I. Dagordningsinstitutct: definition och historik.

Orden dagordning och dagordningsinstitut ha icke erhållit fasta och klara betydelser i svenskt språkbruk. Även i de debatter i riksdagen och pressen, vari orden ständigt användas, framträder osäkerhet rörande deras innebörd. Detsamma är för övrigt förhållandet beträffande motsvarande uttryck i andra länder, såsom Mu jour» i Frankrike och »Tagesordnung» i Tyskland. En närmare analys av vedeibörande begrepps utvecklingshistoria och nuvaran- de innebörd i skilda länder kan här ej komma i fråga. I detta sammanhang gäller det endast att i anslutning till det förefintliga — om ock vaga -— par- lamentariska språkbruket och särskilt med hänsyn till det syfte, man velat vinna genom förevarande utredning, giva för den följande framställningen er— forderliga definitioner.

Den ursprungliga betydelsen av ordet dagordning är uppenbarligen den, vari ordet användes i den före 1933 gällande arbetsordningen för riksdagens andra kammare % 19, där det stadgades, att vid varje sammanträdes slut för nästa sammanträde skulle vara uppgjord »dagordning eller förteckning över alla på kammarens bord då vilande ärenden, vilka böra vid nästa sammanträde föredragas». Här betyder dagordning helt enkelt föredragningslista, d. v. 5. en handling, innehållande uppgift om de ärenden, som skola upptagas vid ett visst sammanträde, jämte angivande av den ordning, i vilken de skola företagas till behandling. En annan, mera vidsträckt betydelse har ordet hos oss — liksom i vissa andra länder -— erhållit under inflytande från Frankrike. In- terpellationsdebatterna, som ursprungligen avsågos falla utom den ordinarie dagordningen, ha där sedan länge kunnat avslutas med ett beslut om över- gång till dagordningen, d. v. s. om övergång till nästa ärende på dagordningen. Med dagordning eller dagordningsbeslut har kommit att avses just detta be- slut om övergång till dagordningen. Dylikt beslut kan vara enkelt, (1. v. s. innehålla blott ett konstaterande av att man övergår till dagordningen, eller motiverat, d. v. s. giva uttryck åt en uppfattning i anslutning till interpella- tionsdebatten. De motiverade dagordningarna ha i regel innehållit uttalanden rörande regeringens politik eller enskild ministers uppträdande; dessa uttalan- den kunna innefatta generella omdömen om regeringen eller vederbörande mi- nister eller gälla deras ämbetsutövning i det fall, interpellationen avsett, eller uttrycka önskemål angående politiken för framtiden. Särskilt betydelsefulla äro de dagordningar, som innehålla uttryck av förtroende för, respektive miss- troende mot regeringen eller en minister (förtroende- och misstroendevota). På grund av dessa förhållanden har ordet dagordning i synnerhet kommit att

• Sida 8
•  Original

användas i fråga om motiverade beslut om övergång till dagordningen efter interpellationsdebatt och stundom har det betecknat endast sådana beslut, som innefatta förtroende- eller misstroendevota. Senast berörda betydelser av ordet dagordning ha ofta brukats i den svenska debatten. Särskilt bör beto- nas, att man icke sällan synes betrakta dagordningsinstitutet såsom nödvän- digt sammanhängande med interpellationsinstitutet, såsom ett moment i inter- pellationsförfarandet.

Genom en lätt förståelig utveckling har emellertid dagordningsbegreppet jämväl fått en annan innebörd. Det förhållande, som framstått som det mest betydelsefulla, nämligen rätten att fälla omdöme rörande regeringen eller dess politik, har blivit det för begreppet konstitutiva ; med dagordningsinstitut har man avsett denna rätt, vare sig den föreligger i samband med interpellation eller icke. Denna betydelse av ordet torde i de svenska debatterna under se- nare år vara den allmännast brukade och det lär icke finnas något tvivel om att riksdagens begäran om utredning år 1931 avsåg dagordningsinstitutet i sådan vidsträckt bemärkelse. Vi kunna 1 anslutning härtill definiera dagord- ningsinstitutet såsom rätt för representationen eller dess avdelningar att i sär- skilda former fälla omdömen om regeringen (respektive viss minister) eller regeringens åtgärder eller avsikter eller framställa önskemål rörande regerin- gens framtida politik Dagordningen innebär ett uttalande av angiven art. Orden »i särskilda former» avse att klargöra, att ett uttalande av berörd art, som göres i samband med den ordinarie ärendesbehandlingen, t. ex. i en riks- dagsskrivelse med svar å proposition, icke kan betecknas som en dagordning. Ett »i särskilda former» beslutat uttalande om den politik, som bör föras, är däremot att betrakta som en dagordning, även om det icke innehåller något omdöme om regeringen eller någon dess medlem. Den givna definitionen är icke fullt uttömmande; det kan diskuteras, huruvida vissa i främmande länder existerande former för ställningstagande till regeringen falla inom dess ram eller icke. Såsom utgångspunkt för den följande framställningen lär den lik— väl vara tillräcklig.

Beträffande två svenska författningsinstitut, interpellationsinstitutet och den politiska ansvarigheten enligt RF % 107, böra 1 detta 1 sammanhang några erin- ringar göras.

Interpellationsinstitutet har reglerats endast i kamrarnas arbetsordningar; andra kammaren beslöt bestämmelser härom 1861, första kammaren 1912. Enligt dessa bestämmelser (% 20 i båda ordningsstadgornafskall, då någon ledamot önskar »få till ledamot av statsrådet framställa spörsmål», detta av- lämnas »skriftligen uppställt och av bestämt innehåll». Det tillkommer kam- maren att besluta, huruvida spörsmålet skall få framställas; sådant beslut fattas utan överläggning. Beviljas interpellationsbegäran, skall talmannen, meddela spörsmålet till vederbörande statsråd. Någon skyldighet att besvara interpellation finnes icke. Rörande debatt efter interpellationssvar gälla, då intet särskilt stadgande härom finnes, vanliga regler. . —

Under åren närmast efter interpellationsinstitutets införande i andra kam- maren ifrågasattes stundom, att en interpellationsdebatt skulle avslutas med

• Sida 9
•  Original

en dagordning (jfr härom och för det följande Brusewitz, Dagordning och in- terpellation). Något direkt förslag härom framfördes dock ej, sannolikt i viSS mån beroende på att man på auktoritativt håll ansåg dagordningsbeslut oför-l enliga med grundlagen. Denna uppfattning torde numera vara tämligen all- mänt omfattad; fullständig enighet lär råda därom, att dagordningar i varje fall icke kunna komma i fråga utan ändringar i ordningsstadgorna. Emeller- tid ha vid åtskilliga tillfällen opinionsyttringar under interpellationsdebatt anordnats på så sätt, att en eller flera talare uttalat bestämda omdömen röran- de regeringsbehandlingen av den föreliggande frågan, varefter de ledamöter, som delat den uttalade uppfattningen, genom instämmande anslutit sig. I några fall har härvid utsagts att ett dagordningsförslag av visst innehåll skulle ha framlagts, därest detta varit konstitutionellt tillåtligt. Liknande demon- strationer ha förekommit även under storpolitiska debatter utan samband med interpellation. Detta surrogat för dagordningsinstitutet begagnades dock främst under tiden före det parlamentariska systemets allmänna erkännande och har icke kommit att ingå som ett led i vår parlamentariska praxis. Inter- pellationsinstitutet har i det hela hos oss icke blivit mera allmänt och syste- matiskt använt som politiskt kontrollmedel.

Enligt RF % 107 kan konstitutionsutskottet, efter verkställd granskning av statsrådsprotokollen, för riksdagen tillkännagiva »att statsrådets ledamöter samfällt eller en eller flera av dem, uti deras rådslag om allmänna mått och steg, icke iakttagit rikets sannskyldiga nytta, eller att någon föredragande icke med oväld, nit, skicklighet och drift sitt förtroendeämbete utövat.. .» Riksdagen kan, då sådan anmärkning blivit framställd och »om den finner ri- kets väl det kräva», hos konungen anmäla sin önskan, att han ville ur statsrå- det skilja den eller dem, mot vilka anmärkning framställts; skyldighet att handla i överensstämmelse med riksdagens önskemål är icke stadgad. Till dessa bestämmelser sluter sig det 5. k. anmärkningsanledningsinstitutet, reg- lerat i RF % 107 och RO % 57. Riksdagsman eller annat utskott än konstitu— tionsutskottet kan hos kamrarna (respektive 1 vederbörande kammare) göra gällande, »att statsrådet eller någon dess ledamot eller föredragande sitt äm- bete på obehörigt sätt utövat». Anmärkningsanledning kan framställas endast i viss i RO % 57 föreskriven form; den skall omedelbart remitteras till konstitu- tionsutskottet och kan icke leda till sådan åtgärd från riksdagens sida, som i RO. % 107 stadgas, såvida den icke framföres såsom anmärkning från konsti— tutionsutskottets sida.

Vad beträffar tolkningen av dessa bestämmelser må endast betonas, att deti praxis följda tillvägagångssättet, enligt vilket konstitutionsutskottet framstäl- ler anmärkningar mot speciella rådslag eller åtgärder, säkerligen kan anses stå i överensstämmelse med grundlagens bud; den motsatta uppfattningen, att anmärkningar endast skulle kunna gälla ämbetsutövningen i det hela, lär ej vara hållbar (jfr Tingsten, Till frågan om detaljanmärkningssystemets grund—. lagsenlighet)-. Bestämmelserna ha i praktiken så till vida varit av betydelse, som konstitutionsutskottet, särskilt under senare år, hos riksdagen anmält ett stort antal anmärkningar. Någon framställning om ett statsråds entledigande

• Sida 10
•  Original

har emellertid aldrig avlåtits; under ett halvsekel har endast vid ett tillfälle yrkande om sådan framställning gjorts. Däremot har i andra kammaren den praxis utbildats, att kammaren kan taga ställning till konstitutionsutskottets anmärkningar genom att vid beslutet om deras läggande till handlingarna ut- trycka sitt gillande'eller ogillande. Endast i enstaka fall utnyttjas denna möj- lighet; i första kammarens praxis har den icke vunnit insteg. Anmärknings— anledningar av riksdagsmän ha sedan 1920, d. v. s. efter den parlamentariska demokratiens fullständiga genomförande, framställts endast vid sju tillfäl- len. Såscm medel att utkräva parlamentariskt ansvar har det 5. k. politiska ansvarighetsinstitutet spelat en mycket ringa roll. Förhållandet, att andra kammaren lägger en anmärkning »med gillande» till handlingarna, har icke an- setts nödvändiggöra vederbörande statsråds avgång; endast vid ett tillfälle sedan 1920 kan ett sådant beslut anses ha varit anledningen till ett statsråds demission (Wohlin 1929).

Vid ett par tillfällen, senast vid 1926 års riksdag, ha förslag framförts om sådant tillägg till RFV % 107 att konstitutionsutskottet skulle kunna föreslå och riksdagen besluta framställningar »med avseende å rikets styrelse». Dessa förslag ha motiverats därmed, att i realiteten konstitutionsutskottets anmärk- ningar ofta åsyfta ändring i förvaltningspraxis, icke kritik av ett statsråd, och att i anslutning härtill en konstitutionell form borde skapas för uttryckande av önskemål från riksdagens sida. Dessa förslag ha icke vunnit riksdagens bifall (jfr härom Tingsten, Studier över konstitutionsutskottets dechargeförfarande).

Tydligt är, att bestämmelserna om s. k. politisk ansvarighet i grunden inne- fatta ett slags dagordningsinstitut, om också av säregen art. Varje riksdags- man kan genom anmärkningsanledning göra gällande, att ett statsråd utövat sitt ämbete »på obehörigt sätt»; om konstitutionsutskottet ansluter sig till denna uppfattning kan enligt grundlagen riksdagen hemställa om statsrådets entledigande; enligt praxis kan vidare andra kammaren genom ett uttalande om gillande understryka anmärkningen. Detta dagordningsinstitut är visserli— gen så till vida begränsat, att det icke gärna kan användas till opinionsyttrin- gar annat än om själva ämbetsutövningen; exempelvis kritik av programmå- tiska uttalanden från regeringens sida och framförande av önskemål beträf- fande regeringens politik kunna icke i denna ordning förekomma, ej heller läm- par sig institutet för anmärkningar rörande regeringens underlåtenhet att fram— ställa förslag eller vidtaga åtgärder. Ville man utnyttja de möjligheter, som RF % 107 och RO % 57 giva, skulle likväl i huvudsak samma behov tillgodoses ' som med ett dagordningsinstitut av mera ordinärt snitt.

Dessa möjligheter ha emellertid icke, eller endast i mycket begränsad om- fattning, utnyttjats; orsakerna härtill skulle knappast kunna uppvisas utan en ingående analys av dechargeinstitutets historia. Då förslag framställts om dagordningsinstitut har man därför resonerat som om det vore fråga om en för Sverige helt ny form av parlamentariskt ansvarsutkrävande. I grunden är det en ny, mera generell, med dechargeförfaran-det icke sammankopplad form av dagordningsinstitutet, som åsyftas. Det är denna fråga vår utredning avser. För undvikande av onödig omständlighet bortse även vi i det följande från dechargeinstitutet och diskutera, på grund av de för utredningen bestäm-

• Sida 11
•  Original

mande förutsättningarna, dagordningSinstitutet såsom något för svensk rätt främmande.

Fråga om införande av ett dagordningsinstitut i det svenska statsskicket har vid tre tillfällen förelagts riksdagen genom motioner, nämligen 1928, 1930 och 1931.

Vid 1928 års riksdag väcktes två motioner om grundlagsfästande av inter- pellationsinstitutet. I den ena av dessa motioner (I: 245) föreslogs jämväl att interpellationsförfarandet skulle utbyggas med ett dagordningsinstitut. Enligt förslaget skulle i RO % 53 stadgas skyldighet för ledamot av stats— rådet att besvara till honom framställda interpellationer senast tio dagar från den dag, då han erhållit del av spörmålet. Till RO % 55 skulle fogas ett tillägg, enligt vilket fråga om uttalande av en kammare i anledning av interpellations- svar eller på grund av meddelande jämlikt RO % 56 skulle kunna väckas; dylik fråga skulle likväl icke kunna avgöras» av kammaren förrän vid ett följande sammanträde. I motionen anföres bl. a. att interpellationsinstitutet i praxis utvecklats i riktning mot att bliva ett instrument för parlamenta— riskt ansvarsutkrävande, men att då kamrarna enligt grundlagen icke kun- de göra något uttalande efter en interpellationsdebatt hela institutet bure en ofullständig och ologisk prägel. Som en viktig garanti mot missbruk av dagordningsinstitutet framhävdes regeln om uppskov med avgörandet av frågan om förslag till uttalande.

Motionen avstyrktes av konstitutionsutskottet (utl. nr 18). De länder, där dagordningsinstitutet spelat någon större roll, vore enligt utskottets mening icke ägnade att i detta hänseende tagas som förebild. I Frankrike »torde institutet i sin mån hava bidragit till de talrika regeringsväxlingar, som tid- tals varit ett utmärkande drag i det politiska livet därstädes». Och även om institutet i vissa länder medfört goda verkningar vore därmed icke givet att det vore lämpligt för svenska förhållanden. >>Hur ett institut av ifrågavarande slag verkar, beror i alltför hög grad på författningens allmänna karaktär, folklynnet, de politiska traditionerna och partiförhållandena, för att erfaren- heter från ett land utan vidare skulle kunna tillämpas i ett annat.» Utskottet anförde även att ett dagordningsinstitut skulle vara ägnat att framkalla kon- flikt mellan kamrarna och pekade särskilt på det fall att den ena kammaren uttalade sitt förtroende för regeringen under det att den andra beslutade miss- troendevotum. För övrigt hade den svenska riksdagen två. vägar, på vilka man kunde nå samma syfte som genom ett dagordningsinstitut. Den ena ut- vägen låge i att genom massinstämmanden efter anföranden i en interpella- tionsdebatt åstadkomma en opinionsyttring; nödvändigheten att på förhand organisera dylika instämmnaden vore en garanti mot förhastade uttalanden. Den andra utvägen vore att utnyttja vårt ansvarighetsinstitut, närmare be- stämt möjligheten att framställa anmärkningsanledningar. Bland de vid ut- skottets betänkande fogade reservationerna märkes en av sex ledamöter bi- trädd, vari föreslogs begäran om utredning angående interpellationsinstitutets utvidgning i av motionen angiven riktning; i en annan reservation uttalades att den politiska förtroendefrågan borde avgöras av andra kammaren, och ut—

• Sida 12
•  Original

redning föreslogs angående införandet i grundlagen av bestämmelser rörande dagordningsinstitutet endast för denna kammares vidkommande.

Båda kamrarna debatterade ärendet tämligen ingående. Konstitutione- utskottets hemställan bifölls efter votering genom uppresning.

Vid 1930 års riksdag upptogs frågan i annat sammanhang. I en motion i första kammaren (nr 239) föreslogs skrivelse till Kungl. Maj:t »med anhållan om utredning rörande den ändring i grundlag, som erfordras för att åstad— komma en på folkets och representationens förtroende grundad stark regerings- makt». För utredningen angåvos vissa direktiv, bl. a. om dagordningsinsti— tutets införande i andra kammaren. Som huvudskäl för förslaget i denna del betonades i motionen behovet av att i vissa situationer klarlägga det parla- mentariska läget. »En regering, som riksdagsmajoriteten av en eller annan anledning ej vill störta, bör ha möjlighet att genom ett förtroendevotum få detta förhållande klarlagt och därmed stärka sin ställning. Och en riksdags- majoritet, som finner regeringens kvarstannande icke önskvärd, bör ha ett medel — andra än de rätt oformliga, som nu stå till buds — att ge denna sin mening till känna. Det är ur denna synpunkt dagordningsinstitutet är att förorda till införande även hos oss. Det är ett medel att skapa rena och klara linjer i det parlamentariska arbetet.»

Konstitutionsutskottet avstyrkte motionen (utl. nr 20). I fråga om dagord— ningsinstitutet hänvisar utskottet till sitt betänkande i ämnet vid 1920 års riksdag. Under erinran'om att enligt den föreliggande motionen institutet skulle införas endast i andra kammaren, anförde utskottet, »att en dylik an- ordning synes vara så mycket mindre att förorda, som genom densamma den för vårt statsskick grundläggande principen om kamrarnas lika behörighet och myndighet skulle lida intrång. Sex av utskottets ledamöter uttalade sig i skilda reservationer för utredning om dagordningsinstitutets införande; där- jämte förelågo två reservationer utan yrkande.

Båda kamrarna biföllo utskottets hemställan. Frågan om dagordningsinsti- tutet intog ej någon synnerligen framskjuten plats i debatterna rörande ut- skottsbetänkandet.

I en vid 1931 års riksdag väckt motion (I: 209) föreslogs skrivelse till Kungl. Maj:t med begäran om utredning »huruvida och på vad sätt ett dag- ordningsinstitut bör införas i vår författning». Motionärerna utgingo från uppfattningen att regeringen om möjligt borde samarbeta med en fast riks- dagsmajoritet och att det därför vore önskvärt att riksdagen genom ett klart och otvetydigt beslut kunde angiva sin ställning till regeringen. I detta syfte borde ett dagordningsinstitut., gällande för båda kamrarna, införas. Institutet borde kunna komma till användning såväl i samband med interpellations- debatter som vid andra debatter av allmän betydelse för bedömandet av för- hållandet mellan regering och riksdag.

Konstitutionsutskottet intog denna gång en positiv ståndpunkt till förslaget (utl. nr 13). Huvudpunkterna i utskottets motivering äro av följande lydelse: »Utskottet överskattar icke det praktiska värdet av dagordningsinstitutet som. medel för skapandet av bättre stabilitet i det parlamentariska systemet. För—

• Sida 13
•  Original

utsättningarna för en sådan stabilitet torde ytterst bero på de praktisk— politiska sedvanorna. Då emellertid dagordningsinstitutet allmänt förekom— mer i de parlamentariskt styrda länderna och då det icke lärer kunna bestri- das, att institutet kan bidraga till att skapa bättre möjligheter att vinna klar— het i fråga om riksdagens och regeringens inbördes förhållanden till varandra, har utskottet ansett, att en förutsättningslös utredning bör företagas. Denna utredning skulle avse att få utrönt, huruvida och på vad sätt institutet i fråga bör intagas i grundlag, i kamrarnas arbetsordningar eller i parlamentarisk praxis.» Enligt utskottets hemställan skulle riks-dagen anhålla »att Kungl. Maj:t måtte verkställa utredning, huruvida och på vad sätt ett dagordnings— institut bör komma till stånd, samt för riksdagen framlägga det förslag, vartill utredningen föranleder». N id utskottets betänkande var fogad en av en ledamot undertecknad reservation, som emellertid endast gällde formen för utredningen.

Utskottets betänkande ledde i båda kamrarna till ingående debatter, under vilka yrkanden om avslag å utskottets hemställan framfördes. Kamrarna bi- föllo efter votering genom uppresning utskottets förslag.

De huvudskäl, som i den svenska diskussionen anförts för och emot dag- ordningsinstitutets införande, äro genom de givna referaten av motioner och utskottsbetänkanden angivna. Det torde likväl vara erforderligt att samman— fatta och precisera de argument som framburits samt att i viss mån söka klar- lägga den roll de spelat i riksdagsdebatterna.

Behovet av att klarlägga förhållandet mellan regering och riksdag har be- traktats som ett centralt motiv för förslagen om dagordningsinstitut. Det svenska statsskicket äger för närvarande, har det framhållits, icke något in- stitut som lämpar sig för detta ändamål. Följden är en viss osäkerhet och oklarhet rörande förutsättningarna för regeringsbildning och i fråga om för- hållandet mellan regeringen och de politiska partierna. En regering kan un- der vissa förhållanden fungera, trots att den är föremål för stark kritik från representationens majoritet; å andra sidan kunna ett eller flera av riksdags— partierna faktiskt medverka till regeringens kvarstannande utan att detta stödjeförhållande formellt fastställes eller vederbörande partiers ansvar i re- geringsfrågan klargöres inför valmännen. Genom dagordningsinstitutet skul- le detta förhållande ändras. Då förtroendefrågan ställdes eller överhuvud förslag framfördes om uttalande från kamrarna i en viktig fråga bleve par- tierna tvungna att öppet angiva sin ställning till regeringen, att deklarera sitt förtroende till eller sitt misstroende mot denna. Partierna skulle icke kunna _ föra någon »smygpolitik», icke stödja regeringen i riksdagen och kritisera den

i pressen och inför valmännen. Genom fixeringen av ansvaret skulle en mera ansvarsfylld politik från partiernas sida framkallas. -

Till denna linje sluter sig den icke sällan framförda uppfattningen, att dagordningsinstiutet skulle bidraga till skapandet av majoritetsregeringar; att en på en riksdagsmajoritet stödd-regering är att föredraga framför en minori— tetsregering synes man allmänt ha utgått från. Åtminstone i regel skulle en regering icke kunna kvarstanna utan att vara förvissad om stöd av en majori— tet; skulle majoriteten undandraga regeringen sitt förtroende bleve de partier

• Sida 14
•  Original

som samverkat till ett sådant beslut ansvariga för bildandet av den nya rege— ringen. De talare som starkast hävdat dagordningsinstitutets värde synas betrakta det som ett medel —— om än icke osvikligt _— till uppbyggande av relativt fasta majoritetskoalitioner och därmed till en effektivisering och sta— bilisering av den parlamentariska regimen.

De farhågor för en ökning av antalet regeringskriser, som yppats av dag- ordningsinstitutets motståndare, ha av dess anhängare icke tillerkänts stör— re betydelse. Man har räknat med att institutet endast skulle användas i sådana situationer då verkligt behov av att klargöra det parlamentariska läget vore för handen; för att vinna säkerhet på denna punkt borde institutet om- gärdas med sådana garantier att risken för missbruk och särskilt för oför— beredda och ogenomtänkta dagordningsbeslut undanröjdes. Då en majoritet, som genom ett misstroendevotum tvingade regeringen att avgå, skulle framstå som ansvarig för att en ny regering komme till stånd, kunde i själva verket utan starka skäl framkallade kriser väntas bli sällsynta. Det har också nå- gon gång hävdats att regeringsförslagen i allmänhet skulle bliva mera sak- ligt behandlade om ett medel att störta regeringen alltid funnes till hands samt att regeringen i vissa fall skulle kunna stärka sin ställning genom att med anlitande av dagordningsinstiutet ställa förtroendefrågan.

Dagordningsinstitutets kritiker ha i huvudsak bestritt, att institutets infö- rande skulle medföra de påstådda fördelaktiga resultaten. Klarhet rörande riksdagens ställning till regeringen skulle icke med säkerhet vinnas genom dagordningar, än mindre kunde man genom att möjliggöra sådana säkra bildandet av majoritetsregeringar. Redan enligt nuvarande ordning ägde riksdagen och kamrarna särskilda tillfällen att markera sin position gentemot regeringen, men dessa möjligheter — instämmanden vid interpellationsdebat- ter, utkrävande av politiskt ansvar genom anmärkningsanledningar —— utnytt- __ jades icke. I första hand måste riksdagens behandling av regeringsförslag vara bestämmande för regeringarnas öde. Den allmänt eftersträvade majo- ritetsparlamentarismen kan, har man hävdat, överhuvud icke uppnås genom nya författningsinstitutet; den kan realiseras blott genom en ändring av de politiska partiernas inställning, genom stärkt vilja till fast samverkan och därmed, följande koalitionsbildning.

Regeringsstabiliteten skulle, befaras det, ytterligare minskas genom dag- ordningsinstitutet; det vore orimligt att tro sig kunna öka denna stabilitet genom att införa ett nytt medel för riksdagen att störta regeringar. Dag- ordningar, ledande till regeringens fall, kunde väntas icke sällan komma till stånd på grund av organiserade överrumplingar från en minoritets sida; exem— pel härpå funnes framför allt i den franska parlamentarismen. De formella och personliga synpunkterna bleve vid dagordningsbeslut gärna bestämman- de på de sakliga skälens bekostnad. I det hela bleve institutet lätt en koncen- trationspunkt för parlamentariskt intrigväsen. De partier, som samverkat för att störta en regering, skulle säkerligen ofta vara ur stånd att etablera det fasta samarbete, som krävdes för deras gemensamma övertagande av rege- ringsmakten. I många fall bleve det därför omöjligt att bilda parlementa-

• Sida 15
•  Original

! ! i i i i | ; | |

riska regeringar; man skulle tvingas att anlita expeditionsministärer, en ut- väg, som vore ägnad att minska det parlamentariska systemets prestige.

Med mycken skärpa har man betonat de svårigheter, som uppstå genom att kombinera dagordningsinstitutet med ett tvåkammarsystem byggt på princi- pen om kamrarnas likställighet. Införes institutet blott i ena kammaren, bry— tes denna princip. Införes det i båda kamrarna kunna konflikter uppstå, i det att en ministär i ena kammaren blir föremål för förtroendevotum, i den andra för misstroendevotum; hur skall man förfara i en sådan situation? För många av dagordningsinstitutets motståndare synes denna synpunkt ha fram- stått som avgörande. Institutets anhängare ha på denna punkt svarat antingen att andra kammaren redan i realiteten är den parlamentariskt utslagsgivande och att institutet därför bör införas blott i denna kammare, eller ock att dag- ordningar böra möjliggöras i båda kamrarna och att lösningen av uppkom- mande svårigheter måste bli beroende av situationen i det enskilda fallet.

Vid några tillfällen under riksdagsdebatterna har frågan om dagordnings- institutets förenlighet med grundlagen i dess nuvarande lydelse berörts. 'I allmänhet har man utgått från, att institutet icke kan införas utan grundlags- ändring, men några talare ha antytt att möjlighet att besluta dagordningar skulle kunna givas genom ändringar i kamrarnas ordningsstadgor. Avgö- rande skäl synas tala för den förstnämnda ståndpunkten. Till en början må hänvisas till RF % 90: »Under riksdagens, dess kamrars eller utskotts över— läggningar och prövning må icke uti något annat fall eller på något annat sätt, än grundlagarna bokstavligen föreskriva, komma frågor om ämbets- och tjänstemäns till- och avsättande, regerings- och domaremakternas beslut, reso- lutioner och utslag, enskilda medborgares och korporationers förhållanden, eller verkställigheten av någon lag, författning eller inrättning.» Redan interpella- tionsrätten, sådan den i praxis utövas, är icke väl förenlig med detta stad- gande; uppenbarligen skulle ett dagordningsinstitut, därest det icke begrän— sades på ett orimligt sätt, vara stridande mot förbudet att på annat sätt än grundlagarna bokstavligen föreskriva, till överläggning och prövning upptaga »regeringsmakternas beslut . . . eller verkställigheten av någon lag, författning eller inrättning». Ett dagordningsinstitut av mera generell karaktär är även oförenligt med stadgandena i RF % 107 och RO % 57. I det första momentet av den förstnämnda paragrafen stadgas om konstitutionsutskottets befogenhet att göra anmärkning, då statsråden eller ett statsråd, »uti deras rådslag om allmänna mått och steg, icke iakttagit rikets sannskyldiga nytta», eller »någon föredragande icke med oväld, nit, skicklighet och drift sitt förtro- endeämbete utövat»; enligt andra momentet kunna »frågor uti detta ämne» icke väckas eller avgöras annat än under de i grundlagarna särskilt stadgade formerna. Enligt RO % 57 kan fråga, »att statsrådet eller någon dess ledamot eller föredragande sitt ämbete på obehörigt sätt utövat», icke väckas på annat sätt än i den ordning paragrafen föreskrivit. Att införandet av ett generellt dagordningsinstitut genom stadgande i ordningsstadgorna under dessa förhål- landen innebure ett grundlagsbrott, synes stå utom varje tvivel.

• Sida 16
•  Original

II. Dagordningsinstitutet: Översikt av utländska förhållanden.

Parlamentarism och dagordning.

Dagordningsinstitutet betecknas ofta som ett nödvändigt moment i ett ut- bildat parlamentariskt system. I själva verket finnes institutet också i alla parlamentariskt styrda stater; Sverige utgör ett undantag, om vi bortse från den begränsade och i praktiken icke använda befogenheten enligt RF % 107. I vissa länder har dagordningsförfarandet och parlamentarismen överhuvud uppkommit genom praxis; dagordningsinstitutet har här i regel utvecklats och vunnit i betydelse jämsides med de parlamentariska tendensernas framväxan- de. I de statsskick — i första rummet de efter världskriget upprättade demo- kratierna — där parlamentarismen grundlagsfästs, har det ansetts självklart, att dagordningsinstitutet samtidigt borde införas; i ett sådant institut, kom- binerat med skyldighet för regeringen att träda tillbaka vid misstroendevotum, har man sett det essentiella i parlamentarismen. Enligt den idé om parlamen- tarismen, från vilken man allmänt utgått, skall denna statsform innebära ett harmoniskt förhållande mellan representationen (eller viss avdelning av denna) och regeringen, d. v. s. de personer, som i realiteten utöva regeringsmakten. Re- geringen skall, som det brukar sägas, åtnjuta parlamentets förtroende. Dag- ordningsinstitutet har framstått som ett alltid användbart medel att konstatera huruvida detta förtroende föreligger eller icke och därmed som ett huvudre— kvisit 1 parlamentarismens tekniska utrustning.

Parlamentarismen kan likväl numera icke rimligen definieras såsom innebä— rande ett förtroendeförhållande mellan regering och representation; detta kan ske blott om ordet förtroende användes på ett helt annat sätt än i vanligt språkbruk. Den berörda definitionen är tillämplig endast i fråga om parla— mentariska majoritetsregeringar, varmed torde böra förstås regeringar, som innesluta representanter för ett eller flera partier med majoritet i represen- tationen (eller i vederbörande kammare). Vid sidan av majoritetsparlamenta- rismen — d. v. s. parlamentariska system, i vilka majoritetsregeringar alltid eller i regel kunna bildas — har minoritetsparlamentarismen fått allt större betydelse; en parlamentarisk minoritetsregering företräder ett eller flera av representationens partier men icke en majoritet inom representationen. Parla- mentarism bör därför lämpligen definieras som ett statsskick, i vilket i regel (undantag äro expeditionsregeringar) regeringarna företräda bestämda rikt-

• Sida 17
•  Original

ningar inom representationen och enligt författning eller praxis äro skyldiga att avgå, då klar motsättning till representationens majoritet föreligger.

Att de givna definitionerna icke äro fullt uttömmande och att en mängd svårbcstämbara gränsfall föreligga är utan vidare klart. Särskilt bör beto- nas, att inom beteckningarna majoritets- och minoritetsregeringar rymmas en mängd olika varianter. Nära den egentliga majoritetsregeringen står en så- dan regering, som innesluter representanter blott för en minoritet men genom överenskommelser med utanför regeringen stående grupper är försäkrad om majoritet för sitt program; en sådan regering kan ha en långt fastare position än en majoritetsregering med osäkert underlag. Stor skillnad föreligger mel- lan en minoritetsregering, som häftigt bekämpas av vissa grupper, och en så— dan minoritetsregering, som allmänt anses innebära den bästa lösningen i den förhandenvarande situationen; representationens ställning till en regering av sistnämnda slag kan sägas innefatta en blandning av tolerans och förtroende. Framför allt bör fasthållas, att en regering icke kan betraktas som majori- tetsregering, därför att vid dess tillträde ett förtroendevotum antagits eller ett förslag till misstroendevotum förkastats; sådana uttryck för förtroende eller tolerans ha, såsom i det följande skall visas, ofta kommit även minoritetsrege— ringar till del.

I regel torde det parlamentariska systemets anhängare utgå från önskvärd- heten av majoritetsregeringar; med majoritetsparlamentarismen anses följa bland annat starkare regeringsledning och större regeringsstabilitet. Ett hu- vudsyfte med den följande utredningen rörande dagordningsinstitutet i främ— mande länder är att söka fastställa huruvida och i vad mån institutet i detta hänseende varit av någon betydelse. Utredningen omfattar dels en redogö- relse för institutets utformning i det stora flertalet av de stater, som äga eller ägt parlamentariskt statsskick, dels en översikt av institutets användning i stater, som ur jämförelsesynpunkt synas vara av större intresse och beträf- fande vilka närmare uppgifter utan alltför stora svårigheter kunnat erhållas.

/

Danmark.

