om vissa ändringar i fråga om mark- och konkurrenvillkoren för statliga bostadslån m.m.
Regeringens proposition
1980/81: 194
om vissa ändringar i fråga om mark- och konkurrensvillkoren för
statliga bostadslån m. m.;
beslutad den 23 april 1981.
Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.
På regeringens vägnar
THORBJÖRN FÄLLDIN BIRGIT FRIGGEBO
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att det s. k. markvillkoret för bostadslån slopas i fråga om lån för ny- eller ombyggnad i saneringsområden och att det upphävs temporärt beträffande lån för nybyggnad av s.k. styckebyggda småhus i exploateringsområden. I anslutning härtill föreslås också en viss ändring i grunderna för markprisprövningen i ärenden om bostadslån samt en förlängning av övergångstiden för undantag från markvillkoret i fråga om sådan mark i exploateringsområde som innehas sedan den I november 1974.
I propositionen föreslås vidare att det s.k. konkurrensvillkoret för bostadslån upphävs temporärt och att möjligheterna till produktionskostnadsanpassad belåning vidgas under den tid som villkoret inte gäller. Ändringarna föreslås träda i kraft den I juli 1981 och gälla i låneärenden i vilka preliminärt lånebeslut meddelas under tiden den 23 april 1981—30 juni 1982, dock endast om byggnadsarbetena har påbörjats före utgången av september 1982.
t Riksdagen 198081. I saml. Nr 194
Utdrag
BOSTADSDEPARTEMENTET PROTOKOLL
vid regeringssammanträde
1981-04-23
Närvarande: Statsminister Fälldin, statsråden Ullsten, Bohman, Wik-
ström, Friggebo, Mogård, Dahlgren, Äsling, Söder, Krönmark, Burenstam
Linder, Johansson, Wirtén, Holm, Andersson, Boo, Winberg, Adelsohn, Danell, Petri
Föredragande: statsrådet Friggebo
Proposition om vissa ändringar i fråga om mark- och konkurrensvillkoren
för statliga bostadslån m. m.
Inledning
Mark- och konkurrensvillkoren infördes år 1975 efter beslut av riksda-
gen (prop. 1974: 150, CU 1974: 36, rskr 1974: 372). Syftet med villkoren är dels att förbättra kommunernas möjligheter att utöva inflytande över markanvändningen och dels att öka konkurrensen i bostadsbyggandet.
Markvillkoret innebär att bostadslån beviljas endast om kommunen har
förmedlat marken på vilken bostadsbyggande skall ske. Villkoret gäller i
princip oavsett låneändamål och hustyp. Vissa övergångs- och undantags-
bestämmelser finns dock.
Konkurrensvillkoret innebär krav på att byggnadsarbetena skall ha upp-
handlats genom infordrande av anbud och genom prövning och antagande av anbud utan föregående förhandling med anbudsgivare. Konkurrensvillkoret gäller för nybyggnad av hyres- och bostadsrättshus samt grupp-
byggda småhus, dvs. småhus som lånesökanden uppför för försäljning. Regeringen beslöt den 14 december 1978 att ge bostadsstyrelsen i upp-
drag att belysa effekterna av mark- och konkurrensvillkoren. 1 uppdraget
ingick att kartlägga markvillkorets effekter för ny- och ombyggnadsverk-
samheten med avseende på konkurrensförhållandena, bostadsbyggandets omfattning och kommunernas markpolitik. Styrelsen skulle även redovisa
de förslag till åtgärder som kunde komma fram från bl. a. kommuner och
byggherrar. I uppdraget ingick vidare att redogöra för konkurrensvillko-
rets tillämpning och effekter samt att redovisa de förslag som därvid skulle
komma att aktualiseras. Även eftekterna av bestämmelserna om särskilda förutsättningar för egenregibyggande borde redovisas. Bostadsstyrelsen har i skrivelse den 2 januari 1981 redovisat uppdraget. En sammanfattning av styrelsens redovisning bör fogas som bilaga till protokollet i detta ärende.
Gällande bestämmelser
Bestämmelserna om mark- och konkurrensvillkoren finns i 6 resp. H—
14 §§ bostadsfinansieringsförordningen (1974:946). Ytterligare bestämmelser om konkurrensvillkoret finns i 48 § andra stycket samt 51 och 67 §§ samma förordning. Vidare finns bestämmelser om mark- och konkurrensvillkoren I bostadsstyrelsens tillämpningsföreskrifter till nämnda paragrafer. Markvillkoret innebär att bostadslån för ny- eller ombyggnad endast
beviljas om kommunen eller ett aktiebolag, som helt ägs av kommunen och
vars verksamhet uteslutande består i att förvärva eller förvalta mark. har till lånesökanden för genomförande av byggnadsföretaget överlåtit mar-
ken, upplåtit den med tomträtt eller överlåtit tomträtt till marken. Med
kommun och kommunalt aktiebolag jämställs landstingskommun och landstingskommunalt aktiebolag. Från markvillkoret har gjorts vissa undantag. Det gäller sålunda inte i fråga om lån till s.k. styckebyggda småhus, om sökandens förvärv av
marken inte är förenat med sådana villkor som binder sökandens upphandling av material och byggnadsarbeten till en viss byggintressent. Med
styckebyggda småhus avses i detta sammanhang småhus som skall bebos av den som söker lånet. Vidare gäller inte markvillkoret om lånesökanden har ägt marken eller innehaft den med tomträtt sedan den I november
1974. Om marken är belägen inom ett område utan samlad äldre bebyggel-
se, s.k. exploateringsområde, krävs dock att ansökan om bostadslån ges in före den I juli 1984. Markvillkoret gäller inte heller när länet i huvudsak avser vissa särskilda ombyggnadsåtgärder såsom boendemiljöåtgärder,
energisparåtgärder, åtgärder mot radon m. m.
Från markvillkorets tillämpning har vidare generellt undantagits vissa
förvärv. Det gäller bl. a. förvärv på exekutiv auktion, förvärv genom arv,
gåva, testamente m. m. eller genom fusion samt förvärv som görs av vissa bostadsrättsföreningar. I fråga om förvärv genom arv, gåva, testamente
m. m. gäller undantaget dock endast under förutsättning att markvillkoret inte hade utgjort hinder för lån till förre ägaren.
