om inrättande av en central myndighet för utredning av allvarligare civila och militära Iuftfartsolyckor, m.m.
Regeringens proposition
1977/78: 88
om inrättande av en central myndighet för utredning av allvarligare civila och militära luftfartsolyckor, m. m. besijutad den 12 januari 1978.
Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll. På regeringens vägnar THORBJÖRN FÄLLDIN
BO TURESSON
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen konstateras, mot bakgrund av bl. a. luftfartens expansion och den tekniska utvecklingen under de senaste tjugo åren, att ett behov föreligger av en effektiverad organisation för utredning av luftfartsolyckor. Som följd därav föreslås att en central myndighet — statens haverikommission — inrättas för utredning av allvarligare civila och militära luftfartsolyckor. Myndigheten föreslås bli inrättad den 1 juli 1978. Samtidigt skall verksamheten vid försvarets haverikommission upphöra. För ändamålet bör anvisas ett förslagsanslag av 1,2 milj. kr. för budgetåret 1978/79.
1 Riksdagen 1977178. I saml. Nr 88
Förslag till
Lag om ändring av luftfartslagen (1957:297)
Härigenom föreskrives i fråga om luftfartslagen (1957:297)' dels att 11 kap. 9 § skall upphöra att gälla,
dels att 11 kap. 8 och 10-13 §§ skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
11 kap.
85§
Undersökning varom i 738 sägs Undersökning varom i 7§ sägs skall verkställas av en undersöknings- skall verkställas av den myndighet
kommission. regeringen bestämmer. I kommissionen skall erforderlig Vid undersökningen skall erfor- 1eknisk och juridisk sakkunskap derlig operativ, teknisk och juridisk vara företrädd. sakkunskap vara företrädd.
16 82
På sätt regeringen förordnar skall På sätt regeringen förordnar skall
kommissionen underrätta dem saken den myndighet som undersöker olyck-
kan angå samt bereda dem tillfälle att an underrätta dem saken kan angå
anföra vad de akta nödigt till beva- samt bereda dem tillfälle att anföra kande av sin rätt. De äga, såvitt det vad de akta nödigt till bevakande av
kan ske utan men för utredningen, sin rätt. De äga, såvitt det kan ske närvara vid undersökning å olycks- utan men för utredningen, närvara platsen samt eljest vid kommissio- vid undersökning å olycksplatsen nens utredningsarbete. samt eljest vid utredningsarbetet.
118?
Kommissionen skall utföra sitt ar- Undersökning skall utföras i samråd bete i samråd med polismyndighet med polismyndighet eller åklagare,
eller åklagare, som 1 saken leder som i saken leder förundersökning
förundersökning jämlikt 23 kap. jämlikt 23 kap. rättegångsbalken. rättegångsbalken. I avvaktan på att undersökningen
I avvaktan på att kommissionen inledes har luftfartsverket att i börjar sin verksamhet har luftfarts- samråd med polismyndighet eller på
verket att i samråd med polismyn- annat lämpligt sätt företaga de
dighet eller på annat lämpligt sätt åtgärder för säkerställande av utredföretaga de åtgärder för säkerstäl- ningen, som finnas nödiga och icke lande av utredningen, som finnas utan våda kunna uppskjutas.
nödiga och icke utan våda kunna uppskjutas. I Senaste lydelse av 11 kap. 9 § 1970:128. 2 Senaste lydelse 1976:11 (jfr 1976:644). 3 Senaste lydelse 1969:201.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
Kommissionen må hålla förhör Den myndighet som undersöker
med envar som antages kunna olyckan må hålla förhör med envar
lämna upplysning av betydelse för som antages kunna lämna upplysutredningen samt granska föremål ning av betydelse för utredningen som kan antagas äga sådan bety- samt granska föremål som kan
delse. antagas äga sådan betydelse. Såframt undersökningen finnes Såframt undersökningen finnes eljest icke kunna behörigen fullföl- eljest icke kunna behörigen fullföl-
jas, må kommissionen påkalla utred- jas. må myndigheten påkalla utredning genom polismyndighet. Vid ning genom polismyndighet. Vid
sådan utredning skall vad i 23 kap. sådan utredning skall vad i 23 kap.
rättegångsbalken är stadgat gälla i rättegångsbalken är stadgat gälla i tillämpliga delar; tvångsmedel som tillämpliga delar; tvångsmedel som avses i 24-28 kap. rättegångsbalken avses i 24-28 kap. rättegångsbalken må dock användas allenast i den må dock användas allenast i den mån anledning förekommer att brott mån anledning förekommer att brott som hör under allmänt åtal för- som hör under allmänt åtal för- Övats. Övats.
Finner kommissionen nödigt att Finner den myndighet som undervittne eller sakkunnig höres vid söker olvckan nödigt att vittne eller domstol eller att föreläggande med- sakkunnig höres vid domstol eller att delas någon att såsom bevis tillhan- föreläggande meddelas någon att
dahålla skriftlig handling eller före- såsom bevis tillhandahålla skriftlig mål, må kommissionen göra fram- handling eller föremål, må myndigställning därom hos den allmänna heten göra framställning därom hos
underrätt, inom vars område händel- den allmänna underrätt, inom vars sen timat eller den vistas som skall område händelsen timat eller den höras eller åtgärden eljest angår. vistas som skall höras eller åtgärden Rätten skall anställa förhör eller eljest angår. Rätten skall anställa
meddela föreläggande, därest laga förhör eller meddela föreläggande,
hinder ej möter. Angående åtgärd därest laga hinder ej möter. Angåsom nu sagts skall i tillämpliga delar ende åtgärd som nu sagts skall i gälla vad som är stadgat om bevis- tillämpliga delar gälla vad som är upptagning i rättegång utom huvud- stadgat om bevisupptagning i rätte-
förhandling. gång utom huvudförhandling.
13 § Anträffas luftfartyg eller gods, Anträffas luftfartyg eller gods,
som befordrats med luftfartyg, eller som befordrats med luftfartyg, eller
något, som hör till sådant fartyg eller något, som hör till sådant fartyg eller
gods, och förekommer anledning gods, och förekommer anledning
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse antaga att luftfartsolycka timat, må antaga att luftfartsolycka timat, må vad som anträffats icke avlägnas vad som anträffats icke avlägsnas eller rubbas utan tillstånd av polis- eller rubbas utan tillstånd av polismyndighet eller undersökningskom- myndighet eller den myndighet som mission, med mindre det sker för att undersöker olyckan, med mindre det rädda människoliv eller eljest syn- sker för att rädda människoliv eller nerliga skäl äro därtill. eljest synnerliga skäl äro därtill.
Har någon tillvaratagit egendom Har någon tillvaratagit egendom som avses i första stycket skall som avses i första stycket, skall anmälan därom ofördröjligen göras anmälan därom ofördröjligen göras hos polismyndighet eller undersök- hos myndighet som avses i första ningskommission, som äger omhän- stycket. Myndigheten äger omhändertaga egendomen när det finnes dertaga egendomen när det finnes påkallat. påkallat.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1978.
Utdrag
KOMMUNIKATIONSDEPARTEMENTET PROTOKOLL
vid regeringssammanträde
1978-01-12
Närvarande: statsministern Fälldin, ordförande, och statsråden Bohman,
Ahlmark, Romanus, Turesson, Gustavsson, Antonsson, Olsson, Dahlgren, Åsling, Söder, Troedsson, Mundebo, Krönmark, Ullsten, Wikström, Johansson, Friggebo.
Föredragande: statsrådet Turesson
Proposition om inrättande av en central myndighet för utredning av
allvarligare civila och militära luftfartsolyckor, m. m.
1¶Inledning
Ordföranden i försvarets haverikommission, dåvarande sjösäkerhetsdirektören numera hovrättslagmannen Göran Steen — i fortsättningen kallad utredningsmannen —- överlämnade år 1974 till cheferna för försvars- och kommunikationsdepartementen förslag till ny organisation för utredning av
civila och militära luftfartsolyckor. Förslaget, som inte grundades på särskilda
utredningsdirektiv, remissbehandlades.