Interpellationsinstitutet infördes i dansk rätt redan genom 1849 års författ- ning. I dess 5 66 stadgades: »Varje ledamot av riksdagen äger att inom det ting, han tillhör, med dess tillstånd framställa till behandling vilken som helst offentlig angelägenhet samt över densamma begära förklaring från ministrar— nas sida.» Någon möjlighet att fatta dagordningsbeslut i samband med inter— pellationer fanns enligt tingens arbetsordningar icke. En annan bestämmelse i grundlagen ( % 49) gav emellertid tingen rätt att framföra önskemål till mo— narken: »Vartdera tinget äger att till konungen avlåta adresser.» De ifråga- varande bestämmelserna infördes oförändrade såväl i 1866 som i 1915 års grundlagar; i gällande författning stadgas om interpellationer i 5 61 och om adresser i % 44. Efter antagandet av 1866 års författning infördes i tingens arbetsordningar bestämmelser, som medgåvo beslut om motiverad övergång till dagordningen. Dessa bestämmelser ha i huvudsak förblivit oförändrade.

• Sida 18
•  Original

Gällande arbetsordning för landstinget reglerar interpellationsrätten i % 31: »Önskar ledamot ställa en offentlig angelägenhet under överläggning och där- över begära förklaring av en eller flera ministrar (grundlagen % 61), sker så- dant genom ett spörsmål, som i skriftlig avfattning inlämnas till ordföranden och därefter anmäles vid nästa sammanträde. Tinget avgör därpå vid föl- jande sammanträde utan överläggning, huruvida spörsmålet må framställas. . Därest samtycke lämnas, meddelas spörsmålet av ordföranden till vederbörande minister eller ministrar och uppföras på dagordningen för ett senare samman— träde. Vid dess behandling må något beslut ej fattas (jfr dock % 33).» I % 33 bestämmes om dagordningsbeslut. Varje ledamot av tinget har enligt para- grafen rätt att vid ett ärendes behandling >>framställa ett på angivna skäl grundat förslag om övergång till nästa ärende på dagordningen (motiverad dagordning), vilket förslag skriftligen meddelas ordföranden, varefter denne ställer förslaget under överläggning och eventuellt under omröstning. Änd- ringsförslag och tilläggsändringsförslag till motiverad dagordning må under själva överläggningen kunna framställas av enskild ledamot eller av en mini- ster genom att skriftligen meddela det till ordföranden.» Bestämmelser av samma innebörd återfinnas i folketingets arbetsordning %% 23 och 26; dock in- fördes '1933 regeln att förhandlingen rörande en interpellation skall ske senast å tionde dagen efter den, då tinget medgivit interpellationens framställande, vederbörande minister obetaget att uppskjuta interpellationssvaret, om han an- ser landets intressen fordra det. Överhuvud torde någon skyldighet för mi- nistrarna att besvara interpellationer icke kunna anses vara för handen. Dag- ordningsbeslut kan enligt arbetsordningarna förekomma även utan samband med interpellationer, men ha i praktiken icke ofta ifrågasatts utom efter inter- pellationsdebatter.

Den folketingsparlamentarism, som sedan 1901 tillämpats i Danmark, har icke stadfästs genom författningsbestämmelse. Förslag härom har vid ett till— fälle framförts, i samband med den partiella författningsrevisionen 1919— 1920. Socialdemokraterna och vissa radikaler ville då till grundlagens % 13, som talar om monarkens rätt att utnämna och avskeda ministrar, foga en be— stämmelse om skyldighet för minister att avgå vid misstroendevotum från fol- ketingets sida; detta förslag avslogs av båda tingen.

Av det sagda framgår, att de danska kamrarna ha två skilda medel att fram— föra sin uppfattning i regeringsfrågan: adresser och motiverade dagordningar. Under striderna om parlamentarismens införande i slutet av 1800-talet anli- tades flitigt adressinstitutet; gång efter annan antog folketinget resolutioner, vari krävdes bildandet av en på folketingsmajoriteten stödd regering, under det att landstinget beslutade adresser av motsatt innebörd. Sedan det parlamen— tariska systemet genomförts har adressinstitutet fallit ur bruk; under senare tid har intetdera tinget avgivit någon adress berörande regeringsfrågan. Dag- ordningsinstitutet har däremot såväl före som efter parlamentarismens infö- rande begagnats för att klarlägga tingens ställning till regeringen. Före 1901 års systemskifte antog folketinget ofta motiverade dagordningar med kritik av regeringspolitiken eller bestämda regeringsåtgärder ; något omedelbart resul-

• Sida 19
•  Original

tat nåddes härmed ej. Efter 1901 har dagordningsinstitutet i båda tingen anlitats förnämligast som ett oppositionens vapen mot den sittande rege- ringen. '

För förståendet av institutets användning äro ett par erinringar om det par- lamentariska systemet i Danmark nödvändiga. F olketingsparlamentarismen innebär, att regeringsskiftena — med ett undantag, till vilket vi återkomma — helt varit beroende av regeringens förhållande till folketinget. Landstinget har icke ansetts kunna framtvinga regeringsskifte; i detta ting har högern och den moderata vänstern ständigt ägt majoritet, under det att radikaler och so- cialdemokrater under långa perioder behärskat folketinget. Intill 1913 voro flertalet regeringar majoritetsregeringar, i det att de inneslöto representanter för partier med majoritet i folketinget; ett undantag utgjorde ministären Zahle 1909—1910, som bestod av endast radikaler och som icke ens med stöd av radi- kalernas bundsförvanter socialdemokraterna ägde majoritet. 1913—1920 ha- de det radikala minoritetspartiet ånyo ledningen i regeringen, ehuru tidvis även representanter för andra partier innehade enstaka ministerposter. Mars— maj 1920 fungerade två parlamentariska regeringar (Liebe, sedan Friis), efter en konflikt mellan monarken och ministären Zahle. Sedan denna tid ha två koalitioner, höger-vänster, respektive radikaler-socialdemokrater, växelvis haft flertal i folketinget. Av de fyra regeringarna efter valen i maj 1920 har dock endast en, den sedan 1929 sittande, som bildades av socialdemokrater och ra- dikaler, bestått av representanter för båda partierna i den härskande koali— tionen. Minis-tärerna Neergaard 1920—1924 och Madsen—Mygdal 1926—1929 voro homogena vänsterregeringar _och ministären Stauning 1924—1926 var rent socialdemokratisk. Strängt taget har alltså minoritetsparlamentarism va- rit regel, men det är att märka, att det stöd, vänstern kunnat påräkna från högern, respektive socialdemokraterna från radikalerna, varit relativt fast. Regeringarna ha alltså icke haft samma utpräglade minoritetskaraktär som flertalet ministärer under senare tid i de andra skandinaviska staterna. Beteck- nande är, att alla tre regeringsskiftena efter 1920 varit beroende på att majo- ritetsställningen i folketinget ändrats genom nyval.

Dagordningsinstitutet har icke använts som ett medel att fastställa förhål- landet mellan regering och rcpresentation vid tillkomsten av en ny regering. En tillträdande ministär har icke begärt generellt förtroendevotum, ej heller har oppositionen markerat sitt misstroende genom ett dagordningsförslag. De framställda dagordningsförslagen ha så gott som uteslutande åsyftat särskilda moment i regeringens politik eller bestämda regeringsåtgärder.

Endast vid ett enda tillfälle har en regering störtats genom dagordningsbe- slut; detta åvägabragtes utan anknytning till interpellation. Den i augusti 1909 bildade ministären Holstein hade från början parlamentarisk majoritet; le- darna av folketingets majoritetsparti, den moderata vänstern, ingingo i rege- ringen. Sedan regeringen genomdrivit en försvarsreform, utträdde emellertid en av vänsterns ledare, och regeringens ställning försvagades. ..V id debatt om finanslagsförslaget den 20 oktober kritiserades konseljpresidenten från skilda håll ; särskilt påstods han lämna oriktiga uppgifter rörande före ministärens

• Sida 20
•  Original

bildande med högerpartiet förda förhandlingar. Följande dag framfördes en rad dagordningsförslag. Bland annat föreslogs från högerhåll ett dagordnings- beslut av följande lydelse: »I det folketinget uttalar sitt misstroende mot konseljpresidenten greve Holstein-Ledreborg som ledare och medlem av en regering, övergår tinget till dagordningen.» Radikalerna påyrkade ett misstro- endevotum mot regeringen i dess helhet: >>I det att folketinget uttalar sitt misstroende mot ministären Holstein-Ledreborg, övergår tinget till nästa punkt på dagordningen.» I överensstämmelse med vanlig voteringspraxis gjordes varje förslag till föremål för särskild omröstning. Det radikala förslaget antogs under samverkan mellan radikaler, höger och socialdemokrater samt några vänstermän med 49 röster mot 44; 13 medlemmar avstodo från att rösta. Regeringen avgick omedelbart. Radikalernas ledare, Zahle, fick i uppdrag att bilda den nya regeringen, trots det radikala partiets utpräglade minoritets- "ställning.

Det berörda fallet intar ur vissa synpunkter en undantagsställning ; vid intet annat tillfälle efter 1901 har ett allmänt misstroendevotum beslutats av folke- tinget och endast sällan ha ogillande uttalanden ifrågasatts eller beslutats utan samband med interpellationer.

Såväl interpellations- som dagordningsinstituten ha i stort sett använts synnerligen sparsamt. I landstinget ha dagordningar under tiden efter 1920 knappast förekommit. Tidigare var förhållandet ett annat. Den radikala ministären Zahle 1913—1920 utsattes gång efter annan för kritiska anmärk-_ ningar i av tinget antagna dagordningar. Stundom gällde anmärkningarna rena detaljer (t. ex. ogillande av kyrkoministern för en utnämning 21 juli 1916) i andra fall väsentliga punkter i regeringens politik. Så t. ex. förklarade tinget den 3 december 1919 att omröstningsområdet i Sönderjylland borde till- falla Danmark i så stor utsträckning som fredstraktaten möjliggjorde, och uttalade sitt ogillande av vissa statsministerns offentliga uttalanden såsom motverkande detta syfte. Sedan folketingsparlamentarismen fått karaktären av ett slags sedvanerätt, torde efter hand kritiska dagordningsbeslut från lands- tingets sida ha kommit att betraktas som meningslösa.

I folketinget väckas i allmänhet blott en eller ett par interpellationer vid varje session; någon gång har antalet stigit till 6 a 7; vid flera riksdagar under senare år har ingen enda interpellation förekommit. Flertalet interpella- tioner komma från oppositionspartierna och gå ut på kritik av regeringen; då man endast önskar rena upplysningar, framställas ofta s. k. »spörsmål», en frågeform, som i praktiken icke är bunden vid särskilda formföreskrifter. I allmänhet ställas under interpellationsdebatten dagordningsförslag, innefat- tande antingen uttryck av ogillande, respektive gillande av regeringens upp- trädande eller politik i den diskuterade punkten eller endast uppmaningar till regeringen att handla i viss riktning. I undantagsfall ha samtliga partier framfört skilda förslag. En representant för regeringen brukar i regel giva tillkänna, att regeringen kan godtaga blott ett visst dagordningsförslag. Ofta beslutas om någon timmes rast före omröstningen; däremot förekommer aldrig,

—r.;.: 4

• Sida 21
•  Original

att beslutet uppskjutes på längre tid eller att dagordningsförslagen hänskjutas till utskott.

Sedan 1909 har icke något dagordningsförslag, innefattande kritik av rege- ringen eller en minister, antagits. Antingen har folketinget uttalat sitt gillande eller har ett fullkomligt neutralt dagordningsförslag antagits eller ock" ha det eller de framställda dagordningsförslagen avslagits. Påfallande är, att något av de sistnämnda tillvägagångssätten ofta förordats av parti, som icke är re- presenterat i regeringen, men ändock i huvudsak stödjer regeringens politik. Man undgår på detta sätt att störta regeringen, men blir likväl icke ansvarig för regeringens politik i den diskuterade frågan.

Några exempel från senare år skola belysa det sagda. I november 1924: interpellerade en högerrepresentant socialministern i den socialdemokratiska regeringen angående en av honom åt en viss person given rekommendation. In— terpellanten föreslog med understöd även från vänstern följande beslut: »I det att folketinget ogillar, att socialministern . . . rekommenderat en person, om vars bristande kvalifikationer han icke kan ha varit i tvivelsmål, går tinget över till nästa ärende på dagordningen.» Socialdemokraterna påyrkade för- slagets förkastande. Radikalerna, som stödde regeringen men icke tillhörde den, framlade ett neutralt förslag: »I det att folketinget tager socialministerns svar å interpellationen till kännedom, uttalar det, att den skrivelse, som är anledning till interpellationen, på grund av hela sin karaktär icke bör bilda utgångspunkt för något politiskt uttalande från tingets sida, och övergår . . .» Detta förslag antogs. En interpellationsdebatt i februari 1925 rörande tolk- ningen av vissa vallagsbestämmelser följdes av ett uttryckligt gillande av den interpellerade ministerns förklaring; i detta fall röstade radikalerna på det av socialdemokraterna väckta dagordningsförslaget. I en senare interpellation under samma session föreslogo högern och vänstern ett kritiskt uttalande, me- dan radikaler och socialdemokrater enade sig om följande formulering: >>I det att folketinget tager kännedom om inrikesministerns uttalande, övergår tin- get...» — I oktober 1927 interpellerades handelsministern i vänstermini- stären Madsen-Mygdal från socialdemokratiskt håll angående avskedandet av en ämbetsman. Följande dagordningsbeslut föreslogs: >>Folketinget, som icke kan anse handelsministerns motivering för det behandlade avskedandet till- fyllestgörande, övergår . . .» Radikalerna förordade en mindre skarp formule- ring, vari dock ingick ett beklagande av sättet för ärendets handläggning. En representant för högern uttalade, att partiet visserligen ställde sig kritiskt mot ministerns handlingssätt, men ej ansåg, att denna kritik »bör giva anled- ning till ett politiskt uttalande från tingets sida>>. Vänstern ställde sig solida- risk med regeringen utan att föreslå något uttalande från tingets sida. Både socialdemokraternas och radikalernas dagordningsförslag förkastades. — I de- cember 1931 behandlades en till den socialdemokratiske statsministern ställd interpellation angående regeringsåtgärder till lättande av de sönderjydska jordbrukarnas betryckta läge. Högern och vänstern framlade olika dagord- ningsförslag som, utan att innefatta direkt kritik av regeringen, angåvo Vissa

• Sida 22
•  Original

direktiv för regeringspolitiken. Regeringens anhängare föreslogo ett utta- lande, enligt vilket folketinget litade på att regeringen följde förhållandenas utveckling och framlade de förslag, som kunde erfordras. Statsministern för- klarade sig kunna acceptera endast denna dagordning och denna antogs genom omröstning efter partilinjer.

Under de allra senaste åren kan en tendens till ökat utnyttjande av dag- ordningsinstitutet konstateras. Vid flera tillfällen ha dagordningsförslag fram- förts utan samband med interpellationer; stundom ha dessa förslag varit myc- ket löst anknutna till den fråga, som förelegat till behandling. I ett par fall ha allmänna misstroendevota föreslagits vid den generaldebatt, som brukar uppstå vid behandlingen av förslaget om tilläggsbevillning.

Särskilt ofta användes institutet vid riksdagssessionen 1933—1934. Vid icke mindre än nio tillfällen ställdes ett eller flera dagordningsförslag ; endast i tre fall voro dessa anknutna till interpellationer. Av de sammanlagt tolv dagordningsförslagen framfördes sex av det kommunistiska partiets två med- lemmar och tre av andra småpartier (rättsförbundet och de oavhängiga).

Under den allmänna debatten i samband med behandlingen av förslaget till lag om tilläggsbevillning för det löpande budgetåret ställdes dagordningsför- slag av båda de stora oppositionspartierna. Enligt vänsterns förslag skulle folketinget framlägga vissa önskemål rörande regeringens politik utan att göra något allmänt uttalande om regeringen. Högerns förslag gick ut på direkt misstroendevotum: >>I det att folketinget uttalar sitt misstroende till den av statsminister Stauning ledda ministären, går tinget över till nästa fråga på dagordningen.» _Vid avgörandet röstade vänstern och flera småpartier på de konservativas förslag; däremot stödde de konservativa icke vänsterns förslag. N id ytterligare ett tillfälle begagnades dagordningsinstitutet av ett av de stora partierna; från konservativt håll föreslogs efter interpellation ett preci- serat misstroendeuttalande och till detta förslag anslöto sig båda de stora oppositionspartierna.

Övriga dagordningsförslag framfördes från småpartiernas sida. Ett par av förslagen stodo icke i något samband med det till behandling föreliggande ären— det. Så t. ex. framställdes under debatten om ett förslag till sterilisationslag från kommunistiskt håll förslag om att tinget skulle uttala sitt misstroende mot justitieministern på grund av de polisåtgärder denne beslutat under den pågående sjömansstrejken. Talmannen ställde proposition på förslaget efter att ha gjort följande uttalande: »Detta förslag har icke den minsta förbin- delse med den fråga, som för ögonblicket föreligger till behandling, men då ar- betsordningen, sådan den lyder, icke ger mig någon rätt att avvisa förslaget, är jag icke i stånd att göra detta.» "

I anledning av detta och andra liknande fall framställdes sedermera ett förslag om tillägg till folketingets arbetsordning %%; enligt detta skulle för dagordningsförslag fordras »sammanhang med det föreliggande ärendet». Förslaget kom dock icke att under sessionen upptagas till behandling.

! 3 Å l ;

• Sida 23
•  Original

Finland.

MR_egeringsformen av år 1919 innehåller ett stadgande, som bokstavligen tol- kat synes innefatta regeln, att regeringen skall vara stödd av en majoritet av riksdagen. I första satsen av 36 % står nämligen: »Till medlemmar av stats— rådet, vilka böra åtnjuta riksdagens förtroende, kallar presidenten för red- barhet och skicklighet kända infödda finska medborgare.» Denna bestämmelse —— som före 1919 motsvarades av ett år 1917 i lantdagsordningen infört stad- gande — avsåg dock ej, såsom av förarbetena framgår, att göra det nödvändigt för en tillträdande regering att erhålla förtroendevotum av riksdagen. I praxis utgår man från att regeringen åtnjuter riksdagens förtroende, intill dess mot- satsen konstaterats. Ingen regering har vid sitt tillträde genom dagordnings— beslut eller på annat sätt försäkrats om riksdagens stöd. I regel föredragas regeringsprogrammen till statsrådets protokoll och publiceras utan att fram- läggas för riksdagen. Den socialdemokratiska ministär, som tillträdde i de- cember 1926, framlade visserligen sitt program i riksdagen, men diskussion eller beslut i anledning härav förekom ej. I 43 % stadgas generellt, att stats- råden äro ansvariga inför riksdagen för sina ämbetsåtgärder.

Om dagordningsinstitutet givas bestämmelser i 36 och 37 %% av 1928 års riksdagsordning. Enligt 36 % kan ett statsråd utom dagordningen i riksdagen giva »upplysning eller meddelande i något ärende, som angår rikets styrelse el- ler dess förhållande till utländska makter». Sedan statsrådet hållit sin föredrag- ning, skall frågan bordläggas till ett följande plenum. Härvid kan överlägg- ning äga rum. Sedan denna överläggning avslutats, föreslår talmannen över- gång till dagordningen med följande ord: »Efter att hava mottagit medde- landet övergår riksdagen till dagordningen.» Ett'godkännande av denna framställning innebär s. k. enkel övergång till dagordningen. Riksdagen kan emellertid också besluta en under diskussionen föreslagen motiverad övergång till dagordning eller ock hänskjuta frågan om sättet för övergång till dagord- ningen till vederbörande utskott. Om saken hänskjutes till utskott, bör detta föreslå motiverad övergång till dagordningen, varefter riksdagen fattar beslut i ärendet. -—— De refererade bestämmelserna i % 36 infördes först 1928; tidigare kunde statsråden ej göra meddelanden utom dagordningen.

I % 37 (före 1928 % 32 i lantdagsordningen) regleras riksdagsmännens rätt att interpellera statsråden samt därmed sammanhängande frågor. Bestämmel- sen skiljer mellan >>spörsmål>> och »interpellationer» i egentlig mening. En riks- dagsman, som vill ställa spörsmål till ett statsråd »i angelägenhet hörande till hans ämbetsområde», skall till talmannen avlämna sin fråga skriftligen av— fattad och »av bestämt innehåll»; talmannen bringar frågan till vederbörande statsråds kännedom. Statsrådet i fråga kan å tid, som bestämmes genom överenskommelse med talmannen, avgiva muntligt eller skriftligt svar, men han kan också avböja att besvara frågan. Ärenden rörande dylika spörsmål kunna ej bliva föremål för överläggning eller beslut i riksdagen; någon möj- lighet till dagordningsbeslut finnes alltså ej i dessa fall.

• Sida 24
•  Original

Annorlunda är förhållandet med interpellationsinstitutet i egentlig mening. Beträffande den enskilda riksdagsmannens avlämnande av en interpellation gälla visserligen samma bestämmelser som i fråga om spörsmål, men för in- terpellationens vidare behandling finnas särskilda regler. För interpellatio- nens överlämnande till vederbörande statsråd äro vissa villkor stadgade: »Efter det interpellationen blivit föredragen i riksdagen och legat på bordet till ett följande sammanträde, skall densamma, därest minst tjugo riksdagsmän, de som framställt interpellationen inberäknade, skriftligen anmält sin anslut- ning härtill, utan föregående överläggning i riksdagen, genom talmannen med- delas vederbörande medlem av statsrådet.» Det åligger ministern i fråga att inom femton dagar avgiva svar å interpellationen, såframt icke å »statsrådets» _ alltså hela regeringens — vägnar meddelas, att svar »på grund av sakens beskaffenhet» ej avgives ; i detta fall böra de skäl, som föranlett vägran att svara, tillkännagivas för riksdagen. Sedan svar avgivits eller meddelande om vägran att svara lämnats kan överläggning äga rum i riksdagen. Talmannen skall därefter till riksdagens godkännande framställa förslag om övergång till dagordningen i följande ordalag: »Efter att hava åhört den avgivna förkla- ringen övergår riksdagen till dagordningen.» Riksdagen kan godkänna detta förslag och alltså besluta enkel övergång till dagordningen eller anta under diskussionen föreslagen motiverad övergång till dagordningen eller hänskjuta saken till utskott (»till grundlagsutskottet eller, därest ärendets beskaffenhet sådant fordrar, till annat utskott»). Hänvisas ärendet till utskott, bör detta föreslå motiverad övergång till dagordningen, varefter riksdagen fattar de- finitivt beslut om formen för övergången.

Riksdagens arbetsordning innehåller i % 52 stadganden om dagordningsin- stitutet, som kompletterar såväl 36 som 37 %% i riksdagsordningen. Sålunda stadgas, att om i de i paragraferna omförmälda fallen andra förslag än god- kännande av enkel övergång till dagordningen eller remiss av ärende till ut- skott föreligga — d. v. s. om jämväl motiverad övergång påyrkats —— skall, efter diskussionens avslutande, beslut först fattas angående föreslagen remiss till utskott. Vidare bestämmes om rätt för riksdagen att uppskjuta fattandet av beslut om övergång till dagordningen eller remiss av ärende till utskott i berörda fall till ett plenum efter det, då diskussionen i ärendet avslutats. För- slag angående sådant uppskov måste framställas, innan debatten förklarats avslutad.

De refererade bestämmelserna giva tydligen riksdagen möjlighet att i sam- band med såväl regeringens på eget initiativ givna meddelanden som interpella- tionssvar taga ställning till regeringens politik. Enligt författningen fram- står den enkla övergången till dagordningen som det normala, i det att tal- mannen ex officio skall framställa förslag härom. Men riksdagen kan jämväl besluta motiverad övergång till dagordningen och i en sådan kan tydligen in- föras uttryck av förtroende för, respektive misstroende mot regeringen i dess helhet eller visst statsråd, liksom också uttalanden av gillande eller kritik beträffande enskilda regeringsåtgärder. Ett misstroendevotum måste, med hänsyn till bestämmelsen i 36 % regeringsformen, anses medföra ovillkorlig

• Sida 25
•  Original

skyldighet för regeringen, respektive vederbörande statsråd att träda tillbaka, såvida icke beslut fattas om riksdagsupplösning.

Dagordningsinstitutet har icke omgärdats med särskilda garantier mot miss-. bruk. För att få en interpellation framförd till regeringen kräves anslutning av tjugu riksdagsmän, d. v. s. en tiondel av riksdagens medlemmar, men en enda riksdagsman kan framföra dagordningsförslag efter interpellationssvar eller annat regeringsmeddelande. Motiverad övergång till dagordningen, t. ex. ett misstroendevotum, kan beslutas vid samma sammanträde, då regeringsmed- delande lämnats; rättighet men ej skyldighet finnes att hänskjuta ärendet till utskott och att utan sådan remiss uppskjuta avgörandet. Endast så till vida har uppskovslinjen fått ett visst företräde som, därest förslag både om moti- verad dagordning och om remiss till utskott föreligga, förslaget om hänvisning ) till utskott först skall upptagas till beslut. i Vid 1931 års riksdag framförde regeringen i sin proposition om »förqu- ständigande av särskilda stadganden i regeringsformen» ett förslag, som av- såg att i visst hänseende begränsa dagordningsinstitutets betydelse. Till 36 % i regeringsformen skulle fogas ett tillägg av följande lydelse: »Såsom riks- dagens förklaring att statsrådet eller någon dess medlem icke handlat i över- ensstämmelse med statens intresse och förty icke åtnjuter riksdagens förtro- ende, skall icke anses av riksdagen fattat beslut, vartill icke minst hälften av riksdagens samtliga medlemmar bidragit.» I formuleringen av stadgandets förra del _ särskilt orden om »överensstämmelse med statens intresse» — har man velat se en antydan om »att till grund för förtroendet eller misstroendet bör ligga ett omdöme om ändamålsenligheten av någon regeringens åtgärd eller avsikt, icke rena partikalkyler eller en allmän åstundan att komma regeringen till livs» (Erich, Aktuella författningsfrågor i Finland). Viktigare är likväl uppenbarligen regeln att endast ett beslut, bakom vilket finnes en absolut majoritet av riksdagens medlemmar, skall anses innebära ett misstroendevo- tum. Förslaget angavs av regeringen vara tillkommet »för att ej en tillfällig majoritet, som icke återspeglar hela representationens mening, må kunna fram- kalla regeringens avgång»; i lagstiftningen borde betonas >>nödvändigheten av,

' att regeringens mandattid blir längre än hittills i allmänhet varit fallet».

Förslaget avstyrktes av grundlagsutskottet och stora utskottet och avslogs

[ av riksdagen. I riksdagens svar på propositionen uttalades, att enligt försla- get riksdagen icke längre skulle »med rättslig verkan få framföra sitt miss- . troende i anledning av regeringspolitikens allmänna riktning och ej heller på " grund av sådant förfarande, som icke har något att göra med statens intresse»;

därmed förbleve av den parlamentariska principen »endast en begränsad i

> praktiken jämförelsevis ineffektiv återstod i kraft». Bestämmelsen om kvali-

ficerad majoritet för misstroendevotum hade icke visat sig erforderlig. Onö- diga regeringskriser borde undvikas genom att praxis utvecklades i sund rikt- ning, icke genom lagstiftning. ' Trots författningens bestämmelse, att statsråden skola åtnjuta riksdagens förtroende, ha flertalet ministärer i Finland bildats av ett eller flera partier utan majoritet i riksdagen. Av de sexton regeringarna 1919—1935 kunna en-

• Sida 26
•  Original

dast fem anses ha varit uppburna av en parlamentarisk majoritet; i dessa rege- ringar ha representanter för alla borgerliga partier inträtt. Två gånger ha expeditionsmim'stärer bildats; de övriga nio regeringarna ha varit parlamen- tariska minoritetsregeringar. Partisplittringen har varit betydande och intet parti har närmat sig majoritetsställning; huvudpartierna ha varit nationella samlingspartiet, svenska folkpartiet, nationella framstegspartiet, agrarer, so- cialdemokrater och (intill 1930) kommunister.

Dagordningsinstitutet har utnyttjats i tämligen begränsad omfattning, så gott som alltid i samband med interpellationer. I genomsnitt har ett tiotal interpellationer framställts årligen. Efter det stora flertalet interpellations- debatter ha skilda förslag framförts; enkel övergång till dagordningen har blott i undantagsfall beslutats utan opposition. Det följer härav, att inter- pellationsinstitutet i allmänhet begagnats som ett medel att kritisera regerin- gen eller riktigare bestämda regeringsåtgärder; då endast sakliga upplysnin- gar önskats har man i stället framställt »spörsmål».

I praxis har regeringen ständigt låtit sig nöja med beslut om enkel över- gång till dagordningen; något uttryck av gillande eller förtroende har man icke begärt. Det har sålunda varit möjligt för grupper, som icke varit solida- riska med regeringen men ej heller velat framkalla ministerskifte, att faktiskt rösta för regeringens kvarstannande utan att uttrycka någon positiv inställ- ning till regeringen. Det stora flertalet interpellationsdebatter ha avslutats med enkla dagordningsbeslut, bakom vilka stått icke blott i regeringen repre- senterade utan även andra partier. Opponenterna mot regeringen ha antingen föreslagit motiverade dagordningsbeslut eller ock påyrkat ärendets remiss till utskott; även det sistnämnda yrkandet har i realiteten fått karaktären av ett förslag om misstroendevotum. De motiverade dagordningsförslagen ha med få undantag innefattat kritik av en viss åtgärd eller underlåtenhet att vidtaga åtgärd; direkta uttalanden om misstroende mot regeringen ha ej inryckte i motiveringen.

Endast vid två tillfällen ha regeringsskiften föranletts av dagordningsbe- slut. I november 1926 interpellerades försvarsministern i regeringen Kallio —— stödd av agrarerna och samlingspartiet — rörande vissa oegentligheter i försvarsväsendets ekonomi; interpellationen framfördes av svenska folkpartiet. I interpellationsdebatten den 23 november ställde sig regeringen solidarisk med försvarsministern och krävde enkel övergång till dagordningen. Representan- ter för svenska folkpartiet påyrkade ärendets hänvisning till grundlagsutskot- tet och detta förslag antogs med 108 röster mot 84. Mot regeringen röstade de socialistiska partierna, svenska folkpartiet och enstaka medlemmar av and- ra partier, även av regeringspartierna. Ministären avgick omedelbart och efter- träddes av en rent socialdemokratisk ministär.

I november 1928 interpellerades »vederbörande regeringsmedlemmar» i agrarministären Sunila angående vissa egenmäktiga åtgärder av skyddskåri- ster, bl. a. vid ämbetsutnämningar, och regeringens ställning härtill; interpel- lationens kläm utgjordes av en rad till »regeringen» ställda frågor. Svar gavs av försvarsministern som representant för regeringen i dess helhet. Under

• Sida 27
•  Original

; l ?

debatten den 12 december framställdes tre förslag till motiverade dagordnin- gar; dessa förslag skola här återgivas såsom exempel. Socialdemokraterna påyrkade en övergång till dagordningen av i huvudsak följande lydelse: »Ef— ter att hava åhört regeringens svar och med beaktande av de i interpellatio- nen framlagda omständigheterna samt under konstaterande av, att vid det i interpellationen omförmälda fallet... förfarits lagstridigt och egenmäktigt, utan att åtgärder vidtagits för de skyldigas befordrande till straff, ävensom att vid utnämningen . . . politiska omständigheter inverkat på avgörandet, uppmanar riksdagen regeringen att noggrannare än hittills draga försorg om att skyddskårerna, dessas myndigheter eller medlemmar icke inblanda sig i dem ovidkommande utnämnings- eller andra ärenden, samt övergår till dagord- ningen.» Kommunisternas förslag lydde: »Enär skyddskårernas medlemmar upprepade gånger utövat en mot den arbetande befolkningen och arbetarrö- relsen riktad terror och skyddskårsinstitutionen såsom sådan visat sig vara ett maktmedel i den styrande klassens händer med uppgift att stärka och skydda det kapitalistiska roffarsystemet, övergår riksdagen till dagordningen med uppmaning till regeringen att vidtaga skyndsamma åtgärder för upphävande av lagen angående skyddskårsorganisationen och för upplösande av skyddskå- rerna.» Det tredje förslaget kom från svenska folkpartiet: »Riksdagen, som icke kan godkänna, att vid antagande i statens tjänst sökandenas politiska åsikter tagas 'i betraktande, ej heller att utlåtanden härom av obehöriga in- hämtas eller beaktas, finner, att regeringen icke velat eller i varje fall icke kunnat tillbörligen hindra dylika missförhållanden och övergår till dagordnin- gen.» Såsom alltid i dylika fall voterades först mellan förslagen till motive- rad dagordning, varefter det av dessa förslag, som vunnit största anslutningen, uppställdes mot förslaget om enkel övergång till dagordningen. Det social- demokratiska förslaget slog i skilda voteringar ut det kommunistiska och det svenska förslaget och segrade i huvudvoteringen med 83 röster mot 82. Trots de jämna röstetalen och det ringa deltagandet i slutvoteringen avgick rege- ringen. Då beslutet fattades samma dag som interpellationssvaret lämnades och någon enhetlig aktion mot regeringen icke torde ha förberetts, har man ansett detta fall som ett exempel på de överraskande resultat, till vilka dag- ordningsinstitutets användning i oklara situationer kan leda. _ Ny regering bildades av framstegspartiet.

I två fall ha interpellationer angående regeringens program framställts omedelbart efter regeringens bildande och lett till allmänna debatter rörande regeringspolitiken. Så var förhållandet i november 1922 (ministären Kallio) och i december 1926 (ministären Tanner); i sistnämnda fall anknöt interpella- tionen till regeringens redan inför riksdagen föredragna program. De par- tier, som framfört vederbörande interpellationer, yrkade vid båda tillfällena på dagordningsfrågans remitterande till grundlagsutskottet, men riksdagen beslöt enkel övergång till dagordningen.

• Sida 28
•  Original

Norge.

I den norska författningen finnes ingen bestämmelse, som kan anses nöd- vändiggöra ett parlamentariskt system eller ens antyda dess existens. Det har någon gång påståtts att stadgandet om kontrasignation i % 31 i dess 1911 be- slutade lydelse skulle innebära ett stöd för parlamentarismen, men detta stad- gande fastställer endast, att alla av konungen utfärdade beslut måste kontra- signeras för att vinna giltighet och synes icke, lika litet som motsvarande be- stämmelse i t. ex. den svenska författningen, hava någon betydelse för det nu berörda spörsmålet.

