Reglering av s.k. fakturaskojeri i marknadsföringslagen
Prop.
1995/96:81
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 12 oktober 1995
Ingvar Carlsson
Marita Ulvskog(Civildepartementet)
I propositionen föreslås ett tillägg i den nya marknadsföringslagen(1995:450) för att motverka negativa säljmetoder i form av s.k.fakturaskojeri. Genom förslaget kompletteras den bestämmelse som finnsom förbud mot att vid marknadsföringen leverera produkter till någonsom inte uttryckligen har beställt dem och därvid vilseleda mottagarenom dennes betalningsskyldighet. Förslaget innebär att det också i andrafall blir förbjudet för en näringsidkare att vid marknadsföringen tillställanågon fakturor, inbetalningsavier eller liknande meddelanden avseendeprodukter som inte uttryckligen har beställts och därvid vilseledamottagaren om dennes betalningsskyldighet.
Den nya bestämmelsen föreslås träda i kraft samtidigt som den nyamarknadsföringslagen den 1 januari 1996.
1¶Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 81
1¶Förslag till riksdagsbeslut...................... 3
2¶Lagtext ................................. 4
3¶Ärendet och dess beredning .................... 5
4¶Förbud mot fakturaskojeri i marknadsföringslagen....... 6
5¶Författningskommentar........................ 10
Bilaga 1 Promemorian Förslag till reglering av s.k.
fakturaskojeri i marknadsföringslagen (1995:450) ... 12
Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna ........... 24
Bilaga 3 Lagrådets yttrande ...................... 25
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 12 oktober 1995 ............................. 26
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag omändring i marknadsföringslagen (1995:450).
1 * Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 81
Regeringen har följande förslag till lagtext.
Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen(1995:450)
Härigenom föreskrivs att 12 § och rubriken närmast före 12 §marknadsföringslagen (1995:450) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Obeställda produkter
Föreslagen lydelse
Obeställda produkter m.m.
12 §
En näringsidkare får vid marknadsföringen inte leverera produkter tillnågon som inte uttryckligen har beställt dem och därvid vilseledamottagaren om dennes betalningskyldighet.
En näringsidkare får vid mark-nadsföringen inte heller i annatfall tillställa någon fakturor,inhetalningsavier eller liknandemeddelanden avseende produktersom inte uttryckligen har be-ställts och därvid vilseleda mot-tagaren om dennes betalnings-skyldighet.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996. Övergångsbestämmelsernatill marknadsföringslagen (1995:450) skall tillämpas också i fråga om dennya bestämmelsen i 12 § andra stycket.
Våren 1995 antog riksdagen en ny marknadsföringslag (prop.1994/95:123, bet. 1994/95:LU16, rskr. 1994/95:267). Den nya lagen(SFS 1995:450), som ersätter den nuvarande marknadsföringslagen(1975:1418), träder i kraft den 1 januari 1996.
Riksdagen beslutade i detta sammanhang att ge regeringen till kännavad lagutskottet anfört om s.k. fakturaskojeri i sitt betänkande i ärendet.Enligt utskottet (bet. 1994/95:LU 16 s. 20) föreligger ett behov av lag-stiftning som kan motverka negativa säljmetoder i form av fakturaskojeripå ett effektivare sätt än vad straffbestämmelserna i brottsbalken ochgeneralklausulen om otillbörlig marknadsföring kan göra. Utskottet för-ordade att regeringen snarast möjligt lägger fram ett förslag till rättsligreglering i angivet syfte. Enligt utskottet är det önskvärt att denförordade rättsliga regleringen kan träda i kraft samtidigt med den nyamarknadsföringslagen den 1 januari 1996.
Civildepartementet uppdrog den 29 juni 1995 åt jur. kand. StigHagelstam att utarbeta ett förslag till rättslig reglering av frågan om s.k.fakturaskojeri i enlighet med vad som anges i lagutskottets betänkande.Uppdraget redovisades i augusti 1995 i promemorian Förslag till regle-ring av s.k. fakturaskojeri i marknadsföringslagen (1995:450). Pro-memorian återfinns som bilaga 1.
Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remiss-instanserna finns i bilaga 2. Remissyttrandena finns tillgängliga i dettalagstiftningsärende (C95/950/RÄ).
Lagrådet
Regeringen beslutade den 28 september 1995 att inhämta lagrådetsyttrande över det förslag till ändring i marknadsföringslagen somutarbetats i ärendet. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran.Lagrådets yttrande finns i bilaga 3. Det förslag som remitterades tilllagrådet är identiskt med propositionens lagförslag.
Regeringens forslag: Den nya marknadsföringslagen, som träderi kraft den 1 januari 1996, kompletteras för att ge en rättsligreglering som bättre motverkar negativa säljmetoder i form av s.k.fakturaskojeri. En bestämmelse införs om förbud för näringsidkareatt vid marknadsföringen tillställa någon fakturor, inbetalningsaviereller liknande meddelanden avseende produkter som inte uttryckli-gen har beställts och därvid vilseleda mottagaren om dennesbetalningsskyldighet.
Den nya bestämmelsen skall träda i kraft samtidigt som den nyamarknadsföringslagen den 1 januari 1996.
Promemorians förslag: I promemorian föreslås ett förbud för ennäringsidkare att till någon som inte uttryckligen har beställt en produktställa fakturor, inbetalningsavier eller liknande meddelanden avseende enprodukt som skall levereras senare och därvid vilseleda mottagaren omdennes betalningsskyldighet. Förslaget är således begränsat till fall dåavsändaren avser att leverera produkten senare.
Remissinstanserna: Remissinstanserna anser överlag att en komplette-rande bestämmelse behövs i marknadsföringslagen för att mera effektivtkomma till rätta med olika typer av marknadsföringsåtgärder som kanhänföras till s.k. fakturaskojeri. Förslaget om att komplettera 12 § i dennya lagen med ett nytt andra stycke har heller inte mött några invändningar. Flera remissinstanser har dock framfört kritiska synpunktermot utformningen av förslaget.
Förslaget tillstyrks helt av Svea hovrätt.
