Prop. 1973:27
Kungl. Maj:ts proposition angående samordning av den civila och militära flygtrakledningen i en organisation, m.m.
Kungl. Maj:ts proposition nr 27 år 1973
Nr 27
Kungl. Maj:ts proposition angående samordning av den civila och mili- tära flygtrafikledningen i en organisation, m.m.; given Stockholms slott den 23 februari 1973.
Kungl. Maj:t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet över kommunikationsärenden, föreslå riksdagen att bifalla det förslag, om vars avlåtande till riksdagen föredragande depar- tementschefen hemställt.
GUSTAF ADOLF
BENGT NORLING
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att nuvarande civila och militära flygtrafik- ledningsorganisationcr sammanförs i en gemensam organisation, som in- ordnas i luftfartsverket. Till luftfartsverket förs också huvuddelen av den radiotekniska tjänst för civil luftfart som f.n. handhas av televerket och delar av motsvarande tjänst för militär luftfart som handhas av för- svarets materielverk. De närmare organisatoriska konsekvenserna härav för luftfartsverkets centralförvaltning och dess regionala organisation föreslås bli föremål för särskild utredning.
Den fortsatta utvecklingen av flygledningssystemet föreslås inriktad på övergång till yttäckande flygkontroll.
] Riksdagen 1973. ] saml. Nr 27
Prop. 1973: 27
ls)
Utdrag av protokollet över kommunikationsärenden, hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet på Stockholms slott den 23 februari 1973.
Närvarande: statsministern PALME, ministern för utrikes ärendena WICKMAN, statsråden STRÄNG, JOHANSSON, HOLMQVIST, ASPLING, NILSSON, LUNDKVJST, ODHNOFF, MOBERG, NOR- LING, LÖFBERG. LlDBOM, CARLSSON, FELDT.
Chefen för kommunikationsdepartmcntet, statsrådet Norling, anmä— ler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om samordning av den civila och militära flygtrafikledningen i en orga- nisation n-z. rn. och anför.
1. Inledning
1.1. Flygtrafikledningskommittén
Med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande tillkallade dåvarande chefen för kommunikationsdepartementet den 24 november 1966 sär- skilda sakkunniga mcd uppdrag att utreda flygtrafikledningens organisa- tion och därmed sammanhängande spörsmål (flygtrafikledningskommit- tén).1
Kommittén avgav i februari 1969 delbetänkandet (Ds K 1969: 2) Ut- bildning av flygtrafikledningspersonal. På grundval härav beslöt 1970 års riksdag att en central skola för gemensam utbildning av civila och militära flygtrafikledare skulle inrättas i Sturup (prop. 197011 bil. 8 s. 206. SU 1970: 9, rskr 1970: 98).
Ansvaret för planeringsarbetet avseende den nya skolan har fr.o.m. den 1 juni 1972 lagts på en för ändamålet särskilt inrättad nämnd, nämnden för flygtrafikledarskolan i Sturup ( prop. 1972: 51 , TU 1.972: 8. rskr 1972: 1.15).
I juli 1971. har flygtrafikledningskommittén avlämnat ytterligare ett delbetänkande (Ds K 1971: '2) Flygtrafikledning 1980 — System och organisation. I detta föreslås att civil och militär flygtrafikledning sam- ordnas i ett gemensamt tekniskt-operativt system under civil organisa- tion.
Yttranden över betänkandet har avgetts av överbefälhavaren, fortifi- kationsförvaltningen, försvarets materielverk, försvarets rationaliserings—
1 Ledamöter— landshövdingen Gösta Netzén, ordf., driftdirektören Folke Görs, departemenstråden "Lennart Johansson och Jan Nilsson samt översten Wilhelm Wagner. Direktiv: se 1967 års riksdagsberättelse s. 199.
Prop. 1973: 27 3
institut, televerket, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), luftfartsverket, chefen för luftfartsinspektionen, statskontoret, byggnadsstyrelsen, riksrevisionsverket, arbetsmarknadsstyrelsen, sjö- räddningsutredningen, Svenska kommunförbundet, Scandinavian Air- lines System (SAS) och Linjeflyg AB (LIN) gemensamt, Svenska flyg— trafikledareföreningen, Svensk pilotförening, Svenska allmänflygför- eningen (SPAF), Kungl. svenska aeroklubben (KSAK) och Svenska flygsportförbundet (FSF) gemensamt, Tjänstemännens eentralorganisa- tion (TCO). Sveriges akademikers centralorganisation (SACO) samt Riksidrottsförbundet.
1.2. Nuvarande flygtrafikledningssystem och organisation
1.2.1. Allmänt
Syftet med flygtrafikledning är att dels förebygga kollisioner mellan flygplan i luften och på fältområde samt mellan luftfartyg och hinder på sådant område, dels åstadkomma ett snabbt, effektivt och ekono— miskt trafikflöde under ett optimalt utnyttjande av luftrummet.
För lösandet av dessa uppgifter gäller i princip att flygplanens be- fälhavare själva ansvarar för navigeringen, medan flygkontrollorgan genom meddelade färdtillstånd m.m. svarar för att separation upprätt- hålls i förhållande till andra flygplan. Den civila luftfarten är interna- tionellt reglerad genom de bestämmelser och rekommendationer som utfärdas av den internationella civila luftfartsorganisationen, ICAO. Dessa bestämmelser översätts till svenska och publiceras tillsammans med för svenska förhållanden anpassade tilläggsföreskrifter av luftfarts- verket i ”Bestämmelser för civil luftfart”, BCL. Tillämpningsföreskrif— ter för civil flygtrafikledning finns samlade i en särskild avdelning be- nämnd BCL/FT.
De militära svenska flygtrafikbestämmelserna fastläggs av chefen för flygvapnet i ”Ordnings— och säkerhetsföreskrifter för militär flygning”, OSF. Tillämpningsföreskrifter för den militära trafikledningen regleras av chefen för flygvapnet i ”Bestämmelser för militär flygtrafikledning” (Befyl).
De civila och militära flygtrafikbestämmelserna överensstämmer med få undantag. Vissa speciella föreskrifter för militär flygning har dock utfärdats. I fråga om flygtrafikledning föreligger stor överensstämmelse mellan de civila och militära föreskrifterna i delar av gemensam ka- raktär.
1.2.2 Organisatoriska ansvarsförhållanden i stort Den civila flygtrafikledningen iSverige utgör en gren av flygsäkerhetstjänsten som i övrigt omfattar flygväderlekstjänst, flygräddningstjänst, informationstjänst och teletjänst.
Prop. 1973: 27 4
Ansvaret för flygsäkcrhetstjänsten åvilar luftfartsverkct men i den operativa och tekniska verksamheten är därutöver fem andra statliga verk direkt inblandade.
Televerket ombesörjer som luftfartsverkets huvudentreprenör den s.k. radiotekniska tjänsten, som omfattar projektering, anskaffning och anläggning samt drift och underhåll av teletcknisk utrustning på mar- ken.
SMHI svarar för huvuddelen av flygväderlekstjänsten för den civila luftfarten.
Byggnadsstyrelsen svarar för större husbyggnadsarbeten på statens civila flygplatser.
Chefen för flygvapnet svarar för den militära flygtrafiklednings- tjänsten och avgör bl. a. frågor om tillstånd till civil trafik på militära flygplatser och svarar för trafikledningstjänster för sådan trafik.
Försvarets materielverk, flygmaterielförvaltningen, samarbetar med luftfartsverket, bl.a. i frågor som rör gemensam civil-militär utrust— ning.
Inom luftfartsverket handläggs flygsäkerhetstjänsten centralt av drift- avdelningen, under vilken även verkets marktjänstfrågor sorterar. Chef för driftavdelningen är driftdirektören. Under driftdirektören lyder che- ferna för de fem regionala flygplatsförvaltningarna. Vid fyra av dessa finns en chef för flyginformationsregionen (CFIR) som under flygplats- chefen förestår ett s.k. ATS-kontor. Under CFIR lyder huvudflygplat- sens samtliga trafikledningsorgan samt i operativt avseende även chef för trafikledning (CATS) vid övriga flygplatser inom regionen. I admi- nistrativt avseende lyder emellertid dessa under den regionala flygplats- chefen.
Ansvaret för den militära flygtrafikledningstjäns- ten åvilar chefen för flygvapnet, men i den operativa och tekniska verksamheten är därutöver tre andra statliga verk direkt berörda.
Försvarets materielverk, flygmaterielförvaltningen, svarar för projek- tering, anskaffning, anläggning, drift och underhåll av radio- och tele— teknisk utrustning på marken.
Fortifikationsförvaltningen svarar för byggnads- och fältarbeten på flygvapnets flygplatser.
Luftfartsverket svarar på civil sida för civil—militär samordning i ope— rativa frågor.
Under chefen för flygvapnet handläggs ärenden rörande flygtrafik- ledningstjänsten m.m. dels på central nivå under chefen för flygsta- ben, dels på lokal nivå under resp. förbandschef.
1.2.3. Luftrummets indelning
För civilt trafikledningsändamål indelas luft- rummet i fyra flyginformationsregioner, FIR (Flight
Prop. 1973: 27 5
Information Region), nämligen Malmö, Göteborg, Stockholm och Sunds- vall FIR. Varje region är uppdelad i kontrollerat och icke kontrollerat luftrum.
Det kontrollerade luftrummet består av lu f t 1 c d e r, t e r min a i- o m r ä (1 e n och k 0 n t r o 1 ] z 0 n e r. Luftlederna omsluter dc tätast trafikerade flygvägarna mellan olika flygplatser och har varierande ut- sträckning i höjdled beroende på trafikstrukturen. Terminalområde (TMA) är upprättat omkring en eller flera flygplatser, där i allmänhet också luftledcr sammanlöper. Det begränsas i höjdled nedåt av en nivå på 200—600 m och uppåt av en nivå på upp till 6 000—11 000 rn. TMA erfordras för att tillgodose behovet av luftrum för den ankommande och avgående trafikens in- och utflygningsprocedurer. Kontrollzonen (CTR) slutligen omfattar området närmast omkring en flygplats och sträcker sig från markytan upp till en viss höjd, vanligen ca 500 m. Kon- trollzon erfordras för kontroll av start- och landningsförlopp.
Vid vissa mindre flygplatser, där kontrollzoner och terminalomräden inte ansetts motiverade, har man i stället s. k. tr a fi k 2 o n e r och i n f o r m a t i o n s 0 m r ä d e 11, inom vilka särskild flyginformations- tjänst bedrivs (AFIS, Aerodrome Flight Information Service).
På motsvarande sätt skyddas trafiken utmed en del av linjeluftfart glest trafikerade flygvägar i icke kontrollerat luftrum genom att de klassificerats som s.k. flyginformationssträckor med vissa speciella regler.
Utanför kontrollerat luftrum skall den civila trafiken i princip kunna erhålla flyginformationstjänst. Omfattningen härav är beroende av de tekniska och personella resurserna i resp. region.
D e n 111 i l i t ä r a i u f t f a r t e n bedrivs under hänsynstagande till den civila luftrumsindelningen. Den militära flygverksamheten, lik— som allmänflygets verksamhet, är i sto r 11 t 5 t r ä c k nin g f ö r- lagd till icke kontrollerat luftrum. Undantag här- ifrån utgör den militära transportflygning, som utförs i luftlederna och därvid står under kontroll av den civila flygtrafikledningen. Militära start-, inflygnings— och landningsförfaranden är kontrollerade, och för detta ändamål finns omkring alla fredsbascr k 0 n tr 0 l ] Z 0 n e r och te r m i n a 1 o m r å d en upprättade med samma funktion som vid ci- vila flygplatser.
Militärt sett är luftrummet även indelat i 1 11 f t f ö r s v a r s s e k- to r e r med var sin luftförsvarscentral. Därifrån övervakas luftrummet från försvarssynpunkt samt utövas stridsledning och radarföljning av viss del av flygvapnets flygverksamhet.
I fredstid är större delen av det icke kontrollerade luftrummet inde- lat i 6 v n i n g 5 s e k t o r e r. Val av sektor vid övning bestäms av ba- sens läge och övningens art.
Slutligen finns en militär, regional luftrumsindelning med f. n. tre s. k.
Prop. 1973: 27 6
R E C — o m r ä d e n. Inom REC-område finns en regionalkontroll, vil- ken utövar bl.a. flygrådgivningstjänst och informationstjänst för mili- tär trafik utanför kontrollerat luftrum.
I krig upphör den fredsmässiga luftrumsindelningen att gälla. Den totala flygverksamheten — både den militära och den civila — leds och övervakas då från luftförsvarscentralerna. Kontrollzoner och in- flygningssektorer upprättas vid baserna för kontroll av flygverksamhe- ten vid in- och utflygningar.
1.2.4. T rafikledningens organisation
Den civila flygtrafikledningen omfattar funktionellt tre tjänster, nämligen flygkontrolltjänst, flyginformationstjänst och alar- meringstjänst.
Flygkontrolltjänsten är med hänsyn till de olika faserna av ett flygplans förflyttning indelad i områdeskontrolltjänst, inflygnings- kontrolltjänst och flygplatskontrolltjänst. Kontrollorganen inom trafik- ledningen är följande.
Kontrollcentral, ACC, utövar områdeskontrolltjänst inom luftledcr och terminalområden. Kontrollcentraler finns f.n. upprättade för varje FIR vid Arlanda, Torslanda resp. Sundsvall,/Härnösands flygplatser samt vid f. d. Bulltofta flygplats.
lnflygningskontroll, APP, kan upprättas separat men är i allmänhet sammanslagen antingen med ACC eller med flygplatskontroll. Tjäns- ten omfattar ledning och övervakning av de delar av flygningen, som sammanhänger med kontrollerad in- och utflygning vid flygplatserna.
Flygplatskontroll, TWR, utövar kontroll av start- och landningsför- loppen samt flygplans- och fordonstrafiken på fältområdet.
Civil del av regionalkontroll, REC, är underställd ACC och skall bl.a. i radio avlyssna områdeskontrollens trafik samt hålla denna tra- fik identifierad på sin radar för att vid behov meddela information, ut- föra radarledning m.m. enligt direktiv från kontrolleentralcn.
De olika kontrollerna samverkar med varandra på så sätt. att ett flygplan under flygning överlämnas från det ena kontrollorganet till det andra allt eftersom flygningen fortskrider. Ett flygplan får aldrig kontrolleras av mer än ett organ samtidigt.
Samtliga organ utövar fly gin fo r m ation s- och al arm e- r i n g 5 tj än st. Flyginformationstjänst innebär att uppgifter lämnas till flygplan angående olika flygsäkerhetsförhållanden, bl. a. ändrade vä- derleksförhållanden längs flygvägen och risk för kollision med flygplan utanför kontrollerat luftrum.
Alarmeringstjänst innebär att organ skall underrätta och bistå en räddningscentral när ett flygplan är eller befaras vara i behov av rädd- ningstjänst. Uppsamlingspunkten för sådana upplysningar inom en flyg- informationsregion är kontrolleentralerna, vilka vidarebefordrar dem
Prop. 1973: 27 7
till flygvapnets centrala flygtrafikledning, Cefyl. Denna fungerar som räddningscentral. Vissa flygtrafikledningar kan fungera som räddnings- undercentralcr och lyder i detta hänseende under Cefyl. Basräddnings- tjänsten för en flygplats larmas direkt från den lokala flygplatskontrollen och har till sitt förfogande dels räddningsorgan baserade på flygplatsen, dels de kommunala resurserna på orten.
Uppgifterna för den militära flygtrafikledningen är principiellt desamma som för den civila. Tjänstens ut[ormning har dock påverkats av de speciella operativa betingelserna för flygvapnets verk- samhet. l flygtrafikledningcn ingår sex tjänster, nämligen flygkontroll- tjänst, flygin[ormationstjänst, alarmeringstjänst, flygrådgivningstjänst. planeringskontrolltjänst och flygräddningstjänst.
De tre förstnämnda tjänsterna har direkt motsvarighet inom den ci- vila flygtrafikledningen. Tjänsterna fördelas på olika flygtrafiklednings- organ enligt följande.
Cefyl är ett jourhavande organ som i egenskap av räddningscentral leder både den civila och den militära flygräddningstjänsten för hela landet.
Regionalkontroll, REC, utövar inom REC-områdena flygrådgivnings- tjänst, flyginformationstjänst och planeringskontroll för mörkerflygning samt kontrollerar militära flygplans korsande av luftlederna.
Terminalkontroll, TCC, utövar flygkontrolltjänst för de flygplan, som flyger i tcrminalområdet. I de stora, gemensamma civila och mi- litära terminalområdena (Stockholm TMA, Göteborg TMA och Malmö TMA) sker detta i direkt samarbete med de civila områdeskontroller- na inom resp. kontrollcentral.
Inflygningskontroll, APC, är operativt underställd en terminalkon- troll. Tjänsten omfattar kontroll av utflygning från flygplats samt av instrumentinflygning till flygplats.
Flygplatskontroll, ADC, kontrollerar flygplan under start- och land- ningsproceduren samt flygplans- och fordonstrafik på fältet. ADC le- der också flygräddningstjänst på basen och i dess närhet.
För samtliga trafikledningsorgan tillkommer att de också utövar alar- meringstjänst och flyginformationstjänst.
1.2.5. Civil och militär samordning
För att minska antalet kollisionstillbud mellan civila och militära flygplan påbörjades i början av 1960-talet ett samarbete mellan civil och militär flygtrafikledning. Samarbete förekommer inom olika tjänste- grenar och har därför fått varierande utformning.
På det regionala planet sker samarbetet i REC, som byggts upp inom tre luftförsvarscentralcr. vilka motsvarar Stockholm, Malmö och Göte- borg FlR. Samordningen kan antingen ske genom interfonkontakt med kontrollcentral eller med ett inom lokalen placerat lokalt radarorgan.
Prop. 1973: 27 8
Detta organ följer upp den civila flygtrafiken genom radaridentifiering på basis av bl. a. avlyssning av radiotrafik mellan flygplan och ACC. Med hänsyn till den så erhållna trafikbilden lämnas tillstånd för sådana mili- tära operationer som berör civilt kontrollerat luftrum och utbyts infor- mationer om trafik inom icke kontrollerat luftrum.
Inom vissa terminalområden förekommer såväl civila som militära flygplatser. I gemensamma kontrollcentraler sker samordningen av flyg- verksamheten genom direktkontakt mellan civila och militära trafik- ledare. Vid några flygplatser gränsar civila och militära terminalområ- den till varandra och där sker trafiksamordning via direkttelefon mel- lan berörda terminalkontroller.
På central planeringsnivå sker löpande samordningsdiskussioncr, varvid behandlas frågor av principiell natur rörande t. ex. luftrumsin- delning, flygtrafik- och trafikledningsbestämmelser och flygräddnings- tjänst.
2. Flygtrafikledningskommittén
2.1. Flygtrafikledningssystem
2.1.1. Allmän bakgrund
Kommittén har i sitt arbete utgått från år 1980 som planeringstid- punkt för flygtrafikledningssystemet och därutöver försökt bedöma de sannolika kraven på systemet under perioden 1980—1990. En sådan systemlösning har eftersträvats som medger en successiv anpassning till den verkliga trafikutvecklingen om avvikelse från prognoserna skulle inträffa.
Enligt kommitténs bedömning av tr a f i k u tv e c k l i n g e n kom- mer _ i fråga om den civila luftfarten —— linjefartens och charterflygets totala landningsfrekvens på svenska flygplatser att öka under perioden 1970—1980 med i genomsnitt 6 % per år. Den totala flygverksamheten med allmänflygplan mätt i antal flygningar beräknas under motsvaran- de period öka med i genomsnitt 7 % per år. Av den totala allmänflyg- verksamheten, exkl. lokalflygning, kan instrumentflygandelen väntas öka från ca 4 % år 1970 till ca 20 % år 1980. Andelen lokalflygning vän- tas förbli omkring en tredjedel av den totala allmänflygverksamheten.
Trafikvolymen vid existerande trafikledningsorgan för civil flygplats- kontroll kommer att öka med ca 50 % mellan åren 1970 och 1975 och sammanlagt ungefär fördubblas mellan åren 1970 och 1980, förut- satt att inga principiella ändringar i taxepolitiken vidtas.
Den civila trafikvolymen vid organ för områdeskontroll kan förut- sättas vara i stort sett proportionell mot volymen av civil instrument- flygtrafik. Detta ger en ökning med i genomsnitt 10,5 % per år under
Prop. 1973: 27 9
perioden 1970—1980, dvs. i det närmaste en tredubbling under tioårs- perioden.
Utvecklingen av den militära flygverksamheten kommer att i hög grad styras av framtida politiska beslut rörande försvarets målsätt- ning, försvarsramar och resursernas fördelning på vapenslag. Beslut om förbandsindragningar m.m. som redan föreligger pekar mot att det årliga antalet flygplansrörelser kommer att minska med ca 5 %. Även om totala antalet flygplansrörelscr per år skulle minska ytterligare, be- dömer kommittén, att de för trafikledningssystemet dimensionerande be- lastningstopparna blir i stort sett oförändrade på grund av tendensen att av arbetstidsskäl och med hänsyn till övningsvärdet koncentrera flygverksamheten.
