Förbud mot användning av synförstörande laservapen
Prop.
1995/96:210
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 23 maj 1996
Göran Persson
Lena Hjelm-Wallén
(Utrikesdepartementet)
I propositionen föreslås att riksdagen godkänner ett protokoll (protokollIV) av den 13 oktober 1995 till konventionen i Geneve den 10 oktober1980 om förbud mot eller inskränkningar i användningen av vissa kon-ventionella vapen som kan anses vara ytterst skadebringande eller ha ur-skillningslösa verkningar (1980 års vapenkonvention, SÖ 1982:27). I detnya protokollet förbjuds viss användning av synförstörande laservapen.
1 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 210
Rättelse: S. 13 rad 7 Står: Peterson Rättat till: Hjelm-Wallén
1 Förslag till riksdagsbeslut
2 Ärendet och dess beredning.......................
3 Bakgrunden..................................
4 Innehållet i protokollet
5 Protokollet och svenska forhållanden
6 Godkännande av protokollet.......................
Bilaga: Tilläggsprotokoll till konventionen om förbud mot eller in-skränkningar i användningen av vissa konventionella vapen som kan ansesvara ytterst skadebringande eller ha urskillningslösa verkningar(SÖ 1982:27) ..................................... 11
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 maj 1996 . . 13
Regeringen föreslår att riksdagen
godkänner ett protokoll (protokoll IV) av den 13 oktober 1995 tillkonventionen i Geneve den 10 oktober 1980 om forbud mot eller in-skränkningar i användningen av vissa konventionella vapen, som kananses vara ytterst skadebringande eller ha urskillningslösa verkningar(1980 års vapenkonvention, SÖ 1982:27) med de förklaringar ochtillkännagivanden som regeringen förordat.
På begäran av konventionsstatema beslöt Förenta nationernas (FN) gene-ralsekreterare år 1993 att sammankalla en konferens för granskning av1980 års vapenkonvention (granskningskonferensen) samt att denna kon-ferens skulle förberedas av en grupp regeringsexperter. Expertgruppensammanträdde vid fyra tillfällen och granskningskonferensen samman-trädde i Wien den 25 september - 13 oktober 1995. Granskningskon-ferensen antog ett protokoll om synförstörande laservapen den 13 oktober1995 (Laserprotokollet). Protokollet är konventionens fjärde protokoll.
FN:s generalförsamling antog den 12 december 1995 en resolution om1980 års vapenkonvention i vilken stater uppmanas att så snart som möj-ligt tillträda laserprotokollet.
Vid den 26:e Internationella rödakors- och rödahalvmånekonferensen iGeneve antogs den 7 december 1995 en resolution i vilken antagandet avlaserprotokollet välkomnas.
Berörda myndigheter har getts tillfälle att lämna synpunkter under för-handlingsarbetet. Mot bakgrund härav har remissförfarande inte ansettsbehövligt.
Protokollet har ännu inte trätt i kraft. Protokollet träder i kraft sexmånader efter det att 20 stater har lämnat samtycke till att bli bundna avprotokollet. Hittills har Finland lämnat sådant samtycke.
År 1980 ingicks konventionen om förbud mot eller inskränkningar i an-vändningen av vissa konventionella vapen som kan anses vara ytterstskadebringande eller ha urskillningslösa verkningar (1980 års vapen-konvention). Sverige tillträdde denna konvention år 1982. Konventionen,som trädde i kraft år 1983, är uppbyggd som en ramkonvention, till vilkenär fogade fyra protokoll. Ursprungligen fanns tre protokoll till konven-tionen, nämligen ett protokoll om förbud mot att använda vapen varshuvudsakliga effekt är att skada genom icke-detekterbara fragment (proto-koll I), ett protokoll med förbud mot eller inskränkningar i användningenav minor, försåtvapen och andra anordningar (det s.k. landmine-protokollet, protokoll II) och ett protokoll om förbud mot eller inskränk-ningar i användningen av brandvapen (protokoll III).
