om fortsatt giltighet av Iagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall
Regeringens proposition
1984/85: 73
om fortsatt giltighet av lagen (1975: 1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall;
beslutad den 5 november 1984.
Regeringen föreslår riksdagen att anta det förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll. På regeringens vägnar OLOF PALME
ANITA GRADIN
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att lagen (1975: 1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall skall fortsätta att gälla till utgången av år 1985.
FE Riksdagen 1984/85.1 saml. Nr 73
Förslag till Lag om fortsatt giltighet av lagen (1975: 1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall
Härigenom föreskrivs att lagen (1975: 1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall, vilken gäller till utgången av år 1984, skall fortsätta att gälla till utgången av år 1985.
Utdrag
ARBETSMARKNADSDEPARTEMENTET PROTOKOLL
vid regeringssammanträde
1984-11-05
Närvarande: statsministern Palme, ordförande, och statsråden Feldt, Hjelm-Wallén, Göransson, Gradin, R. Carlsson
Föredragande: statsrådet Gradin
Proposition om fortsatt giltighet av lagen (1975: 1360) om tvångsåt-
gärder i spaningssyfte i vissa fall
Inledning
De internationella terroristdåden har föranlett ätgärder både i Sverige
och utomlands för att söka förhindra sådana gärningar. I värt land antog
riksdagen år 1973 en lag om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa
våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen). Lagens giltighetstid begränsades ursprungligen till utgången av april 1974, men den förlängdes sedan successivt till utgången av år 1975. Genom en ny lagstiftning, som trädde i kraft den I januari 1976, fördes huvuddelen av bestämmelserna i terroristlagen med vissa ändringar över till den dåvarande utlänningslagen. De återfinns numera i 1980 års utlänningslag (1980: 376 — Utll). Samtidigt beslöts att bestämmelserna i terroristlagen om telefonavlyssning, brevkontroll m. m. skulle behållas i avvaktan på ett betänkande, som kunde väntas från utredningen (Ju 1974:08) om telefonavlyssning, och tills vidare tas in i en särskild, tidsbegränsad lag om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall
(spaningslagen). Även den lagens giltighetstid har förlängts successivt.
I mars 1976 lade regeringen i propositionen 1975/76: 202 fram förslag till nya regler i rättegångsbalken (RB) om telefonavlyssning vid förundersökning m. m. Samtidigt föreslogs ändringar i den särskilda spaningslagen i syfte dels att samordna dess regler med de föreslagna nya bestämmelserna i RB om telefonavlyssning, dels att på visst sätt precisera tillämpningsområdet för spaningslagens regler.
Vid riksdagsbehandlingen ansåg justitieutskottet (JuU 1976/77:20) att propositionen borde avslås och att ärendet borde återgå till regeringskansliet för översyn och ytterligare överväganden. Utskottet gjorde dock undantag beträffande förslaget om precisering av spaningslagens tillämp-
ningsområde och hemställde att riksdagen skulle antaga propositionen i den delen. Riksdagen biföll utskottets hemställan och en lag (1977:81) om
ändring i spaningslagen trädde i kraft den 21 april 1977.
tr Riksdagen 198485. 1 saml. Nr 73 |
Spaningslagen har senare fått giltighetstiden förlängd, senast till utgäng-
en av år 1984 (se prop. 1983/84:51, JuU 1983/84: 10, rskr 1983/84:69, SFS
1983: 998). En kommitté, tvångsmedelskommittén (Ju 1978: 06), tillkallades år 1978
för att göra den av riksdagen begärda översynen av lagstiftningen om
telefonavlyssning och andra tvångsmedel med sikte på att få till stånd en
permanent reglering. Kommittén har nu avlämnat sitt slutbetänkande (SOU 1984: 54) Tvångsmedel-Anonymitet-Integritet, vilket f.n. remissbehandlas. Riksdagen tog vid 1981/82 års riksmöte upp frågan om den parlamentariska kontrollen i fråga om telefonavlyssning (JuU 1981/82:54, rskr 298). Därvid har uttalats bl. a. att det är angeläget att riksdagens möjligheter till insyn i fräga om telefonavlyssning vidmakthålls och att insynen om möjligt
bör byggas ut. Insynen bör ske i form av en årlig redovisning i en proposition eller skrivelse till riksdagen och avse bl.a. telefonavlyssning enligt spaningslagen.