Emellertid tillämpades redan under unionstiden — efter 1884 — med vissa avbrott en parlamentarisk praxis, och efter 1905 har parlamentarismen fram- stått som en allmänt erkänd princip för regeringsbildningen. I första rummet har denna princip inneburit skyldighet att avgå för en regering, som blivit föremål för misstroendevotum i stortinget. I auktoritativa politiska och ve- tenskapliga framställningar har uttalats, att en sådan skyldighet, ehuru ingen- städes uttryckligen stadgad, är ett moment i gällande författningsrätt. Denna uppfattning kommer särskilt klart till uttryck i det år 1929 avgivna betän- kande, vari en 1927 av stortinget tillsatt kommitté föreslog vissa ändringar i bestämmelserna om statsrådets ansvarighet och därmed sammanhängande regler. Enligt kommitténs förslag till ny ansvarighetslag för statsrådet (lag om straff för handlingar, som åtalas inför riksrätt) stadgades generellti % 11 om straff för medlem av statsrådet, som genom handling eller underlåtenhet >>föranlåter eller medverkar till något, som är stridande mot statsformen . . .» I motiveringen till denna bestämmelse uttalade kommittén enhälligt: »Skulle det fall någonsin inträffa, att en regering underlät att böja sig för ett av stor- tinget beslutat misstroendevotum, skulle detta förhållande falla under bestäm- melsen i förslagets % 11, i det att ett sådant handlingssätt från en regerings sida måste anses som ”stridande mot statsformen'.»

Beträffande representationens befogenhet att genom direkt uttalande taga ställning till regeringsfrågan stadgas intet i grundlagen; möjligheten att åvä- gabringa åtal inför riksrätten för statsråds ämbetsbrott innebär tydligen icke någon sådan befogenhet. Däremot kan stortingets arbetsordning sägas inne- hålla bestämmelser om dagordningsinstitut så till vida som rätt att besluta ut- talanden i samband med interpellationer här är stadgad.

Interpellationsrätten -— i praxis erkänd sedan 1885 — är sedan 1908 jäm- förelsevis ingående reglerad i arbetsordningens % 45. Här stadgas till en början: »Önskar en representant till regeringen eller någon av dess ledamöter framställa en interpellation, avlämnar han denna i skriftlig avfattning till stortingets president, som snarast möjligt från statsministern eller vederbö- rande statsråd inhämtar förklaring om tid, då ärendet må i tinget lämpligen till behandling upptagas. Ärendet skall sedan efter presidentens avgörande upptagas till behandling antingen vid slutet av ett tingssammanträde, eller sedan det på förhand blivit på tingets dagordning uppfört. Presidentens av- görande meddelas statsministern eller vederbörande statsråd.» Såsom fram-

• Sida 29
•  Original

. går av dessa bestämmelser underställes icke frågan om en interpellations fram—

ställande stortingets prövning. När interpellationen företages till behandling, får interpellanten först utveckla sin framställning. Därefter besvaras inter- pellationen, såvida icke vederbörande minister vägrar att svara, i vilket fall förhandlingen i ärendet avslutas. Efter interpellationssvaret kan följa de— batt; för talerätten under denna gälla särskilda restriktioner och i det hela får den icke _ annat än om stortinget fattar beslut om förlängning —— pågå mer än två timmar. Interpellation kan alltid åtföljas av dagordningsbeslut: »Vare sig interpellationen besvaras eller icke, må i anledning av densamma förslag kunna framställas. Sådant förslag må efter ärendets beskaffenhet hänvisas till ett utskott, där det behandlas framför andra ärenden, eller till regeringen, eller ock må det bordläggas eller omedelbart behandlas.» Enligt % 28 skall bordläggning ske, därest presidenten eller en femtedel av tingets ledamöter motsätta sig ärendets upptagande till omedelbart avgörande. — I % 45 behandlas slutligen rätten att framställa s. k. spörsmål till regeringen; om dagordningsbeslut i samband med dylika finnes intet stadgande.

Dagordningsinstitutets användning är emellertid icke begränsad till det be- rörda fallet. Enligt praxis kunna .förslag om uttalanden från stortingets sida framställas när som helst och på samma sätt som andra förslag göras till föremål för överläggning och beslut. Sådana förslag kunna t. ex. framföras i samband med behandlingen av en regeringsproposition, under den övliga debat- ten efter trontalet eller då en tillträdande regering, på sätt under senare tid blivit vanligt, framträder med en allmän politisk deklaration inför stortinget. Sistnämnda tillfällen kunna numera sägas bilda de normala utgångspunkterna för dagordningsförslag.

Såsom första fall av ministerdemission på grund av ett misstroendebeslut från stortingets sida brukar nämnas statsrådet Haffners avgång 1869; här förelåg dock intet misstroendevotum i egentlig mening utan endast kritik av ministern i fråga i stortingets svar på en regeringsproposition. Någon större roll i de parlamentariska striderna fick dagordningsinstitutet först efter det första parlamentariska genombrottet 1884. Sedan regeringen Sverdrup, som stöddes av den moderata vänstern,'vid 1888 års val försatts i minoritet, fram- lade högern (juni 1889) ett förslag till misstroendevotum; sedan den »rena» vänstern förklarat sig komma att rösta för högerns förslag, avgick regerin- gen utan att avvakta stortingets beslut. Den följande, på högern stödda mi- nistären Stang tog avsked i februari 1891, emedan stortinget beslutat ett programmatiskt uttalande i unionsfrågan, som icke överensstämde med rege- ringens avsikter. Då, sedan vänsterministären Steen avgått efter konflikt med monarken, Stang ånyo bildade regering 1892, kvarstannade han emel- lertid trots uttryckliga misstroendevota från stortingets sida. De närmast följande regeringsskiftena voro icke beroende av misstroendebeslut. Över- huvud förekom icke före unionsbrottet, att ett direkt misstroendevotum av stortinget föranledde regeringsskifte.

Även under den följande tiden har det stora flertalet regeringsskiften be- rott på andra förhållanden än uttalanden från stortingets sida, såsom val och

• Sida 30
•  Original

avslag å regeringspropositioner. Fram till 1920 förekommo överhuvud för- slag om misstroendevota i mycket ringa utsträckning. Ett remarkabelt fall av regeringsdemission på grund av stortingsuttalande finnes emellertid från denna tid. Under åren efter unionsbrottet satt en främst av högern och den moderata vänstern understödd regering, ledd först av Michelsen, sedan av Lövland. Efter 1906 års val var dess majoritet i stortinget ytterst osäker. De mera radikala vänsterrepresentanterna (den konsoliderade vänstern) ön— skade en klarare vänsterorientering. Under trontalsdebatten i februari 1908 framlades från detta håll följande förslag till stortingsuttalande: »I anled- ning av regeringens oklara ställning till de politiska partierna uttalar stortin- get, att ett förtroendefullt och fruktbärande samarbete kan åvägabringas blott av en regering, som förklarar sig vilja söka sitt parlamentariska stöd hos stor— tingets vänster samt främja de på vänsterns program uppförda punkterna och söka lösa nya frågor i överensstämmelse med de principer som ligga till grund för detta program.» Statsministern sade sig uppfatta detta förslag som ett förslag till misstroendevotum, eftersom han önskade samverkan med högern. Från socialdemokratiskt håll föreslogs, att stortinget direkt skulle uttala sitt misstroende mot regeringen. Omröstning skedde som alltid om varje förslag separat. Båda förslagen avslogos, vänsterförslaget med 70 röster mot 53, det socialistiska förslaget med 113 röster mot 10. Bland de 70 rösterna mot vän- sterförslaget voro också de tio socialisterna. I själva verket hade alltså 63 re- presentanter, d. v. s. mer än hälften av stortingets ledamöter, röstat mot regerin- gen. Regeringen, som sålunda kunde anses i realiteten försatt i minoritet, inlämnade omedelbart sin avskedsansökan. Det har sedermera stundom på- ståtts vara regeringens skyldighet att avgå, då flera olika förslag, som var för sig inneburit kritik av regeringen, tillsammans uppnått så stort röstetal, att detta utgör majoritet i stortinget; å andra sidan har hävdats, att demis- sionsplikt inträder blott då ett förslag till misstroendevotum verkligen an- tagits. -

Efter Lövlands avgång bildade den radikala vänstern regering med Knud- sen som statsminister. Då socialdemokraterna ej medverkade, ägde regerin- gen icke fast majoritet. Efter regeringsförklaringen beslöts emellertid med åtta rösters majoritet — i huvudsak den konsoliderade vänstern och social- demokraterna — följande stortingsuttalande: »Under förhandenvarande om— ständigheter finner stortinget det riktigast att den nuvarande regeringen förblir sittande och beslutar: regeringens förklaring lägges till protokollet.» Något förtroendevotum i egentlig mening innebar detta beslut tydligen icke, endast ett slags toleransförklaring. Detta är emellertid det enda tillfälle, då en nytillträdande regering bekräftats i sin ställning genom stortingsbeslut.

Sedan 1909 års val givit högern och den frisinnade vänstern — efter hand sammansmälta till ett högerblock _— majoritet, avgick ministären Knudsen (februari 1910) och en konservativ koalitionsregering tillträdde. Vid 1912 års val fick vänstern majoritet och den andra ministären Knudsen bildades»; denna ägde fast majoritet i stortinget till efter 1918 års val och stannade vid makten till i juni 1920.

• Sida 31
•  Original

Efter 1918 har utpräglad minoritetsparlamentarism varit rådande. Huvud- partierna ha varit fyra: högern, bondepartiet, vänstern och arbetarepartiet. In- tet av dessa partier har någonsin ägt majoritet och regeringssamverkan mellan två eller flera partier har ej förekommit. Överhuvud har mera fast och varak— tigt samarbete mellan olika partier icke kunnat etableras och ministärerna ha sålunda varit minoritetsregeringar i ordets mest inskränkta mening. Den par- lamentariska grundvalen för regeringen har i flera fall utgjorts av endast en femtedel eller en sjättedel av stortinget. Av de tio ministärer, som fungerat 1918 —1935 ha fem bildats av vänstern (Knudsen till 1920, Blehr 1921—1923, Mo- winckel 1924—1926, 1928—1931, 1933—1935) tre av högern (Halvorsen 1920 —1921 och 1923—1924, Lykke 1926—1928) en av arbetarepartiet (Hornsrud 1928) och en av bondepartiet (Kolstad, sedan Hundseid 1931—1933). Mini- stärerna ha avgått av skilda anledningar: avslag ä viktiga regeringspropositio— ner, nederlag vid valen, uttalanden från representationens sida. Något direkt förtroendevotum för en regering har ej beslutats.

Förslag till misstroendevota ha under denna period förekommit i långt större utsträckning än tidigare. Arbetarepartiet har under senare år systematiskt framställt dylika förslag beträffande borgerliga regeringar dels vid vederbö- rande regerings tillträde, dels under trontalsdebatten; stundom ha liknande förslag framförts även från andra partier. Arbetarepartiets misstroendeför- slag ha regelmässigt avslagits genom samverkan av de borgerliga partierna, ofta under betonande av att avslag å förslag om misstroendevotum icke inne- bär någon solidaritetsförklaring gentemot regeringen. I regel ha förslagen till misstroendeuttalanden innehållit en rad kritika anmärkningar om rege- ringens politik, utmynnande i ett fastställande av att regeringen saknar stor- tingets förtroende.

Ett uttryckligt misstroendevotum har emellertid belutats endast vid ett till- fälle och då av den borgerliga majoriteten gentemot en av arbetarepartiet stödd regering. På grund av arbetarepartiets stora framgångar vid 1927 års val avgick ministären Lykke utan att ha blivit föremål för miss- troendevotum kort efter stortingets sammanträde i januari 1928. Sedan ett försök att få till stånd en borgerlig samlingsregering misslyckats på grund av vänsterns avvisande hållning bildades den 28 januari den socialistiska mi- nistären Hornsrud. Sedan Hornsrud framlagt sin programförklaring, före- slog vänsterns ledare Mowinckel följande uttalande: »Stortinget beklagar, att landets regering i sin tillträdesförklaring framträder som representant för blott en viss del av folket och att regeringen icke äger det förtroende, vilket är nödvändigt för den sanering av statsfinanserna och för det lugn och den fasthet i våra ekonomiska förhållanden, som fordras för utvecklingen av vårt närings— och arbetsliv.» Utom arbetarepartiet och kommunisterna röstade en- dast en representant mot förslaget, vilket antogs med 86 röster mot 63 (8 februari). Regeringen avgick omedelbart och efterträddes den 14 februari av vänsterministären Mowinckel; av arbetarepartiet och kommunisterna fram— förda förslag till misstroendevotum avslogos av den borgerliga majoriteten (21 februari).

• Sida 32
•  Original

I två andra fall ha beslutats uttalanden, som inneburit kritik av regeringen utan att dock misstroende uttryckligen konstaterats. Ministären Mowinckel be- viljade 1930 koncession för sammanslutning av två företag, av vilka det ena till hälften ägdes av ett utländskt bolag (Unilever). Beslutet blev föremål för skarp kritik och den 7 maj 1931 antog odelstinget med 57 röster mot 55 ett förslag, vari koncessionen förklarades vara stridande mot landets intressen; bonde- och arbetarepartierna samt två medlemmar av regeringspartiet röstade ' för förslaget. Ehuru något uttalande från stortingets sida icke förelåg, av- gick regeringen. Den på bondepartiet stödda regering, som därefter bildades, utsattes för förslag om misstroendevotum från arbetarepartiets sida, men detta förslag nedvoterades av de borgerliga partierna.

Bonderegeringen störtades sedermera genom ett beslut om uttalande från stortingets sida. I detta fall var det ej fråga om någon särskild regerings— åtgärd, utan om regeringens politik överhuvud. Under trontalsdebatten i januari och februari 1933 kritiserades ministären Hundseid i olika hänseenden av representanter för vänstern och arbetarepartiet. Endast sistnämnda parti föreslog emellertid misstroendevotum. Vänsterledaren Mowinckel framlade ett utkast till arbetsprogram för den närmaste tiden och gjorde gällande, att detta program borde kunna tjäna som plattform för en koalition av alla partier. Arbetarepartiet sade sig vara villigt att på den angivna grundvalen samverka med vänstern. Regeringschefen uppmanade då Mowinckel att föreslå ett stor- tingsuttalande i enlighet med den förklaring han avgivit; bleve ett sådant förslag antaget, skulle regeringen genast avgå. Mowinckel vägrade att fram- ställa något förslag och arbetarepartiets yrkande avslogs av en samlad bor- gerlig majoritet. Men redan några veckor senare kom regeringsfrågan ånyo före, i det att Mowinckel under en debatt om den finansiella situationen före— slog följande uttalande: »Stortinget beklagar att regeringen avvisat det pro- gram som anbefalldes av vänstern under trontalsdebatten. Stortinget anser detta program utgöra en lämplig grundval för samarbete mellan partierna.» Detta förslag antogs den 24 februari med 80 röster (vänstern och arbetare- partiet) mot 67 (bondepartiet och högern). Regeringen avgick. Mowinckel, som fick regeringsuppdraget, sökte först få till stånd en koalition av alla par- tierna, men arbetarepartiet vägrade; han bildade då en ren vänsterregering. Regeringens förklaring avgavs den 7 mars men upptogs icke till diskussion förrän i slutet av maj. Bondepartiet och högern yrkade då med skilda mo- tiveringar på misstroendevotum, men dessa förslag avslogos, då arbetarepartiet stödde regeringen.

En gång under den nu behandlade perioden har regeringen avgått på grund av att flera förslag till uttalande, som regeringen icke kunnat acceptera, till- sammans haft flertal i stortinget. Under trontalsdebatten i februari och mars 1926 framfördes icke mindre än fyra förslag till uttalanden, mot vilka vänster- regeringen Mowinckel opponerade. Två av dessa stöddes av arbetarepartiet och kommunisterna; det ena, som gick ut på rent misstroendevotum, avslogs med 112 röster mot 38, det andra, som innehöll vissa direktiv till regeringen, med 110 röster mot 40. Vidare föreslogo bondepartiet och högern var för sig

m. m.m..—___.

• Sida 33
•  Original

vissa i åtskilligt likartade direktiv; i förslagen förekom ingen som helst direkt kritik av regeringen. Bondeparticts yrkande avslogs med 128 röster mot 22, högerns med 96 röster mot 54. Endast de 34 vänsterrepresentanterna hade röstat mot alla förslag till uttalanden. Omedelbart efter voteringen (8 mars) yttrade statsministern: »Då högerns och bondegruppens förslag fått 76 röster,

d. v. s. absolut flertal . . ., har regeringskris inträtt, och regeringen skall med det snaraste ingiva sin avskedsansökan till konungen.» ' Anmärkningsvärt är att statsministern hänvisade blott till högerns och

bondepartiets förslag, icke till de från socialistiskt håll komna yrkandena. Av uttalanden under debatten framgår, att regeringen icke tänkt avgå, om de . från partierna till höger ställda förslagen stannat i minoritet, även om de jämte de socialistiska förslagen ägt majoritet. Orsakerna härtill och över- huvud deu parlamentariska situationen vid omröstningen belysas genom föl- jande citat ur ett anförande av statsministern: >>Här har den egendomliga uppfattningen framförts att det förhållandet, att vi ställt kabinettsfrågan på högerns och bondegruppens förslag tillsammantagna, skulle visa, att vi sam- verkade med arbetarepartierna och accepterade deras förslag. Nej _ vi acceptera icke arbetarepartiernas förslag och ställa kabinettsfrågan på dem lika väl som på de övriga. Men vi anse oss inte gärna kunna utan vidare slå ihop arbetarepartiernas röster med högerns och bondegruppens, såvida ej — märk väl det — högern genom sin ledare och bondepartiet genom sin ledare uttryckligen uttalar en önskan därom. Visserligen har arbetarepartiet givit ett särskilt och tillspetsat uttryck för sitt misstroende, och det säger sig självt, att om det förslaget antas, exempelvis med högerns och bondepartiets röster, så är det avgörande för regeringen. Men förslagen äro icke riktigt kommen— surabla, de kunna icke läggas ihop — arbetarepartiets och högerns och bonde- gruppens förslag. Högerns och bondegruppens förslag stå varandra så nära,

* att regeringen har ansett sig böra se dem som ett förslag . . .»

t Enligt ministären Mowinckel skulle alltså icke — i motsats till vad man på

)

|

l l

l l

l l

vissa håll hävdat i anslutning till Lövlands demission 1908 — en regering behöva avgå endast därför att flera skilda för ministären icke acceptabla dag- ordningsförslag tillsammans vunnit majoritet i stortinget. Sådan skyldighet skulle däremot föreligga, då vederbörande förslag äro så likartade, att de politiskt kunna anses utgöra en enhet. I enlighet med denna uppfattning skulle tydligen minoritetsparlamentarismen — särskilt under på mellanpartier stödda ministärer — icke möta samma svårigheter som enligt principen, att en regering under inga förhållanden kan kvarstå, om dess minoritetsställning klart konstaterats genom dagordningsvoteringar.

Slutligen bör nämnas, att vid några tillfällen interpellationer tjänat som utgångspunkt för förslag till uttalanden om regeringsåtgärder. I förhållandet till antalet interpellationer — tio—tjugo vid varje session — ha dock dylika förs-lag varit mycket sällsynta. Som vapen i striden om regeringsmakten har kombinationen interpellation—dagordning spelat en mycket undanskjuten roll.

• Sida 34
•  Original

ÅF 417"! ,f'rfrjuijf'

I

Frankrike.

Författningslagen den 25 februari 1875 om den offentliga maktens organi- sation stadgar i art. 6: »Ministrarna äro inför kamrarna solidariskt ansvariga för regeringens allmänna politik och var för sig för sina särskilda åtgärder». Att det här är fråga om parlamentarisk ansvarighet står utom allt tvivel. I

"andra hänseenden ha däremot olika tolkningar av bestämmelsen framförts.

Framför allt har det diskuterats, huruvida ansvarighet av parlamentarisk art — d. v. s. närmast skyldighet att avgå vid misstroendevotum — föreligger gentemot båda kamrarna eller endast den ena av dem, deputeradekammaren. Tvisten kan synas egendomlig med hänsyn därtill att författningstexten ut- tryckligen talar om »kamrarna» — les chambres — och icke antyder, att representationens båda avdelningar i berörda hänseende skulle intaga olika ställning. En främst av Esmein företrädd riktning inom fransk statsveten- skap har emellertid, under hänvisning till bestämmelsens tillkomsthistoria och det allmänna förhållandet mellan kamrarna, med styrka hävdat, att senaten saknar rätt att utkräva parlamentariskt ansvar; en regering skulle icke vara skyldig att avgå på grund av konflikt med senaten. Andra författare ha, stödda på artikelns ordalydelse, gjort gällande, att kamrarna på denna punkt äro likställda. På den förda diskussionen, som numera knappast har mer än teoretiskt intresse, finnes ej skäl att närmare ingå.

Beträffande praxis kan det sägas, att parlamentarisk ansvarighet inför sena- ten icke erkändes, eller i varje fall icke betonades, under de första årtiondena efter författningens antagande. F örtroendefrågan ställdes icke i senaten; denna beslöt utan effekt misstroendevota. 1890 avgick visserligen en regering (Tirard) i anslutning till ett senatsbeslut, men demissionen betraktades ej som en tillämpning av ansvarighetsregeln, så mycket mindre som senatsbeslutet icke innebar något direkt misstroendevotum. Först 1896 kom frågan före. Senaten uttalade då sitt misstroende mot en av kammaren stödd ministär (Bourgeois) och hävdade sin likställighet med kammaren. Regeringen väg- rade till en början att avgå men tvangs slutligen härtill genom senatens väg- ran att bevilja nödvändiga anslag. Såväl regeringen som deputeradekamma— ren togo likväl bestämt avstånd från senatens pretentioner på rätt att utkräva parlamentariskt ansvar. Under den följande tiden fram till det senaste decen- niet ställdes endast i undantagsfall förtroendefrågan i senaten; 1913 inträdde regeringskris på grund av ett senatsbeslut (Briand). En viss förändring har sedermera inträtt. Förtroendefrågan har åtskilliga gånger ställts i sena- ten och tre ministärer (Herriot 11 april 1925, Tardieu 27 mars 1930, Laval 16 februari 1932) ha avgått efter direkta eller indirekta misstroendevota från senatens sida, på konservativt håll har man bestämt hävdat senatens rätt att störta ministärer och på vänsterhåll har man icke reagerat häremot, i varje fall icke så energiskt som förr. Det bör dock fasthållas, att senatens befogen- het i detta hänseende allmänt anses böra komma till användning endast i un- dantagsfall och att i praktiken en mycket betydande olikhet i kamrarnas ställ— ning till regeringarna fortfarande föreligger. En tillträdande regering begär,

• Sida 35
•  Original

såsom i det följande utförligare skall belysas, i regel förtroendevotum endast i kammaren, regeringsfrågan aktualiseras jämförelsevis sällan i senaten, den parlamentariska kontrollen framstår överhuvud primärt som en kammarens angelägenhet. Större svårigheter ha ej uppstått, då de båda kamrarna ur par- tipolitisk synpunkt icke äro alltför olikartade och det därför i regel är möj- ligt att bilda regeringar, som kunna vinna stöd i senaten likaväl som i deputera- dekammaren.

Det är icke möjligt att med stöd av art. 6 draga upp någon bestämd gräns mellan de fall, då ministrarna äro solidariskt ansvariga, och de fall, då in- dividuell ansvarighet är för handen. I praktiken har det solidariska ansvaret dominerat, i det att konseljpresidenten ställt förtroendefrågan vid angrepp på en enskild minister; blott i ett fåtal fall ha enskilda ministrar avgått på grund av kritik från representationens sida (t. ex. krigsministern André 1905). I varje fall anses individuell ansvarighet icke föreligga, då vederbörande ären- de varit föremål för överläggning i ministerkonseljen. Då en minister anses ansvarig för skötseln av vederbörande departement överhuvud, även för av underordnade vidtagna åtgärder, och ministären i regel ställer sig solidarisk med varje sin medlem, kommer den kollektiva ansvarigheten att omfatta jäm- väl förvaltningsåtgärder av sekundär ordning.

Någon bestämmelse om den parlamentariska kontrollens utövande finnes icke i författningen. Interpellations- och dagordningsinstituten ha emellertid be- traktats som konsekvenser av den parlamentariska demokratien. Dessa insti- tut vunno tillämpning redan under revolutionstiden och erkändes sedermera under de mera demokratiska regimerna — julimonarkien och den andra re- publiken; under den tredje republiken ha de ingående reglerats i kamrarnas arbetsordningar. Det är att märka, att de båda instituten ansetts höra sam- man; arbetsordningarna förutse icke möjligheten av dagordningar utom i sam— band med interpellationer. I enstaka fall ha trots detta dagordningsbeslut fattats i samband med andra debatter, men i stort sett förekommer dagord- ning blott efter interpellation; å andra sidan följa på nära nog alla interpel- lationer dagordningsbeslut. ,

Rätten att framställa interpellation tillkommer varje representant. Enligt båda kamrarnas arbetsordning (jfr för senaten kap. 7, för deputeradekam- maren kap. 14) skall »begäran» om interpellation framföras i skriftlig form; en kortfattad redogörelse för interpellationens innehåll, som av presidenten uppläses för kammaren, skall härvid lämnas. Något medgivande från kam- marens sida förekommer ej, och interpellation kan — enligt praxis — vägras endast då den strider mot konstitutionen — t. ex. gäller presidentens person —— eller innehåller förolämpande uttalanden. Någon skyldighet att besvara en interpellation finnes å andra sidan icke, ett förhållande, som i realiteten har mycket ringa betydelse.

Beträffande tidpunkten för interpellationens framställande i egentlig me- ning — och därmed för interpellationsdebatten — ha olika regler tillämpats. I slutet av 1890-talet och i början av 1900-talet brukade deputeradekammaren

• Sida 36
•  Original

reservera en dag i veckan (fredagen) för interpellationsdebatter; denna regel tillkom på grund av att de otaliga interpellationerna alltför mycket inkräk- tade på kammarens arbetstid. Under senare år har huvudstadgandet i denna punkt i deputeradekammarens arbetsordning haft följande lydelse: »Efter in- hämtat yttrande från någon av regeringens ledamöter bestämmer kammaren, utan överläggning i sakfrågan, dag då interpellationen må framställas.» Beslut om fastställande av diskussionsdagen skola enligt år 1935 införd be- stämmelse fattas vid ett sammanträde i veckan, på fredagarna. Dock skall, om interpellant skriftligen så begärt, presidenten, efter att härom ha läm- nat meddelande till regeringen, utan uppskov förelägga kammaren frågan om diskussionsdagen skall fastställas omedelbart. Yttranderätten i denna fråga — om diskussionsdagens fastställande — är synnerligen snävt begränsad. Ni- dare är stadgat, att interpellationer rörande inrikespolitiska frågor icke få uppskjutas längre tid än en månad. I samband med budgetfrågornas behand— ling få inga interpellationer framställas. I senatens arbetsordning finnas icke så ingående bestämmelser; här stadgas endast, att senaten, efter att ha inhäm— tat regeringens mening, utan debatt skall fastställa tid för interpellations framställande samt att interpellationer i inrikesfrågor skola få framställas inom en månad efter det begäran härom ingivits.

I realiteten innebär kamrarnas rätt att bestämma tiden för interpellationers framställande möjlighet att i stor utsträckning avgöra, huruvida en interpella- tion överhuvud skall framställas eller ej. Då politiskt Viktiga interpellations- yrkanden föreligga, t. ex. rörande en ny regerings allmänna politik, beslutas ofta omedelbar behandling, och interpellationsdebatten anknyter omedelbart till regeringens programförklaring. I andra fall fastställes interpellationsda- gen till ett sammanträde kort efter begäran om interpellation. En mängd in- terpellationsyrkanden besvaras emellertid med beslut, enligt vilka interpella- tionerna skola behandlas efter alla redan begärda interpellationer — de bliva »renvoyées a la suite» — och ett sådant beslut innebär ofta, på grund av in- terpellationernas stora mängd, att interpellationen aldrig kommer på dagord— ningen eller upptages så sent, att den då förlorat varje aktualitet och av inter- pellanten återtages. Regeln, att inrikespolitiska interpellationer skola upp- tagas inom en månad, har ej varit någon säker garanti för interpellationsrät- ten på detta område, då den i många fall icke rimligen kunnat följas, i andra brutits genom direkta kammarbeslut om diskussionsdagen. Beslut om fast- ställande av diskussionsdag ha icke sällan klarlagt en kammares ställning till regeringen på samma sätt som dagordningsbeslut efter en interpellations- debatt.

Beträffande interpellationens framställande och behandling äro även ingå- ende stadganden givna. Flera interpellationer kunna sammanföras till ge— mensam behandling. Sedan interpellationen eller interpellationerna fram- ställts, vidtar en debatt, som kan avslutas med dagordningsbeslut. Då huvud- debatten slutats, uppläser presidenten alla dagordningsförslag, varefter endast korta yttranden i anslutning till förslagen tillåtas. Om enkel övergång till dagordningen, d. v. s. beslut om övergång utan något som helst uttalande, be-

• Sida 37
•  Original

gärts, skall proposition på detta förslag först framställas. Förslag till mo- tiverad dagordning skall skriftligen överlämnas till presidenten; sådant för- slag kan väckas efter debattens slut och till och med sedan omröstningar ägt rum rörande förut framställda dagordningsförslag. Förslag kan väckas om tillägg till ett framfört dagordningsförslag; enligt en 1915 antagen bestäm- melse måste dock, vad deputeradekammaren beträffar, sådant tilläggsförslag framläggas och delgivas kammaren före omröstningen om det dagordningsför- slag, till vilket det anknyter — en bestämmelse av stor praktisk betydelse. Då olika förslag till motiverad dagordning föreligga till avgörande, bestäm- mer kammaren i vilken ordning de skola bliva föremål för omröstning; be— slut om prioritet för ett visst förslag kommer i praktiken ofta att innebära ett ställningstagande till förtroendefrågan. Om enkel dagordning icke påyrkats eller förslag därom ej antagits, kan kammaren besluta att hänvisa framställda förslag till motiverad dagordning till utskott; det av utskottet framförda för- slaget får då prioritet vid den slutliga behandlingen.

Det franska dagordningsinstitutet är, såsom synes, icke omgärdat med mera betydande garantier. En interpellationsbegäran kan framställas, interpella- tionsdebatt hållas och dagordningsbeslut fattas vid ett och samma samman— träde; på intet stadium finnes någon obligatorisk frist. En enskild represen- tant kan framställa dagordningsförslag likaväl som interpellationsbegäran. Beträffande dagordningens form finnes ingen föreskrift. Vad beträffar möj- ligheten att besluta hänvisning till utskott beträffar, kan den sägas ha sak— nat all betydelse i praxis; sådan hänvisning har endast i ett fåtal fall före- kommit.

Vad praxis beträffar, bör i detta sammanhang också betonas, att det stora flertalet interpellationsdebatter avslutas med dagordningsbeslut; då så ej sker förklarar ordföranden helt enkelt ärendet slutbehandlat. Varje förslag upp- tages för sig; då ett förslag fått majoritet, bli de övriga icke föremål för vo- tering. Om regeringen visat sig ämna avgå på grund av en omröstning — vilket sker genom att den lämnar sessionssalen — upptas inga motiverade dagordningsförslag ytterligare till avgörande, även om kammaren ännu icke fattat något dagordningsbeslut.

Kammarens dagordningar möjliggöra också framställandet av frågor (questions). Efter besvarande av frågor har endast frågeställaren rätt att yttra sig; dagordningsbeslut kunna ej fattas.

Interpellations- och dagordningsinstituten ha spelat en större roll i Frank- rike än i något annat land; användningen av dessa institut har till väsentlig del givit den franska parlamentarismen dess särprägel. Interpellationsrätten utnyttjas för att i huvudpunkter lika väl som i detaljer granska regeringens politik, interpellationsdebatterna innebära stora politiska uppgörelser och in- taga en central plats i kamrarnas arbete, dagordningen har ofta tjänat som medel att störta regeringar och överhuvud tjänstgjort som barometer på för- hållandet mellan regering och representation. Flera tiotal, stundom något hundratal interpellationer ha väckts vid varje session, och det har förekom-

• Sida 38
•  Original

mit, att omkring en fjärdedel av deputeradekammarens sammanträden under en session ägnats åt interpellationsdebatter. Ett stort antal interpellationer gälla visserligen föga viktiga frågor, i vilka interpellanten framträder som talesman för lokala eller eljest mera speciella intressen, men varje session uppvisar också en rad interpellationsdebatter rörande regeringens allmänna politik och viktiga regeringsåtgärder.

Då en regering bildas äger regelmässig debatt rum i deputeradekammaren rörande riktlinjerna för regeringens politik. Först avger konseljpresidenten en programmatisk förklaring, därefter upptagas allmänt inriktade interpella- tioner till behandling och under debatten om dessa preciserar regeringen sin ställning. Denna generaldebatt äger i allmänhet rum i omedelbar anslutning till regeringsförklaringen; stundom uppskjutes den på en eller flera veckor på grund av att viktiga förslag dessförinnan måste slutbehandlas. Så gott som alltid framföras flera, någon gång ända till ett tiotal dagordningsförslag. Re- geringen uttalar sig för ett av dessa och förklarar sig skola avgå, om det icke antages. Därest detta förslag antas, föreligger ett förtroendevotum; avslås det eller beviljas det icke prioritet vid voteringen, har regeringen erhållit miss— troendevotum och avgår.