Med anledning av vad som framfördes vid remissbehandlingen ansågs skäl
föreligga för att göra en översyn av förslaget. En arbetsgrupp inom försvars-
och kommunikationsdepartementen med företrädare för chefen för flygvapnet och luftfartsinspektionen har genomfört en sådan översyn. Resultatet av arbetsgruppens översyn redovisas i en departementspromemoria (Ds K 1977:2) Statens Haverikommission — Förslag till utredningsorgan för allvarligare luftfartsolyckor.
Yttranden över promemorian har avgetts av överbefälhavaren (ÖB) efter hörande av chefen för flygvapnet (CFV), försvarets materielverk (FMV), försvarets forskningsanstalt (FOA), flygtekniska försöksanstalten (FFA), försvarets rationaliseringsinstitut (FRI), luftfartsverket, chefen för luftfartsinspektionen, statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), Landsorganisationen i Sverige (LO) efter hörande av Svenska transportarbetareförbundet, Svenska officersförbundet, Svensk pilotförening, Scandinavian Airlines System (SAS), Linjeflyg AB (LIN), Kungl. Svenska Aerokiubben (KSAK), Svenska allmänflygföreningen (SPAF). Taxiflygföretagens Riksförbund (TFR), Svenska flygtrafikledareföreningen samt Handelstjänstemannaförbundet (HTF).
1" Riksdagen 1977178. I saml. Nr 88
2¶Nuvarande ordning
I artikel 26 i den s. k. Chicagokonventionen rörande internationell luftfart, som ratificerats av Sverige, åläggs de fördragsslutande staterna att i vissa fall
närmare undersöka inträffade luftfartsolyckor. När luftfartyg som är regi-
strerat i fördragsslutande stat drabbas av olyckshändelse skall den stat där olyckan inträffat utreda de närmare omständigheterna kring olyckan om - olyckan medfört att någon dödats eller allvarligt skadats eller - olyckan föranleder antagande att allvarligt tekniskt fel föreligger hos
luftfartyget eller markorganisationen.
Företrädare för den stat där luftfartyget är registrerat och för tillverkarlandet skall beredas tillfälle att delta i undersökningen. Den stat som svarar för undersökningen skall delge de andra berörda staterna rapporten med
slutsatserna rörande händelsen. Annex 13 till artikel 26 i konventionen reglerar närmare de fördragsslutande staternas skyldigheter vid undersökning av luftfartsolyckor.
De delar av den svenska luftfartslagstiftningen som rör utredning av luftfartsolyckor bygger på konventionens bestämmelser och har följande innebörd. Inträffar i civil luftfart olycka av viss omfattning skall enligt luftfartslagen (1957:297, ändrad senast 1977:276) för varje tillfälle tillsättas en kommission
för undersökning av händelsen. Haverikommission tillsätts av luftfartsverket. Chefen för kommunikationsdepartementet kan utse en eller flera
ledamöter i haverikommission eller, t. ex. vid större olycka, förordna en särskild undersökningskommission. Närmare föreskrifter för angivna kommissioner och deras verksamhet meddelas i luftfartskungörelsen
(1961:558, ändrad senast 1976:990).
Inträffar vid svenskt militärt luftfartygs utnyttjande olyckshändelse som medför att någon avlider eller får allvarligare kroppsskada eller att betydande skada uppstår på luftfartyget eller egendom som inte befordras med det, skall
enligt kungörelsen (1966:436, ändrad senast 1972:348) om undersökning av
militära luftfartsolyckor, undersökning av olyckshändelsen, dess orsaker m. m. göras av försvarets haverikommission. Är civilt luftfartyg inblandat i olyckshändelsen skall undersökning ske enligt luftfartslagen. Kommissio-
nen, som är permanent, består vanligen av ordförande och fyra andra ledamöter. Ordföranden skall vara eller ha varit innehavare av domarämbete. Regeringen utser ledamöter i försvarets haverikommission för tre år i taget. Ledamöterna har uppdraget som bisyssla.
3¶Förslag till utredningsorgan för allvarligare luftfartsolyckor
3.1¶Förslag av utredningsmannen jämte remissyttrandena
Den snabba utvecklingen som skett inom luftfarten och de ökade krav som internationellt och nationellt ställs på utredning av luftfartsolyckor har enligt
utredningsmannen medfört att nuvarande organisationsform för utredning
av olyckor har så väsentliga brister att en reform är nödvändig. Mot denna
bakgrund föreslog utredningsmannen att ett permanent fristående organ för
utredning av allvarligare civila och militära luftfartsolyckor borde inrättas. Hos organet borde enligt förslaget finnas 12 tjänster. Utöver chefen för organet, som bör vara jurist, bör ingå ledamöter med bl. a. flygoperativ och flygteknisk kompetens samt erfarenhet av flygtrafikledning. För varje ledamot bör finnas tre ersättare som skall inneha tjänst med rätt till ledighet
för haveriutredningsuppdrag. Särskilda experter skall dessutom vid behov
kunna knytas till utredningsorganet.
Utredningsverksamheten bör — utöver vad som följer av särskilda svenska bestämmelser — bedrivas i överensstämmelse med det förfarande som den
internationella civila luftfartsorganisationen — ICAO — förordat.
Utredningsorganet bör enligt utredningsmannen också ha bl. a. följande
uppgifter:
- att informera berörda intressenter inom luftfarten snarast efter inträffat
haveri/tillbud om vad som blivit känt under haveriutredningen, — att följa luftfartsinspektionens och flygvapnets säkerhetsinspektions verk-
samhet i den utsträckning chefen för organet och berörd myndighet
bedömer erforderligt, - att följa motsvarande verksamhet i andra länder och inom ICAO, — att analysera resultaten från egna eller andra myndigheters haveriutred-
ningar och föreslå säkerhetshöjande åtgärder om så är påkallat,
— att göra särskilda tendensundersökningar efter särskilt förordnande av
regeringen, — att årligen lämna redogörelse för sin verksamhet till regeringen.
Utredningsmannens förslag remissbehandlades.
Flertalet remissinstanser tillstyrkte i huvudsak utredningsmannens förslag. Till de myndigheter som ställde sig positiva till förslaget hörde FOA, FFA, RRV och statskontoret. Bland intresseorganisationerna förordade HTF. LO, SACO/SR., Svensk pilotförening, SPAF, Svenska flygtrafikledareföreningen och TCO att förslaget — i vissa fall efter någon komplettering — bör genomföras.
Vissa myndigheter, organisationer och företag - CFV, FMV, FRI, luftfartsverket, chefen för luftfartsinspektionen, SAS, LIN och KSAK kunde inte tillstyrka förslaget i dess helhet men ansåg att förbättringar i nuvarande utredningssystem bör komma till stånd. Således tillstyrkte bl. a.
chefen för luftfartsinspektionen inrättandet av ett mindre organ för under-
sökning av större luftfartsolyckor.
3.2 Arbetsgruppens överväganden och förslag
3.2.1¶Bakgrund
Arbetsgruppen konstaterar att det allmänt anses att haveriutredningsarbetet är ett självklart och helt nödvändigt led i det flygsäkerhetsfrämjande arbete som myndigheter, företag och organisationer bedriver. Ett omfattande
arbete läggs därför i alla länder ned på utredning av flyghaverier. Under de senaste åren har frågan om en effektivisering av haveriutredningsverksamheten rönt uppmärksamhet i våra nordiska grannländer. Arbetsgruppen pekar också på att i ett stort antal utomnordiska länder utförs haveriutredningar av permanenta, från luftfartsmyndigheterna fristående organ.
I Sverige har utredningsverksamheten beträffande luftfartsolyckor grun-
dats på vad som därom stadgas i luftfartslagen och på de principer som ICAO
rekommenderat. Utredningsformen är inte likartad i militär och civil flygverksamhet. Allvarliga militära flygolyckor utreds av en permanent organisation — försvarets haverikommission — medan civila flygolyckor utreds av luftfartsverkets kommissioner ibland förstärkta med någon utom-
stående opartisk ledamot. I speciella fall kan chefen för kommunikationsde-
partementet tillkalla en särskild undersökningskommission.
3.2.2¶Överväganden och förslag
Arbetsgruppen framhåller inledningsvis att den i huvudsak delar utred-
ningsmannens principiella synpunkter och finner att vissa förbättringar i
nuvarande organisationsformer kan göras.
