetalningen.

Kungl. Maj. ts proposition nr 48 år 1969

Pressens lånefond

Utredningens förslag att inrätta en lånefond tillstyrks eller lämnas utan

erinran av samtliga remissorgan. LO har i princip inget att invända mot

utredningens förslag men ifrågasätter liksom Publicistklubben och TCO om

den föreslagna storleken av fondens utlåningskapacitet kommer att vara

tillräcklig. Svenska tidningsutgivareföreningen erinrar om att man i sitt

yttrande över 1963 års pressutredning efterlyste förslag i den nu aktuella

riktningen. SAF vill, trots risken för samhällsekonomiska snedvridningar,

inte motsätta sig inrättandet av en statlig lånefond. SAF framhåller liksom

styrelsen för teknisk utveckling, att låneverksamheten i enlighet med utred­

ningens förslag bör ses som en försöksverksamhet.

Fondstyrelsens sammansättning och reglerna för dess arbete har blivit

föremål för ett flertal yttranden. TCO och Svenska tidningsutgivareför­

eningen påpekar vikten av att, med den föreslagna sammansättningen av

fondstyrelsen, yttranden inhämtas från branschmässig expertis vid bered­

ningen av låneansökningarna. I TU:s yttrande påpekas även att det är vä­

sentligt att fondstyrelsen ges en sammansättning som borgar för oberoende

och opartiskhet. TCO framhåller att långivningen bör utformas så att man

inte ens kan ifrågasätta någon negativ inverkan på pressens i grundlag

stadgade frihet och oberoende. Då tekniska avgöranden måste bli ett bety­

delsefullt inslag i fondstyrelsens arbete ifrågasätter Svenska teknologför­

eningen om inte en tekniker borde ges permanent plats i styrelsen.

LO anser förslaget om sekretessregler för styrelsens arbete välbetänkt.

Statskontoret anser att reglerna bör utformas så att sekretessen kring varje

låneärende endast gäller tills första utbetalning görs från fonden.

Sveriges kreditbank förklarar i sitt yttrande att banken är villig att på

det sätt som föreslås i utredningsförslaget ta på sig administrationen av

lånen och därmed sammanhängande uppgifter.

Riksrevisionsverket påpekar att skyldighet att betala ränta på disponerat

kapital i regel föreligger vid statlig utlåning. Verket anser inte att det finns

särskilda skäl att frångå praxis i detta fall varför utredningens förslag om

räntebefrielse avstyrks. LO instämmer däremot i förslagen om amorterings-

och räntefrihet.

LO anser att möjlighet bör finnas att till fonden flytta över lån för in­

vesteringar som beslutats eller genomförts tidigare.

24

Kungl. Maj:ts proposition nr 48 år 1969

Övriga frågor

LO, Svenska tidningsuigivareföreningen och riksrevisionsverket behand­

lar i sina remissyttranden frågan om dagspressen och mervärdeskatten.

Samtliga anser att denna fråga borde behandlats av utredningen. LO erinrar

om att man i sitt yttrande över skatteberedningens förslag år 1964 avstyrkte

det då aktuella förslaget om mervärdeskatt på dagstidningar. Man står fort­

farande fast vid denna uppfattning. TU understryker att det främst är

andratidningarna som drabbas av de negativa verkningarna av den mer­

värdeskatt som numera utgår på annonser. Riksrevisionsverket tar upp de

tankar som förs fram i det särskilda yttrande till utredningens förslag som

gjorts av herrar Forsberg, Gustafsson och Larsson. I detta framhålls att

efterfrågan på dagstidningar är priselastisk, sannolikt är andratidningarna

mer priskänsliga än förstatidningarna. Om denna priselasticitet existerar an­

ser verket det uppenbart att man ej kan acceptera en skatteplikt som skulle

äventyra syftet med de av utredningen föreslagna stödåtgärderna. Detta skulle

bli fallet då de svaga tidningarna av hänsyn till sin upplagevolym skulle bli

tvungna att ta på sig skatten som en kostnad i sin rörelse i stället för att

övervältra den på tidningskonsumenterna.

Skolöverstyrelsen och statskontoret behandlar i sina remissyttranden

frågan om samhällelig stödannonsering i dagspressen. Styrelsen förordar en

betald annonsering av samhällets tjänster i betydligt utökad utsträckning.