Vissa faktorer i denna trafikutveckling vid sidan av de rena volym- .ökningama har speciell betydelse för utvecklingen av flygledningssyste- met. Sålunda ökar utrikes och inrikes linjefart med jetflygplan på vissa huvudrouter så kraftigt att nuvarande luftlcder snart måste dubbleras och senare avlastas genom ytterligare parallellrouter eller direktrouter, vilka ökar kravet på kontrollerat luftrum. Ett växande nät av inrikes linjefart med såväl jetflygplan som propellerflygplan blir alltmer yttäc- kande till sin karaktär. Även om trafiktätheten länge förblir låg på delar av detta routenät måste linjefarten genom flygledningsåtgärder tillför- säkras en hög flygsäkerhetsnivå.
Allmänflygverksamheten växer och betjänar allt fler orter utanför det etablerade linjenätet. Allmänflygtrafiken blir därför i princip yt— täckande till sin karaktär.
Militärflyget, i första hand flygvapnet, kommer att även framdeles ha stort behov av luftrum för övningar, som i många fall är svåra eller omöjliga att bedriva i samma luftrum som civil trafik och därför måste förläggas till tillfälligt reserverat luftrum. Karakteristiskt för den mili- tära trafiken är att varje enskild flygning ofta genomförs under upp- repade höjdväxlingar som berör mycket stora höjdområdcn. Den mili- lära flygverksamheten kommer genom sin förhållandevis stora omfatt— ning och genom sin speciella karaktär och därav föranledda krav jämte risker för civil trafik att i betydande grad styra utvecklingen av flyg- ledningssystemet. Linjefartens krav blir dock dimensionerande för den erforderliga säkerhetsnivån i systemet.
Vid dimensioneringen av flygtrafikledningssystemet är det av bety- delse att klarlägga detta systems roll i det totala flygsäkerhetskomplexet och att formulera en m ål sätt n i n g i frå ga om d e n s ä- k e r h e t 5 n i v å som bör eftersträvas. En sådan analys har lett flyg- trafikledningskommittén till uppfattningen, att man vid planeringen för 1980-talets svenska flygtrafiksystem måste eftersträva en flygsäkerhets- standard för linjeluftfarten som åtminstone är så hög som på något håll
Prop. 1973: 27 "IO
i världen redan visat sig vara möjlig att uppnå, och att man dessutom bör försöka hålla jämna steg med de- ytterligare säkerhetsförbättringar som kan komma att realiseras utomlands. En rimlig säkerhetsmålsättning för lin j e- 0 c h e h arte r t r a f i k med jetflygplan i svenskt luftrum under 1980-talet bör vara att uppnå minst 10 milj. flygtimmar per ha- veri med dödlig utgång. Denna säkerhetsnivå skall inkludera alla olycks- orsaker.
Allmänflyget har i nuläget en flygsäkerhetsnivå som är vä- sentligt lägre än linjefartens. Eftersom verksamheten är heterogen är det inte möjligt att formulera en siffermässig säkerhetsmålsättning för allmänflyget som helhet. Det synes emellertid rimligt att den kommer- siella del av allmänflyget, som ombesörjer passagerartransport mot er- sättning. bör ha en säkerhetsnivå som är jämförbar med säkerhetsstan- darden för inrikes linjefart på lågtrafikerade linjer.
För p riv a t f [ y g et är flygsäkerhetcn i mycket stor utsträckning en fråga om pilotutbildning. Privatflygets säkerhet bör därigenom suc— cessivt kunna förbättras, kanske med en 10-faktor.
Kommittén har låtit utföra en analys av tillgängligt underlag rörande kollisioner, kollisionstillbud och s.k. passeringar i svenskt luftrum un- der ett antal år under 1960-talet. Orsaken till ett stort antal av de till- bud och passeringar som förekommit mellan civila flygplan och mellan civila och militära flygplan tycks kunna hänföras till missförstånd vid talkommunikation mellan pilot och trafikledare och därmed samman- hängande problem. Terminologin och mängden av talkommunikation har också varit en väsentlig orsak till de missförstånd eller felaktigheter som förekommit vid samordningen mellan olika trafikledningsorgan eller arbetspositioner. Vad gäller de militära tillbud som analyserats har kommittén funnit att tillbuden indikerar behov av förbättrade och mer systematiserade trafikavvecklingsprocedurer inom militärt kontrollerat luftrum.
Olika tralfikantgruppcr och andra [ u ft r um s in t r e s s e n te r har på grund av olikheter i verksamheternas förutsättningar skilda krav och önskemål beträffande luftrumsorganisation och flygregler samt om- fattning och utformning av flygtrafikledningstjänsten. Önskemålen varie- rar från linjefartens krav på full flygkontrolltjänst för all trafik i luft- rum som berörs av linjefart till vissa allmänflygkategoriers önskemål om maximal frihet från flygkontrollåtgärder. Flygvapnet har speciella krav på luftrumsorganisationen för att få utrymme för flygningar som leds av stridsledningsorgan samt för andra slag av avancerade övningar.
Kommittén konstaterar. att de olika intressenternas krav i flera av- seenden är motstridiga. Kommittén har dock vid utformningen av sitt förslag haft intressenter-nas krav som en av utgångspunkterna, varvid i första hand flygsäkerhetens krav varit vägledande för ställningstagan— dena.
Prop. 1973: 27 l [
Kommittén redovisar en översikt över det tekniska utv c ck- ] i n g sl ä g e t på flygtrafikledningens område. Utvecklingen styrs i hög grad av internationella bindningar. Kommittén finner att ett svenskt flygtrafikledningssystem. som skall byggas upp för att möta behoven år 1980. måste vara baserat på tekniska förutsättningar som är väl kända i dagsläget. Detta understryks av att uppbyggnadstiden för ett sådant system rör sig om ett tiotal år.
VOR/DME1 förväntas fortsätta att vara det grundläggande navige- ringssystemet även under 1980—talet. När behov av areanavigering fö- religger i Sverige kan ett sådant system upprättas med utgångspunkt i ett successivt utbyggt och kvalitativt förbättrat nät av VOR/DME-sta- tioner.
ILS2 kommer sannolikt att bli det huvudsakliga hjälpmedlet för in- strumentlandning även in på 1980-talet. Med hänsyn till att ILS är käns- ligt för olika slag av störningar pågår utveckling av mikrovågs-TLS, som kan bli civil standard någon gång mot mitten av 1980-talet.
Den internationella utvecklingen visar entydigt på ett allt större ut- nyttjande av sekundärradam3 som det huvudsakliga hjälpmedlet för flygtrafikledningsorganens trafiklägesinformation. Primärradarn-l får i samband med områdeskontrollen alltmer en stödjande funktion. Ut- vccklingsarbeten pågår för att avhjälpa vissa bristfälligheter i sekundär- radarns funktion.
Utvecklingsläget när det gäller automation inom flygtrafikledningen är internationellt sett enhetligt. Hittills automatiserade funktioner vid operativ drift är bearbetning och presentation av färdplandata samt be- handling av primär- och sekundärradarinformation. Partiell automati— sering av radaröverlämningar, övervakningsuppgifter samt sekt-*ensering av trafik har genomförts på vissa håll i utlandet. Egentlig konflikt- sökning och konfliktlösning har ännu inte automatiserats någonstans. främst på grund av bristen på tillräckliga datorkapaciteter och att er- forderlig programutveckling ännu inte ägt rum.
Ett internationellt problem är att säkerställa tillgången till erforder- ligt antal radiokanaler för luftfartens behov. Detta kommer sannolikt att på relativt kort sikt leda till behov av datalänk mellan flygplan och vissa trafikledningsorgan. En möjlighet finns att införa datalänk ge— nom utbyggnad av sekundärradarsystemet.
1 VOR = Very High Frequency Omnidirectional Radio Range -= allriktad ultrakortvågsradiofyr. DME = Distance Measuring Equipment . utrustning för avståndsmätning. = ILS Instrument Landing System -_-- civilt instrumentlandningssystem. = Sekundärradar baserar sig på princtpcu att en svarssändare (transponder) i flygplanet, när den tar emot en särskild signal från markstationen, aktivt sänder en svarssignal. Denna kan innehålla kodad information om flygplanets identitet, flyghöjd m.m * Primärradar baserar sig på principen att signaler från radarsändaren reflek- teras mot fasta föremål, t.ex en flygplanstruktur tillbaka till stationen. Härigenom erhålls information om riktning och avstånd till flygplanet.
Prop. 1973: 27 12
Kommittén redovisar vissa uppgifter rörande kollisionsvarningssystem samt alternativa utvecklingslinjer inom trafikledningsteknologin på lång sikt.
2.1.2. Kommitténs förslag till flygtrafikledningssystem
Kommittén föreslår inledningsvis vissa terminologiändringar. Bl.a. ersätts flygtrafikledning med flygledning, flygtrafikledare med flygle- dare och införs begreppet flygtrafiktjänst som samlande benämning för flygledningstjänst, flygräddningstjänst, flygvädertjänst, AlS (informa- tionstjänst för luftfarten) och teletjänst. De nya begreppen används i den fortsatta framställningen.
Kommittén framhåller att flygtrafiktjänstens uppgift även i framtiden måste vara att säkerställa, att luftfarten kan bedrivas med säkerhet, regularitet och effektivitet. Denna uppgift gäller för såväl civil som militär luftfart, även om definitioner och krav kan vara olika. Historiskt sett har flygledningstjänstens kollisionsavvärjande uppgift betonats mycket starkt. Allteftersom antalet flygningar och flygplanens hastigheter ökat har emellertid organisationen av trafikflödet blivit en allt större uppgift inom flygledningstjänsten.
En grundläggande princip för luftrummcts utnyttjande har för kom- mittén varit att all flygtrafik, oberoende av trafikslag, skall beredas möj- lighet att utnyttja det svenska luftrummet på ett sätt som tillgodoser tra- fikanternas väsentliga intressen i fråga om tillgång till luftrum, rörelse- frihet samt effektivitet i verksamheten.
Kommittén bedömer på basis av trafikanalys och prognos, att en flexibel luftrumsanvändning ger utrymme att inom över- skådlig tid väl tillgodose trafikanternas luftrumsbehov. Vissa förändring- ar i metod, teknik och system krävs dock för att ge flygtrafiktjänsten tillräcklig kapacitet och säkerhet.
Den ökande trafikmängden gör det nödvändigt att flygledningsfunk- tionerna förändras från nuvarande metod, som innebär alltför individuell behandling av varje trafiksituation, till en genomförd princip att trafiken skall följa hårt standardiserade förfaranden som möjliggör för flyg- kontrollorganen att med enkla direktiv länka in en enskild trafikant i ett trafikflöde och sedan övervaka detta och kontrollera eventuella av— vikelser. Detta kan ske bl. a. genom att man i terminalområden begagnar ett utvidgat system av standardiserade in- och utflygningsvägar. Häri- genom reduceras radiokommunikationen väsentligt. Flygkontrollorganet avlastas och kan hantera en större trafikmängd, väsentligen i övervakan- de funktion.
I ett utvecklingsskede då man förutser större konfliktpotential mel- lan civil och militär trafik på grund av att den civila trafiken breder ut sig över större ytor, vilka den militära trafiken inte heller kan avstå från att utnyttja — blir det ofrånkomligt att i mycket hög grad basera den
Prop. 1973: 27 13
kommande utvecklingen av flygkontrollfunktionerna på tillgången till sekundärradar med individuell identitets- och höjdrapportering.
Kravet på sekundärradar innebär att flygplanen måste utrustas med svarssändare (transponder). Detta innebär på civil sida närmast en an- slutning till en internationell utveckling som redan är långt framskriden. Ett speciellt problem är dock segelflygplanen som har begränsade möj- ligheter att bära elektronisk utrustning. Detta problem, som är interna- tionellt, kan dock förmodas komma att lösas så småningom med mindre batteridrivna transponders. För flygvapnets del medför transponderkra- vct betydande investeringar i flygplanburen materiel.
Kommittén har funnit att de framtida trafikproblemen — på grund av den intima sammanvävnaden av civil och militär trafik — endast kan lösas genom en fullständig, funktionell integration av ci- vila och militära flygledningsorgan för områ- des- och terminalkontrolltjänst. Vid organ för flygplats- kontroll kan på några håll trafiken komma att bli förhållandevis renod- lad —— antingen civil eller militär. Det kan emellertid förutses att civil trafik kommer att förekomma vid flertalet militära flottiljflygplatser och omvänt att militär trafik åtminstone tidvis förläggs till civila flygplatser.
De framtida trafikproblemen inom svenskt luftrum kan vidare — så- vitt avser luftrumsorganisationen _lösasendastgenomin- förande av ett över en viss flyghöjd yttäckande flygkontroll- o m r 51 d e. På lång sikt måste detta i princip täcka hela landet. De olik- artade trafikmönstren i landets södra resp. norra delar leder emellertid till att kraven på yttäckande kontroll först aktualiseras i landets södra del, där behov av den föreslagna luftrumsorganisationen redan nu före— ligger. Yttäckande kontroll bör successivt införas under 1970-talet upp till 610 N, dvs. i höjd med Mora. I norra delen av landet kan det fulla genomförandet förskjutas till senare delen av 1980-talet under förutsätt- ning att en etapplösning åstadkoms omkring år 1975.
K o n t r ol lo m r å d e ts undre gräns bör ligga så lågt att linjeluft— farten och militärflyget genom anslutande terminalområden och kon- trollzoner kan flyga i kontrollerat luftrum från start till landning. Sam- tidigt måste kontrollområdets undre gräns ligga tillräckligt högt för att okontrollerad VFR—trafikL i underliggande luftrum dels skall kunna ut- nyttja sträcknavigeringshjälpmedlen, dels skall kunna flyga på säker höjd över underliggande terräng. Kommittén föreslår att kontrollområdets undre gränsyta läggs på höjden 4 500 fot (1 350 m) över havets medel- nivå, dock lägst 3 000 fot (900 m) över marken. Den övre gränsen för- läggs till flygnivå2 460 (ca 14 000 rn standard).
I figur på sid. 14 har skisserats ett principiellt vertikalsnitt av luft— rumsorganisationen.
1 Flygtrafik enligt visuellllygregler (Visual Flight Rules). 2 Flygnivå mäts i 100-tal fot med referens till standardatmosfär.
FL 1.60 (11.000 m STD) OKONTROLLERAT LUFTRUM
& ;
KONTROLLERAT LUFTRUM ATS- FLYGVÄG
IFR, transponder X ÖVNlNGSSEKTO
FL 200 (6100 rn STD—l—
IFR CVFR
_-———— | _— T ! | l I | | I | l l | | | | | | | | | | | i | | | |
transponder
! I R I I | __L_ | I I ...l—
_]
ÖVNINGSSEKTOR
|__—___
FL 85l2600mSTD) | - wmmmwwsvwamvmwxvxvmmmmmswmmmw— ms lFR TMA med termlnulradar: Ovriga TMA
CVFR transponder [FR ]trctns onder IIFR ]transponder _ I | VFR , CVFR .p iCVFR | |
): , . ' I
___—___._. ___—__...__ : .
IFR CVFR lTFR, er obl. radio- OKONTROLLERAT LUFTRUM ., 'kontnkt. iFR/ . .l-
. VFRT | sektorer [FR TMA -gräns korridorer . VFR utformas enligt ' , lokala behov _ CTR
;-;-f-.'r-.1. _. .-.. -_. . .. .._- -. H..... .. .. . _-.=— . - . '.'—iu - ». -—4.Hn-k/.' .. - ...-t.
1.500 tt (1350 m) MSL
dock lagst 3000 ft GND PUBLICERAT
| | . ,; : ÖVNINGSOMRÄDE
Principiellt verlikalsnitt av luftrumsorganisationen
Prop. 1973 27
14
Prop. 1973: 27 15
Inom det yttäckande kontrollområdet kanaliseras huvudströmmarna av den civila trafiken till ett nät av fasta router. s. k. AT S - fl y g v ä- g a r. Därjämte upprättas ett system av ö v n i n g 5 s e k t o r e r för mi- litär övningsverksamhet. Sådan verksamhet i övningssektor kontrolleras av områdeskontrolIcentral (ACC), såvida inte luftrummet delegerats till stridsledningsorgan.
Inom det yttäckande kontrollområdet medges i skiktet från den undre gränsen upp till och inkluderande flygnivå 85 (2 600 m standard) okon- trollerad VFR-trafik med flygplan som är utrustade med radio och sekundärradartransponder. IFR-trafiken1 i detta höjdskikt, som utanför terminalområdena företrädesvis torde utgöras av propellerflygplan med fartprestanda likvärdiga med VFR—flygets, skall därvid vid behov ges tra- fikinformation om VFR—trafik som berör dess flygväg. I det lägre skiktet av kontrollområdet bör också "införas fartbegränsning till 250 knop för att öka tillförlitligheten av ”se och bli sedd'7-principen. Fartbegränsning- en berör främst jetflygplan i den mån sådana förekommer i detta höjd- skikt.
I den övre del av det yttäckande kontrollområdet, där praktiskt taget all civil jettrafik utanför terminalområden bedrivs, måste all trafik vara kontrollerad. Kontrollerad VFR-trafik, CVFR, tillåts upp till flygnivå 200 (6 100 m standard).
T e r m i n al () rn r ä d e n utformas med hänsyn tagen till lokala omständigheter för att skydda den kontrollerade trafikens in- och utflyg- ningsprocedurer vid flygplatser. Genom ett system med VFR-korrido— rer och ]FR-sektorer blir lFR-trafiken alltid tillför-säkrad separation i förhållande till VFR-trafikterminalområdena.
K o n t r 0 l ] z 0 n e r upprättas vid kontrollerade flygplatser på i prin— cip samma sätt och med samma flygregler som nu. Vid flygplatser med linjeluftfart men med ringa trafikvolym anser kommittén det rimligt att i stället för terminalområde och kontrollzon upprätta tr a f i k 2 o n med lFR-sektorer som ansluter till det yttäckande kontrollområdet.
Under yttäckande kontrollområde och utanför terminalområde, kon- trollzon och trafikzon är luftrummet okontrollerat. Trafikant i detta luft- rum skall kunna erhålla flyginformationstjänst och alarmeringstjänst.
All flygkontrolltjänst och flyginformationstjänst i yttäckande kon- trollområde baseras på s e k u n d ä r r a d a r med primärradar som komplement. Följaktligen krävs. att alla flygplan som flyger över 4 500 fot (över havets medelnivå) är utrustade med svarssändare (transponder) för civil sekundärradar enligt det internationella 4096-kodsystemet. I princip skall transpondern vara försedd med utrustning för automa— tisk höjdrapportering.
Krav på dubbelriktad radioförbindelse föreligger för varje flygning som berör terminalområde, kontrollzon, trafikzon eller
1 Flygtrafik enligt instrumenttlygregler (Instrument Flight Rules).
Prop. 1973: 27 16
IFR-sektor, dvs. vid all trafik på flygplatser med flygledningsorgan. Där- jämte gäller krav på radioutrustning för all trafik i yttäckande kontroll- område.
Kommittén har genom en särskild kollisionsriskanalys kontrollerat, att den föreslagna luftrumsorganisationen tillgodoser den uppställda säker- hetsmålsättningen. Enligt kommitténs mening innebär förslaget både ab- solut. sett och i jämförelse med internationella förhållanden godtagbar säkerhetsnivå. Att ytterligare höja denna genom att kontrollera all VFR- trafik i skiktet 4 500 fot till flygnivå 85 skulle omkring år 1980 kräva en mer än 50 % -ig ökning av antalet positioner i områdeskontrollcentra- lerna med åtföljande konsekvenser i fråga om utrustning och personal (ca "l 50 man). Kommittén anser inte att en sådan insats är motiverad från säkerhetssynpunkt, särskilt som det inte är klart att insatsen skulle med- föra en reell höjning av säkerhetsnivån. De koordinationsproblem, som tillkommer vid en så stor ökning av antalet flygledare, kan i sig själva tillföra nya riskmoment vilka kan överväga i förhållande till de positiva effekterna.
Som en etapplösning för Norrland föreslår kommittén en luftrums- organisation av luftledsmodell. Luftleder skall upprättas på alla sträckor som trafikeras av reguljär civil luftfart. I vissa fall dubbleras luftlederna och enkelriktas trafiken. Ledernas översida anpassas till det civila be- hovet och deras undersida läggs på nivån 4 500 fot, dock lägst 3 000 fot över underliggande terräng. I luftlederna medges kontrollerad VF R- flygning.
Ifråga om flygledningstjänstens organisation fö- reslår kommittén följande.
F 1 y g k 0 n t r 0 l 1 o r g a n e n skall utgöras av områdeskontrollcen— tral (ACC), terminalkontroll (TCC) samt flygplatskontroll (ADC). Fly g in f o r m a tio n s 0 rg a n föreslås utgöras av flyginformations- tjänst vid flygplats (AFIS) — enligt den ordning som idag tillämpas vid flygplatser med linjetrafik med låg trafikvolym — samt av särskilda flyg- informationspositioner (FIS), vanligtvis lokaliserade till terminalkontroll. Även flygkontrollorgan lämnar vid behov flyginformationstjänst. Samt- liga flygledningsorgan utövar också alarmeringstjänst.
