Prop. 1977/78:44

om godkännande av överenskommelse mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige om kommunalt samarbete över nordiska riksgränser

Prop. 1977/ 78: 44

Regeringens proposition 1977/ 78: 44

om godkännande av överenskommelse mellan Danmark. Finland, Norge och Sverige om kommunalt samarbete över nordiska riks- gränser;

beslutad den 13 oktober 1977.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga det förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar

THORBJÖRN FÄLLDIN JOHANNES ANTONSSON

Overenskommelse mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige om kommunalt samarbete över nordiska riksgränser

Danmarks. Finlands, Norges och Sveriges regeringar, som anser det önskvärt att kommunerna inom ramen för sina befogenheter medverkar till att utveckla den gemenskap som finns mellan de nordiska länderna,

som särskilt med hänsyn till behoven i gränsområdena vill underlätta för kommunerna att ta till vara de fördelar som kan uppnås för den kommunala verksamheten genom samarbete med kommun i annat nordiskt land,

som finner att behov av kommunalt samarbete över de nordiska riksgrän- serna ofta föreligger i fråga om kulturliv, miljövård, sjukvård, samfärdsel och turism,

som anser att samarbete mellan nordiska kommuner kan vara särskilt ägnat att främja de regionalpolitiska strävandena i utvecklingssvaga gräns- områden,

har enats om följande:

A rrikel 1

Med kommun avses i denna överenskommelse i Danmark kommune och amtskommune, i Finland kommun och kommunalförbund, i Norge kommune och fylkeskommune och i Sverige kommun, landstingskommun och kommunalförbund.

Artikel 2

Fördragsslutande stat erkänner en rätt för kommun i det egna landet att samarbeta med kommun i annat fördragsslutande land om vården av sina angelägenheter, i den mån hinder för sådant samarbete ej föreligger i det egna landets lagar och övriga bestämmelser om kommunernas befogenhet, organisation och verksamhet.

Första stycket avser ej befogenhet för kommun att överföra myndighets- utövning till kommun i annat nordiskt land.

Kommun har att själv svara för de åtaganden kommunen gör gentemot kommun i annat nordiskt land.

A rti/(el 3

Efter hand som behov därav framträder bör fördragsslutande stat föratt- stalta om de förtydliganden, ändringar och tillägg i det egna landets lagar och andra bestämmelser som staten kan finna påkallade för att undanröja hinder eller svårigheter för önskvärt kommunalt samarbete över riksgränserna.

• Sida 11
•  Original

Prop. 1977/78:44 ll

Därvid bör särskilt eftersträvas regler som tillgodoser kommunala samarbets- behov i gränstrakterna.

fl rti/(el 4

1 frågor som rör den regionala och lokala samhällsplaneringen i gränstrak- terna bör statliga och kommunala myndigheter i de fördragsslutande staterna, när anledning därtill föreligger. beakta behovet av samarbete mellan kommuner på ömse sidor om gränsen.

,-'l rti/(el 5

Statliga myndigheter i fördragsslutande land bör vid behov bistå kommun i det egna landet med råd och upplysningar i de rättsliga och andra frågor som kan uppkomma vid projekt om kommunalt samarbete över riksgräns.

Artikel 6

Artiklarna l—5 utgör ej hinder för fördragsslutande stat att vidmakthålla eller anordna tillsyn över landets kommuner eller att eljest för egna kommuner behålla eller meddela sådana föreskrifter som kan betingas av nationella intressen.

Artikel 7

Denna överenskommelse skall ratificeras och ratifikationshandlingarna snarast möjligt deponeras i det norska utrikesdepartementet. Bestyrkta avskrifter skall av det norska utrikesdepartementet tillställas de övriga fördragsslutande staternas regeringar.

Överenskommelsen träder i kraft trettio dagar efter den dag då samtliga fördragsslutande staters ratifikationshandlingar deponerats.

Artikel 8

Önskar någon av de fördragsslutande staterna uppsäga överenskommel- sen, skall skriftligt meddelande härom tillställas den norska regeringen som har att omedelbart underrätta övriga fördragsslutande stater härom och om dagen då meddelandet mottogs.

Uppsägningen gäller endast för den stat som verkställt densamma och får verkan sex månader efter utgången av den månad då den norska regeringen mottagit meddelande om uppsägningen.

Till bekräftelse härav har undertecknade befullmäktigade ombud under- tecknat denna överenskommelse, utfärdad i ett exemplar på danska, finska,

• Sida 12
•  Original

Prop. 1977/78:44 12

norska och svenska språken, vilka samtliga texter äger lika vitsord, i Torshavn den 26 maj 1977.

For Danmarks Regering Lise Gstergaard

Suomen llallituksen puolesta Pirkko Työläjärvi

For Norges Regiering Bjartmar Gjerde

För Sveriges Regering Johannes Antonsson

• Sida 13
•  Original

Prop. 1977/78:44 13

Bilaga .?