Marknadsdomstolen, som tillstyrker att en kompletterande bestämmelseinförs, framför vissa synpunkter på utformningen av förslaget. Domstolenframhåller att med marknadsföring avses bl.a. avsättningsfrämjandeåtgärder, dvs. åtgärder ägnade att främja avsättningen av en näringsid-kares produkter. Av definitionen framgår enligt domstolen att deprodukter som avses med åtgärderna skall levereras. Något ställnings-tagande i fråga om en näringsidkares avsikter att leverera torde därförinte behövas.
Genom den avgränsning som följer av marknadsföringsbegreppet fallerenligt Marknadsdomstolen mera renodlade bedrägeriliknande förfarandenutanför paragrafens tillämpningsområde. Med hänsyn härtill bör enligtdomstolen orden "vid marknadsföringen" tas in också i det föreslagnaandra stycket. Marknadsdomstolen föreslår följande lydelse: "Ennäringsidkare får vid marknadsföringen inte heller i annat fall än somavses i första stycket tillställa någon fakturor, inbetalningsavier ellerliknande meddelanden avseende produkter som inte uttryckligen harbeställts och därvid vilseleda mottagaren om dennes betalningsskyldig-het."
Marknadsdomstolen föreslår vidare att övergångsbestämmelserna till Prop. 1995/96:81den nya marknadsföringslagen punkterna 2-4 skall gälla också i fråga omändringen.
Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet tillstyrker ocksåatt 12 § nya marknadsföringslagen kompletteras med en lagbestämmelse,sanktionerad med marknadsstörningsavgift, direkt riktad mot fakturasko-jeri. När det gäller bestämmelsens motivering och närmare utformningfinner nämnden dock inte promemorians text och lagförslag helttillfredsställande. Kravet på att det skall vara fråga om en produkt somskall levereras senare bör enligt nämnden utgå.
I fråga om förhållandet till brottsbalken framhåller fakultetsnämndenatt det faktum att fakturaskojeri ofta innefattar bedrägeribrott inte utgörskäl mot att marknadsföringslagen tillhandahåller effektiva möjligheter attingripa mot företeelsen såsom en form av otillbörlig marknadsföring.
Uttalandet i promemorian att utsändande av fakturor utan avsikt atttillhandahålla en produkt inte skulle vara marknadsföring, är enligtfakultetsnämnden inte övertygande. Avgörande synes enligt nämndenvara att bedömningen av vad som utgör marknadsföring skall ske frånmottagarens och inte från avsändarens synpunkt. Om avsändaren har enavsikt att verkligen sälja en produkt är inte relevant.
Konsumentverket tillstyrker förslaget med vissa reservationer ochförslag till ändringar. Enligt verkets uppfattning betyder utformningen avförslaget med en begränsning till fäll där det varit avsändarens avsikt attleverera produkten senare att förbudsbestämmelsen i många fall inte kantillämpas. Utgångspunkten för bedömningen av om en faktura ellerliknande skall anses vara avsättningsfrämjande måste enligt verket skefrån en helhetsbedömning av presentationen av produkten. Avgörande ärvilken uppfattning om de utsända handlingarnas innehåll och konsekven-ser vad gäller avtalsbundenhet och betalningsskyldighet som mottagarenbibringas. Från marknadsrättslig synpunkt saknar det sålunda betydelseom en avsikt att leverera produkten finns eller ej. Konsumentverketföreslår en utformning av lagtexten så att det sägs att en näringsidkareinte heller till någon som inte uttryckligen beställt en produkt får sändafakturor, inbetalningsavier eller andra meddelanden, som ger sken av atten produkt har levererats eller skall levereras senare, och därvid vilseledamottagaren om dennes betalningsskyldighet.
Sveriges Industriförbund föreslår en lagbestämmelse som i huvudsaköverensstämmer med Konsumentverkets förslag. Förbundet är starktkritiskt mot den tolkning av marknadsföringsbegreppet som görs ipromemorian. Tillämpningen av lagen bygger enligt förbundet på enobjektiv bedömning av de faktiska omständigheterna. Denna bedömningsker med utgångspunkt från situationen hos den som marknadsföringenriktas mot - främst hur mottagaren kan antas uppfatta förfärandet.Mottagaren av fakturorna eller liknande handlingar utgår enligt förbundetsjälvfallet från att den som skickar handlingen kommer att leverera eller- beroende på utformningen i det enskilda fallet - har levererat denprodukt som handlingen sägs gälla. Handlingen uppfattas därför avmottagaren som ett led i en försäljning, dvs. som en marknad sfö ringså t- 7
gärd. Ett subjektivt rekvisit som enligt promemorian skall vägas in vid
1** Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 81
tolkningen av begreppet marknadsföring skulle enligt förbundet även Prop. 1995/96:81kunna innebära risk att en rad aktiviteter som tveklöst uppfattas som ochäven utgör marknadsföring faller utanför marknadsföringslagen.
Förbundet anser att ett tillägg till 12 § nya marknadsföringslagen ienlighet med promemorians förslag skulle ha mycket marginell praktiskbetydelse. Ett tillägg, som i enlighet med lagutskottets betänkande tarsikte på problemet med fakturaskojeri, måste enligt förbundet ha somutgångspunkt att vad som skall anses utgöra marknadsföring skall byggapå en objektiv bedömning av hur de aktuella förfarandena uppfattas avden som utsätts för dem.
Stockholms Handelskammare, Internationella HandelskammarensSvenska Nationalkommitté, Grossistförbundet Svensk Handel, SverigesKöpmannaförbund, Näringslivets Delegation för Marknadsrätt ochAnnonsöiföreningen instämmer i Industriförbundets yttrande.