Att regeringen får förtroendevotum innebär icke med nödvändighet, att den representerar eller kan påräkna fast stöd av en majoritet i kammaren. Grän- sen mellan majoritets- och minoritetsregeringar är i Frankrike mera obestämd än i_något annat land; det faller sig överhuvud svårt att använda dessa be— grepp i fråga om fransk parlamentarism. För att förstå situationen måste man beakta, att vid sidan av några få fast organiserade och tämligen en- hetligt uppträdande partier — främst radikalsocialisterna (det stora borger- ligt radikala partiet) och socialisterna — står ett stort antal grupper eller fraktioner, som icke företräda preciserade program och vilkas medlemmar uppträda med stor självständighet; gruppbildningen växlar ofta, sammanslag- ningar och utbrytningar förekomma vid så gott som varje session. Särskilt grupperna i centern — närmast till höger om radikalsocialisterna — äro be— nägna att vid en regerings tillkomst, oberoende av dess färg, rösta för förtroendevotum i avvaktan på regeringshandlingar, som kunna tjäna som un- derlag för ett mera bestämt domslut. Man brukar därför tala om ett antal »flytande» deputerade som kunna påräknas preliminärt stödja en ny regering utan att på något sätt binda sig för framtiden. Härtill kommer, att även så- dana grupper, som äro klart anslutna till regeringskombinationen, i allmänhet överenskomma om samverkan endast på mycket kort sikt; de bilda icke samma relativt säkra grundval för regeringsbildningen som de fastare organiserade partierna i andra länder. En regering, som vid sitt första framträdande fått en stark majoritet, ser ofta denna successivt försvagas för att inom kort förbytas i minoritet. — Det sagda avser närmast den partipolitiska situationen under senare år; tidigare dominerade de löst sammanfogade grupperna i än högre grad än nu är fallet.

Ett stort antal regeringar ha varit minoritetsregeringar i den meningen, att de icke inneslutit representanter för partier och grupper med majoritet i depu-

• Sida 39
•  Original

teradekammaren. Att bestämt angiva antalet är med ledning av tillgängliga framställningar rörande regeringarnas och kammarens partipolitiska samman- sättning knappast möjligt. Beträffande senare tid må erinras om att så gott som alla radikala regeringar under perioderna 1924—1926 och 1930—1934 haft utpräglad minoritetskaraktär. De ha kunnat vinna förtroendevotum en- dast då socialisterna givit stöd eller ställt sig neutrala, och socialisterna ha vägrat såväl att medverka vid regeringsbildningen som att giva bestämda ut- fästelser om understöd. Även flera konservativt färgade regeringar ha vid dagordningsvoteringarna varit beroende av grupper, som icke varit företrädda i regeringen, i regel grupper till höger om regeringsfraktionerna. Den klara majoritetsregeringen har under det senaste decenniet snarast framstått som en undantagsföreteelse, framkallad av svåra nationella kriser, vilka lett till sam- verkan mellan flertalet borgerliga partier och fraktioner; regeringar av denna typ ha varit de ojämförligt mest varaktiga.

Att en regering, som får förtroendevotum, i realiteten endast stödjes av en minoritet, framgår ofta tydligt av voteringssiffrorna. Andra ministären Tirard fick exempelvis förtroendevotum med 257 röster mot 195 (3 mars 1890) ; 87 närvarande deputerade avstodo från att rösta. Tredje ministären Painlevé fick förtroendevotum med 221 röster mot 189 (3 november 1925), åttonde mi- nistären Briand med 257 röster mot 229 (2 december 1925); över hundra depu- terade (socialisterna) avstodo vid dessa tillfällen från att rösta.

Vidare är att märka, att de dagordningsbeslut, som uppfattas som förtroen- devota, i regel icke innefatta enkla och klara konstateranden av att regeringen åtnjuter kammarens förtroende. Vanligen innehålla de dels ett godkännande av regeringsförklaringen, dels ett uttryck av förtroende till regeringens vilja och förmåga att föra en politik av angiven art eller att lösa vissa bestämda uppgifter. Förtroendeuttalandet är alltså sakligt preciserat och har i viss mån karaktären av direktiv för regeringen. Det möter därför ingen svårighet för partier, som stå utanför regeringen och ej vilja avgiva någon generell tillitsför- klaring, att rösta för den av regeringen accepterade dagordningen. Någon klar gräns mellan olika arter av förtroendevota kan naturligtvis icke uppdra- gas. Som ett exempel på den mest bestämda och oreserverade typen kan näm- nas kammarens dagordningsbeslut efter bildandet av Poincarés andra ministär (18 januari 1922): »Kammaren, som gillar de av regeringen givna förkla- ringarna och har förtroende till densamma . . . övergår till dagordningen.» (Här och i det följande utlämnas en så gott som obligatorisk formel, vars inne- håll senare skall beröras.) Herriot mottogs den 19 juni 1924 av uttalandet: »Kammaren, som gillar regeringens förklaring och litar på att regeringen skall föra den politik, som väljarna bejakat den 11 sistlidna maj, övergår till dag- ordningen.» Vid valen i maj hade radikalsocialister och socialister samt ett tredje parti bildat kartell och delvis framfört samma reformkrav, men socia- listerna hade icke inträtt i Herriots efter den gemensamma valsegern bildade regering. Stundom innehålla dagordningsbesluten vid en regerings framträ- dande hela programförklaringar. Den nionde ministären Briand accepterade följande dagordning (18 mars 1926): »Kammaren, som brännmärker den smäd—

• Sida 40
•  Original

liga propaganda, som reaktionen för mot republikanerna och som är fast be- sluten att stödja en politik, som syftar till fred och internationell avspänning samt fiskal rättvisa och finansiell reorganisation, litar på att regeringen inom kortast möjliga tid skall åvägabringa beslut om budgetår jämvikt samt att den skall genomföra försvarsreformen och den lagstiftning om socialförsäkring, som så otåligt väntats av demokratien, samt övergår till dagordningen.» Mi- nistären Tardieus förtroendevotum den 8 november 1929 löd: »Kammaren, som gillar regeringens förklaringar och som litar på att den skall befästa respek- ten för republikens grundläggande lagar och genom att utveckla vår industri- ella och agrara produktion öka landets välstånd under inre lugn samt verka för fred och närmande mellan folken, övergår till dagordningen.» Då dagord- ningarna ses i belysning av det partipolitiska läget, kan ofta i detalj faststäl- las vilka syften de tämligen vaga formuleringarna tjäna. Så t. ex. avse orden »befästa respekten för republikens grundläggande lagar» uppenbarligen att fastslå, att den antiklerikala lagstiftningen, de s. k. lekmannalagarna, strängt borde tillämpas. 'De vänster- eller centergrupper, som stödde den relativt konservativa regeringen Tardieu, men icke ville rubba lekmannalagarna, klar— lade härmed sin ställning.

Då en regering en gång erhållit förtroendevotum av kammaren, låter den sig icke sällan vid följande interpellationsdebatter, särskilt då dessa gälla spe- ciella frågor, nöja med enkelt dagordningsbeslut eller dagordningsbeslut, som berör en viss fråga utan att innehålla något uttalande om regeringens uppträ- dande. I stor utsträckning innehålla dagordningar av sistnämnda typ direktiv för regeringen; såvida icke regeringen är beredd att följa dessa direktiv tager den naturligtvis ställning mot dagordningsförslaget och ställer förtroende- frågan.

Det framgår av det sagda, att ordet misstroendevotum icke användes blott om dagordningsbeslut, som innefatta direkt kritik av regeringen, lika litet som med förtroendevotum förstås blott sådana dagordningar, vari förtroende för regeringen uttalas. Förtroendevotum föreligger, då en av regeringen accep- terad dagordning beslutas, misstroendevotum, då en sådan dagordning förkastas eller då ett dagordningsförslag, som regering avvisat, blir antaget. En enkel dagordning kan vara ett misstroendevotum, likaså en dagordning, vari intet utsäges i regeringsfrågan, men uttalanden göras, som regeringen icke godta- ger. Även beträffande positiva misstroendevota, d. v. s. dagordningsbeslut, som regeringen motsatt sig, finnas sålunda, liksom i fråga om förtroendevota, olika möjligheter.

Följande dagordningsbeslut kunna anses som klara misstroendevota. Andra ministären Ribot, som företrädde de moderata, men icke inneslöt representanter för radikalerna, störtades omedelbart efter sin tillkomst genom en dagordning, vari kammaren förklarade sig >>bes1uten att icke uttala sitt förtroende annat än för en regering, som är i stånd att genomföra en förening av vänsterns krafter» (12 juni 1914). Första ministären Herriot avgick, då senaten gav prioritet åt en sedermera antagen dagordning av lydelsen (10 april 1925): »Senaten, som är övertygad om att lösningen av den finansiella frågan är in-

• Sida 41
•  Original

timt förbunden med den allmänna politiken och som är besluten att icke giva sitt förtroende annat än åt en regering, vilken, genom att förena republikanerna, återställer den inre freden och den nationella endräkten, övergår till dagord- ningen.» Ministären Steeg störtades genom kammarens beslut om prioritet för följande förslag (22 januari 1931): »Kammaren fördömer de förekom- mande spekulationerna, som i lika mån skada jordbrukarnas och konsumen- ternas intressen, spekulationer, som äro resultatet av en av regeringens uttalan- den framkallad förtidig publicitet, och övergår till dagordningen.» Enastå- ende i sitt slag är det beslut — formellt ett ajourneringsbeslut, materiellt när- mast en dagordning — varmed kammaren den 10 juni 1924 fällde ministären Francois-Marsal, som bildats för att ur konstitutionell synpunkt förklara och försvara presidenten Millerands politik; vänsterkartellen, som segrat vid nyvalen i maj, var besluten att framtvinga presidentens avgång. I beslutet uttalades: »Kammaren, som är besluten att icke träda i förbindelse med en mi- nistär, som genom sin sammansättning innebär en negation av parlamentets rättigheter, vägrar att ingå i den konstitutionella debatt, till vilken den upp— manats, och beslutar att uppskjuta all diskussion till den dag, då en regering framträder, som bildats i överensstämmelse med det suveräna folkets vilja.» Som exempel på dagordning, som icke innehåller något uttalande om regerin- gen, men på grund av den aktuella politiska situationen uppfattas som ett miss- troendevotum, kan nämnas senatens beslut den 14 mars 1890, vari ministären Tirard uppmanades att enligt vissa riktlinjer öppna förhandlingar om handels- avtal med Turkiet.

Förslagen till dagordningar utformas helt naturligt ofta — vare sig det gäl— ler förtroendevota eller misstroendevota — på sådant sätt, att de skola verka lockande på grupper och representanter, vilkas inställning till regeringsfrågan icke är klart fixerad; man söker tillgodose olika synpunkter och därigenom samla en majoritet. Under senare år torde dock i regel överenskommelse på förhand träffas mellan olika grupper och partier om ett dagordningsförslags innehåll; tämligen bestämda kombinationer föreligga, då avgörandet i kamma- ren skall träffas. Tidigare var förhållandet i viss mån ett annat. Det var då vanligt, att dagordningar antogos punkt för punkt, och förslag om tillägg till dagordningen kunde framställas, även sedan omröstningen rörande de olika punkterna börjat och till och med sedan alla för dagordningen nödvändiga moment antagits. Framför allt regeringens motståndare begagnade de möj- ligheter, som sålunda erbjödo sig. Då ett av regeringen accepterat dagord- ningsförslag kunde väntas samla majoritet, föreslog man tillägg, som kunde antagas framkalla splittring bland regeringens anhängare eller förmå någon tveksam grupp att övergå till oppositionen; särskilt vanligt var att påyrka sakliga uttalanden, som motsvarade uppfattningen hos en majoritet av kam— maren, men icke tilltalade en viss fraktion bland regeringens anhängare. Under ministären Waldeck-Rousseau (1899—1902), som stöddes av den samlade vän- stern, inklusive socialisterna — i ministären representerade av Millerand — förekom exempelvis, att oppositionen i förslag till förtroendevotum påyrkade inryckande av ett uttalande mot »de kollektivistiska teorierna»; de icke socia—

• Sida 42
•  Original

listiska vänstergrupperna kunde icke underlåta att rösta härför och en del so- cialister ansågo sig, för att ej riskera ministärens fall, tvungna att votera på samma sätt.

Ett känt exempel på de underligheter, som under dessa förhållanden upp- stodo, är den dagordning, som ledde till den moderata ministären Mélines av- gång (14 juni 1898). Nyval till kammaren hade ägt rum och den partipoli- tiska situationen var oklar. Efter interpellationsdebatt framfördes olika dag- ordningsförslag. Att en av konservativa och moderata (progressister) bildad regeringsvänlig majoritet förelåg, konstaterades klart, då begäran om prio- ritet för ett av vänstern framfört mot regeringen kritiskt förslag förkastades med 295 röster mot 271. Därefter röstades rörande olika moment i det av ministären accepterade dagordningsförslaget. Första punkten, »kammaren gillande regeringens förklaringar», antogs mot vänsterns röster (295—271). Andra punkten, vari regeringen betecknades som »besluten att föra en demo— kratisk reformpolitik grundad på republikansk samverkan» antogs så gott som enhälligt. Då föreslog vänstern ett tillägg om regeringen såsom »stödd av en rent republikansk majoritet». Även detta förslag gick igenom, med 295 röster mot 246, men majoriteten bestod nu av vänstern och en del av regeringens mo- derata anhängare. Därefter antogs hela dagordningsförslaget med 284 röster mot 272; till majoriteten hörde denna gång, såsom vid de första voteringarna, höger och moderata. Högern, som icke var eller ansågs vara »republikansk», hade sålunda voterat igenom en dagordning, enligt vilken regeringen skulle vara »stödd av en rent republikansk majoritet»; regeringen hade fått ett för- troendevotum, som så att säga annullerades genom de förhållanden, under vilka det beslutats. Den absurda situationen avvecklades genom regeringens de- mission.

Följande kabinett, lett av Brisson, störtades på i viss mån liknande sätt (25 oktober 1898). Efter en debatt antogos först uttalanden, som regeringen ac- cepterade. Därefter förkastades ett förslag, innehållande klander av regerin- gen för dess påstådda underlåtenhet att ingripa mot pressens kritik av arméen (Dreyfusaffären). Oppositionen föreslog då ett tillägg till de redan beslutade uttalandena, vari regeringen anmodades »att göra slut på den organiserade propagandan mot arméen». Denna formulering antogs med knapp majoritet; en del deputerade, som icke ville klandra regeringen, önskade dock markera sitt ogillande av den påtalade presspropagandan. Regeringen avgick.

I berörda hänseende har under senare tid en väsentlig ändring inträtt. Dels har, såsom förut nämnts, i kammarens arbetsordning införts bestämmelsen, att yrkande om tillägg till ett dagordningsförslag måste framläggas före omröst- ningen om detta dagordningsförslag. Dels har det redan sedan början av 1900—talet varit vanligt, att man i dagordningsförslag inrycker en förkla- ring om förkastande av varje tillägg. Flertalet dagordningsbeslut äro nu- mera uppbyggda på följande sätt: »Kammaren, som . .. övergår, avvisande varje tillägg (,repoussant toute addition”), till dagordningen.» Denna egen- domliga och i grunden ologiska formulering har icke ringa betydelse. Den ut— gör visserligen intet hinder mot att ett förslag om tillägg till ett visst dag-

• Sida 43
•  Original

ordningsförslag framställes. Men om så sker, måste först avgöras, huruvida orden »avvisande varje tillägg» skola få stå kvar och först om dessa ord stry- kas, kan tilläggsförslaget upptagas till omröstning (exempel dagordningsvo— teringarna 8 november 1929). De, som framlägga ett dagordningsförslag med formuleringen i fråga, kunna så att säga förskansa sig bakom den princip, som häri fastställes och från denna utgångspunkt tillbakavisa alla »farliga» tilläggsförslag, d. v. s. främst förslag, ägnade att omöjliggöra den påräknade majoritetsbildningen. Genom dessa förändringar i arbetsordning och praxis har utan tvivel de taktiska finternas betydelse vid dagordningsbesluten för— minskats.

Frankrike har under tiden 1871—1935 haft omkring nittiofem ministärer — antalet blir något olika alltefter den beräkningsgrund, som användes. I tjuguen fall ha regeringskriserna berott på dagordningsbeslut, prioritetsbe— slut i dagordningsfrågor eller beslut om tiden för en interpellationsdebatt; det bör betonas, att i fem av dessa fall tillträdande regeringar omedelbart störtats (Rochebouet 1877, Ribot 1914, Francois—Marsal 1924, Herriot 1926, Chau— temps 1930). I ytterligare ett fåtal fall har svag majoritet vid ett förtroende— votum eller skarp kritik under interpellationsdebatt föranlett regeringsskifte. I intet annat land har ett förhållandevis så stort antal regeringskriser föran— letts av interpellationer och dagordningar.

Det är under dessa förhållanden förklarligt, att man icke sällan påstått den ministeriella instabiliteten i Frankrike till väsentlig del bero på interpella- tions- och dagordningsinstituten samt i restriktiva bestämmelser rörande dessa institut sett en möjlighet att minska regeringskrisernas antal. Starkare fog torde dock icke finnas för denna uppfattning. För att fastställa dess begrän- sade räckvidd är det tillräckligt att erinra om att i vissa stater med samma möjligheter till interpellationer och dagordningar som i Frankrike regeringarna varit ojämförligt mera stabila, och att däremot på andra håll, där interpella- tions- och dagordningsinstituten varit omgärdade med starka garantier och icke, eller i mycket ringa grad, tillämpats, regeringskriserna varit lika talrika som i Frankrike. Obestridligt är däremot, att friktionen mellan regering och representation i Frankrike är utomordentligt stark, att parlamentet utnyttjar sin kontrollrätt med exceptionell energi och att interpellations- och dagord- ningsinstituten utgöra viktiga konstitutionella förutsättningar för de ständiga konflikterna mellan de båda främsta statsmakterna-. Frågan blir då varför så är förhållandet, med andra ord varför den franska parlamentarismen fått en i viss mån egenartad karaktär. Att närmare ingå på detta problem är här icke möjligt; endast några närliggande faktorer, som äro eller kunna tänkas vara av betydelse i detta sammanhang, må nämnas. Rätten att upplösa depu- teradekammaren har praktiskt taget fallit ur bruk, vilket sannolikt ökar "folk- representanternas självständighet mot regeringen. Flertalet representanter till— höra icke fast organiserade partier ; de många parlamentsfraktionerna utanför de egentliga partierna binda icke sina, medlemmar på samma sätt som par- tierna i andra länder och övergå till stor del med relativ lätthet från en kom-

• Sida 44
•  Original

bination till en annan. Representanterna torde i större utsträckning än på andra håll följa sin personliga mening — eller den mening de tro vara för- härskande bland kommittenterna — oberoende av sin inställning till den sit- tande regeringen. Härmed sammanhänger, att själva parlamentsdebatten är av jämförelsevis stor betydelse; den kan avgöra många ledamöters ställnings- tagande och sålunda framkalla ett resultat, som med hänsyn till det allmänna förhållandet mellan regering och representation verkar överraskande. Det bör slutligen påpekas, att under långa tider stora delar av representationen stått främmande för eller fientlig mot regimen och icke kunnat komma i fråga vid regeringsbildning; detta var under 1800-talet fallet med den antirepublikanska högern och har under senare tid gällt socialister och kommunister. Basen för en regeringsbildning har sålunda varit begränsad; de i princip oppositionella grupperna ha icke sällan varit benägna att medverka för att störta en rege- ring utan tanke på att åta sig något ansvar för regeringsbildningen. Med detta sammanhänger, att endast i undantagsfall regeringsskifte medför en omläggning av den politiska kursen; ofta har den nytillträdande regeringen ungefär samma färg .som den avgångna och består till stor del av samma personer.

En vanlig uppfattning är också, att regeringskriserna i anledning av dag- ordningsbeslut i stor utsträckning bero på överrumpling, d. v. s. på att kam- maren i en fråga, som icke varit föremål för närmare prövning, under infly- tande av tillfälliga stämningar fäller en ministär, som i stort sett åtnjuter majoritetens förtroende. Ett typiskt och ofta citerat uttryck för denna upp— fattning är ett uttalande av Wilson (The State): »Interpellationen användes utan besinning och samvetsbetänkligheter för att överrumpla ministrarna. Ofta blir en tillfällig impuls vid diskussionen av en obetydlig förvaltningsfråga avgörande för en omröstning, och en regering störtas därför att den lockats i en fälla.» Det är obestridligt, att man i några fall kan tala om överrump- lingskriser — exempel härpå ha lämnats i det föregående — men det är, såsom en närmare genomgång av regeringsskiftena omedelbart ger vid handen, orik- tigt att framställa dylika kriser såsom en betydelsefull faktor i den franska parlamentarismens utveckling. Det bör också beaktas, att regeringskriser i överrumplingens och den tillfälligt upphetsade-stämningens tecken förekom- mit även av andra anledningar än dagordningar; till de mest kända exemplen hör Clemenceaus avgång på frågan om en parlamentarisk undersökning 1909.

Under de senaste årens livliga författningsdiskussion har, jämte en mängd andra problem, frågan om en reglering av dagordningsinstitutet upptagits. Det har gjorts gällande, att institutet i sin nuvarande gestaltning är en av orsakerna till de talrika regeringskriserna, och man har föreslagit begräns- ningar och garantier av olika slag. I en nyligen i deputeradekammaren väckt motion (nr 2216 januari 1935) framställdes förslag om ett tillägg till arbetsordningen med bestämmelser i detta hänseende. Först och främst skulle stadgas, att endast ett motiverat misstroendevotum — alltså icke avslag å förtroendeförslag eller enkelt dagordningsbeslut — skulle medföra skyldighet

• Sida 45
•  Original

för regeringen att avgå (»mettre en cause la responsabilité solidaire du gou- vernement»). För yrkande om dylikt votum skulle fordras anslutning av minst femtio deputerade. Yrkandet skulle icke kunna upptagas till behand- ling förrän tjugofyra timmar efter dess framställande. Det framhålles i moti- veringen till förslaget, att endast den solidariska ansvarigheten skulle begrän- sas; den enskilde ministern borde ensam ställas till ansvar i många av de fall, då för närvarande ansvarsutkrävandet gäller hela regeringen. I den av Union fédérale des associations francaises d,anciens combattants utgivna pro- gramskriften (La république des combattants) föreslås, att en regeringschef, som i början av legislaturperiod erhölle förtroendevotum i deputeradekamma- ren med enkel majoritet, sedermera skulle fungera hela perioden, därest icke misstroendevotum beslötes med absolut majoritet av alla deputeradekammarens ledamöter; i detta fall skulle antingen regeringschefen avgå eller kammaren upplösas. I flera programskrifter påyrkas obligatoriska nyval till deputerade- kammaren i vissa fall vid konflikter mellan regering och kammare. En för- fattare föreslår, att kammaren automatiskt skulle upplösas, om den störtat tre ministärer under loppet av en legislaturperiod (Gerville-Réache, Le régime devant l'intérét général). Det har också framkastats, att om en ministär, som en gång erhållit majoritet i kammaren, sedan bleve föremål för misstroende— votum, nyval utan vidare skulle äga rum (Plan du 9 juillet). — Det bör be- tonas, att intet av de berörda förslagen framförts från mera auktoritativt håll, och att frågan om en reglering av dagordningsinstitutet och vad därmed sam- manhänger icke stått i förgrunden av författningsdiskussionen.

England.

Enligt den engelska parlamentarismens principer skall regeringsbildningen ske på grundval av partiställningen i underhuset, och en regering, som lidit ett allvarligt nederlag i detta hus, är skyldig att avgå eller upplösa huset och förordna om nya val; överhusets ställning till regeringen saknar ur parlamen- tarisk synpunkt all betydelse. Parlamentarismen har utbildats genom praxis och har icke konfirmerats genom någon författningsbestämmelse. Att angiva något bestämt datum' för dess införande är icke möjligt. Redan under 1700-talet förelåg ett slags parlamentarism, men monarken ägde i realiteten en betydande självständighet vid valet av regering. Först efter den stora parlamentsrefor- men 1832 kan systemet sägas vara fullt utbildat och dess definitiva och full- ständiga seger betecknas av_kabinettet Melbournes avgång 1841 på grund av ett av underhuset beslutat misstroendevotum. I fråga om den parlamentariska ansvarighetens karaktär brukar satsen framställas, att regeringen i sin helhet är ansvarig för den allmänna politiken och varje minister för sina särskilda ämbetsåtgärder. Den kollektiva ansvarigheten dominerar likväl; sedan 1866 har icke någon enskild minister avgått på grund av misstroendevotum och det är regel, att ministären klart betygar sin solidaritet med en angripen rege- ringsmedlem.

• Sida 46
•  Original

Något dagordningsinstitut i teknisk mening — d. v. s. möjlighet att för- knippa uttalanden om regeringen eller dess politik med beslut om övergång till dagordningen — finnes icke i det engelska statsskicket, men underhuset kan på flera olika sätt taga ställning till regeringen vid sidan av behand- lingen av regeringsförslagen. De olika metoderna att utkräva parlamentariskt ansvar hava dock spelat en jämförelsevis underordnad roll i engelsk parla- mentarism. Regeringarna, som ofta varit stödda av ett enhetligt majoritets— parti, ha i viktiga hänseenden dirigerat underhusets arbete och därigenom i stor utsträckning haft möjlighet att förhindra debatter, som de ansett icke önskvärda. Då partiernas sammanhållning varit betydande, har det för en opposition i minoritet i regel icke funnits något hopp om att för ett förslag till misstroendevotum vinna anslutning inom regeringspartiet och därmed majo- ritet i underhuset. Motsättningarna mellan de stora partierna ha under långa tider varit jämförelsevis små och man har icke velat begagna sådana poli- tiska stridsmedel, som kunnat försvåra systemets funktionering. I huvudsak har regeringsfrågan avgjorts genom val; flertalet av de parlamentsbeslut, som lett till regeringskris, ha blott inneburit bekräftelser av den förändring i situ- ationen, som valen medfört. Under legislaturperioden har förhållandet mellan regeringen och underhuset sällan undergått någon avsevärd förändring; om någon sådan ändring inträffat har parlamentsupplösning följt. Regeringarna ha i det hela varit mera stabila än i någon annan parlamentarisk demokrati. Under vissa tider ha endast två partier av betydelse funnits och antalet par- tier har endast under korta perioder överstigit tre; den engelska parlamenta- rismens särskilda karaktär har betingats härav.

Det bör emellertid framhållas, att, även om majoritetsparlamentarismen va- rit förhärskande under långa tider, minoritetsregeringar i viss utsträckning förekommit. Under mer än en tredjedel av tiden 1885—1935 ha ministärer fungerat, som representerat ett parti utan majoritet i underhuset (Salisbury 1885—1886, 1886—1892, Gladstone och Rosebery 1892—1895, Asquith 1910 —'1915, MacDonald 1924 samt 1929—1931). Flertalet av dessa regeringar har dock kunnat påräkna tämligen fast stöd av ett i regeringen icke företrätt parti, som tillsammans med regeringspartiet ägt majoritet. Koalitionsregerin- gar med majoritet ha suttit 1915—1922 och efter 1931. I övrigt ha ministä— rerna efter 1885 stött sig på ett enda parti i majoritetsställning.

Varje medlem av underhuset har enligt arbetsordningen (regeln nr 9) rätt att ställa frågor (questions) till ministrarna. Sådana frågor skola i skriftlig form inlämnas till husets sekreterare åtminstone en dag innan de önskas be- svarade; de få icke innehålla argumentation eller kritik utan endast ett fast- ställande av de punkter, i vilka upplysning önskas. Om muntligt svar krä- ves, utmärkes detta genom en asterisk vid frågan. Hundratals dylika frågor förekomma vid varje session. I regel är tre kvarts timme (?>—3.45 e. in.) av- satt under fyra dagar i veckan för frågornas besvarande. Ministrarna kunna vägra att besvara frågor; de svar som lämnas. ha nästan alltid karaktären av korta, sakliga uttalanden. På svaret kunna följa nya frågor av frågeställaren

• Sida 47
•  Original

inom den av den första frågan angivna ramen, men debatt är i princip icke till- låten. Skriftligt svar lämnas, då muntligt svar ej begärts eller icke medhun- nits under den för frågorna anslagnatiden.

Frågorna ha sålunda en helt annan karaktär än interpellationerna i andra stater; de äro närmast att jämföra med den speciella frågeform vid sidan av interpellationerna (»questions» i Frankrike, »spörsmål» i Finland) som på vissa andra håll utbildats. Frågeställarna i underhuset begära sakliga upplys- ningar i någon bestämd detaljfråga; de kunna icke inlåta sig på någon kritik av regeringens politik, även om avsikten att påpeka ett misstag eller ett för- biseende ofta är uppenbar. Under de fyrtiofem minuter, som vissa dagar av- sättas för dessa ärenden, kunna flera tiotal frågor avverkas. Talmannen in- griper energiskt mot alla försök att i strid med arbetsordningen åvägabringa" verkliga interpellationsdebatter.

Dylika debatter äro dock icke helt uteslutna. En medlem kan i samband med svar å fråga enligt regel nr 10 i arbetsordningen påyrka, att huset skall »ajournera sig i syfte att diskutera en bestämd fråga av trängande allmän be- tydelse» (adjurn for the purpose of discussing a definite matter of urgent public importance). Sådan motion skall upptagas till behandling oberoende av dagordningen i övrigt, om den stödjes av minst fyrtio ledamöter eller om huset eljest så beslutar. På kvällen samma dag som svar lämnats, alltså efter några timmars uppehåll, skall i så fall en debatt äga rum; denna debatt gäller formellt frågan om ajournering, men kan i praktiken bli en debatt i sak, och ett bifall till motionen innebär ett slags misstroendevotum. Motioner av denna art ha dock, särskilt under senare tid, varit mycket sällsynta; talmannen vakar över att de icke framställas annat än i de av arbetsordningen angivna fallen, och kammarmajoriteten kan på olika sätt, som här ej skola beskrivas, tämligen effektivt hindra oppositionen att på denna väg göra sig gällande. För den parlamentariska ansvarighetens utkrävande spelar metoden knappast någon roll; man har aldrig framkallat ett regeringsskifte på denna väg.

I samband med budgetbehandlingen finnas enligt praxis olika tillfällen att fatta beslut, innebärande kritik av regeringen eller viss minister. Viktigast är möjligheten att sänka ett föreslaget anslag med ett nominellt belopp för att därigenom uttrycka ett allmänt misstroende eller ogillande av särskild åtgärd. Sådana beslut ha dock endast fattats ett fåtal gånger; i allmänhet ha de icke haft-så direkt adress till regeringen, att denna ansett sig böra avgå. Endast ett exempel på regeringskris av dylik anledning finnes. Den 21 juni 1895 beslöt underhuset, sedan vissa brister i försvarsdepartementets förvaltning blivit angivna, att sänka departementschefens lön med etthundra pund. Be- slutet fattades med 132 röster mot 125 och var resultatet av en överrumpling ; ett antal konservativa ledamöter höllo sig före omröstningen dolda och lurade härigenom de liberala »inpiskarna». Trots den ringa majoriteten mot rege— ringen och omröstningens uppenbart slumpvisa karaktär avgick ministären Rosebery; dess ställning var tidigare svag och nederlaget torde snarast ha tjänat som en förevändning att träda tillbaka.

De ojämförligt viktigaste formerna för utkrävande av parlamentariskt an-

• Sida 48
•  Original

svar äro beslut, som direkt uttrycka ogillande av regeringens politik, respektive viss regeringsåtgärd (vote of censure) eller allmänt misstroende mot rege- ringen (Want of confidence). Någon bestämd saklig skiljelinje mellan dessa- former finnes icke. I princip kan förslag till klandervotum framställas av varje underhusledamot, men de allmänna restriktioner, som gälla för motions- rätten, innebära en effektiv begränsning. Misstroendevotum i egentlig mening kan endast föreslås av oppositionens ledare; om denne föreslår ett uttalande mot regeringen, avsättes under alla förhållanden tid för förslagets behandling. Förslag av denna art framkomma särskilt under den debatt, som i början av varje session följer på trontalet, och få då karaktären av yrkanden om tillägg till den adress, varmed trontalet besvaras.

Klander- eller misstroendevota ha vid flera tillfällen beslutats. Redan från 1700—talet finnas exempel härpå; kända äro underhusets fåfänga försök att genom sådana beslut störta den yngre Pitts första regering kort efter dess bildande (1783—1784). Första gången framkallades en ministärs avgång på detta sätt 1841. Då Whigministären Melbourne trots upprepade nederlag icke avgått genomdrev oppositionsledaren Peel ett misstroendevotum, vari det uttalades att regeringens ledamöter icke besutte underhusets förtroende och att »deras kvarstannande i tjänst under dessa förhållanden icke är i överens— stämmelse med författningens anda». Ministären upplöste då underhuset men besegrades vid valen; då parlamentet ånyo sammanträdde, antogs ett nytt miss— troendevotum och regeringen trädde tillbaka.

Sedermera ha tre regeringar avgått i anledning av klander- eller misstroende- vota ; dessa vota ha emellertid varit omedelbara konsekvenser av genom nyval inträdda förändringar i underhusets sammansättning. Första ministären Salis- bury avgick 1886, då underhuset uttalade sitt beklagande av att viss fråga icke berörts i trontalet. Andra ministären Salisbury föll 1892 på ett allmänt misstroendevotum i samband med trontalet. Detsamma gäller första kabinettet Baldwins avgång 1924. Vid nyvalen på hösten 1923 hade ministären förlorat sin majoritet. Intet av de båda oppositionspartierna — arbetarpartiet och libe- ralerna — hade emellertid ensamt majoritet och förhållandet dem emellan var oklart, vadan regeringen avvaktade underhusets sammanträde. Under debatten om trontalet föreslogs från arbetarepartiets sida ett tillägg till den vanliga tacksamhetsadressen till monarken: »Men detär vår plikt att vördsamt med- dela Eders Majestät, att Eders Majestäts nuvarande rådgivare icke åtnjuta detta hus, förtroende.» Med liberalernas bistånd antogs förslaget och ministären avgick. I flertalet fall har en regering, som lidit nederlag vid ett val, avgått utan att avvakta parlamentets sammanträden (senast MacDonald 1924, Bald- win 1929). '

Förslag till klander— eller misstroendevota ha, åtminstone under senare tid, endast väckts någon eller några få gånger vid varje session; flera av förslagen — men långt ifrån alla — ha framförts i samband med trontalsdebatten. I regel ha dessa förslag avsett kritik av bestämda moment i regeringspolitiken. Såsom exempel på ett sådant förslag kan nämnas det från konservativt håll den 8 oktober 1924 framställda, i vilket ministären MacDonald kritiserades

• Sida 49
•  Original

för sin underlåtenhet att åtala en kommunistisk tidning. Förslaget gick ut på. »att Hans Majestäts regerings uppträdande, då först åtal beslutats mot utgivare av Workers Weekly och därefter detta åtal inställts, är förtjänt av klander av detta hus». Ett exempel på generellt misstroendeförslag utan samband 'med trontalet är det av MacDonald 13 november 1923 mot kabinettet Baldwin fram- förda; i detta yrkades »att detta hus klandrar Hans Majestäts regerings un- derlåtenhet att upptaga frågan om de arbetslösas trängande svårigheter; be- klagar dess uraktlåtenhet att planlägga och genomföra en nationell politik ägnad att återställa förtroendet till England i utlandet och att återupprätta internationell fred och handel; fördömer regeringens beslut att lämna millioner engelsmän i nöd för att utkämpa en valstrid på ett tullförslag . . . som uttänkts av kapitalistgrupper i deras eget intresse och som måste leda till ökning av levnadskostnaderna och främja bildandet av för samhället farliga truster och sammanslutningar». I flera fall ha högerns och arbetarepartiets misstroende- förslag tydligt präglats av strävan att vinna det liberala mellanpartiets röster. Under MacDonalds andra regering, då arbetarepartiet var i minoritet men dock var starkare än högern, underläto åtminstone vid ett tillfälle de liberala att * rösta rörande ett från högerhåll kommande misstroendeförslag, som de ansågo ; sakligt berättigat (debatt och beslut 3 november 1930). 1 Motionsvis föreslås någon gång uttalanden, som avse direktiv för regeringens l politik i särskilda frågor. Endast vid enstaka tillfällen, då regeringen intet l haft att invända häremot, ha dylika förslag antagits. i Det bör understrykas, att positiva förtroendevota ej ingå i engelsk parla- t mentspraxis. Något hinder mot att väcka förslag till uttalanden om förtroende * för regeringen torde icke finnas, men dylika förslag ha såvitt bekant icke före- l kommit.

i I huvudsak finnas i de självstyrande dominions samma möjligheter att göra den parlamentariska ansvarigheten gällande som i England.