Protokoll II om landminor har reviderats under granskningskon-ferensen.
Förbud och inskränkningar i användningen för andra vapentyper kan in-föras genom att nya protokoll fogas till konventionen. Protokollet om syn-förstörande laservapen (protokoll IV) är det första protokoll som tillförtskonventionen efter det att konventionen och dess ursprungliga protokollantogs.
Frågan om synförstörande laservapen togs i Sverige upp av Delega-tionen för utveckling av folkrättens regler om humanitet i krig (Folkrätts-delegationen) redan i början av 1980-talet. Sverige, tillsammans med
Schweiz och Österrike, fäste sedan världssamfundets uppmärksamhet på Prop. 1995/96:210behovet av att reglera användningen av synförstörande laservapen underden 25 :e Internationella rödakors- och rödahalvmånekonferensen år 1986.
Frågan har därefter drivits aktivt av Sverige inte minst i FN:s general-församling. Den mötte i början starkt motstånd från många länder. Inter-nationella röda korset började engagera sig i frågan i slutet av 1980-talet,bl.a. genom att organisera en serie expertmöten. Under de första treförberedande expertmötena inför granskningskonferensen förelåg ett be-tydande motstånd att behandla det svenska förslaget till ett protokoll omförbud mot användning av synförstörande laservapen. Allt fler västländeruttalade sig för ett laserprotokoll. Vid det fjärde och sista förberedandeexpertmötet enades man om att förelägga granskningskonferensen ettutkast till ett sådant protokoll. Europeiska unionens råd (EU) enades den18 september 1995 om en gemensam ståndpunkt till förmån för ett sådantprotokoll. Redan tidigare hade stöd för ett sådant protokoll erhållits frånen rad länder i tredje världen.
Vid granskningskonferensens möte i Wien under hösten 1995 stod detklart att samtliga länder var eniga om att anta ett protokoll om syn-förstörande laservapen. Däremot rådde stor oenighet om protokollets inne-håll, omfattning och tillämpning.
Vissa länder accepterade ett förbud mot synförstörande laservapen menmotsatte sig att låta förbudet omfatta användning i synförstörande syfteav laserstrålar från t.ex. avståndsmätare.
Då protokollet antogs tycktes den allmänna meningen vara att tillämp-ningsområdet skulle omfatta även interna konflikter. En sådan bestäm-melse skulle stå i överensstämmelse med en motsvarande regel i det land-mineprotokoll som samtidigt var under förhandling vid granskningskon-ferensen. Det visade sig dock att detta mål inte gick att uppnå beträffandelaserprotokollet.
Åtskilliga länder krävde att förbudet skulle omfatta även produktion,lagring och överföring.
Flera länder påtalade behovet av en verifikationsmekanism för efter-levnad, övervakning och kontroll.
Definitionen av bestående synförstörelse (”permanent blindness”) varföremål för omfattande diskussioner med särskilt inkallade experter ochmöten med representanter från frivilligorganisationer. Svårigheten att åstad-komma en enhetlig definition hade sin grund i att olika länder, och ävenVärldshälsoorganisationen (WHO), hade olika sätt att mäta synförstörelse.
Protokollet om förbud mot användning av synförstörande laservapen an-togs av granskningskonferensen den 13 oktober 1995.
Slutligen bör nämnas att granskningskonferensen den 3 maj år 1996antog en slutdeklaration i vilken bl.a. antagandet av laserprotokolletvälkomnades som en kodifiering och fortgående utveckling av den inter-nationella humanitära rättens regler. Konferensen uppmärksammade attflera frågor kunde behandlas i framtiden, t.ex. under en ny gransknings-konferens. Som exempel på sådana frågor nämndes förbud mot an-vändning, framställning, lagring och överföring av synförstörande laser-vapen, liksom frågan om efterlevnad. Även definitionen av bestående 5
synförstörelse, inklusive frågan om begreppet synfält, anges som ett
exempel på en fråga som kan tas upp i framtiden. Deklarationen är viktig Prop. 1995/96:210eftersom den ger en politisk bas för ett fortsatt arbete med laser-protokollet. Den tar upp flera av de frågor som konferensen inte kundeenas om, t.ex. förbud mot framställning, och den kopplar efterlevnads-frågan till alla aspekter på laserfrågan, både de som redan förhandlatsfram och eventuellt kommande förbud.