En haveriutrednings viktigaste funktion är enligt arbetsgruppen att förhindra att en liknande händelse upprepas. Med den alltmer utvecklade tekniken inom flygverksamheten är det angeläget att i samband med ett
haveri snabbt få kännedom om de brister i verksamheten som orsakat
olyckan eller bidragit till den. Ett väl utvecklat flygsäkerhetssystem förutsätter enligt arbetsgruppen att utredningsorganisationen håller hög standard. Skulle den förklaring till en olycka som utredningsorganet har kommit fram till vara felaktig eller ofullständig kan säkerhetsmyndigheten eller andra intressenter bli missledda när det gäller att vidta effektiva förebyggande åtgärder. En uppenbar risk kan då föreligga för att en liknande olycka inträffar igen. Mot bakgrund bl. a. av att en flygolycka inte sällan medför dödsfall och stora egendomsskador framstår detta som oacceptabelt.
De nuvarande organisationsformerna för utredning av haverier när det gäller militär flygverksamhet och även i viss mån civil flygverksamhet bygger
på att kommissionsledamöterna - med undantag av ett fåtal tjänstemän vid luftfartsverkets haverisektion - har utredningsverksamheten som bisyssla.
Regelmässigt gäller det dem som representerar den juridiska sakkunskapen. Detta har enligt arbetsgruppen fått vissa negativa konsekvenser, bl. a. när det gäller de allmänna förutsättningarna att fortlöpande följa utvecklingen och
utredningstidens längd. Arbetsgruppen understryker också att formen av
bisyssla utgör en påtaglig risk för instabilitet i utredningssystemet bl. a. därigenom att ledamot i kommission på grund av andra arbetsuppgifter under
viss tid eller för gott måste lämna utredningsverksamheten. Det nuvarande systemet baseras vidare enligt arbetsgruppen i alltför hög grad på enskilda
ledamöters personliga intresse och vilja att åta sig extrauppdrag och är därför
ytterst känsligt för personella förändringar. I detta sammanhang bör enligt arbetsgruppen framhållas att utredningsverksamheten kräver att kommissionsmedlem helst samma dag som olyckan inträffat påbörjar undersökning på haveriplatsen. Ett sådant krav är enligt arbetsgruppen svårt att förena med att ledamöterna har utredningsverksamheten som bisyssla.
Ett annat skäl för ett permanent utredningsorgan är önskvärdheten av att
kunna utnyttja den sakkunskap och erfarenhet som finns i försvarets
haverikommission för utredning av civila haverier. Om detta önskemål skall kunna tillgodoses i ett framtida system framstår det enligt arbetsgruppen som olämpligt att utredarna har utredningsverksamheten som bisyssla. Arbetsgruppen framhåller att det i vissa sammanhang har påpekats att den militära flygverksamheten kommer att minska i framtiden och att detta förhållande bör medföra minskat antal haverier för försvarets del. F. n. utreds
cirka 15 haverier per år av försvarets haverikommission. Även om en viss
minskning kommer att ske av antalet haverier, torde detta enligt arbetsgruppen mer än väl uppvägas av att haverierna—- inte minst inom den militära
sektorn — synes bli alltmer komplicerade och utredningarna därigenom
alltmer omfattande.
Luftfartslagen bygger på principen att allvarliga olyckor, och särskilt de där
luftfartsmyndigheten varit inblandad, bör utredas av en särskild undersökningskommission eller kommission förstärkt med ledamöter som har sin
verksamhet utanför luftfartsverket. Mot bakgrund av bl. a. säkerhetsmyndigheternas alltmer centrala ställning i flygsäkerhetsarbetet, såväl operativt som tekniskt, torde det inte vara sällsynt att myndighetens säkerhetsfrämjande arbete analyseras i samband med en haveriutredning. I sakens natur ligger enligt arbetsgruppen att det inte kan anses tillfredsställande att en myndighet utreder en olycka som den själv är inblandad i. Arbetsgruppen understryker mot denna bakgrund värdet av att en utredning av en allvarligare luftfartsolycka genomförs av en neutral och opartisk instans.
Sammanfattningsvis finner arbetsgruppen att nuvarande organisationsformer för utredning av civila och militära flyghaverier inte erbjuder tillräcklig stabilitet från bl. a. personell synpunkt. Kravet på hög utredningseffektivitet är sålunda inte förenligt med att utredningsmännen har utredningsverksamheten som bisyssla. Arbetsgruppen anser i likhet med utredningsmannen att man genom att tillskapa ett fristående permanent utredningsorgan för luftfartsolyckor bör kunna tillgo-
dose erforderliga effektivitetskrav liksom även kravet på att utredningarna
skall verkställas av en neutral och opartisk instans. Genom ett permanent
organ möjliggörs också en fortlöpande uppföljning av utvecklingen på haveriutredningsområdet, vilket torde vara en förutsättning för en successiv effektivisering av utredningsverksamheten.
Enligt arbetsgruppen vore det från vissa synpunkter önskvärt att skilda utredningsorgan utreder civila resp. militära haverier. De kvalificerade
resurserna på detta område är emellertid begränsade, varför det för svenskt
vidkommande framstår som naturligt att satsa på ett gemensamt
mindre organ. Även andra skäl — framför allt den beslutade integre-
ringen av den civila och militära flygtrafikledningen - talar för ett gemensamt civilt/militärt utredningsorgan. Ett gemensamt organ medför också — vilket
bör utgöra en fördel från utredningsteknisk synpunkt - att för varje haveri
måste knytas specialister till organet för just den typ av haveri som är föremål för utredning, bl. a. sådana specialister som i sin dagliga tjänst är knutna till
operativ eller teknisk flygverksamhet. Härigenom fås en garanti för att
utredningsorganet alltid besitter de speciella kvalifikationer som behövs för
aktuell uppgift. En sådan ordning förutsätter att kvalificerad personal från den civila och militära sidan finns lätt tillgänglig och med kort varsel kan delta i en
haveriutredning och att i övrigt myndigheterna lämnar utredningsverksam-
heten erforderligt biträde.
Mot bakgrund bl. a. härav anser arbetsgruppen. i överensstämmelse med
utredningsmannens förslag och i likhet med flera remissinstanser, att det föreslagna permanenta utredningsorganet bör få till uppgift att utreda såväl
civila som militära haverier.
Under remissbehandlingen av utredningsmannens förslag har från flera
håll framhållits att det föreslagna organets verksamhet skall begränsas till de
allvarligare luftfartsolyckorna under det att utredning av övriga olyckor skall åvila säkerhetsmyndigheterna. Övervägande skäl talar enligt arbetsgruppen för att det föreslagna kvalificerade organet inriktar sin verksamhet på i första hand flygolyckor som medfört dödsfall eller allvarlig personskada. Skulle andra haverier vara komplicerade från utredningssynpunkt eller om speciella skäl eljest föreligger, bör dock möjlighet finnas för säkerhetsmyndigheten att påkalla utredning från organet. En motsvarande ordning gäller i princip redan nu.
Förutom en fortlöpande uppföljning av utvecklingen inom haveriutredningsområdet i syfte att bl. a. successivt effektivera utredningsmetodiken bör
enligt arbetsgruppen några andra arbetsuppgifter än haveriutredningsverksamhet inte åvila det nya organet.
Med den inriktning som det permanenta utredningsorganet enligt arbets-
gruppen bör få skall säkerhetsmyndigheterna inte endast ha primäransvaret för utredning av tillbud utan även för analysverksamhet och tendensunder-
sökningar. Andra gränsdragningsfrågor kan enligt arbetsgruppen eventuellt
behöva tas upp till prövning sedan viss tids erfarenhet vunnits av verksamheten.
Arbetsgruppen har funnit att utredningsorganets rapporter bör överlämnas till säkerhetsmyndigheten, dvs. luftfartsinspektionen resp. chefen för flyg-
vapnet. Det skall sedan ankomma på säkerhetsmyndigheten att efter
remissbehandling av rapporten fatta beslut om de åtgärder vartill utredningen
kan föranleda. Härutöver bör utredningsorganet varje år lämna en detaljerad
verksamhetsberättelse till försvars- och kommunikationsdepartementen.