1 Tyskland.

Under kejsardömet funnos inga bestämmelser om parlamentarisk ansvarighet och parlamentarisk praxis infördes ej. Det bör likväl erinras, att riksdagens arbetsordning stadgade interpellationsrätt och att denna mot slutet av kejsar— tiden kompletterades med ett dagordningsinstitut. År 1912 insattes nämligen följande stadgande i arbetsordningen (% 33a): »Under en interpellationsdebatt kunna förslag framställas med begäran om fastställande av att rikskanslerns handläggning av det ärende, som interpellationen gäller, motsvarar eller icke , motsvarar riksdagens uppfattning. Dylika förslag skola understödjas av minst * trettio närvarande ledamöter. Omröstningen skall uppskjutas, om så begäres av minst 30 närvarande ledamöter; den äger då rum följande sammanträdes- dag.» Enligt bestämmelsens formulering kunde tydligen förtroende- re- spektive misstroendevota i egentlig mening icke beslutas. Med stöd av stad- gandet uttalade riksdagen vid några tillfällen kritik av regeringspolitiken ; 4—351776

• Sida 50
•  Original

dessa uttalanden ledde ej till rikskanslerns demission och det betonades ut— tryckligen från regeringshåll att dagordningsinstitutet icke borde leda till ett parlamentariskt system.

1919 års författning stadfäste klart parlamentarismen. Art. 54 lydde: »Rikskanslern och riksministrarna behöva för sin ämbetsutövning riksdagens förtroende. Var och en av dem skall träda tillbaka, om riksdagen genom ut— tryckligt beslut undandrager honom sitt förtroende.» Denna bestämmelse, som tjänat som mönster för motsvarande stadganden i en rad efterkrigsförfatt- ningar, är uppenbarligen i viss mån oklar. I första satsen förklaras, att ministrarna måste äga riksdagens förtroende. Härav är man benägen draga slutsatsen, att ett konstaterat förtroendeförhållande måste föreligga, d. v. 3. att en nytillträdande regering skall bekräftas i sin ställning genom ett förtroendevotum; det har till och med gjorts gällande, att ministrarna egent— ligen först efter ett sådant votum skulle kunna tillträda sina ämbeten. Andra satsen åter stadgar skyldighet att avgå blott vid misstroendevotum. I teori och praxis har denna andra sats dominerat. Ett misstroendevotum har ansetts göra demission nödvändig, men ett förtroendevotum vid en regerings tillträde har icke framstått som oundgängligt; stundom har i doktrinen påståtts att icke ens avslag å förslag om förtroendevotum medför plikt att avgå. Det väsentliga är att i praktiken förtroende presumerats till dess motsatsen bevisats. Nämnas bör ock, att man i Tyskland, liksom i flertalet parlamentariska stater, tämligen allmänt utgått ifrån att en regering, som blivit föremål för miss- troendevotum, kan kontrasignera beslut om riksdagsupplösning.

Beträffande förslag enligt art. 54 innehöll arbetsordningen ursprungligen följande bestämmelse (% 54): »Förslag om att undandraga rikskanslern och riksministrarna eller någon av dem förtroendet kan ställas självständigt under i % 49 angivna förutsättningar, men kan också framläggas vid en punkt i dagordningen. F ramföres förslaget ej som självständigt förslag, kan det bliva föremål för omröstning först sedan det utdelats och tidigast dagen efter det debatterats. — Skilda omröstningar över delar av ett förslag eller ändringar och utvidgningar av ett förslag äro tillåtliga blott med förslagsställarens sam- tycke. Detsamma gäller om förslag, som uttala förtroende eller eljest gälla rikskanslerns eller en riksministers uppträdande.» Den i paragrafen berörda % 49 stadgade bland annat, att förslag i regel skulle vara undertecknade av minst femton ledamöter. Beredning i utskott av ifrågavarande förslag kunde åvägabringas, men var ej obligatorisk. Det bör understrykas att enligt de allmänna bestämmelserna om förslags behandling liksom enligt specialregeln i % 54 en viss frist mellan ett dagordningsförslags framläggande och dess upp- tagande till avgörande var garanterad.

År 1931, under den Bri'iningska minoritetsregeringens tid, vidtogs en egen- artad ändring i arbetsordningens % 54. Sista stycket borttogs, och i stället in— fördes följande sats: »Ett förslag, som avser att fastställa, huruvida riks- kanslern, riksregeringen eller enskilda medlemmar av riksregeringen åtnjuta eller icke åtnjuta det enligt riksförfattningens art. 54 erforderliga förtroendet, kan framläggas endast i denna form: ”Riksdagen undandrager rikskanslern

• Sida 51
•  Original

(riksregeringen, vederbörande riksminister) förtroendet'.» Bestämmelsen, som av många ansågs författningsstridig, innebar helt enkelt förbud mot att föreslå förtroendevotum. Motivet till ändringen var, att regeringen, som i det följande närmare skall belysas, kunde påräkna majoritet mot förslag om miss- troendevota men riskerade att försättas i minoritet vid en omröstning om för- troendeförslag, ty ett stort antal representanter önskade regeringens kvarstan- nande, men ville icke uttryckligen förklara sig stödja dess politik. Den para— doxala utvägen ur dilemmat var att med stöd av dessa representanter generellt omöjliggöra förtroendevota.

Vid ett par tillfällen framställdes utan framgång förslag om författnings- ändring, åsyftande en än mera väsentlig mildring av den parlamentariska prin-v cipen. Sålunda föreslog tyska folkpartiet 1928, att riksförfattningens art. 54 skulle få följande lydelse: »Rikskanslern och riksministrarna behöva för sin ämbetsutövning riksdagens förtroende. Vid ämbetstillträdet och i början av varje legislaturperiod skall förtroendet fastställas genom majoritetsbeslut av riksdagen. Två tredjedels majoritet inom riksdagen erfordras, om förtroendet sedermera skall undandragas riksregeringen eller rikskanslern eller en av riks— ministrarna. Enkel majoritet är tillräcklig, om förslaget till undandragande av förtroendet framställes i samband med den slutliga omröstningen vid tredje läsningen av den ordinarie budgeten.»

Dagordningsförslag kunde, såsom av det föregående framgår, väckas utan sammanhang med interpellationer. Beträffande interpellationsinstitutet och uttalanden från riksdagens sida vid interpellationer innehöll emellertid ar— betsordningen ingående bestämmelser (%% 55—59). Enligt arbetsordningens ursprungliga lydelse skulle interpellationer framställas skriftligt i »kort och bestämd» form samt vara undertecknade av minst trettio ledamöter; en kort motivering kunde bifogas. Interpellationen överlämnades av riksdagens pre- sident till regeringen med anhållan om uppgift huruvida och när svar skulle lämnas. På interpellationssvar följde omedelbart debatt, därest femtio när- varande ledamöter så begärde. Under debatten kunde dagordningsförslag framställas av trettio närvarande ledamöter; sådana förslag kunde hänvisas till utskott eller ock kunde utan sådan hänvisning omröstningen uppskjutas till följande riksdagssammanträde. Om regeringen vägrade att besvara interpella— tionen överhuvud eller inom två veckor efter dess framställande kunde ändock riksdagen upptaga interpellationen till behandling. Framställdes interpella- tioner i så stor utsträckning, att riksdagsarbetet härigenom bleve hindrat, kunde riksdagen reservera en sammanträdesdag i veckan för dylika ärenden. År 1931 skärptes reglerna om interpellationer. Sålunda stadgades, att de- samma fingo innehålla endast de uppgifter, som voro nödvändiga för att pre- cisera de begärda upplysningarna. Interpellationer, som innehöllo »parlamen- tariskt otillåtliga uttryck» eller omdömen vid sidan om den sakliga framställ— ningen eller påståenden om att straffbara åtgärder vidtagits kunde avvisas av. riksdagspresidenten.

Dagordningsförslag framfördes endast i ett fåtal fall i direkt samband med interpellationer. Långt oftare väcktes dylika förslag i sammanhang med en ny-

• Sida 52
•  Original

tillträdande regerings programförklaring och under behandlingen av andra vik- tiga och omstridda frågor.

Bestämmelserna i riksförfattningens art. 54 kunde icke framkalla bildandet av på en parlamentarisk majoritet stödda regeringar. Att klart skilja mellan majoritets- och minoritetsregeringar i den tyska parlamentarismen stöter vis- serligen på svårigheter; stundom inträdde en eller flera av ett partis ledande män i en regering under uttryckligt framhållande av att partiet icke därmed bundit sig för regeringens politik, i andra fall erhöll regeringen regelmässigt stöd av ett eller flera partier, som icke ville låta sig representeras i densamma och överhuvud utåt frånsade sig ansvar för dess politik. Det står likväl fast att av de nitton regeringar, som fungerade mellan Weimarförfattningens an- tagande och Hitlers utnämning till rikskansler (augusti 1919—januari 1933) tolv partimässigt representerade endast en minoritet av riksdagens ledamöter och icke kunde räkna på fast stöd utanför de i regeringen företrädda partier- na. Sju regeringar inneslöto, åtminstone under viss tid, representanter för partier med majoritet i riksdagen, nämligen kabinetten Bauer (till mars 1920), Muller (mars—juni 1920), de båda ministärerna Stresemann augusti—oktober 1923, oktober—november 1923, Luther januari—oktober 1925, Marx februari 1927—juni 1928, Möller juni 1928—mars 1930. Förhållandet mellan rege- ringen och vederbörande partier var likväl ej i alla dessa fall sådant, att rege— ringen kunde sägas vara uppburen av parlamentsmajoritetens förtroende. Så t. ex. förklarade de partier, som 1928 läto sig representeras i ministären Mäl- ler, att de icke bildat någon koalition och icke avgivit några bindande utfästel- ser om samarbete.

Den minoritetsparlamentarism, som sålunda rått under långa tider, har möj- liggjorts genom skilda förfaringssätt i fråga om förtroende- och misstroende- vota. Det stora flertalet regeringar ha framträtt inför riksdagen med pro— gramförklaringar och erhållit ett slags förtroendevotum, men i regel icke ett förtroendevotum i författningens mening. Riksdagen har nämligen ej direkt uttalat sitt förtroende för regeringen utan endast förklarat sig gilla regerings— förklaringen eller vissa av regeringen framställda riktlinjer; dylika »Billig— ungserklärungen» (i motsats till Vertrauenserklärungen) ha förekommit även då regeringen inneslutit representanter för partier, som tillsammans ägt majo- ritet i riksdagen. Andra regeringen Wirth (oktober 1921) och första regerin- gen Luther (januari 1925) bekräftades i sin ställning genom följande utta- lande: >>riksdagen gillar riksregeringens programförklaring». Stundom har, då förslag till misstroendevota förelegat, i förklaringen om godkännande av re- geringens deklaration intagits en passus, varigenom dessa förslag avvisats. Så t. ex. uttalades efter andra regeringen Möllers programförklaring: »riks— dagen gillar riksregeringens programförklaring och övergår till dagordningen utan hänsyn till andra förslag». I andra fall har riksdagens uttalande inne- burit ett ställningstagande till viss sakfråga. Första ministären Wirth (maj 1921) mottogs av riksdagen med följande uttalande: »riksdagen tager känne- dom om riksregeringens förklaring. Den förklarar sig gilla, att regeringen gör allt för att uppfylla de gentemot de allierade erkända förpliktelserna.

• Sida 53
•  Original

Riksdagen gillar i synnerhet regeringens förklaring rörande Oberschlesien.» Ministären Cunos programförklaring (november 1922) besvarades med utta- landet: >>riksdagen har tagit kännedom om regeringens programförklaring och gillar, att den vill göra noten av den 13 november detta år till grundval för sin politik». Till uttalanden av denna art kunde tydligen även sådana par- tier ansluta sig, som icke ville taga ansvar för en regerings politik men ej hel- ler önskade dess avgång.

Betecknande är, att uttryckligt förtroendevotum vid några tillfällen före- slagits av regeringens hätskaste motståndare i syfte att tvinga vissa partier att klart fatta ställning. Så var t. ex. fallet då andra ministären Möller bil— dades 1928. De partier, som voro representerade i regeringen, ägde majori- tet, men de ville icke besluta ett bestämt förtroendevotum. Då framlade en nationalsocialistik riksdagsman ett förslag till sådant votum. Förslaget eli- minerades emellertid genom antagandet av den nyss citerade »Billigungser- klärung», vari riksdagen sade sig gilla regeringsförklaringen och-övergick till dagordningen utan hänsyn till andra i regeringsfrågan framställda förslag.

Vissa regeringar ha fungerat utan att erhålla vare sig förtroendevotum i egentlig mening eller »Billigungserklärung». ”De ha låtit avslag å förslag om misstroendevotum ersätta förtroendevotum. Så var förhållandet med första ministären Marx (december 1923) ; vid dess framträdande föreslogs intet för- troendevotum, men ett misstroendeförslag avvisades med stöd av partier, som ej voro engagerade i regeringen. Det mest markanta fallet av denna art är ministären Bräning (eller riktigare de båda ministärerna Bränin—g mars 1930 —maj 1932). Bri'ming stöddes, då han bildade regering, endast av en av vissa mellanpartier bestående minoritet. Både från höger- och vänsterpartier- na föreslogos motiverade misstroendevota, men dessa förslag avslogos, då op— positionspartierna icke samverkade. Efter några månader uppstod likväl kon- flikt med riksdagen rörande vissa av regeringen utfärdade nödförordningar, varpå riksdagen upplöstes. N yvalen i september 1930, då nationalsocialister- na vunno sin första stora framgång, förändrade situationen. Regeringens fasta parlamentariska stöd blev ytterligare förminskat, men vissa i regeringen icke engagerade partier, framför allt socialdemokraterna, önskade regeringens kvarstannande —— i första rummet på grund av fruktan för en nationalsocia- listisk eller i varje fall under nationalsocialistisk medverkan bildad regering.. Socialdemokraterna ville likväl ej taga ansvaret för regeringens politik genom att låta sig representeras i regeringen eller rösta för förtroendevotum. Vid riksdagens sammanträden under den följande tiden nedröstades därför alla misstroendeförslag men något förtroendevotum beviljades ej. För att hindra, att den aktiva oppositionen, främst nationalsocialisterna, genom ett förslag om förtroendevotum skulle kunna tvinga socialdemokraterna att störta rege— ringen eller klart taga ställning för densamma, antogs i februari 1931 det för— ut berörda tillägg till arbetsordningen, varigenom förslag om förtroende— votum förbjödos. Ett senare från nationalsocialisterna, regeringens mest ak— tiva motståndare, framfört förtroendeförslag avvisades såsom stridande mot arbetsordningen.

• Sida 54
•  Original

Det har också förekommit, att en regering erhållit uttryckligt förtroende- votum, ehuru endast en minoritet varit beredd att stödja regeringen. Då Lu- thers andra på mellanpartierna (demokrater, centern, bajerska folkpartiet, tyska folkpartiet) byggda regering (januari 1926) avgivit sin programförkla— ring, antogs på förslag av centerpartiet följande uttalande: »riksregeringen åtnjuter riksdagens förtroende». Detta beslut fattades med 160 röster mot 149, under det att icke mindre än 151 närvarande riksdagsmän avstodo från att rösta. Mot förslaget röstade nationalsocialister, tysknationella och kommu- nister ; socialdemokraterna och ett par mindre fraktioner nedlade sina röster. Ehuru regeringen representerade endast en tredjedel av riksdagen, möjliggjordes sålunda dess kvarstannande. De partier, som underläto att rösta, förklarade sig vara utan varje ansvar för regeringens politik.

Vid tre tillfällen erhöll en tillträdande regering uttryckligt förtroendevotum, beslutat av en majoritet av de vid omröstningen närvarande. Stresemanns båda på den »stora» koalitionen —— socialdemokrater, demokrater, centern och tyska folkpartiet _ stödda regeringar (augusti och oktober 1923) mottogos av riks— dagen med förklaringen: »riksdagen gillar regeringens förklaring och uttalar sitt förtroende till regeringen». Samma uttalande beslöts, då Marx i februari 1927 bildade sin fjärde regering, i vilken centern, bajerska folkpartiet, tyska folkpartiet och det tysk—nationella partiet voro representerade.

I blott tre fall voro regeringskriser föranledda av dagordningsbeslut. En gång har en regering störtats, emedan ett förtroendevotum icke beviljats. Den andra ministären Stresemann blev genom socialdemokraternas utträde (i november 1923) försatt i minoritetsställning. Då riksdagen sedermera sam- manträdde, framfördes från i regeringen icke representerade partiers sida flera förslag till misstroendevota; dessa voro motiverade på olika sätt och det kun- de väntas, att oppositionspartierna icke skulle samverka och att därför samt- liga förslag skulle avslås. I denna situation uttalade Stresemann: »jag önskar ett klart och otvetydigt avgörande av frågan, om regeringen åtnjuter parla— mentets förtroende eller icke. Därför anhåller jag, att de fraktioner, som stå regeringen nära, genom att föreslå ett förtroendevotum måtte framkalla ett klart avgörande.» Därefter föreslog en medlem av rikskanslerns parti ett ut- tryckligt förtroendevotum; mot förslaget röstade en majoritet, bestående av flertalet utom regeringen stående partier, och regeringen inlämnade sin av- skedsansökan (23 november).

Misstroendevotum beslutades första gången den 12 maj 1926. 'Den på mel- lanpartierna stödda minoritetsregeringen Luther hade utfärdat en förordning i flaggfrågan, som på olika håll, även inom regeringspartierna, blev föremål för kritik. Efter interpellation framställdes flera motiverade dagordningsför- slag, varav ett stammade från det i regeringen representerade demokratiska partiet. Detta innehöll bland annat följande förklaring: »riksdagen ogillar rikskanslerns handlingssätt, då han genom sitt uppträdande i flaggfrågan för- svårat en lösning av denna, fråga och i en bekymmersam tid utan trängande skäl frambesvurit en ny konflikt». Förslaget antogs med 176 röster mot 146; 103 närvarande ledamöter avstodo från att rösta. En stor del av de icke rö-

• Sida 55
•  Original

stande —— huvudsakligen tysk-nationella _ torde ha gillat regeringens uppträ- dande i den föreliggande frågan, men ville icke engagera sig för regeringen. Regeringen demissionerade; den nytillträdande ministären hade samma sam- m.ansättning som den avgångna med den skillnaden, att Marx inträdde som rikskansler i Luthers ställe. Även denna regering föll på ett misstroende- votum. Den 17 december 1926 beslöt riksdagenlmed stor majoritet (partierna till höger och vänster om regeringen) att uttala: »riksregeringen åtnjuter icke riksdagens förtroende». En ny regering, i vilken de tysknationella inträdde, bildades under Marx' ledning.

Flertalet misstroendeförslag avslogos, trots att regeringarna i allmänhet ha- de minoritetskaraktär. De olika situationer, som härvid förelegat, ha i det föregående antytts. Stundom ha partier, som icke tillhört regeringskoalitio- nen, samverkat med regeringspartierna för att avvisa alla misstroendeförslag. En dylik samverkan har icke ansetts medföra samma ansvarighet för rege— ringspolitiken som inträde i regeringen eller medverkan till ett förtroende- votum i egentlig mening. En än mera förtunnad passiv samverkan har före- legat, då ett eller flera partier nedlagt sina röster och därigenom gjort det möj- ligt för regeringspartierna att avvisa fientliga dagordningsförslag. I andra fall ha visserligen partier, som tillsammans ägt majoritet i riksdagen, före- slagit misstroendevota, men de ha framträtt med på olika sätt motiverade förslag och sålunda icke gått samman vid voteringarna. En rad mellanformer från öppet understöd av regeringen till bestämd opposition mot denna utbil- dades sålunda.

Beträffande frekvensen av dagordningsförslag i det hela kunna följande ur Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart och (för perioden 1929— 1932) av Institut för Staatsforschung i Kiel lämnade uppgifter meddelas. Un— der Weimarförfattningens första tid föreslogos förtroendevota (vartill då även räknas Billigungserklärungen) i ungefär samma utsträckning som misstro- endevota; efter hand blevo emellertid förslagen av den förstnämnda arten pro- portionsvis allt färre för att slutligen, redan före 1931 års ändring av arbets— ordningen, helt upphöra, en slående illustration till parlamentarismens växan— de svårigheter. Förtroendeförslagen ha samtliga gällt rikskanslern eller kabi- nettet i dess helhet, av misstroendeförslagen ha åtskilliga varit riktade mot enskilda ministrar. Perioden 1920—1924 uppvisar 18 förtroendeförslag och 27 misstroendeförslag; av de förra antogos alla utom ett, under det att de se— nare undantagslöst avslogos eller elimininerades genom beslut rörande för- troendeförslag. 1925—1928 föreslogos 7 förtroendevota och 22 misstroende— vota ; de förstnämnda förslagen antogos, medan av de sistnämnda alla utom två avvisades. 1929—1932 antogos två förslag till förtroendevotum; ett tredje förklarades med stöd av den 1931 vidtagna ändringen i arbetsordningen otill- låtligt. Under samma tid framställdes mer än femtio misstroendeförslag; där- av antogs ett, sedan vederbörande regering (von Papen) redan beslutat riks— dagsupplösning.

Beträffande ordningen för upptagande av olika samtidigt föreliggande dag— ordningsförslag uppstod ingen fast praxis. I flera fall tillämpades emellertid

• Sida 56
•  Original

den av riksdagspresidenten Löbe formulerade principen, att förtroendeförslag först borde upptagas till avgörande; genom omröstningen härom ansågos även framställda misstroendeförslag behandlade. Dagordningsförslag, i vilka ut- tryckligen fastslogs, att med deras antagande alla andra förslag bortfölle (jfr det citerade dagordningsbeslutet beträffande andra ministären Möller) till- erkändes vid några tillfällen -prioritet framför alla andra förslag.

Flertalet regeringskriser under den tyska parlamentarismen berodde över- huvud ej på något beslut av riksdagen. De vanligaste orsakerna till demis- sion voro förändringar i riksdagens sammansättning på grund av nyval, splitt- ring inom regeringen och andra händelser, som medförde förskjutningar i den politiska situationen. Tillvaron av talrika och relativt fast organiserade par- tier samt den principiella oppositionen mot parlamentarismen av starka-, sins- emellan stridande riktningar gav det tyska systemet dess särprägel.

Även i de republikanska statsskick, som efter världskriget infördes i de tyska delstaterna, var den parlamentariska principen grundlagsfäst. Inom denna ram förelåg emellertid en betydande variation beträffande regleringen av förhållandet mellan regering och representation. Även bestämmelserna om dagordningsinstitut i de olika staterna voro i hög grad skiftande.

Enligt delstaternas författningar valdes regeringen eller i varje fall rege- ringschefen (Bayern, Preussen, Sachsen) av representationen; i senare fallet konfirmerades i regel den nya regeringen genom representationsbeslut. Valet gällde i allmänhet för obestämd tid; i några stater (Lippe, Sachsen, Wörtem- berg) skulle nyval äga rum i början av varje legislaturperiod. I alla stater— na var regeringen skyldig att avgå efter misstroendevotum. Dagordningsför- slag kunde framställas när som helst, utan samband med interpellation. Om interpellationsrätt var emellertid överallt stadgat.

I flertalet stater stadgades särskilda villkor för förslag om misstroende- votum. Sålunda skulle i Preussen och Bayern ett dylikt förslag vara under— tecknat av trettio ledamöter, i Bremen, Hamburg och Löbeck av en fjärdedel, i Thöringen och Oldenburg av en tredjedel av representationens samtliga med- lemmar; före 1923 fordrades i Löbeck, att icke mindre än tre åttondelar (30 av 80) av alla deputerade underskrevo förslaget. Icke sällan funnos särskilda garantier mot förkastade misstroendevota. I Preussen kunde omröstning rö- rande misstroendeförslag icke äga rum förrän tidigast två dagar efter debat- ten om förslaget; i Bayern var motsvarande frist en dag, i Bremen och Ham- burg en vecka. I Thöringen kunde debatt angående ett misstroendeförslag icke äga rum förrän sex dagar efter dess framläggande; i Mecklenburg och Oldenburg stadgades en liknande frist på tre dagar. Enligt åtskilliga för- fattningar fordrades för beslut om misstroendevotum, att minst hälften av alla representationens medlemmar — icke blott av de närvarande —— röstat för ve— derbörande förslag (Preussen, Sachsen, Bayern). I några stater var uttryck- ligen stadgat, att en regering, som erhållit misstroendevotum, kunde upplösa riksdagen.

• Sida 57
•  Original

Övriga stater.

Albanien. Enligt 1925 års författning måste regeringen och de enskilda mi- nistrarna åtnjuta deputeradekammarens _ icke med nödvändighet senatens _ förtroende (art. 48, jfr art. 89). Ministrarna skola (art. 83) »senast fem dagar efter sin utnämning framträda inför deputeradekammaren och fram— lägga sitt program för att erhålla ett förtroendevotum». Enligt en annan be— stämmelse är emellertid den angivna regeln icke ovillkorlig. Art. 77 stadgar nämligen: »Då ett kabinett vid två på varandra följande sammanträden icke lyckas erhålla ett förtroendevotum av deputeradekammaren, har republikens president rätt att upplösa kammaren. Om ej heller den nya kammaren beslutar ett förtroendevotum, måste kabinettet avgå.» Härav framgår, att en vägran att besluta förtroendevotum icke nödvändiggör regeringens avgång; endast då vid två sammanträden dylik vägran förekommit, skall regeringen avgå, så— vida ej presidenten begagnar sin -— endast för detta speciella fall givna —— upplösningsrätt.

Belgien. Författningen av år 1831 innehåller ingen bestämmelse om parla— mentarisk ansvarighet för regeringen. En parlamentarisk praxis har likväl tillämpats ända sedan författningens tillkomst. I det hela har representant- kammaren haft ett dominerande inflytande på regeringsbildningen; endast vid ett tillfälle (1841) har en regering störtats av senaten.

Stadganden om interpellationsrätten äro givna i kamrarnas arbetsordningar. Representantkammarens arbetsordning, vars bestämmelser på denna punkt i vissa hänseenden ändrades 1934, stadgar, att en ledamot, som ämnar inter— pellera regeringen, skall giva kammarpresidenten skriftligt meddelande om interpellationens föremål; till detta meddelande skall numera (sedan 1934) fogas uppgifter dels om de förhållanden, rörande vilka förklaringar önskas, dels om de huvudsakliga synpunkter, som interpellanten ämnar göra gällande _ (art. 33). Interpellationsbegäran uppläses av presidenten. Interpellationerna upptagas i regel på bestämd tid en dag i veckan (tisdag 4.30) ; de interpella- tioner, som stå på dagordningen för ett sammanträde men då icke medhinnas, uppskjutas till följande interpellationsdag. På den ordinarie interpellations— dagen framställda interpellationer få icke taga i anspråk mer än en halv tim- me. Regeringen är icke skyldig att svara. Efter ett svar får endast inter— pellanten ordet för replik på högst en kvarts timme; före 1934 kunde ytter— ligare tre representanter yttra sig. Emellertid kan, på begäran av minst en femtedel av kammarens medlemmar, beslutas, att interpellation skall få fram- ställas tidigare än å den ordinarie interpellationsdagen; såvida regeringen med- ger det, kan till och med interpellationsbegäran omedelbart följas av inter- pellation. Om sådant undantag medgivits (urgence et priorité), gälla inga speciella begränsningar beträffande interpellationsdebatten. Debatten får dock ej pågå mer än ett sammanträde, såvida icke med två tredjedels majori- tet av de närvarande medlemmarna annorlunda beslutas. — Vid sidan av in— terpellationerna förekomma »spörsmål» (questions) avseende uteslutande sak—

• Sida 58
•  Original

liga upplysningar (art. 32). Spörsmål framställas och besvaras skriftligt genom kammarpresidenten. Debatt får ej äga rum.

Särskilda bestämmelser om dagordningsbeslut finnas icke. I praxis kunna förslag om uttalande vid övergång till dagordningen framställas dels under debatten om den programförklaring, som varje tillträdande regering avger, dels i samband med interpellation. Något hinder för dylika förslags hänskju- tande till utskott finnes ej, men i praktiken äger aldrig utskottsbehandling rum. Ett dagordningsförslag kan upptagas till avgörande omedelbart efter vederbörande debatts avslutande; vanligt är, att voteringen uppskjutes till en följande dag. Vad propositionsordningen beträffar stadgas i arbetsordningens art. 26, att om flera förslag föreligga, proposition först skall framställas på det bland dem, vars antagande icke utesluter röstning om de övriga; äro olika förslag så beskaffade, att det enas antagande utesluter proposition å det andra och tvärtom, ställes det förslag först under omröstning, som äger större räck— vidd. Denna bestämmelse tolkades tidigare så att av flera motiverade dag— ordningsförslag det, som ansågs mest långtgående (t. ex. det, som uttryckte det starkaste misstroendet) först ställdes under omröstning, varefter, därest detsamma ej bifölls, övriga förslag upptogos i tur och ordning efter samma princip. Denna regel visade sig ytterst svår att tillämpa och numera är det vanligt, att kammaren särskilt beslutar om prioriteten (jfr debatten härom 22 juni 1925).

I praxis begär en nytillträdande regering — genom till regeringspartier el- ler regeringskoalitionen anslutna deputerade — alltid förtroendevotum, och i regel framlägger oppositionen i samband härmed misstroendeförslag. I sam- band med interpellationerna, som äro talrika men icke förekomma i tillnär- melsevis samma utsträckning som i Frankrike, föreslås jämväl ofta motiverade dagordningar; mången gång påyrkas dock endast enkelt dagordningsbeslut. I det hela har dagordningsinstitutet spelat en jämförelsevis undanskjuten roll i den belgiska parlamentarismen. Detta sammanhänger därmed, att partisplitt- ringen varit ringa, att partierna varit fast organiserade och att nästan undan- tagslöst klara majoritetsregeringar kunnat bildas utan större svårigheter. Un- der tiden 1847—1914 ägde antingen det liberala eller det katolska partiet städse majoritet. Efter världskriget har intet parti haft majoritet i represen- tantkammaren men endast tre större partier — katoliker, liberaler och socia- lister — ha funnits, och koalitioner ha kunnat bildas av två av dessa partier (i regel katoliker och liberaler), stundom till och med av alla huvudpartierna. Regeringarnas stabilitet har varit betydande. 1921—1935 ha följande koali- tioner stått bakom regeringen: 1921—1925 katoliker och liberaler, 1925—1926 katoliker och socialister, 1926—1927 alla huvudpartierna, 1927—1935 katoli- ker och liberaler.

Det är under dessa förhållanden naturligt, att förtroendevota i regel inne- bära uttryckliga deklarationer om allmänt förtroende för regeringen. I regel äro de dagordningsbeslut, varmed en tillträdande regering mottages, av unge- fär följande lydelse: »Kammaren, som uttrycker sitt förtroende för regerin— gen och gillar dess förklaring, övergår till dagordningen» (2 juli 1925).

• Sida 59
•  Original

Endast vid ett fåtal tillfällen ha regeringar störtats genom misstroendevota. Efter världskriget har kammaren två gånger beslutat kritiska dagordningar. Nyvalen 1925 föranledde den sittande koalitionsregeringens avgång; efter långa förhandlingar bildades en ministär, som stödde sig blott på det katol- ska minoritetspartiet. Regeringsdeklarationen följdes omedelbart av miss- troendevotum: »Kammaren anser, att den nya regeringen på grund av sin sammansättning icke är skickad att övervinna den parlamentariska situatio- nens svårigheter, och förklarar sig ur stånd att betyga regeringen sitt förtro— ende» (22 juni). Ministären avgick genast; detta är det enda tillfälle under senare tid, då försök gjorts med en minoritetsregering. — Den 15 februari 1933 beslöts efter interpellation en dagordning, vari kammaren förklarade sig be- klaga ministärens beslut i avseende å giltigheten av ett kommunalt val. Ehuru regeringen i det hela hade en stark ställning, inlämnade den sin avskeds— ansökan; ministerpresident de Broqueville förklarade detta nödvändigt, trots att den fråga, dagordningen gällde, var av ringa betydelse. Efter uppmaning av monarken beslöt dock regeringen att stanna; den framträdde inför parla— mentet med en ny programförklaring och mottog generellt förtroendevotum.

Bulgarien. 1879 års författning (med senare vidtagna ändringar) förkla- rar i art. 153, att ministrarna äro ansvariga gentemot konungen och represen- tationen. Någon bestämmelse om den parlamentariska ansvarighetens utkrä— vande gives likväl icke annat än så till vida som representationens medlem- mar tillerkännas interpellationsrätt (art. 107 ) I praxis ha misstroendevota kunnat beslutas dels i samband med budgetbehandlingen, dels efter interpella- tioner, och sådana vota ha ansetts tvinga regeringen, respektive vederbörande minister att avgå. Någon ny författning har ej tillkommit efter diktaturens upprättande 1934.