Motiv till arbetsgruppens förslag

Preambe/n

[ samarbetsöverenskommelsen den 23 mars 1962 mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige med däri den 13 februari 1971 gjorda ändringar (Helsingforsavtalet) finns ett visst underlag för samarbete mellan nordiska kommuner. Redan i preambeln till denna överenskommelse talas sålunda om en allmän strävan efter enhetliga regler i så många avseenden som möjligt och om ändamålsenlig arbetsfördelning mellan länderna på alla områden där det finns förutsättningar för det. 1 artikel 6 i samma överens- kommelse talas också om samordning av lagstiftning på alla områden, där detta ter sig ändamålsenligt. Beträffande skolväsendet, som till stor del är en kommunal angelägenhet för de nordiska kommunerna, finns en samord- ningsbestämmelse i artikel 11. Enligt denna bör, på de områden där ett samarbete är ändamålsenligt, utbyggnaden av utbildningsanstalter samord- nas genom fortlöpande samverkan beträffande utbyggnadsplaneringen och dess genomförande. Samtidigt är det klart att Helsingforsöverenskommelsen främst tar sikte på samarbete i statligt huvudmannaskap och inte på samarbete direkt mellan kommuner i olika nordiska länder. Det finns därför skäl för en överenskommelse om samarbete på kommunal nivå, särskilt med hänsyn till behoven i gränstrakterna.

Det aktuella behovet av en särskild överenskommelse är dock inte speciellt framträdande om man bara ser till den inventering av kommunala samar- betsprojekt som redovisas i rapporten. Den redovisningen representerar alltjämt en tämligen fullständig bild av de gränskommunala relationerna. Det kan dock tilläggas att planerna på samarbete mellan Östfold fylkeskommune och Göteborgs och Bohus läns landstingskommun beträffande förlossnings- vård numera har förverkligats, att planerna på långtgående samverkan inom sjukvården i Tornedalen väntas bli förverkligade inom kort samt att finska och svenska kommuner jämte andra intressenter bildat ett särskilt råd — Kvarkenrådet — för samarbete över Kvarken i Bottniska viken.

Att behovet av en överenskommelse inte är särskilt framträdande betyderå andra sidan inte att en överenskommelse kan avvaras. Som framhålls i rapporten har man anledning räkna med att det komplicerade rättsliga underlaget för kommunalt samarbete och det hittills bara punktvis förekom- mande statliga intresset härför verkat hämmande på de n'ksgränsöverskri- dande kommunala relationerna. Det kan därför antas att en på kommunerna direkt inriktad överenskommelse mellan länderna skulle medföra att framför allt gränskommunerna mera regelbundet skulle överväga fördelarna och möjligheterna av samarbete över riksgränsen i olika frågor.

Första stycket i preambeln till det nu framlagda förslaget syftar till att placera in överenskommelsen på sin plats i den gemenskap som finns mellan

• Sida 14
•  Original

Prop. 1977/78:44 14

de nordiska länderna. Genom texten klargörs också inledningsvis att det nu endast är fråga om sådan verksamhet från kommunernas sida som enligt den nationella lagen faller in under kommunernas befogenheter sådana de är utformade enligt vid varje tillfälle gällande rätt.

Andra stycket anger överenskommelsens egentliga ändamål, nämligen att underlätta för kommunerna att utnyttja de fördelar som ett gränsöverskri- dande samarbete kan medföra. Texten klargör att samarbetet i första hand blir en fråga för kommuner i gränstrakter och att det åsyftade samarbetet är av frivillig art och helt beroende av kommunernas eget intresse för samar- bete.

I tredje stycket ges exempel på verksamhetsområden där, enligt vad utredningsarbetet visat, gränskommunalt samarbete ligger nära till hands. Uppräkningen syftar till att förankra överenskommelsen i den kommunala verkligheten. Avsikten är inte att utesluta gränsöverskridande kommunalt samarbete på andra verksamhetsområden.

En arbetsgrupp under ministerrådet har gjort upp en förteckning över framkomna uppslag till samarbetsprojekt inom en gränsregion bestående av Kautokeino kommun i Norge, Enontekiö och Muonio kommuner i Finland samt Kiruna kommun i Sverige (bilaga 2)l. [ förteckningen redovisas närmare 50-talet olika uppslag till samarbetsprojekt inom undervisning, sjukvård, åldringsvård, kommunikationer, energiförsörjning, naturvård, räddnings- tjänst, samhällsplanering. turism, upphandling, jordbruk, skogsbruk och varuproduktion. Flertalet av dessa projekt är sådana att de helt eller delvis skulle falla inom den kommunala kompetensen. Förteckningen innehåller i denna del exempel på samarbete av det slag som åsyftas med förslaget till överenskommelse.

II/jär'de stycket erinras om att det gränskommunala samarbetet kan väntas vara av särskild betydelse i sådana gränstrakter där det är svårast att uppnå en balanserad samhällsutveckling. Därmed erinras också om det samband som finns mellan statligt och kommunalt inom regionalpolitiken och där det sedan år 1972 pågår ett efter hand utvidgat nordiskt samarbete på statlig nivå.

Artikel 1

Det har ansetts lämpligt att direkt i texten klargöra vad som i detta sammanhang menas med kommun. De kyrkliga kommunerna bör lämnas utanför överenskommelsen.

Överenskommelsen framkallas främst av förhållandena i de egentliga gränskommunerna dvs. i de kommuner vars territorier till någon del sammanfaller med riksgräns. Det är i första hand den omedelbara närheten till riksgräns som ger förutsättningar för ett gränsöverskridande kommunalt samarbete. Kommitténs rapport visar emellertid att behovet av gränsöver-

lBilagan här utesluten.