Förutom de generella undantagen från markvillkoret kan lånemyndigheterna medge undantag (dispens) i det särskilda fallet. I fråga om hus i områden med samlad äldre bebyggelse, s.k. saneringsområden, kan länsbostadsnämnden medge dispens om det tinns särskilda skäl. Beträffande tl Riksdagen 1980/81. I samt. Nr 194
hus i exploateringsomräden krävs ett särskilt medgivande om undantag av bostadsstyrelsen. Ett sådant medgivande får lämnas endast efter ansökan av kommunen och om starka skäl föreligger. Som har framgått av det föregående innebär konkurrensvillkoret att
bostadslån får lämnas endast om byggnadsarbetena upphandlas genom
infordrande av anbud och genom prövning och antagande av anbud utan föregående förhandling med anbudsgivare. Som ytterligare förutsättning
gåller att lånesökanden inte får ha antagit ett anbud som är påtagligt sämre
än andra anbud och detta innebär att anbudsgivaren gynnas på ett otillbörligt sätt.
Prövningen av konkurrensvillkoret ankommer i första hand på kommunen. Länsbostadsnämnden får frångå förmedlingsorganets yttrande en-
dast om det finns särskilda skäl. Om förmedlingsorganet har tillstyrkt län skall dock nämnden göra en särskild prövning av upphandlingen om sådan
prövning har begärts av anbudsgivare eller när det annars finns anledning till det.
Kravet på viss upphandlingsform som förutsättning för bostadslån gäller endast i fråga om nybyggnad av hyres- och bostadsrättshus samt gruppbyggda småhus. Kravet är inte absolut. Lån kan beviljas även om upphandlingen har skett på annat sätt, t.ex. efter förhandling. För att detta skall ske krävs dock att upphandlingen kan antas vara minst lika fördelak-
tig som anbudsupphandling och även i övrigt lämplig. Även prövningen enligt dessa grunder ankommer i första hand på kommunen. Länsbostads-
nämnden får frångå förmedlingsorganets yttrande endast om det finns
särskilda skäl för det.
Motsvarande gäller i fråga om s. k. egenregibyggen, dvs. en nybyggnad som utförs av ägaren till marken eller av tomträttshavaren. Även till
sådana projekt får bostadslån lämnas, men endast om kostnaden för bygget
bedöms inte överstiga kostnadsnivån vid anbudsupphandling och om egen-
regibygge med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet kan anses vara en lämplig produktionsform.
Föredragandens överväganden
Jag tar först upp frågan om ändring av markvillkoret. Markvillkoret infördes år 1975. I proposition 1974: 150 (s. 379) angavs alt ett markvillkor skulle vara ett verksamt medel när det gäller att genom en kommunal markfördelning tillse att bostadsbyggandet anförtros byggher-
rar som har bästa förutsättningar och vilja att bygga goda och billiga
bostäder. Föredragande statsrådet anförde som ett grundläggande motiv
för markviltkoret att det skulle medföra minskad konkurrens om marken och därmed dämpa prisnivån. Riksdagen hade ingen erinran mot det an-
förda (CU 1974:36, rskr 1974: 372).
Vad först gäller saneringsområden anför bostadsstyrelsen i den tidigare nämnda skrivelsen att det är svårt att uttala sig om markvillkorets effekter
på främst konkurrensen om mark i sådana områden eftersom utsikten att få bygga och därmed benägenheten att förvärva mark i hög grad är beroende
på kommunens inställning. Den ändring i byggföretagens markförvärvspo- Htik som här tycks ha skett hänger enligt styrelsen samman med att det kan
upplevas som osäkert att bedriva en byggnadsverksamhet som är beroende
av kommunens tillstyrkan. Enligt vad jag har erfarit har kommunerna när det gäller saneringsområden t viss utsträckning använt markvillkoret för att ställa krav i fråga om överlåtelsepriser, lägenhetsfördelning vid ombyggnad, gårdssanering m. m. Sin främsta betydelse tycks markvillkoret
därvid ha haft för överlåtelsepriserna. Bostadsstyrelsen har för sin del tolkat resultatet av utvärderingen som
att kommunerna anser att villkoret allmänt sett har haft positiva effekter
för bostadsbyggandet. Markvillkoret utgör enligt styrelsen en betydelsefull
grund för kommunens mark- och bostadspulitik. Styrelsen har för egen del inte funnit nägra bärande skäl för att markvillkoret bör slopas.
Även jag anser att markvillkoret i princip har haft positiva effekter med hänsyn till syftena bakom villkoret och är, som jag strax skall återkomma till, för exploateringsområdenas del i princip beredd att dela styrelsens
uppfattning. I fråga om saneringsområden beror emellertid effekterna san-
nolikt mindre på att kommunerna har ökat sina markförvärv. Det är oklart huruvida kommunerna över huvud taget har ökat sina direkta markförvärv i sådana områden som en följd av markvillkoret. Effekterna i saneringsområden torde i första hand ha uppnåtts genom det inflytande vid beslut om
dispens från markvillkoret som kommunerna har givits i tillämpningen.
Därvid har det som jag nämnde varit möjligt för kommunen att ställa krav i
fråga om överlåtelsepriser, lägenhetsfördelning, gårdssanering m. m. Jag
anser det angeläget att slå vakt om kommunernas inflytande i hithörande frågor. Behovet av ett sådant inflytande kan emellertid tillgodoses även på
annat sätt än genom att man ställer ett krav på kommunal markupplåtelse
från vilket kommun sedan har möjlighet att ge dispens.
Jag vill här erinra om den allmänna utvidgning av det kommunala inftlytande i lånefrågor som genomfördes år 1978 (prop. 1977/78:93, CU 1977/ 78:28, rskr 1977/78:265) och som innebär att kommunens (förmedlings-
organets) yttrande i låneärenden, i vilka kommunen inte är sökande, får frångås endast om det finns särskilda skäl. Som exempel på fall då särskil-
da skäl föreligger, dvs. när länsbostadsnämndens bedömning bör ha företräde, nämns 1 prop. 1977/78:93 4(s. 170) tolkningsfrågor som gäller tillämpningsområdet för statliga stödformer. Vidare nämns produktions-
kostnadsprövningen och att avsteg från kommunens bedömning bör göras i de fall denna strider mot reglerna för lån- och bidragsgivningen.