Egypten. Författningen av år 1930 reglerar ingående dagordningsinstitu- tet; försvårande villkor för ett misstroendevotum, som icke funnos i den tidi- gare författningen av år 1923, äro här uppställda.

Enligt art. 61 äro ministrarna solidariskt ansvariga inför deputeradekam- maren —— icke inför senaten — för regeringens allmänna politik och indivi— duellt för de inom varje departement beslutade åtgärderna; i följande artikel stadgas särskilt, att monarken ej kan befria en minister från detta hans an— svar. Art. 65 och 66 behandla dagordningsinstitutet. Ett förslag, som direkt eller indirekt uttrycker misstroende mot regeringen eller en minister, kan upp— tagas till behandling endast om trettio deputerade, d. v. s. en femtedel av hela antalet, undertecknat detsamma; förslaget skall klart angiva de frågor, man önskar upptaga i diskussionen. Förslaget kan ej bliva föremål för debatt förrän tidigast åtta dagar efter framställandet och det kan ej ställas under omröstning förrän tidigast två dagar efter debattens slut; dock bör beslut i ärendet fattas inom fjorton dagar efter förslagets framläggande. De stad- gade fristerna kunna förkortas på begäran av den eller de ministrar, frågan

• Sida 60
•  Original

gäller, eller med deras samtycke. Omröstning rörande förslag om misstro- endevotum sker alltid genom namnupprop. Skyldighet för regeringen eller ve- derbörande minister att avgå inträder blott då kammaren med absolut majo- ritet av samtliga ledamöter uttalat sitt misstroende.

Tydligt är att dagordningsförslag kunna framställas när som helst; någon anknytning till en interpellation fordras ej. Enligt art. 97 ha båda kamrar- nas ledamöter rätt att ställa interpellationer till regeringen.

Estland. Enligt 1920 års författning var konseljpresidenten tillika repu— blikens president (statsäldste) ; regeringen insattes i sin funktion genom be- slut av riksdagen. 1933 skapades ett särskilt presidentämbete. I samband härmed ändrades de redan förut i författning och arbetsordning givna bestäm- melser om dagordningsinstitut på vissa punkter.

Dagordningsinstitutet regleras enligt 1933 års författningstext i % 63 (förut % 64). Dess första moment lyder: »Regeringen måste åtnjuta riksdagens och statsäldstens förtroende.» Före 1933 talades här endast om riksdagen. Stad- gandets andra moment står (jfr tyska författningen art. 54) icke i god överens— stämmelse med det första; i andra momentet bestämmes, att regeringen eller dess enskilda medlemmar skola avgå, då riksdagen beslutar ett uttryckligt misstroendevotum, såvida statsäldsten icke i sådant fall upplöser riksdagen och förordnar om nya val. Före 1933 var skyldigheten att avgå efter miss- troendevotum ovillkorlig; rätt för statsäldsten att upplösa riksdagen fanns icke.

Bestämmelsen om interpellationsrätt förblev oförändrad vid 1933 års revi- 'sion (art. 56). Det skiljes mellan »frågor» (Anfragen) och »interpellationer» i egentlig mening. Frågor kunna framställas av varje deputerad. För en interpellation kräves anslutning av minst en fjärdedel av alla deputerade; re- geringen är härvid skyldig att svara.

Kompletterande bestämmelser givas i riksdagens arbetsordning. I samband med författningsrevisionen 1933 omarbetades denna och försvårande villkor för förslag om misstroendevotum infördes. Enligt % 172 skall ett sådant för- slag avlämnas till talmannen i skriftlig form och vara undertecknat av minst en fjärdedel av riksdagens medlemmar; talmannen meddelar förslaget, som kan gälla hela regeringen eller enskilda ministrar, till regeringen. Förslaget upp- tages på dagordningen för riksdagens nästa sammanträde, dock att det ej får behandlas tidigare än efter 48 timmar, såvida icke regeringen begär sakens upptagande dessförinnan. Omröstning kan ske omedelbart efter överläggnin- gens avslutande. Förslaget är antaget, om majoriteten av riksdagens med- lemmar rösta för detsamma. Förtroendevotum kan enligt % 173 när som helst begäras av regeringen eller dess enskilda medlemmar. Någon särskild bestäm- melse om villkoren för dess antagande finnes ej; däremot anses avslag å begäran om förtroendevotum innebära ett misstroendevotum endast om majoriteten av riksdagens närvarande medlemmar röstat nej.

Utom nu berörda misstroendevotum, som i arbetsordningen kallas direkt misstroendevotum, finnes en annan form för negativt omdöme gentemot rege-

• Sida 61
•  Original

ringen från riksdagens sida. Efter en interpellation eller en regeringsförkla- ring samt i vissa andra fall kan riksdagen i beslutet om övergång till dag- ordningen inlägga uttryck av gillande eller ogillande av regeringen. Ett ut- tryck av ogillande är i sådant fall icke utan vidare ett misstroendevotum i för- fattningens mening. Men regeringen kan i dylikt sammanhang ställa förtro— endefrågan antingen genom en förklaring, att den anser en föreslagen övergångs- formel innebära ett misstroendevotum eller genom att efter en övergångsformels antagande begära förtroendevotum.

Vid flera tillfällen —— men icke alltid — ha tillträdande regeringar begärt förtroendevotum. Misstroendevotum har aldrig förekommit. Att bestämt an- giva ministärernas parlamentariska position är på grund av partiförhållan- dena icke alltid möjligt, men ostridigt är att flertalet regeringar varit stödda av en koalition med majoritet i riksdagen; ingen regering har haft utpräglad mi— noritetskaraktär. Regeringarnas avgång har sammanhängt med regerings- koalitionens upplösning eller sprängning.

Grekland. Författningen av år 1927 innehåller synnerligen ingående be- stämmelser om förhållandet mellan regeringen och deputeradekammaren ; par— lamentarisk ansvarighet inför senaten finnes ej.

Enligt art. 88 skall en regering omedelbart efter det den trätt i funktion begära ett förtroendevotum av kammaren; är kammaren icke i session vid den nya regeringens tillträde, skall den sammankallas inom fjorton dagar för att taga ställning till regeringen. Regeringen kan sedermera när som helst begära nytt förtroendevotum. För misstroendevota finnas försvårande villkor. För- slag härom skall noga angiva de frågor, som skola upptagas vid överlägg- ningen, och vara stött av minst tjugo deputerade. Har ett misstroendeförslag avslagits, kan ett nytt sådant förslag icke framställas förrän tidigast efter två månader; undantag medgives endast för det fall, att förslaget understödjes av hälften av alla deputerade. Förslaget skall upptagas till behandling tidi- gast två och senast fem dagar efter dess inlämnande.

Omröstningen rörande ett debatterat dagordningsförslag avseende vare sig misstroende eller förtroende kan på begäran av tjugo deputerade uppskjutas 48 timmar. Förslaget anses ej vara antaget, om icke minst två femtedelar av alla deputerade röstat för detsamma; enligt denna bestämmelse, jämförd med prin- cipregeln om regeringens ställning till kammaren, torde en regering, som vid om- röstning om förtroendevotum visserligen erhållit majoritet, men icke en av det angivna antalet röster bestående majoritet, vara skyldig att träda tillbaka. En- ligt sista momentet av art. 88 ha ministrar, som äro deputerade, rätt att deltaga i omröstningar om dagordningsförslag. -

Bestämmelserna om dagordningsinstitut ha tillämpats i jämförelsevis få fall; under en stor del av tiden efter författningens antagande (1928—1932) har Venizelos regerat stödd på en stor majoritet i kammaren. Under de sena- ste åren har emellertid den partipolitiska situationen varit mindre klar och dag- ordningsinstitutet har spelat en viss roll i de parlamentariska striderna. Trots författningens uttryckliga bestämmelse ha vid ett par tillfällen minoritetsre-

• Sida 62
•  Original

geringar utan parlamentets förtroende bildats. Sålunda begärde ministären Tsaldaris i december 1932 förtroendevotum, men stannade kvar, trots att kam- maren beslöt att icke taga ställning till förtroendefrågan och ehuru dess majo- ritet bestod av representanter för oppositionspartierna; först några veckor se- nare, då en begäran om förtroendevotum utan vidare avslogs, avgick regeringen.

Irland. Art. 53 i 1922 års författning stadgar, att exekutivrådets (rege- ringens) ordförande skall utnämnas enligt av underhuset uppgjort förslag. Öv— riga medlemmar av regeringen skola utnämnas på förslag av konseljpresiden- ten med samtycke av underhuset. Samtliga medlemmar av exekutivrådet skola träda tillbaka, om de »icke längre äga stöd av en majoritet i underhuset». Sär- skilt bestämmes, att underhuset icke kan upplösas på förslag av en regering, som saknar stöd av underhusets majoritet. Saknad av sådant stöd kan tydligen konstateras genom misstroendevotum eller avslag å förslag om förtroendevotum, liksom också genom avslag från underhusets sida å regeringsförslag.

Någon bestämmelse finnes icke för det fall, att majoritet om förslag till konseljpresident eller för ett Visst exekutivråd icke skulle kunna uppnås i underhuset. Faktiskt har hittills en sådan majoritet kunnat bildas, ehuru exekutivrådet icke alltid varit sammansatt av partier med majoritet i under- huset.

Italien. Enligt det parlamentariska system, som tillämpades i Italien före den fascistiska diktaturens upprättande, var regeringen ansvarig inför depu— teradekammaren ; senaten, som ägde utpräglad överhuskaraktär, hade däremot normalt intet inflytande på regeringsbildningen. Detta system infördes genom praxis; någon bestämmelse härom fanns icke i den sardiniska grundlagen av 1848, som 1861 blev det nybildade konungariket Italiens författning.

|Om interpellationer och dagordningar finnas bestämmelser i kamrarnas ar- betsordningar; dessa ha i huvudsak bevarats oförändrade under fascismen—. Enligt deputeradekammarens arbetsordning (art. 113—117) har varje ledamot rätt att framställa interpellationsbegäran. Detta skall ske i form av skri- velse till kammarens president; någon motivering får ej givas. Interpella- tionen skall gälla >>motiven för eller syftena med regeringens handlingar». Om regeringen samtycker härtill, kan interpellationen omedelbart framställas. Det vanliga har varit, att med regeringens goda minne uppskov beslutats till ett senare sammanträde; i regel har en dag i veckan anslagits till interpellationer. Regeringen kan också vägra att svara, vilket icke hindrar interpellationens framförande. Efter interpellationssvaret kan interpellanten yttra sig men all- män debatt är i princip icke tillåten. En sådan allmän debatt i anslutning till interpellation kan dock framkallas genom särskild motion (art. 118—124) som kan ha karaktären av förslag till uttalande om regeringens politik; dylik motion kan jämväl framläggas utan samband med interpellation. Särskilda garantier mot förkastade dagordningsbeslut finnas icke.

Interpellationen är uppenbarligen avsedd som ett medel till parlamentarisk

• Sida 63
•  Original

kontroll. Faktiska upplysningar kunna begäras på annat sätt, genom »frågor», varom särskilda bestämmelser äro givna (art. 104—111).

Under den förfascistiska tiden spelade dagordningsinstitutet en betydande roll i italiensk politik; dess användning —— och den italienska parlamentarismen överhuvud — erbjuder stora likheter med franska förhållanden.

Jugoslavien. Enligt art. 91 i 1921 års författning (likalydande med art. 135 i 1903 års grundlag) voro ministrarna ansvariga inför konungen och den av en kammare bestående representationen. Denna bestämmelse ansågs inne- fatta icke blott juridisk utan även parlamentarisk ansvarighet, vadan ministrar- na voro skyldiga att avgå vid misstorendevotum från representationen. Art. 82 reglerade interpellationsrätten: »Varje ledamot av representationen har rätt att ställa frågor och interpellationer till ministrarna. Ministrarna äro skyldiga att besvara dem under loppet av samma session inom den i arbets- ordningen bestämda tidsfristen.» Enligt arbetsordningen skulle »frågor» i allmänhet besvaras senast inom åtta dagar; i dessa fall förekommo icke de- batter eller dagordningsbeslut. Interpellationer i egentlig mening skulle be- svaras inom två månader; i regel reserverades en dag i veckan för interpel- lationsdebatter. En interpellationsdebatt fick icke pågå mer än ett enda sam- manträde; synnerligen restriktiva bestämmelser rörande yttranderätten före- lågo. Debatten kunde avslutas genom enkelt eller motiverat dagordningsbe- slut. I praxis utbildades en fast regel rörande omröstningsföljden, då flera dagordningsförslag förelågo: först omröstades rörande förslag uttryckande förtroende till regeringen, sedan om enkelt dagordningsförslag samt slutligen om mot regeringen kritiska dagordningsförslag. Endast om ett förslag av sist- nämnda art antogs, ansågs regeringen eller vederbörande minister vara skyl- dig att demissionera.

1931 års diktaturförfattning bevarar interpellationsrätten oförändrad (art. 68). Något generellt stadgande om ministrarnas ansvarighet inför representa- tionen finnes däremot ej. Tvärtom angives klart, att ministrarna äro monar- kens förtroendemän (art. 77): »Konungen utnämner och avskedar konseljpre- sidenten och ministrarna. Konseljpresidenten och ministrarna bilda minister- konseljen, som står under konungens omedelbara ledning.»

Lettland. Om regeringens förhållande till representationen stadgar art. 59 i '1922 års författning: »Ministerpresidenten och ministrarna behöva för sin ämbetsutövning med nödvändighet representationens förtroende och äro inför representationen ansvariga för sin ämbetsutövning. Uttrycker representatio- nen misstroende gentemot ministerpresidenten, skall hela kabinettet träda till- baka. Uttryckes misstroende mot en viss minister, skall denne träda tillba- ka . . .» Enligt art. 27 kunna frågor och interpellationer ställas till ministrar- na av parlamentet. Arbetsordningen av 1929 — som i huvudsak anknyter till äldre praxis —— bestämmer, att en interpellation skall vara undertecknad av minst tio ledamöter, d. v. s. en tiondel av hela antalet. Om representationen i enlighet med yrkande av interpellanterna anser en interpellation brådskande,

• Sida 64
•  Original

kan beslut, varigenom dess framställande beviljas, fattas omedelbart. Eljest skall interpellationen hänvisas till ett utskott, som inom fjorton dagar skall avgiva utlåtande i frågan om interpellationens beviljande. Svar på interpella- tioner, vilkas framställande representationen beviljat, skola avgivas senast inom sju dagar. Vid behandlingen av interpellationssvaret kan yttrande inhämtas av interpellationsutskottet.

Närmare regler om regeringens ställning till representationen och framför allt om dagordningsbeslut givas dels i 1925 års lag om ministerrådets organisa- tion, dels i arbetsordningen». Enligt förstnämnda lag (%% 4—7) skall den, som på statschefens uppdrag bild-at regering, underrätta statschefen och represen— tationens talman om den nya regeringens sammansättning. Regeringen inträ- der icke i sina funktioner förrän representationen fått meddelande om det nya kabinettets sammansättning och uttryckt sitt förtroende för detsamma. Ett följande stadgande begränsar betydelsen av denna från författningens grund- satser utgående regel. Det säges nämligen att representationen kan uttrycka sitt förtroende till ministären eller en minister dels genom att göra ett särskilt uttalande härom, dels genom att, då förtroendefrågan är före, utan särskilt beslut övergå till dagordningen. Stadgandet torde icke kunna fattas annat än som en modifikation av bestämmelsen i författningens art. 59; övergång till dagordningen utan uttalande likställes i själva verket med ett förtroende- votum. Misstroende kan uttryckas genom motiverad övergång till dagordning, avslag å budgetförslaget eller andra särskilda beslut.

Arbetsordningen giver synnerligen utförliga bestämmelser om dagordnings- beslut (åå 130 ff.). Förslag till sådana beslut kunna framställas vid slutet av behandlingen av ett lagförslag eller ett interpellationssvar. Då minst tjugo deputerade så fordra, skall beslutet uppskjutas till ett följande sammanträde. Om flera dagordningsförslag föreligga, skola de bli föremål för omröstning i den ordning de framställts; dock hava de enkla dagordningsförslagen prioritet framför de motiverade, såvida icke representationen på förslag av minst fem deputerade beslutar att först upptaga visst motiverat dagordningsförslag. Om ett av flera varandra uteslutande förslag antages, ställas de övriga icke under omröstning. Om intet förslag vinner majoritet, övergår representationen utan vidare till dagordningen; det är på detta fall, som den berörda bestämmelsen i lagen om ministerrådets organisation syftar. Omröstningar angående miss- troende- eller förtroendeuttalanden gentemot regeringen eller viss minister skola alltid ske öppet och genom namnupprop.

Uttryckligt förtroendeuttalande har, såsom 1925 års lag ger vid handen, icke ansetts vara nödvändigt för en regering; flera — men ej alla —— tillträ— dande regeringar ha dock fått uttryckligt förtroendevotum. Misstroendevota, med vilka enkla dagordningsbeslut likställts, ha vid några tillfällen beslutats och haft de av författningen förutsatta följderna. I regel ha majoritetsrege- ringar kunnat bildas, ehuru under stora svårigheter och först efter långvariga kriser, men även kabinett utan stöd av en majoritetskoalition ha fungerat.

De berörda bestämmelserna ha ej formellt upphävts i samband med dikta- turens upprättande 1934.

• Sida 65
•  Original

Lithauen. I % 59 av 1922 års författning stadgades: >>Ministerrådet är soli- dariskt ansvarig inför representationen för regeringens allmänna politik; varje minister bär gentemot representationen ansvaret för verksamheten inom de honom underställda förvaltningsområdena, Ministrarna måste äga represen— tationens förtroende. Ministerrådet, liksom varje enskild minister, skall träda tillbaka, om representationen uttryckligen undandrager sitt förtroende.» De sist citerade bestämmelserna, som tydligen voro kalkerade på den tyska för— fattningen, tillämpades i praktiken på så sätt, att ministrarna ansågos skyl- diga att avgå endast vid uttryckligt misstroendevotum; förtroendevotum vid en regerings tillträde krävdes ej. Enligt % 28 hade representationen rätt att övervaka ministrarnas ämbetsutövning genom frågor och interpellationer; i samband med de senare kunde dagordningsbeslut fattas.

Författningen förblev i kraft endast till 1926, då efter ett statsstreck dikta- tur upprättades. År 1928 utfärdade regeringen en ny författning, som fram— för allt stärkte exekutivmakten ; i realiteten har representationen ej fungerat. I den nya författningen har (% 60) upptagits bestämmelsen i första stycket av % 59 i 1922 års författning. I stället för de två sista meningarna i den citerade paragrafen giva däremot 1928 års författning följande egenartade bestämmelse: »Ministerrådet och varje enskild minister träder tillbaka, om re- presentationen med minst tre femtedels majoritet av alla deputerade uttrycker sitt misstroende.» Ingen annan författning har stipulerat så stränga villkor för ett regeringen förpliktande misstroendevotum. !

Nederländerna. I de skilda författningarna — av vilka den nu gällande är av 1922 —— ha inga bestämmelser givits om parlamentarisk ansvarighet. Par- lamentarisk praxis har i huvudsak tillämpats sedan mitten av 1800-talet ; andra kammarens ställningstagande till regeringarna har varit avgörande.

Om interpellationsrätten stadgas vad andra kammaren beträffar i dess ar- betsordning art. 111. »Önskar ledamot av kammaren att i visst av honom an- givet ärende, som icke äger samband med den föreliggande dagordningen, er- ' hålla förklaring av en eller flera ministrar, begär han kammarens samtycke att få dylikt spörsmål framställt. Lämnar kammaren därtill sitt samtycke ut- sätter den viss dag, då spörsmålet må framställas. Hos vederbörande minister göres därefter genom presidentens förmedling hemställan, att han måtte vid sammanträdet närvara. Skulle ärendet vara av brådskande natur, och är mi- nistern i fråga närVarande, må spörsmålet, därest kammaren så finner lämp- ligt, jämväl kunna omedelbart framställas. Ministern må därefter, om han så finner för gott, omedelbart avgiva den begärda förklaringen.» Det är att märka, att kammarens samtycke fordras för en interpellation. Någon skyl- dighet att svara har ministern ej. Debatt efter interpellationssvaret är möjlig, * ehuru härom intet stadgas. _ »Spörsmål» kunna enligt art. 112 framställas

utan kammarens hörande; skriftligt eller muntligt svar kan härå givas. Nå- gon allmän debatt får ej uppstå i samband med besvarandet av spörsmål. Om dagordningar finnes intet stadgande. Dagordningsförslag kunna emel- lertid framställas vare sig i samband med interpellation eller eljest i form av

• Sida 66
•  Original

motioner om uttalanden rörande regeringens ställning och politik. Kamrar- nas rättighet att var för sig besluta adresser till kronan kan ock utnyttjas till opinionsyttringar i regeringsfrågan.

I praxis ha såväl vanliga dagordningsbeslut som adresser i regeringsfrågan förekommit men endast vid några få tillfällen; även förslag härom äro myc— ket sällsynta. Förtroendevota ha överhuvud ej beslutats. På uttryckliga misstroendevota gentemot regeringen i dess helhet finnas endast två exempel. I september 1849 uttalade andra kammaren i sin adress med svar å trontalet misstroende mot den sittande regeringen, varefter denna avgick. I juni 1866 antog kammaren ett dagordningsförslag, vari den förklarade sig ogilla rege- ringens uppträdande i viss fråga (en ministers demission och utnämning till generalguvernör i Nederländska Indien). Först efter kammarupplösning och nya konflikter avgick regeringen; kammarens seger brukar anses beteckna parlamentarismens definitiva genombrott. — Ett slags indirekta misstroende- vota ha stundom beslutats i form av nedskärning av visst departements bud- get. Det stora flertalet regeringsskiften ha emellertid berott på nederlag i sakfrågor, oenighet inom regeringen eller genom val inträdda förändringar i den politiska situationen.

Regeringsstabiliteten har varit betydande; antalet regeringar 1848—1935 har varit endast 31. Under senare tid ha under långa tider expeditionsmini- sfärer eller parlamentariska regeringar utan fast majoritet fungerat.

Persien. Bestämmelserna om regeringens parlamentariska ansvarighet i 1907 års författning torde så till vida vara enastående, som de uttryckligen giva representationens båda avdelningar, senaten och deputeradekammaren, rätt att fälla ministären. I art. 60 stadgas, att ministrarna äro ansvariga inför båda kamrarna och art. 67 klargör innebörden härav: »Då deputeradekammaren eller senaten med absolut majoritet av de avgivna rösterna uttrycker sin brist på förtroende gentemot ministerrådet eller en minister skall ministerrådet el— ler vederbörande minister träda tillbaka.»

Polen. Enligt 1921 års författning (art. 56; jfr art. 57 och 58) är mini— sterkonseljen »solidariskt ansvarig, såväl juridiskt som parlamentariskt, för regeringens allmänna politik». Vidare äro ministrarna individuellt ansvariga för skötseln av sina departement och för-sina underordnades ämbetsåtgärder. Den parlamentariska ansvarigheten kan utkrävas endast av deputeradekam- maren; då denna med enkel majoritet så fordrar skall regeringen, respektive vederbörande minister, avgå (art. 58). Särskilda bestämmelser rörande for- merna för ansvarsutkrävandet finnas icke vare sig i författningen eller i kam— marens arbetsordning. I praxis har ett förslag om förtroende- respektive misstroendevotum kunnat väckas på samma sätt som andra förslag, d. v. 5. genom en motion undertecknad av minst femton deputerade; om en motion icke samlat erforderligt antal namnunderskrifter, kan presidenten uppläsa den- samma i kammaren för att giva tillfälle åt deputerade, som så önska, att an- sluta sig till motionen. Ett dylikt förslag kan väckas såväl i samband med en interpellationsdebatt som vid andra tillfällen.

• Sida 67
•  Original

Den författningsändrande lag, som genomfördes efter Pilsudskis statskupp 1926, berör endast i en punkt dagordningsinstitutet. Enligt ett tillägg till art. 58 kan ett förslag till misstroendevotum icke bliva föremål för beslut vid det sammanträde, då det framlagts. Syftet med denna ändring var att före— bygga, att misstroendevota beslötes utan närmare prövning och utan att alla kammarledamöter underrättats om frågans upptagande. Emellertid kan nytt sammanträde för frågans avgörande hållas redan samma dag som förslaget om misstroendevotum väckts.

Det förslag till ny författning, som antogs i mars 1935, innefattar en ge— nomgripande revision av bestämmelserna om parlamentarisk ansvarighet (art. 24). Deputeradekammaren kan visserligen på samma sätt som tidigare — dock endast vid ordinarie session —— begära att regeringen eller viss minister skall avgå. Någon skyldighet för ministrarna att i sådana fall begära av— sked finnes dock ej. Avgörandet tillkommer enligt författningen i princip republikens president. Om presidenten icke inom tre dagar avskedat rege- ringen eller vederbörande minster eller upplöst deputeradekammaren skall kammarens begäran prövas av senaten. Endast om senaten ställer sig solida- risk med deputeradekammaren är presidenten skyldig att handla. Han kan då antingen besluta i enlighet med kamrarnas önskan eller också upplösa depute- radekammaren och förordna om "fullständig förnyelse av senaten. — Depute— radekammarens politiska kontroll av regeringen inskränkes alltså i två hänse- enden, dels genom att senatens medverkan erfordras för att ett misstroende- votum skall få konsekvenser, dels genom presidentens upplösningsrätt.

Bestämmelserna om parlamentarisk ansvarighet voro av betydelse huvudsak- ligen före 1926 års regimskifte, ehuruväl även under senare år förtroendevo— tum stundom beslutats och misstroendevotum någon gång föreslagits., Innan Pilsudski övertog makten förekommo talrika regeringsskiften. I några fall var den omedelbara anledningen till en regerings avgång ett misstroendevotum från deputeradekammarens sida; påtagliga fall av överraskande och av den tillfälliga situationen betingade misstroendevota äro ej att anteckna. Nytill— trädande regeringar begärde i regel, men icke alltid, förtroendevotum av kam- maren. Dagordningsinstitutets betydelse för den parlamentariska utvecklin- gen är, på grund av bristen på mera detaljerade uppgifter om läget vid skilda ministerkriser, svår att bestämma.

Rumänien. Författningen av år 1923 innehåller ingen bestämmelse om par- lamentarisk ansvarighet ; någon sådan fanns ej heller i den förut gällande för— fattningen, som i här intressanta punkter nära anknöt till den nu gällande. Ett slags andrakammarparlamentarism utbildades emellertid redan under 1800-talet, ehuruväl monarkens möjlighet att öva inflytande på regeringsbild- ningen liksom på valen städse varit betydande.

Interpellationsrätt finnes enligt författningens art. 52 för varje medlem av senaten och deputeradekammaren. Enligt deputeradekammarens arbetsord- ning (art. 125—133) skola interpellationerna avlämnas i skriftlig form och få icke innehålla något mer än begäran om upplysning i en viss sakfråga; de

• Sida 68
•  Original

uppläsas först i kammaren och överlämnas därefter till dess talman. En dag i veckan under sessionen reserveras för interpellationsdebatter och dessa dagar upptagas interpellationerna i tur och ordning alltefter tiden för deras väc- kande; i undantagsfall kan, på begäran av interpellanten eller regeringen, ome- delbar behandling av interpellation beslutats. På debattdagen får interpellanten först ordet; därefter har ministern rätt att svara, men han kan ock kräva ett uppskov på tre dagar för avgivande av svar. Efter debatten kan förslag om kritik av ministerns svar eller om misstroendevotum framställas av minst fem- ton ledamöter; dylikt förslag skall före kammarbehandlingen beredas i utskott, därest icke regeringen fordrar eller kammaren eljest beslutar omedelbar be- handling.

Förslag om misstroendevota liksom om förtroendevota kunna vidare när som helst framföras i form av motion från en medlems sida (deputeradekamma- rens arbetsordning art. 96). Förslag om misstroendevotum skola före kam- marbehandlingen ovillkorligen beredas i utskott. '

Man torde allmänt gå ut från att ett misstroendevotum måste följas av ministärens avgång eller deputeradekammarens upplösning. I praktiken ha regeringsskiftena nästan undantagslöst berott på andra orsaker än beslut av deputeradekammaren. Endast vid ett enda tillfälle har direkt misstroende- votum beslutats (17 januari 1922); den sittande regeringen Ionescu begärde då avsked.

Spanien. I art. 91 av 1931 års författning stadgas: »medlemmarna av mi— nisterrådet äro ansvariga inför parlamentet: solidariskt för regeringens poli- tik och individuellt för sin ämbetsutövning». Det är ej stadgat, att ministä- ren måste åtnjuta kammarens förtroende. Däremot finnas utförliga bestäm- melser om formerna för ett misstroendevotum.

Republikens president »utnämner och avskedar fritt konseljpresidenten och på dennes förslag ministrarna» (art. 75). Enligt samma artikel är presiden- ten skyldig att avskeda ministrarna »då kammaren uttryckligen undandra- git dem sitt förtroende». I art. 64 givas de närmare bestämmelserna om miss- troendevotum. Ett sådant misstroendevotum kan kammaren avgiva antingen mot regeringen i dess helhet eller mot viss minister. Förslag härom kan fram- ställas endast i motiverad skrivelse, undertecknad av minst femtio deputerade, d. v. s. omkring en tiondel av kammarens medlemmar. Förslaget delgives alla deputerade; det kan icke upptagas till behandling av kammaren förrän tidi- gast fem dagar efter framläggandet. Regeringen eller vederbörande minister är skyldig att avgå endast i det fall, att förslag till misstroendevotum antagits med absolut majoritet av alla kammarens medlemmar. Kammarens reglemente av den 20 november 1934 (art. 119) stadgar, att vid behandlingen av motion om misstroendevotum endast tre talare få yttra sig för och tre mot motionen, vardera under högst en timmes tid. Därjämte kan var och en av dessa talare under högst femton minuters tid lämna en komplettering till sitt anförande. Vidare få representanter för partierna i kammaren motivera partiernas veta i anföranden, som icke få räcka längre tid än tjugo minuter.

• Sida 69
•  Original

Kammarens arbetsordning förutsätter emellertid, att uttalanden om regerin— gens politik kunna beslutas även i andra fall än det nu berörda. Detta kan ske då regeringen för första gången möter parlamentet och avger programför— klaring, då regeringen avlåter meddelanden till parlamentet »för att under— ställa dess prövning det bruk, regeringen gjort av givna bemyndiganden eller av lagen tilldelade rättigheter» och i samband med interpellationer (jfr arbets- ordningen art. 117 och 118). För dylika uttalanden finnas inga speciella vill- kor angivna. Att kammaren i denna ordning kan uttala sitt förtroende för regeringen är obestridligt och så har vid ett par tillfällen skett. Om på samma sätt ett misstroendevotum i legal mening kan beslutas, synes däremot oklart. Frågan har vid ett tillfälle aktualiserats, i februari 1933, då i en interpella- tionsdebatt om undertryckandet av oroligheterna i Casas Viejas femtio depu- terade föreslogo ett uttalande, i vilket regeringen förklarades hia handlat orätt och uppmanades att ändra sin politik i angivet hänseende. Talmannen gjorde gällande, att här förelåge ett förslag till misstroendevotum enligt art. 64 och debatten uppsköts på fem dagar. Regeringschefen ansåg detta uppskov far- ligt för regeringens prestige och lät omedelbart en närstående deputerad före- slå ett förtroendeuttalande. Detta förslag antogs. Sedan den bestämda tids— fristen gått till ända upptogs förslaget om misstroendevotum till behandling och avslogs. Vid intet annat tillfälle har ett förslag om misstroendevotum framförts eller regeringens åtgärder kritiserats i ett av kammaren beslutat uttalande. — Det berörda fallet visar det spanska systemets egendomliga ka- raktär. Förtroendevotum kan utan särskilda villkor beslutas, men för ett för- fattningsenligt misstroendevotum finnas försvårande bestämmelser. Med all sannolikhet skulle väl även avslag å förslag om förtroendevotum framkalla en regerings tillbakaträdande, ehuru författningen ej fordrar detta; frågan har ej aktualiserats.

Det framgår av det sagda, att regeringsskiftena i Spanien icke förorsakats av dagordningsbeslut; i regel har splittring inom regeringen varit anledning till tillbakaträdandet. Tilläggas bör att flera av de spanska regeringarna haft fast stöd endast hos en minoritet av kammaren; under lång tid ha rege- ringar suttit, i vilka endast partier, omfattande omkring en fjärdedel av kam- marens medlemmar, varit representerade.

Tjeckoslovakien. Enligt författningen av 1920 "(% 75 jfr %% 76—78) är regeringen ansvarig inför deputeradekammaren och denna kan genom särskilt beslut framtvinga regeringens avgång. Om någon ansvarighet inför senaten eller om möjlighet för denna att taga ställning till regeringsfrågan är icke stadgat. _

Förslag om misstroendevotum kan väckas i deputeradekammaren utan sam- band med interpellation. Ett dylikt förslag skall vara skriftligt avfattat och undertecknat av minst hundra deputerade, d. v. s. en tredjedel av kammarens ledamöter. Förslaget måste översändas till ett utskott; enligt kammarens ar— betsordning (% 66) är ett ständigt utskott, det s. k. initiativutskottet, behörigt i dessa fall. Betänkande rörande förslaget skall av utskottet avgivas senast

• Sida 70
•  Original

inom åtta dagar; behandling av betänkandet i kammaren kan i detta, liksom i andra fall, icke äga rum förrän 24 timmar efter det betänkandet utdelats. För beslut om misstroendevotum fordras, att mer än hälften av alla deputerade — eljest en tredjedel _ äro närvarande och att mer än hälften av de närva- rande rösta för förslaget; omröstning genom namnupprop är obligatorisk. Efter ett misstroendevotum skall regeringen inlämna sin avskedsansökan. Ut— tryck av misstroende gentemot enskilda ministrar förutses icke av grundlagen.

En tillträdande regering behöver icke för sin ämbetsutövning ett förtroende- votum av kammaren. Emellertid kan en regering genom särskilt förslag be- gära förtroendevotum. Ett .sådant förslag behandlas utan beredning av ut— skott och för beslut rörande detsamma gäller den ordinära kvorumbestämmel- sen (d. v. s. minst en tredjedel av kammarens ledamöter skola vara närvaran- de); omröstning genom namnupprop fordras ej. En regering, vars begäran om förtroendevotum avvisats, måste träda tillbaka.