Kommittén framlägger förslag till p 1 a n e r i n g 5 n o r m e r för in- rättande av AFIS, flygplatskontroll resp. terminalkontroll. Enligt dessa normer kommer år 1980 terminalkontroll att erfordras vid ett 25-tal ci- vila och militära flygplatser och flygplatskontroll på 34 platser. Behov av AFIS uppskattas föreligga vid ett 15-tal flygplatser.
Landet indelas i två flyginformationsregioner (FIR) med gränslinjcn utefter 610 N. För varje FIR skall finnas en central för områdeskontroll, A C C - S y d resp. A C C -N o r d. Efter utvärdering av tänkbara lokaliseringsalternativ ur ekonomiska, operativa, tekniska
Prop. 1973: 27 17
och tidsmässiga synvinklar föreslår kommittén att ACC-Syd förläggs till Sturup och ACC-Nord till Luleå.
ACC-Syd föreslås få en hög automationsnivå, omfattande automa- tisk behandling och presentation av färdplandata samt av primär— och sekundärradarinformation jämte automatiska överlämnings- och över- vakningsfunktioner. Utvecklingsarbeten med sikte på ännu mer avance- rade automationsåtgärder behöver enligt kommittén påbörjas tidigt.
I betänkandet redovisas i detalj arbetsmetodik, bemanning, utrust— nings— och lokalbehov jämte investerings- och driftkostnader för samt- liga flygledningsorgan.
"Ett antal särskilda A 1 8-0 r g a n, dvs. organ för informationstjänst för luftfarten, föreslås upprättade, vart och ett avsett att fjärrbetjäna civila trafikanter på alla flygplatser inom ett tilldelat AIS-område. AIS— organet kan dessutom tillhandahålla direkt betjäning vid egen flygplats.
Ansvaret för fly g r ä d ([ nin g 5 tj ä n st för civil luftfart åvilar den myndighet som har ansvar för flygtrafiktjänsten och för militär luft- fart chefen för flygvapnet. Kommittén föreslår att genom avtal mellan de båda myndigheterna den operativa ledningen av flygräddningstjänsten skall anförtros den myndighet som svarar för flygtrafiktjänsten. Landet föreslås indelat i två flygräddningsområden, vilka sammanfaller med flyginformationsregionerna. För flygräddningstjänst inom varje område svarar en flygräddningseentral som samlokaliseras med områdeskon- trollcentralen och utnyttjar dess tekniska resurser. Flygräddningscen- tral kan uppdra åt flygkontrollorgan vid flygplats eller flyginforma- tionsorgan att såsom räddningsundercentral fullgöra deluppdrag i en räddningsaktion.
Vid varje flygplats med flygledningsorgan (flygkontrollorgan eller AFIS) skall finnas ett lokalt ledningsorgan för flygräddningsaktioner på eller i närheten av flygplatsen.
Varje flygledningsorgan utövar alarmeringstjänst, som innebär att flygräddnjngscentralen alarmeras då flygplan saknas eller då på andra grunder nödläge befaras.
Kommittén tar också upp ett par praktiska problem vid integratio- nen av civil och militär flygtrafikledningstjänst. Olika måttenheter för höjd-_. hastighet-, vind-, riktnings- och tidangivelser används i civil resp. militär luftfart. Kommittén finner det nödvändigt att man inom en integrerad flygtrafiktjänst tillämpar ett enhetligt måttsystem och föreslår att den s.k. Blå tabellen tillämpas med sikte på en övergång till ICAO-tabellen så snart de internationella förhållandena gör det möjligt. Militär flygförare bör dock kunna använda de måttenheter enligt den militära tabellen som kan vara nödvändiga för den militära verksamheten. Kommittén bedömer att användning av olika referens för tidsangivelser kan förorsaka riskabla missförstånd. Detta bör und- vikas genom generell användning av GMT.
Prop. 1973: 27 18
2.2. Kommitténs förslag till central organisation
2.2.1. Funktionella krav
Ett yttäckande flygkontroll- och flyginformationssystem kräver att endast ett organ har ansvaret för flygkontrolltjänsten. En integration mellan de civila och militära operativa samt tekniska funktionerna är enligt kommittén en tvingande operativ nödvändighet och kommer att bli till praktisk och ekonomisk fördel för såväl civil som militär flyg- trafik.
Kommittén framhåller, att uppgiften att bygga upp, driva och ut- veckla den för civil och militär trafik gemensamma flygtrafiktjänsten endast kan lösas inom ramen för en gemensam, integrerad organisa- tion som ges ansvar, befogenheter och resurser för uppgiften.
För utformningen av den gemensamma organisationen ställer kom- mittén. upp vissa grundläggande funktionella krav. Organisationen mås- te ha såväl operativ som teknisk kompetens och kapacitet att bedriva en effektiv utveckling av flygledningssystemet. Detta innebär bl. a. att organisationen själv måste ha full teknisk och ekonomisk kontroll över de materiella och personella resurser som erfordras för verksamheten.
Ett annat grundläggande krav är att organisationen måste ha korta och enkla kontakt- och ordervägar, eftersom beslutsprocessen måste vara snabb för att motsvara tjänstens krav på smidig anpassning till skiftande operativa förhållanden. Organisationen måste också ha utvecklingspoten- tial för att möta anspråken från den snabba civila trafikutvecklingen.
En förutsättning för flygtrafiktjänstens effektiva funktion är vidare att dess arbetsuppgifter renodlas och tjänsten avlastas från arbetsmoment av sidoordnad karaktär. Organisatoriska gränsdragningsproblem uppstår därför vid integrationen på grund av att i dagens läge även uppgifter av icke trafikledningsteknisk natur förekommer inom trafiklednings— organisationerna.
Vad luftfartsverket beträffar konstaterar kommittén att behov redan i dag föreligger att organisatoriskt skilja trafikledningen och mark- tjänsten åt. Detta förutsättes ske under alla omständigheter och på- verkar därför inte valet av organisationsform.
2.2.2. Flygtrafiktjänstens yttre organisatoriska ställning
En utgångspunkt för kommittén är, att oavsett vilken organisations- form som väljs skall den civila luftfarten i sista hand bära de kostna- der för flygtrafiktjänst som är hänförliga till civil luftfart. På motsva- rande sätt skall försvaret bära de kostnader som är hänförliga till flyg- trafiktjänst för krigsmaktens behov.
Kommittén har övervägt tre huvudalternativ vad gäller den yttre or- ' ganisationsformen för en integrerad flygtrafiktjänst, nämligen att flyg- trafiktjänsten inordnas i flygvapnets organisation, att den inordnas i
Prop. 1973: 27 19
luftfartsverkets organisation eller att den bryts ut ur såväl flygvapnet som luftfartsverket och får en särskild organisation direkt underställd Kungl. Maj:t. I sammanhanget har kommittén _funnit det nödvändigt att också ta upp luftfartsinspektionens ställning, ansv'ar och befogenhe- ter på flygsäkerhetsområdet.
Som resultat av sina överväganden föreslår en majoritet inom kon - mittén att flygtrafiktjänsten och luftfartsinspektionen sammanförs i en ny självständig myndighet, fl y g 5 ä k e r h e t s v e r k e t, som under- ställs kommunikationsdepartementet.
Flygsäkerhetsverket föreslås få till uppgift att under Kungl. Maj:t ha överinseendet över flygsäkerheten för den civila luftfarten samt att ut- forma och driva all flygtrafiktjänst som ankommer på staten.
Luftfartsverkets uppgift föreslås bli att bl.a. svara för tillstånds- givning och andra luftfartsadministrativa frågor samt att anlägga, driva och förvalta statens civila flygplatser.
Av chefens för flygvapnet nuvarande åligganden utgår ansvaret för flygtrafikledningen inom krigsmakten under fredstid, men i övrigt före- slås inga ändringar.
Flygsäkerhetsverket föreslås ledas av en styrelse och en chef. Che- fen är styrelsens ordförande och styrelsen består därutöver av sex le- damöter som utses av Kungl. Maj:t. Två utses efter förslag av luft- fartsverket, två efter förslag av chefen för flygvapnet och två ledamö- ter utser Kungl. Maj:t särskilt.
Flygsäkerhetsverkets finansiering föreslås bli baserad på principen att verksamheten helt skall bekostas av intressenterna, dvs. luftfartsver— ket, chefen för flygvapnet samt kommunala och enskilda" intressenter. Kostnadsfördelningen mellan civila och militära intressenter bör i fråga om flygtrafiktjänsten anknytas till utnyttjandegradcn för resp. funktio— ner. Flygsäkerhetsverket föreslår Kungl. Maj:t grunder för denna kost- nadsfördelning. Luftfartsinspektionen bör helt bekostas av den civila luftfarten.
Fördelen med den föreslagna organisationsformen anses bl. a. vara att flygsäkerhetsfrågorna ställs under en myndighets totalansvar med därav följande möjligheter till kraftsamling. Det anses också bl.a. vara en fördel att flygsäkerhetsfrågorna kan behandlas avskilda från de eko— nomiska hänsyn som följer med affärsverksformen. Förslaget ger vidare chefen för flygvapnet ett inflytande på flygtrafiktjänstens utformning som svarar mot hans ansvar för flygvapnets tjänstbarhet.
I fråga om luftfartsinspektionen ligger det enligt majorieten inom kommittén närmare till hands att/sammanföra denna med flygtrafik- tjänsten än med den övriga delen av luftfartsverkets verksamhet. In- spektionen och flygtrafiktjänsten har åtskilliga beröringspunkter, som fordrar sammanvägningar och gemensamma bedömningar. Chefen för luftfartsinspektionen förutsätts alltjämt ha självständigt ansvar för frå-
Prop. 1973: 27 " 20
gor om övervakning av den civila luftfartens och dess markanordning- ars tillförlitlighet från flygsäkerhetssynpunkt, tillsyn över efterlevnaden av fastställda säkerhetsnormer samt sådana frågor om undersökningar av luftfartsolyckor, som ankommer på flygsäkerhetsverket. Frågor om den övergripande säkerhetsmålsättningen föreslås ankomma på flyg- säkerhetsverkets styrelse.
Majoriteten inom kommittén bedömer att några administrativa mer- kOStnader av praktisk betydelse inte uppkommer genom att flygtrafik- tjänsten tillsammans med luftfartsinspektionen skiljs ut från luftfarts- verket. Tvärtom torde effektivitetsvinster och kostnadsbesparingar kunna uppnås genom att resp. verk får koncentrera sig på mera renodlade ar-
betsuppgifter. Mot förslaget i vad avser en ny särskild myndig- het — flygsäkerhetsverket —— har vissa ledamö-
ter anfört reservation.
2.2.3. F lygsäkerhetsverkets operativa och tekniska ansvar
Flygsäkerhetsverket skall enligt förslaget ha det op er a tiv a a n- s va ret för all flygtrafiktjänst vid flygplatser förvaltade av luftfarts- verket och chefen för flygvapnet samt vid erforderliga centraler för om- rådeskontroll, terminalkontroll och flygräddningstjänst. I fråga om flyg- trafiktjänst, som utövas vid kommunala eller enskilda flygplatser, före- slås att flygsäkerhetsverket skall ha ansvar för att utfärda normer och bestämmelser för sådan tjänst samt för tillsynen över densamma. Flyg- kontrolltjänst skall endast få utövas av personal anställd i flygsäkerhets- verket. I fråga om AFIS-personal vid kommunala och enskilda flygplat- ser förordar kommittén, att flygsäkerhetsverket ges frihet att träffa avtal med resp. flygplatsägare eller flygplatsnyttjare om personalens anställ- ning.
Den t e k n i s k 9. t j ä n s t e n är starkt integrerad med den operativa funktionen. Den kommande utvecklingen av mer automatiserade flyg- kontrollmetoder innebär att integrationen mellan teknisk och operativ metodik blir allt fullständigare. Flygsäkerhetsverket måste därför kunna bedriva ett systemutvecklingsarbete omfattande hela funktionskedjan na- vigeringshjälpmedel —— flygplanburen utrustning — radarutrustning _ dataöverföring — databehandling — presentationssystem —— flygledare —— trafikavvecklingsmetodik -— flygregler _— flygförare. Kommittén framhåller att med ökande automationsgrad krävs en ömsesidig anpass- ning mellan operativ metodik och tekniska lösningar, vilket förutsätter kontinuerlig kontakt mellan flygledare och tckniker i en operativ miljö. Detta kan inte uppnås om berörda specialister är placerade i skilda verk, eventuellt med olika lokalisering. Kommittén hänvisar i sammanhanget till erfarenheter från USA.
Prop. 1973: 27 21
Övervägande skäl talar enligt kommittén för att den del av radiotek- niska tjänsten för civil luftfart, som i dag utförs av luftfartsradiokontorct inom televerket, överförs till flygsäkerhetsverket. Överföringen bör gälla hela kontoret med det förbehållet att televerket skall föreskriva formerna för besiktning och tillståndsgivning rörande luftfartsradio. Det är Väsent- ligt att anläggningsverksamheten sammanhålls med projekteringen. Flyg- säkerhetsverket bör därför ansvara för och leda anläggningsverksam- heten samt ha möjlighet att anlita tillverkare, televerket eller annan entreprenör på grundval av en bedömning av vad som är rationellt i varje särskilt fall.
Starka skäl talar för att televerkets regionala driftorganisation är väl lämpad att handha drift och underhåll av sådan radioteknisk utrustning för luftfarten, som är utspridd i förhållandevis små enheter över hela landet. Ett gemensamt utnyttjande av televerkets resurser synes ge den bästa personalekonomin och tekniska beredskapen. Ett oavvisligt krav är emellertid att flygsäkerhetsverket under alla förhållanden har det yttersta tekniska ansvaret, eftersom den tekniska utrustningen endast utgör en del av flygtrafiktjänstens totalsystem. Televerket måste därför stå i ett rent entreprcnörsförhållande till flygsäkerhetsverket. För flygtrafiktjänstens större utrustningsenheter föreslås flygsäkerhetsverket ges full frihet att lösa underhållsfrågorna på det sätt som i det enskilda fallet är tekniskt och ekonomiskt mest lämpligt.
I fråga om anläggningar för flygtrafiktjänst vid militära flygplatser bör flygsäkerhetsverkets tekniska ansvar i princip omfatta alla anlägg- ningar, som i fredstid ingår i det integrerade flygledningssystemet eller som utnyttjas av både civil och militär luftfart. Utrustning som är speci- fik för militär flygverksamhet eller som erfordras för krigsfunktion i kommandocentral eller luftförsvarscentral bör kvarligga under chefens för flygvapnet ansvar.
2.2.4. F lygsäkcr/zetsverkets interna organisation
Flygtrafikledningskommittén föreslår att flygsäkerhetsverket organi- seras mcd l 11 f t f a r t sin s p c k t i o n en som en huvudenhet vid si- dan av fyra huvudenheter för flygtrafiktjänsten samt en a (1 m i n i s t r a t i v h u vu d e n h e t. Härutöver bör inrättas en särskild o r g a n i s a t i o n s e n h e t, direkt underställd verksled- ningen, med uppgift att svara för utformningen av den övergripande sä— kerhetsmålsättningen samt den fortlöpande säkerhetsanalysen berörande hela lufttransportsystemet.
Kommittén föreslår inte någon regional organisation. De lokala ATS- organen bör i stället i administrativt avseende väsentligen kunna repliera direkt på centralförvaltningen.
För f l y g t r a fi k tj ä n s t e n föreslås följande huvudenheter, nämligen systemhuvudenheten för systemplanerings- och utvecklings-
Prop. 1973: 27 22
frågor, operativa huvudenheten för central driftledning av den operativa flygtrafiktjänsten och de lokala flygledningsorganen, tekniska huvud- enheten för flygtrafiktjänstens tekniska verksamhet samt flygledarsko— lan för utbildning av flygledningspersonal.
I delbetänkandet ”Utbildning av flygtrafikledningspersonal” föreslog kommittén att flygledarskolan skulle utgöra en självständig enhet med egen styrelse under kommunikationsdepartcmentet. Med kommitténs nu framlagda förslag till integrerad organisation och gemensamt system för flygtrafiktjänsten föreligger inte något skäl för att flygledarskolan ställs utanför denna integrerade organisation. .
Kommittén framlägger dctaljförslag rörande flygsäkerhetsverkets in- terna organisation, med undantag för luftfartsinspektionen vars interna organisation kommittén anser ligga utanför ramen för dess uppdrag. Kommitténs förslag innebär i sina huvuddrag följande.
5 y 5 te m h u v u d e n h e t e n föreslås indelad i. tre enheter, nämli- gen utredningscnheten, utvecklingsenheten och projektenheten.
Den 0 p e r a t i va h u v U (1 e n h e t e n innefattar den centrala driftledningen för de södra och norra flyginformationsrcgionerna, CFIR- Syd och CFIR-Nord. jämte alla ATS-organ inom resp. FIR. Vid sidan av den centrala driftledningen erfordras vissa stabsfunktioner, samlade i två enheter, nämligen driftledningsenheten och allmänna enheten.
Utformningen av den te k n i s k 0. h u v u d e n h e t e n påverkas av de funktioner som ålagts systemhuvudenheten. Vissa tekniska speciali- teter fordrar fortlöpande större insatser inom den tekniska huvudenhe- ten och bör därför avspegla sig i dess interna organisation. Den tekniska huvudenheten föreslås organiserad på fem enheter. En enhet svarar för teknisk samordning med rit— och bcskrivningsfunktion, telekommunika- tionsanläggningur samt ledning av anläggningsverksamhet. En annan enhet svarar .för radar- och presentationssystem med databehandlings- och flygledningsutrustning. En tredje enhet handlägger frågor rörande navigerings-, inflygnings- och landningshjälpmedel. På en fjärde enhet ankommer teknisk utprovnings- och försöksverksamhet samt flygkaii- brering, och på en femte enhet ledning och styrning av drift- och un- derhållsfunktioner, driftuppföljning samt formulering av underhållspo- licy. Inom dessa enheter fördelas den tekniska huvudenhetens arbets- uppgifter rörandc planering, projektering, anskaffning, installation, drift- sättning, drift och kontroll av teknisk utrustning för flygtrafiktjänsten efter funktionella grunder.
Beträffande fl y g 1 e (1 a r s k ola n s interna organisation hänvisar kommittén till det förslag som redan framlagts i utbildningsbetänkan- det. Enligt detta finns inom skolan följande tre huvudfunktioner, näm— ligen ledning och administration, undervisning med metodutveckling och planering samt teknisk drift och utveckling med systemprogramme—
ring.
Prop. 1973: 27 23
Administrativa huvudenheten föreslås indelad i fem enheter, nämligen en juridisk enhet, en personalenhet, en ekonomi- och förvaltningsenhet, en serviceenhet samt en försvarsenhet.
Direkt underställda verksledningen men i administrativt avseende knutna till administrativa huvudenheten bör därjämte finnas en informa- tionsenhet för intern information, presstjänst och bibliotek samt en re- visionsenhet för intern revision och administrativ rationalisering.
2.2.5. Lokaliseringsfrågor
För de två centralerna för områdeskontroll har kommittén föreslagit lokalisering av ACC—Syd till Sturup och ACC-Nord till Luleå. ACC- Syd samlokaliseras därvid med terminalkontrollen Skåne TCC, flygplats- kontrollen för Sturup samt flygledarskolan.
Härigenom kommer några tungt vägande operativa enheter inom flyg- trafiktjänsten att förläggas till Sturup, innefattande förutom operativ per- sonal avancerad teknisk utrustning jämte utbildningsresurser och simu- lator för utbildnings- och utvecklingsändamål. I övrigt kommer den ope- rativa organisationen och de tekniska resurserna att fördelas över landet.
Kommittén anser, att betydande rationaliseringseffekter kan uppnås om även flygtrafiktjänstens centralförvaltning lokaliseras till Sturup. Ut- över vinsterna i fråga om korta kontaktvägar, närhet mellan ledning och dominerande operativa problem samt administrativa förenklingar kan fördelar vinnas i fråga om den operativa personalens utnyttjande. Kom- mittén anser det så betydelsefullt för flygtrafiktjänstens rationella funk- tion och utveckling att en samlokalisering mellan ACC- Syd och centralförvaltningen kommer till stånd, att des— sa från lokaliseringssynpunkt bör betraktas som en odelbar enhet. Kom- mittén förordar därför att denna enhet förläggs till S tu r u p.
Vid ett genomförande av kommitténs förslag att sammanföra flyg— trafiktjänsten och luftfartinspektionen i flygsäkerhetsverket, anser kom- mittén det naturligt och rationellt med hänsyn till de interna kontak- terna att även luftfartsinspektionen förläggs till Sturup.
2.2.6. F lygtrafikens krigsm'ganixation
En huvudprincip vid utarbetandet av kommitténs systemförslag har varit att inte företa några ingrepp som påverkar flygtrafikledningens krigsfunktion. Trafikledningen är i det renodlade krigsfallet en integre- rad del av stridslednings- och luftbevakningssystemet. Varje ändring i detta förblir enligt kommitténs förslag en rent militär angelägenhet. Det förutsätts därför att i princip likartade bestämmelser som i dag skall gäl- la för den nya flygledningsorganisationens överförande till flygvapnet under beredskapstillstånd och krig. För att ombesörja erforderliga krigs- planläggningsuppgifter bör vissa trafikledare, bland dem chefen för flyg- ledningsorganen vid militär flottiljflygplats, ha ställning som reservoffi-
Prop. 1973: 27 24
cerare. Ifrågavarande arbetsuppgifter kan då åläggas dessa antingen ge- nom tillfällig inkallelse eller som ett led i det dagliga arbetet enligt ar— betsordning.