Under år 1976 inträffade inom den civila luftfarten 64 händelser som
betraktades som haverier och som därför krävde haveriutredning. Av dessa 64 haverier föranledde 10 förordnande av haverikommission, 9 utreddes av förordnad utredningsman medan resten — 45 — utreddes genom s.k. kontorsutredning hos luftfartsinspektionen. Mot bakgrund av de definierade uppgifterna för det föreslagna utredningsorganet och att antalet olyckshän-
delser under år 1976 inte påtagligt avviker från genomsnittet under de senaste åren konstaterar arbetsgruppen att omkring 15 civila haverier per år kommer
att utredas av det föreslagna fristående utredningsorganet. Inom den militära
luftfarten inträffade under samma period 14 haverier som det föreslagna
utredningsorganet skulle ha utrett. Antalet haverier bedöms inte komma att öka i framtiden. Haveriernas komplexitet kan emellertid, som tidigare nämnts, komma att öka och därigenom även kravet på utredningsresur-
ser.
Vid bedömning av den storlek och sammansättning som utredningsorganet bör ha påpekar arbetsgruppen till en början att i luftfarts-
lagen (11 kap. 8 §) föreskrivs att erforderlig teknisk och juridisk sakkunskap
skall vara företrädd i undersökningskommission. Med teknisk sakkunskap förstås i detta sammanhang såväl flygoperativ som flygteknisk expertis. Organet bör därför bestå av minst tre ledamöter, nämligen en jurist, en
flygoperativ expert och en flygteknisk expert. Med hänsyn till det bedömda
antalet utredningar per år och erfarenhetsmässig genomsnittlig tidsåtgång per utredning får man enligt arbetsgruppen räkna med att utredningsorganet kommer att arbeta med flera haverier samtidigt. För att detta skall vara möjligt krävs, bl. a. med hänsyn till att den som leder haveriutredningen naturligen bör ha juridisk bakgrund, att även ett mindre utredningsorgan
oundgängligen måste bestå av minst fyra ledamöter, varav två bör represen-
tera juridisk sakkunskap och två teknisk-operativ sakkunskap. Av det tidigare sagda framgår att det föreslagna utredningsorganet utöver de fast anställda ledamöterna måste ha tillgång till speciell expertis för olika slag av olyckor. I likhet med vad som gäller för försvarets haverikommission bör säkerhetsmyndighet efter överenskommelse med utredningsorganet ställa personal till organets förfogande som experter eller sakkunniga. Utredningsorganet skall också ha möjlighet att anlita andra experter och sakkunniga. Med hänsyn till risken för extraordinär anhopning av olyckor under en
begränsad tidsperiod bör ersättare för de fast anställda ledamöterna förordnas. Dessa ersättare bör inte ha fast anställning.
Utredningsorganet bör enligt arbetsgruppen ha viss egen biträdeshjälp.
Det nya utredningsorganet bör enligt arbetsgruppens meningbe nämnas
statens haverikom mission. Genom inrättandet av statens haveri-
kommission upphör försvarets haverikommission.
RRV har berört frågan om en sammanslagning av statens haverikommission med den kommission för utredning av sjöolyckor som från den 1 juli 1976 är under uppbyggnad. Arbetsgruppen anser att frågan om sammanslag-
ning av de två kommissionerna bör tas upp till prövning senare. Kostnaderna för det föreslagna utredningsorganets verksamhet kommer enligt arbetsgruppen huvudsakligen att bestå av löner, arvoden m. m. Vissa kostnader för resor, traktamenten, lokaler och expenser kommer också att belasta utredningsorganet. Därutöver uppkommer kostnader för arbeten av teknisk karaktär såsom platsundersökning, bärgning, motorundersökning, bränsleprov, hållfasthetsberäkningar och i vissa fall flygprov. Dessa kostnader belastar f. n. luftfartsverket och flygvapnet. Kostnaderna (exkl. kostnaderna av teknisk karaktär) i 1976 års prisläge för statens haverikommission har på dessa grunder av arbetsgruppen bedömts komma att uppgå till ca 800 000 kr. per budgetår. Som följd av det föreslagna systemet för haveriutredningar bortfaller kostnaderna för försvarets haverikommission — f. n. ca 250 000 kr. — samt vissa arbetsuppgifter inom luftfartsinspektionen. Dessa uppgifter är fördelade på flera tjänstemän och kan totalt beräknas motsvara ett manår, eller i kostnader ca 100 000 kr. Merkostnaden som följd av den föreslagna organisationen bedömer arbetsgruppen därför till mindre än 500 000 kr. per budgetår. Arbetsgruppen har avgivit förslag till behövliga ändringar i luftfartslagen, luftfartskungörelsen och kungörelsen om undersökning av militära luftfartsolyckor. Förslag till instruktion för det föreslagna haveriutredningsorganet har också avgivits.
4¶Remissyttrandena
Någon erinran mot redovisningen av bakgrunden till arbetsgruppens överväganden och förslag har inte framförts. Til! arbetsgruppens förslag att ett fristående permanent utredningsorgan för allvarligare militära och civila luftfartsolyckorskall inrättas ansluter sig i stort sett samtliga remissinstanser. Endast FMV och TFR, som anser att de nuvarande haveriutredningsorganisationerna inte har sådana brister att det motiverar ett nytt utredningsorgan, har avvikande uppfattning. FMV har således inte kunnat konstatera annan brist inom sitt ansvarsområde än vissa förseningar i slutförandet av utredningsrapporterna vilket inte bedöms som allvarligt. FFA understryker att arbetsgruppens grundläggande synpunkter på behov av och motiv för haveriutred ningsarbetet bör vara vägledande vid ställningstagande till frågan om organisationsform för utredning av luftfartsolyckor. FFA finner stöd härför bl. a. i den internationella utvecklingen och anser att ett genomförande av förslagen är en nödvändig förutsättning för att ett gott resultat skall kunna uppnås till rimliga kostnader. FFA delar vidare arbetsgruppens synpunkter vad gäller svårigheterna för deltidsengagerad personal att bedriva utredningsverksamheten med erforderlig kapacitet och kontinuitet. CFV och Svenska officersförbunder påpekar att nuvarande system för den
militära haveriutredningsverksamheten fungerar tillfredsställande. FMV föreslår att eventuella personalförstärkningar för utredning av militära
haverier bör ske genom en ändring av försvarets haverikommissions
nuvarande sammansättning. FRI, som biträder förslaget, framhåller att en förutsättning måste vara att den nya organisationen inte leder till kostnads-
ökningar för försvaret.
Arbetsgruppens förslag angående utredningsorganets arbets-
uppgifter och gränsdragningen gentemot säkerhets-
myndigheterna kommenteras av en rad remissinstanser. CFV anser att
utredningsorganets huvudsakliga arbetsuppgift bör vara administrativ
ledning och uppföljning av den totala utredningsverksamheten samt studier och vidareutveckling av haveriutredningsmetodiken. Organet bör endast i begränsad omfattning aktivt leda utredningar av civila och militära flyghaverier. Även kapacitetsskäl begränsar utredningsorganets möjligheter i detta avseende. Liknande synpunkter framförs av FMV, statskontoret och Svenska officersförbundet. CFV och FMV förordar dessutom att verksamheten tills vidare skall ske på försök.
FRI, som har förståelse för behovet av en enhetlig bedömning av
flygsäkerhetsfrågorna, anser att gränsdragningen mellan säkerhetsmyndig-
heternas och det föreslagna utredningsorganets arbetsuppgifter bör förtydligas. Med hänsyn till bl. a. kostnadsskäl bör utredningsverksamheten, enligt FRI, främst inriktas på större haverier eller tillbud där väsentliga flygsäkerhets- och samhällsintressen berörs.