Protokollet består av en inledande del, artikel 1, en huvuddel som bestårav fyra artiklar och en avslutande del artikel 2.
I den inledande delen artikel 1 anges att protokollet skall fogas till kon-ventionen om förbud mot eller inskränkningar i användningen av vissakonventionella vapen som kan anses vara ytterst skadebringande eller haurskillningslösa verkningar (1980 års vapenkonvention med tillhörandeprotokoll).
I artikel 1 i huvuddelen stadgas att det är förbjudet att använda laser-vapen som är särskilt konstruerade för att bestående förstöra en normalsynförmåga. Protokollets parter far enligt artikel 1 inte heller överförasådana vapen till annan stat eller något icke-statligt subjekt.
Enligt artikel 2 skall fördragsslutande parter vidta alla möjliga för-siktighetsmått för att undvika att bestående synförstörelse uppstår när deanvänder lasersystem. Sådana försiktighetsmått inbegriper bl.a. utbildningav militär personal och andra praktiska åtgärder.
I artikel 3 stadgas att synförstörelse som uppstår som en biverkan ellerindirekt verkan av legitim militär användning av lasersystem, inklusiveanvändning av lasersystem mot optiska instrument, inte omfattas avförbudet i protokollet.
Med bestående synförstörelse avses enligt artikel 4 oåterkallelig ochokorrigerbar synförlust som innebär ett allvarligt handikapp utan utsikt attsynen återställs. Sådan allvarlig synskada anses föreligga om synförmåganär nedsatt till mindre än 20/200 Snellen, mätt på båda ögonen. Detta mot-svarar en synskärpa lika med eller mindre än visus 0,1 binokulärt.
I den avslutande delen i artikel 2 stadgas att protokollet träder i kraftenligt bestämmelserna i punkterna 3 och 4 i artikel 5 i konventionen.Detta innebär att det krävs att 20 stater skall ha samtyckt till protokolletför att det skall träda i kraft.
Regeringens bedömning: Det behövs ingen lagändring för attSverige skall kunna uppfylla sina åtaganden enligt protokollet.
Skälen för regeringens bedömning: Som har redogjorts för i detföregående avsnittet uppställer protokollet ett förbud mot att användasynförstörande laservapen samt att överföra sådana vapen till en annanstat eller något icke-statligt subjekt. Vidare föreskrivs att vissa försiktig-hetsmått skall vidtas beträffande användning av lasersystem. Något förbudmot att anskaffa, utveckla eller inneha laservapen föreskrivs inte i och försig.
Den svenska försvarsmakten innehar inte i dag några laservapen av detslag som avses i protokollet. Däremot ingår laser i avståndsmätare ochstyrsystem i försvarets materiel. Vilka vapensystem som skall stå till För-svarsmaktens förfogande eller hur dessa skall användas är inte reglerat ilag. Försvarets verksamhet styrs huvudsakligen av regeringen genom för-ordningar och andra beslut.
Enligt 22 kap. 6 § brottsbalken skall den som gör sig skyldig till ensvår överträdelse av något sådant avtal med främmande makt eller någonsådan allmänt erkänd grundsats som rör den internationella humanitärarätten i väpnade konflikter dömas för folkrättsbrott till fängelse i högstfyra år. Såsom ett exempel på en sådan svår överträdelse som nyss sagtsanges i paragrafen bl.a. att använda stridsmedel som är förbjudna enligtfolkrätten. Är brottet grovt skall dömas till fängelse i högst tio år eller pålivstid.
Till skillnad från de flesta övriga straffbestämmelser i brottsbalken inne-håller bestämmelsen om folkrättsbrott ingen fullständig brottsbeskrivning.