• Sida 15
•  Original

Prop. 1977/78:44 15

skridande samarbete inte är begränsat enbart till de egentliga gränskommu- nerna. Det kommunala samarbetet inom Öresundsrådet omfattar hela Skåne och Nordostsjälland. Arkosamarbetet omfattar på liknande sätt ett stort antal kommuner i en vidsträckt region på ömse sidor om norsk-svenska gränsen. 1 det samarbete som äger rum för att främja mellanrikstrafiken inom turistväsendet är inte bara gränskommunerna utan också ett stort antal inlandskommuner engagerade. För en del inlandskommuner kan det tänkas föreligga behov av gränsöverskridande samarbete inom en del särskilda verksamhetsområden med regional räckvidd såsom exempelvis sjukvård och miljövård. Den geografiska intresseavgränsningen för ett riksgränsöverskri- dande kommunalt samarbete varierar sålunda alltefter förhållandena i de olika nordiska gränstrakterna och alltefter arten av de olika kommunala verksamhetsgrenarna. Det är alltså inte möjligt att på förhand i överenskom- melsen identifiera de nordiska kommuner för vilka ett gränsöverskridande samarbete kan vara av intresse. Överenskommelsen bör därför inte begränsas till att avse vissa kommuner utan bör avse kommuner i allmänhet. Om deti framtiden skulle uppstå ett nationellt behov av att precisera kommunernas kompetens till riksgränsöverskridande samarbete kan det i överensstäm- melse med vad som sägs i artikel 6 ske genom intern lagstiftning. Det är möjligt att man i det lagstiftningsarbete som avses i artikel 3 sista stycket kan finna anledning att göra vissa undantagsregleringar tillämpliga enbart i vissa gränskommuner.

,—l rtikel 2

Överenskommelsens huvudbudskap blir att erkänna en rätt för de nordiska kommunerna att samarbeta över de inomnordiska riksgränserna så långt det nationella regelsystemet i sakligt och formellt hänseende medger detta. Avsikten med artikeln är inte att ge något tillskott till de nordiska kommunernas kompetens enligt nationell lag utan endast att ge ett förtydligande uttryck för något som redan kan iakttas vid en noggrann genomgång av gällande rätt i de berörda länderna. Behovet av ett sådant erkännande eller klargörande har redan utvecklats i det föregående. Begreppet kommunala angelägenheter återfinns i alla ländernas kommunal- rätt och syftar dels på den allmänna kompetens som grundas på generalklau- suleri kommunallagarna eller praxis och dels på den speciella kompetens som grundas på författningar med ofta detaljerade regler för vissa kommunala sakområden. Kollektivtrafiken är ett exempel på en verksamhet under den allmänna kompetensen. Som exempel på verksamheter under den speciella kompetensen kan nämnas sjukvård och skolväsende. Kompetensen sammanfaller till stor del från land till land.

Genom artikelns andra stycke klargörs att erkännandet i första stycket inte innebär något medgivande av att kommun skulle ha befogenhet att överföra myndighetsutövning till kommun i annat nordiskt land. Sådan kompetens-

• Sida 16
•  Original

Prop. 1977/78:44 16

överföring torde f. n. endast i sällsynta undantagsfall vara möjlig enligt den nationella lagen. Stycket har motiverats av svårigheterna att konkret ange de begränsningar, som reglerna om myndighetsutövning kan ha på den kommunala kompetensen, och den speciella grundlagstolkning, som fram- vuxit i Finland till följd av den ofta utnyttjade möjligheten att stifta särskilda lagar i den ordning, som gäller för grundlag.

I brist på förebilder från det större internationella fa'ltet kan det tänkas uppstå tvekan om de kommunala samarbetsavtalens natur från stats- och folkrättsliga utgångspunkter. I tredje stycket klargörs att de gränsöverskri- dande kommunala samarbetsavtalen inte på grund av sakens natur eller på grund av denna konvention kan skapa bindningar för andra än de avtalsslu- tande kommunerna själva. En väsentlig konsekvens av tredje stycket är att de berörda staterna inte har något automatiskt garantiansvar för de kommunala åtagandena.

Frågan om formerna för samarbetet behöver inte bli föremål för direkt överenskommelse i detta sammanhang. I flertalet samarbetsfall kan kommu- nerna träffa sina överenskommelser genom enkla avtal utan att anlita särskilda rättssubjekt. Kommunernas ev. behov av institutionella samarbets- former får täckas genom anlitande av de samarbetsformer som tillhandahålls av privaträtten dvs. — för att ta exempel från svensk rätt — stiftelse. förening, aktiebolag, något som de nationella regelsystemen i och för sig torde medge. Nordisk kommun torde i och för sig, såvitt ankommer på nationell offentlig rätt, kunna vara aktieägare i ett utländskt nordiskt aktiebolag eller delägare i annat jämförligt utländskt nordiskt rättssubjekt, som svarar för sina förbin- delser endast med egna ekonomiska resurser. För det alldeles övervägande antalet nu tänkbara samarbetsprojekt torde anlitandet av privaträttsliga former framstå som ändamålsenligt. Det innebär att samarbetet f. n. hänvisas till ett färdigt och homogent nationellt och internationellt nordiskt rätts- system med väl genomtänkta lösningar till skydd för minoritetsintressen och för handläggning av ev. tvister mellan intressenterna.

Frågan om nordiska kommunalförbund eller andra offentligrättsliga organ för det gränsöverskridande kommunala samarbetet är utomordentligt svårlöst och får anstå till dess behovet av dylika organ är klart påvisat. Härav följer en begränsning av samarbetsmöjligheterna som får godtas. Frågan om oifentligrättsliga organ för gränskommunalt samarbete omfattades inte av Nordiska kommunalrättskommitténs utredningsuppdrag och berörs inte heller i dess rapport. Att utan föregående utredning ta upp frågan om sådana offentligrättsliga organ torde vara uteslutet.

Det torde vara obehövligt att närmare definiera vad som avses med uttrycket samarbete. Det får vara tillräckligt att här hänvisa till den innebörd uttrycket har i kommunernas inrikes mellanhavanden och till de konkreta exempel på gränskommunalt samarbete som berörts i det föregående.