Kommunerna har således numera ett i princip avgörande inflytande i alla
lånefrågor utom sådana som har att göra med tillämpningsområdet för
långivningen samt kostnads- och regelfrågor. Vad särskilt gäller småhus vill jag också erinra om det inflytande i hithörande frågor som kommunen kan utöva med anledning av kravet på visst kommunalt ansvar för förlust
på statslånet.
Jag anser att det utökade kommunala inflytandet i låneärenden som infördes år 1978 är tillräckligt när det gäller att tiligodose behovet av ett kommunalt inflytande över överlåtelsepriser, lägenhetsfördelning, gårdssanering och liknande frågor i saneringsområden. Jag förordar därför att
sådana frågor som hittills har kunnat prövas inom ramen för dispenser från
markvillkoret i saneringsområden får omfattas av det kommunala inflytan-
det i lämplighetsfrågor och att markvillkoret slopas i saneringsområden.
Vad jag nu har förordat gäller även s.k. styckebyggda småhus i saneringsområden. Med styckebyggda småhus avses småhus som skall bebos av lånesökanden själv. För sådana hus gäller markvillkoret generellt bara
om sökandens förvärv av marken är förenat med villkor, varigenom sökan-
dens upphandling av material och byggnadsarbeten binds till viss byggintressent. Bestämmelsen har till syfte att motverka att byggföretag genom förvärv och överlåtelse av mark skaffar sig ensamrätt till byggandet på
sådan mark. Följden av att markvillkoret i saneringsområden slopas blir att dessa frågor får prövas inom ramen för det kommunala inflytandet i lämplighetsfrågor.
I sammanhanget vill jag också beröra den särskilda markprisprövning som skall ske i ärenden om bostadslån för ny- eller ombyggnad av småhus i
saneringsområden. Bl.a. i dessa fall gäller att bostadslån får beviljas endast om det pris till vilket marken har förvärvats inte överstiger vad som är
skäligt. Bestämmelserna om detta finns 1 168 bostadsfinansieringsförordningen. Enligt dessa skall man vid bedömningen inte ta hänsyn till i priset ingående kostnad för att ställa i ordning marken för bebyggelse. I övrigt sker bedömningen med ledning av de värderingsgrunder som gäller vid expropriation. Jag anser det vara tillräckligt med den prövning av överlåtelsepriser i saneringsområden som kan ske inom ramen för det kommunala inflytandet i lämplighetsfrågor. Att dessutom göra en prövning enligt bestämmelserna i 16 § torde inte behövas. Jag förordar därför att den särskilda markprisprövningen enligt 16 § bostadsfinansieringsförordningen inte skall omfatta ärenden om bostadslån för ny- eller ombyggnad i sane-
ringsområden.
Jag övergår nu till markvillkoret i exploateringsområden. Av bostadsstyrelsens utvärdering framgår att enskilda intressenter har minskat sitt markinnehav i exploateringsområden. Åtskilliga länsbostadsnämnder och kommuner anser att prisutvecklingen har dämpats och att denna tendens är starkare i exploateringsområden än i saneringsområden.
Detta talar enligt min mening för att markvillkoret i exploateringsområden
i huvudsak har tillgodosett de syften som låg bakom införandet av det, dvs.
att ge kommunerna rådighet över marken för att därigenom både kunna påverka hur marken fördelas mellan olika byggherrar och eliminera konkurrensen om exploateringsmark. Dessa syften är enligt min mening lika aktuella i dag som när mark villkoret infördes. Att bostadsbyggandet nu är lägre än i början av 1970-talet ändrar enligt min mening inte detta förhållande. Jag delar därför bostadsstyrelsens uppfattning att markvillkoret bör
bibehållas i exploateringsområden enligt i huvudsak nuvarande regler. Jag vill dock ta upp frågan om en förlängning av undantaget från markvillkoret för sådan mark i exploateringsområden som länesökanden har ägt sedan den I november 1974. Sådan mark är f. n. undantagen från mark villkoret till utgången av juni 1984. Bostadsstyrelsen framhåller bl.a. att byggföretag m. fl. fortfarande äger betydande markområden som inte kom-
mer att tas i anspråk före den I juli 1984. Om kommunerna inte förvärvar denna mark i god tid före detta datum finns enligt styrelsen stor risk för att markvillkoret då blir ett hinder för bostadsbyggandet inom exploateringsområden. Styrelsen erinrar om den av riksdagen beslutade avvecklingen av den statliga långivningen till kommunala markförvärv och anser att kommunernas möjligheter att finansiera erforderliga markförvärv måste tillgodoses genom att en tillräcklig kreditvolym ställs till kommunernas
förfogande.
För egen del anser jag att det med hänsyn till det ekonomiska läget för kommunerna inte är möjligt att kräva att dessa på den tid som återstår fram
till den I juli 1984 skall förvärva den mark som behövs för att trygga ett
kontinuerligt bostadsbyggande. Jag kan därför inte biträda bostadsstyrelsens förslag. Det är dock angeläget att undvika störningar i bostadsbyggandet på grund av att det övergångsvis saknas mark för bustadsbebyggelse som utförs med stöd av bostadslån. Den övergångstid under vilken markvillkoret inte gäller för mark som har innehafts sedan den I november 1974 bör kunna utsträckas något. Jag förordar att övergångstiden förlängs med tre år, dvs. det nuvarande undantaget i fråga om äldre markförvärv i exploateringsområden bör gälla till utgången av juni 1987. Jag vill samtidigt understryka att den av mig nu föreslagna förlängningen bör ses som en extraordinär åtgärd för att underlätta bostadsbyggandet under de närmaste ären. Den föreslagna förlängningen ger kommuner och markägare ett visst
rådrum. Det får nu ankomma på dessa att vidta de nödvändiga dispositio-
nerna beträffande den mark som berörs. Någon ytterligare förlängning av
övergångstiden bör inte komma ifråga. Bostadsstyrelsen har också föreslagit att beslutanderätten angående dispens från markvillkoret i exploateringsområden skall decentraliseras från bostadsstyrelsen till länsbostadsnämnderna. Det ankommer på regeringen att besluta i sådana frågor. Jag avser att i ett annat sammanhang föreslå
regeringen att besluta i enlighet med styrelsens förslag. Vad jag nyss har sagt innebär att markvillkoret bibehålls för
exploateringsområden. Ett undantag bör dock enligt min mening göras
såvitt gäller sådana småhus som skall bebos av lånesökanden. s.k. stycke-
byggda småhus. Som jag har redovisat i det föregående gäller markvillkoret i dessa fall endast om förvärvet av mark är förenat med villkor varigenom sökandens upphandling av material och byggnadsarbeten binds till en viss byggintressent.