2.3 Personalbehov m.m.
Kommittén anför synpunkter på de nuvarande trafikledningsorgani- sationernas personalproblcm och på vissa för flygledaryrket specifika förhållanden, som har att göra med arbetsbelastningen och utnyttjnings- graden beträffande den operativa personalen. Kommitténs bedömningar har resulterat i en p 1 a n e r i n g s 11 o r m för den operativa flygled- ningspersonalens utnyttjande med hänsyn tagen till erforderlig tid för bl. a. systematiskt bedriven vidareutbildning och för personalens aktiva engagemang i utvecklingsarbeten. Genom sådan pcrsonalplancring kan den centrala förvaltningens personalbehov i motsvarande mån hållas nere.
Oavsett vilken pensionsålder som avtalas för operativa flygledare har man att räkna med en successiv nedtrappning av flygledarens b eh ö— r i gh e t 5 n iv å med stigande ålder. Denna nedtrappning torde bli i hög grad individuell men kan förväntas bli aktuell i åldersintervallct 50—55 år, för hårt belastade arbetspositioner eventuellt redan vid 45 års ålder. Den långsiktiga målsättningen måste vara att i möjlig mån eliminera de faktorer i yrket som medför tidig behörighetsförlust. Detta är dels en teknisk fråga beträffande flygledningsutrustningcn och dess anpassning till människan, dels en arbetsmcdicinsk och personaladmini- strativ fråga. Det har emellertid visat sig, att det kommer att finnas ett betydande antal flygledarbefattningar som lämpar sig väl för beman- ning med äldre personal även upp till den nuvarande civila pensions- åldern 60 år. Antalet sådana befattningar blir tillräckligt stort för att hela den aktuella åldersgruppen 50—60 år skall kunna tillförsäkras ar- betsuppgifter där dess yrkeskunskap kan tillgodogöras.
Flygsäkerhetsverkets totala personalbehov år 1980 — exkl. luft- fartsinspektionen som inte detaljutretts — beräknas till ca 1 400 perso- ncr varav ca 840 flygledare och 275 flygledarassistenter. Personalkate- gorin trafikledarbiträden utgår ur organisationen.
Som underlag för långsiktig dimensionering av flygledarskolan har även personalbehovet år 1990 uppskattats. Antalet flygledare uppskattas då till ca 1 100 och antalet flygledarassistentcr till ca 330. På grundval av beräkningarna finner kommittén. att flygledarskolan måste dimensio- neras för en examination av minst 85 flygledare och 40 assistenter per år. Helst bör kapaciteten under de första fyra åren pressas till 100 flyg— ledare per år. Problemen med att i rådande svåra personalsituation re- krytera tillräckligt många kvalificerade lärare/flygledare gör det emel- lertid troligt att. en examination av 85 flygledare per år är vad som högst kan uppnås.
Prop. 1973: 27 25
2.4 Kostnader
Redovisningen av de ekonomiska konsekvenserna av flygtrafikled- ningskommitténs förslag omfattar de kostnader som hänför sig till flyg- trafiktjänsten.
Den integrerade flygtrafiktjänstens sammanlagda investeringsbehov under tidsperioden 1971—1980 kommer att uppgå till omkring 380 milj. kr. i 1970 års prisläge, eller ca 38 milj. kr. per år. De årliga investering- arna enligt luftfartsverkets och flygvapnets planer för första hälften av 1970-talet uppgår sammanlagt till ca 41 milj. kr. per år. Kommitténs förslag innebär alltså inte någon ökning av den genomsnittliga årliga investeringsvolymen.
De årliga driftkostnaderna, inkl. kapitaltjänstkostnader, för den inte- grerade flygtrafiktjänsten år 1980 efter fullföljd systemuppbyggnad be- räknas till ca 189 milj. kr. per år i 1970 års löne- och prisläge. Enligt en av kommittén använd fördelningsprincip bör av driftkostnaderna 116 milj. kr. per år hänföras till civil luftfart och 73 milj. kr. per år till militär luftfart.
Den militära luftfarten får vidkännas en kostnadsökning för flygtra- fiktjänsten som i förhållande till utgångsläget budgetåret 1969/70 (44 milj. kr.) uppgår till ca 29 milj. kr. per år. l—lärav är emellertid en ök- ning av ca 15 milj. kr. per år föranledd av beslut som redan är fattade av chefen för flygvapnet. Återstående kostnadsökning på ca 14 milj. kr. per år är det pris som måste betalas för att det militära flygets luftrumsbehov skall kunna tillgodoses under smidig samordning med den expanderande civila luftfarten.
För den civila. luftfarten innebär de årliga driftkostnaderna en ökning från nuläget (68 milj. kr.) med 48 milj. kr. eller med ca 71 %. Samtidigt ökar emellertid det totala antalet civila flygningar med ca 80 % i fråga om linje- och charterflyg och ca 95 % i fråga om allmänflyg. Antalet IFR- flygningar beräknas öka med omkring 170 %.
Härav framgår att kommitténs förslag bör kunna genomföras utan ökad kostnad för flygtrafiktjänsten räknad per totalt antal civila flyg- ningar år 1980 jämfört med år 1970 i konstant prisläge. Räknad per antal 'lFR-flygningar blir kostnaden väsentligt lägre. Att trots detta en kraftig höjning av servicenivå och säkerhetsstandard kan erbjudas får ses som en följd av det förbättrade utnyttjande av de samlade civila och militära resurserna som förslaget innebär.
Under 1980-talet torde emellertid förslagets ekonomiska fördelar bli än mer påtagliga. Genom högre utnyttjningsgrad för gjorda investeringar, ökad automationsgrad genom successiv programutveckling samt genom att flygledningsbemanningen på många flygplatser inte behöver ökas i samma proportion som trafiken tillväxer kan nämligen flygtrafiktjänstens kostnader per totalt antal flygningar under 1980-talet väntas sjunka.
Prop. 1973: 27 26
2.5. Förslagets genomförande
På grund av de funktionella och organisatoriska brister samt övriga problem, som föreligger inom nuvarande flygtrafikledningsorganisatio- ner, är det enligt kommitténs mening angeläget att principbeslut om flygtrafiktjänstens framtida organisation och systemmässiga utformning fattas skyndsamt och att genomförandet påbörjas så snart det är prak- tiskt möjligt. Kommittén erinrar i detta sammanhang om att planerings- och uppbyggnadstiden för det nya systemet torde uppgå till inemot ett tiotal år. Samtidigt finns vissa tidsmässiga bindningar i nuvarande system.
Det är angeläget. att ett principiellt ställningstagande till kommitténs förslag, däri inbegripet lokaliseringsfrågorna, snarast kan föreligga som vägledning i myndighetemas aktuella investeringsfrågor. Samordningen av de civila och militära investeringsplanerna inför övergången till ett integrerat system är också av största betydelse. Kommittén föreslår därför att en särskild d e l e g a t io n för systemplanering och samord- ning mellan luftfartsverket, flygvapnet, televerket och försvarets mate- rielverk inrättas temporärt i avvaktan på att beslut om den framtida organisationen fattas och denna hunnit träda i funktion.
2.6. Reservation
Reservation har, såsom nämnts, avgetts av två av kommitténs leda- möter. Dessa delar övriga ledamöters uppfattning i fråga om behovet av integration av nuvarande civila och militära trafikledningsorganisatio- ner liksom i fråga om de grundläggande funktionella och operationella krav som måste ställas på en sådan organisation. Däremot har reservan- terna en avvikande uppfattning när det gäller de yttre organisatoriska formerna för det integrerade trafikledningsorganet.
En inordning under luftfartsverket av den framtida integrerade flygtrafiktjänsten är den mest naturliga lösningen, bl.a. med hänsyn till den väntade alltmer accentue- rade civila trafikdominansen. Reservanterna framhåller att det inte minst från trafikpolitisk synpunkt är självklart att samtliga civila luftfartsfrå- gor även framgent bör så långt möjligt handläggas inom samma orga- nisatoriska ram för att erforderliga totalbedömningar och sammanväg- ningar av påkallade insatser skall kunna göras på myndighetsplanet. l—lärför talar även hänsynen till verkets kunder — dvs. i första hand flygtrafikföretagen — som knappast kan vara betjänta av att ansvaret för de civila luftfartsfrågorna delas upp på flera myndigheter. För flyg- vapnets del finns inte några motsvarande skäl som behöver övervägas i sammanhanget. Flygvapnets ställning liknar i realiteten mera den som flygtrafikförctagen intar _— även om beredskaps- och försvarssynpunk- terna gör att flygvapnet har naturliga och berättigade krav på att få vissa av sina önskemål tillgodosedda framför flygtrafikföretagen.
Prop. 1973: 27 27
Inom luftfartsverket bör en särskild huvudenhet för flygtrafik- tjänsten, skild från övriga flygplatsdriftfrågor, tillskapas. En sådan om- läggning ger en naturlig plattform för uppbyggnaden av en fram- tida integrerad flygtrafiktjänstorganisation. Ett första steg bör vara sammanslagning av luftfartsverkets och flygvapnets nuvarande re— surser för flygtrafikledning. Inom ramen för den basorganisationen måste systemutvecklings-, planerings- och personalfunktionerna priori— teras och den inre organisationen i övrigt ges i princip samma utform- ning som skisserats i betänkandet för det föreslagna flygsäkerhetsver- ket.
Problemet med att skapa garantier för att en rimlig balans upprätt- hålls mellan de civila och de militära kraven inom den nya organisa- tionen är, enligt reservanterna, väsentligen en fråga om hur målsätt- ningen och övriga riktlinjer för verksamheten utformas. Detta kan praktiskt ske så att i luftfartsverkets instruktion skrivs in en skyldighet för verket att ta fram den långsiktiga målsättningen och riktlinjerna för flygtrafiktjänsten efter samråd med chefen för flygvapnet. Grun- derna för dessa riktlinjer, som bör innefatta föreskrifter om bl. a. hur avvägningarna mellan de civila och militära intressena skall ske, bör fastställas av Kungl. Maj:t. Riktlinjerna bör vara så konkreta att de kan bilda underlag för en intern arbetsordning för flygtrafiktjänsten där en ytterligare precisering sker av skyldigheter, ansvar och be- fogenhcter.
Vidare föreslår reservanterna att i instruktionen för luftfartsverket föreskrivs att en av ledamöterna i styrelsen för verket skall represente- ra chefen för flygvapnet. Dessutom bör förutsättas att styrelsen inte får besluta i fråga som rör flygtrafiktjänsten utan att denne är närvarande.
Reservanterna tar särskilt upp frågan om luftfartsinspektionens ställ- ning och framhåller, att oavsett vilket organisationsalternativ som väljs för flygtrafiktjänsten, inspektionen bör bibehållas under luftfarts- verket. Målsättningen för luftfartsinspektionen torde dock bättre be- höva klarläggas och befogenheterna utökas. De ökade befogenheter som behövs gäller främst inflytandet över de personella och materiella resurserna i verksamheten. Både flygtrafiktjänsten och luftfartsinspek- tionen bör i dessa avseenden betraktas som prioriterade områden för vilka verksledningen inom ramen för den fastlagda målsättningen mås- te känna ett särskilt ansvar. Genom att chefen för luftfartsinspektionen på lämpligt sätt tillförsäkras de befogenheter på myndighetsnivå som behövs för att han skall ha reella möjligheter att bära det ansvar som statsmakterna lagt på honom skapas även garantier för att luftfartsin- spektionen kan bedriva sin verksamhet avskild från verkets mera eko- nomiska hänsynstaganden.
I fråga om den geografiska lokaliseringen av flygtrafiktjänstens centrala funktioner delar reservanterna den uppfattning kommitténs övriga
Prop. 1973: 27 28
ledamöter hävdat. Även om dessa funktioner byggs upp inom ramen för luftfartsverkets organisation talar övervägande skäl för att den centrala instansen inom flygtrafiktjänsten lokaliseras till Sturup. Luft- fartsinspektionen bör dock förläggas tillsammans med övriga centrala enheter inom verket till Norrköping, dit statsmakterna beslutat att luft- fartsverket skall flytta. Härför talar framför allt att en mycket stor del _ f.n. huvudparten — av inspektionens verksamhet hänför sig till andra områden än flygtrafiktjänsten.
Reservantema berör också frågan om flygledarskolans framtid och finner det naturligt att på sikt räkna med en inordning av skolan under den myndighet som har ansvaret för de funktioner som utbild- ningen vid skolan syftar att ge kompetens för. Reservanterna fram- håller dock att det kan ligga en fördel i och torde allmänt sett inte vara förenat med några olägenheter att även på sikt bibehålla skolan som ett självständigt organ i enlighet med statsmakternas ställnings- tagande till kommitténs tidigare förslag.
3. Remissyttranden
Flygtrafikledningskommitténs förslag till t r & f i k l c d n i n g 5- system grundar sig på redovisade förutsättningar i fråga om bl.a. trafikutveckling och säkerhetsmålsättning.
Bedömningarna om t r a f i k utv e e kl i n g e n berörs endast av några remissinstanser. I fråga om den civila trafikens utveckling an— sluter sig luftfartsverker, SAS/LIN och Svensk pilot-förening i stort till kommitténs bedömningar. Luftfartsverket framhåller dock att den fak- tiska utvecklingen kan komma att påverkas av pågående utredningar i fråga om flygplatstaxans struktur. Detta torde dock endast komma att påverka tidsschemat för genomförandet av den erforderliga system- förändringen. Svensk pilotförening finner det osannolikt att antalet privatflygplan —— mot bakgrund av de ökade kostnader som drabbar privatflyget vid förutsatt ökad användning av trafikledningens tjänster — kommer att öka i av kommittén antagen omfattning.
Överbefälhavaren menar att de senaste årens konjunkturavmattning kan leda till en långsammare utvecklingstakt än den prognoserade.
I fråga om den militära trafikens utveckling finner överbefälhararen att den tekniska och ekonomiska utvecklingen torde komma att med- föra en betydligt större reduktion av antalet enheter än den kommittén använt som underlag för sina beräkningar. Kommande försvarsbeslut och därav föranledd minskning av flygvapnets organisation kan kom- ma att minska behovet av luftrum, vilket dock motverkas — förutom av den tekniska utvecklingen — av ökat krav på ytterligare effekti-
Prop. 1973: 27 29
visering av utbildningen. Även luftfartsverket antar att kommitténs prognoser för den militära flygtrafikutvecklingen är för höga.
Kommitténs formulering av målsättningen i fråga om så kerhets nivå som bör eftersträvas tas upp av flera remissin— stanser.
Luftfartsverket har invändningar mot kommitténs val av säkerhets— mått. Målet för säkerheten bör formuleras med utgångspunkt i abso- luta förluster i människoliv och inte —— som kommittén gjort —— med utgångspunkt i relationstal mellan antal haverier med dödlig utgång och totala antalet flygtimmar. Verket anser att man som primärt mål bör ha att så långt möjligt förhindra en ökning av antalet haverier med dödlig utgång och antalet dödade passagerare och besättningsmedlem— mar.
Även chefen för luftfartsinspektimzen anser att målet för säkerheten bör formuleras med utgångspunkt i absoluta förluster i människoliv. Man bör därvid nära ansluta sig till uttalade mål för den internationella luftfarten. Kommitténs slutsats om säkerhetsmålet motsvarar vad som inom ICAO uttalats i frågan. Säkerhetsmålet uppnås med ett aktivt och väl avvägt genomförande av ICAO:s standards och rekommenda- tioner.
Beträffande de säkerhetsmål för olika slag av civil luftfart som kommittén ställt upp konstaterar Svensk pilotförening sig vara överens i stort vad gäller säkerhetsmålsättningen för linjeluftfarten. Chefen för qutfartsinspektionen och statskontoret ansluter sig till kommitténs upp— fattning att säkerhetsnivån för den kommersiella delen av allmänflyget bör vara jämförbar med inrikes linjefart. Allmänt uttalar statskontoret, att det är angeläget att skillnaderna mellan de olika grenarnas risknivå i möjlig mån utjämnas.
Kommitténs uttalande att i fråga om privatflyget flygsäkerheten i mycket stor utsträckning är en fråga om pilotutbildning delas av chefen för luftfartsinspektionen, som i sammanhanget redovisar vilka åtgärder härvidlag som vidtagits under åren.
KSAK/FSF anser att kommittén bedömt allmänflyget i alltför grova drag med tanke på att det icke är homogent sammansatt. Kommittén har därmed kommit till slutsatser som vilar på osäker grund.
Vad gäller flygtrafikledningssystemets roll i säkerhetssammanhanget påpekar luftfartsverket att man vid avväganden och bedömanden rö- rande flygsäkerheten inte får ensidigt betrakta endast flygtrafikled- ningens problem utan även måste ha i minnet att det finns andra lika viktiga faktorer, såsom befälhavareansvar, materielstandard och mark— tjänst. Liknande synpunkter framför även statskontoret. SAS/LIN fram— håller att den totala risknivån inom luftfarten inte bör sammanblandas med riskerna inom flygtrafikledningen. Att använda den totala risk- nivån som norm för flygtrafikledningssystemet är att acceptera en allt— för låg flygsäkerhet på lägre flygnivåer.
Prop. 1973: 27 30
SPAF saknar en klart uttalad målsättning för den flygsäkerhet man önskar uppnå. En sådan målsättning krävs för att undvika överdimen— sionering av en del åtgärder på bekostnad av andra.
Kommunförbundet vidgar Säkerhetsfrågan att omfatta alla trafik- grenarna och framhåller att samhällets säkerhetsmålsättning bör i stort vara densamma beträffande luftfart, vägtrafik och sjöfart.
Kommitténs förslag till begreppsdefinitioner och ny te r rn in 0 l 0 g i tillstyrks av luftfartsverket. Däremot anser SAS/LIN och Svensk pilotförening att inom ICAO vedertagna och av personalen inom flygets verksamhetsområde välkända begrepp och termer som ATS, MET, SAR etc. även i fortsättningen bör behållas. Överbefäl- havaren föreslår att begreppet ”flyginformationstjänst” också innefattar ”AIS”.
I fråga om flygtrafiktjänstens uppgifter och mål- sättning har kommittén inte funnit skäl att föreslå ändring av flygtrafiktjänstens hittillsvarande kollisionsavvärjande uppgift och all- männa målsättning men framhållit att det ökade trafikflödet och dettas organisation blivit en allt centralare uppgift. Synpunkten föranleder endast ett fåtal kommentarer. Chefen för luftfartsinspektionen uttalar att den allmänna målsättningen sammanfaller med vad som återspeglas i ICAO:s standardbestämmelser och rekommendationer samt IATAzs uttalade policy. Viss vaksamhet måste emellertid iakttas inför det steg— rade kravet på regularitet och effektivitet, vilket vid okritiskt tillmötes- gående kan ha negativ effekt på säkerheten.
SAS/LIN och Svensk pilotförening delar också kommitténs allmänna synpunkter men framhåller, att den kollisionsavvärjande uppgiften måste prioriteras.
Kommitténs bedömning av den framtida trafikproblematiken med dess intima sammanvävnad av civil och militär trafik leder den fram till slutsatsen att en funktionell integration av civil och militär områdeskontrolltjänst är nödvändig. Flertalet remissinstanser som berör frågan är eniga häri, nämligen överbefälhavaren, luftfarts- verket, chefen för luftfartsinspektionen, statskontoret, riksrevisionsver- ket, SAS/LIN och SACO.
Luftfartsverket framhåller att möjligheterna att bedriva civil och militär flygverksamhet i skilda luftrum allt mer begränsas av flyg- trafikens allmänna ökning, de allt större, tyngre och snabbare flyg- planens större behov av manöverutrymme samt den ökade geografiska spridningen av det civila flyglinjenätet. Förhållandena accentuerar behovet av ökat samarbete och samordning i operativt hänseende mellan de civila och militära trafik]edningsorganisationerna. Kommit- téns förslag till en gemensam trafikledningsorganisation för civil och militär flygtrafik torde utgöra en nödvändig förutsättning för att inte det civila och militära flygets utveckling skall bromsas eller säker-
Prop. 1973: 27 31
heten eftersättas. Internationellt pågår en utveckling i samma riktning som kommittén anvisar, innebärande i allt flera länder integrering av civil och militär flygtrafikledning. Luftfartsverket erinrar i sam— manhanget om den nya gemensamma civil/militära skolan för utbild— ning av flygtrafikledare som kommer att ge personalen en likartad grundutbildning. Om samtliga trafikledningsorgan enligt kommitténs förslag inordnas under en gemensam operativ ledning kommer även den praktiska utövningen av tjänsten att likformas. Luftfartsverket anser detta vara av stort värde.