Även FFA framför vissa invändningar mot den föreslagna gränsdragningen mellan säkerhetsmyndigheternas och utredningsorganets verksamhetsområden. Enligt FFA kan det vara olyckligt att begränsa utredningsorganets arbetsuppgifter till olyckor där dödsfall eller allvarlig kroppsskada har inträffat. FFA framhåller sålunda att haveritillbud utan personskador kan vara mycket farligare för flygsäkerheten än ett haveri med personskador. FFA föreslår därför att det nya utredningsorganet ges möjligheter att efter eget bedömande delta i haveriutredningar när effekten av haveriet eller tillbudet på flygsäkerheten kan vara stor. Även RRV anser att utrednings-
organet självt bör få avgöra i vilka fall det skall svara för undersökningen. FFA
är vidare tveksamt till om säkerhetsmyndigheterna skall ha hela ansvaret för analys- och tendensundersökningar.
Luftfartsverket ifrågasätter, med hänsyn till bl. a. kostnadsskäl, om från
utredningssynpunkt mindre komplicerade olyckor skall undersökas av det nya utredningsorganet enbart därför att olyckan medfört dödsfall eller allvarlig kroppsskada. Luftfartsverket delar i övrigt de uppfattningar vad
gäller utredningsorganets arbetsuppgifter som framförts av chefen för
luftfartsinspektionen.
Chefen för luftfartsinspektionen ansluter sig i huvudsak till den föreslagna
arbetsfördelningen mellan utredningsorganet och chefen för luftfartsinspektionen, men anser att en del förtydliganden bör göras. Chefen för luftfarts-
inspektionen förordar således vissa ändringar i den föreslagna lydelsen av luftfartskungörelsen och i förslaget till instruktion för det nya utredningsorganet. Ändringarna avser bl. a. att klargöra ansvarsfördelningen i fråga om
dels den haveriförebyggande verksamheten, dels rapporteringen till ICAO och berörda utländska luftfartsmyndigheter. Vidare bör det av luftfartskungörelsen klart framgå att utredningsorganets verksamhet är begränsad till undersökning av händelser inom riket. Även SAS framhåller behovet av en precisering i dessa avseenden och understryker bl. a. att ansvaret för den haveriförebyggande verksamheten liksom hittills bör ligga hos luftfartsinspektionen. Statskontoret har invändningar mot att utredningsorganet skall ha till uppgift att fortlöpande följa utvecklingen inom haveriutredningsområdet i syfte att bl. a. effektivisera utredningsmetodiken. Denna verksamhet bör i
stället åvila säkerhetsmyndigheterna. L/N framhåller att utredningsorganets haveriförebyggande verksamhet bör begränsas till att gälla erfarenheterna från de specifika fall som utreds av organet.
En rad remissinstanser framför synpunkter på arbetsgruppens förstag i fråga om utredningsorganets storlek.
Förslaget att antalet fast anställda ledamöter skall uppgå till fyra biträds av
bi. a. CFV, FFA och chefen för luftfartsinspektionen. Med hänvisning till att utredningsorganet i princip blir ett ledningsorgan för utredning av allvarliga luftfartsolyckor anser chefen för luftfartsinspektionen att ersättare för iedamöterna inte bör utses. Ordförande jämte tre övriga ledamöter torde vara tillräckligt även vid anhopning av haverier. FRI förordar att antalet fast anställda ledamöter minskas till tre i syfte att
begränsa kostnaderna. I stället kan flera ersättare till utredningsorganets
ordförande utses. FRI anser vidare att utredningsorganet bör repliera på en
lämplig myndighet i fråga om administrativa tjänster. Även RRV framhåller
möjligheterna att samutnyttja kanslipersonal mellan utredningsorganet och annan myndighet. Statskontoret anser att det borde specificerats och närmare utretts i vilken utsträckning befintliga resurser kan utnyttjas för biträdeshjälp till utredningsorganet.
Enligt luftfartsverkets mening skulle det vara av värde om utredningsor-
ganet kompletterades med två lek mannarepresentanter. Dessa skulle huvud-
sakligen delta i plenarsammanträden.
Statskontoret anser att utredningsorganets fast anställda personal bör
utgöras av två personer med juridisk bakgrund. Enligt statskontorets mening bör därutöver personer som anses komma att behövas för utredning av
allvarligare luftfartsolyckor förordnas i förväg. Utredningsorganet måste dessutom, i enlighet med arbetsgruppens förslag, kunna anlita experter och
sakkunniga från bl. a. säkerhetsmyndigheterna. Chefen för luftfartsinspektionen anför i detta sammanhang att det inte är rimligt att en begäran om
personella resurser från utredningsorganet skall ha prioritet över säkerhetsmyndigheternas arbetsuppgifter. En avvägning måste kunna göras i samråd
mellan chefen för luftfartsinspektionen och ordföranden i det föreslagna
utredningsorganet.
LIN ifrågasätter möjligheten att inom den föreslagna kostnadsramen låta utredningsorganets verksamhet omfatta samtliga fall av allvarliga luftfarts-
olyckor, även inbegripet allmänflyg och segelflyg. LIN tror därför att
önskemål om en permanent ökning av antalet ledamöter kommer att läggas fram inom en snar framtid och befarar att utredningsorganet kan bli för
stort. Med hänsyn till att militära luftfartsolyckor är svårutredda på grund av dels
deras komplexitet, dels sekretessfrågor, anser Svenska officersförbundet att antalet heltidsanställda ledamöter bör utökas med en regementsofficer. Denne bör ha aktuell Nlygerfarenhet och ha varit Aottiljchef.
Flera remissinstanser har synpunkter på arbetsgruppens förslag beträf-
fande utredningsorganets sammansättning och de kompetenskrav som bör ställas på ledamöterna.
Det är enligt chefens för flygvapnet mening inte en nktig avvägning i samband med utredning av flyghaverier om juridisk kompetens samt teknisk och operativ sakkunskap tillgodoses i lika omfattning. Därför bör en av de två
föreslagna ledamöterna med juridisk bakgrund ersättas av en ledamot med flygoperativ kompetens. Därigenom skulle såväl civil som militär flygope-
rativ sakkunskap vara företrädd i utredningsorganet. Liknande synpunkter framförs av bl. a. chefen för luftfartsinspektionen. Svenska officersförbundet
föreslår att en jurist bör ersättas av en flygoperativt eller flygtekniskt
sakkunnig ledamot. |
Luftfartsverket anser att förslaget att utredningsorganets ordförande skall vara eller ha varit innehavare av domarämbete är alltför restriktivt. Verket anför till stöd för sin uppfattning, att utredningsarbetet till övervägande del är av teknisk och inte av juridisk natur. Ordföranden skall främst leda och
fördela arbetet och ge erforderligt administrativt och utredningstekniskt stöd
åt olika utredningsprojekt. Verket konstaterar dock att juridisk sakkunskap bör vara företrädd i utredningsorganet. Vidare anser verket att kompetenskraven på ledamöterna inte bör anges i utredningsorganets instruktion, vilket arbetsgruppen föreslagit. RRV framför liknande synpunkter och menar att
ordförandeposten inte utan tungt vägande skäl bör reserveras för en
specialkompetens. Genom att i instruktionen specificera vilka kompetens-
krav som skall gälla för varje enskild ledamot införs bara en stel och formell
struktur som inte tjänar något konstruktivt syfte.
Chefen för luftfartsinspektionen ansluter sig till förslaget att ordföranden skall vara eller ha varit domare. Även Svenska officersförbundet menar att ordföranden bör ha juridisk bakgrund.
Transportarbetareförbundet anser att en företrädare för den tekniska
tillsynspersonalen bör ingå i utredningsorganet som sakkunnig eller som
expert. ITF framhåller vikten av att representanter för kabinpersonalen anlitas som experter av utredningsorganet. FOA påpekar att experter med
beteendevetenskaplig bakgrund bör anlitas i utredningsarbetet. Flera remissinstanser tar upp frågan om kostnaderna för statens
haverikommission och hur de skall finansieras.
Chefen för flygvapnet förutsätter att kostnaderna för försvarets del kommer
att finansieras som hittills och att bl. a. löner till fast anställda ledamöter inte kommer att belasta försvarsanslaget. FMV och FRI anför liknande synpunkter och framhåller att försvarsanslaget inte bör belastas med mer än
nuvarande kostnader för försvarets haverikommission. RRV anser att finansieringen bör ske på liknande sätt som hittills, dvs. dels via luftfartsav-
gifter och dels via anslaget till chefen för flygvapnet.