Bustadsstyrelsens utvärdering innehåller inte några överväganden eller
förslag beträffande frågan om markvillkoret för styckebyggda småhus. Av utvärderingen framgår dock att en allmän översyn av länereglerna för styckebyggda småhus har påbörjats inom styrelsen. Denna översyn kom-
mer även att beröra markvillkoret för sådana hus.
Som jag återkommer till i det följande vid min behandling av konkurrensvillkoret är det nödvändigt att öka bostadsbyggandet i landet, i vart fall temporärt. En av de ätgärder som därvid bör vidtas är att med beaktande
av de grundläggande syftena bakom lånereglerna undanröja sådant som
kan anses utgöra ett hinder för ett ökat bostadsbyggande. Reglerna om markvillkoret för styckebyggda småhus anser jag kan utgöra ett sädant hinder. I syfte att öka bostadsbyggandet förordar jag därför ett temporärt
slopande av markvillkoret såvitt gäller bostadslån för styckebyggda småhus i exploateringsområden. Den allmänna dämpningen av efterfrågan på småhus under scnare tid, talar enligt min mening för att regeln kan slopas
tillfälligt utan att det leder till prisökningar. Jag vill också erinra om vad jag
i det föregående har anfört om kommunernas inflytande i låneärenden.
Det av mig förordade undantaget för styckebyggda småhus bör gälla i fråga om lån som beviljas under tiden den I juli 1981—den 30 juni 1982.
Jag övergår nu till frågan om ändring i konkurrensvillkoret.
Konkurrensvillkoret innebär att bostadslån för nybyggnad fär beviljas endast om byggnadsarbetena har upphandlats i konkurrens. Egenregi och förhandlingsentreprenad kan också godtas under förutsättning att kostnadsnivån inte är högre än om byggnadsarbetena hade upphandlats i konkurrens. Dessutom prövas att egenregi eller förhandlingsentreprenad är en lämplig produktionsform i det enskilda fallet. Kommunen har ett avgörande inflytande vid sistnämnda bedömning. Konkurrensvillkoret gäller inte i
fråga om styckebyggda småhus. Enligt gällande regler får s.k. produktionskostnadsbelåning tillämpas
vid nybyggnad av hyres- och bostadsrättshus under förutsättning att pro-
jektet är upphandlat i konkurrens. Övergångsvis får produktionkostnads-
belåning ges även i fräga om förhandlingsupphandlade projekt och egenregiprojekt (CU 1980/81:4, rskr [980/81:13).
Från skilda håll har framförts att konkurrensvillkoret är ett hinder för
bostadsbyggandet. Bostadsstyrelsens utvärdering ger visserligen inte nå-
got belägg för denna uppfattning men styrelsen framhäller att man inte har
funnit någon metod att avläsa de verkliga effekterna av villkoret.
I årets budgetproposition (prop. 1950/81: 100 bil. 16) framhöll jag beho-
vet av att bostadsbyggandet ökar. Nu tillgängliga uppgifter om bostadsinvesteringarna under innevarande år tyder dock på att dessa inte kommer att bli av den omfattning som jag förutsatte i början av detta år och som är önskvärda från bostadspolitisk synpunkt. Enligt vad jag har erfarit skulle ett slopande av konkurrensvillkoret i förening med produktionskostnadsbelåning även för hyres- och bostadsrättshus som byggs i egen regi eller är upphandlade efter förhandling ha en betydande stimulansetfekt på bostadsbyggandet. Med hänsyn till behovet av att bostadsbyggandet ökar förordar jag som en stimulansåtgärd att konkurrensvillkoret slopas tillfälligt och att de nuvarande möjligheterna till produktionskostnadsbeläning
för hyres- och bostadsrättshus vidgas till förhandlingsentreprenader och egenregiprojekt under den tid som villkoret inte gäller. Jag återkommer i
det följande till den period under vilken villkoret inte skall gälla.
Mitt förslag om produktionskostnadsbelåning innebär att. om byggnads-
arbetena har upphandlats efter förhandling, läneunderlaget fär bestämmas till det belopp som motsvarar kostnaden enligt det antagna anbudet med
skäligt tillägg för sådana kostnader som inte omfattas av anbudet. För län till en sådan nybyggnad som skall utföras av ägaren till marken får låneunderlaget motsvara den i ärendet uppgivna kostnaden. I likhet med vad som
gäller i fråga om produktionskostnadsanpassad belåning av konkurrens-
upphandlade projekt bör dock kostnaderna för det förhandlingsupphandlade projektet eller egenregiprojektet jämföras med ett på sedvanligt sätt
framräknat pantvärde. Om dessa kostnader väsentligen överstiger pantvärdet bör bostadslån inte lämnas. Vidare bör inte högre låneunderlag
kunna fastställas för egenregiprojekt och förhandlingsupphandlade projekt än för ett motsvarande projekt som är upphandlat i konkurrens.
Jag kommer inte att i detta sammanhang ta ställning till de av bostadsstyrelsen föreslagna ändringarna av konkurrensvilikoret. Detta bör i stället ske när även effekten av de av mig föreslagna ändringarna beträffande
produktionskostnadsbeläningen kan bedömas.