• Sida 17
•  Original

Prop. 1977/78:44 17

A Mikel 3

Som närmare utvecklats i Nordiska kommunalrättskommitténs rapport behövs det fortlöpande arbete för att undanröja förekommande samarbets- hinder i lagstiftningen. Det får ske efter hand som hindren får praktisk betydelse för kommunerna. Genom att bestämmelsen talar om önskvärt kommunalt samarbete har varje land erforderligt utrymme för egna bedöm- ningar av de Olika anspråk på lagändringar som kan resas av kommuner och andra. För att inom rimlig tid och med rimliga arbetsinsatser bereda väg för olika samarbetsprojekt i de egentliga gränstrakterna kan det vara nödvändigt att tillgripa ett system med dispenser och andra enklare undantagsregleringar. En erinran härom har upptagits i artikelns sista punkt genom att där sägs att man särskilt bör eftersträva regler som tillgodoser kommunala samarbets- behov i gränstrakterna.

Artikel 4

Flertalet gränsöverskridande kommunala samarbetsprojekt av någon betydelse måste få en plats i samhällsplaneringen för att kunna förverkligas. Kommunerna är i dag så beroende av den statliga planeringen och resurstilldelningen att en bestämmelse av det slag som upptagits i föreva- rande artikel framstår som ett lämpligt komplement till själva samarbetsbe- stämmelsen i artikel 2.

Till viss del är den i artikeln avsedda samordningen redan tillgodosedd. Ministerrådet beslutade i december 1972 att ett utvidgat regionalpolitiskt samarbete skulle etableras mellan de nordiska länderna. Målet för detta samarbete är bl. a. att få till stånd ett ömsesidigt informationsutbyte på ett tidigt stadium om åtgärder av betydelse för grannländerna. [ sin berättelse för år 1973 (1974:C1 s. [()/) uttalade sig ministerrådet för att ett system för informationsutbytet genomförs på riks-, läns- och kommunnivå. lnforma- tionsutbytet i konkreta planeringsfrågor i gränsområdena bör omfatta alla planeringsaktiviteter av betydelse för grannländerna oberoende av om de kan hänföras till regionalpolitik eller ej. Det kan gälla upprättande av bebyggel- scplaner av skilda slag. konkreta lokaliseringsöverväganden i fråga om bebyggelse, arbetsplatser och service, naturreservat, utbyggnad av vägar samt andra frågor av betydelse för planeringen. lnformationsutbytet bör påbörjas vid ett tidigt stadium i planeringsprocessen. Vidare bör principen vara att huvuddelen av informationsutbytet sker mellan myndigheter etc. påjämför- bara administrativa nivåer. Delgivningen av information mellan de olika administrativa nivåerna i resp. land förutsätts följa de regler som tillämpas i den nationella planeringen. Enligt ministerrådet borde kommunerna rekom- menderas att informera grannkommuner på andra sidan riksgräns i plane- ringsfrågor. Med anledning av ministerrådets beslut har länsstyrelserna i Finland erhållit information i frågan genom en skrivelse från inrikesminis-

• Sida 18
•  Original

Prop. 1977/78:44 18

teriet. Beslutet har i Norge bl. a. föranlett miljoverndepartementet att i skrivelse den 16 december 1974 anmoda berörda fylkesmän att medverka till att systemet för informationsutväxling blir förverkligat på kommun- och fylkesnivå. Från svensk sida har bl. a. den åtgärden vidtagits att länsstyrel- seinstruktionen försetts med en ny bestämmelse (40 a ä)? enligt vilken länsstyrelsen bör, i den mån det ej strider mot vad som är föreskrivet i lag eller annan författning, informera motsvarande myndighet i angränsande nordiskt land i frågor om samhällsplanering som kan antas ha betydelse för den myndighetens verksamhet. Bestämmelsen trädde i kraft den 1 juli 1975. Vidare har svenska kommunförbundet i skrivelse den 12 februari 1975 till gränskommunerna och ett antal andra kommuner rekommenderat kommu- nerna att behålla och vidareutveckla de nuvarande samarbetsformerna och informationskanalerna med grannkommunerna på andra sidan riksgrän- sen.

Artikeln torde inte medföra något behov av lagstiftning i de berörda länderna. Arbetsgruppen har inte ansett sig ha anledning att överväga frågan om behovet av ändringar i myndighetsinstruktioner och liknande författ- ningar.

..=l rlike/ 5

Samarbetet mellan nordiska kommuner på ömse sidor om riksgräns innebär ett möte mellan två eller flera nationella regelsystem som visserligen vilar på gemensamma värderingar i stort men som samtidigt uppvisar en mängd skiljaktigheter i detaljerna. Det gränsöverskridande samarbetet blir därmed svårare och betydligt mera tidskrävande än samarbete över inrikes kommungränser. Inte sällan måste ett riksgränsöverskridande samarbete föregås av ett utredningsarbete som kan vara betungande särskilt för de ekonomiskt svaga gränskommunerna i norr. Det är därför skäligt att statsförvaltningarna vid behov ger kommunerna det bistånd av informativ art som avhandlas i förevarande artikel. Den här åsyftade informationen kan bli arbetskrävande för statliga myndigheter och har därför begränsats till konkreta kommunala samarbetsprojekt.

De finansieringsfrågor som uppkommer i samband med ett utvidgat gränskommunalt samarbete övervägs inom nordiska ämbetsmannakom- mittén för regionalpolitiskt samarbete och kan därför inte tas upp i förevarande sammanhang.