Även Företagarnas Riksorganisation anser att promemorians tolkningav marknadsföringsbegreppet är för snäv och framhåller att begreppet börtolkas med utgångspunkt från den som åtgärden riktas mot, i detta fallmottagaren av fakturan. Denne uppfattar fakturan som ett led i för-säljningen av produkten. Någon möjlighet att vid mottagandet av fakturanavgöra om produkten kommer att levereras senare finns inte. Organisa-tionen föreslår att lagtexten utformas så att det sägs att en näringsidkareinte heller till någon som inte uttryckligen har beställt en produkt fårställa fakturor, inbetalningsavier eller liknande meddelanden, som gersken av att en beställning har skett, och därvid vilseleda mottagaren omdennes betalningsskyldighet.
Motorbranschens Riksförbund är också kritiskt till förslagets utformningoch anser att ett tillägg till 12 § bör utformas med utgångspunkt från attvad som är marknadsföring tolkas utifrån hur mottagaren uppleversituationen.
Bakgrund
Fakturaskojeri
Fakturaskojeri är en form av vad som brukar kallas negativa säljmetodereller negativ avtalsbindning. Sådana metoder kännetecknas av attmarknadsföraren utnyttjar allmänhetens okunnighet om gällanderättsregler för slutande av avtal till att skapa en oriktig föreställning omatt bindande avtal har kommit till stånd.
Vid fakturaskojeri tillställs konsumenter eller näringsidkare fakturor,inbetalningsavier eller liknande meddelanden avseende produkter sominte uttryckligen har beställts. Härigenom vilseleds mottagaren i fråganom betalningsskyldighet föreligger. 1 många fall har räkningsmottagareninte ens fått någon vara levererad eller tjänst utförd.
Den nya marknadsföringslagen
Den nya marknadsföringslagen, som ersätter den nu gällande marknads-
föringslagen från 1975, tillämpas enligt 2 § första stycket då näringsid- Prop. 1995/96:81kare marknadsför eller själva efterfrågar produkter i sin näringsverksam-het. Med marknadsföring avses enligt 3 § reklam och andra åtgärder inäringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av ochtillgången till produkter.
1 4-13 §§ ställs krav på marknadsföringen. Enligt generalklausulen i4 § första stycket skall marknadsföringen stämma överens med godmarknadsföringssed och även i övrigt vara tillbörlig mot konsumenteroch näringsidkare. En överträdelse kan leda till ett förbud att fortsättamed marknadsföringen (14 §). Förbudet skall förenas med vite, om detinte av särskilda skäl är obehövligt (19 §).
Vid sidan av den vitessanktionerade generalklausulen finns i 5-13särskilda regler med förbud eller krav när det gäller vissa marknadsfö-ringsåtgärder, de s.k. katalogreglerna. Överträdelse av dessa regler upp-såtligen eller av oaktsamhet kan medföra att en näringsidkare åläggs attbetala en särskild marknadsstörningsavgift (22 §). Bland de särskildareglerna finns i 12 § under rubriken Obeställda produkter en bestämmelsesom innebär förbud för en näringsidkare att vid marknadsföringenleverera produkter till någon som inte uttryckligen har beställt dem ochdärvid vilseleda mottagaren om dennes betalningsskyldighet.
Marknadsföringsutredningen, vars betänkande Ny marknadsföringslag(SOU 1993:59) låg till grund för den nya lagen, hade under rubrikenNegativa säljmetoder i 15 § första stycket ett förslag som motsvarar dennyss nämnda 12 §. Utredningen föreslog emellertid som ett andra styckedessutom ett uttryckligt förbud mot att skicka fakturor och liknandehandlingar till någon som inte beställt en produkt och därigenomvilseleda mottagaren i fråga om beställning har skett eller om betalnings-skyldighet föreligger. Marknadsföringsutredningens förslag i denna de’avvisades i propositionen med motiveringen att ett sådant förfarande iden mån det är att bedöma som marknadsföring bör kunna förbjudas medstöd av generalklausulen om otillbörlig marknadsföring. Någon uttryckligregel om detta ansågs därför inte motiverad (prop. 1994/95:123 s. 73).
Skälen för regeringens förslag: Negativa säljmetoder i form av s.k.fakturaskojeri är i dag ett problem framför allt för företagen men kan iökad utsträckning även komma att drabba konsumenter. På senare tid harkonstaterats att även statliga myndigheter och kommuner utsätts förskojeriförsök. Det är viktigt att marknadsföringsmetoder av detta slaginte får fäste och stör den ordning som bör gälla på en öppen och frimarknad.
Mot bakgrund av det utredningsarbete som nu har gjorts och deyttranden som avgetts över promemorian anser regeringen att det finnsskäl att komplettera marknadsföringslagen så att den bättre täcker in olikaformer av fakturaskojeri vid marknadsföring.
Vi vill till att börja med understryka att 12 § i den nya lagen ärtillämplig på vissa fall av fakturaskojeri. Förbudet i 12 § gäller för-faranden som innebär att en näringsidkare levererar obeställda produkteroch därvid vilseleder mottagaren om dennes betalningsskyldighet. 9
Vilseledandet sker ofta genom att näringsidkaren bifogar en räkning, ett
inbetalningskort eller något liknande meddelande (se prop. 1994/95:123 Prop. 1995/96:81s. 73 och 170).
För andra fäll av fakturaskojeri vid marknadsföring saknar däremotmarknadsföringslagen ett direktsanktionerat förbud. Förfarandena kanendast angripas med stöd av generalklausulen om otillbörlig marknadsfö-ring i 4 §. Enligt regeringens mening bör ett direkt förbud nu införas.Det kan ske genom tillägg av ett nytt andra stycke i 12 §.
Enligt vår mening bör en bestämmelse utformas som ett förbud förnäringsidkare att även i andra fall än som avses i första stycket vidmarknadsföringen tillställa någon fakturor, inbetalningsavier eller andraliknande meddelanden avseende produkter som inte uttryckligen harbeställts och därvid vilseleda mottagaren om dennes betalningsskyldighet.Någon begränsning till fäll då det är avsändarens avsikt att levereraprodukten senare bör inte göras. Promemorians förslag i denna delbygger på en för snäv tolkning av marknadsföringsbegreppet som ledertill att många fall av fäkturaskojeri vid marknadsföring skulle fällautanför bestämmelsens tillämpningsområde.