Det av mig förordade temporära slopandet av konkurrensvillkoret och de ändrade förutsättningarna för s.k. produktionskostnadsbelåning bör
gälla för ärenden i vilka preliminärt beslut meddelas under tiden den 23 april 1981 1.0. m. den 30 juni 1982 under förutsättning att byggnadsarbete-
na påbörjas senast den 30 september 1982. Som ytterligare förutsättning
bör gälla att låneansökan skall ha inkommit till kommunen (förmedlingsorganet) före utgången av februari 1982. Med denna avgränsning av tillämp-
ningsområdet för stimulansåtgärderna kommer dock ett antal icke anbudsupphandlade projekt. för vilka preliminärt beslut har meddelats före den 23 april 1981 och för vilka låneunderlaget har fastställts enligt den s.k. schablonmetoden. att erhålla högre kapitalkostnader än de som omfattas av de nya reglerna. Det förhällandet att byggherren har funnit det förenligt med sina intressen att genomföra ett sådant byggnadsföretag talar enligt min
bedömning för att denne har funnit företaget kostnadsmässigt konkurrens-
kraftigt vid jämförelse med projekt som har upphandlats i konkurrens och som har medgetts produktionskostnadsbelåning. Av detta skäl och med
hänsyn till att syftet med mitt förslag är att stimulera bostadsbyggandet finner jag inte skäl att ge förslaget någon retroaktiv tillämpning. Även
statsfinansiella skäl talar mot detta.
Det föreslagna temporära slopandet av konkurrensvillkoret och de ändrade förutsättningarna för s.k. produktionskostnadsbelåning beräknas medföra en ökning av bostadslån med 37 milj. kr. och en ökning av
räntebidraget det första året med 4 milj. kr. Förslaget medför inte någon kostnadseffekt för statsverket under budgetåret 1981/82.
Effekterna av att markvillkoret för styckebyggda småhus i exploateringsområden och konkurrensvillkoret slopas temporärt samt effekterna
av de ändrade förutsättningarna för s.k. produktionskostnadsanpassad
belåning bör enligt min mening utvärderas. Jag avser att i annat samman-
hang föreslå regeringen att en sådan utvärdering kommer till stånd.
Hemställan
Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att
I. godkänna de ändringar i grunderna för markvillkoret och mark-
prisprövningen som jag har förordat,
2. godkänna vad jag har förordat i fråga om att temporärt slopa konkurrensvillkoret och att under den tid konkurrensvillkoret
inte gäller införa produktionskostnadsbelåning för hyres- och bo-
stadsrättshus som inte upphandlas i konkurrens.
Beslut
Regeringen ansluter sig, till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som föredra-
ganden har lagt fram.
Bilaga
Sammanfattning av bostadsstyrelsens utvärdering av mark- och konkurrensvillkoren i fråga om bostadslån
Vissa utgångspunkter
För att belysa effekterna av mark- och konkurrensvillkoren har bostadsstyrelsen bl. a. genomfört en omfattande enkätundersökning. Enkäterna, som utformades efter samråd med bl.a. Svenska kommunförbundet. Svenska byggnadsentreprenörföreningen och Delegationen för företagens
uppgiftslämnande och tillställdes samtliga länsbostadsnämnder, ett antal
kommuner och organisationer samt ett stort antal byggherre- och byggnadsföretag. Flertalet besvarade också enkäterna. Av totalt 272 utsända enkäter besvarades 221. I materialet ingår svar från samtliga länsbostadsnämnder, 52 kommuner. 99 byggherreföretag och 32 byggföretag. Vidare ingår svar från Göteborgsregionens kommunalförbund, Stor-Stockholms
planeringsnämnd (SSPN). Sydvästra Skånes kommunalförbund (SSK). Byggförbundet, HSB:s riksförbund, Hyresgästernas riksförbund. Närings-
livets byggnadsdelegation (NBD), Svenska byggnadsarbetareförbundet. Svenska byggnadsentreprenörföreningen (SBEFPF), Svenska riksbyggen, Sveriges allmännyttiga bostadsföretag (SABO), Sveriges fastighetsägareförbund. Sveriges trähusfabrikers riksförbund (STR) och Sveriges villaägareförbund.
För att genomföra uppdraget har bostadsstyrelsen dessutom utnyttjat de statistiska data som finns i statistiska centralbyråns (SCB) s.k. låneobjektsstatistik. En databearbetning har också genomförts beträffande nyproduktionen av statligt belånade flerbostadshus och gruppbyggda småhus
åren 1972-1978 utifrån variablerna låntagarkategori, produktionsform,
upplåtelseform för marken, föregående ägare samt exploaterings- resp.
saneringsområde. På grund av sekretessbestämmelser har det dock inte
varit möjligt att få med produktionskostnaden som en variabel i denna bearbetning.
Markvillkoret
Vid sin analys av enkätsvaren beträffande effekterna av markvillkoret anför bostadsstyrelsen bl. a. att en förväntad effekt av införandet av markvillkoret var att konkurrensen om marken skulle minska, vilket i sin tur skulle leda till en dämpning av prisnivån. Enligt styrelsen är det därför av intresse att se i hur stor omfattning kommuner resp. byggintressenter har förvärvat mark före resp. efter villkorets införande.
Av svaren på kommunenkäten framgår att kommuners resp. byggintres-
senters andel av markförvärven i exploateringsområden låg på samma nivå
ären närmast före år 1975 som åren närmast efter men att byggintres-
senters förvärv i exploateringsområden från annan än kommunen har minskat. Kommuner har säväl före som efter år 1975 förvärvat över 907: av arealen. Dessa uppgifter avser annan mark än mark för fritidsändamål
och sådana jord- och skogsbruksfastigheter för vilka någon ändring av pågående markanvändning inte förväntas under överskådlig tid. För mark
de byggintressenters förvärv, medan huvuddelen av de kommuner som har svarat bedömer att kommunens förvärvsverksamhet har ökat.
En förklaring till att en jämförelse av kommuners och byggintressenters
förvärv av mark före och efter 1975 visar så små förändringar anser
styrelsen i sin analys vara att många kommuners och företags
markförvärvspolitik har påverkats redan under den tid då byggkonkurrensutredningen pågick.