Rikspolisstyrelsen har mot den bakgrunden i en skrivelse den 18 september 1984 redogjort för tillämpningen av de hithörande bestämmelserna i utlänningslagen och i den särskilda spaningslagen under tiden september 1983—augusti 1984. Innehållet i rikspolisstyrelsens skrivelse anges i den redogörelse för tillämpningen av terroristlagstiftningen som jag senare denna dag avser att föreslå regeringen att överlämna till riksdagen. Vidare har inom utrikesdepartementet upprättats en redogörelse för den utveckling som har ägt rum internationellt under det senaste året beträffande förekomsten av och de fortsatta betingelserna för den internationella terrorismen samt för de ätgärder som har vidtagits för att bekämpa denna.
Gällande ordning m. m.
De hithörande bestämmelserna i UtlL och reglerna i den särskilda spa-
ningslagen ger möjligheter att under speciella förutsättningar ingripa med
åtgärder som syftar till att minska riskerna för våldsdåd i Sverige som utförs av internationellt förgrenade terroristorganisationer. De kompletterar därmed de allmänna reglerna i RB om tvångsåtgärder vid misstanke om brott. I det följande skall nämnas något om de här aktuella bestämmelserna i UtlL. De har senast ändrats med verkan fr. o. m. den I januari 1983 (prop.
1981/82: 146, SFS 1982: 1119.
Enligt 30 § första stycket UtlL skall en utlänning som kommer ull Sveri-
ge avvisas om det finns grundad anledning att anta, att han eller hon tillhör eller verkar för en organisation eller grupp som avses i paragrafens andra stycke och om det dessutom, med hänsyn ull vad som är känt om utlänningens föregående verksamhet eller i övrigt, föreligger fara för att han
eller hon här i riket medverkar till sådana handlingar som anges i det stycket. Bestämmelsen avser enligt andra stycket en organisation eller grupp som, med hänsyn till vad som är känt om dess verksamhet, kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång för politiska syften och därvid begå sådana gärningar här i riket. Om det beträffande en utlänning. som uppehåller sig i riket, föreligger sådana omständigheter som nu har nämnts, får han eller hon enligt 478 utvisas. Beslut om avvisning eller utvisning meddelas av regeringen.
När fråga uppkommer om att en utlänning skall avvisas enligt 308 skall polismyndigheten enligt 32 § första stycket UtlL genast överlämna ärendet till regeringen. Innan regeringen avgör ärendet skall förhandling hållas. Denna skall enligt 57 § andra stycket UtiL hållas vid Stockholms tingsrätt. om det inte föreligger särskilda skäl mot det. Allmänt ombud skall enligt 583 samma lag alltid förordnas. Regeringen skall vidare inhämta yttrande från statens invandrarverk, om det inte möter hinder på grund av att ärendet är synnerligen brådskande. Beslut att inte avvisa utlänningen får dock fattas utan förhandling eller inhämtande av yttrande. Avvisningsbeslutet skall förenas med förbud att återvända under viss tid eller för alltid. Regeringen får enligt 32§ UtlL meddela närmare föreskrifter med riktlinjer för polismyndigheternas prövning av frågan om ctt ärende skall överlämnas till regeringen enligt samma paragraf. Regeringen avser att inom kort meddela sådana föreskrifter.
Även i ärenden om utvisning enligt 47 § skall den föreskrivna förhandlingen hållas vid Stockholms tingsrätt, om inte särskilda skäl finns mot det. Yttrande skall vidare inhämtas från invandrarverket, när ärendets brådskande natur inte hindrar det.
Om en utlänning. som har avvisats enligt 30§ eller utvisats enligt 47 &, i samband med verkställigheten av beslutet påstår att han eller hon riskerar politisk förföljelse eller åberopar någon annan sådan omständighet som anges i 85 eller 86§, skall verkställighetsärendet i de fall som anges i dessa paragrafer hänskjutas till invandrarverket. Verket har att med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen.