Med den komplettering av 12 § som regeringen nu föreslår kommerflertalet fall av fakturaskojeri att omfättas av direktsanktionerade förbud.En förutsättning är att förfarandet kan ses som en marknadsföringsåtgärd.Avgörande för om utsändandet av en fäktura eller liknande skall ansesvara avsättningsfrämjande och därmed en marknadsföringsåtgärd i lagensmening måste vara det helhetsintryck som presentationen ger. Det börsåledes handla om en objektiv bedömning av vilket intryck som ett för-farande ger, inte om avsändarens avsikt. En faktura eller liknandehandling måste i regel antas ge mottagaren en föreställning om betal-ningsskyldighet, antingen för en produkt som redan är levererad eller fören produkt som skall levereras.
Straffbestämmelser för bedrägeribrott finns i 9 kap. brottsbalken.Många av de förfäranden som kommer att vara förbjudna enligt 12 § nyamarknadsföringslagen kan också vara straffbara enligt brottsbalkensbestämmelser. Regeringen bedömer inte detta som någon olägenhet. Såkan för övrigt vara fallet också med andra former av otillåten mark-nadsföring, t.ex. vilseledande reklam.
Regeringens förslag till reglering av fäkturaskojeri i den nya marknads-föringslagen bedöms inte komma att leda till några ökade kostnader.
Enligt 12 § nya marknadsföringslagen är det förbjudet för en näringsid-kare att vid marknadsföringen leverera produkter till någon som inteuttryckligen har beställt dem och därvid vilseleda mottagaren om dennesbetalningsskyldighet. Denna bestämmelse är tillämplig på vissa formerav s.k. fakturaskojeri. Vilseledandet sker nämligen ofta genom at*näringsidkaren bifogar en räkning, ett inbetalningskort eller någotliknande meddelande (jfr prop. 1994/95:123 s. 170). Förbudet äremellertid knutet till leverans av produkten och begränsas härigenom.
Det nya andra stycket innebär att det också i annat fall blir förbjudet Prop. 1995/96:81för en näringsidkare att vid marknadsföringen tillställa någon fakturor,inbetalningsavier eller liknande meddelanden avseende produkter sominte uttryckligen har beställts och därvid vilseleda mottagaren om dennesbetalningsskyldighet. Bestämmelsen tar således sikte på marknads-föringsmetoder som, utan att vara direkt förknippade med leverans av enprodukt, är ägnade att inge en oriktig föreställning om att betalnings-skyldighet för en produkt föreligger.
Avgörande för tillämpningen är vilken uppfattning om de utsändahandlingarnas syfte och konsekvenser vad gäller avtalsbundenhet ochbetalningsskyldighet som mottagaren bibringas. En utgångspunkt bör varaatt en faktura i sig måste antas ge en föreställning om betalnings-skyldighet, antingen för en produkt som redan är levererad eller för enprodukt som skall levereras.
Det är inte bara fakturor, inbetalningsavier och liknande som kanvilseleda mottagaren. Även offerter, ordererkännanden, annonskorrekturetc. kan uppfattas som att beställning skett eller betalningsskyldighetföreligger om inte mottagaren svarar.
Den nya bestämmelsens placering bland lagens s.k. katalogregler(5-13 §§) innebär att en marknadsstörningsavgift kan ådömas den sombryter mot förbudet (22 §). För detta krävs dock att överträdelsen skettuppsåtligen eller av oaktsamhet. 1 ringa fall skall någon avgift inte dömasut (25 §). Detta skulle t.ex. kunna vara fallet då en faktura eller liknandeav misstag skickas ut utan föregående beställning. Det finns också enmöjlighet att efterge avgiften, om det finns synnerliga skäl för det (jfrprop. 1994/95:123 s. 177).
De övergångsbestämmelser som gäller för den nya marknadsförings-lagen föreslås gälla också den nya bestämmelsen i 12 § andra stycket.
11 Förslag till reglering av s.k. fakturaskojeri imarknadsföringslagen (1995:450)
Bilaga 1
12 Riksdagen har uttalat att det föreligger ett behov av lagstiftning som kanmotverka negativa säljmetoder i form av s.k. fakturaskojeri(1994/95 :LU 16).
Genom ett departementsbeslut den 29 juni 1995 uppdrogs åt under-tecknad, Stig Hagelstam, att utarbeta ett förslag till rättslig reglering avfrågan om s.k. fakturaskojeri i enlighet med vad som anges i angivnabetänkande av lagutskottet.
Härmed överlämnas promemorian Förslag till reglering av s.k.fakturaskojeri i marknadsföringslagen (1995:450).
Stockholm i augusti 1995
Stig Hagelstam
Bilaga 1
13 Prop. 1995/96:81
Bilaga 1
1¶Förslag till lagtext ............................. 15
2¶Inledning .................................. 16
3¶Bakgrund .................................. 16
3.1¶Fakturaskojeri ........................... 16
3.2¶Den nya marknadsföringslagen ................ 17
3.3¶Marknadsföringsutredningens slutbetänkande
Ny marknadsföringslag (SOU 1993:59) ........... 17
3.4¶Regeringens proposition 1994/95:123
Ny marknadsföringslag ..................... 18
3.5¶Riksdagsbehandlingen ...................... 18
4¶Överväganden och förslag ........................ 19
5¶Kostnader .................................. 23
6 Författningskommentar.......................... 23
14 Förslag till ändring i marknadsföringslagen (1995:450)
Härigenom föreslås att 12 § marknadsföringslagen (1995:450) skall haföljande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
12 §
En näringsidkare får vid marknadsföringen inte leverera produkter tillnågon som inte uttryckligen har beställt dem och därvid vilseledamottagaren om dennes betalningsskyldighet.
En näringsidkare får inte hellertill någon som inte uttryckligenhar beställt en produkt ställafakturor, inbetalningsavier ellerliknande meddelanden avseendeen produkt som skall levererassenare och därvid vilseledamottagaren om dennes betal-ningsskyldighet.
Bilaga 1
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.