Vad särskilt gäller markinnehav utanför sanermgsområden den I januari 1979 anför styrelsen att i de kommuner som har svarat kommunen ägde ungefär 90 5 av marken. Andra byggintressenter än allmännyttiga. koope-
rativa och delvis kommunägda företag ägde ca SA, De sistnämnda uppgif-
terna avser dock även annan mark än mark för fritidsändamäl och sådana
jord- och skogsbruksfastigheter för vilka någon ändring av pågående markanvändning inte förväntas under överskädlig tid. Resultatet av kommunenkäten visar enligt bostadsstyrelsen att bygg-
intressenternas andel av markförvärven har minskat något genom införandet av markvillkoret. Enligt enkätsvaren anser huvuddelen av kommuner-
na att byggintressenternas förvärv av mark från annan än kommun har påverkats genom införandet av markvillkoret. Detta bekräftas också enligt
styrelsen av de enkätsvar som byggföretagen har lämnat. Enligt dessa har nämligen byggföretag i flera fall uppgivit att de har slutat att förvärva mark
i exploateringsområden. Även i saneringsområden uppger huvuddelen av
företagen alt de har ändrat sin markförvärvspolitik. De företag som fortfarande förvärvar mark gör det oftare i kontakt med kommunerna än tidi-
gare.
Beträffande prisutvecklingen på mark anför bostadsstyrelsen att det är
utomurdentligt svårt att bedöma markvillkorets påverkan. Några objektiva svar kan enligt styrelsen inte ges i denna fråga utan man får nöja sig med
mer eller mindre subjektiva uppfattningar. Osäkerheten om markvillkoret har påverkat markpriserna framgår enhgt styrelsen av enkätsvaren från länsbostadsnämnderna. Bara ungefär en tredjedel av nämnderna har svarat att en dämpning har skett. Samtidigt går dock bland dessa bedömningarna isär om denna tendens har gjort sig mest gällande i sanerings- eller i
exploateringsområden. Osäkerheten är också stor bland kommunerna.
Även bland dessa har endast ca en tredjedel! svarat att prisutvecklingen har
dämpats som en följd av markvillkoret. De flesta av dessa anser emellertid
att denna tendens är starkare inom exploateringsområden.
Enkäterna visar vidare enligt bostadsstyrelsen att byggintressenternas
förvärv av mark i exploateringsområden har minskat efter år 1975 och
därmed också konkurrensen om marken. Styrelsen anför att detta sannolikt har haft en dämpande effekt på maurkprisernas utveckling i
exploateringsområden. I fråga om saneringsområden anför styrelsen att det är svårare att ha nägon uppfattning om markvillkorets effekt på konkurrensen om marken eftersom utsikten att få bygga och därmed benägenheten att förvärva mark är beroende av kommunens inställning. Av enkätsvaren framgår dock att byggföretagen i stor utsträckning har ändrat sin markförvärvspolitik. Detta
hänger enligt styrelsen samman med att det kan upplevas som osäkert att bedriva en byggverksamhet som är beroende av kommunens tillstyrkan.
Vad sedan gäller effekterna av markvillkoret med avseende på konkurrensen i bostadsbyggandet anför bostadsstyrelsen att de förväntade effekterna var att marken skulle neutraliseras som konkurrensfaktor, att kommunerna genom markfördelning skulle premiera byggherrar med de bästa
förutsättningarna att bygga goda och billiga bostäder, att byggherrarnas markinnehav inte skulle påverka fördelningen av produktionsuppdrar, att utnyttjundet av markfördelningstävlingar skulle öka samt att kommunerna
vid markupplåtelse utan tävling skulle kunna ställa ökade krav på utform-
ning och kostnader.
Ett mätt på huruvida marken har neutraliserats som konkurrensfaktor är
enligt styrelsen den andel av bostadsbyggandet som har skett på kommun-
förmedlad mark. Beträffande flerbostadshus i exploateringsområden anför
styrelsen att det statistikmaterial som har tagits fram av SCB emellertid visar att andelen kommunförmedlad mark har varit tämligen oförändrad
under ären 1972-1978. Andelen kommunförmedlad mark låg för dessa år
runt 9054. Under senare delen av perioden har andelen ökat något. För nyproduktion av flerbostadshus i saneringsområden visar statistikmateria- Jet att andelen kommunförmedtad mark generellt sett är lägre. Enligt styrelsen kan man dock även här se en tendens mot en ökande andel mot slutet av 1970-talet.
Beträffande hur markvillkoret har förändrat fördelningen på byggherre-
kategorier och fördelningen mellan upphandlingsformer anför bostadsstyrelsen att det är omöjligt att särskilja detta trän påverkan från konkurrensvillkoret. Också omfattningen av kommunernas markförvärv beror enligt styrelsen på en mängd andra faktorer än enbart markvillkoret. En uppfattning av
hur kommunernas markförvärv har förändrats över tiden kan man få
genom SCB:s uppgifter om kommunernas finanser. Enligt dessa uppgick kommunernas utgifter för förvärv av fastigheter och anläggningar under
åren 1972—1978 till följande belopp.
1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978
Utgift (Milj.kr.> 1004 815 941 946 828 893 883
Uppgpifterna avser alla typer av fastigheter och anläggningar. Med hänsyn till pennningvärdets försämring och till att förvärven i ökad omfattning
avser fastigheter i saneringsområden innebär de redovisade siffrorna enligt
styrelsen att kommunernas markförvärv för bostadsbyggandet har minskat
under perioden. Detta hänger i första hand samman med det minskade bostadsbyggandet som med viss eftersläpning påverkar förvärvsbenägenheten. Av enkätsvaren från organisationerna framgår också att det är svårt att dra bestämda slutsatser om hur markvillkoret har påverkat omfattningen av bostadsbyggandet. Att bostadsmarknaden i hög grad päverkas av andra faktorer och att villkoret inte trätt i full kraft anges i svaren som några av orsakerna till denna osäkerhet. Vissa menar dock att villkoret kan ha haft
en negativ effekt på bostadsbyggandets omfattning. HSB:s riksförbund har bl.a. anfört att de initiativ till bostadsprojekt som tidigare togs genom markförvärv av byggherrar och i viss mån entreprenörer försvann vid markvillkorets införande. SSPN har särskilt framhållit att kommunerna i Stockholmsregionen måste öka markförvärvsaktiviteten om det erforderliga bostadsbyggandet skall kunna genomföras. Markvillkoret ställer ökade krav på kommuner-
nas resurser. SSPN menar att markvillkoret kan bli ett hinder för bostadsbyggandet under 1980-talet om staten inte kommer att anslå erforderliga resurser för markförvärv.