Straffansvarets omfattning och närmare innehåll bestäms i stället genomde avtal som Sverige slutit med främmande makt och av den folkrättsligtbindande sedvanerätten på området. Bland de avtal som åsyftas i para-grafen ingår 1980 års vapenkonvention med tillhörande protokoll (seBeckman m.fl. Kommentar till brottsbalken II, sjätte uppl. s. 569). Attutnyttja vapen på ett sätt som står i strid med bestämmelserna i konven-tionen och dess protokoll faller in under det nyss nämnda exemplet iparagrafen på en svår överträdelse (jfr a.a. s. 573).
I och med att Sverige ansluter sig till protokollet om synförstörandelaservapen omfattar bestämmelsen om folkrättsbrott också sådant bruk avlaser som är förbjudet enligt protokollet. Någon lagändring är således intenödvändig.
Laser är att hänföra till icke-joniserande strålning och omfattas av be-stämmelser i strålskyddslagen (1988:220). Lagen gäller såväl för enskildsom offentlig verksamhet. Enligt 4 § får dock regeringen eller denmyndighet som regeringen bestämmer, i den utsträckning det på grund avrådande särskilda förhållanden är nödvändigt för att stärka försvarsbered-skapen, meddela föreskrifter för totalförsvaret som avviker från lagen.Enligt 6 § strålskyddslagen skall den som bedriver verksamhet med
strålning, med hänsyn till verksamheten art och de förhållanden under Prop. 1995/96:210vilka den bedrivs, bl.a. vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmåttsom behövs för att hindra eller motverka skador på människor, djur ochmiljö. När det gäller bl.a. laser får enligt 21 § regeringen eller den myn-dighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om krav påtillstånd för tillverkning, införsel till landet, saluförande, överlåtelse, upp-låtelse, förvärv, innehav, användning, installation och underhåll. Statensstrålskyddsinstitut har efter bemyndigande av regeringen föreskrivit kravpå tillstånd för innehav och användning av laser av vissa klasser (5 § SSIFS 1993:1). Den som bryter mot 6 § strålskyddslagen eller motbestämmelser som meddelats med stöd av 21 § samma lag kan dömas tillböter eller fängelse i högst två år.
Strålskyddslagen torde inte omfatta utförsel av laser till andra länderi och för sig. I den mån laser är att anse som krigsmateriel enligt lagen(1992:1300) om krigsmateriel, far emellertid utförsel inte ske utan till-stånd enligt den lagen. Krigsmateriellagen ställer upp ett generellt förbudmot export utan tillstånd av vapen, ammunition och annan för militärtbruk utformad materiel som enligt regeringens föreskrifter utgör krigs-materiel (1 och 6 §§). I förordningen (1992:1303) om krigsmateriel harregeringen angett vad som skall anses vara krigsmateriel. Regeringen görden bedömningen att de nu aktuella laservapnen redan ryms inom för-teckningen över krigsmateriel i krigsmaterielförordningen. Frågor om bl.a.tillstånd enligt krigsmateriellagen prövas av Inspektionen för strategiskaprodukter, som emellertid skall överlämna ärenden till regeringens pröv-ning om de skulle ha principiell betydelse eller annars vara av särskildvikt (1 a §).
Tillstånd enligt krigsmateriellagen far enligt 1 § andra stycket endastlämnas om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och detinte strider mot Sveriges utrikespolitik.
I prop. 1991/92:174, Lag om krigsmateriel, s. 41 ff anges de riktlinjerför krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan som skall tillämpasvid tillståndsprövning, som då gjordes av regeringen. Som ovillkorligahinder mot utförsel eller annan utlandssamverkan enligt krigsmateriellagenanges om utförsel eller sådan samverkan skulle strida mot internationellaöverenskommelser som Sverige har biträtt, mot beslut av FN:s säkerhets-råd eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig.Tillstånd skall då inte beviljas. Föredragande statsrådet anförde i detsammanhanget (s. 49):
”Genom att ansluta Sverige till en internationell överenskommelseförpliktar sig regeringen att fullgöra de skyldigheter som följer av överens-kommelsen. De begränsningar för svensk utlandssamverkan på krigs-materielområdet som kan följa av en överenskommelse som Sverige harbiträtt iakttas i praktiken genom att regeringen inte medger undantag frånlagens förbud i berörda delar. De ovillkorliga hindren i riktlinjerna utgörsåledes en erinran om att regeringen alltid måste fullgöra sina inter-nationella förpliktelser”.