Chefen för luftfartsinspektionen beräknar att haveriutredningskostnaderna för civil luftfart i stort sett kommer att fördubblas genom det nya utredningsorganets tillkomst. Med hänsyn till att utredningsverksamheten bör vara
oberoende av säkerhetsmyndigheterna bör verksamheten inte finansieras av luftfartsverket och chefen för flygvapnet utan via ett särskilt anslag till kommissionen. FRI anser att frågan om i vilken omfattning kostnadskrä-
vande bärgningar, tekniska utredningar etc. skall utföras bör avgöras av den direkt säkerhetsansvariga myndigheten i nära samråd med utredningsorga-
net.
SAS förutsätter att kostnaderna inte i någon del överförs på luftfartsverket. Liknande synpunkter framförs av SPAF. LIN anser att kostnaderna för utredningsorganets verksamhet bör finansieras med allmänna medel. KSAK hänvisar för sin del till sina tidigare framförda synpunkter att de ekonomiska konsekvenserna för det civila och militära flyget inte är klarlagda. Även TFR konstaterar att finansieringen av det nya utredningsorganets verksamhet inte berörts i arbetsgruppens förslag.
FFA, statskontoret och RRV tar upp frågan om sam manslagning av organisationerna för utredning av luftfarts- och sjöolyckor.
FFA bedömer en sådan åtgärd som praktiskt olämplig, främst med hänsyn
till att det krävs olika juridisk och teknisk/operativ sakkunskap i samband
med utredningar inom de båda områdena. Statskontoret anser, i lukhet med
arbetsgruppen, att frågan om sammanslagning bör anstå tills erfarenheter
vunnits från förändringarna inom luftfarts- och sjöfartssektorerna. RRV förutsätter att frågan åter prövas inom två till tre år. En sådan försöksperiod bör enligt RRV ge tillräckligt erfarenhetsunderlag vid prövningen.
5¶Föredraganden
Den civila luftfarten har vuxit snabbt i omfång under de senaste decennierna. Antalet avresande passagerare på de statliga flygplatserna har ökat från drygt 900 000 år 1960 till 4,2 milj. år 1976, vilket motsvarar en årlig
tillväxt med ca 10 26. Linje- och charterflygets landningar på de statliga
flygplatserna har ökat med ca 5 26 årligen sedan 1960 och uppgick år 1976 till
ca 112 000. Den lägre ökningstakten såvitt avser landningarna är ett uttryck för den tekniska omvandling som skett inom flyget med successiv övergång till allt större flygplan med ökad kapacitet. Denna utveckling har möjliggjorts bl. a. genom att luftfartens markorganisation har byggts ut med nya modernt utrustade flygplatser och förbättrade navigations-, inflygnings- och land-
ningshjälpmedel. Dessa åtgärder har inte bara varit nödvändiga förutsätt-
ningar för flygtrafikens utveckling över huvud utan de har också bidragit till
att ytterligare öka säkerheten och regulariteten i trafiken. Vid sidan av det tyngre flyget har inom den civila luftfarten skett en kraftig
tillväxt av det s. k. allmänflyget. Ett utmärkande drag i den civila luftfartens utveckling är vidare att den kommit att betjäna allt fler orter i landet. Totalt
finns i dag 209 flygfält som är öppna för civil trafik. Av dessa är 55 utrustade för instrumentflygning. Reguljär inrikes trafik bedrivs f.n. på 32 av flygplatserna. Tillväxten av den civila luftfarten väntas enligt luftfartsverket fortsätta. ] takt med utvecklingen inom luftfarten har flygets betydelse i det totala
transportsystemet och för samhällsutvecklingen i stort successivt ökat. Detta sammanhänger med en rad olika faktorer såsom den ökade levnadsstandar-
den, befolknings- och bebyggelseutvecklingen, strukturförändringarna inom
näringslivet m. m. För svenskt vidkommande har flyget blivit särskilt
betydelsefullt på grund av vårt lands geografiska läge. Med tanke på Sveriges beroende av utrikeshandeln är flyget ett oumbärligt hjälpmedel i de
nödvändiga kontakterna mellan svenskt näringsliv och omvärlden. Flyget
har också stor betydelse för turismens utveckling. Den tidsvinst och de ökade möjligheter inrikesflyget erbjuder enskilda människor, förvaltning och
näringsliv är för vårt långsträckta land av största betydelse. I trafik- och
regionalpolitiska sammanhang — framför allt när det gäller långväga trans-
porter — spelar därför flyget numera en väsentlig roll.
Den civila flygtrafikens tillväxt och dess successivt större geografiska utbredning medför ett ökat ianspråktagande och ett allt intensivare utnyttjande av det svenska luftrummet. Luftrummet skall samtidigt utnyttjas av militärflyget, vars verksamhet bedrivs under speciella operativa betingelser. Flygvapnet behöver för sin övningsverksamhet tillgång till luftrum där man ostörd av civil trafik kan bedriva t. ex. avancerad flygning och luftstridsövningar. På grund av de militära kraven blir de erforderliga områdena och höjdskikten mycket stora. Den framtida utvecklingen innebär därför att
behovet av samordning mellan civil och militär trafik ökar i fråga om luftrummets utnyttjande. Detta torde bli fallet även om militärflygets
verksamhet totalt sett kommer att minska.
Mot denna bakgrund beslöt riksdagen år 1973 (prop. 1973:27, TU 1973:12,
rskr 1973:160) att de civila och militära flygtrafikledningsorganisationerna
skulle sammanföras i en gemensam organisation. Denna skulle i sin tur inordnas i luftfartsverket. Riksdagen beslöt också att den fortsatta utveck-
lingen av flygtrafikledningssystemet skulle inriktas på övergång till s. k.
yttäckande flygkontroll. Enligt riksdagens beslut har dessutom en central skola för gemensam utbildning av civila och militära Nlygtrafikledare inrättats i Sturup.
Riksdagen (prop. 1975:81, TU 1975:16, rskr 1975:197) beslöt år 1975 om ny organisation för luftfartsverket. Syftet med omorganisationen var bl. a. att mot bakgrund av den allmänna utvecklingen inom luftfarten förbättra förutsättningarna för en effektivisering av luftfartsverkets och luftfartsinspektionens arbete. I prop. 1977/78:5 om flygvädertjänstens system och organisation m. m. föreslogs ett antal åtgärder i syfte att effektivera flygvädertjänsten. I propositionen föreslogs bl. a. att förutsättningarna för en ytterligare integrering mellan civil och militär vädertjänst bör prövas fortlöpande. Riksdagen beslöt i enlighet med förslagen i propositionen.
Allmänt sett kan konstateras att det under de senaste 20 åren inom luftfarten har skett ett stort antal förändringar som berör flygsäkerheten.
Från luftfartens begynnelse har utredning av luftfartsolyckor utgjort en viktig komponent i flygsäkerhetsarbetet. Den snabba tekniska och volymmässiga utvecklingen inom luftfarten och en i väsentliga delar förändrad luftfartsstruktur har undan för undan skärpt kraven på det totala flygsäkerhetssystemets tillförlitlighet och effektivitet. Dessa förändrade förhållanden får sin största betydelse när det gäller det förebyggande säkerhetsarbetet. Genom att detta är starkt beroende av de erfarenheter som inträffade luftfartsolyckor kan ge är det angeläget att så långt som möjligt förbättra ock så systemet för utredning av luftfartsolyckor och tillbud.
I luftfartstagen (1957:297, ändrad senast 1977:276) har frågan om utredning av olyckor och tillbud getts en central ställning. Inträffar i civil luftfart en olycka av viss omfattning skall enligt luftfartslagen för varje tillfälle tillsättas en kommission för undersökning av händelsen. Haverikommissionen tillsätts av luftfartsverket. Chefen för kommunikationsdepartementet kan utse en eller flera ledamöter i haverikommissionen eller, t. ex. vid större olycka, förordna en särskild undersökningskommissian. En sådan har hittills endast tillsatts vid tre tillfällen — senast vid den s.k. Kälvestaolyckan i fjol.