Artikel 6

Varierande inrikes och utrikes förhållanden för de fördragsslutande staterna torde nödvändiggöra en frihet för varje stat att reglera kommunernas organisation. ställning och verksamhet i det egna landet. En uttrycklig

2 Numera 40 b & (SFS 1976539).

• Sida 19
•  Original

Prop. 1977/78:44 19

bestämmelse härom har upptagits i förevarande artikel. Därmed är bl. a. klargjort att fördragsslutande stat som så finner lämpligt är helt oförhindrad att anordna särskild tillsyn över det gränskommunala samarbetet eller att på annat sätt göra inskränkningar i kommunernas självständighet på detta område. Det bör dock i detta sammanhang påpekas att erfarenheterna hittills inte visat på något behov av sådana restriktioner. Det verkar snarare som om kommunerna behövde stimuleras till självständiga insatser i det gränskom- munala arbetet. Det som kommunerna hittills uträttat i samarbete med kommun på andra sidan nordisk riksgräns inger inte några farhågor för att det gränsöverskridande kommunala samarbetet skall komma i konflikt med nationella intressen.

Arliklarna 7 och 8

I dessa artiklar har upptagits sedvanliga bestämmelser om ratifikation, deponering och uppsägning.

Överenskommelsen torde inte påkalla lagstiftning i något av de berörda länderna.

• Sida 20
•  Original

Prop. 1977/78:44 20

Sammanställning av svenska remissyttranden över betänkandet (Nu" 1976110) Nordisk konvention om gränskommunalt samarbete

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgivits av arbetsmarknads- styrelsen.socialstyrelsen,skolöverstyrelsen,statens planverk, statens brand- nämnd, länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Värmlands, Kopparbergs. Jämtlands, Västerbottens och Norrbot- tens län, Landstingsförbundet. Svenska kommunförbundet, Nordvästra Skånes kommunalförbund, Sydvästra Skånes kommunalförbund och Öresundsrådet. Länsstyrelserna har bifogat yttranden från respektive lands- tingskommun och ett antal kommuner.

Samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller förklarat sig i huvudsak inte ha något att erinra mot det framlagda konventionsförslaget.

Flera remissyttranden innehåller allmänna uttalanden om värdet av en nordisk konvention om gränskommunalt samarbete. Enligt Landskrona kommun bör konventionsförslaget hälsas med tillfredsställelse som ett positivt led i strävandena att främja nordiskt samarbete på viktiga samhälls- områden. Sydvästra Skänes kommunalförbund anser att förslaget kan bilda grunden för en fortsatt utveckling av samarbetet över riksgränserna. Länsstyrelsen iNorrbot/ens län betonar värdet av den konvention som föreslås och framhåller att det inte är någon tvekan om att konventionen kommer att aktivera samarbetsstävandena mellan kommunerna. Liknande synpunkter anförs av länsstyrelsen i Malmöhus län. medan länsstyrelsen i Älvsborgs län framhåller att konventionen kommer att bli ett stöd för kommunerna genom att den ger ett säkrare rättsligt underlag för gränssamarbetet. Enligt Umeå kommun har konventionsförslaget ett ganska utslätat innehåll. 1 allt väsent- ligt sammanfattar det bara vad som redan gäller för samarbetet mellan kommunerna i Norden. Länsstyrelsen i Stockholms län anför att förslaget kan förefalla vara av begränsad betydelse genom att det rättsliga underlaget för gränskommunalt samarbete inte vidgas eller ens direkt klargörs. Länssty- relsen finner det emellertid värdefullt att de nordiska kommunernas principiella rätt att samarbeta över sina gränser ges ett uttryckligt erkännande. En överenskommelse av föreslagen art är ägnad att rikta kommunernas uppmärksamhet på samarbetsmöjligheterna och kan väntas medföra att åtskilliga kommuner mera regelbundet överväger fördelarna härav. Den i artikel 3 gjorda utfästelsen av de fördragsslutande staterna att efter hand som behov framträder föranstalta om lagstiftningsåtgärder för att undanröja hinder eller svårigheter för samarbete synes tills vidare tillräcklig för att komma till rätta med de formella frågorna.

Några remissinstanser går närmare in på behovet av gränskommunalt samarbete. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller Sålunda att gränskom-

• Sida 21
•  Original

Prop. 1977/78:44 21

munalt samarbete i första hand är en fråga för kommuner som ligger i omedelbar geografisk närhet men att frågan dock inte saknar intresse för Stockholms län. Samarbete kan förekomma och utvecklas också mellan kommuner med likartad utveckling. gemensamma intressen och samma sorts problem. Länsstyrelsen framhåller att Åland ibland räknas in i Stockholmsområdets intresseregion och att utrymme torde finnas för samarbete utöver det informationsutbyte och de överläggningar som hittills har ägt rum mellan landskapsstyrelsen på Åland och Stockholms läns landstingskommun respektive länsstyrelsen. Samarbete kan enligt vad Stockholms kommun anför förekomma och utvecklas också mellan kommuner utan geografisk närhet men med likartad utveckling, gemen- samma intressen på många områden och samma sorts problem. Som exempel härpå nämns den samverkan på de flesta kommunala verksamhetsområden som de nordiska huvudstäderna bedriver som huvudmän för den kommu- nala stiftelsen Hässelby, de nordiska huvudstädernas centrum för kulturut- byte.