Statskontoret anser det principiellt fel att använda myndigheternas annon­

sering som ett tidningspolitiskt instrument. En ändrad inriktning av stats­

makternas mediaval vid information till allmänheten kan inte beräknas ge

några synliga ekonomiska effekter för pressen.

Utredningen gör inga försök att analysera vilka faktorer som ligger bak­

om annonsörernas val av annonsorgan. Statskontoret anser att man för att

bedöma tidningarnas ekonomiska förutsättningar bl. a. måste kartlägga vil­

ka faktorer som styr detta val.

Departementschefen

Allmänna synpunkter

En grundläggande förutsättning för en demokratis funktion är att olika

meningsyttringar kan komma till tals. Det kan med fog hävdas att med­

borgarna i vårt land har större möjligheter än någonsin tidigare att ta del

av olika meningsyttringar och ett rikhaltigt nyhetsmaterial. Utbudet från

massmedia har ökat kraftigt under de senaste decennierna. Inom dagspres­

sen och annan press har skett en snabb utveckling, såväl kvantitativt som

kvalitativt. Ljudradion och under 1960-talet televisionen har kommit att

25

alltmer bidra till debatten kring för medborgarna väsentliga samhällsfrå­

gor. Samtidigt har nyhetsförmedlingen byggts ut kraftigt. Att bland alla

media riktigt värdera just dagstidningarnas roll i opinionsbildningen är

svårt. Pressutredningen har dock visat att dagstidningar i vissa avseenden

intar en dominerande ställning. Särskild betydelse får dagstidningarna an­

ses ha för nyhetsförmedlingen och opinionsbildningen i lokala frågor.

Sedan början av 1950-talet har antalet dagstidningar sjunkit och uppgick

år 1968 till drygt 100, en nedgång med ca 40 %. Som tidningar räknas då

publikationer som utkommer med minst tre nummer per vecka och som

inte delar huvudredaktion med någon annan tidning, dvs. inte är s. k. av­

läggare. Denna utveckling har lett till att antalet orter där endast en tid­

ning utges har ökat. År 1950 hade 42 utgivningsorter endast en tidning,

medan motsvarande antal år 1968 var 62. Antalet fler-tidningsorter minska­

de under samma period från 51 till 20.

Nedläggningarna har i hög grad koncentrerats till de s. k. andratidning-

arna, dvs. de tidningar som har en upplagemässigt större konkurrent på sin

utgivningsort.

Under perioden 1945—1968 har 62 andratidningar lagts ned jämfört med

15 förstatidningar. Parallellt med nedläggningen av andratidningar har

skett en kraftig reduktion av dessa tidningars upplageandel. År 1950 hade

andratidningarna 40 % av de abonnerade upplagorna på vardagar, år 1967

knappt 23 %. Totalt har tidningsläsandet ökat. År 1950 såldes 490 tidnings-

exemplar per 1 000 invånare under vardagar, år 1967 539 exemplar. Ök­

ningen har helt tillfallit lösnummertidningarna. De abonnerade tidningar­

nas upplaga har under perioden i stort sett ökat i samma takt som befolk­

ningen. Under de senaste åren har dock en nedgång noterats.

För åren 1963 och 1967 kan vissa jämförelser göras mellan förstatid-

ningarnas och andratidningarnas ekonomiska utveckling. För hela bran­

schen gäller att bruttoresultatet förbättrats mellan år 1963 och år 1967. Eko­

nomiska svårigheter har drabbat främst andratidningarna. I genomsnitt

har deras intäktsökning varit mindre än förstatidningarnas. Det beror fram­

för allt på att en avsevärd försämring inträffat på annonsmarknaden. And­

ratidningarnas finansiella position var år 1967 avsevärt svagare än år 1963.

År 1967 erhöll 13 andratidningar vederlagsfria tillskott.

Det är mot denna bakgrund — nedläggningen av och det försämrade

ekonomiska resultatet för främst andratidningar — som debatten om be­

hovet av statligt stöd till dagstidningarna har förts. Utvecklingen på tid-

ningsmarknaden inger berättigad oro för att dagstidningarna inte skall kun­

na fylla sin funktion som ett viktigt opinionsbildande medel. 1967 års press­

utredning har, enligt min mening på ett övertygande sätt, visat att behov

av statligt stöd föreligger i syfte att säkra en livskraftig press. Ingen av re­

missinstanserna har heller ifrågasatt detta behov.