SBEF har anfört att byggföretag genom mark- och konkurrensvillkoren har förlorat möjligheten att hjälpa kommunerna med plan- och projekteringsalternativ genom planering av eget markinnehav. Kommu-
nerna saknar enligt SBEF kapacitet att fullt ut klara motsvarande upp-
gifter, vilket bl.a. har resulterat i eftersatt planering som i sin tur har
resulterat i lågt bostadsbyggande. Antalet påbörjade lägenheter låg åren 1971 och 1972 runt 100000. De två
följande åren var motsvarande antal ca 80000. Därefter har antalet legat på
50.000—-60 000 påbörjade lägenheter per år. Denna utveckling i bostadsbyg-
gandet beror naturligtvis på en mängd olika faktorer. Mot bakgrund av de erfarenheter som har förmedlats via enkätsvaren finns inga belägg för att markvillkoret isolerat skulle ha haft någon större betydelse för bostadsbyggandets omfattning. Bostadsstyrelsen redovisar för egen del följande överväganden och förslag i fråga om markvillkoret.
Mark villkoret syftar till att befästa kommunernas möjligheter att genom
sin markfördelning tillse att bostadsbyggandet anförtros byggherrar som har bästa förutsättningar och vilja att bygga goda och billiga bostäder. Vidare syftar markvillkoret till att eliminera eller i vart fall dämpa konkurrensen om marken och därmed underlätta för kommunerna att bedriva en
aktiv markpolitik. Markvillkoret utgör enligt bostadsstyrelsens mening en
betydelsefull grund för kommunens mark- och bostadspolitik.
Bostadsstyrelsen tolkar för sin del enkätresultatet som att flertalet som
har svarat anser att villkoret har haft positiva effekter för bostadsbyggan-
det. Styrelsen har inte funnit några bärande skäl för att markvillkoret skall
slopas. Däremot anser bostadsstyrelsen att det kan finnas skäl att göra vissa ändringar i reglerna för markvillkoret. Styrelsen anser således att det finns skäl att flytta beslutanderätten i fråga om dispens från markvillkoret i exploateringsområden från bostadsstyrelsen till länsbostadsnämnden, Vidare anmäler styrelsen att man nyligen har börjat en översyn beträffande bestämmelserna om bostadslån till styckebyggda småhus. F denna översyn berörs även bestämmelserna om markvillkoret i fråga om bostadslån för
sådana småhus.
Däremot avvisar styrelsen tanken på att flytta beslutanderätten i fråga
om dispenser från markvillkoret till kommunerna. Styrelsen anser inte
heller att det finns skäl för ett förslag av Sveriges trähusfabrikers riksförbund att slopa markvillkoret för s. k. styckebyggare och för mindre grupphusbyggen.
Konkurrensvillkoret
Av länsbostadsnämndernas enkätsvar framgår att konkurrensvillkorets huvudregel i 11 8 bostadsfinansieringsförordningen och regeln om otillbörligt gynnande i 12§ har utgjort avslagsskäl i mycket få fall. Bestämmelsernå i 138 om förhandlingsentreprenad har över huvud taget inte åberopats
som avslagsskäl i något fall.
De skärpta reglerna för egenregibygge, som trädde i kraft den I juli 1979,
har fram till våren 1980 medfört avslag på låneansökan för 11 av totalt 211
projekt med denna produktionsform. Av en undersökning som har gjorts inom bostadsstyrelsen av ca 300
preliminära lånebeslut som har meddelats under första halvåret 1980 fram-
går att drygt en tredjedel var förhandlingsupphandlade projekt eller egenregibyggen. Materialet omfattar ca 8000 lägenheter varav ungefär 3000 i gruppbyggda småhus och 5000 i flerbostadshus.
De tre vanligaste skälen till att länsbostadsnämnden har bedömt den valda produktionsformen som lämplig och därmed projektet godtagbart för belåning var enligt styrelsens analys att kostnaderna bedömdes bli högre vid konkurrensupphandling, att projektet utgjorde en fortsättning på en bra genomförd etappbebyggelse och framför allt att ansökan avsåg ett litet projekt.
Under senare hälften av 1970-talet har kostnadsökningarna varit påfallande höga. Enligt styrelsen förklaras detta till stor del av inflation och
kvalitetshöjningar. 1 övrigt påverkas kostnaderna av en mängd faktorer och det är därför, framhåller styrelsen, svårt att påvisa i hur stor utsträckning som konkurrensvillkoret'har verkat äterhållande på kostnadsutveck-
lingen.
Av enkätsvaren framgår att meningarna är mycket delade om kostnadseffekterna av konkurrensvillkoret. Styrelsen anför att den ökade konkurrens som både mark- och konkurrensvillkoret har medfört rimligen måste
ha verkat återhållande på kostnadsutvecklingen. En del kommuner anser
också att både mark- och konkurrensvillkoret är väsentliga och att de har ökat kommunernas möjligheter att uppnå bostadspolitiska mål.
Å andra sidan kan enligt en del kommuner och åtskilliga byggföretag
villkoren ha påverkat kostnadsutvecklingen negativt. Man menar att vill-
koren har medfört större arbetsbelastning och ökad byråkrati. Vissa anser att konkurrensvillkoret har medfört negativa effekter för främst de små
och medelstora företagen som har svårigheter att lämna anbud eftersom utarbetande av anbudshandlingar medför stora kostnader för företagen.
Enligt styrelsen bör man dock notera att en ganska stor andel av byggandet
fortfarande sker utan anbudskonkurrens. Styrelsen pekar på att lånemyn-
digheterna är generösa med undantag från kravet på anbudskonkurrens vid
små projekt, vilket borde gynna små och medelstora byggföretag. Struk-
turförändringarna inom byggnadsbranschen har enligt styrelsen säkerligen andra orsaker än mark- och konkurrensvillkoren.
I enkätsvaren har en del byggföretag också påpekat att kostnaderna i många fall överbetonas i jämförelse med kvalitetsaspekterna vid jämförelse av anbud. Bostadsstyrelsen för sin del hänvisar till att det i styrelsens föreskrifter understryks att hänsyn skall tas till både kostnader och kvalitet. Enligt styrelsen bör det dock observeras att en beställare ibland kan tvingas avstå från att anta ett i och för sig bra anbud vad gäller förhållandet
mellan kostnad och kvalitet på grund av en alltför hög totalkostnad. Att kostnaderna i vissa fall överbetonas beror således inte på konkurrensvillkoret.