Chefen för luftfartsinspektionen framhåller, att det nuvarande flyg— trafikledningssystemet inte i framtiden kan lösa sina uppgifter mcd godtagbar säkerhet. En genomgripande reorganisation är därför nöd— vändig. Uppdelningen på ett militärt och ett civilt system kräver konti— nuerlig information, samråd och koordinering. Då en ökande trafik— volym medför en motsvarande ökning av sådan samverkan är det na— turligt och följdriktigt att en reorganisation skall sikta till ett totalt integrerat flygtrafikledningssystem.
SAS/LIN uttalar att det inte råder något tvivel om att trafikproble— matiken i framtiden endast kan lösas genom en fullständig och funk— tionell integrering av civila och militära flygtrafikledningsorgan.
Statskontoret, som också tillstyrker förslaget till samordning, fram— håller att denna samordning så långt som möjligt bör genomföras oberoende av hur den yttre organisationen av flygtrafiktjänsten kan komma att lösas.
Enligt kommittén kan de framtida trafikproblemen — vad avser luftrumsorganisationen — lösas endast genom införande av ett y t— täckande kontrollsystem, som på lång sikt bör avse hela landet men som för perioden fram till ungefär mitten av 1980-talet kan begränsas till landets södra och mellersta del. Under denna tid får luft— rummet i norra Sverige organiseras enligt luftledsmodell.
Till förslaget att införa ett yttäckande kontrollsystem i södra Sve— rige ansluter sig överbefälhavaren, försvarets materielverk, luftfartsver— ket, chefen för luftfartsinspektionen, Svenska kommunförbundet, SAS/ LIN, Svensk pilotförening, Svenska flygtrafikledareföreningen och KSAK/FSF . Överbefälhavaren menar att föreslaget kontrollsystem ökar flygsäkerheten och möjliggör ökad kapacitet .och flexibilitet. Chefen för luftfartsinspektionen bedömer principlösningen, om den fortlöpande byggs upp och utvecklas, i tekniskt hänseende utgöra grunden för en godtagbar säkerhet. Luftfartsverket uttalar i samman— hanget att huvuddragen i förslaget torde motsvara den standard som redan genomförts eller är planerad inom de mera utvecklade områdena i världen.
Försvarets rationaliseringsinstitut ansluter sig till förslaget men mera på sikt eftersom enligt institutet en i princip ledbunden luftrumsorga—
Prop. 1973: 27 32
nisation under åtminstone viss tid framöver torde ge godtagbara flyg— säkerhetsförhållanden.
Samtliga de remissinstanser som ansluter sig till principen om ett yt— täckande system _— och av vilka några också uttryckligen förklarat sig inget ha att erinra mot föreslaget system för luftrummet i norra Sverige — med undantag av försvarets materielverk har invändningar mot den närmare utformning kommittén gett systemet. I några fall sker också tillstyrkan under uttryckligt förbehåll om vissa ändringar i förslaget. Invändningarna mot förslaget avser det o p e r a tiv a u t 11 y t tj a n- det. främst möjligheterna att flyga enligt visuell-flygreglerna (VFR) i kontrollerat luftrum och valda luftrumsgränser.
Luftfartsverket, chefen för luftfartsinspektionen, SAS/LIN och Svensk pilotförening uttalar som bakgrund för sin kritik allmänna syn- punkter på kommitténs avvägning mellan olika intressentönskemål.
Chefen för luftfartsinspektionen kan inte ansluta sig till kommitténs huvudtema i de grundläggande principerna — flexibiliteten _ för luftrummets utnyttjande. Huvudtemat måste i stället vara säkerhet, också med avseende på olika verksamheters inbördes influens. En viss särbehandling av de olika trafikslagen är därför nödvändig. Kravet på flexibilitet samt en strävan att tillgodose de olika trafikanternas intres- sekrav har i alltför hög grad varit styrande vid utformningen av syste— met.
SAS/LIN anser att kommitténs strävan att finna lösningar som inte innebär att någon intressent måste ge avkall på väsentliga intressen i fråga om tillgång till luftrum, rörelsefrihet samt effektivitet i verksam- heten, är' helt oförenlig med den ekonomiska ramen för luftrums— organisation och flygtrafikledningstjänst. En prioritering av vissa ge- nerellt mera betydande intressentgrupper är enligt företagen en ofrån- komlig och nödvändig förutsättning för realistiska lösningar.
Svensk pilotförening framhåller, att om en önskvärd säkerhetsnivå skall uppnås — inom rimliga ekonomiska ramar -— måste en priori- tering till den kommersiella flygtrafikens förmån oundgängligen ske.
Luftfartsverket menar, att en slutlig avvägning mellan olika intres- sentönskemål inte kan ske utan en närmare analys av kostnadsfördel- ningen mellan de olika intressenterna. Det är inte uteslutet att intres- senterna, efter att ha närmare övervägt konsekvenserna i ekonomiskt hänseende, kan komma att modifiera sina egna önskemål om sådan service, som inte får anses vara obligatorisk i säkerhetsavseende.
Kommitténs förslag att tillåta V P R - t r af i k inom kontrollerat luftrum upp till flygnivå 85 och k 0 n t r 0 l l e r a (1 V P R upp till flygnivå 200 godtas inte av luftfartsverket, chefen för luftfartsinspek- tionen, SAS/LIN, Svensk pilotförening och Svensk flygtrafikledareför- ening. _
Luftfartsverket anser att — mot bakgrund av den högre riskfaktorn
Prop. 1973: 27 33
inom allmänflyget — allmänflygets säkerhetsutveckling noga måste följas upp och dess tillförlitlighet i fråga om säkerhet i skilda avseen- den avsevärt förbättras, innan allmänflyget kan ges tillträde till kon- trollerat luftrum i större omfattning eller på lindrigare villkor än som' gällt hittills. Risk kan i annat fall uppkomma, att säkerheten för övriga trafikanter kan komma att påverkas i oförmånlig riktning.
Chefen för luftfartsinspektionen framhåller att ”se och bli sedd”- principen inte är möjlig att tillämpa med tillfredsställande säkerhet i ett flygkontrollsystem. De moderna trafikflygplanen ger besättningen mycket begränsade synfält, speciellt under stig- och sjunkfaserna, vilka dessutom ofta sammanfaller med stor aktivitet i förarrummet med radiokommunikation, läsning av checklista, omställning av navige- ringshjälpmedel etc. Utredningar av tillbud inom landet och av kol— lisioner, som inträffat utanför Sverige, har belyst dessa förhållanden. Vad gäller eventuell CVFR-trafik — som i den utformning kommittén föreslagit ansluter till ICAO-rekommendationer — finner chefen för luftfartsinspektionen att det i vissa fall kan vara nödvändigt att avvika från ett enhetligt internationellt systern. Förutsättningarna att med till- fredsställande sannolikhet kunna genomföra distansflygningar enligt VFR i höjdskiktet upp till 6 000 m varierar starkt i de olika geografiska regionerna i världen. Väderförhållandena i vårt land är sådana att distansflygningar enligt VFR blir svåra att genomföra planenligt. Kon- sekvensen blir att flygtrafikledningen ofta måste omklarera dessa flyg— ningar, mestadels med kort varsel. Härtill kommer att en särskild ar- betsgrupp under luftfartsverkets ledning f.n. arbetar med frågan om CVFR. Resultatet av gruppens arbete bör avvaktas innan några beslut fattas rörande denna typ av flygning.
Liknande synpunkter på ”se och bli sedd”-principens begränsningar anförs av de tre övriga instanser som inte kan godta kommitténs förslag i detta avseende.
Överbefälhavaren redogör för krigsmaktens speciella problem i ett flygkontrollsystem enligt kommitténs förslag. Krigsmakten har så- lunda behov av övningsutrymme inom rimligt avstånd från flygbasema även på låg höjd samt behov av att kunna genomföra tillämpnings- övningar i för luftförsvaret geografiskt aktuella områden. Dessa spe- ciella luftrumsbehov bedöms dock kunna tillgodoses genom en nog- grann planering och genom viss anpassning i systemutbyggnaden. Överbefälhavaren framhåller vidare att för sådan militär verksamhet som är betingad av olika bcredskapsnivåer före allmän mobilisering måste gälla företrädesrätt i luftrummet.
KSAK/FSF framhåller att en förutsättning för deras anslutning till föreslaget yttäckande system är att tillräckligt med okontrollerat luftrum återstår för fallskärrnssport och segelflyg. Nivån 4500 fot räcker inte. Endast en del av den grundläggande utbildningen i fall-
3 Riksdagen 1973. ] saml. Nr 27
Prop. 1973: 27 34
skärmshoppning och segelflyg kan bedrivas under denna nivå men inte fortsatt utbildning, sträckflygningar, tävlingar och märkesprov. KSAK/ FSF föreslår en modifierad luftrumsmodell enligt vilken bl.a. kon- trollområdets undersida höjs till flygnivå 85 och segelflygplan ges möjlighet att få utföra kontrollerad IFR över flygnivå 85 utan trans- ponder.
SPAF har genom överslagsvisa beräkningar ansett sig kunna konsta- tera att det föreslagna systemet är behäftat med betydande överkapa- citet. Detta bör enligt föreningen göra det möjligt att t. v. behålla möj- ligheten till fri VFR-flygning utanför luftlederna upp till flygnivå 200.
Riksidrottsförbundet stöder KSAK/FSF synpunkt att det framtida luftrummet bör så utformas, att flygsporten får erforderligt utrymme för sin verksamhet.
Det av kommittén föreslagna systemet bygger bl. a. på förutsättning om tillgång till sekundärradar med individuell identitets— och höjdrap- portering. I sin tur medför detta krav på transponderutrustning ombord iflygplanen. Kravet på sekundärradartransponder tas upp i flera remissvar. Överbefälhavaren tillstyrker uttryckligen förslaget men anför synpunkter på genomförandetidpunkten. Luftfartsverket be- tonar att sekundärradar- och transponderkraven är en förutsättning för att åstadkomma sådan automation i trafikledningsfunktionerna att utvecklingens krav skall kunna mötas.
Chefen. för luftfartsinspektionen delar uppfattningen att flygkontroll- systemet väsentligen bör vara baserat på sekundärradar men uttalar farhågor beträffande driftsäkerheten hos sådana transponders som skul- le användas av den privata delen av allmänflyget enligt kommitténs för- slag. Ett bortfall av transponderfunktionen kan skapa särskilda svårig- heter för trafikledningen vid övervakning av den okontrollerade luft- farten i skiktet mellan 4 500 fot och flygnivå 85.
Svensk pilotförening varnar för en alltför stor tilltro till framtida bruk av transponders. I USA har man i vissa tättrafikerade områden inte kunnat läsa sina bildskärmar med transponderkoder på grund av mångfalden informationer. Från Västtyskland har liknande svårigheter rapporterats.
SPAF framhåller att transponderna redan idag medför förbättrad service och ökad säkerhet, varför benägenheten att skaffa transponder är relativt stor inom den del av allmänflyget som bedrivs huvudsak- ligen enligt instrumentflygreglema. SPAF anser emellertid att allmän- flyget inte bör tvingas till anskaffning av transponder vid flygning utanför luftlederna. SPAF framför i sammanhanget vissa alternativ som bygger på den av kommittén föreslagna förbättrade informations- tjänsten för luftfarten.
Enligt KSAK/FSF uppfattning blir utrustningskraven för motorflyg- plan i det framtida systemet inte alltför svåra att klara, om bara en
Prop. 1973: 27 35
tillräcklig övergångstid garanteras, samt om onödigt hårt ställda krav undviks.
SPAF och KSAK/FSF tar upp segelflygets problem. SPAF fram- håller att obligatorisk transponderutrustning över flygnivå 45 i södra Sverige skulle innebära ett dråpslag mot segelflyget. Förslaget innebär en minskad flexibilitet i luftrumsanvändningen. Kravet på transponder i segelflygplan kan enligt KSAK/FSF av kostnadsskäl inte accepteras.
Vad kommittén anför beträffande fly g 1 e d ning s tj ä n ste n s 0 r g a n i s a t i o n föranleder endast ett fåtal kommentarer.
Kommittén har redovisat en p 1 a n e r i n g 5 n o r m för inrättande av flygledningsorgan vid flygplats. Luftfartsverket tillstyrker förslaget men framhåller att de praktiska erfarenheterna får visa vilket till- vägagångssätt som bör användas.
Indelningen av landet i flyginformationsregioner och lokalisering av kontrollcentralerna berörs av luft- fartsverket, chefen för luftfartsinspektionen och SAS/LIN . Samtliga finner att frågorna inte är tillfredsställande klarlagda och önskar ytter- ligare utredning. Chefen för luftfartsinspektionen och SAS/LIN anser skäl tala för att organisera landet i en flyginformationsregion, vilket SAS/LIN i så fall menar bör kunna ske genom bibehållande och ut- byggnad av nuvarande kontrolleentral på Arlanda.
Luftfartsverket framhåller att erforderlig mark finns på Arlanda och att några tekniska hinder mot en sådan förläggning inte heller förelig- ger. Frågan är dock komplicerad och behöver utredas ytterligare. En sådan utredning bör också omfatta alternativet att förlägga kontroll- centralen — alternativt den av kommittén föreslagna för södra Sverige eller en gemensam för hela landet — till Norrköping dit verkets centrala förvaltning enligt statsmakternas beslut skall förläggas. De nackdelar kommittén anför mot förläggning till Norrköping — dyrare och sämre flygoperativ miljö — får vägas mot de av kommittén starkt betonade fördelarna av en samlokalisering av kontrollcentralen med flygtrafiktjänstens centrala funktion.
Vad gäller organisationen i stort vill SAS/LIN enträget rekommende- ra, att möjligheterna till en eventuell samordning inom Norden blir före- mål för en särskild utredning.
Luftfartsverket anmäler att man undersökt olika alternativ för sam- lokalisering av terminalkontroll för Malmö och områdeskontroll för södra Sverige med flygkontrolltjänsten i Köpenhamnsområdet. Alter- nativen visar sig dyrare än kommitténs förslag, vartill kommer nack- delar ur teknisk, personell och beredskapsmässig synvinkel.
En rad remissinstanser anför principiella och/eller mera detaljerade synpunkter på kommitténs förslag till a r b e t 5 m e to d i k, b e m a n- ning, utrustnings- och lokalbehov. Bland de frågor som tas upp kan bl. a. nämnas luftrumsplaneringsfunktionen i områdes-
Prop. 1973: 27 36
kontrollcentralen, som överbefälhavaren, försvarets materielverk och luftfartsverket anser bör prövas genom spel och övningar innan slut- lig ställning tas. SMHI anför kritiska synpunkter på vissa förslag vad avser den meteorologiska tjänsten.
Kommitténs förslag beträffande inrättande av s. k. A I S - o r g a n anser överbefälhavaren och SAS/LIN vara acceptabla. SAS/LIN anser att den försöksverksamhet som pågår i vissa europeiska stater med lagring av AIS-informationer i datorer bör studeras. Försvarets mate- rielverk påpekar nödvändigheten att samordna den systemtekniska ut- formningen av AIS med flygvädertjänst, bl. a. beträffande informations- överföring. Svensk flygtrafikledareförening anser det nödvändigt att AIS-organ inrättas vid militära flygplatser med flygledning.
Kommittén lämnar vissa förslag beträffande f l y g r ä d d n in g 5- tj ä n sten. Överbefälhavaren och sjöräddningsutredningen har inget .- att erinra mot förslaget. Försvarets rationaliseringsinstitut framhåller att konsekvenserna för flygvapnet i personal- och kostnadshänscende av flyttningen av Cefyl till de två flygräddningscentralcrna inte redo- visats. Kommittén har inte heller redogjort för hur beställning av rädd- ningshelikopter skall ske eller hur uppkomna kostnader skall fördelas. Institutet anser att konsekvenserna av att överföra ansvaret för flyg- räddningstjänsten inte tillräckligt belysts. Innan slutlig ställning tas bör behovet av flyginsatser i framtiden för all räddningsverksamhet utre- das.
Televerket förutsätter att förslaget inte kommer att ändra det nuva— rande samarbetet i fråga om sjöräddningsarbetet mellan kuststationerna och Cefyl på annat sätt än att det blir två centraler i stället för en.
Svenska kommunförbundet framhåller att ansvaret för planläggning- en samt ledningen vid räddningsingripanden bör tillkomma kommunens brandchef. Flygräddningstjänsten bör inriktas på efterforskning och alarmering. Kommunförbundet erinrar om förslag beträffande inrät- tande av s.k. länsalarmeringscentraler. Om dessa inrättas behöver trafikledare endast meddela länsalarmeringscentralen om inträffad flygolycka varefter de åtgärder som i förväg bestämts vidtas genom centralens försorg.
Kommittén tar upp vissa praktiska problem vid inte— gration av civil och militär flygtrafiktjänst. Kommitténs förslag — från synpunkten att skapa enhetligt måttsystem — om övergång till den s.k. ICAO-tabellen samt användning av den civila enheten GMT vid tidsangivelser tillstyrks av SAS/LIN. Överbe- fälhavaren kan inte tillstyrka förslaget vad avser den ”Blå tabellen” med hänsyn till de vittgående konsekvenser detta skulle få på flygsäkerhet och ekonomi. Sådana åtgärder måste vidtas att erforderlig omräk- ning mellan måttsystemen, manuellt eller automatiskt, helt utförs inom ramen för trafikledningssystemet.
Prop. 1973: 27 37
Frågan om flygtrafiktjänstens yttre organisato—
ri s k a 11 t f o r m n in g, dvs. ett nytt flygsäkerhetsverk eller inordnan- de under luftfartsverket, delar remissinstansema i två läger. Myndig- heter representerande försvaret biträder i allmänhet det förra alterna- tivet medan huvudparten av de civila myndigheterna, organisationerna och företagen i princip förordar eller lämnar utan erinran det senare alternativet.
Till alternativet avseende inrättande av ett flygsäkerhetsverk ansluter sig överbefälhavaren, försvarets materielverk, försvarets rationalise- ringsinstitnt, Svenska flygtrafikledareföreningen och TCO-S. Till för- svarets rationaliseringsinstituts yttrande har dock fogats reservation, som avstyrker ett sådant verk.
Överbefälhavaren uttrycker principiella betänkligheter mot att flyg- trafikledningstjänsten leds av en organisation utanför de militära myn- digheternas direkta befäl men vill trots detta inte motsätta sig samman— slagningcn av de civila och militära organisationerna i en gemensam organisation under förutsättning att chefen för flygvapnet kan garan- teras ett avgörande inflytande på utformningen av flygtrafikledningen, dess organisation, utrustning, utbildning och tjänsteföreskrifter. Enligt överbefälhavaren kan utanför krigsmakten endast ett fristående verk tillgodose dessa krav. Kommittémajoritetens förslag i fråga om flyg- säkerhetsverkets organisation och arbetsformer menar överbefälhavaren dock på ett flertal punkter inte skapar tillräckliga garantier för che- fens för flygvapnet inflytande.
Försvarets rationaliseringsinstitut anser inrättandet av ett flyg— säkerhetsverk utgöra det bästa alternativet. Institutet finner det inte klarlagt att en inplacering av flygledningsorganisationen i luftfarts— verket skulle ge några större ekonomiska fördelar i jämförelse med in- rättande av ett särskilt verk. Dels skulle driftavdelningen i luftfarts- verket komma att utgöra en relativt stor del av verket, dels kan förut- sättas att del av avdelningen måste utlokaliseras om resurserna ratio- nellt skall kunna utnyttjas. Mot bakgrund av den ökande trafiken m.m. ökar vidare kraven på att en tillfredsställande flygsäkerhet kan till- godoses, vilket gör det betydelsefullt att flygsäkerheten frikopplas från mera ekonomiskt betonade intressen inom luftfartsverket. Härtill kom- mer att då flygtrafiktjänsten berör två skilda organisationer med i vis- sa avseenden olika ansvar och verksamhet det ligger fördel i att det samordnande och ledande organet är en fristående tredje part.
TCO-S anser det vara ett samhällsintresse att flygsäkerhetsfrågorna behandlas avskilt från andra hänsyn. Den föreslagna organisationsfor- men skapar de bästa förutsättningarna att tillgodose både säkerhets- och servicekrav från alla olika intressenter — allmänheten, civila flyg- företag, krigsmakten samt de för försvars- och luftfartspolitiken ansva- riga.
Prop. 1973: 27 38
Svenska flyg!rafikledareföreningen menar att erfarenheten från nu- varande resurstilldelningsförhållanden talar mot en inordning av flyg- säkerhetstjänsten i luftfartsverket.
Följande remissinstanser avstyrker förslaget om ett nytt flygsäker-- hetsverk, nämligen televerket, SMHI, luftfartsverket, chefen för luft- fartsinspektionen, statskontoret, riksrevisionsverket, Svenska kommun— förbundet, SAS/LIN, Svensk pilotförening samt SACO. Samtliga utom statskontoret förordar att organisationen direkt inordnas under luft- fartsverket. Statskontoret anser att frågan om en sådan inordning ytter- ligare bör övervägas i samband med uppbyggnaden av det nya flyg- trafikledningssystemet.