Pressutredningen har föreslagit att ett stöd i form av en samdistribu-

Kungl. Maj. ts proposition nr b8 år 1969

26

tionsrabatt införs för de dagstidningar som enligt vissa regler går samman

om distributionen och att en lånefond inrättas för investeringar. Jag anslu­

ter mig i allt väsentligt till de förslag, som utredningen framlagt i dessa

avseenden.

Frågan om mervärdeskatt på dagstidningar har aktualiserats genom de

särskilda yttranden som gjorts i pressutredningen och av vissa remissin­

stanser.

Omläggningen från allmän varuskatt till mervärdeskatt innebar att skatt

infördes på annonser och annonstjänster. Detta medför dock ingen reell

beskattning för merparten av annonserna eftersom den uttagna skatten hos

de annonserande företagen ger rätt till avdrag i mervärdeskattesystemet.

I förslag till förordning om mervärdeskatt m. m. (prop. 1968: 100, BeU,

62, rskr 352) anfördes att ställningstagande till frågan om mervärdeskatt

för dagstidningar skulle anstå i avvaktan på resultatet av pressutredningen.

Jag anser att erfarenheterna såväl av skatten på annonser som av de åtgär­

der för direkt statligt stöd till dagspressen, som nu föreslås, bör avvaktas

innan slutlig ställning tas till frågan om mervärdeskatt på dagstidningar.

Pressutredningen och remissinstanserna har tagit upp ett antal andra

frågor till behandling. I huvudsak rör det sig om förslag till åtgärder inom

utbildnings- och forskningsområdena. Dessa förslag får prövas i annat

sammanhang.

I riksstatsförslaget för budgetåret 1969/70 har under justitiehuvudtiteln,

i avvaktan på särskild proposition i ämnet, uppförts ett förslagsanslag på

35 milj. kr. till presstöd. Detta anslag bör utgå. I stället bör på driftbud­

geten under finanshuvudtiteln anvisas ett förslagsanslag till samdistribu-

tionsrabatt för dagstidningar. Dessutom bör på kapitalbudgeten, fonden

för låneunderstöd, anvisas ett anslag till pressens lånefond. Till anslags­

beräkningarna återkommer jag senare.

Kungl. Maj:ts proposition nr 48 år 1969

Samdistributionsrabatt

Distributionen av dagstidningar ombesörjs i dagsläget av flera huvud­

män. De möjligheter till rationalisering av distributionen som ett samarbete

skulle erbjuda har i många fall inte utnyttjats. Av landsortstidningarnas

upplagor distribueras fortfarande 41 % i egen regi. 41 % distribueras av

postverket medan återstoden, 18 %, distribueras av tidningarna gemensamt.

Av storstadstidningarna har endast morgontidningarna i Stockholm genom­

fört en mera omfattande samdistribution.

Pressutredningen har visat att från allmän synpunkt vissa invändningar

kan resas mot den gängse kostnadsfördelningen mellan tidningsföretagen

vid samdistribution i tidningarnas egen regi. Effekten kan sägas vara att

de upplage- och formatmässigt mindre tidningarna subventionerar de större

och tyngre tidningarnas distribution. Utdelningskostnaden för den minsta

28

Kungl. Maj:ts proposition nr 48 år 1969

på lämpligheten att inrätta dotterbolag. Endast därigenom anser utredning­

en det möjligt att göra en realistisk bedömning av kostnaderna och att skapa

fullt jämförbara konkurrensvillkor. Jag har övervägt behovet av att till­

skapa dotterbolag för samdistributionen men funnit att inga absoluta krav

bör ställas härpå. AB Svenska pressbyrån har i sitt remissyttrande uppgivit

att man avser att bilda ett dotterbolag för samdistribution av tidningar om

verksamhetens omfattning motiverar det. För postverkets del har chefen

för kommunikationsdepartementet tidigare denna dag anmält fråga om bil­

dandet av ett särskilt bolag.

Poststyrelsen har i sitt remissyttrande anfört att samdistributionsrabatt

bör utbetalas även när samdistribution sker via postverket i särskilda tid-

ningsutdelningsturer. Jag delar poststyrelsens uppfattning.