15 Prop. 1995/96:81
Bilaga 1
1 Marknadsföringsutredningens slutbetänkande Ny marknadsföringslag(SOU 1993:59) lades fram förslag till en ny marknadsföringslag, avseddatt ersätta 1975 års marknadsföringslag. 1 en särskild bestämmelse omnegativa säljmetoder föreslogs förbud mot att skicka fakturor ochliknande handlingar och därigenom vilseleda mottagaren i fråga om attbeställning har skett eller om att betalningsskyldighet föreligger - s.k.fäkturaskojeri.
I propositionen 1994/95:123 Ny marknadsföringslag togs inte uppnågon motsvarighet till den föreslagna bestämmelsen om fäkturaskojeri.Regeringen ansåg att en uttrycklig regel om detta inte är motiverad.
Lagutskottet fänn vid behandlingen av propositionen (bet.1994/95:LU 16) att det föreligger ett behov av lagstiftning mot faktura-skojeri och förordade att regeringen snarast möjligt framlägger ett förslagtill sådan rättslig reglering.
I det följande skall undersökas i vad mån det finns ett behov av attinföra ett särskilt förbud mot fakturaskojeri och hur en förbudsbe-stämmelse i så fall skall utformas.
3.1¶Fakturaskojeri
Den negativa säljmetoden, som ibland betecknas som negativ avtals-bindning, karaktäriseras av att marknadsföraren utnyttjar allmänhetensokunnighet om gällande rättsregler för slutande av avtal till att skapa enoriktig föreställning om att bindande avtal har kommit till stånd. Det kant.ex. ske på så sätt att en näringsidkare tillställer konsumenter ellernäringsidkare obeställda varor eller tjänster och därigenom ingermottagaren uppfättningen att han är skyldig att betala den översändaprodukten.
En annan form av negativa säljmetoder är det s.k. fakturaskojeriet.Det innebär att konsumenter eller andra förbrukare tillställs fakturor ellerinbetalningsavier och liknande meddelanden och därigenom vilseleds ifrågan om beställning har skett eller om betalningsskyldighet föreligger.Förfärandet är särskilt vanligt inom sådana sektorer av förlagsbranschendär förlag ger ut företagsindex, telefonkataloger för företag ellerliknande. Säljmetoden går i dessa fäll ut på att sända ut räkningar förabonnemang och ge sken av att räkningsmottagaren har abonnerat påverket, trots att så inte är fallet. I många fall har räkningsmottagaren inteens fått någon vara levererad eller tjänst utförd.
Annonsörföreningen har sedan flera år upprättat en särskild lista,"Gula meddelanden", i vilken varnas för förlagsföretag m.fl. somuppträtt bedrägligt eller på annat sätt olämpligt gentemot medlemsföretag.Vidare har Näringslivets Delegation för Marknadsrätt och Konsument-
verket år 1991 tagit fram information om hur man hanterar bedrägerilik -nande annonsförsäljning m.m. Enligt bakgrundsbeskrivningen i dennainformation kostar denna verksamhet företagen årligen miljonbelopp.
3.2¶Den nya marknadsföringslagen
Riksdagen har den 19 april 1995 antagit en ny marknadsföringslag (prop.1994/95:123, bet. 1994/95:LU16, rskr. 1994/95:267). Lagen träder ikraft den 1 januari 1996.
Lagen har, såvitt är av intresse i det här sammanhanget, följandeuppbyggnad.
Lagen tillämpas enligt 2 § då näringsidkare marknadsför eller självaefterfrågar produkter i sin näringsverksamhet. Med marknadsföring avsesenligt 3 § reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnadeatt främja avsättningen av och tillgången till produkter.
14-13 §§ ställs krav på marknadsföringen. Enligt 4 §, som innehållerallmänna krav och är en generalklausul, skali marknadsföringen stämmaöverens med god marknadsföringssed och även i övrigt vara tillbörligmot konsumenter och näringsidkare. En överträdelse kan föra med sig ettförbud att fortsätta med marknadsföringen (14 §). Förbudet skall i principförenas med vite (19 §).
Vid sidan av den vitessanktionerade generalklausulen i 4 § finns i5-13 §§ särskilda regler med konkreta förbud mot och krav på vissamarknadsföringsåtgärder. Överträdelser av dessa regler på grund avuppsåt eller oaktsamhet kan medföra att en näringsidkare ådöms endirektverkande sanktion i form av en marknadsstörningsavgift (22 §).Bland dessa särskilda regler finns under rubriken Obeställda produkterföljande bestämmelse i 12 §:
12 § En näringsidkare får vid marknadsföringen inte levereraprodukter till någon som inte uttryckligen har beställt dem och därvidvilseleda mottagaren om dennes betalningsskyldighet.
3.3¶Marknadsföringsutredningens slutbetänkandeNy marknadsföringslag (SOU 1993:59)
Marknadsföringsutredningen lade i slutbetänkandet Ny marknadsförings-lag (SOU 1993:59) fram ett förslag till ny marknadsföringslag.
På samma sätt som i den nya marknadsföringslagen fanns det iutredningsförslaget en generalklausul om otillbörlig marknadsföring(4 §), kompletterad med särskilda stadganden om otillåtna marknads-föringsåtgärder (5-16 §§). Under rubriken Negativa säljmetoder fanns i15 § följande bestämmelser:
15 § En näringsidkare får inte tillställa konsumenter eller andraförbrukare obeställda varor eller tjänster under omständigheter som ärägnade att inge en föreställning om att förbrukaren måste vidta någonåtgärd för att undgå betalningsskyldighet, såsom att sända tillbakavaran.
Bilaga 1
En näringsidkare får inte heller till konsumenter eller andra förbrukaresom inte har beställt några varor eller tjänster ställa fakturor,inbetalningsavier eller liknande meddelanden som är ägnade att ingeen felaktig föreställning om att beställning skett eller att betalnings-skyldighet annars föreligger.
Vid överträdelse av bl.a. bestämmelserna i 15 § skulle kunna beslutas attnäringsidkaren skall betala en särskild avgift, marknadsstörningsavgift.