Dagordningsinstitutet har icke haft någon påtaglig betydelse i Tjeckoslova— kiens parlamentariska liv. Regeringen, som i regel stött sig på en koalition av flera partier med majoritet i kammaren (endast ett par minoritetsministä— rer ha funnits) har aldrig begärt förtroendevotum och aldrig utsatts för miss— troendevotum. Endast vid två tillfällen ha förslag om misstroendevotum fram- ställts och dessa förslag ha förkastats. Då en regering på grund av kamma- rens förändrade sammansättning, oenighet inom regeringsblocket eller andra skäl ansett ett regeringsskifte påkallat har den frivilligt avgått. I det hela har det varit möjligt att bilda jämförelsevis stabila koalitioner, och det parla— mentariska systemet har fungerat utan svårare rubbningar.

Österrike. Enligt 1920 års författning valdes regeringen av nationalrådet; rådets huvudutskott hade att framlägga ett förslag till ministärlista och denna gjordes i sin helhet till föremål för omröstning (art. 70). Författningen gav ingen bestämmelse för det fall, att någon majoritet icke skulle uppstå och hu- vudutskottet alltså icke vara i stånd att framlägga ett regeringsförslag. I praktiken lyckades man alltid på det av författningen angivna sättet lösa re- geringsfrågan. Ständerrådet saknade rätt att påverka regeringsbildningen.

Art. 74 föreskrev, att regeringen, respektive vederbörande minister, skulle avskedas av presidenten, därest nationalrådet genom uttryckligt beslut väg- rade uttala sitt förtroendef För förslag om sådant beslut fordrades, liksom för andra förslag, anslutning av minst tio medlemmar. Själva beslutet kunde fattas blott om, minst halva antalet medlemmar av nationalrådet voro närva— rande ;;kvorung var eljest en tredjedel. Om efter överläggning i frågan minst en femtedel av nationalrådets närvarande medlemmarbegärde uppskov med beslutet, måste omröstningen uppskjutas till andra vardagen efter det sam- manträde, då ärendet upptagits. Ett'nytt uppskov med omröstningen kunde ej ske utan beslut av nationalrådet.

Enligt art. 52 hade såväl nationalrådet som förbundsrådet befogenhet att rikta interpellationer till regeringen och att tillkännagiva sina önskningar rörande exekutivmaktens utövning. Nationalrådets arbetsordning bestämde

• Sida 71
•  Original

(% 28) att en interpellation skulle vara undertecknad av minst fem medlem— mar av rådet. Någon skyldighet. för regeringen att besvara interpellationer fanns icke. -

Så länge de refererade bestämmelserna om regeringsbildningen voro i kraft, valdes ständigt majoritetsregeringar, som i det väsentliga kunde påräkna na- tionalrådets stöd. Ingen regering störtades genom misstroendevotum och dag- ordningsinstitutet blev överhuvud knappast begagnat. Regeringsskiftena be— rodde i regel på konflikter mellan regeringspartierna, och regeringarna begär- de avsked innan dessa konflikter tagit sig uttryck i beslut eller uttalanden från nationalrådets sida.

Genom 1929 års författningsrevision ändrades sättet för regeringsbildning ; regeringen skulle enligt de nya bestämmelserna utnämnas av förbundspresi— denten, icke tillsättas genom val. Reglerna om regeringens skyldighet att avgå vid misstroendevotum, om dagordningsinstitut och parlamentarism för- blevo orubbade. Icke heller under den följande tiden fick dagordningsinsti- tutet någon påtaglig betydelse. De många regeringsskiftena berodde ej på misstroendevota, knappast på den parlamentariska situationen överhuvud. Det förtjänar antecknas att även före diktaturens upprättande minoritetsregerin- gar fungerade under korta tider (Vaugoin 1930, Buresch 1932).

Författningen av år 1934 innehåller i överensstämmelse med sina antiparla- mcntariska principer inga bestämmelser om dagordningsinstitut.

Sammanfattande anmärkningar.

Av den givna redogörelsen framgår, att dagordningsinstitutet, såsom det här definieras, inrymmer en mängd skilda former för beslut av representatio- nen eller en av dess avdelningar. Av särskilt intresse äro de speciella villkor och garantier, som på. olika håll knutits vid institutet. Vi skola här erinra om de viktigaste momenten i regleringen av dagordningsinstitutet.

Endast i undantagsfall föreligger ett samband mellan interpellation och dagordning på så sätt, att dagordningsbeslut i regel kan fattas blott efter inter- pellationsdebatt. Så är fallet t. ex. i Frankrike, där dagordningsbeslut utan samband med interpellation icke förutses i meddelade föreskrifter och i praxis endast i enstaka fall förekommit; i Finland kunna dagordningar antas blott efter interpellationer och särskilda meddelanden från regeringens sida. I det , stora flertalet stater kunna dagordningsförslag framställas under vilken de-

batt som helst eller i form av särskilda motioner framföras när som helst. Dan- mark erbjuder exempel på det förra, England på det senare tillvägagångssät— tet; i Tyskland ha båda systemen kombinerats. Nära nog överallt kunna dock dagordningar antagas efter interpellationsdebatter.

I allmänhet kan en enda ledamot framlägga dagordningsförslag, men i åt- skilliga länder ha försvårande villkor stadgats. I England har i praxis endast oppositionens ledare rätt att påyrka generellt misstroendevotum. I Tyskland fordrades enligt de under Weimarförfattningens tid gällande bestämmelserna anslutning av minst femton ledamöter och i flera av de tyska delstaterna före-

• Sida 72
•  Original

lågo än strängare villkor. Enligt den spanska författningen måste minst fem- tio deputerade stå bakom ett förslag till misstroendevotum och i Tjeckoslova- kien kräves i motsvarande. fall anslutning av icke mindre än en tredjedel av kammarens ledamöter. Liknande restriktiva bestämmelser gälla även i Egyp- ten, Grekland, Polen, Rumänien och Österrike. Det bör erinras, att speciella villkor stundom äro stadgade även för väckande av interpellationer.

Utskottsbehandling av ett dagordningsförslag kan på flera håll enligt sär- skilda bestämmelser åvägabringas (Finland, Norge, Frankrike, Tyskland); denna möjlighet har dock i praktiken icke alls eller endast i rena undantagsfall utnyttjats. Obligatorisk är beredning i utskott blott enligt de tjeckoslovakiska och rumänska föreskrifterna beträffande förslag till misstroendevotum.

Bestämmelser om uppskov mellan dagordningsförslagets framläggande och behandling samt mellan dagordningsdebatten och voteringen ha under senare tid införts på flera hålLi avsikt att förekomma av övergående stämningar be- tingade dagordningsbeslut. Omröstning rörande ett misstroendeförslag kunde i Preussen enligt den demokratiska författningen icke äga rum förrän tidigast två dagar efter debatten om förslaget, i Bremen och Hamburg var motsvarande frist en vecka; i Thiiringen, Mecklenburg och Oldenburg stadgades frister mellan förslagets framläggande och debatten rörande detsamma på sex, respek- tive tre dagar. I Belgien äro uppskov på någon dag mellan debatten och beslutet vanliga, om också ej obligatoriska. Den egytiska författningen be- stämmer om dubbla frister: minst åtta dagar mellan förslagets väckande och debatten samt minst två dagar mellan debatten och voteringen. Enligt Grek- lands författning kan ett förslag upptagas till behandling först två dagar efter dess väckande, och tjugo deputerade kunna kräva, att omröstningen upp- skjutes till fyrtioåtta timmar efter debattens slut; en liknande bestämmelse finnes i Lettland. Österrikes författning av år 1920 föreskrev, att en femte- del av nationalrådets medlemmar kunde begära uppskov med voteringen till andra dagen efter debatten om ett dagordningsförslag. Stadganden om obli- gatoriska frister ha även givits i Polen och Spanien.

I åtskilliga av de stater, som berörts i vår redogörelse, har parlamentarismen blivit rådande endast genom praxis, och inga som helst bestämmelser finnas rörande legala verkningar av dagordningsbeslut. I andra stater kan ur för- fattningens principbestämmelse om parlamentarism utläsas principiell skyl- dighet för regeringen (respektive viss minister) att träda tillbaka, då en ogil- lande dagordning antages — eventuellt också då ett förslag till förtroende- votum förkastas — eller ock äro uttryckliga bestämmelser givna på denna punkt. Där representationen är uppdelad på två kamrar är regeringen i all- mänhet parlamentariskt ansvarig blott inför den enda kammaren; ansvarighet inför båda kamrarna kan möjligen numera i praxis sägas föreligga i Frank- rike och är uttryckligen stadgad i Persien. I Polen fordras för att ett miss- troendevotum skall få legala konsekvenser samverkan av båda kamrarna.

Stundom föreskrives, att misstroendevotum kan beslutas endast med kvali- ficerad majoritet eller att regeringen är skyldig att avgå blott då sådan ma- joritet är för handen vid beslut om misstroendevotum. Vanlig är fordran att

• Sida 73
•  Original

minst hälften av alla representationens (respektive kammarens) ledamöter skall ha röstat för förslaget (Preussen, Bayern, Sachsen, Egypten, Estland 1933, Spanien, Tjeckoslovakien). I vissa av dessa stater (Estland, Spanien) framgår klart av vederbörande föreskrifter att uttalanden om ogillande av regeringens politik kunna beslutas även i annan ordning, men i så fall icke få karaktären av misstroendevotum i legal mening, d. v. s. icke tvinga regeringen att demissionera. Enligt Lithauens författning av år 1928 är regeringen skyl- dig att avgå blott då representationen med minst tre femtedels majoritet ut- trycker sitt misstroende; bestämmelsen innebär tydligen i realiteten en nege- ring av det parlamentariska systemet. I Albanien inträder skyldighet för regeringen att avgå först då misstroendevotum två gånger beslutats. Egen- artad är också den grekiska bestämmelse, enligt vilken i regel, då ett miss- troendeförslag avslagits, nytt sådant förslag får framställas tidigast efter två månader. I allmänhet kan, där upplösningsrätt överhuvud finnes, en re- gering, som utsatts för misstroendevotum enligt praxis eller särskild bestäm- melse (Estland 1933, Polen) upplösa representationen eller vederbörande kam- mare men i flera stater är skyldigheten att avgå efter misstroendevotum ovill- korlig (Irland, Spanien, Tjeckoslovakien).

På någon närmare analys av dagordningsinstitutets verkningssätt skola vi i detta sammanhang icke ingå; hithörande frågor skola behandlas i princip- diskussionen om institutets införande i vårt land. Här skall endast betonas, att någon korrelation mellan dagordningsinstitutet eller viss form av detsamma och det parlamentariska systemets utveckling i viss riktning tydligen icke kan fastställas. Institutet förekommer i praktiskt taget samma form i en rad sta- ter, vilkas parlamentariska förhållanden och utvecklingslinjer i övrigt förete de mest bestämda olikheter. System med tyngdpunkten hos regeringen, re- spektive hos representationen, majoritets- och minoritetsparlamentarism, sta- bila regeringar och stor frekvens av regeringskriser: dessa och andra skilj- aktigheter mellan de parlamentariska staterna kunna ej sättas i samband med dagordningsinstitutet eller viss form av detsamma. Andra förhållanden, främst de partipolitiska, framstå som bestämmande för den inriktning parlamenta- rismen erhåller i ett visst land; dagordningsinstitutet är en faktor av synner- ligen begränsad betydelse.

• Sida 74
•  Original

III. Dagordningsinstitutet: principiella synpunkter angå- ende dess införande i Sverige.

Den svenska parlamentarismen.

Svaret på frågan, om ett dagordningsinstitut av samma typ som i främ- mande länder bör införas i vårt land, blir åtminstone i viss mån beroende av den uppfattning man hyser om det nu rådande parlamentariska systemets sätt att funktionera. Ställer man sig starkt kritisk till detta system, blir en po- sitiv inställning till varje reformförslag av denna art naturlig; hur svårbe- räkneliga verkningarna av ett nytt institut än äro, framstår dess införande som en möjlighet att åstadkomma en ändring till det bättre. Det kan natur— ligtvis ej bli fråga om att här utforma en allmän värdering av det svenska systemet, så mycket mindre som en sådan värdering alltid blir i hög grad personligt färgad. Det synes emellertid nödvändigt att på några punkter karakterisera detta system och att i samband härmed bedöma dess verknings- sätt utifrån vissa begränsade synpunkter.

Den svenska parlamentarismen är en utpräglad minoritetsparlamentarism. Av de nio regeringar, som bildats efter den parlamentariska demokratiens fullständiga genomförande (1920) ha åtta varit parlamentariska minoritets- regeringar; härtill kommer en expeditionsministär. De större partierna ha växlat vid makten; fyra ministärer ha bildats av socialdemokraterna, två av högern, två av de frisinnade (varav ena gången i samverkan med det liberala partiet). På denna punkt intar den svenska parlamentarismen icke någon sär- ställning; i ett stort antal stater äro minoritetsregeringar vanliga. Däremot kan det påstås, att det svenska systemet fungerat med ovanligt liten friktion. Av regeringskriserna ha fem inträtt i samband med val till andra kammaren (varje sådant val har följts av den sittande regeringens demission), endast tre ha berott på konflikt mellan regeringen och någon av representationens kamrar (1923, 1926 och 1930). Vid varje kris har ny regering kunnat bildas inom loppet av några få dagar; de långa regeringskriser, de misslyckade för- sök att bilda ministär. som i ett flertal främmande länder äro vanliga, äro hos oss okända. I regel har situationen vid en kris varit sådan, att ledaren av ett visst parti varit självskriven som bildare av den nya regeringen. I varje fall har den lösning, som vunnits av regeringsfrågan, allmänt betrak- tats som naturlig; den nya regeringen har av praktiskt taget alla partier godtagits såsom den av det parlamentariska läget betingade. Skarpa och långvariga konflikter mellan partierna i samband med en regeringskris ha icke uppstått. Konkurrensen om regeringsmakten partierna emellan har va— rit påfallande svag.

• Sida 75
•  Original

Härmed sammanhänger att samarbetet mellan regeringen och riksdagen, trots regeringens minoritetskaraktär, i regel kunnat försiggå utan svårare slitningar. Den dominerande inställningen har varit vilja till saklig pröv- ning av regeringens förslag. Intet större parti har drivit systematisk opposi- tionspolitik; obstruktion eller organiserade aktioner för att bringa regeringen på fall ha överhuvud icke förekommit. ' I de få fall, då regeringar avgått på grund av konflikt med representationen, torde denna konflikt åtminstone övervägande berott påatt divergenserna mellan olika partiers sakliga stånd- punkter icke kunnat överbyggas. Regeringen har icke i ordets egentliga me- ning varit uppburen av representationens förtroende, men än mindre har den varit föremål för dess misstroende; det tongivande draget i riksdagens håll- ning till regeringen kan sägas ha varit valv1lligftgle1_a_nfs

Det skulle föra för långt att på dessaw punkter jämföra Sveriges parlamen- tariska utveckling med främmande länders. Säkert är att endast mycket få stater uppvisa samma mildhet i partistriderna, samma frihet från friktion i den parlamentariska mekanismens funktionering, en så tydlig strävan från partiernas sida till saklig prövning av regeringsförslagen. Åtminstone i någon mån torde dessa förhållanden kunna tänkas vara betingade av vissa stabila och stabiliserande moment i svenskt författningsliv, såsom av administrationens självständiga ställning och av de fasta, om. ämbetsverk erinrande utskotten, till vilka det parlamentariska arbetet koncentreras. Dessa institutioner torde ha bidragit att ge systemet dess karaktär av vad man skulle kunna kalla byråkratisk parlamentarism.

översikten 1 De nordiska ländernas statsråd, Studier utarbetade inom semina- ri'et för statskunskap i Uppsala). De parlamentariska ministärernas genom- snittliga livslängd har varit bortåt två år, d. v. s. ungefär densamma som i Norge, Belgien och Tjeckoslovakien. Avsevärt större regeringsstabilitet ha under senare tid endast ett fåtal stater uppvisat: England, Danmark och Ne- - derländerna. Betydligt mera kortvariga ha regeringarna genomsnittligt varit

i Frankrike, Finland och de baltiska staterna samt i Tyskland och Österrike under dessa staters parlamentariska period.

Den kritik, som riktats mot den svenska parlamentarismen, gäller framför allt vad man brukar kalla regeringens svaghet; de förslag till reformer i olika hänseenden, som under senare år framkommit, motiveras såsom ägnade att bidraga till regeringsmaktens stärkande. Vad som. åsyftas med dessa uttryck är icke alltid fullt klart; stundom synes man närmast avse regeringens _ el- ler riktigare monarkens —— rättsliga befogenheter, i andra fall regeringens ef- fektivitet ur förvaltningssynpunkt, i åter andra fall dess prestige inför den allmänna opinionen och dess ställning i förhållande till riksdagen. I regel torde likväl kritiken bottna i uppfattningen, att regeringen icke äger tillräck- lig auktoritet gentemot riksdagen; särskilt utgår man från förhållandet, att regeringsförslagen ofta undergå genomgripande ändringar under riksdags- behandlingen. Då det icke rimligen kan väntas, att en minoritetsregering — såvida den icke på förhand böjer sig för den uppfattning, som den antar vara

• Sida 76
•  Original

riksdagsmajoritetens och utformar sina förslag med tanke härpå — skall kunna genomdriva sina propositioner oförändrade, torde i själva verket kra- vet på en stark regering i grunden innebära ett krav på bildande av majori- tetsregeringar ; talet om. regeringsmaktens svaghet riktar sig väsentligen mot minoritetsparlamentarismen såsom sådan. Det skall icke förnekas att ur flera synpunkter majoritetsparlamentarismen, där de grundläggande kompromis- serna komma till stånd inom. regeringen eller under förhandlingar mellan re- geringspartierna, kan anses erbjuda fördelar framför minoritetsparlamenta— rismen, där lösningen av politiskt omstridda frågor måste vinnas inom riks- dagen. Å andra sidan kan emellertid en homogen minoritetsregering, som icke mötes av systematisk opposition i riksdagen och vars förslag upptagas till saklig prövning, vara mera effektiv än en majoritetsregering, som inne- sluter företrädare för starkt divergerande riktningar och häftigt bekämpas av de utanför regeringen stående partierna. Något generellt omdöme kan icke gärna fällas på denna punkt. Jämför man det svenska minoritetssystemet med det i en rad främmande länder vanligen eller regelmässigt tillämpade, lär i varje fall icke med fog kunna påstås, att de svenska regeringarna skulle intaga en speciellt svag position.

Kritik av argumentationen för dagordningsinstitutets införande.

För den följande undersökningen av frågan om dagordningsinstitutets in- förande äro två förutsättningar bestämmande. Å ena sidan utgå vi från de åsikter om det parlamentariska systemets värde och om värdet av dess ut- veckling i viss riktning, som äro grundläggande för förslagen om dagordnings- institutet och allmänt framhävts under debatterna i frågan. Å andra sidan förutsättes, att institutets införande tänkes såsom en jämförelsevis isolerad reform. Det kan alltså icke här bli fråga om att diskutera mera generella författningsproblem —— exempelvis förhållandet mellan monark och regering, tvåkammarsystemet — även om dessa kunna anses stå i visst samband med den undersökta frågan.

Två stundom anförda skäl för dagordningsinstitutets införande torde ome- delbart kunna avföras ur diskussionen. Dagordningsinstitutet innebär, har det sagts, ett principiellt nödvändigt komplement till parlamentarismen. Skall i ett sådant påstående inläggas någon mening, kan det icke gärna vara annat än den, att ett statsskick, som saknar dagordningsinstitutet, ej skulle kunna betecknas som parlamentariskt. Frågan har ringa intresse; emellertid kan det icke bestridas, att det svenska systemet, trots saknaden av ett dagord- ningsinstituti mera egentlig mening, enligt allmänt språkbruk är ett parla- mentariskt system. Ungefär samma innebörd har erinringen, att dagordi ningsinstitutet finnes i alla andra parlamentariska stater. Detta förhållande utgör ett skäl att pröva frågan om institutets införande i vårt land, men det kan icke rimligen anföras som i och för sig bestämmande; institutets verknin-

• Sida 77
•  Original

gar i utlandet, icke dess blotta förefintlighet, äro ägnade att påverka ställ- ningstagandet.

Som ett ledmotiv genom argumentationen för dagordningsinstitutets infö- rande går påståendet, att klarhet i förhållandet mellan regering och represen- tation skulle vinnas genom institutet. Om förslag till förtroende- och miss- troendevotum och till uttalanden i övrigt rörande regeringens politik kunde framställas bleve det möjligt att fastställa vilka partier och reprensentant- grupper, som önskade regeringens kvarstannande, respektive dess avgång. Med röstning för regeringen skulle följa ansvar inför väljarna och den all- männa opinonen för regeringspolitiken ; det skulle icke längre vara möjligt att i realiteten stödja en regering utan att klart och öppet träda inför densamma. Härigenom skulle partierna överhuvud tvingas till en mera bestämd och mera ansvarsfylld politik.

Ofta synes man vid framförandet av denna uppfattning utgå från, att par- tierna i själva verket intoge bestämda attityder till en sittande regering, d. v. s. antingen önskade dess kvarstannande eller dess avgång. Enligt nu— varande system bliva, anser man, dessa attityder icke klarlagda. Genom dag— ordningsinstitutet skulle läget förändras. Institutet skulle tjäna till att de— maskera partierna, genom dagordningen skulle partiernas verkliga attityder, som nu äro beslöjade, tvingas fram i ljuset.

Den föreställning om bestämdhet och fasthet i partiernas ståndpunkt till en viss regering, varpå detta betraktelsesätt bygger, är med all säkerhet fel- aktig. Visserligen kunna något eller några partier vara mera benägna än andra att generellt stödja en regering; i regel kan man urskilja en rad nyanser mellan välvillig tolerans och öppen opposition. Men i huvudsak torde par— tierna —— frånsett själva regeringspartiet —— kunna sägas intaga en obestämd, avvaktande hållning till regeringen. Denna hållning innebär i grunden, att man känner sig obunden och tar ståndpunkt till regeringsförslagen ur före- trädesvis andra synpunkter än sympati för, respektive antipati mot regerin- gen. Denna oklarhet eller obestämdhet i partiernas attityd hör oskiljaktigt samman med minoritetsparlamentarismen. Den berörda linjen i motiveringen för dagordningsinstitutet förutsätter en dold klarhet, som i realiteten icke är för handen.

Det finnes emellertid också en annan variant av »klarhetssynpunkten» i dag- ordningsdiskussionen. Dagordningen skall skapa — icke blott giva _ klar- het; partierna skola tvingas att fatta ståndpunkt till regeringsfrågan, icke blott att öppet erkänna en redan förefintlig ståndpunkt. Enligt denna uppfattning skulle dagordningsinstitutet tydligen vara av större betydelse än enligt den nyss berörda; det skulle bli ett medel till framkallande av klara parlamen- tariska linjer, icke blott en metod att undersöka opinionerna inom representa- tionen. Då ett förslag till förtroende- eller misstroendevotum framkom, skulle partierna känna sig nödsakade att ingående pröva sin ställning och att där- efter öppet gå antingen för eller mot regeringen. Parentetiskt må anmärkas, att talet om att nå »klarhet» i detta sammanhang är något missvisande. Syf- tet med dagordningsinstitutet vore ju att förmå de partier, som helst ville för-

• Sida 78
•  Original

hålla sig neutrala i regeringsfrågan, till bestämt ställningstagande, d. v. 5. att framkalla manifestationer, som icke motsvarade de verkliga åsikterna.

Den uppfattning om dagordningsinstitutets förmåga att framkalla bestäm- da uttryck för representationens ställning till regeringen, som sålunda fram- ställts av institutets anhängare, bekräftas icke av erfarenheterna i främman- de länder. Dessa visa tvärtom att, trots att ett dagordningsinstitut finnes och ofta användes, förhållandet mellan regeringen och representationen kan vara ytterligt oklart, en rad möjligheter finnas för partierna att vid dagordnings— beslut undvika bestämt ställningstagande. Dagordningsinstitutets historia i skilda länder erbjuder icke bilden av en rad öppna och klara konflikter mellan regeringspartier och opposition utan utgör snarare en lektion 1 ;evasiv parla- mentarisk taktik. Utpräglade förtroendevota ha 1 många länder icke alls eller endast 1 undantagsfall beslutats; de ha ersatts av enkla dagordningar, avslag å misstroendevota eller uttalanden som inneburit godkännande av regeringens program eller visst moment i detta utan att generellt precisera representatio- nens uppfattning om regeringen. Vissa partier ha ställt sig utanför avgö- randet genom att nedlägga sina röster; härigenom ha förtroendevota kunnat beslutas av en jämförelsevis svag minoritet inom representationen. Stundom ha de i regeringen icke engagerade partierna gått fram med skilda misstro- endeförslag, som var för sig avslagits av en regeringsvänlig minoritet; de till oppositionen hörande partierna kunna i dylika fall förete ett slags bevis på att de velat komma regeringen till livs, ehuru de kanske handlat i förvissning om det verkningslösa i sina aktioner. Tillvägagångssätt av angiven art ut- göra, väl att märka, icke undantagsföreteelser, utan kunna tvärtom sägas vara regelmässigt praktiserade i en rad parlamentariska stater. Dagordningen lämnar då ingen klarhet i den mening, institutets anhängare åsyfta; den en- dast belyser den parlamentariska situationens oklarhet.

Tendenser, som erinra om de nu berörda, ha för övrigt redan framträtt i svensk parlamentarism. Den i andra kammaren förefintliga möjligheten att lägga konstitutionsutskottets anmärkningar med gillande till handlingarna och att därmed besluta ett slags misstroendevotum har icke alltid utnyttjats, även då en majoritet inom kammaren uppenbarligen ogillat den åtgärd eller det rådslag, mot vilken anmärkningen riktats. Stundom har i dylika samman- hang anförts, att klarare uttalanden säkerligen skulle beslutas, därest ett dag- ordningsinstitut funnes. Bristen på dagordningsinstitut i'mera egentlig me- ning har sålunda tjänat som ursäkt för underlåtenheten att använda ett re- dan befintligt medel till kritik av regeringen. Någon sannolikhet för att be- teckningen dagordning på ett uttalande om regeringspolitiken skulle föran- leda partier och representanter att bestämdare fatta position torde icke finnas.

Då dagordningsinstitutet icke tvingar partierna till bestämda ställningsta- ganden innebär det givetvis icke något hinder för bildandet av minoritets- regeringar. Såsom av redogörelsen för förhållandena 1 utlandet framgår, äro minoritetsregeringar 1 de flesta parlamentariska länder vanliga. I Norge har sedan 1920 ingen majoritetsregering kunnat bildas, uttryckligt misstroende-

• Sida 79
•  Original

votum har beslutats endast i ett mycket speciellt fall (ministären Hornsrud 1928). I regel ha förslag till misstroendevotum avslagits under medverkan av partier, som icke velat inträda i regeringen och förklarat sig icke känna ansvar för dess politik. I Danmark och Finland har flertalet parlamentariska ministärer haft. minoritetskaraktär. Dagordningsinstitutet har spelat en se— kundär roll i de politiska striderna och endast i ett par fall ha motiverade dag- ordningar antagits; regeringen har låtit sig nöja med enkla dagordningar, till vilka även utanför regeringen stående partier kunnat ansluta sig. Den tyska parlamentarismen företedde i huvudsak samma bild. Det förtroende, varom författningen stadgade, kom endast i undantagsfall regeringen till del; mino— ritetsregeringarna nöjde sig med »Billigungserklärungen» eller avslag å för— slag till misstroendevotum. Det vanliga förhållandet, att partier, som icke vilja ta ansvar för regeringen, dock faktiskt möjliggöra dess kvarstannande genom att rösta mot misstroendevotum, ledde här på grund av särskilda om— ständigheter till en paradoxal konsekvens; genom en ändring i riksdagens ar- betsordning år 1931 förbjödos förslag till förtroendevotum. Även i Frankrike, där dagordningsinstitutet kommit till långt vidsträcktare användning än i nå— got annat land, ha minoritetsregeringar varit vanliga, ett förhållande, som i viss mån bortskymmes genom att även partier utanför regeringskoalitionen ofta medverkat till beslut om förtroendevotum. Den engelska parlamentaris- men uppvisar visserligen ett stort antal stabila majoritetsregeringar och tor— de vara den huvudsakliga grunden till föreställningen om majoritetsparlamen- tarismen såsom det »normala» parlamentariska systemet, men det stora fler- talet av de regeringar, som icke stött sig på ett enhetligt majoritetsparti, ha i själva verket även här haft minoritetskaraktär.

I nära sammanhang med uppfattningen, att dagordningsinstitutet tvingar partierna till klart ställningstagande och leder till bildande av majoritetsrege- ringar, står föreställningen, att ett beslutat misstroendevotum skulle följas av en regeringsbildning under samverkan mellan de partier, som störtat regerin- gen. Något skäl för detta antagande finnes icke; varför skulle ett misstroen— devotum förmå oppositionspartierna till samarbete i regeringsställning i högre— grad än till exempel ett avslag å regeringsproposition som föranleder minister- kris? I utlandet har det varit ytterst vanligt, att en genom misstroendevotum störtad regering efterträtts av en annan minoritetsregering utan starkare parla- mentariskt underlag än den avgångna. Ofta _ha bakom beslutet om misstroen— devotum stått partier både till höger och till vänster om regeringen och i så- dana fall har varje tanke på varaktigt samarbete mellan de vid en tillfällig oppositionell aktion samverkande partierna varit utesluten. Det resultat av ett misstroendevotum, som dagordningsinstitutets anhängare tänkt sig som det normala, har i själva verket varit en ren undantagsföreteelse; endast ett eller annat exempel på en regeringsväxling i överensstämmelse med den anförda teorien skulle kunna framdragas från de länder, beträffande vilka redogörelse i det föregående lämnats. På vissa håll såsom i Frankrike och Tyskland —— har på grund av de partipolitiska förhållandena följden av ett misstroende— votum i regel icke kunnat bliva annan än den, att den avgående regeringen

• Sida 80
•  Original

återkommit med i viss mån ändrad sammansättning. Dagordningsbesluten framstå under sådana förhållanden som meningslösa-. Som exempel på de kri- tiska reflexioner, som sådana företeelser föranlett, kan citeras ett uttalande av en tysk författare (Herrfahrdt, Die Kabinettsbildung nach der Weimarer Ver- fassung): >>0m kabinettet från början saknar fast majoritet, kunna obetyd— liga anledningar leda till majoritet för ett misstroendevotum. Det kan till och med vara tillräckligt att vederbörande partiei vilja visa sina väljare, att de icke känna sig ansvariga för en viss regeringsåtgärd, ehuru de själva icke på allvar tro på bättre utsikter för en ny regering. Detta framträder sär- skilt krasst, då ett misstroendevotum beslutas av skilda partier från rakt mot- satta utgångspunkter. Ett sådant misstroendevotum måste med avseende på den statsrättsliga betydelsen värderas på ett helt annat sätt än de i parlamen— tarismens teori uppställda normalfallet, att inom den majoritet, som beslutat misstroendevotum, ett nytt kabinett redan står redo att tillträda minister- posterna. Blott i detta senare fall har den konstitutionella plikten för den i minoritet försatta regeringen att omedelbart träda tillbaka någon mening. Hos oss har tillbakaträdandet av en regering, som riksdagsmajoriteten i mer eller mindre uttrycklig form undandragit förtroendet, hittills alltid haft till följd, att den gamla regeringen, i allmänhet efter långvariga resultatlösa koalitions- förhandlingar, återkommit med obetydligt ändrad sammansättning; i varje fall har ingen ändring i regeringskursen inträtt, som på något sätt betingats av den vid beslutet om misstroendevotum bildade majoriteten.»

Av det sagda framgår att även vissa andra argument för dagordningsinsti- tutets införande, som framförts i den offentliga diskussionen, vid en närmare granskning framstå som ohållbara. Någon anledning att antaga, att institu- tet skulle leda till ökad regeringsstabilitet finnes icke; föreställningen härom grundas tydligen på uppfattningen, att möjligheten att besluta dagordning skulle ha till följd bildandet av majoritetsregeringar. Det stundom gjorda på- ståendet, att dagordningsinstitutet skulle stärka regeringens ställning gent- emot representationen synes — i den mån det icke sammanhänger med tron på institutets förmåga att framkalla majoritetsregeringar —— grundat på ett rent missförstånd. Dagordningsinstitutet skulle, har det sagts, göra det möjligt för regeringen att vid behandlingen av skilda frågor ställa förtroendefrågan och därigenom öva tryck på riksdagen. Uppenbart är likväl, att regeringen i sådana fall kan ställa kabinettsfrågan alldeles oberoende av om ett dagord- ningsinstitut finnes eller ej; demissionshot vid framläggande av ett regerings- förslag har intet att göra med dagordning. Det har också gjorts gällande, att om möjlighet att störta en regering genom dagordningsbeslut förelåge, riks- dagen skulle kunna behandla regeringsförslagen mera sakligt, utan tanke på att genom ändring av eller avslag å förslagen störta regeringen eller försvaga dess ställning. Även denna uppfattning torde bottna i föreställningen om dag- ordningsinstitutet såsom medel att skapa majoritetsregeringar, vilka skulle tvingas att avgå endast då en ny majoritet med gemensamt arbetsprogram bil— dats i representationen. I sjäIVa verket utmärkes den svenska riksdagen av att regeringsförslagen behandlas med stor saklighet; avslag å regeringspropo—

• Sida 81
•  Original

sitiOner på grund av önskan att försvaga eller fälla regeringen lära vara ytterst sällsynta. I varje fall kan det icke antagas, att dagordningsinstitutets infö- rande skulle öka sakligheten vid ärendenas behandling; det bör erinras om att i flertalet av de länder, där institutet finnes, regeringarna oftare störtats genom att deras förslag förkastats än genom direkta misstroendevota.