Stöd skall kunna utgå endast till abonnerad dagstidning. Jag finner i lik­

het med utredningen att samdistributionsrabatten bör fastställas till 1 kr.

per årgångsexemplar för en-dagstidningar, dvs. dagstidningar som utkom­

mer en gång per vecka, 2 kr. per årgångsexemplar för två-dagarstidningar,

3 kr. per årgångsexemplar för 3-4-5-dagarstidningar och 5 kr. per årgångs­

exemplar för 6-7-dag'ar stidningar.

Med dagstidning avses här allmän nyhetstidning av dagspresskaraktär

vilken normalt utkommer med minst ett nummer per vecka.

Detta dagstidningsbegrepp torde inte erbjuda några praktiska tillämp­

ningsproblem i fråga om dagstidningar som utkommer två eller fler gånger

per vecka. Som en-dagstidningar bör räknas de tidningar som postverket i

vissa fall befordrar och utdelar med samma hastighet som brev. Dessa en-

dagstidningar finns angivna i särskilda Kungl. Maj :ts beslut angående post­

befordran för vissa tidningar.

Distributionsföretagen bör förbinda sig att i sina tidningsutbärningsturer

tillämpa en sådan taxesättning att den enskilda tidningens upplaga inom

distributionsområdet inte inverkar på priset per distribuerat exemplar.

Om uppenbara skillnader i distributionskostnaden uppstår på grund av tid­

ningarnas olika vikt per exemplar bör i görligaste mån taxan anpassas bär­

till på så sätt att den tyngre tidningen bär den merkostnad som den högre

exemplarvikten medför. Dessa principer för taxesättningen bör tillämpas

generellt. Däremot kan givetvis priset per distribuerat exemplar inte bli det­

samma över hela landet, utan taxorna får anpassas till de kostnader som

tidningarna lokalt och regionalt åsamkar distributionsföretagen.

Distributionsföretagen bör förbinda sig att i de särskilda tidningsutbär-

ningsturerna medföra samtliga de dagstidningar som vid tiden för utbär-

ningens start finns tillgängliga på orten.

Tidningsföretaget skall vidare för att komma i åtnjutande av rabatt för­

binda sig att avstå från egen utbärning på alla de orter där rabatterad sam­

distribution förekommer vid en tidpunkt då också den egna tidningen kunde

medfölja. Detta innebär att om exempelvis samdistributionen av morgon­

29

tidningar på en ort startar kl. 6, bör inte en på orten utkommande tidning

få anordna egen utbärning kl. 5 och likväl deltaga i samdistribution på

andra orter.

Jag finner det också nödvändigt att det enskilda tidningsföretaget för varje

ort där det deltar i rabatterad samdistribution överlämnar hela distribu­

tionsarbetet, inklusive transporter, till distributionsföretaget.

Som jag tidigare nämnt bör systemet med samdistributionsrabatt införas

den 1 januari 1970. Det är möjligt att allt förberedelsearbete hos distribu-

tionsföretagen vid denna tidpunkt inte är avslutat, varför systemet inte kan

träda i funktion på alla de orter där tidningsföretagen önskar. I sådant fall

är det rimligt att rabatt utgår för den samdistribution som tidningsföreta­

gen driver i egen regi under förutsättning att villkoren i övrigt är uppfyllda.

Så snart distributionsföretagen är beredda att överta denna distribution bör

det ske.

Under förberedelsearbetet och övergångsperioden kan behov av samråd

föreligga mellan distributionsföretagen och tidningarna och deras intresse­

organisation, Svenska tidningsutgivareföreningen. Jag avser föreslå Kungl.

Maj :t att åt statskontoret anförtro uppgiften att handlägga frågor om den

föreslagna rabatten och utöva erforderlig kontroll samt ta initiativ till så­

dant samråd.

Jag finner det angeläget understryka att effekterna av den föreslagna

samdistributionsrabatten inte med säkerhet kan fastställas på förhand. När

tillräcklig erfarenhet samlats bör det prövas om det uppställda syftet med

rabatten uppnåtts. Jag förutsätter att statskontoret fortlöpande redovisar

erfarenheter och anmäler behov av ändringar i reglerna för rabatten.

Det ankommer på Kungl. Maj :t att meddela de närmare föreskrifter som

behövs för samdistributionsrabatten.

Jag beräknar kostnaderna för den föreslagna rabatten vid fullt utnytt­

jande till 10 milj. kr. per år. För budgetåret 1969/70 beräknar jag anslags­

behovet till 5 milj. kr.