För försvarets vidkommande utreds sedan mitten av 1960-talet allvarligare olyckor av försvarets haverikommission. Mindre allvarliga olyckor eller tillbud till olyckor utreds av chefen för flygvapnet eller i vissa fall av annan militär myndighet. Försvarets haverikommission har till skillnad från civila haverikommissioner permanent utsedda ledamöter.
De nuvarande organisationsformerna för utredning av allvarligare civila och militära luftfartsolyckor bygger på principen att kommisstionsledamöterna skall ha utredningsverksamheten som bisyssla.
Utvecklingen utomlands inom detta område har gått mot tillskapandet av permanenta utredningsorgan som är fristående från säkerhetsmyndigheterna.
Hur väl säkerhetsarbetet än är uppbyggt måste man räkna med att haverier
och tillbud kommer att inträffa. F. n. inträffar inom den civila och militära luftfarten i Sverige varje år ca 30 allvarligare olyckor — olyckor med dödlig utgång eller eljest av allvarlig art. Antalet olyckor bedöms inte komma att öka i framtiden. Haveriernas komplexitet kan dock komma att öka och därigenom även kravet på utredningsresurser.
Mot denna allmänna bakgrund framstår det enligt min uppfattning som
naturligt att nu överväga en effektivering av organisationen för utredning av
allvarligare luftfartsolyckor. Innan jag går närmare in på de olika frågor som
därvid aktualiseras vill jag nämna att jag i detta ärende har samrått med chefen för försvarsdepartementet.
En arbetsgrupp inom försvars- och kommunikationsdepartementen med
företrädare för chefen för flygvapnet och luftfartsinspektionen har överarbetat ett förslag till utredningsorgan för allvarligare luftfartsolyckor som har
lagts fram av ordföranden i försvarets haverikommission. Arbetsgruppens
resultat redovisas i en departementspromemoria (Ds K 1977:2) Statens haverikommission — förslag till utredningsorgan för allvarligare luftfarts-
olyckor. Förslaget innebär sammanfattningsvis att ett fristående permanent
organ för utredning av allvarligare civila och militära luftfartsolyckor — statens haverikommission — skall inrättas. Organets fyra ledamöter, som skall vara haveriutredare på heltid, bör vara högt kvalificerade och företräda juridisk, teknisk och operativ sakkunskap. Organet bör för varje särskild utredning knyta den ytterligare expertis till sig som bedöms nödvändig för
aktuell typ av haveri. Statens haverikommission skall vidare vara helt fristående från de civila och militära flygsäkerhetsmyndigheterna — chefen för flygvapnet och chefen för luftfartsinspektionen.
Arbetsgruppens principförslag har tillstyrkts av så gott som samtliga
remissinstanser. Det gäller bl. a. chefen för flygvapnet, FRI, luftfartsverket,
chefen för luftfartsinspektionen, statskontoret och RRV.
I likhet med arbetsgruppen och i ston sett samtliga remissinstanser anser jag att det föreligger behov av att effektivera organisationsformerna för utredning av allvarligare luftfartsolyckor. Enligt arbetsgruppens förslag skall allvarligare olyckor utredas av en neutral opartisk och permanent myndighet.
Samtidigt föreslås att kommissionsledamöterna inte längre skall ha utred-
ningsarbetet som bisyssla. Detta är en förändring som enligt min mening i hög grad bidrar till en hög utredningsstandard. Genom ett sådant permanent
organ möjliggörs också en fortlöpande uppföljning av utvecklingen på haveriutredningsområdet, vilket är ett självklart och nödvändigt led i det
flygsäkerhetsfrämjande arbetet. Förslaget överensstämmer vidare med den internationella utvecklingen. Jag förordar därför, i enlighet med arbetsgruppens förslag, att en central myndighet för utredning av
allvarligare civila och militära luftfartsolyckor -
benämnd statens haverikommission - inrättas direkt
underställd regeringen. Den nya myndigheten bör påbörja sin verksamhet den 1 juli 1978.
Samtidigt bör verksamheten vid försvarets haverikommission upphöra.
Jag övergår nu till vissa frågor rörande statens haverikommissions verksamhet och organisation.
Enligt min mening är det av stor betydelse för ett framgångsrikt
förebyggande fNygsäkerhetsarbete att allvarligare olyckor inom luftfarten
utreds snabbt och effektivt. Utredningens viktigaste uppgift måste vara att klarlägga orsakssammanhang och eventuella brister i det totala säkerhetssystemet för att man genom förebyggande åtgärder skall kunna förhindra liknande olyckor. Ändamålet med en haveriutredning bör således vara att skapa en helhetsbild av olyckans orsaker och följder samt även av räddnings-
åtgärdernas effektivitet. Det är därför inte tillräckligt att såsom resultat av en
utredning endast påvisa att olyckan orsakats av t. ex. ett mänskligt misstag.
Utredningen bör även klargöra varför en verksamhet anordnats så att en olycka kan bli följden av ett mänskligt misstag samt föreslå åtgärder som är
ägnade att förhindra en upprepning av en likartad händelse. Härav följer också att utredningens ändamål primärt är att gagna flygsäkerheten och inte
att finna ansvars- och ersättningsskyldiga.
Jag vill vidare, i likhet med vad som gjordes i förarbetena till luftfartslagen, understryka betydelsen av att en olycka, där säkerhetsmyndigheternas
ställning inte kan anses helt opartisk, utreds i sådana former att utredningens
objektivitet inte kan ifrågasättas. Detta uppnås genom ett utredningsorgan som är fristående från säkerhetsmyndigheterna. Detta är särskilt väsentligt mot bakgrund av att säkerhetsmyndigheterna — i såväl operativt som tekniskt
hänseende — har fått en alltmer central ställning i flygsäkerhetsarbetet. Det är
därför inte sällsynt att myndigheternas säkerhetsfrämjande arbete måste analyseras i samband med en haveriutredning.
Förslaget innebär att statens haverikommission skall utreda såväl civila som militära olyckor. En enhetlig beredning av flygsäkerhetsfrågorna är enligt min mening naturlig. För ett gemensamt organ talar också den
beslutade integreringen av den civila och militära flygtrafiktjänsten. I
sammanhanget kan vidare erinras om den gemensamma skolan för utbildning av civil och militär flygtrafikledningspersonal. Det är dessutom angeläget att ta till vara de samordningsvinster som följer av att resurserna
inom ett fackområde hålls samman i en organisation. En sådan ordning torde dels vara en nödvändig förutsättning för upprätthållande av en hög utredningsstandard, dels vara väl ägnad att stimulera till en fortsatt rationalisering och kvalitetsförbättring av verksamheten.
Under remissbehandlingen av promemorian har framkommit vissa önskemål om förtydligande av gränsdragningen mellan säkerhetsmyndigheternas och det nya utredningsorganets
verksamhetsområden. Det torde få ankomma på regeringen att ta
ställning till denna fråga. För riksdagens information vill jag dock nämna att
jag för min del anser att den i departementspromemorian föreslagna gränsdragningen är väl avvägd. Kommissionen bör således utreda större
haverier och tillbud där väsentliga flygsäkerhets- och andra samhällsintressen berörs. Den bör i princip svara för utredning av olyckor som medför att någon avlider eller får allvarlig kroppsskada. Jag utgår ifrån att några reella gränsdragningsproblem inte skall uppkomma utan att ett fruktbart samarbete kommer till stånd mellan de berörda myndigheterna.
I departementspromemorian föreslås, vad gäller myndighetens
storlek och sammansättning, att vid statens haverikommission
skall finnas fyra tjänster varav två skall besättas med personer med juridisk sakkunskap, bl. a. myndighetens chef, och två med personer med tekniskoperativ sakkunskap. Enligt min mening är den föreslagna dimensioneringen av myndigheten väl anpassad till den förväntade verksamhetsvolymen och till erforderliga kvalitetskrav. Med hänsyn till myndighetens arbetsuppgifter
och betydelse kan en begränsning till fyra fasta tjänster ge ett intryck av underbemanning. För varje utredning skall emellertid - förutom civil och militär kompetens som skall finnas representerad inom myndigheten — den
övriga expertis som behövs knytas till myndigheten. Härigenom erhåller
myndigheten en flexibel och från kompetenssynpunkt mycket lämplig organisation.