Sålunda framhåller riksrevisionsverket att chefen för flygvapnet bör ha samma möjligheter i luftfartsverket som i flygsäkerhetsverket att på styrelsenivå påverka de grundläggande principerna för utformning och ledning av flygtrafiktjänsten. Verket delar inte heller kommitténs uppfattning att flygsäkerhetsfrågorna skall behandlas avskilda från eko— nomiska hänsynstaganden. Detta kan naturligtvis heller aldrig bli fallet när beslut fattas i regering och riksdag men enligt riksrevisionsverkets uppfattning bör en avvägning mellan säkerhet och ekonomi göras även på verksnivå och inom ett enda verk. Därigenom möjliggörs att kostna— derna för flygsäkerhetsfrågorna även på myndighetsnivå blir uppmärk— sammade och behandlade som en integrerad del av de totala luftfarts— kostnaderna.
Riksrevisionsverket framhåller vidare att om trafikledningsfunktio— nerna bryts ut och sammanförs i ett flygsäkerhetsverk, skulle sakkun— skapen på säkerhetsfrågorna som berör trafikledningstjänsten försvinna från berörd myndighet. Därmed skulle i vart fall luftfartsverket förlora möjligheten till reellt inflytande över säkerhetsfrågorna. Enligt den före— slagna organisationen skulle då flygsäkerhetsverket svara för besluts— underlaget och göra angelägenhetsbedömningen av flygsäkerhetsinves- teringar medan konsekvenserna i form av kostnaderna drabbar luft— fartsverket. Ett flygsäkerhetsverk utan inbyggt ekonomiskt ansvar kan därför bli en organisationsform som leder till relativt höga kostnader. I kostnadshänscende tillägger riksrevisionsverket att ett nytt verk skulle medföra att vissa rent administrativa kostnader fördubblas. Verket kan för övrigt inte biträda kommitténs ståndpunkt att man vid denna verk— samhetsvolym inte uppnår kostnadsbesparingar genom gemensam personal- och ekonomiadministration.
Riksrevisionsverket anser också att en organisatorisk samordning inom luftfartsverket borde ge förutsättningar för den kraftsamling som enligt kommittén krävs för att bygga upp ett integrerat flyglednings- system.
Riksrevisionsvcrkets synpunkter går igen i flertalet av övriga remiss- instansers svar. Utöver dessa synpunkter kan nämnas följande.
Prop. 1973: 27 39
Televerket anser det eftersträvansvärt att flygtrafik]edningstjänsten — mot bakgrund av den civila trafikens dominans inom luftfarten — inlemmas i luftfartsverket som har att svara för de statliga insatserna för den civila luftfarten och för dennas ekonomi. Härigenom vinner man att nödvändig samverkan mellan flygtrafiktjänsten och övrig verksamhet inom luftfartsverket underlättas. Kontaktvägama blir för denna samverkan så korta som möjligt och ifråga om samverkan mel- lan flygtrafiktjänsten och flygvapnet inte nödvändigtvis längre än om den ifrågavarande tjänsten organiserades i ett särskilt verk.
Chefen för luftfartsinspektionen erinrar om att förutsättningen för samarbetet inom ICAO är att varje till organisationen ansluten stat har en enhetlig luftfartsmyndighet, till vilken andra stater och ICAO kan vända sig i luftfartsärenden av internationell karaktär. Chefen för luft- fartsinspektionen pekar också på flera konkreta samordningsproblem som skulle uppstå mellan det föreslagna nya verket och luftfartsverket. Betydande svårigheter skulle komma att uppstå för den svenska allmän- heten och för de båda verken inbördes att bestämma vilka ärenden som skulle anses höra hemma under respektive myndighet.
SMHI framhåller bl. a. att en uppdelning på två verk skulle försvåra institutets handläggning av de internationella flygmeteorologiska frå— gorna inom ICAO:s verksamhetsområde.
SAS/LIN vill med skärpa framhålla nödvändigheten av att man på ämbetsverksnivå inom en enda organisation samlar alla de ansvars- områden, som tillsammans utgör en absolut förutsättning för den ci- vila och militära flygverksamhetcns säkra och effektiva genomförande. Varje annan organisationsform skapar uppenbara risker för dualism och konkurrensförhållanden, inte minst när det gäller frågan om resurs- fördelningen.
Luftfartsverket finner att en myndighet bör ha totalansvaret för inte bara flygsäkerhetsfrågoma utan även för det civila flygtrafiksy- stemet i övrigt. Därmed kan en optimering av de statliga resursinsatser- na för luftfarten —— omfattande flygtrafiktjänst, marktjänst samt in- spektion och kontroll — ske på verksnivå. Vidare får luftfartsinspek- tionen den centrala och sammanhållande funktion i flygsäkerhetsfrå- gor som är bäst ägnad att befordra en homogen säkerhetsstandard i flygtrafiksystemet. Det ligger också ett värde i att myndigheten kan dra fördel av affärsverksformen. Luftfartsverket framhåller också att ver— ket kan inom sin nuvarande ram ta emot ytterligare verksamhet och torde snarast rent företagsmässigt sett vinna på en ökning av verksam- hetsvolymen. .
Statskontoret avstyrker inrättandet av ett flygsäkerhetsverk med hänvisning till de samband som råder mellan olika grenar av flyg- verksamheten på såväl central nivå som på flygplatserna. Statskontoret anser dock att kommittén inte övertygande har visat att den eftersträ-
Prop. 1973: 27 40
vade samordningen mellan civil och militär flygtrafikledning inte skulle kunna åstadkommas genom en vidareutveckling av det samarbete som redan finns mellan flygvapnet och luftfartsverket. Denna fråga bör närmare klarläggas.
Förslaget att till den för flygtrafiktjänsten ansvariga myndigheten föra över den civila radiotekniska tjänst som f.n. hand- has av televerket berörs endast av några remissinstanser. Förslaget till- styrks av luftfartsverket som anser det vara en väsentlig förutsättning för att verket skall kunna ha huvudansvaret för det planeringsarbete som behövs för att utveclda och ta i praktiskt bruk de hjälpmedel tra- fikledningen behöver under de närmaste decennierna. Verket anser att den del av enheten inom televerket som arbetar med flygtrafiktjänstens presentationsutrustningar snarast möjligt bör tillföras luftfartsverket med hänsyn till att projekteringsarbetct måste bedrivas snabbt samt med största möjliga enhetlighet och kontinuitet.
SACO anser att en överföring av nämnda arbetsuppgifter innefat— tande även de uppgifter som åvilar försvarets materielverk bör kunna ske på längre sikt.
Televerket avstyrker förslaget. Verket delar visserligen uppfattningen att den organisation som handhar flygtrafiktjänsten måste ha ansvar för den radiotekniska tjänsten liksom kompetens och resurser att leda denna verksamhet. Den nya organisationen behöver därför självklart ha systemteknisk kompetens för att bedriva erforderlig systemutveck- ling. Detta behov innebär emellertid inte, att organisationen måste förfoga över den utrustningstekniska kunskap, som krävs för projek- tering, anskaffning och anläggning av den av organisationen planerade utrustningen.
Vad gäller fördelarna med en placering av den radiotekniska tjänsten i televerket framhåller verket tjänstens tekniska och funktionella sam- band med annan verksamhet inom verket.
I fråga om drift och underhåll —— som kommittén menat eventuellt skulle kunna ankomma på även annan entreprenör — framhåller tele- verket att verket från såväl teknisk som ekonomisk synpunkt inte torde kunna i längden åta sig endast en mindre del av den radiotek- niska drit'tverksamhet för flygsäkerhetstjänsten som verket i dag svarar för.
Kommitténs motsvarande förslag vad gäller den militära ra- d io t e k n is k a tj ä n s te n avstyrks av överbefälhavaren, som an- ser att gränsdragningsproblemen kan bli stora och att förhållandena i vissa fall kan bli oacceptabla både för fredsdriften och krigsförbere- delscarbetet om inte försvarets materielverk även fortsättningsvis får ansvar för anskaffning, drift och underhåll av ifrågavarande materiel.
Försvarets materielverk föreslår att t.v. nuvarande ansvar för och arbetsuppgifter beträffande anskaffning, drift och underhåll av flyg-
Prop. 1973: 27 41
trafikledningsutrustning i princip får ligga kvar på materielverket, medan den systemtekniska samordningen beträffande flygtrafikled— ningsutrustning och ansvar för specifikationer, ekonomi och erforder— liga prioriteringar läggs på den för flygtrafiktjänsten ansvariga myn- digheten. Genom att större delen av utbyggnaden för flygvapnets tra- fikledningstjänst enligt gällande planer beräknas vara slutförd omkring år 1975 underlättas ett senare överförande av all genomförandeverk- samhet till annan myndighet. Detsamma gäller den tekniska driften av installerade och driftsatta flygtrafikledningsanläggningar inom flyg- vapnets baser. Även beredskapsskälen talar för sådan ordning. I fråga om driften anser dock materielverket att det även framdeles torde komma att visa sig vara mest praktiskt och förenat med lägsta kostna- der att denna omhänderhas av samma myndighet som i dag.
Försvarets rationaliseringsinstitut erinrar om pågående utredningar om hur drift och underhåll på sikt skall organiseras inom krigsmakten.
I fråga om lu f t f a r t sin 5 p e k t i o 11 en s organisatoriska place- n'ng framhåller såväl luftfartsverket som chefen för luftfartsinspektio- nen att oberoende av vilket organisationsalternativ som väljs för flyg- trafiktjänsten inspektionen bör hänföras till luftfartsverket. Chefen för luftfartsinspektionen anför —— efter en utförlig redovisning av inspek— tionens arbetsuppgifter och organisation — att kommittén i sitt ställ— ningstagande bortsett från inspektionens övriga arbetsuppgifter, vilka dominerar vid en jämförelse med flygtrafikledningsfrågor.
Den allmänna frågan om luftfartsinspektionens ställning berörs av flera remissorgan. Riksrevisionsvcrket, Svenska kommunförbundet, SAS/LIN och Svensk pilotförening betonar nödvändigheten av att luft- fartsinspektionen ges fortsatt eller ökad självständig ställning i säker- hetsfrågor men inom luftfartsverkets organisatoriska ram. C lzefen för luftfartsinspektionen anser att möjligheten till åtgärder för att under- lätta för luftfartsinspektionen att verka på avsett sätt inom luftfarts- verkets organisation bör ägnas fortsatt uppmärksamhet. TCO-S anser att frågan om inspektionens framtida ställning bör bli föremål för ytterligare överväganden.
Luftfartsverket ansluter sig i huvudsak till kommitténs förslag i fråga om ansvarsfördelning mellan flygtrafiktjänsten och luftfartsinspektio- nen. Verket anser bl. a. att en översyn behöver göras av luftfartsinspek- tionens målsättning, arbetsuppgifter och personalbehov oavsett vilken organisationsform som beslutas. En sådan översyn avser verket att på- börja. ”
Ifråga om kommitténs uttalande om ansvarsfördelningen mellan f l y g- vapnets flygsäkerhetsinspektion och flygtrafiktjänsten har luftfartsverket inget att erinra. Försvarets rationaliseringsinstitut ifrågasätter om det är rationellt att flygsäkerhetsinspektionen inom flyg- staben skall behöva gå över flygsäkerhetsverket för att kunna påverka trafikledarnas arbete.
Prop. 1973: 27 42
Den nya organisationen ges enligt kommitténs förslag ansvar för flyg- trafiktjänsten vilken även innefattar f l y g v ä d e r tj ä 11 st e n.
Försvarets rationaliserittgsinstitut framhåller att flygvädertjänstens framtida organisation inte ännu har utretts och att det därför f. n. sak- nas underlag för att fatta beslut om dess organisatoriska anpassning.
SMHI menar sig inte kunna ta ställning till kommitténs förslag — bl.a. institutets egen roll i sammanhanget —- förrän kommittén slutfört sitt arbete rörande flygvädertjänsten. I sammanhanget vill dock institutet erinra om att det i instruktionen för SMHI klart utsägs att institutet skall handha den civila flygvädcrlekstjänsten.
Frågan om verksstyrelsens sammansättning gäller bl.a. formen för chefens för flygvapnet inflytande. Överbefälhavaren vill inte nu binda sig eller ta definitiv ställning till föreliggande förslag om representation vare sig inom styrelsen eller inom verket i övrigt. Den- na fråga bör bli föremål för förhandlingar vid ett senare tillfälle och först sedan en hel del oklarheter har undanröjts om hur det praktiska arbetet inom hela flygtrafiktjänsten skall bedrivas. Luftfartsverket menar för sin del att frågan om chefens för flygvapnet inflytande på flygtrafik- tjänsten för militär luftfart bör genom ett på lämpligt sätt utformat re- gelsystem samt överenskomna former för samråd lösas inom ramen för den integrerade organisationen och den tekniska systemutformningen och inte i första hand baseras på representation på styrelsenivå. Det bör även öven/ägas om och i vilken utsträckning utvidgning av den nuvarande militär- och flygassistentinstitutionen kan vara påkallad. TCO-S och Svenska flyg!rafikledareföreningen framhåller att antal ledamöter i och sammansättning av styrelsen bör vara sådan att olika intressenter och in- tressentgrupper blir representerade. Flygtrafikledareföreningen menar att representanter för såväl de anställda som personalens huvudorganisa— tion bör ingå i styrelsen.
Kommitténs förslag till intern organisation för det nya verket föran- leder endast ett fåtal kommentarer. Försvarets materielverk tillstyrker förslaget men konstaterar i sammanhanget vad gäller den s. k. tekniska huvudenheten att dess uppgift i princip bör begränsas till icke—projekt- orienterad verksamhet.
Luftfartsverket berör flygledarskolans ställning och anser — mot bak- grund av sitt ställningstagande till organisationsfrågan i stort — att även skolan bör införlivas med luftfartsverket.
Kommitténs förslag att de lokala och regionala trafikledningsorganen inte skall inordnas i någon regional organisation utan vara direkt under- ställda centralförvaltningen har inte föranlett erinran från någon remiss- instans.
Däremot tar överbefälhavaren och försvarets rationaliseringsinstitut upp vissa a n s v a r 5 f ö r h ål ] a n d e n sett från chefens för flygvap— net synpunkter. Överbefälhavaren framhåller sålunda att trafiklednings-
Prop. 1973: 27 43
personalens ställning synes oklar liksom förbandschefs befogenheter gentemot chefen för lokalt trafikledningsorgan. Att en delfunktion på ett förband är underställd annan myndighet medför komplikationer om inte ansvar och befogenheter klart regleras. Försvarets rationaliseringsinstitut anser att flottiljcheferna bör ha möjlighet att utnyttja trafikledarna efter samma regler i fortsättningen som i dag.
En utgångspunkt för kommitténs förslag i fråga om 1 0 k a l i s e ri n g— en av centraladministrationen för flygtrafiktjänsten till Sturup är behovet av närhet till den operativa miljön och möjligheten till samutnyttjande av personalen. Behovet i sistnämnda hänseende under- stryks av TCO—S och Svenska flygtrafikledareföreningen som framhåller vikten av att lokaliseringen sker i omedelbar anslutning till södra områ- deskontrollcentralen. TCO-S framhåller bl. a. att ett systematiskt utnytt- jande av operativ personal inom t. ex. de operativa, tekniska och admi- nistrativa huvudenheterna under vissa perioder skulle förstärka förut- sättningarna för att flygtrafiktjänstens målinriktning skall kunna upp- fyllas. Den geografiska lokaliseringen tar varken TCO-S eller flygtrafik— ledareföreningen ställning till.
Televerket konstaterar att närheten till den operativa miljön närmast gäller systemteknikerna. Luftfartsverket vill starkare betona behovet av samverkan mellan och samlokalisering av de olika centrala förvaltnings- funktionerna och fäster mindre avseende vid behovet av samlokalisering av den centrala funktionen med en kontrollcentral. Behovet för persona- len inom den centrala organisationen att vidmakthålla viss operativ anknytning torde kunna tillfredsställande tillgodoses i andra former. Av detta skäl menar verket att centralförvaltningen i sin helhet bör lokalise- ras till Norrköping på sätt statsmakterna redan beslutat beträffande luft- fartsverkets nuvarande centralförvaltning.
Försvarets rationaliseringsinstitut, arbetsmarknadsstyrelsen och SACO anser att frågan om andra lokaliseringsalternativ än Sturup bör prövas ytterligare.
I fråga om flygtrafiktjänstens k r i g s 0 r g a n i s a t i o n delar över- befälhavaren kommitténs uppfattning att en enhetlig integrerad organi- sation av den. fredsmässiga trafikledningcn underlättar övergång till krigsorganisation och att det kan vara ändamålsenligt för försvaret att så länge som möjligt utnyttja de fredsmässiga funktionerna. Detta gäller dock endast under förutsättning att en omställning underlättas genom lämpliga åtgärder i samband med systemets uppbyggnad. Vad gäller krigsorganisationsförhållandena förutsätts att ansvaret för flygtrafiktjäns- ten övertas vid mobilisering av överbefälhavaren på tidpunkt som Kungl. Maj:t anger.
TCO-S har inget att erinra mot förslaget beträffande flygtrafiktjäns- tens krigsorganisation.
Frågan om trafikledarnas ställning i krigsorgani-
Prop. 1973: 27 44
sationen resp. deras uppgifter i krigsplanlägg— nin g e n behandlas av överbefälhavaren, försvarets rationaliseringsin- stitut och Svenska flygtrafikledareföreningen.
Kommitténs beräkning av p e r s 0 n a lb e h 0 v e t kommenteras av några remissinstanser. Överbefälhavaren finner grunderna för beräkning- arna vara riktiga och innehålla den nödvändiga marginal, som f.n. sak- nas för personalens vidareutbildning inom facket och i krigsbefatt- ningar. Överbefälhavaren har dock inte funnit anledning att i detalj granska beräkningarna med hänsyn till att slutlig ställning till dimen- sionering av främst områdeskontrollcentralerna kan tas först efter ytterligare analys av den militära trafikbilden och precisering av krigs- maktens behov av trafikledningspositioner. Överbefälhavaren förutsätter slutligen att värnpliktiga även i fortsättningen utbildas till trafikledarbi— träden för att täcka krigsbehovet av tral'ikiedningspersonai.
Luftfartsverket anser att kommitténs beräkningar rörande personalbe— hovet av särskilt trafikicdare samt därtill avpassade utbildningsresurser är väl optimistiskt gjorda. En viss överprövning bör här verkställas innan några tal fastlägges för ett framtida handlingsprogram. Samma uppfatt- ning har Svenska flygtrafikledareföreningen.
Försvarets materielverk anser att frågan om systempersonal bör över- vägas närmare beträffande antal och tjänstgöringsform. Materielverket förordar vidare att det slutliga antalet ingenjörer och tekniker i teknisk jourtjänst närmare studeras då utrustningar i ACC och TCC och deras konfigurationer är mera kända.
Beträffande centralförvaltningens personal finner televerket personal- styrkan inom den tekniska huvudenheten vara klart underdimensionerad.
Enligt T CO-S mening är det nödvändigt med en kraftig upprustning på den administrativa sidan om direktivens förväntan på positiva resul- tat av en samordning av flygtrafikledningens organisation skall kunna in— frias.
Kommittén tar upp vissa personalfrågor, bland dem frågan om t r a— f i kl c (1 a r n a 5 b c h ö r i g h e t. Luftfartsverket konstaterar att över- ensstämmelse föreligger mellan personalens synpunkter, så som dessa kommit fram i en på verkets uppdrag nyligen genomförd attitydunder— sökning, och kommitténs synpunkter beträffande den tidpunkt då möj- ligheterna att utöva aktiv trafikledningstjänst upphör. Luftfartsverket anser det emellertid vara tveksamt —— mot bakgrund av den kraftiga ök- ningen av trafikledningspersonalen — om alla de trafikledare som efter- hand mister sin behörighet verkligen kan inplaceras i administrativ och likartad tjänst, även om inte obetydliga insatser görs för en breddad ut- bildning av trafikledningspersonalen.
Svenska flygtrafikledareföreningen och TCO-S framhåller — i lika- lydande formuleringar —— att det i dagsläget synes möjligt att kunna utöva operativ flygtrafikledningstjänst maximalt intill 60 års levnads-
Prop. 1973: 27 45
ålder. Operativ flygkontrolltjänst däremot kan, även i lågt belastade kontrollpositioner maximalt fullgöras intill 55 år. Meningsfyllda arbets- uppgifter behöver skapas inom organisationen för personal, som ej längre kan behålla behörighet för operativ tjänst. I sammanhanget erinras också om ett av TCO tidigare framfört krav om en yrkesmedi- cinsk och sociologisk undersökning inom flygtrafikledningsområdet.
Enligt T CO-S mening måste vidareutbildning i form av återkommande utbildning samt omskolning utgöra Väsentliga inslag i flygsäkerhetsver- kets personal-politik och utformas i samarbete med verkets personal. TCO-S delar därvid kommitténs förslag att tjänster för trafikbiträden och värnpliktiga biträden omvandlas till assistenter och att de nuvarande in- nehavarna bereds möjligheter till erforderlig utbildning. Även Svenska flygtrafikledarcföreningen tillstyrker sistnämnda förslag.
Arbetsmarknadsstyrelsen vill mot bakgrund av de relativt stora an- språk på personal som flygtrafikledningen ställer och de antydda särskil- da personalproblemen understryka betydelsen av att personalplanerings- frågorna ägnas största uppmärksamhet.