Kiingl. Maj:ts proposition nr

48

år 1969

Pressens lånefond

Som jag tidigare framhållit är de ekonomiska svårigheterna i dagspressen

främst koncentrerade till andratidningarna. Möjlighet att överleva kan för

många tidningar skapas genom att de söker differentiera sin produkt i för­

hållande till förstatidningen, så att de av konsumenterna uppfattas som två

olika tidningstyper. Differentieringen kan t. ex. ta sikte på spridningsom­

rådet, innehållet, utgivningstiden eller det typografiska utförandet. En så­

dan differentieringsprocess kräver tid och kapital. Resultatet av de före­

tagna åtgärderna är ofta ovisst. Andratidningarna saknar i dagens läge re­

surser att finansiera de investeringar av olika slag som en process av den

typ jag skisserat kräver.

30

Pressutredningen har mot denna bakgrund föreslagit att dessa företag

bör erbjudas ett statligt kapitalstöd. Målet för stödet skall vara att söka

skapa existensbetingelser för en allsidig press och ett mångsidigt tidnings-

urval för konsumenterna. Mot bakgrund av vad jag tidigare anfört bör stö­

det utformas som en statlig långivning till dagstidningsföretagen. För detta

ändamål bör inrättas en särskild fond, kallad Pressens lånefond. För lån­

givningen bör gälla att tidningsföretaget genom en realistisk plan skall kun­

na visa att de föreslagna åtgärderna är av betydelse för att säkra företagets

livskraft på längre sikt. Lån bör inte utgå till sådana projekt som till nor­

mala marknadsmässiga villkor och på ett ur företagets synpunkt betryg­

gande sätt kan finansieras på kreditmarknaden.

Lån bör kunna ges för såväl investeringar som för andra åtgärder som

bedöms vara nödvändiga för att på längre sikt göra ett företag konkurrens­

kraftigt. Jag anser att samverkan mellan tidningsföretagen på det tekniska

området kan verka nedpressande på kostnaderna. Åtgärder med detta syfte

bör därför prioriteras vid långivningen.

För prövningen av låneansökningarna bör en särskild fondstyrelse in­

rättas. Styrelsen bör bestå av tre personer. I den bör finnas representanter

för högt kvalificerad företagsekonomisk, juridisk och bankmässig expertis.

Ledamöterna bör utses av Kungl. Maj :t. För ledamot bör utses personlig

suppleant. Det bör finnas möjlighet att hemlighålla de uppgifter angående

tidningsföretags affärs- och driftsförhållanden som lämnas till fondstyrel­

sen i låneärenden. Detta kan åstadkommas med stöd av 21 § lagen om in­

skränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar. Vidare är det

lämpligt att en motsvarande bestämmelse om tystnadsplikt införs. De nu

berörda frågorna torde få anmälas i ett annat sammanhang. Liksom press­

utredningen anser jag att det i instruktion för styrelsen klart bör fastslås att

prövningen av låneansökningarna inte får påverkas av sökandetidningens

politiska inställning eller ställningstagande i särskilda frågor. Fondstyrel­

sen bör vid budgetårets utgång avge verksamhetsberättelse till Kungl. Maj:t

för det senast förflutna budgetåret.

Pressutredningen har föreslagit att lånen skall administreras av Sveriges

kreditbank. Banken skulle för detta erhålla ersättning i särskild ordning.

Banken har i sitt remissyttrande förklarat sig villig att på de angivna förut­

sättningarna ta på sig denna uppgift. Jag förordar därför att utredningens

förslag genomförs. Kostnaderna för denna verksamhet, liksom kostnaderna

för fondstyrelsens arbete, bör täckas av det för hela verksamheten anvisade

anslaget.

Långivningen från fonden måste generellt bli långsiktig. Utan särskilda

skäl bör dock inte längre lånetider än 20 år medges. Det bör ankomma på

fondstyrelsen att från fall till fall avgöra vilka lånesäkerheter som bör krä­

vas. För längre lånetider än 10 år bör dock säkerhet i fast egendom efter­

strävas.

Kungl. Maj:ts proposition nr 48 år 1969

32

Med bifall till vad föredraganden sålunda med in­

stämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt

förordnar Hans Maj :t Konungen att till riksdagen

skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till det­

ta protokoll utvisar.

Kungl. Maj:ts proposition nr k8 år 1969

Ur protokollet:

Margit Edström

MARCUS BOKTR. STHLM 1969

90164