Lycksele kommun anser att konventionsförslaget bör ändras så att det kommer att gälla också kommuner utan direkt riksgränsanknytning. Enligt kommunen är det väsentligaste att de kommuner som berörs av gränskom- munalt samarbete tillhör regioner med riksgränsanknytning.

Länsstyrelsen i Malmöhus lätt anför att behovet av samverkan på det regionalekonomiska fältet hittills sannolikt har varit mindre framträdande i fråga om Sverige-Danmark än inom de områden där de nordiska ländernas glesbygdsområden har landgräns mot varandra. Mycket talar emellertid för att samarbetet inom Öresundsregionen i frågor som rör bl. a. näringsliv och service kommer att vidgas och bör vidgas väsentligt under den närmaste tiden. Omfattande utredningar där material från båda sidor av sundet insamlas och analyseras pågår redan inom ramen för Öresundsdelegatio- nernas arbete. Under år 1976 kommer vidare att inledas en dansk-svensk förstudie kring fritidslivsfrågor med medel som ställs till förfogande genom NÄRP (Nordiska ämbetsmannakommittén för regionalpolitik). Det kan antas att genom dessa undersökningar kommer fram problem och frågor som bör studeras ytterligare. De nu pågående utredningarna genomförs primärt genom statliga organ i Danmark och Sverige. Det är emellertid troligt att det fortsatta arbetet på flera punkter kan få en sådan karaktär att ett omfattande kommunalt engagemang är både lämpligt och nödvändigt. Detta blir givetvis särskilt aktuellt om beslut fattas om att fasta förbindelser skall byggas över Öresund. Även inom räddningstjänsten behöver ett utökat gränskommunalt samarbete stimuleras. Barsebäcks kärnkraftverk. risker för utflöde av olja eller andra miljöfarliga varor i gemensamma kustområden och för sjöolycka i det starkt trafikerade Öresund pekar likaså på behov av nära kontakt såväl mellan gränskommuner som mellan regionala statliga myndigheter på ömse sidor om Öresund. Malmöhus läns landstingskommun framhåller att det på sjukvårdens och kulturlivets områden har växt fram viss samverkan mellan

• Sida 22
•  Original

Prop. 1977/78:44 22

danska och svenska institutioner. Som exempel anförs att patienter remit- teras till specialistvård på andra sidan Öresund och att vissa åtgärder har vidtagits för att stimulera frekvensen av danska besökare på teatrarna i Malmö och Helsingborg. Framtiden får enligt landstingskommunen utvisa om detta samarbete lämpligast sker genom avtalsmässig bindning av parternas handlande eller genom mer eller mindre formlös information och samverkan från fall till fall. Landstingskommunen försöker i första hand få till stånd ett ökat samplanerande och samutnyttjande över de administrativa gränserna i Skåne beträffande såväl sjukvården som kulturverksamheten. Endast på tämligen lång sikt kan man enligt landstingskommunen skönja behov av en mer omfattande och reglerad samverkan med danska kommuner inom nämnda verksamhetsområden.

Sydvästra Skånes Kommunalförbund anför att förbundet under sin tioåriga verksamhet har haft ett nära samarbete med motsvarande planeringsorgan på den danska sidan av Öresund. En allmän tendens till samarbete inom allt större geografiska områden kan konstateras inom olika verksamheter och inom olika geografiska delar av vårt land. Utökat samarbete över gränserna kan, framhåller förbundet, bli aktuellt i frågor som rör bl.a. bostäder. arbetskraft. trafik, miljö, fritid och rekreation. Vidare skulle ett fastare samarbete kunna drivas beträffande vissa fackutredningar som rör hela Öresundsregionen. Om samarbetet inte skall stanna vid ett allmänt utred- ningsarbete, bör enligt förbundet de formella formerna för ett sådant kommunalt samarbete över riksgränsen ytterligare utredas.

Den tredje "som-satsen" i p r e a m b e l n bör enligt länsstvre/sen i Norrbot- tens Iän och Haparanda kommun ändras så att det klart framgår att de områden för gränskommunalt samarbete som nämns där är att betrakta som exempel. Några remissinstanser anser att ytterligare exempel på sådana områden bör anges. Länsstyrelsen iMa/möhus län föreslår att räddningstjän- sten nämns i detta sammanhang, medan Strömsunds kommun anser att undervisningen är ett verksamhetsområde som bör tas med bland exemplen. Beträffande samarbetet inom sjukvården är socialstyrelsen tveksam till om konventionsförslaget kommer att få någon annan effekt än som en ytterligare legal kodifiering av ett redan etablerat samarbete.

A rti k el l i konventionsförslaget har föranlett synpunkter från några få remissinstanser. Till dessa hör Lycksele kommun som anser att konventionen bör gälla också för kyrkliga kommuner. Landskrona kommun anför att man i preambeln inte synes ha beaktat att saniarbetsbehov föreligger inte bara förde enskilda kommunerna utan även för de sammanslutningar som kommu- nerna har bildat för samverkan, t. ex. Öresundsrådet, Kvarkenrådet eller Arkodelegationen för Arvika-Kongsvingerområdet. Det är självfallet inte meningen att genom sådana organ skall skapas några nya of'fentligrättsliga subjekt eller att organen skall få någon rätt till myndighetsutövning. Kommunen anser dock att konventionen , om den skall få praktiska effekter. bör kompletteras med föreskrifter som i hithörande hänseende jämställer

• Sida 23
•  Original

Prop. 1977/78:44 23

sammanslutning av detta slag med kommun. Härigenom öppnas också möjlighet för sådan sammanslutning att direkt göra framställning hos statsmyndighet. De i inledningen till förslaget inskrivna "som-satserna" tycks enligt Malmö kommun uteslutande syfta på gränskommunalt samar- bete enskilda kommuner emellan. Kommunen håller det för sannolikt att avsikten inte har varit att utesluta samarbetsorgan av typ Öresundsrådet från att omfattasav förslaget. Om detta antagande är riktigt, bör i artikel 1 anges att sådana sammanslutningarjämställs med kommun. Som artikel lär avfattad enligt konventionsförslaget är gränskommunala organ som Öresundsrådet och Kvarkenrådet förhindrade att göra sådana hänvändelser till statsmyn- digheterna som avses i artikel 5.