3.4¶Regeringens proposition 1994/95:123 Ny marknads-föringslag
I regeringens proposition 1994/95:123 Ny marknadsföringslag togs intemed någon motsvarighet till den av Marknadsföringsutredningenföreslagna bestämmelsen om fakturaskojeri i 15 § andra stycket. Somskäl härför anfördes i propositionen följande (s. 73):
Utredningen har också föreslagit ett uttryckligt förbud mot att skickafakturor och liknande handlingar och därigenom vilseleda mottagareni frågan om beställning har skett eller om betalningsskyldighetföreligger. I den mån ett sådant förfärande är att bedöma sommarknadsföring bör det kunna förbjudas med stöd av generalklausulenom otillbörlig marknadsföring. En uttrycklig regel om detta är därförinte motiverad.
Det kan anmärkas att regeringens motivering i lagrådsremissen hade ennågot annan formulering. Där anfördes att ett förfarande som avsågs iden av Marknadsföringsutredningen föreslagna förbudsregeln enligtregeringens mening inte kan anses utgöra en marknadsföringsåtgärd, omdet inte sker som ett led i försäljningen av en vara, utan främst som ettförsök att på ett orättmätigt sätt få betalt utan motprestation.
3.5¶Riksdagsbehandlingen
Vid riksdagsbehandlingen uttalade Lagutskottet följande (bet.1994/95:LU16 s. 20):
Enligt utskottets mening föreligger ett behov av lagstiftning som kanmotverka negativa säljmetoder i form av fakturaskojeri på etteffektivare sätt än vad straffbestämmelserna i brottsbalken ochgeneralklausulen om otillbörlig marknadsföring kan göra. Utskottetförordar att regeringen snarast möjligt framlägger ett förslag tillrättslig reglering i nu angivet syfte.
Enligt utskottet är det önskvärt att den förordade rättsliga regleringen kanträda i kraft samtidigt med den nya marknadsföringslagen, den 1 januari1996.
Bilaga 1
Föremål för övervägandena är förfaranden som betecknas som faktura-skojeri. Med fakturaskojeri avser Lagutskottet förfaranden som omfattasav den katalogregel som fanns upptagen i 15 § andra stycket i Marknads-föringsutredningens förslag. Regeln innebar ett förbud mot att skickafakturor och liknande handlingar och därigenom vilseleda mottagaren ifråga om beställning har skett eller om att betalningsskyldighet före-ligger. Enligt Lagutskottet föreligger ett behov av lagstiftning som kanmotverka fakturaskojeri på ett effektivare sätt än vad straffbestämmelser-na i brottsbalken och generalklausulen om otillbörlig marknadsföring kangöra.
Här skall inledningsvis tas upp frågorna vilka förfaranden som avsågsomfattade av den av Marknadsföringsutredningen föreslagna bestämmel-sen om fakturaskojeri och den nya marknadsföringslagens tillämplighetpå dessa förfaranden.
Marknadsföringsutredningens förslag beträffande negativa säljmetoderfanns upptagna i 15 §. Bestämmelserna var uppdelade på två fall. I förstastycket reglerades de fall då en näringsidkare tillställer en förbrukareobeställda varor eller tjänster och i andra stycket reglerades de fall somav Lagutskottet betecknas som fakturaskojeri. Detta andra stycke harenligt ordalagen ett omfattande tillämpningsområde och synes täcka ävenmånga av de fall som beskrivs i första stycket. När en obeställd varatillställs en konsument får det således antas att en faktura bifogassamtidigt, varvid båda styckena i förslaget blir tillämpliga. Marknads-föringsutredningen torde emellertid ha avsett att tillämpningsområdet förbestämmelsen om fakturaskojeri i andra stycket skulle begränsas tillframför allt den variant av negativ säljmetod som förekommer inom vissasektorer av förlagsbranschen och som går ut på att sända ut räkningar fört.ex. abonnemang och ge sken av att räkningsmottagaren har abonneratpå verket, trots att så inte är fallet (jfr a. bet. s. 357). I sådana fåll kanman vanligen inte tala om att en vara eller tjänst tillställs förbrukaren.
De fall av fakturaskojeri som således omfattas av den föreslagnasärskilda katalogregeln kan vara av i huvudsak två slag. Dels kanfakturan avse en produkt som faktiskt har presterats, t.ex. en annons somhar förts in i en katalog. Dels kan emellertid fakturan helt sakna täckningi en motprestation, någon annons har t.ex. aldrig publicerats. Marknads-föringsutredningen synes ha avsett att båda dessa fall skulle omfattas avbestämmelsen i 15 § andra stycket om fakturaskojeri. Utredningen anförsåledes följande:
Enligt utredningens förslag skall de två varianter som upptas i 15 §inte tillåtas. De varianter som åsyftas är för det första att någontillställs en obeställd vara och vilseleds om betalningsskyldigheten, ochför det andra att någon tillställs fakturor, avier eller liknande med-delanden och vilseleds om att beställning skett eller om betalnings-skyldigheten. 1 det sistnämnda fallet kanske inte ens någon vara ellertjänst presterats från den näringsidkare som skickar fakturan.
Bilaga 1
I propositionen om en ny marknadsföringslag (prop. 1994/95:123 s. 73)
förklaras att en uttrycklig regel med förbud mot sådana förfaranden somavses i den av Marknadsföringsutredningen föreslagna bestämmelsen omfakturaskojeri inte är motiverad. I den mån ett sådant förfarande är attbedöma som marknadsföring bör det nämligen enligt regeringen kunnaförbjudas med stöd av generalklausulen om otillbörlig marknadsföring.
Med utgångspunkt från den tolkning av Marknadsföringsutredningensförslag som redovisats ovan skulle uttalandena i propositionen kunnaförstås på följande sätt. De förfaranden som innebär att en fakturatillställs någon utan motprestation är inte att betrakta som marknadsföringoch faller därför utanför lagens tillämpningsområde. Om däremot denfakturerade produkten har presterats, är förfarandet att betrakta sommarknadsföring och därvid kan förfarandet förbjudas med stöd avgeneralklausulen. Fakturaskojeri som omfattas av den av Marknads-föringsutredningen föreslagna förbudsregeln skulle alltså i enlighet medvad Lagutskottet anfört bara kunna motverkas med straffbestämmelserna
1 brottsbalken och generalklausulen.