För att klarlägga eventuella förändringar i fördelning på byggherrekate-
gorier har styrelsen använt SCB:s s.k. låncobjektsstatistik för perioden
1972-1978. För flerbostadshusen kan man enligt styrelsen utläsa en viss
ökning av marknadsandelen för de kooperativa företagen och en viss
minskning för de enskilda företagen. För grupphusen har de enskilda
byggherrarnas andel sjunkit till 5252 år 1978 från en stabil nivå på omkring
6596 före 1976. De kooperativa företagen har under senare år kommit upp i
en andel på över 2096 från att i början av 1970-talet ha legat på 12-135.
Enligt styrelsens analys kan minskningen för den enskilda sektorn ha orsakats av mark- och konkurrensvillkoren.
Även för att klarlägga eventuella förändringar i fördelningen på upp-
handlings- och produktionsformer har SCB:s s. k. läncobjektsstatistik för perioden 1972-1978 använts. Styrelsen anför att i kommuner av samma storleksordning utvecklingen är likartad från är 1975 för nybyggnad i
exploateringsområden. nämligen en stark ökning av andelen
konkurrensupphandlade projekt och en motsvarande minskning av andelen egenregiprojekt. Andelen förhandlingsupphandlade projekt har också
För nybyggnad i saneringsområden visar statistiker däremot att förändringarna är betydligt mindre även om det finns en viss tendens till minskning av andelen egen regi. För flerbostadshusen i exploateringsomräden har egen regi i det närmaste försvunnit under perioden i de mindre och medelstora kommunerna. För grupphus har förskjutningen av marknadsandelarna från egen regi till upphandling i konkurrens varit avsevärt mind-
re.
Styrelsen anför i sin analys alt mark- och konkurrensvillkoren är de främsta orsakerna till ökningen av andelen konkurrensupphandlingar under senare delen av 1970-talet. När det gäller den kraftiga förskjutningen [rån egenregi till konkurrensupphandlingar för flerbostadshusen torde dock även andra faktorer ha medverkat. Styrelsen konstaterar också att mycket av det som tidigare framförts om markvillkorets effekt på bostadsbyggandets omfattning gäller även för konkurrensvillkoret.
Enligt enkätsvaren anser många av de tillfrågade bygpföretagen att bo-
stadsproduktionen har blivit mindre än den hade kunnat vara utan markoch konkurrensvillkoren. Enligt styrelsen är det dock möjligt att byggföre-
tagens negativa inställning i fråga om nyttan av villkoren förlett dem att tro att dessa villkor också har haft en hämmande inverkan på omfattningen av bostadsbyggandet. Styrelsen menar för sin del att nedgången i bostadsbyg-
gandet under senare hälften av 1970-talet har andra orsaker än mark- och konkurrensvillkoren. Kritiken mot konkurrensvillkoret har främst kommit från byggföretagen. Enligt enkätsvaren från dessa kan inte kvalitetsaspekter och nytänkande beaktas tillräckligt vid en strikt tillämpning av konkurrensvillkoret. Man anser också att konkurrensvillkoret har medverkat till nedläggning av byggföretag och att konkurrensvillkoret begränsar möjligheten till planering inom företagen. Man hävdar även att villkoret har medfört personalinskränkningar i mänga företag genom att egenregibyggandet minskat och att
kopplingen byggande-förvaltning har försvagats.
Bostadsstyrelsen pekar dock på att även positiva synpunkter har läm-
nats. Säledes har nämnts kommunernas ökade möjligheter att uppfylla
bostadspolitiska mål, ökad insyn i upphandlingsförfarandet och att förekommande byggmonopol har kunnat brytas. I fråga om konkurrensvillkoret redovisar bostadsstyrelsen för egen del följande överväganden och förslag. Enkätsvaren visar mycket delade uppfattningar om konkurrensvillkorets effekter. Bostadsstyrelsen har i sin utvärdering inte funnit någon
metod att avläsa de verkliga effekterna av villkoret. Med anledning av vissa uttalanden från bl. a. näringslivet att osäkerheten om tolkningen av
lämplighetskravet för förhandlingsupphandling och cgenregiprojekt kan försvåra en rationell planering föreslår styrelsen emellertid vissa ändringar i reglerna för konkurrensvillkoret. Förslaget innebär att kravet på att produktionsformen skall bedömas som lämplig slopas vid prövning av om förhandlingsupphandling eller
egenregiprojekt skall godtas. Sker produktionen på något av dessa sätt bör det vara cen tillräcklig förutsättning för fån att produktionsresultat avseende kostnader och kvalitet kan antas bli fördelaktigare än om upphandlingen hade gjorts i anbudskonkurrens. Upphandling i anbudskonkurrens bör
dock fortfarande vara ett huvudvillkor. Förfarandet vid avstyrkan resp.
tillstyrkan från förmedlingsorganets sida bör också kunna vara detsamma som i dag. Förmedlingsorganets av- eller tillstyrkan bör således inte frångås utan att det föreligger särskilda skäl. Även förfarandet när lånesökanden har antagit ett anbud som är påtagligt sämre bör behallas. Kriteriet om otillbörligt gynnande bör dock utgå. Kriteriet om att det antagna anbudet
inte får vara påtagligt sämre än annat anbud bör vara tillräckligt för avslag.
Markförvärvslån
Bostadsstyrelsen konstaterar att möjligheten att föransiera erforderliga
markförvärv är en förutsättning för att kommunerna skall kunna uppfylla
statsmakternas mål för mark- och bostadspolitiken och att markförvärv hittills till viss del kunnat finansieras med markförvärvslån men att denna
läneform skall upphöra fr. 0. m. den I juli 1981.
Bostadsstyrelsen anser att kommunernas möjligheter att finansiera erforderliga markförvärv måste tillgodoses genom att en tillräcklig kreditvolym ställs till kommunernas förfogande. Petta gäller enligt styrelsen inte
minst för de betydande markomräåden som byggföretag m. fl. äger och som
inte kan tas t anspråk före den I juli 1984. Om kommunerna inte har
förvärvat denna mark före detta datum finns det enligt styrelsen stor risk för alt markvillkoret kommer att bli ett hinder för bostadsbyggandet i exploateringsområden.
Norstedts Tryckeri, Stockholm 1981