Endast länsstyrelsen i Stockholms lätt kommenterar a rt i k e l 2 i förslaget närmare. Uttryckligt underlag för gränskommunalt samarbete saknas enligt länsstyrelsen i den kommunalrättsliga lagstiftningen. De svenska kommu- nallagarna har tillkommit utan avseende på sådan samverkan. De bestäm- melser som anger gränserna för kommuns befogenheter (3 & kommunalla- gen, 3 & kommunallagen för Stockholm och 4ä landstingslagen)l har emellertid givits en mycket allmän avfattning. Enligt förarbetena har avsikten härmed varit att möjliggöra en anpassning till den allmänna samhällsutvecklingen. Rättsläget torde kortfattat kunna beskrivas så att svensk kommuns befogenheter endast omfattar åtgärder av allmänt intresse som är lokaliserat till den egna kommunen men att det i och för sig inte är nödvändigt att den verksamhet som kommunen vill främja bedrivs inom kommunens gränser. På grund av kompetensreglernas karaktär och eftersom rättspraxis på området ännu är relativt sparsam är en närmare analys av kommunernas rättsliga möjligheter till samarbete över gränserna behäftad med en viss osäkerhet. Den föreslagna konventionen avser endast sådan verksamhet från kommuns sida som enligt den nationella lagen faller in under kommuns befogenheter. Eftersom avsikten med förslaget inte är att öka de nordiska kommunernas kompetens enligt nationell lag utan endast att ge ett förtydligande uttryck för något som kan iakttas vid en genomgång av gällande rätt, kan förslaget enligt länsstyrelsens mening inte föranleda några särskilda erinringar ur kommunalrättslig synpunkt.

Länsstyrelsen i r.f./l'SbUI'lg'S län ansluter sig helt till grundtanken bakom a rtikcl 3 i konventionsförslaget, nämligen att alla onödiga hinder mot gränskommunalt samarbete bör undanröjas. Nordvästra Skånes kommunal- jörbund anser också att det är angeläget att sådana hinder i de nordiska ländernas lagstiftning tas bort. Länsstyrelsen i Västerbottens/än betonar vikten av att en samordning av speciallagstiftningen med tillhörande tillämpnings- föreskrifter får hög prioritet i det fortsatta arbetet med att undanröja hinder för ett utökat samarbete över riksgränserna i Norden. Umeå kommun framhåller att den speciallagstiftning med tillhörande tillämpningsföreskriftcr. t.ex.

lDe angivna lagrummen motsvaras numera av 1 kap. 4å kommunallagen (l977:l79).

• Sida 24
•  Original

Prop. 1977/78:44 24

vägtraliklagstiftning och tullbestämmelser, som finns i Sverige och Norge vållar problem i det praktiska arbetet. Kommunen skulle därför gärna ha sett att konventionsförslaget särskilt hade poängterat vikten av en samordning av speciallagstiftningen och tillämpningsföreskrifterna. Den kommunala verk- samheten är, påpekar Svenska kommunförbundet. i stor omfattning reglerad genom speciallagstiftning som inte är enhetlig i de nordiska länderna. Enligt kommunförbundet torde det knappast vara möjligt att i någon nämnvärd omfattning samordna den specialreglerade kommunala verksamheten så länge nuvarande olikhet i lagstiftning kvarstår. '

Övertorneå kommun betonar att förekommande samarbetshinder i lagstift- ningen måste undanröjas utan att man avvaktar att hindren aktualiseras ute i kommunerna. Som exempel anför kommunen att bestämmelserna om socialförsäkring, ansvarsförsäkring, beskattning osv. måste samordnas eller ändras innan t.ex. samarbetsprojekt för lokalisering av arbetsplatser till utvecklingssvaga gränsområden kan ge avsedd effekt. Kommunen fram- håller vidare att ansvarsfrågorna måste lösas för att samarbete inom räddningstjänsten skall kunna etableras. Statens brandnämnd anser att det är angeläget att kommunerna ges möjlighet att organisera brandförsvaret så att förstahandsinsats för räddningstjänst i viss del av en kommun kan få säkerställas genom avtal med kommun på andra sidan riksgränsen. Enligt brandnämndens mening bör den föreslagna konventionen på sikt kunna medföra avtal med sådan innebörd.

Som exempel på punkter som bör ses över vid ett mera utvecklat gränskommunalt samarbete anför sko/överstyrelsen intagningsnämndernas möjlighet att utnyttja ”särskilda skäl" vid antagning av elev från ett gränsland till utbildning, möjligheten att inkludera område utanför riket vid bedömning av elevunderlag för lokaler och utrustning samt de ekonomiska konsekvenserna av regler och bidragsformer i fråga om skolresor, skol- skjutsar och inackordering.

Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att artikel 3, i vilken de fördragsslu— tande staterna uppmanas att undanröja svårigheter som hänger samman med att lagar och bestämmelser skiljer sig från varandra i de olika länderna. är av utomordentligt stor betydelse. Enligt länsstyrelsen är det önskvärt att den får en helt entydig formulering. Länsstyrelsen föreslår att sista meningen i artikeln ersätts med följande.