Det är emellertid inte sannolikt att propositionsuttalandena skall förståspå detta sätt. Regeringen torde nämligen ha utgått ifrån att den avMarknadsföringsutredningen föreslagna bestämmelsen i huvudsak baraomfattade rent bedrägeriliknande förfaranden där fakturan saknartäckning i någon motprestation. Sådana förfaranden kan alltså enligtregeringen inte betraktas som marknadsföring. Tillägget "I den mån ettsådant förfarande är att bedöma som marknadsföring" kan antas åsyftavissa gränsfall såsom att fakturor eller orderbekräftelser skickas ut innannågon produkt har färdigställts, men där avsikten ändå är att produktenskall färdigställas senare. 1 propositionen berörs däremot inte uttryckligenfrågan hur nya marknadsföringslagen skall tillämpas på de övriga fall avfakturaskojeri som omfattades av Marknadsföringsutredningens förbuds-regel, således förfaranden där fakturan motsvaras av en motprestationoch som enligt regeringen får antas vara att betrakta som marknads-föring.
Uttalandena i propositionen kan ha vållat missförstånd i fråga om nyamarknadsföringslagens tillämplighet på fakturaskojeri.
Bestämmelser om marknadsföringslagens tillämpningsområde finns i
2 § nya marknadsföringslagen. Där föreskrivs att lagen tillämpas dånäringsidkare marknadsför eller själva efterfrågar produkter i sinnäringsverksamhet. Med marknadsföring avses enligt 3 § reklam ochandra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningenav och tillgången till produkter.
Utsändande av en faktura eller liknande som ett led i försäljningen aven vara måste betraktas som ett led i marknadsföringen. 1 de fall däremotdå det endast är fråga om utsändande av en faktura utan att det ens finnsnågon avsikt att tillhandahålla en produkt torde man inte kunna tala ommarknadsföring. Åtgärden att sända ut en faktura är ju i ett sådant fallinte ägnad att främja avsättningen av produkter. Dessa slag av åtgärdermåste således anses falla utanför marknadsföringslagens tillämpningsom-råde, en uppfattning som också har kommit till uttryck i propositionen.
Härefter inställer sig frågan i vad mån bestämmelsen i 12 § omobeställda produkter i den nya marknadsföringslagen är tillämplig på de
Bilaga 1
former av fakturaskojeri som omfattas av lagen. Denna fråga har, somnämnts, inte uttryckligen berörts i propositionen.
Bestämmelsen i 12 § nya marknadsföringslagen är en motsvarighet till15 § första stycket i Marknadsföringsutredningens förslag. Bestämmelsenhar emellertid erhållit en annan, mera generell formulering. Förbudetavser således leverans av obeställda produkter.
Med produkter avses enligt 3 § nya marknadsföringslagen varor,tjänster, fast egendom, arbetstillfällen och andra nyttigheter. En annonseller liknande är uppenbarligen att betrakta som en produkt i lagensmening.
Förbudet avser leverans av produkter. Begreppet leverans är intedefinierat i lagen. Begreppet torde emellertid ha en vid betydelse. Attsätta in en annons för någons räkning måste således betraktas som enleverans.
För att bestämmelsen skall vara tillämplig förutsätts också attmottagaren av en obeställd produkt vilseleds om sin betalningsskyldighet.Vilseledandet torde därvid inte nödvändigtvis behöva ske genom leveransav produkten. Det måste antas vara tillräckligt att det sker genomöversändande av en faktura jämte t.ex. upplysning om att en annons harpublicerats. I bestämmelsen står det nämligen "därvid vilseleda" och intedärigenom vilseleda.
Slutsatsen är således att 12 § nya marknadsföringslagen är tillämpligpå flertalet fall av fakturaskojeri som omfattas av lagens tillämpnings-område. Som antyddes i de i det föregående redovisade propositionsut-talandena kan lagen eventuellt omfatta även vissa gränsfall av fakturasko-jeri, t.ex. fall där en faktura skickas ut och avsikten är att produktenskall färdigställas senare. Sådana fall kan inte anses omfattade avtillämpningsområdet för bestämmelsen i 12 § eftersom någon produktännu inte har levererats. Som anförs i propositionen bör sådanaförfaranden dock kunna förbjudas med stöd av generalklausulen omotillbörlig marknadsföring.
I förhållande till Marknadsföringsutredningens förslag innebär såledesnya marknadsföringslagen att flertalet av de förfaranden som enligtutredningsförslaget avsågs omfattade av den särskilda förbudsregeln omfakturaskojeri har förts in under 12 § nya marknadsföringslagen, såledesmotsvarigheten till den av utredningen föreslagna bestämmelsen i 15 §första stycket. Den mera generella utformningen av 12 § i lagen harmedfört att det inte finns något behov av en motsvarighet till den avutredningen föreslagna särskilda förbudsbestämmelsen avseendefakturaskojeri.
Det kan förefalla som om nya marknadsföringslagen skulle ha ettsnävare tillämpningsområde än bestämmelserna i Marknadsförings-utredningens förslag. Den av utredningen föreslagna bestämmelsen omfakturaskojeri omfattade, som framgår av redovisningen i det föregående,samtliga former av fakturaskojeri, således även sådana förfaranden sommåste anses falla utanför nya marknadsföringslagens tillämpningsområde.Tillämpningsområdet för den av utredningen föreslagna lagen varemellertid i huvudsak detsamma som för nya marknadsföringslagen,vilket innebär att den av utredningen föreslagna särskilda bestämmelsen
Bilaga 1
om fakturaskojeri inte kunde ha blivit tillämplig på flera former avfakturaskojeri än som omfattas av nya marknadsföringslagen. Densärskilda bestämmelsen kunde nämligen inte antas få ett vidare tillämp-ningsområde än lagen.