Uttalandet gjordes den gången med tanke på bl.a. 1968 års icke-sprid-ningsavtal på kämvapenområdet (SÖ 1970:12)och 1972årsavtal ombak- g
teriologiska vapen (SÖ 1976:18). Uttalandet är givetvis inte begränsat till
dessa ingångna internationella överenskommelser. Genom att godkänna Prop. 1995/96:210laserprotokollet uppställs därför ett ovillkorligt hinder mot export av syn-förstörande laservapen. Det förhållandet att Inspektionen för strategiskaprodukter nu prövar de flesta krigsmaterielärendena innebär ingen för-ändring av de riktlinjer för prövningen som lagts fast, se prop. 1995/96:31
s. 22.
Vad i det föregående anförts leder fram till slutsatsen att svensk lagredan är så utformad att Sverige kan efterleva bestämmelserna i proto-kollet. Någon lagändring behövs därför inte för att Sverige skall kunnasamtycka till att bli bundet av protokollet.
Regeringens förslag: Riksdagen godkänner protokollet av den 12oktober 1995 om förbud mot användning av synförstörande laser-vapen med följande förklaringar och tillkännagivanden:
- Sverige avser att tillämpa protokollet i alla slag av väpnade kon-flikter.
- Sverige avser fortsätta att arbeta för en internationell överenskom-melse som innebär att protokollets regler skall tillämpas i alla slagav väpnade konflikter.
- Sverige har sedan länge arbetat för ett uttryckligt förbud motsynförstörande användning av laser som riskerar att göra soldaterblinda. En sådan verkan har av Sverige ansetts stå i strid med denfolkrättsliga principen om förbud mot stridsmedel och stridsmetodersom orsakar onödigt lidande.
Skälen för regeringens förslag: Sverige har sedan länge arbetat för ettuttryckligt förbud mot synförstörande användning av laser som riskerar attgöra soldater blinda. En sådan verkan har av Sverige ansetts stå i stridmed den folkrättsliga principen om förbud mot stridsmedel och strids-metoder som orsakar onödigt lidande. Denna uppfattning utgör ett avhuvudskälen till att Sverige har engagerat sig i laserfrågan.
Protokollet förbjuder användning av laservapen som är särskiltkonstruerade för att förorsaka bestående synförstörelse. Lasersystem sompansarvämsvapen, avståndsmätare, målsökare, m.m. är att betrakta somlegitima system. Protokollet innehåller således inte ett generellt förbudmot att använda andra vapensystem, som inte är specifikt utformade, isynförstörande syfte. De fördragsslutande parterna förbinder sig dock attanvända även legitima lasersystem på ett sådant sätt att synförstörelse und-viks. Detta innebär enligt svensk uppfattning att en instruktion att användaett lasersystem mot ett oskyddat öga skulle stå i strid med protokollet.
Sverige avser att fortsätta att arbeta för en internationell överens-kommelse som klart anger att protokollets regler även skall tillämpas iinterna konflikter. Sverige avser för sin del att tillämpa protokollet i alla
slag av väpnade konflikter. En förklaring härom kommer att göras när Prop. 1995/96:210Sverige ger sitt godkännande av att bli bundet av protokollet. Ett till-kännagivande kommer också att göras om Sveriges ovan nämnda upp-fattning i fråga om synförstörelse såsom stridande mot den folkrättsligaprincipen om förbud mot stridsmedel och stridsmetoder som orsakaronödigt lidande.