I de egentliga gränstrakterna bör särskild vikt läggas vid strävan att undanröja samarbetshinder. Härvid måste tidsödande procedurer undvikas. Därvid bör samarbetshinder i lagstiftning och bestämmelser undanröjas med hjälp av dispenser.

Länsstyrelsen framhåller vidare att länsstyrelserna och fylkesadministra- tionerna har en nyckelroll när det gäller att bevaka utvecklingen i nämnda avseende och att det vore önskvärt att artikel 3 avslutades på följande sätt.

• Sida 25
•  Original

Prop. 1977/78:44 25

Det ankommer på respektive länsstyrelser/fylkesadministrationer att kontinuerligt följa överväganden i gränskommunerna rörande gränskommu- nalt samarbete i syfte att undanröja hinder av det slag som avses i denna artikel.

Beträffande artikel 4 om informationsutbyte mellan statliga och kommunala myndigheter på ömse sidor om riksgränsen hänvisar länssty- relsen i Älvsborgs Iän till 40a #2 i länsstyrelseinstruktionen, enligt vilken länsstyrelse, i den mån det ej strider mot lag eller annan författning, bör informera motsvarande myndighet i angränsande nordiskt land i frågor om samhällsplanering som kan antas ha betydelse för den myndighetens verksamhet. Även om den nu aktuella överenskommelsen främst avser samarbetet mellan kommuner, kan det enligt länsstyrelsen finnas skäl att mera klart framhålla det statliga ansvaret för samhällsplaneringen. Med hänsyn härtill ifrågasätter länsstyrelsen om inte artikel 4 bör förses med ett tillägg där det anges att behovet av samarbete mellan kommuner och berörda statliga regionala myndigheter på ömse sidor om gränsen skall beaktas. Överenskommelsen riskerar annars, framhåller länsstyrelsen, att förbise den övergripande regionala planeringens faktiska betydelse inom de nordiska länderna. Det kan inte heller vara avsett att man i varje gränsfråga måste belasta respektive stats centrala myndigheter. Länsstyrelsen i Jämtlands län framhåller att det är förenat med vissa praktiska svårigheter att tillämpa principen att huvuddelen av informationsutbytet skall ske mellan myndig- heter på jämförbara nivåer. Statens planverk understryker ministerrådets uttalande om att ett system för informationsutbyte skall genomföras på riks-, läns- och kommunnivå. Vikten av samarbete mellan statliga och kommunala myndigheter betonas även av länsstyrelsen i Värmlands län. som också framhåller att de regionala myndigheterna behöver ökade resurser, om de skall kunna effektivt bevaka gränsregioncrnas problem och allsidigt beakta behovet av gränskommunalt samarbete och intensifierat informationsutbyte över riksgränsen.

Enligt Landstings/örbtmdet skulle det beträffande artikel 4, inte minst med tanke på vad som framhålls i motiven till artikeln. kunna övervägas att göra ett tillägg som innebär att inte bara behovet av samarbete utan också behovet av samråd mellan kommuner på ömse sidor om gränsen skall beaktas. Genom tillägget ”och samråd" skulle artikeln enligt förbundet få en vidare omfattning än den föreslagna och inbegripa bl. a. behovet av ömsesidig information i planeringsfrågor.

Malmö kommun anser att valet av ordet "bör” i a rti k el 5 ger statsmyn- dighetema väl långtgående möjligheter att skönsmässigt bedöma om de skall tillmötesgå kommuns och kommunalt samarbetsorgans begäran om råd och upplysningar. Kommunen anser att kommunerna skall ges en rätt att göra framställningar av det slag som avses i artikeln. Det föreslås därför att artikeln formuleras på följande sätt.

2 Numera 40 b & (SFS l976:539).

• Sida 26
•  Original

Prop. 1977/78:44 26

Kommun äger inhämta råd och upplysningari de rättsliga och andra frågor som kan uppkomma vid särskilda projekt om kommunalt samarbete över riksgräns.

[ kommentaren i betänkandet till artikel 5. har en väsentlig begränsning gjorts beträffande innebörden av de "särskilda projekt” som nämns i artikeltexten, noterar Malmö kommun. Det uttalas nämligen att statsmyn— digheternas bistånd skall begränsas till "konkreta kommunala samarbetspro- jekt” samtidigt som det sägs att riksgränsöverskridande samarbete inte sällan behöver föregås av ett utredningsarbete som kan vara betungande. ”Kon— kreta kommunala samarbetsprojekt” förutsätter emellertid enligt kommu- nen nästan alltid ett föregående utredningsarbete. Om artikeln skall få reell praktisk betydelse, bör kommun få begära bistånd hos statsmyndigheterna redan på "idéstadiet", alltså innan "konkreta kommunala samarbetsprojekt" har uppstått. Öresttrulsrcitlet framför samma synpunkter. medan länsstyrelsen i Värmlands län anför att det är nödvändigt att de centrala organen svarar för den utredningsverksamhet etc. som kan behövas föratt utröna möjligheterna och förutsättningarna för gränskommunalt samarbete i olika frågor.

Haparanda kommun och länsslyrelsen i Norrbottens län betonar vikten av att de myndigheter som har att pröva frågor om statsbidrag för kommunala projekt inte genom missriktad sparsamhet försvårar eller förhindrar samar- betet över gränserna.

Remissinstanserna har inte närmare kommenterat a rt i kla rna 6—8 i konventionsförslaget.