Skillnaden i sak mellan nya marknadsföringslagen och utredningsför-slaget synes således bara avse de gränsfall som nämnts i det föregående,t.ex. fäll där leverans avses ske senare. Dessa fall kan alltså komma attomfattas av nya marknadsföringslagens tillämpningsområde men fallautanför tillämpningsområdet för 12 §. I Marknadsföringsutredningensförslag skulle däremot även sådana förfaranden träffas av förbud enligtden särskilda bestämmelsen om fakturaskojeri, eftersom tilllämpnings-området för denna bestämmelse skulle sammanfalla med lagens tilllämp-ningsområde beträffande fakturaskojerier.
För att det inte skall råda någon tvekan i fråga om tillämpningsområdetför bestämmelsen i 12 § nya marknadsföringslagen bör bestämmelsenförtydligas så att det framgår att den även är tillämplig på fakturaskojeri.Ändringen i 12 § bör härvid utformas så att bestämmelsen även kommeratt omfatta förfaranden som består i att en faktura tillställs mottagareninnan en avsedd leverans av produkten har skett och som är att bedömasom marknadsföring.
Avslutningsvis skall här beröras möjligheten att vidga nya marknads-föringslagens tillämpningsområde så att lagen blir tillämplig även påmera renodlat bedrägeriliknande förfaranden som innebär att enbart enfaktura skickas ut och någon motprestation aldrig är aktuell. En sådanutvidgning av lagens tillämpningsområde torde förutsätta att definitionenav begreppet marknadsföring i 3 § ändras. Begreppet skulle t.ex. kunnadefinieras som reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som ärägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter eller somavser krav på betalning. Den sålunda tillagda typen av åtgärder falleremellertid helt utanför ramen for vad som traditionellt avses medmarknadsföring och för övrigt även vad som i normalt språkbnik avsesmed begreppet.
Ingripanden mot förfaranden som består i att i vilseledande syfteskicka ut räkningar som inte har något som helst samband med leveransav en produkt kan i dag bara ske med stöd av bestämmelserna ombedrägeri i brottsbalken. Det har pekats på svårigheterna vid tillämpningav bedrägeribestämmelserna att styrka skada hos mottagaren och vinninghos näringsidkaren. Dessa svårigheter torde emellertid framför allt gällafall där mottagaren har erhållit en motprestation. I de nu åsyftade fallentorde bevissvårigheterna i detta hänseende vara mindre. Här görs denbedömningen att det från principiell synpunkt inte är tillfredsställande attutvidga tillämpningsområdet för en marknadsföringslag så att den ävenger stöd för ingripanden mot förfaranden som i huvudsak enbart är attbetrakta som brott. Något förslag till en sådan utvidgning av den nyamarknadsföringslagens tillämpningsområde läggs därför inte fram.
Bilaga 1
22 Det nu framlagda förslaget innebär bara den ändringen i nya marknads-föringslagen att vissa förfaranden som enligt lagen i dess nuvarandelydelse bara kan angripas med stöd av generalklausulen i 4 § skall kunnaangripas med stöd av en särskild förbudsbestämmelse i 12 § nyamarknadsföringslagen. Några ökade kostnader i förhållande till dekostnader som föranleds av nya marknadsföringslagen bedöms inteuppkomma.
Bilaga 1
Enligt 12 § nya marknadsföringslagen är det förbjudet att levereraprodukter till någon som inte uttryckligen har beställt dem och därvidvilseleda mottagaren om dennes betalningsskyldighet. Denna bestämmelseär enligt ordalydelsen tillämplig på bl.a. vissa former av s.k. fakturasko-jeri, nämligen sådana förfaranden som t.ex. innebär att krav på betalningframställs i en faktura eller liknande för en produkt - exemplevisuppgifter införda i en katalog - som inte har beställts. Förbudet ärsåledes anknutet till leverans av produkten.
Förslaget innebär att det i 12 § görs ett tillägg med ett andra styckeenligt vilket förbud även gäller för att till en mottagare som inteuttryckligen har beställt en produkt ställa fakturor, inbetalningsavier ellerliknande avseende en produkt som skall levereras senare och därvidvilseleda mottagaren om dennes betalningsskyldighet. Förbudet är alltsåknutet till att en faktura eller liknande med krav på betalning skickas uttill mottagaren. För att förbudet skall bli tillämpligt krävs härutöver attdet varit avsikten att leverera produkten senare. I annat fall kanförfarandet inte vara att bedöma som marknadsföring.
23 Yttranden över promemorian Förslag till reglering av s.k. fakturaskojerii marknadsföringslagen (1995:450) har avgetts av:
- Svea hovrätt
- Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet
- Marknadsdomstolen
- Konsumentverket
- Stockholms Handelskammare
- Internationella Handelskammarens Svenska Nationalkommitté (ICC)
- Grossistförbundet Svensk Handel
- Sveriges Köpmannaförbund
- Sveriges Industriförbund
- Företagarnas Riksorganisation
- Motorbranschens Riksförbund
- Näringslivets Delegation för Marknadsrätt
- Annonsörföreningen.
En skrivelse i ärendet har dessutom inkommit från AB Svenska Katalog-förlaget.
Bilaga 2
24 Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1995-10-03
Närvarande: f.d. justitierådet Ulf Gad, justitierådet Gertmd Lennander,regeringsrådet Rune Lavin.
Enligt en lagrådsremiss den 28 september 1995 (Civildepartementet) harregeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag omändring i marknadsföringslagen (1995:450).
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av departementsrådet GunnarHerman son.
Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.
Bilaga 3
25 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 oktober 1995
Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden
Sahlin, Peterson, Hellström, Thalén, Frei valds, Wallström, Tham,
Schori, Blomberg, Heckscher, Hedborg, Andersson, Winberg,
Uusmann, Nygren, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson
Föredragande: statsrådet Ulvskog
Regeringen beslutar proposition 1995/96:81 Reglering av s.k. fiaktu-raskojeri i marknadsföringslagen.
gotab 49082, Stockholm 1995