Överbefälhavaren berör vissa anställningsfrågor sett från militär syn- punkt. Med hänsyn till de informationer om flygvapnets verksamhet och beredskap, som av trafikledningstekniska skäl måste presenteras i inte- grerade kontrollcentraler, kan enligt överbefälhavaren för tjänstgöring i dessa endast svensk trafikledningspersonal komma ifråga. Personalen måste vidare ha sådan anställningsform att i samband med fackliga stridsåtgärder, där militär personal inte är inblandad, för krigsmaktens verksamhet nödvändig trafikledningsfunktion är säkerställd.
Kommitténs beräkningar av investeringskostna- derna godtas i huvudsak av luftfartsverket och försvarets materiel- verk. Byggnadsstyrelsen anför synpunkter på beräkningen av kostna- derna för ACC- och TCG-byggnader liksom för en ny centralförvalt- ningsbyggnad.
Överbefälhavaren, försvarets materielverk och försvarets rationali- seringsinstitut tar upp de följdkostnader krigsmakten drabbas av. Över- befälhavaren bedömcr att om det nya systemet skall tas i bruk år 1980 dessa kostnader kommer att uppgå till 55 milj. kr. för transponder- utrustning och 20 milj. kr. för radioutrustning i militära flygplan. Materielverket anger högre kostnad för transponderutrustningcn, ca 80 milj. kr., och försvarets rationaliseringsinstitut beräknar kostnaderna till 75—100 milj. kr.
Överbefälhavaren framhåller att viden senareläggning av systemets införande till år 1984 torde -— med hänsyn till att vissa flygplan utgår ur organisationen under de första åren av 1980-talet — följdkostnader- na kunna minska med 20 milj. kr. för transponderutrustning och 20 milj. kr. för radioutrustning.
Kommitténs beräkning av d r i ft k 0 s t n a d e r n a lämnas utan
Prop. 1973: 27 46
erinran av luftfartsverket och försvarets materielverk. Materielverket uttalar, att den tekniska utvecklingen medför en ständig ökning av tillförlitligheten hos systemkomponenterna, vilket minskar underhålls- kostnaderna. På längre sikt kan man förvänta att underhållskostna- derna understiger angivna 8 %. Televerket anser däremot att beräk- ningsgrunden 8 % av investeringskostnaden är för låg. överbefälhava- ren framhåller att avskrivningstiden för utrustning bör vara minst 12 år i stället för föreslagna 8,5 år.
De avkommittén föreslagna principerna för fördelning av k 0 stn a d e rn a på militära och civila intressenter godtas i sina huvuddrag eller lämnas utan erinran av överbefälhavaren, försvarets materielverk, TCO-S och Svenska flygtrafikledareföreningen. Överbefälhavaren anser dock att tillämpningen i olika delar måste ? övas ytterligare. Vidare måste en grundregel för beräkning av drift- kostnader vara att inga kapitaltjänstkostnader inräknas för den mili- tära materiel som ställs till förfogande vid sammanslagning till en or- ganisation. Liknande synpunkter anförs av försvarets rationaliserings- institut. Överbefälhavaren understryker vidare vikten av att dimensio- ner—ingen av trafikledningssystemet anpassas till 1980-talets flygvapen- organisation enligt kommande försvarsbeslut och att fördelningen av investerings- och driftkostnader mellan civila och militära intressenter successivt anpassas till den verkliga utnyttjandegradcn.
Försvarets ratianaIiseringsinstizut stöder kommitténs förslag att för- dela kostnaderna på basis av bedömd utnyttjandegrad. Den tidsperiod som läggs till grund för bedömd utnyttjandegrad bör vara anpassad till den militära luftfartens utveckling på längre sikt för att i någon mån eliminera de negativa effekterna ur kostnadssynpunkt av att välja en alltför kort tidsperiod.
Institutet tar särskilt upp frågan om finansieringen av transponders till försvarets flygplan. Behovet av transponders är helt styrt av kra- ven från luftrumsövcrvakningen och inte från den militära verksamhe- ten. Mot denna bakgrund bör dessa kostnader inte helt belasta för- svaret. l konsekvens härmed föreslår institutet att även transponder— utrustningen till de militära flygplanen anskaffas över den särskilda av kommittén föreslagna kapitalfonden.
Allmänt anser institutet att kapitalinvesteringar över fonden för försvarets del inte bör inräknas i den militära budgetramen.
Riksrevisionsverket framhåller att omläggningen inte skall leda till extra belastning för flygvapnets del. Verket tar också upp frågan om fördelningar av kostnaden på olika civila trafikantkategorier. På det ci— vila området har linjeluftfarten och allmänflyget utvecklats parallellt och båda kräver trafikledningsfunktioner. Även om man kan hävda att de fasta trafikledningskostnaderna inte kan nedbringas om allmän— flyget upphörde anser riksrevisionsverket att säkerhetssystemet utnytt-
Prop. 1973: 27 47
jas och kommer att utnyttjas i sådan utsträckning av allmänflyget att detta även bör betala del av de fasta kostnaderna.
Även luftfartsverket framhåller att allmänflyget som grupp betrak— tad inte med nuvarande avgiftsuttag uppfyller sitt kostnadsansvar. Med hänsyn till bl. a. den höjning av flyginformationstjänstens standard som ligger i kommitténs förslag torde det finnas anledning att räkna med inte endast en ökad totalkostnadsbelastning på allmänflyget i framtiden utan också ett ökat avgiftsuttag per flygning under förut- sättning att ett kostnadsanpassat avgiftssystem eftersträvas.
KSAK/FSF däremot hävdar motsatt uppfattning i fråga om allmän- flygets kostnadsansvar och framhåller att trafikledningssystemets ut- veckling främst motiveras av militär-, linje- och charterflygets krav. I någon mån motiveras utvecklingen också av allmänflygets växande lFR-trafik samt —— i ännu mindre grad — av den kommande CVFR-trafiken. Det gäller däremot inte VFR-flyget och inte heller segelflyget. Något ytterligare betalningsansvar bör därför inte läggas på dessa aktiviteter.
SAS/LIN menar att kompletterande utredning behöver göras för att erhålla ytterligare underlag beträffande de ekonomiska konsekvenserna för olika kostnadsbärare.
Svensk pilotförening anser att fördelningen av kostnaderna mellan olika intressenter inom flyget bör ses över, så att varje del får bära sina kostnader.
I fråga om g e n o m f ö r a n d e t av kommitténs förslag betonar överbefälhavaren att detta inte kan ske förrän de organisatoriska och tekniska förutsättningarna föreligger. Redan nu kan konstateras att ekonomiska förutsättningar inte finns för att inom krigsmaktens utgifts- ram genomföra projektet före år 1984.
Svenska flygtrafikledareföreningen finner det möjligt att under hela uppbyggnadsperioden åstadkomma tillämpbara etapplösningar vad av- ser såväl systemutformning som central administration. Härigenom be- döms det möjligt att ernå sådana flygsäkerhetshöjande effekter som motiveras av trafikökningen och därmed sammanhängande komplici- tet i luftrummet.
Förslaget att snarast möjligt inrätta en (1 e l e g a t i o n f ö r s y- stemplanering och samordning av planerad ut- b y g g n a d tillstyrks av överbefälhavaren, försvarets materielverk, försvarets rationaliseringsinstitut och statskontoret.
Svenska flygtrafikledareföreningen framhåller väsentligheten av att flygledningspersonalen tillförsäkras medverkan redan från de skilda projektens begynnelse.
Luftfartsverket anser att planeringen lämpligen bör bedrivas genom en särskild projektledning som nära anknyter till befintliga organ inom luftfartsverkets driftavdelning. Härigenom kan planeringsarbetet kom-
Prop. 1973: 27 48
rna att koordineras med och dra nytta av den verksamhetsplanering som nu är under utveckling inom verket. I projektledningen bör ingå representanter för flygvapnet i den utsträckning som erfordras för att tillvarata chefens för flygvapnet intressen.
4. Departementschefen
Utvecklingen inom den civila luftfarten kännetecknas av snabb till- växt. Sett över den senaste tioårsperioden har trafiken mätt i ankom— mande och avresande passagerare på våra flygplatser ökat med i ge- nomsnitt 11 % per år från ca 2,5 milj. år 1962 till ca 7 milj. år 1972, en utveckling som visar vilken betydelsefull länk flyget utgör i det sam— lade transportsystemet. Linje- och charterflygets landningar på de stat- liga flygplatserna har under samma period ökat med 5 % årligen och uppgick år 1972 till ca 208 000. Den lägre ökningstakten såvitt avser landningarna är ett uttryck för den tekniska omvandling som skett inom flyget med successiv övergång till allt större flygplan med ökad last- kapacitet. Denna utveckling har möjliggjorts bl. a. genom utbyggnad av luftfartens markorganisation med nya modernt utrustade flygplatser och förbättrade navigations-, inflygnings— och landningshjälpmedel. DeSsa åtgärder har inte bara varit nödvändiga förutsättningar för flygtrafi- kens utveckling över huvud utan också bidragit till att öka säkerheten och regulariteten i trafiken.
Vid sidan av det tyngre flyget har inom den civila luftfarten skett en kraftig tillväxt av det s. k. allmänflyget. Antalet registrerade flygplan för allmänflyg har fördubblats under en tioårsPcriod. Samma öknings- takt — genomsnittligt ca 7 % per år — Visar också flygtiden som år 1972 uppgick till närmare 200 000 timmar.
Den snabba tillväxten av den civila luftfarten väntas fortsätta. Luft- fartsverket räknar i sina prognoser med att passagerartrafiken i inrikes linjefart kommer att öka med ca 10 % årligen fram till år 1980. För den utrikes linjefarten beräknar verket en ökning med ca 8 % per år fram till år 1975 och med ca 10 % årligen under den därpå följande femårsperioden. För chartertrafiken beräknas motsvarande ökningstal till ca 14 % resp. 12 %.
Ökningen av antalet landningar med linje- och charterflygplan på svenska flygplatser beräknar verket till ca 6 resp. 7 % per år fram till år 1980. Allmänflygets utveckling, mätt i antal flygningar, bedöms öka med i genomsnitt 7 % per år under 1970—talet.
Ett betydelsefullt drag i den civila luftfartens utveckling är att den kommit att betjäna allt fler orter i landet. Totalt finns i dag ca 160 flygfält som är öppna för civil flygtrafik. Härav är ca 45 utrustade för instrumentflygning. Reguljär inrikes trafik bedrivs f.n. på 24 av dessa flygplatser.
Prop. 1973: 27 49
Flygplatsutbyggnaden väntas fortsätta i snabb takt. Flygvägsmönst-— ret i framtiden kommer därför att i stort sett bestå av ett antal högtra- fikerade flygvägar mellan större befolkningscentra samt däremellan ett hela landet omspännande finmaskigt flygvägsnät med lägre trafikintcn- sitet.
Den civila flygtrafikens tillväxt och dess successivt större geografiska utbredning medför ett ökat ianspråktagande och ett allt intensivare ut- nyttjande av det tillgängliga luftrummet. Samtidigt skall detta luftrum också utnyttjas av militärflyget vars verksamhet bedrivs under speciella operativa betingelser. Flygvapnet behöver för sin övningsverksamhet till- gång till luftrum, där man ostörd av civil trafik kan bedriva t. ex. avan- cerad flygning eller stridsledda jaktövningar. På grund av de militära flygplanens prestanda blir de erforderliga ytorna och höjdområdena mycket stora. Den framtida utvecklingen innebär därför att risken ökar för konflikter mellan civil och militär trafik i fråga om luftrummets ut- nyttjande. Detta synes bli fallet även om militärflygets verksamhet to- talt sett kommer att minska.
Det är mot denna bakgrund flygtrafikledningskommittén funnit det nödvändigt att föreslå vissa ändringar i gällande system och organisa- toriska former för ledning och övervakning av trafiken i luftrummet.
Ansvaret för den civila flygtrafikledningen i Sverige åvilar luftfarts- verket medan motsvarande ansvar för den militära flygtrafikledningen åvilar chefen för flygvapnet. I den operativa och tekniska verksamhe- ten medverkar dessutom flera andra myndigheter. Det gäller bl. a. tele- verket, som på den civila sidan i egenskap av luftfartsverkets huvud- entreprenör ombesörjer den s. k. radiotekniska tjänsten, och försvarets materielverk som på den militära sidan handhar motsvarande arbets- uppgifter.
Det är trafikledningens uppgift att förebygga kollisioner mellan flyg- plan inbördes eller mellan flygplan och andra hinder samt att främja ett snabbt, effektivt och ekonomiskt trafikflöde i luftrummet. För civilt trafikledningsändamål indelas luftrummet i kontrollerat och icke kon- trollerat luftrum. I det kontrollerade luftrummet övervakas trafiken i luftleder och större terminalområden från s. k. kontrollcentraler — f. n. fyra — och i mindre terminalområden och kontrollzoner från s.k. in- flygningskontroller och flygplatskontroller. Kontrollorganen har även andra uppgifter exempelvis att utöva s.k. alarmeringstjänst och flyg-
informationstjänst. Den militära luftfarten bedrivs under hänsynstagande till den civila luftrumsindelningen och är — liksom allmänflygets verksamhet — i
stor utsträckning förlagd till icke kontrollerat luftrum. För den freds- mässiga verksamheten är större delen av det icke kontrollerade luft- rummet indelat i övningssektorer, inom vilka flygvapnets övningar be— drivs. Den organisatoriska uppbyggnaden av den militära flygtrafikled-
Prop. 1973: 27 50
ningstjänsten har betydande likheter med den civila, men tjänstens ut— formning har påverkats av de speciella operativa betingelserna för flyg- vapnets verksamhet. Sedan början av 1960-talet förekommer också ett nära samarbete mellan civil och militär flygtrafikledning.
Flygtrafikledningskommittén har funnit att de framtida luftrumsbe- hoven kan tillgodoses genom ett flexibelt luftrumsutnyttjande. En för- utsättning härvid är — sett mot bakgrund av den intima sammanväv- naden av civil och militär trafik — att en funktionell integration av nuvarande civila och militära flygtrafikledningsorgan åstadkommes. En annan förutsättning är att luftrummets organisation ändras från nuva— rande system med luftledcr till ett yttäckande flygkontrollsystem. I princip bör detta avse hela landet, men under tiden fram till senare hälf- ten av 1980-talet kan det begränsas att avse de mellersta och södra de- larna. tfed utgångspunkt i den funktionella integrationen av de civila och militära trafikledniugarna har kammittén vidare funnit att en enda organisation bör leda verksamheten. Denna organisation bör enligt en majoritet inom kommittén vara ett nybildat fl y g s å k e r h e t 5— V e rk, till vilket nuvarande centrala och lokala flygtrafiklednings- organ inom flygvapnet och luftfartsverket bör föras. Till verket över- förs enligt detta förslag också luftfartsinspektionen. Vidare anses det nya verket böra överta huvuddelen av den radiotekniska tjänst för civil luftfart som f. n. handhas av televerket samt delar av motsvarande tjänst för militär flygtrafikledning som handhas av försvarets materielverk.
Ett par ledamöter har reserverat sig. De har'anslutit sig till majori- tetens huvudsyn i fråga om system, behov av sammanslagning i en orga- nisation samt nödvändigheten av att till denna organisation också kny- ta den radiotekniska tjänsten. De har emellertid — i motsats till övriga ledamöter — hävdat att den integrerade trafikledningsorganisationen bör inordnas under 1 U f t f a r t 5 v e r k e t. Kvar i luftfartsverket bör därvid också ligga luftfartsinspektionen.
Då jag nu går närmare in på de olika frågor som aktualiseras av flyg- trafikledningskommitténs förslag kommer jag att av praktiska skäl an- vända mig av kommitténs-terminologi som i vissa avseenden skiljer sig från nu gällande. Ett exempel. härpå'är uttrycket flygledningstjänst som ersätter tidigare benämning flygtrafikledningstjänst. Det torde ankom- ma på den för flygtrafiktjänsten ansvariga myndigheten att i samråd med chefen för flygvapnet själv avgöra de terminologiska frågorna.
Vad först gäller de systemmässiga, tekniskt-operativa frågorna delar jag — i likhet med flertalet remissinstanser —— kommitténs uppfattning att på sikt en övergång till yttäckande flygkontroll- och flyginformationssystem krävs. Den civila luftfarten fort- sätter att växa kraftigt och genomgår strukturella förändringar som in- nebär att successivt allt fler orter i landet betjänas av flygtrafik av olika slag. Det gäller såväl det reguljära flyget och charterflyget som det s.k.
Prop. 1973: 27 51
allmänflyget innefattande taxi- och affärsflyg samt det renodlade pri- vatflyget. Genom att allt större del av luftrummet därmed tas .i an- språk skapas trafikledningsmässiga kapacitets- och säkerhetsproblem. Denna utveckling inverkar direkt på möjligheterna att tillgodose militär- flygets behov av utrymme för övningsverksamhet, en verksamhet som bedrivs i former av speciell karaktär och som därmed inte utan vidare låter sig inordnas i ett luftrumssystem anpassat efter civila behov.
Från kapacitets- och säkerhetssynpunkt är det således enligt min uppfattning klargjort att nuvarande luftrumsorganisation, i princip ledbunden, måste ersättas med en organisation som —— mot bakgrund av förväntad trafikutveckling — bättre förenar kraven på å ena sidan fortsatt hög eller förbättrad säkerhet och å andra sidan tillräcklig kapa- citet att tillgodose väsentliga civila och militära behov av luftrum. Ett yttäckande flygkontrollsystem synes väl ägnat att motsvara dessa krav.
Av samma skäl anser jag att den framtida flygkontrolltjänsten krä- ver, såsom kommittén föreslagit, en fu n k t i o n ell in t e g r ation mellan nuvarande civila och militära flygled- n i n g 5 o r g a n. Redan i dag förekommer visst samarbete mellan ci- vila och militära flygledningsorgan. En fullständig integration av dessa ger ökade möjligheter att ta till vara den tekniska utvecklingen på flyg— ledningsområdet och bör på sikt kunna medge samordningsvinster ge- nom gemensamt utnyttjande av personal och materiel. l samman- hanget bör också erinras om att förutsättningar för integrationen redan har skapats genom de beslut som statsmakterna fattat om en gemen— sam utbildning av civila och militära flygledare i en för ändamålet sär- skilt inrättad skola vid Sturup (prop. 1970: 1 bil. 8, SU 1970: 9, rskr 1970: 98).
Mot denna bakgrund förordar jag att d e n f o rt s a t t a utv e 0 k- lingen av flygledningssystemet sker med utgångs— punkt i kravet på yttäckande kontroll enligt kommit- téns principmodell och i funktionell integration mellan de civila och militära flygledningsorganisatio- n e r n a. .
Från remissinstansernas sida har framförts olika kritiska synpunkter på det yttäckande flygkontrollsystemets utformning mera i detalj, närmast såvitt avser det tänkta operativa utnyttjandet av systemet. Des- sa uppfattningar synes i allt väsentligt återspegla de intressekonflikter som av naturliga skäl följer av det förhållandet att många nyttjare med sinsemellan olika krav på luftrummet och olika syften med sin verksamhet skall samsas i ett gemensamt luftrum. För min del anser jag att den systemmässiga utformning av flygkontrolltjänsten som kommittén föreslagit är väl genomarbetad och ägnad att utgöra en principiell grundval för den fortsatta systemuppbyggnaden. Den för ge- nomförandet ansvariga myndigheten bör av Kungl. Maj:t ges i uppdrag
Prop. 1973: 27 52
att i samråd med chefen för flygvapnet — med beaktande av utveck- lingens krav, krigsmaktens speciella luftrumsproblem, grundläggande säkerhetsbedömningar och tillgängliga ekonomiska resurser — närmare utforma system, metoder och medel. I sammanhanget förtjänar särskilt framhållas att införandet av det nya yttäckande kontrollsystemet kom- mer att ställa ökade krav på samverkan mellan flygledningen och flyg— vapnets stridsledning.
En fråga som det torde ankomma på Kungl. Maj:t att närmare be- sluta om är indelningen i flyginformationsregioner. Denna fråga är av omedelbar praktisk betydelse för planeringen av flyg- ledningssystemets fortsatta uppbyggnad. Jag vill därför endast i samman- hanget anmäla att jag avser föreslå Kungl. Maj:t att från flyglednings- synpunkt landet indelas -i två flyginformationsregioner, en för norra och en för södra delen av landet, på sätt kommittén för- ordat. En sådan indelning är naturlig utifrån de olikartade operativa för— utsättningarna områdena emellan och är — som kommittén visat — den optimala lösningen från ekonomiska synpunkter.