Vissa remissinstanser anser att myndighetens chef inte nödvändigtvis bör vara jurist. Med anledning därav vill jag erinra om att enligt luftfartslagen bör den som leder särskild undersökningskommission i princip vara jurist. Från bl. a. rättssäkerhetssynpunkt är det angeläget att utredningarna handläggs
och redovisas på ett såväl tekniskt som juridiskt riktigt sätt. Även om en haveriutredning inte skall ta ställning till ansvars- och ersättningsfrågor
kommer utredningarna ofta att ligga till grund för sådana ställningstaganden. Mot denna bakgrund är jag, i likhet med chefen för luftfartsinspektionen, inte
beredd att frångå arbetsgruppens förslag att myndighetens chef bör vara
jurist.
Några remissinstanser har föreslagit att en av myndighetens två jurister skall ersättas av en person med flygoperativ sakkunskap. Om varje utredning skall ledas av en jurist, vilket enligt vad jag har anfört tidigare bör vara fallet,
synes det med hänsyn till det bedömda antalet utredningar per år inte vara
möjligt att tillgodose dessa förslag. Jag förordar emellertid att det genom en jämkning i 11 kap. 85 luftfartslagen klarläggs att flygoperativ sakkunskap
skall vara företrädd vid utredningen. Frågan bör dock kunna prövas på nytt efter några års erfarenhet av verksamheten. I fråga om tjänsterna vid myndigheten bör det ankomma på regeringen att inrätta en ordinarie tjänst för verkschefen med beteckningen p.
Vad gäller myndighetens uppgifter och sammansättning har ett antal detaljfrågor tagits upp av vissa remissinstanser. Från luftfartsin-
spektionens sida har bl. a. berörts frågan om ansvaret för rapportering av
olyckor som utreds av den nya myndigheten, främst till den internationella
civila luftfartsorganisationen — ICAO —- och utländska luftfartsmyndigheter.
Jag utgår ifrån att berörda myndigheter kan lösa frågan om det internationella
och nätionella underrättelseansvaret i samförstånd. Regeringen och berörda myndigheter bör i lämpligt sammanhang ta ställning till övriga detaljfrågor.
Jag avser i annat sammanhang föreslå regeringen de ändringar som krävs i luftfartskungörelsen (1961:558, ändrad senast 1976:990) och kungörelsen
(1966:436, ändrad senast 1972:348) om undersökning av militära luftfartsolyckor. Regeringen bör också besluta om instruktion för statens haveri-
kommission. För riksdagens information vill jag dock nämna att kungörel-
serna och instruktionen därvid enligt min mening bör utformas i huvudsaklig
överensstämmelse med förslagen i departementspromemorian.
I departementspromemorian konstateras att utredningsorganet bör ha viss egen biträdeshjälp. RRV anser att kansliets storlek måste prövas ingående med beaktande bl. a. av möjligheten att i detta avseende repliera på annan myndighet. FRI och statskontoret anför liknande synpunkter. Frågan om statens haverikommissions kansli och ekonomi-administrativa rutiner i övrigt bör enligt min mening övervägas av myndigheten tillsammans med
statskontoret och RRV med beaktande av bl. a. RRV:s synpunkter. Regeringen bör därefter fatta beslut i frågan.
Arbetsgruppen har beräknat kostnaderna för statens haverikommission till ca 800 000 kr. per budgetår i 1976 års prisläge. Kostnaderna består huvudsakligen av löner och arvoden. Kostnader för arbeten av teknisk
karaktär har inte medräknats eftersom dessa liksom f.n. föreslås betalas
direkt av luftfartsverket och chefen för flygvapnet. Merkostnaden som följd av den föreslagna organisationen bedömer arbetsgruppen till mindre än 500 000 kr. per budgetår. Vissa remissinstanser anser att kostnadsökningen är för stor. Merkostnaden är, mot bakgrund av den erhållna standardhöjningen, enligt min mening rimlig. Arbetsgruppen har inte behandlat frågan om finansiering av kostnaderna.
Flertalet remissinstanser anser att kostnaderna för statens haverikommis-
sion bör finansieras av allmänna medel. RRV anser avt finansieringen bör ske på liknande sätt som hittills, dvs. dels via luftfartsavgifter och dels via anslaget till chefen för flygvapnet. För egen del anser jag, främst mot
bakgrund av kravet på myndighetens objektivitet, att det är väsentligt att
något direkt kund-leverantörsförhållande inte uppstår mellan säkerhetsmyn-
digheterna och statens haverikommission. Jag föreslår därför att medel för
haverikommissionens verksamhet, sedan kommissionen årligen till regeringen har lämnat in framställning med förslag till kostnader för verksam-
heten, anvisas under ett nytt förslagsanslag på sjätte huvudtiteln benämnt E 19. Statens haverikommission. Med hänsyn till att verksamheten enligt
förslaget skall påbörjas den 1 juli 1978 bör till statens haverikommission för
budgetåret 1978/79 anvisas ett förslagsanslag av 1,2 milj. kr. Medel har därvid
även beräknats för vissa initialkostnader. För att inrättandet av statens haverikommission inte skall innebära en ytterligare belastning på statsbudgeten bör luftfartsverket och chefen för
flygvapnet årligen till inkomsttiteln Övriga diverse inkomster omföra ett
belopp som motsvarar haverikommissionens kostnader. Detta innebär att anslagsredovisningen skall grundas på bruttoredovisning. Antalet civila och militära haverier och resursåtgången för att utreda haverierna bör ligga till grund för fördelningen av kostnaderna mellan de berörda myndigheterna.
Kostnaderna bedöms f. n. i stort sett komma att delas lika mellan myndig-
heterna. I samband med den årliga budgetbehandlingen får den slutliga
fördelningen fastställas.
Frågan om sammanslagning av organisationerna för
utredning av luftfarts- och sjöolyckor, anser jag, i likhet med
statskontoret och RRV, bör prövas när erfarenhet har erhållits av den nu föreslagna förändringen. Därvid bör - mot bakgrund av en bedömning av
värdet av att i samhället ha ett permanent fristående utredningsorgan — även prövas om statens haverikommissions tjänster skall tas i anspråk även i andra
sammanhang.
Själva inrättandet av statens haverikommission skall givetvis ske i nära
samarbete med personalorganisationerna.
6 Upprättat lagförslag
I enlighet med vad jag nu har anfört har inom kommunikationsdeparte-
mentet upprättats förslag till lag om ändring i: luftfartslagen (1957:297).
7 Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen
dels att antaga förslaget till
1. lag om ändring av luftfartslagen (1957:297), dels avt
2. godkänna att en central myndighet med de uppgifter m. m. som jag har angett inrättas den 1 juli 1978,
3. bemyndiga regeringen att vid den centrala myndigheten inrätta en ordinarie tjänst för verkschefen med beteckningen p,
4. besluta att försvarets haverikommission skall upphöra när den centrala myndigheten har inrättats,
5. till Statens haverikommission för budgetåret 1978/79 under sjätte
huvudtiteln anvisa ett förslagsanslag av 1200 000 kr.,
6. bemyndiga regeringen att vidta de övergångsåtgärder och åtgärder i
övrigt som behövs.
8 Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som föredraganden har lagt fram.
Innehållsförteckning Propositionens huvudsakliga innehåll =.sosooossosisssss rss ere 1 1. InNlednNiNnZ...sossosereserrrerrrrrrrer rr rr rss rr rr ser rr es ra 5 2. Nuvarande Ordfifig ..sosoosseresererreersrsrsss ss er reses 6 3. — Förslag till utredningsorgan för allvarligare luftfartsolyckor. . .. 6
3.1 — Förslag av utredningsmannen jämte remissyttrandena.. 6
3.2.1 —- Bakgrund..sssossoseerseeeerressres ers ss ee ea 7
4. - RemissyttrandeNa .sssososseeserereererrsers ss s reser ser ee 2
7. - HemställaN o.ssssoosoessrererererrrerrrrr rr rser rr rests r es tra 23 8. —BeSlUto..oosssssse re rrer rer rer rr rr rer res rr rs rr rt rr rss 24
3 3 o = ee a So = &o A 2 3 3 [0 Na As