En förutsättning för att den som har bedömts vara terrorist skall kunna avlägsnas ur landet på grund av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är, som tidigare nämnts, att det inte föreligger något politiskt eller därmed jämställt verkställighetshinder. Enligt 73§ skall sålunda regeringen förordna att beslut om avvisning eller utvisning tills vidare inte får verkställas, om hinder mot verkställighet av beslutet möter på grund av bestämmelserna i 77-808§ UtIlL (politiskt verkställighetshinder) eller om det annars föreligger särskild anledning att verkställighet inte bör äga rum. Har regeringen förordnat att verkställighet inte får ske, får regeringen enligt 748 andra stycket meddela föreskrifter om inskränkningar och villkor för utlänningens vistelse i riket. Detsamma gäller när ett beslut om avvisning eller utvisning i andra fall inte kan verkställas och det beträffande utlän-
ningen föreligger sådana omständigheter som anges i 308. I alla sådana ärenden skall förhandling hållas. När det gäller tvångsåtgärder beträffande en presumtiv terrorist har i UtIL från terroristlagen införts i viss mån vidgade möjligheter till förvarstagande (528 andra stycket UtlL). Vidare har straffbestämmelserna i 158 terroristlagen överflyttats till UtlL (968 andra stycket och 97 §). Vad härefter beträffar den särskilda spaningslagen gäller den endast
tvångsåtgärder mot den som har avvisats eller utvisats som terrorist men
som regeringen ändå har låtit stanna kvar här i landet. Tvångsåtgärder mot andra utlänningar som vistas här i landet kan tillgripas endast enligt de regler som i övrigt gäller vid misstanke om brott. Enligt 1§ första stycket spaningslagen skall sålunda en utlänning, som har avvisats eller utvisats som terrorist men beträffande vilken regeringen har förordnat att avvis-
nings- eller utvisningsbeslutet tills vidare inte får verkställas, kunna bli
föremål för viss kontroll och övervakning enligt 2—5 §& under sin vistelse i Sverige. Detsamma skall enligt I $ andra stycket även gälla, om det annars
har meddelats ett inte verkställbart beslut om avvisning eller avlägsnande i
övrigt och regeringen har funnit att det beträffande utlänningen föreligger
sådana omständigheter som anges i 308 första och andra styckena UtlL.
Den kontroll och övervakning som i nu nämnda fall skall kunna komma i
fråga innebär — förutom sådana särskilda föreskrifter om inskränkningar och villkor för utlänningens vistelse i riket som får meddelas av regeringen
enligt 74 § andra stycket UtIL — att utlänningen under vissa förutsättningar skall kunna bli föremål för vissa särskilda spaningsåtgärder. I sistnämnda
hänseende innebär spaningslagen följande.
Om det bedöms vara av betydelse för att utröna om en terroristorganisa-
tion eller terroristgrupp planlägger eller förbereder någon åtgärd som innebär våld, hot eller tvång för politiska syften, får en utlänning som avses i
18 spaningslagen underkastas husrannsakan, kroppsvisitation eller
kroppsbesiktning. Av sådan utlänning får också tas fingeravtryck och
fotografi (28). Det är polismyndigheterna som beslutar om nämnda åtgärder. Om det finns synnerliga skäl kan en polismyndighet för samma ända-
mål få tillstånd att ta del av samtal till och från telefonapparat som innehas eller kan antas komma att begagnas av utlänningen (telefonavlyssning) och närmare undersöka, öppna eller granska post- eller telegrafförsändelse, brev, annan sluten handling eller paket som har ställts till eHer avsänts från utlänningen och som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller som finns hos post-. telegraf-. järnvägs- eller annan befordringsanstalt (3 8). Frågan om tillstånd till en sådan åtgärd prövas av Stockholms tingsrätt på yrkande av rikspolisstyrelsen. Tillståndet skall meddelas att gälla en viss tid som dock inte får överstiga en månad (4 8).
Föredragandens överväganden
När terroristlagen kom till år 1973 skedde det mot bakgrunden av den
våg av våldsdåd som under de då närmast förflutna åren hade gått över världen. I de tidigare nämnda propositionerna med förstag till förlängning
av giltighetstiden för terroristlägen och sedermera den s. k. spaningsklagen redovisades den fortsatta utvecklingen av de internationella terroristdå-
den. Av redogörelsen framgår att förekomsten av terroristdåd inte hade
september 1978 — den 3 september 1979 anfördes sålunda i prop. 1979/80: 52 s. 7 att det under denna tid hade begåtts ytterligare ett stort antal terrordåd med politisk bakgrund på skilda håll i världen. Länder som
Belgien. Frankrike. alien. Spanien, Storbritannien och Förbundsrepubli-
ken Tyskland hade i särskild grad drabbats. Åtskilliga av terrordåden kunde hänföras till den politiska situationen i ett visst land. En annan
grupp av politiskt betingade dåd hade samband med konflikten i Mellersta
Östern. Ytterligare ett stort antal våldsdåd hade under denna tid utförts av
grupper som ägnade sig åt en omfattande terroristverksamhet, t.ex. Baa-
der-Meinhof-ligan i Förbundsrepubliken Tyskland och Röda Brigaderna i Italien. Liksom tidigare hade terroristorganisationer utfört terrordåd utanför det land eller det område där terroristorganisationen hörde hemma och
vanligen verkade. För tiden därefter fram till hösten 1983 framhölls i prop.