Kommittén anser att berörda kontrollcentraler — ACC-Nord och ACC-Syd — bör lokaliseras till Luleå resp. Sturup. Jag delar kommit- téns uppfattning härvidlag. Chefen för finansdepartementet har redan vid anmälan av fråga om omlokalisering av statliga myndigheter före— slagit Kungl. Maj:t att ACC-Nord lokaliseras till Luleå. Förslaget i denna del underställs alltså riksdagens prövning i anslutning till omloka- liseringspropositionen. För min del föreslår jag i detta sammanhang —— i enlighet med kommit-téns förslag — att ACC—Syd förläggs till Sturup. För ACC-Syds lokalisering till Sturup talar —— förutom den operativa miljön — möjligheten att tidsmässigt samordna uppbyggnaden av den nya centralen med nödvändig omdisponering och upprustning av vissa befintliga kontrollorgan i området. Det gäller för det första nuvarande Malmö ACC —— vars utrustning under alla omständigheter måste för- nyas och byggas ut omkring år 1977 och därvid också flyttas ut från nuvarande alltför trånga lokaler på f.d. Bulltofta flygplats. Det gäller också den militära terminalkontrollen i Ljungbyhed, vars utrustning till typ och dimension är vald under förutsättning av en sammanslagning med Malmö ACC vid motsvarande tidpunkt. Härtill kommer att även Göteborg ACC under sådana omständigheter kan flyttas till Sturup vid samma tidpunkt, vilken i stort sett sammanfaller med den beräknade idrifttagningen av den nya storflygplatsen i göteborgsregionen. Avsikten är att till denna flygplats endast förlägga terminalkontrollfunktionen. Flyttningen av här nämnda kontrollorgan till Sturup kan genomföras som en första etapp i etableringen av ACC-Syd. Den tidsmässiga sam- ordningen torde innebära väsentliga ekonomiska fördelar jämfört med andra av kommittén undersökta alternativ.
Prop. 1973: 27 53
Jag övergår så till de organisatoriska frågor som kom- mittén tagit upp.
Kommittén har funnit att ett yttäckande flygkontrollsystem kräver attendast ett organ har ansvaret för flygtrafiktjäns- ten. Uppgiften att bygga upp, driva och utveckla den för civil och militär trafik gemensamma flygtrafiktjänsten kan enligt kommittén endast lösas inom ramen för en gemensam, integrerad organisation som ges ansvar, befogenhet och resurser för uppgiften. I likhet med det övervägande antalet remissinstanser delar jag denna uppfattning.
Delade meningar råder däremot om inom vilken yttre orga- n i s a t o r i s k r a m den integrerade flygtrafiktjänsten bör inordnas. En majoritet inom kommittén och ett antal remissinstanser har hävdat uppfattningen att en ny central myndighet benämnd flygsäkerhetsverket bör inrättas för att handha flygtrafiktjänstens centrala ledning. Till detta verk bör också från luftfartsverket föras luftfartsinspektionen. Fördelen med en sådan organisatorisk lösning anses bl. a. vara att flygsäkerhets- frågorna ställs under en myndighets totalansvar med därav följande möjligheter till kraftsamling. Den skulle också enligt kommittén bättre tillgodose chefens för flygvapnet behov av inflytande på flygtrafiktjäns- tens utformning. Som jag tidigare nämnt har ett par ledamöter reserve- rat sig mot förslaget att inrätta ett flygsäkerhetsverk och i stället hävdat att den integrerade flygtrafiktjänsten bör inordnas under luftfartsverket. Denna uppfattning har fått stöd av flertalet remissinstanser.
Övervägande skäl talar enligt min uppfattning för att luftfartsverket bör vara huvudman för den integrerade flygtrafiktjänsten. Det är ange- läget att ta till vara de samordningsvinster som följer av att en befint- lig organisation utnyttjas. Den civila t1'afikdominansen, som i framti- den blir allt mer aecentuerad, gör det naturligt att därvid söka sam- ordningen inom ramen för luftfartsverket. En sådan lösning innebär att de statliga resurserna på den civila luftfartens område i fortsätt- ningen liksom hittills kan hållas samman i en organisation. En splitt- ring på två organisationer skulle i praktiken medföra svåra gränsdrag- ningsproblem organisationerna emellan och betydande risker för ökade kostnader och lägre effektivitet i verksamheten. I sammanhanget för- tjänar särskilt uppmärksammas de synpunkter som i denna del riksrevi- sionsverket framfört av innebörd att ett flygsäkerhetsverk enligt kom— mitténs förslag, dvs. utan inbyggt ekonomiskt ansvar, kan bli en orga- nisationsform som leder till relativt högre kostnader.
Det är vidare min uppfattning att luftfartsverkets kompetens och er- farenhet i förening med de organisatoriska och andra åtgärder jag för— ordar i det följande skapar goda förutsättningar för den kraftsamling som kommittén anser nödvändig för att bygga upp det framtida inte- grerade flygkontrollsystemet.
Prop. 1973: 27 54
Mitt förslag i fråga om huvudmannaskapet ändrar inte det förhållan- det — som gäller redan i dag — att ansvaret för flygtrafiktjänsten över- tas av krigsmakten vid allmän mobilisering eller annan tidpunkt som Kungl. Maj:t anger.
Det är viktigt att chefens för flygvapnet inflytande i den nya orga- nisationen blir säkerställt. Detta anser jag bör kunna ske genom repre- sentation i verkets styrelse och genom fasta regler — i grunden bestäm- da av Kungl. Maj:t —— för samarbetet mellan luftfartsverket och flyg— vapnet. En viktig förutsättning är härvid att flygtrafiktjänsten på cen- tral nivå handhas inom en särskild huvudenhet, skild från verkets mark- tjänstfrågor. Av väsentlig betydelse är också att i denna huvudenhet er— forderlig personal med fackkunskap om flygvapnets speciella förhållan- den finns företrädd på ledande och handläggande nivåer. När frågor rörande flygtrafiktjänsten behandlas på direktionsnivå bör också sådan faekkunskap finnas företrädd. I övrigt bör flygoperativ personal ur krigsmakten kunna avdelas för tjänstgöring vid verket.
Med utgångspunkt i mitt förslag att luftfartsverket ges ansvar för den integrerade flygtrafiktjänsten förordar jag att till verket förs den del av televerkets r a d i o t e k n i s k a tj ä n s t som avser planering, pro- jektering, anskaffning och ledning av anläggningsverksamheten avseen- de den radiotekniska utrustningen. Omfattningen av den totala verk— samheten —— en investeringsvolym som budgetåret 1972/73 uppgår till ca 13,5 milj. kr. och med en årlig driftkostnad inkl. avskrivningar och ränta om ca 23 milj. kr. — motiverar enligt min mening att verket ges ett mera direkt inflytande på verksamheten. Det ligger också i linje med statsmakternas beslut är 1967 i anledning av prop. 1967: 57 ang. rikt- linjer för luftfartsverkets verksamhet och organisation, varvid uttalades att verket borde ges frihet att handla självständigt i bl. a. här avsedda ' frågor. Det borde enligt dessa riktlinjer stå verket fritt att arbeta i egen regi eller anlita televerket eller annan entreprenör. Vägledande borde därvid vara vad som från företagsekonomiska synpunkter kunde befin- nas mest ändamålsenligt (prop. 1967: 57, SU 1967 : 107, rskr 1967 : 267). Att frågan trots uttalandena ännu inte blivit löst sammanhänger när- mast med att resultatet av flygtrafikledningskommitténs arbete ansetts först böra avvaktas.
Förutom de rent företagsekonomiska skälen bör starkt betonas att komplexiteten i de flygledningstekniska systemen kräver nära samarbete mellan operativ, systemteknisk och utrustningsteknisk erfarenhet och kompetens. En inordning under luftfartsverket av den radiotekniska tjänsten skapar bättre förutsättningar för en nödvändig teknisk och operativ samordning, vilket är av avgörande betydelse för en effektiv systemutvecklingsfunktion. Över huvud taget blir samspelet mellan de tekniska och operativa verksamheterna smidigare till gagn för effekti-
Prop. 1973: 27 55
viteten. Luftfartsverkets och televerkets i framtiden skilda lokaliseringar talar också för att ifrågavarande tjänst överförs till luftfartsverket.
På likartat sätt bör en överföring till luftfartsverket av försvarets materielverks motsvarande tekniska tjänst komma till stånd. Luftfarts- verkets ansvar bör i enlighet med kommitténs förslag omfatta alla så- dana anläggningar som i fredstid ingår i det integrerade flyglednings- systemet. Däremot bör ansvaret för sådana'anläggningar som är speci— fika för militär flygverksamhet eller som krävs för krigsfunktion i flyg- bas eller luftförsvarscentral även i fortsättningen bör åvila chefen för flygvapnet.
Överföringen av den tekniska tjänsten från försvarets materielverk bör av praktiska skäl ske i takt med att vissa nu pågående projekt av- slutas. Nya projekt av gemensam art bör dock luftfartsverket ta ansvar för såvida inte de militära kraven är dimensionerande då ansvaret bör åvila chefen för flygvapnet och försvarets materielverk.
Vad beträffar driften och underhållet av den radiotekniska utrust- ningen bör luftfartsverket — i enlighet med tidigare principiella ställ- ningstaganden — ges frihet att från företagsekonomiska utgångspunk- ter själv avgöra i vilka former drift och underhåll bör ske. Det är na- turligt att verket därvid samråder med försvarets materielverk när frå- gan gäller den materiel som utnyttjas gemensamt med krigsmakten.
Mitt förslagi fråga om den integrerade flygtrafiktjänsten innebär ingen ändring i gällande ansvarsförhållanden beträffande den civila resp. militära f 1 y g v ä (1 e r tj ä n sten. Frågan om den lämpligaste organisationen av flygvädertjänsten utreds f.n. av flygtrafiklednings- kommittén och får därför tas upp till prövning i ett senare samman- hang. Såväl den civila som den militära flygvädertjänsten förutsätts i avvaktan härpå bedrivas i oförändrade organisationsformer.
Vad kommittén föreslagit i fråga om fl y g r ä (1 d nin g 5 tj ä n s- te n s 0 r g a n -i s a ti o n kan jag ansluta mig till. Den operativa led- ningen av flygräddningstjänsten bör ingå i den för flygtrafiktjänsten an- svariga myndig-hetens, dvs. luftfartsverkets, arbetsuppgifter. Den före- slagna förläggningen av den-. centrala ledningen till de nya områdeskon- trollcentralerna ger möjligheter till samutnyttjande av personal och tek- niska resurser. Jag förutsätter — i lik-het med kommittén — att gällande ansvarsförhållanden för den civila resp. militära flygräddningstjänsten består. De skillnader som finns i förutsättningar och målsättning för civil resp. militär luftfart motiverar att luftfartsverket har ansvaret för den civila och chefen för flygvapnet ansvaret för den militära flygrädd- ningstjänsten. Frågan om den operativa ledningen torde därför böra reg— leras i särskilt avtal mellan parterna.
Luftfartsinspektionens organisatoriska anknyt- ning och arbetsuppgifter har behandlats av kommittén och flera re— missinstanser. Jag finner det naturligt att inspektionen även i fortsätt-
Prop. 1973: 27 56
ningen ligger kvar under luftfartsverket med i princip samma självstän— diga ställning i flygsäkerhetsfrågor som f.n. gäller. Av praktiska, funk- tionella och ekonomiska skäl bör emellertid målsättningen för inspek- tionen ses över och konsekvenserna av dess självständiga ställning bättre klargöras. Som framgår av mitt förslag i det följande blir detta en frå- ga som får tas upp i samband med vissa andra organisatoriska övervä— ganden som aktualiseras av förevarande principförslag. Jag vill i sam— manhanget också uttala a-tt motiv synes finnas för att i enlighet med re— servanternas principiella synpunkter i viss utsträckning utöka chefens för luftfartsinspektionen befogenheter så att dessa motsvarar det själv- ständiga ansvar som ålagts denne.
Den militära flygsäkerhetsinspektionen bör även fort- sättningsvis stå under chefen för flygvapnet.
När det gäller inriktningen av inspektionernas arbetsuppgifter vill jag i stort ansluta mig till kommitténs uttalanden. Jag anser sålunda att det i luftfartsinspektionens arbetsuppgifter bör ingå att lägga fast mera allmänna och övergripande säkerhetsmålsättningar för den civila luft- farten som grundval för luftfartssystemets utveckling. Motsvarande sä- kerhetsmålsättningar för den militära luftfarten ankommer på flygsä- kerhetsinspektionen att formulera. Luftfarts- och flygsäkerhetsinspek— tionernas tillsyn över flygtrafiktjänsten bör utformas på sådant sätt att en dubblering av flygtrafiktjänstens egen funktionsuppföljning undviks. Detta kan — som kommittén framhållit — ske genom att inspektio- nerna genom uppföljande och utvärderande åtgärder granskar och ana- lyserar på vad sätt och i vilken utsträckning man i den löpande flyg— trafiktjänsten — liksom även i marktjänsten — svarar mot uppställda krav. Den närmare utformningen av inspektionernas arbetsmetodik i dessa hänseenden bör Kungl. Maj:t överlåta på chefen för luftfartsin- spektionen och chefen för flygsäkerhetsinspektionen att i samråd ut— arbeta.
Som jag nämnde i det föregående beslöt 1970 års riksdag att en skola för gemensam utbildning av civila och mili- tä r a fly gl e d a r e skulle inrättas i Sturup. Skolan förutses få själv- ständig ställning med egen styrelse direkt under kommunikationsdepar- tementet. Beslutet byggde på ett förslag utarbetat av flygtrafiklednings- kommittén i ett första delbetänkande (Ds K 1969: 2). Planeringen för den nya skolan, som handhas av nämnden för flygtrafikledarskolan i Sturup (prop. 1972: 51, TU 1972: 8, rskr 1972: 115) bedrivs med sikte på att skolan skall kunna tas i bruk den 1 oktober 1974. Mot bakgrund av förevarande förslag att integrera de båda civila och militära flygled— ningsorganisationerna i en organisation under luftfartsverket förordar jag att även flygledarskolan i Sturup inordnas under luftfartsverket. De organisatoriska konsekvenserna för skolan härav bör prövas ytterligare i enlighet med vad jag föreslår i det följande.
Lrop. 1973: 27 57
De organisatoriska frågor jag här anmält för riksdagen har samband med den principiella frågan om de yttre organisatoriska formerna för den integrerade flygtrafik-tjänsten. Däremot bör d e n n ä r rn a r e utformningen av organisationen utredas ytterligare, framför allt mot bakgrund av att det föreslagna flygsäkerhetsverkets organisation inte direkt kan överföras på luftfartsverket. Jag avser att senare föreslå Kungl. Maj:t att tillkalla sakkunniga att ingå i en arbets- grupp med uppdrag att verkställa sådan utredning.
En utgångspunkt i utredningsarbetet bör som jag nämnt i det före- gående vara att flygtrafiktjänsten ges ställning som huvudavdelning :inom verket. Detta innebär att ur nuvarande driftavdelning utbrytes dc A;;trafiklednings- och teletekniska frågorna med därtill hörande planerings- 5" funktioner. I övrigt bör grunddragen i kommitténs förslag i fråga om flygtrafiktjänstens organisation kunna bestå, dvs. med markering av funktionerna för systemutveckling och systemplanering. Samtidigt mås— te emellertid också olika funktioner inom luftfartsverket ses över för att anpassa verkets organisation och arbetsformer till sålunda ändrade förutsättningar och till kraven på ökad effektivitet. Detta gäller bl. a. den allmänna verksamhetsplaneringsfunktioncn, personalfunktionen samt de ekonomi-administrativa funktionerna i övrigt och med dessa sammanhängande system. Även frågan rörande luftfartsinspektionens interna organisation och resurser bör —— med utgångspunkt i vad jag i det föregående uttalat om dess självständiga ställning och inriktning av arbetsuppgifterna — tas upp i detta sammanhang. I fråga om den regionala organisationen bör klargöras vilka förändringar som krävs vad gäller indelning, ansvar och befogenheter, bl.a. mot bakgrund av avgränsningen mellan marktjänst och flygtrafiktjänst, den integrerade civila och militära flygtrafiktjänsten samt centralförvaltningens loka— lisering.
Med hänsyn till att flygtrafikledarskolan kommer att påbörja sin verksamhet redan under hösten 1974 måste ställning inom kort tas till frågan om skolans interna organisation, bl. a. som grund för rekryte— ring av erforderlig personal. Det torde ankomma på Kungl. Maj:t att meddela närmare bestämmelser i angivna hänseende. Beträffande av- talsbara anställnings— och arbetsvillkor avser jag att ge statens avtals- verk det förhandlingsuppdrag som behövs. Frågan om formerna för skolans organisatoriska inordning i luftfartsverket bör emellertid be- handlas inom ramen för det nyssnämnda utredningsarbetet.
Utredningen bör vidare lämna förslag om riktlinjer för överförande av flygtrafiktjänsten till krigsmakten vid mobilisering m.m. i enlighet med vad jag uttalat i det föregående.
De organisationsförslag som detta utredningsarbete kan föranleda avses anmälas för riksdagen i särskild proposition vilket bedöms kunna ske antingen under våren eller senast under hösten 1974. Den nya or- ganisationen bör genomföras snarast därefter.
Prop. 1973: 27 58
Jag kan inte biträda kommitténs förslag att lokalis e ra f ] y g- trafiktjänstens centraladm-inistration till Sturup. Riksdagen har beslutat att luftfartsverkets centralförvaltning skall loka— liseras till Norrköping. Jag bedömer det från allmänt ekonomiska och administrativa synpunkter angeläget att inte geografiskt splittra verkets centralförvaltning. Även flygtrafiktjänstens centraladministration bör därför samlokaliseras med verkets centralförvaltning i övrigt till Norr- köping. För att i det fortsatta systemuppbyggnadsarbetet ta till vara möjligheterna att mera direkt utnyttja den kunskap och erfarenhet som finns företrädd hos personalen i ACC, TCC och flygledarskolan kan det eventuellt vara motiverat att i Sturup stationera ett begränsat antal befattningshavare från huvudenheten. Denna fråga får övervägas i det utredningsarbete jag nämnt i det föregående.
Vad beträffar k 0 s t n.. a d e r !: a har kom'mttc". beräknat f'."gt...uk tjänstens samlade investeringsbehov under tioårsperioden 1971—1980 till ca 349 milj. kr. (i 1970 års prisläge) exkl. investeringar i lokaler för centralförvaltningen samt flygledarskolan i Sturup. I kommitténs beräk- ningar ingår även sådana objekt som visserligen hör till flygtrafiktjäns- tens ansvarsområde men som inte har direkt samband med här disku- terade system- och organisationsfrågor. Exempel härpå är inflygnings- och landningshjälpmcdel (24 milj. kr.). Den helt övervägande delen av investeringarna är oberoende av vilket kontrollsystem som väljs. Kommittén beräknar sålunda att endast 22 milj. kr. är en direkt mer— kostnad för den yttäckande områdeskontrollen jämfört med kostnader— na för ctt tänkt system av luftledsmodell.
Jag anser inte anledning finnas att i förevarande sammanhang ta särskild ställning till kommitténs beräkningar av kostnaderna för ge— nomförande av systemet. Uppbyggnaden av systemet får anpassas efter de ekonomiska ramar som via den årliga budgetprövningen kan kom— ma i fråga, varvid den faktiska trafikutvecklingen och flygsäkerhetens krav får vägas in i vederbörlig ordning. I sammanhanget får också sär— skilt beaktas vad överbefälhavaren anfört om de besparingar för försva— ret som följer vid en viss senareläggning av det fullständiga genomfö- randet.
Vad gäller fördelningen av driftkostnaderna för flyg- trafiktjänsten på flygvapnet och luftfartsverket delar jag kommitténs uppfattning att denna bör baseras på utnyttjandegrad. Bedömningen härav bör vara anpassad till den militära luftfartens utveckling på viss sikt. Förslag till kostnadsfördelning och principer för kostnadsberäk- ningar bör utarbetas av luftfartsverket och chefen för flygvapnet i sam- råd. Därvid bör ytterligare analyseras i vilken utsträckning flyglednings— tjänsten tas i anspråk av civilt resp. militärt flyg.
Anskaffning av transponders till krigsmaktens flygplan beräknas med-
Prop. 1973: 27 59
föra kostnader för flygvapnet. Sådan anskaffning blir dock aktuell först omkring år 1980. Frågan om försvarets utgiftsram skall justeras med hänsyn till detta kan därför anstå.
Det är angeläget att systemutvecklingsarbete och investeringsplane- ring inom luftfartsverket och flygvapnet inriktas i enlighet med den uppbyggnad av flygkontrollsystemet som jag i det föregående förordat. Jag avser föreslå Kungl. Maj:t att — i avvaktan på resultatet av de fort— satta organisatoriska övervägandena och ställningstaganden härtill — temporärt ett särskilt organ tillskapas med uppgift att handha samord- ningsuppgifter i detta sammanhang. I detta organ, förslagsvis benämnt flygledningsdelegationen, bör ingå företrädare för luft- fartsverket, chefen för flygvapnet, försvarets materielverk och tele- verket.
5. Hemställan
Under åberopande av det anförda hemställer jag, att Kungl. Maj:t föreslår riksdagen att godkänna de riktlinjer för samordning av den civila och mi- litära flygtrafikledningen i en gemensam organisation m.m. som jag förordat i det föregående.
Med bifall till vad föredraganden sålunda med instämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar Hans Maj:t Konungen att till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar.
Ur protokollet: Britta Gyllensten
MARCUS BOKTR. STOCKHOLM 1973 730030