Eftersom protokollet enligt regeringens bedömning är av större viktskall det enligt 10 kap. 2 § regeringsformen godkännas av riksdagen.
10 Additional protocol to the conven-tion on prohibition or restrictionson the use of certain conventionalweapons which may be deemed tobe excessively injurious or to haveindiscriminate effects
Tilläggsprotokoll till konventionenom förbud mot eller inskränk-ningar i användningen av vissakonventionella vapen som kan an-ses vara ytterst skadebringandeeller ha urskillningslösa verk-ningar
Bilaga
The following protocol shall beannexed to the Convention onProhibition or Restrictions on theUse of Certain ConventionalWeapons which May Be Deemedto Be Excessively Injurious or toHave Indiscriminate Effects (”TheConvention”) as Protocol IV:
Article 1
It is prohibited to employ laserweapons specifically designed, astheir sole combat function or asone of their combat functions, tocause permanent blindness tounenhanced vision, that is to thenaked eye or to the eye withcorrective eyesight devices. TheHigh Contracting Parties shall nottransfer such weapons to any Stateor non-State entity.
Följande protokoll skall fogas tillkonventionen om förbud mot ellerinskränkningar i användningen avvissa konventionella vapen somkan anses vara ytterst skadebring-ande eller ha urskillningslösa verk-ningar (”konventionen”) som pro-tokoll IV:
Artikel 1
Det är förbjudet att använda laser-vapen som är särskilt konstrueradeför att som enda stridsmedelsfunk-tion, eller som en av sina strids-medelsfunktioner, bestående för-störa en normal synförmåga, dvs.ett oskyddat öga eller ett öga medkorrektionslinser. De höga för-dragsslutande parterna far inte över-föra sådana vapen till någon stateller icke-statligt subjekt.
11 Artikel 2
In the employment of lasersystems, the High ContractingParties shall take all feasibleprecautions to avoid the incidenceof permanent blindness to unen-hanced vision. Such precautionsshall include training of theirarmed forces and other practicalmeasures.
Article 3
Blinding as an incidental orcollateral effect of the legitimatemilitary employment of lasersystems, including laser systemsused against optical equipment, isnot covered by the prohibition ofthis Protocol.
Article 4
For the purpose of this Protocol”permanent blindness”, meansirreversible and uncorrectable lossof vision which is seriouslydisabling with no prospect ofrecovery. Serious disability isequivalent to visual acuity of lessthan 20/200 Snellen measuredusing both eyes.
This Protocol shall enter into forceas provided in paragraphs 3 and 4of Article 5 of the Convention.
Artikel 2
Vid användning av lasersystemskall de fördragsslutande parternavidta alla möjliga försiktighetsåt-gärder för att undvika beståendeförstörelse av normal synförmåga.Sådana försiktighetsåtgärder skallinnefatta utbildning av deras väp-nade styrkor och andra praktiskaåtgärder.
Artikel 3
Synförstörelse som en biverkaneller indirekt verkan av legitimmilitär användning av lasersystem,däribland sådana som används motoptisk utrustning, omfattas inte avförbudet i detta protokoll.
Artikel 4
I detta protokoll avses med”bestående synförstörelse” oåter-kallelig och icke korrigerbar syn-förlust som är allvarligt invalidi-serande och saknar utsikt till läk-ning. Allvarlig invaliditet motsvararen synskärpa på mindre än 20/200Snellen, mätt på båda ögonen.
Detta protokoll träder i kraft enligtbestämmelserna i punkterna 3 och4 i artikel 5 i konventionen.
Bilaga
12 UTRIKESDEPARTEMENTET
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 maj 1996
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsrådenHjelm-Wallén, Freivalds, Wallström, Tham, Asbrink, Schori,Blomberg, Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström,Lindh, Johansson, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Östros, Messing.
Föredragande: statsrådet Hjelm-Wallén
Regeringen beslutar proposition 1995/96:210 Förbud mot användningav synförstörande laservapen.
gotab 49973, Stockholm 1996