1980/81: 54. 1981/82:45, 1982/83: 46 och 1983/84:51 att en lång rad terroristdåd med internationell anknytning hade utförts i skilda delar av världen. I Europa var det främst Italien och Spanien samt Frankrike, Storbritannien och Förbundsrepubliken Tyskland som hade drabbats. Av de båda
senare propositionerna framgår att det under år 1981 hade tillkommit en
rad våldshandlingar. bl.a. i Danmark. som kunde hänföras till den armeniska organisationen ASALA samt att den armeniska terrorismen under senare år alltmer trätt i förgrunden.
Terroristbestämmelserna i UtlL och den särskilda spaningslagen ger
möjlighet att under vissa speciella förutsättningar vidta åtgärder som har till syfte att minska riskerna för internationella terroristdåd i vårt land. Bestämmelserna ger som har framgått möjlighet att avvisa eller utvisa utlänningar som tillhör eler verkar för sådana grupper och organisationer
vilka genom sin tidigare verksamhet har visat att de utanför sitt hemland systematiskt använder våld för politiska syften och därför kan befaras göra det också i Sverige. Som ytterligare förutsättning gäller dock att det med
hänsyn till vad som är känt om utlänningens föregående verksamhet eller i övrigt föreligger fara att han eller hon här i riket medverkar till sådana handlingar. Ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kan emellertid inte verkställas om ett s.k. politiskt eller därmed jämförligt verkställighetshinder
föreligger. I stället kan utlänningen då bli föremål för kontroll och övervakning enligt UtIL och spaningslagen. Förutsättningarna för användningen
av husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, brevkontroll och telefonavlyssning avviker i dessa fall från vad som enligt RB gäller om användningen av tvångsmedel vid misstanke om brott. eftersom RB:s regler i motsats till reglerna I spaningslagen inte ger möjlighet till ingripanden uteslutande i förebyggande syften. Ett flertal garantier mot en alltför vidsträckt tillämpning av spaningslagen har emellertid byggts in såväl i bestämmelserna om förfarandet och beslutsprocessen som i särskilda regler med syfte att ge underlag för en fortlöpande kontroll av hur lagen hanteras. När förslag om förlängning av giltighetstiden för den särskilda spaningslagen tidigare har förelagts riksdagen (prop. 1976/77:33, 1977/78:46, 1978/79:29, — 1979/80:52, — 1980/81:54, - 1981/82:45, —1982/83:46 och 1983/84: 51) har det betonats att det mot bakgrund av den fortgående internationella terroristverksamheten är angeläget att vi även i fortsättningen håller en hög beredskap för att förebygga våldshandlingar i vårt land. I vissa lägen kan det därför behövas tillgång till de speciella tvångsåtgärder i spaningssyfte som den särskilda spaningslagen medger. Med hänsyn till detta och till att ingenting hade förekommit som gav anledning att anta att lagen hade tillämpats på ett sätt som strider mot dess syfte eller på ett sätt som kan sätta rättssäkerheten i fara. förordades i de nämnda propositionerna förlängning av giltighetstiden för lagen, vid det senaste tillfället till utgången av år 1984. Justiticutskottet fann (senast Ju U 1983/84: 10) inte anledning till erinran mot propositionens förslag och tillstyrkte därför förlängning. Riksdagen biträdde justitieutskottets uppfattning (senast rskr 1983/84: 69). Vad gäller åtgärder på det internationella planet för att motverka terrorism vill jag hänvisa till redogörelserna i propositionerna 1979/80: 52 (s. 8), 1980/81: 54 (s. 10), 1981/82:45 (s. 9), 1982/83: 46 (s. 8) och 1983/84: 51 (s. 8). FN:s generalförsamling antog enhälligt den 19 december 1983 en resolution rörande åtgärder för att förhindra internationell terrorism. Inom Europarådets ram har nyligen tillsatts en arbetsgrupp för behandling av praktiska frågor med anknytning till terroristbekämpningen. Även under det år som har förflutit sedan regeringen senast tog upp dessa frågor i riksdagen har ett stort antal terroristdåd begåtts i skilda delar av världen. Liksom tidigare är det i Europa främst Frankrike, Spanien, Förbundsrepubliken Tyskland, Italien och Storbritannien som har drabbats. Flertalet terroristdåd har visserligen riktats mot det egna landets centralregering men i många fall har terroristattackerna skett i andra länder. Den armeniska terrorismen har även under den nu aktuella perioden alltmer trätt i förgrunden. Den armeniska hemliga armén (ASALA) har begått en lång rad terroristdåd mot främst turkiska intressen utomlands men har också slagit till mot länder som har gripit ASALA-medlemmar. I Sverige har ingripande skett mot en medlem i det Kurdiska Arbetarpartiet (PKK), vilken organisation ansetts ligga bakom mordet på en turkisk
medborgare i Uppsala i juni 1984. Såväl detta som den utveckling av den
internationella terrorismen som redovisas i utrikesdepartementets tidigare nämnda redogörelse och i rikspolisstyrelsens skrivelse visar, att det allt-
jämt föreligger risker för att också vårt land drabbas av terroristdåd. Terroristdåden ute i världen har inte visat tecken på att minska i antal utan
har i stället under tiden september 1983—-augusti 1984 ökat markant.
De synpunkter som tidigare har anförts beträffande behovet av de sär-
skilda reglerna i spaningslagen gör sig alltså alltjämt gällande med samma styrka. .
Det framgår av den redogörelse för uillämpningen av terroristlagstift-
ningen, som jag senare denna dag kommer att föreslå regeringen att överlämna till riksdagen, att bestämmelserna I den särskilda spaningslagen och terroristbestämmelserna i UtiL inte har tillämpats under tiden september 1983—augusti 1984. Dessförinnan har bestämmelserna i den särskilda spaningslagen tillämpats i fyra fall. Rikspolisstyrelsen har tidigare framhål-
lit att det för styrelsens möjligheter att fullgöra sin funktion ifråga om bekämpning av terrorism är nödvändigt att det skapas författningsmässiga förutsättningar att använda tillgänglig teknik för informationsinhämtning.
Rikspolisstyrelsen anser att de bestämmelser som innefattas i den särskil-
da spaningslagen bör gälla permanent och att lagens giltighetstid i avvaktan
på en sådan förändring bör förlängas.
Att spaningslagen hittills har använts i förhållandevis begränsad omfattning bör ses i belysning av garantierna i lagen mot en alltför vidsträckt tillämpning. Sådana garantier har byggts in i de bestämmelser som gäller förfarandet och beslutsprocessen. Lagen får exempelvis inte tillämpas i andra fall än då utlänningen har avvisats eller utvisats som terrorist — eller I visst fall avvisats eller utvisats av annat skäl och enligt regeringens beslut faller under terroristrekvisiten — men verkställighetshinder föreligger. Den restriktiva användningen kan inte tas till intäkt för att lagen inte behövs. Annan lagstiftning kan antas i fortsättningen på samma sätt som hittills visa sig vara otillräcklig när det gäller att förebygga terroristdåd. Till detta kommer att lagstiftningen kan beräknas ha en förebyggande effekt.
Mot bakgrund av vad jag har anfört om justitieutskottets bedömning av frågan vid tidigare förlängningstillfällen, om den alltjämt pågående översynen av reglerna om telefonavlyssning och om behovet tills vidare av
särskilda bestämmelser om bl. a. telefonavlyssning bör enligt min mening den särskilda spaningslagen ges fortsatt tidsbegränsad giltighet. Jag före-
slår därför att giltighetstiden för lagen förlängs med ytterligare ett år, intill
utgången av år 1985. Med hänsyn till att förslaget endast avser förlängning av giltighetstiden synes något yttrande av lagrådet inte behöva inhämtas.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslär riksdagen
att antaga det inom arbetsmarknadsdepartementet upprättade för-
slaget ull lag om fortsatt gilöghet av lagen (1975: 1360) om tvångs-
ätgärder I spaningssyfte i vissa fall.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar
att genom proposition föreslå riksdagen att antaga det förslag som föredra-
ganden har lagt fram.
Norstedts Tryckeri, Stockholm 1984