I det hela ger en undersökning av den allmänna motiveringen för dagord— ningsinstitutet intrycket, att institutets betydelse i utomordentlig grad över- skattats. Möjligheten att besluta förtroende- och misstroendevota ingår som en nödvändig beståndsdel i den efter engelskt mönster utbildade parlamenta- riska doktrin, som i en växling av stabila majoritetsregeringar ser det »nor- mala» och »egentliga» parlamentariska systemet. Om förutsättningarna i öv- rigt för en sådan parlamentarism finnas, framstår dagordningsinstitutet utan tvivel som ett naturligt instrument för fastställandet av det generella förhål- landet mellan regering och representation. Men genom att använda detta in- strument, denna metod, skapar man icke det parlamentariska system, som ef- tersträvas; metoden är en konsekvens av systemet, icke tvärtom. Någon my- stisk förmåga att framkalla koalitioner, majoritetsregeringar, stabilitet, stark regeringsledning har dagordningsinstitutet icke. Det måste, vad beträffar det stora flertalet parlamentariska länder, betraktas på samma sätt som andra kon- stitutionella former, under vilka representationens ställning till regeringspoli- tiken i en viss fråga eller i en bestämd situation kan komma till uttryck. Ge- nom dagordningar kan representationen taga avstånd från en företagen eller tilltänkt regeringsåtgärd på samma sätt som den genom avslag å en propo— sition kan taga avstånd från moment i regeringens lagstiftningsprogram. Det ena beslutet innebär likaväl som det andra i vanliga fall konstaterandet av en saklig divergens mellan riksdag och regering i en Viss preciserad fråga. Då divergensen gäller ett regeringsförslag är regeringens avgång icke ovillkorligen nödvändig. Den med dagordningsinstitutets användning förenade särskilda SVåI'igheaten ligger däri att institutet i överensstämmelse med parlamentarisk doktrin anses som ett medel för ansvarsutkrävande; en kritisk dagordning tvin- gar regeringen att avgå, även om detta ur synpunkten av den allmänna parla- mentariska situationen icke är motiverat.

Även om dagordningsinstitutet sålunda kan anses ha ringa betydelse för det parlamentariska systemets allmänna utveckling, inställer sig frågan, om icke institutet kan vara behövligt för det fall, att en regering bildades eller kvar— stannade i strid med riksdagens önskan och en generell motsättning sålunda in— trädde mellan regeringen och representationens majoritet. Vore det icke i sådant fall av värde, att riksdagen genom ett misstroendevotum kunde kräva regeringens avgång? Först och främst kan häremot invändas, att klart be- sked om majoritetens inställning i en sådan exceptionell situation kan givas utan någon dagordning; på en rad olika sätt kunna de" partier, som önska ett regeringsskifte, göra sin mening gällande. Så länge den svenska parlamen— tarismen i sin nuvarande gestaltning fungerar, torde ingen tvivla på att en regering, vars avgång önskas av majoriteten, icke kommer att stanna en dag i sina ämbeten. Skulle åter en kampregering, som icke vill böja sig för majo-

• Sida 82
•  Original

riteten, under extraordinära förhållanden komma till stånd, vore dagordningen ett klent vapen i striden mot densamma. I en sådan halvt revolutionär situa- tion bleve riksdagen, om den med all makt ville hävda den parlamentariska principen, tvungen att anlita mera effektiva medel.

Dagordningsinstitutet kan slutligen motiveras ur helt andra synpunkter än de hittills berörda, nämligen som ett medel för representationen att påverka icke regeringsbildningen utan regeringens politik. I flertalet länder kunna, såsom framhållits, dagordningarna givas formen av önskemål om eller direk— tiv för regeringens framtida handlande, och på vissa håll har denna variant av dagordningsinstitutet icke sällan kommit till användning. En dagord- ning av denna art behöver icke leda till regeringsskifte, även om direktiven icke stämma helt överens med regeringens intentioner; liksom representationen ändrar regeringsförslag utan att regeringen avgår, kan den i bestämda avse- enden giva direktiv åt en regering, som kvarstannar vid makten. I den sven- ska diskussionen om dagordningsinstitutet har emellertid detta moment icke berörts. I motiveringen för institutets införande har man hävdat dess för— måga att stärka regeringsmakten; dagordningar av direktivkaraktär innebära däremot utvidgningar av representationens makt på exekutivens bekostnad. Från de utgångspunkter, som förelegat för dagordningsinstitutets förespråka— re, torde därför detta moment i institutet snarast utgöra ett skäl mot dess in- förande.

Skäl mot dagordningsinstitutet.

I det föregående har ett försök gjorts att fastställa bärkraften av de motiv, som anförts för dagordningsinstitutets införande. På de positiva skäl mot institutet, som framförts i den offentliga diskussionen eller eljest kunna vara för handen, ha vi icke ingått. I det följande skola dessa synpunkter upptagas.

Den mot dagordningsinstitutet riktade kritiken synes, liksom argumenta- tionen för institutet, innefatta bestämda överdrifter. Särskilt synes man, att döma av erfarenheterna i utlandet, ha överskattat risken för att institutets införande skulle starkt öka antalet regeringskriser. Förhållandena i Frank- rike ha ofta åberopats såsom indicium på denna uppfattnings riktighet. Det har icke alltid tillräckligt beaktats, att de talrika regeringsskiftena i detta land i första rummet bero på den partipolitiska situationen och att dagord— ningsinstitutet icke på denna punkt kan tillerkännas någon större självständig betydelse. Överhuvud är det, såsom redan betonats, lika oriktigt att i insti- tutet se en huvudorsak till ministeriell instabilitet som motsatsen. Icke heller finnes det, som man gjort gällande, anledning antaga, att misstroendevota i nämnvärd utsträckning skulle beslutas genom s. k. överrumplingar eller un- der inflytande av tillfälliga stämningar; i varje fall möta inga svårigheter att utforma institutet på sådant sätt, att garantier på dessa punkter vinnas. Be- träffande vissa andra ohållbara eller till betydelsen starkt överdrivna argu- ment mot institutet kan hänvisas till redogörelsen för förhållandena i främ- mande länder.

• Sida 83
•  Original

Det torde likväl vara obestridligt, att med dagordningsinstitutets infö- rande risk för väsentligt ökad friktion i förhållandet mellan regering och re- presentation inträder. Under nuvarande förhållanden är det huvudsakligen vid behandlingen av regeringens propositioner, som svårare slitningar mellan regeringen och de utanför regeringen stående partierna uppkomma och rege— ringskriser under pågående parlamentssession inträffa. Med dagordningsin— stitutet vidgas i viss mån friktionssfären ; den kommer att omfatta icke blott det område, som tillhör regering och riksdag gemensamt utan även hela det för regeringsmakten reserverade området. För partier, som äro fientliga mot regeringen, erbjuder sig ett nytt angreppsmedel; partier, som utan att vara representerade i regeringen förhålla sig neutrala eller toleranta mot denna, stäl— las i större utsträckning än nu är fallet inför lägen, där rent sakliga och all- mänt partipolitiska intressen kollidera. En viss minskning av regeringens självständighet inom det för exekutivmakten reserverade området kan väntas bliva en följd av möjligheten att ständigt anordna parlamentariska voteringar om lämpligheten av regeringens redan vidtagna eller tilltänkta åtgärder, allra helst om representationens dagordningsbeslut jämväl, såsom i regel är fallet, kunna innefatta direktiv för regeringens verksamhet. I fråga om värderingen av en sådan utveckling kunna åsikterna vara olika; tydligt är att den icke kan förlikas med det krav på regeringsmaktens stärkande, som allmänt omfattas och ständigt framhäves. — På de håll, där man tror på dagordningsinstitutets förmåga att skapa majoritetsregeringar, äro naturligtvis dessa erinringar utan betydelse, ty med majoritetsparlamentarismen bortfaller grunden för desam- ma; vi utgå emellertid här från att i detta hänseende dagordningsinstitutet icke kommer att medföra någon ändring.

Verkligt betydande svårigheter kan dagordningsinstitutet väntas medföra för det fall, att ytterlighetspartier, som bekämpa det parlamentariska syste— met Och till stor del inrikta sin parlamentariska verksamhet på att diskreditera detta system, skulle få större betydelse i representationen. Sådana partier medverka i regel sakligt i lagstiftningsarbetet, där varje folkrepresentant känner ett visst ansvar för att positiva resultat vinnas. När det gäller dag— ordningar, är det däremot ett naturligt led i de antiparlamentariska partier- nas taktik att ständigt samverka med regeringens motståndare och att genom framkallande av regeringskriser bidraga till det parlamentariska systemets försvagande. Frankrikes och Tysklands parlamentariska historia erbjuda talrika exempel på hur dylika partier medverkat till misstroendevota obero- ende av den sittande regeringens politiska färg. Överhuvud utgör dagord- ningsinstitutet _— även då dess användande icke kan väntas resultera i rege- ringsskifte — för dessa partier ett värdefullt obstruktionsmedel, ett av de mest användbara parlamentariska vapnen i striden mot en demokratisk regim.

Dagordningsinstitutet lämnar, såsom dess användning i ett flertal stater visar, utomordentligt stort utrymme för vad man kan kalla ett taktiskt parla— mentariskt spel. Det kan till och med sägas, att då representationen består av flera partier, som icke äro villiga till samverkan sinsemellan i regeringsställ- ning, institutet nödvändiggör anlitandet av vissa taktiska konstgrepp för att

• Sida 84
•  Original

det icke skall leda till absurda resultat. Särskilt framträda svårigheter, då, med en minoritetsregering vid styret, visst eller vissa partier arbeta på att störta regeringen, under det att andra partier önska dess kvarstannande utan att vilja identifiera sig vare sig med dess allmänna politik eller dess uppträ- dande i ett speciellt, genom ett dagordningsförslag av den egentliga oppositio— nen aktualiserat fall. Den enda utvägen för de »nentrala» partierna blir då att genom någon av de förut skildrade metoderna ställa sig utanför konflikten; man rös-tar för enkel dagordning, framlägger medlande dagordningsförslag, som icke ha någon utsikt att antages, beviljar regeringen en toleransförkla— ring men icke ett förtroendevotum, eller underlåter helt enkelt att deltaga i den avgörande voteringen. Ett dylikt handlingssätt är helt naturligt, då det i realiteten närmast motsvarar vederbörandes sakligt eller allmänt politiskt be- tingade intresse i den föreliggande situationen. I detta och andra liknande fall bruka emellertid anklagelserna för ohederlighet, skumraskpolitik, ovilja att taga ansvar överflöda. Överhuvud utgöra dagordningskonflikterna, där de allmänpolitiska, personliga .och sakliga synpunkterna på ett särskilt kompli- cerat sätt sammanblandas, ofta utgångspunkten för en hetsig offentlig polemik, kännetecknad av ogrundade eller överdrivna moraliska beskyllningar. Ett stu— dium av dylika uppgörelser i t. ex. Frankrike, Tyskland och Norge ger in- trycket, att dagordningsinstitutet stundom innebär en verklig fara för den par— lamentariska regimens auktoritet.

Sammanfattning av resonemanget rörande dagordningsinstitutets införande.

Vårt resonemang rörande dagordningsinstitutets införande kan sammanfat— tas i följande punkter:

1. Grundmotivet för institutets införande är uppfattningen, att det allmänna förhållandet mellan regering och representation bör kunna klarläggas genom en aktion från representationens sida, som icke är eller åtminstone icke i regel bör vara anknuten till viss sakfråga. Detta motiv är avgörande, därest repre— sentationen, såsom enligt den klassiska parlamentariska teorien, är uppdelad i en majoritet, som äger eller är beredd att överta regeringsmakten, och en oppositionell minoritet. Dagordningen blir då ett medel att fastställa, huru- vida en sittande regering åtnjuter majoritetens förtroende; är så icke fallet, skall den avgå och lämna rum åt en av majoriteten bildad regering.

2. I Sverige liksom i flertalet av samtidens parlamentariska stater före- ligga icke förhållanden, som motsvara den klassiska teorien. Generellt finnas icke majoritet och minoritet i representationen. Denna är uppdelad i en rad partier, som endast i undantagsfall och på kort sikt samverka. Regerings- makten innehas i regel av ett eller flera partier i minoritetsställning. Partier- nas ställning till regeringen företer en rad olika nyanser från förtroende till misstroende; något eller några partier utanför regeringen möjliggöra des-s kvar- stannande genom avvaktande neutralitet, en välvillig men till intet förbindande tolerans. Under dessa förhållanden är det omöjligt att fixera representationens

• Sida 85
•  Original

inställning till regeringen i en formel. Själva talet om en dylik »allmän in— ställning» är oklart och mystiskt. Representationens hållning till regeringen skiftar oavbrutet alltefter dennas åtgärder och förslag. Eller riktigare uttryckt: med förhållandet mellan riksdag och regering måste endast eller hu- vudsakligen avses relationen mellan regeringens och riksdagsmajoritetens upp— fattning i föreliggande sakfrågor. Om vid behandlingen av dessa sakfrågor, främst de viktigaste regeringspropositionerna, relativt samstämmighet uppnås, kan regeringen fungera; om divergenserna nå en viss styrka, avgår regeringen.

3. Man gör gällande, att dagordningsinstitutet skulle åstadkomma en för- ändring av parlamentarismen, att det skulle leda till en utveckling hänemot den klassiska teoriens idealbild. I och för sig synes det vid närmare analys föga san- nolikt, att så skulle bliva förhållandet, att en viss form för viljeyttringar från representationens sida skulle kunna tvinga de politiska partierna till fasta koalitioner och därmed skapa förutsättningar för en omläggning av det parla- mentariska systemet. Enligt utländska erfarenheter har dagordningsinstitutet icke medfört sådana resultat. Tvärtom giva dessa erfarenheter vid handen, att institutet icke spelar någon avsevärd roll för parlamentarismens allmänna inriktning. Institutet har icke framtvungit klara ställningstaganden till re- geringsfrågan ; det har icke påvisbart bidragit till bildandet av majoritetsrege— ringar; vid misstroendevota ha de partier, som stått bakom beslutet, icke sam- verkat för att få ny regering till stånd. Utifrån de synpunkter, som dagord- ningsinstitutets anhängare anlägga, saknar institutets införande sannolikt be- tydelse. &. Det torde därför kunna antaga-s, att den väsentliga följden av dagord- ningsinstitutets införande helt enkelt bleve en ökning av den sakliga friktions- Sfären i förhållandet mellan regering och representation. Regeringens åtgär- der föras inom denna sfär. Under det att riksdagen kan avslå eller ändra ett regeringsförslag utan att regeringen ovillkorligen känner sig skyldig att avgå, torde emellertid varje i en dagordning given kritik framkalla regeringskris, ty dagordningen framstår, även då den är rent sakligt betingad, på grund av sin teoretiska proveniens som en kvalificerad form för utkrävande av parla— mentariskt ansvar. För antiparlamentariska partier blir institutet ett medel att försvåra ett rådande systems funktionering och härigenom minska. dess auktoritet. Den komplicerade parlamentariska taktik, som utvecklas vid in- stitutets användning, är icke ägnad att stärka förtroendet för regimen.

Synpunkter rörande utformningen av ett dagordningsinstitut.

Ehuru den gjorda utredningen lett till ett avstyrkande av dagordningsinsti- tutets införande, skall en översiktlig framställning givas av de problem, som skulle uppstå vid en utformning av institutet. Hithörande frågor ha föga beaktats i den offentliga debatten, där man nästan uteslutande framfört skäl för och emot dagordningsinstitutet överhuvud (jfr dock ett inlägg i AK 13 maj 1931, sid. 82- ff). Såsom av redogörelsen för förhållandena i utlandet fram- går, kan emellertid institutet i skilda hänseenden utformas på olika sätt; här-

• Sida 86
•  Original

till kommer, att vissa speciella spörsmål skulle uppstå vid dess införlivande med svensk rätt.

I utredningens första kapitel har gjorts gällande, att institutet icke kan införas utan grundlagsändring. Då skilda meningar framträtt på denna punkt, bör det betonas att, oberoende av hur man ställer sig till den konstitu- tionella frågan, starka skäl tala för institutets grundlagsfästande. Dels sy- nes det i och för sig naturligt, att ett institut av sådan konstitutionell bety- delse regleras i grundlagen, där så många bestämmelser av mindre väsentlig karaktär funnit plats, dels torde institutet under alla förhållanden böra om- givas med garantier, varom stadganden icke rimligen skulle kunna givas i de reglementariska föreskrifterna eller i kamrarnas ordningsstadgor. Särskilt olämpligt synes det vara att låta kamrarna var för sig fastställa regler för institutet. Att denna tanke framkastats bör ses i belysning av att bestämmel- serna om interpellation finnas i ordningsstadgorna och att man på vissa håll i dagordningsinstitutet sett blott ett slags bihang till interpellationsrätten. Även frågan om interpellationsinstitutets överförande till riksdagsordningen torde böra upptagas till prövning vid utformandet av ett förslag om dagord- ningsinstitut.

Med denna fråga sammanhänger nära en annan. Dagordningsinstitutet kan införas som en form för beslut av riksdagen eller av en kammare; i senare fallet uppstår frågan, om båda kamrarna, eller endast andra kammaren, skola kunna fatta dagordningsbeslut. På den först nämnda möjligheten, enligt vil- ken för ett dagordningsbeslut skulle fordras sammanstämmande beslut av båda kamrarna, lär det ej finnas skäl att närmare ingå; den har, såvitt be— kant, icke ens omnämnts i den offentliga diskussionen. Spörsmålet, huruvida institutet bör komma i fråga för båda kamrarna eller blott för andra kam- maren, har däremot jämförelsevis ingående dryftats. Vi skola icke taga ställ- ning till denna fråga — den är uppenbarligen av rent politisk, icke teknisk natur —— men det bör betonas, att dess lösning erbjuder stora svårigheter. Sve- __rige är, möjligen med undantag för Frankrike, den enda av västerlandets; par- lamentariska stater, där ett effektivt, på kamrarnas reella likställighet byggt tvåkammarsystem bevarats. Införes dagordningsinstitutet i båda kamrarna, kompliceras onekligen det parlamentariska systemet. Antar den ena kamma- ren en mot regeringen kritisk dagordning under det att den andra uttalar sitt gillande av vederbörande regeringsåtgärd eller beslutar en enkel eller eljest neutral dagordning uppstår frågan om regeringen skall anses skyldig att av- gå eller icke. Läget är, väl att märka, härvid ett annat än i sådana fall, då en kammare bifaller och den andra avslår ett viktigt regeringsförslag, ty dag- ordningen framstår som ett medel att utkräva konstitutionellt ansvar och kri- tik i en dagordning torde därför anses drabba regeringen hårdare än avslag å en proposition. En vare sig legal eller eljest erkänd skyldighet för rege- ringen att avgå, så snart någon av kamrarna framför kritik, kan under vissa förhållanden inverka menligt på regeringsstabiliteten, särskilt om skillnaden mellan de båda kamrarnas partipolitiska sammansättning skulle bli större än den för närvarande är. Parlamentarismens funktionering i Frankrike under

• Sida 87
•  Original

senare år har utan tvivel försvårats av att såväl senaten som deputeradekam- maren ansetts ha rätt att genom dagordningar störta regeringar. Även om man generellt utgår från att regeringen fritt skall kunna pröva, om en kritisk dagordning av en kammare bör föranleda demission, uppstå i de enskilda fal- len svårigheter, helst om regeringar ur skilda partier utgå från olika uppfatt— ningar om kamrarnas ställning. Möjligen skulle man kunna tänka sig anord- nanie arv gemensam votering, då kamrarna antoge skilda dagordningsförslag i en viss; fråga; därmed skulle man dock, vilket knappast synes rimligt, för vissa speciella fall göra dagordningsinstitutet till en riksdagens, icke en kam— rarnas angelägenhet.

Om dagordningsinstitutet åter införes blott för andra kammarens del, upp- stå icke komplikationer av nu berörd art. Men det synes knappast kunna för— nekas, attt därmed grundsatsen om kamrarnas likställighet i realiteten är upp— riven. Om dagordningens vapen gives blott åt den ena kammaren, erkännes därmed (denna vara den parlamentariskt utslagsgivande kammaren. Den poli- tiska debatten under senare år ger emellertid vid handen, att en _tårnligep _all- ' män opimion finnes för bevarande av full likställighet mellan kamrarna. *

I det .stora flertalet stater är dagordningsinstitutet icke ovillkorligen sam- mankopplat med interpellationsrätten. I den svenska debatten har man i re— gel förutsatt, att dagordningsförslag blott skulle kunna förekomma i samband med interpellationer. Såsom skäl för en sådan sammankoppling skulle even- tuellt kunna anföras att härigenom — om villkoren för en interpellations framställande bevarades oförändrade — en kammare genom att vägra inter- pellation skulle kunna hindra dagordningsförslag i frågor, som ansåges icke böra bli föremål för ett uttalande. Det synes likväl orimligt att möjlighet att framställa dagordningsförslag skulle göras beroende av kammarmajori- teten. Interpellationer skulle då kunna bli vägrade med tanke på att de kun- de följns: av ovälkomna dagordningsförslag, t. ex. sådana förslag, som skulle försätta vissa partier i en besvärlig taktisk situation. I övrigt lär icke finnas skäl att sammankoppla dagordning och interpellation; dagordningar kunna vara påkallade vid andra debatter än de på interpellationer följande, exempel— vis debatten i utrikesfrågor jämlikt RO % 56. Naturligast synes vara att, så- som i fle ra länder skett, konstruera rätten att föreslå dagordning som ett slags motionsrätt, varvid bestämmelser borde givas om samtidig behandling av sak- ligt sam manhörande dagordningsmotioner och interpellationer. Även med hänsyn till frågan om dagordningsförslagens beredning i utskott — vartill vi återkomma —— synes denna lösning lämplig. Möjligen kunde man också ; såsom i Danmark — medgiva framställande av dagordningsförslag i sam- band med behandlingen av vilket ärende som helst. Skulle man emellertid vilja konstruera dagordningsinstitutet som ett bihang till interpellationsrät— ten, lär det vara nödvändigt att ändra villkoren för dennas utövning, så att icke interpellationer utan vidare kunna hindras av en majoritet.

I utlandet ha i regel inga eller i varje fall endast synnerligen vaga före- skrifter givits om innehållet i ett dagordningsförslag. Skulle dagordningsin- stitutet införas hos oss, borde likväl frågan om införandet av närmare be-

• Sida 88
•  Original

stämmelser på denna punkt tagas under omprövning. I andra stater äga ministrarna vidsträckt självständig beslutanderätt; ofta äro de chefer för en hel förvaltningsgren och kunna därför förklaras ansvariga för alla inom ve- derbörande del av administrationen vidtagna ämbetsåtgärder. I Sverige åter äro statsråden huvudsakligen monarkens rådgivare; deras beslutanderätt är ytterst begränsad. Dagordningsinstitutet såsom form för utkrävande av par— lamentariskt ansvar kan därför icke rimligen användas annat än i fråga om statsrådens rådslag (eller underlåtenhet att råda) och deras politiska upp- trädande i övrigt (t. ex. programförklaringar och offentliga tal). Ostridigt torde vara, att dagordningarna icke böra kunna innefatta kritik av statsrå- den för åtgärder, som vidtagits av gentemot regeringen självständiga myn— digheter, och att de ej heller få gå ut på kritik av myndigheter eller personer utanför regeringen (ehuruväl en sådan kritik naturligtvis kan vara implicerad i ett uttalande rörande ett statsråd). En bestämmelse, som ger klarhet på denna punkt, torde vara så mycket mera påkallad, som någon gränslinje icke uppehållits i fråga om interpellationsrätten; det är uppenbart, att samma be— hov av klara gränser icke finnes vid interpellationer som vid dagordningar. I samband härmed kunde måhända frågan om en modernisering av RF % 90 upp— tagas till prövning.

Även i andra hänseenden kunna regler om dagordningsförslagens form och innehåll ifrågasättas. Särskilt bör avgöras, om och i vad mån dagordnings- förslagen skola få innehålla önskemål eller direktiv beträffande regeringens framtida politik. Möjligen skulle man, såsom i vissa stater skett, kunna be- gränsa dagordningsbeslut till förtroende- och misstroendevota; därmed bort- fölle de nyss berörda svårigheterna.

Det har hävdats, att med dagordningsinstitutets införande borde följa en reform av dechargeförfarandet. Ovillkorligen nödvändigt synes väl detta icke vara, men onekligen kunna egendomliga situationer uppstå, om dechargeför- farandet bibehålles i oförändrat skick, trots att en ny, vid granskningen av statsrådsprotokollen icke bunden form av parlamentariskt ansvarsutkrävande inrättas. Sålunda skulle det kunna inträffa, att en regeringsåtgärd vid olika tillfällen bleve föremål dels för dagordningsbeslut, dels för anmärkning från konstitutionsutskottets sida. Man skulle till och med samtidigt kunna fram- ställa ett dagordningsförslag och en s. k. anmärkningsanledning rörande sam— ma ärende. I konsekvensens och klarhetens intresse vore en reglering, som omöjliggjorde dylika underligheter, önskvärd. Att det skulle vara nödvändigt att underkasta bestämmelserna om dechargeförfarandet en formell överarbet— ning är utan vidare klart.

I de stater, där parlamentarismen är grundlagsfäst, stadgas i allmänhet skyldighet för regeringen (eller vederbörande minister) att avgå vid misstro— endevotum. En bestämmelse av denna art synes icke böra komma i fråga vid införande av ett dagordningsinstitut i Sverige. Dels är den svår att inpassa i regeringsformens allmänna reglering av förhållandet mellan monarken och statsråden; det bör erinras, att parlamentarismen endast i ett par undantags- fall (t. ex. Irland) stadfästs i monarkiska stater. Dels är ett uttryckligt stad-

• Sida 89
•  Original

gande på denna punkt ägnat att åstadkomma svårigheter vid dagordningsbeslut av mera svårbestämbar karaktär. På denna punkt torde praxis böra bliva be— stammande.

I författningsutvecklingen efter världskriget kan spåras en tendens att om- giva dagordningsinstitutet med särskilda garantier, åsyftande att förebygga, att institutet användes i onödan och alltför ofta samt att regeringar störtas ge- nom förhastade eller endast av en minoritet uppburna beslut. Flera av de så— lunda givna föreskrifterna torde vara förtjänta av beaktande vid ett eventuellt införande av institutet i Sverige.

Självklart synes vara att, hur än dagordningsinstitutet konstrueras, ett dag- ordningsförslag skall framställas i skriftlig form. För att begränsa ins-titu- tets användning kan uppställas fordran, att varje förslag måste vara under— tecknat av ett visst antal representanter. I vissa stater ha i dessa hänseenden stadgats synnerligen stränga fordringar, såsom understöd av en fjärdedel eller en tredjedel av representationens eller vederbörande kammares ledamöter. Med dylika regler kan institutet väntas komma till användning endast i exceptio- nella situationer. Även genom mindre långtgående restriktioner (såsom t. ex. fordran på anslutning av en tiondel av kammarens ledamöter) kan man till en viss grad förebygga, att institut-et utnyttjas i obstruktionssyfte och att dag— ordningsdebatter taga alltför stor del av representationens arbetstid i anspråk.

Med tanke på de svenska utskottens ställning i riksdagarbetet och särskilt med hänsyn till att alla i representationen väckta förslag enligt praxis bere- das i utskott, synes det naturligt att uppställa fordran på utskottsbehandling även i fråga om dagordningsförslag. Härigenom tillgodoses beredningssyn- punkten och samtidigt vinnas garantier mot förhastade dagordningsbeslut. Om framställande av dagordningsförslag i samband med interpellationsdebatt till- lätes, kunde det föreskrivas, att dylika förslag före det slutliga avgörandet skulle hänskjutas till utskott; finge dagordningsförslagen karaktären av mo- tioner, skulle på samma sätt som eljest remiss till utskott äga rum. I fråga om den närmare regleringen av utskottsbehandlingen uppstå vissa svårigheter. Skulle dagordningsinstitutet införas i båda kamrarna kunde beredningen ge- nom ständigt eller särskilt utskott synas naturlig; denna beredningsform vore emellertid icke användbar, ty det är ju icke riksdagen, utan kammaren, som skulle kunna besluta dagordning. En utväg vore att i båda kamrarna inrätta nya tillfälliga utskott för beredning av alla dagordningsfrågor; man kunde också välja tillfälliga utskott för varje särskilt fall. Särskilda föreskrifter om snabb behandling av dagordningsförslagen skulle, synes det, under alla förhållanden vara nödvändiga; möjligen kunde bestämda frister fastställas.

Om utskottsbehandling av dagordningsförslag icke gjordes obligatorisk, kunde, efter mönstret av i vissa främmande stater givna bestämmelser, andra garantier mot förhastade beslut införas. Sålunda kunde en frist stadgas mel- lan framställandet av ett förslag och dess behandling i kammaren eller mellan kammardebatten och voteringen; eventuellt kunde också båda dessa säkerhets- mått kombineras.

• Sida 90
•  Original

Bestämmelser ha på olika håll givits om kvalificerad majoritet vid dagord- ningsbeslut. Därest intet stadgas om följderna av dylika beslut, torde dock ej särskilda fordringar böra uppställas för deras fattande.

Det har gjorts gällande, att en ändring av den nu tillämpade voteringsord— ningen bleve erforderlig vid införande av ett dagordningsinstitut. Säkert är att skiljaktigheterna mellan den svenska voteringsordningen och den i flertalet utländska representationer tillämpade -— enligt vilken varje förslag för sig ställes under omröstning, till dess majoritet vinnes — starkt framträda i detta fall. Som exempel kan tagas det fall, att tre dagordningsförslag före- ligga; förslaget a, som går ut på förtroendevotum och stödjes av regerings- partiets 100 representanter, förslaget b, som innehåller kritik utan att uttala direkt misstroende och framföres av ett mellanparti med 40 representan- ter, förslaget c, som avser misstroendevotum och utgår från ett opposi- tionsparti med 90 representanter. Om regeringsförslaget upptas som första förslag och alla partierna i varje votering rösta endast på sina egna för— slag blir resultatet enligt det svenska systemet att regeringen beviljas för- troendevotum med 100 röster antingen mot 90 eller 40, alltefter som voteringen om kontraproposition utfallit. Enligt det i utlandet vanliga voteringssättet skulle regeringen omedelbart störtas genom att förslaget om förtroendevotum avsloges. Är situationen mera invecklad, bli de olika systemens resultat svå- rare att beräkna. Det torde visserligen kunna antas, att partierna anpassa sitt uppträdande efter voteringssättet och att i realiteten skillnaden därför ej blir så betydande. Även denna fråga borde dock prövas, om ett dagordnings— institut infördes. Regler om den ordning, vari dagordningsförslag skola ställas under omröstning, kunna även ifrågakomma.

• Sida 91
•  Original

IV. Upplösningsinstitutet och legislaturperioden.

Om konungen förordnar om nya val till andra kammaren, gälla dessa val enligt RO % 17:2 endast för den tid, som återstår av fyraårsperioden. Den or— dinarie legislaturperioden löper alltså oberoende av under densamma förekom— mande upplösningsval eller eljest förordnade nya val.

Vid två tillfällen ha motioner väckts om ändring av denna bestämmelse. I den förut nämnda, vid 1930 års riksdag väckta motionen »om utredning röran— de den ändring i grundlag, som erfordras för att åstadkomma en på folkets och representationens förtroende grundad stark regeringsmakt» (I: 239), an— fördes som ett av medlen att uppnå det i motionen angivna syftet en bestäm— melse, enligt vilken andra kammarens fyraårsperiod skulle räknas från ny- val, även om nyvalen skedde i följd av kammarens upplösning. Parentetiskt må anmärkas, att motionärerna säkerligen torde ha avsett även det fall, att förordnande om nya val meddelas, då riksdagen ej är samlad (extraordinarie men ej med upplösning sammanhängande nyval) ; vi utgå i det följande här— ifrån. I motiveringen till förslaget anknöto motionärerna till sitt yrkande på införande av ett dagordningsinstitut i andra kammaren. En regering, som fått . misstroendevotum eller eljest icke kunde samarbeta med riksdagen, borde alltid kunna vädja till folket i val. Det praktiska värdet ”av upplösningsprerogati- vet minskades emellertid i hög grad därigenom, att _ettupplösningsval endast _gälldeåför återstoden av en legislaturperiod. »Detta medför, att upplösningen endast sällan tillgripes. Det tillfälle, då anledning till en upplösning möjligen kan vara för handen, kommer lätt att ligga antingen för nära den tidpunkt, då valet senast förrättats, eller för nära nästa ordinarie val. I båda fallen är det naturligt, att en regering ytterst ogärna tillgriper upplösningen, vilken kanske på alla håll av allmänna meningen betraktas som ovälkommen. En faktor, som givetvis också måste tagas med i beräkning, äro de betydande ekonomiska uppoffringar såväl för det allmänna som för enskilda som föranledas av ett dylikt extra val. Trots de talrika ministerskiften vi haft ha andrakammar- upplösningar efter 1866 ägt rum blott tre gånger, nämligen 1887 på tullfrå- gan och 1914 på försvarsfrågan, varjämte upplösning skedde 1921 i anledning av författningsreformen.» Enligt motionärernas mening låge det i öppen dag, att den föreslagna reformen vore ägnad att stärka regeringens ställning. Vad beträffar utformningen av en ny bestämmelse, anfördes endast »att den nya legislaturperiod, som skall löpa från nyval, bör bestämmas så, att valet, oav- sett den tidpunkt på året, då det äger rum, gäller _ om ej en ny upplösning kommer emellan —— intill ordinarie valet i september månad fjärde året efter utgången av det år, varunder nyvalet skett».

• Sida 92
•  Original

I sitt avstyrkande utlåtande (nr 20) uttalade konstitutionsutskottet, att de erfarenheter, som gjorts av den föreslagna anordningen i främmande länder, icke talade för dess införande i Sverige; i flera stater, där ny legislaturperiod löpte efter upplösningsval, hade blivit regel, att de folkvalda kamrarna upp- löstes före den ordinarie valperiodens utgång. Den utsträckta användning av upplösningsinstitutet, som kunde väntas bliva en följd av den påyrkade refor- men, vore över huvud icke värd att eftersträva. Utskottet framhöll vidare, »att partistriderna vid nyval efter upplösning i regel koncentreras kring viss eller vissa speciella frågor, och att dessa val därför icke med säkerhet giva så all- sidiga uttryck för den allmänna opinionen som i ordinarie ordning företagna val». Härtill kom slutligen påpekandet »att den i vårt land genomförda, enligt utskottets mening förmånliga ordningen, enligt vilken landstingsmannaval och vissa andra kommunala val hållas omväxlande med andrakammarval vart fjär- de år, genom den föreslagna reformen skulle rubbas». Endast två reservanter deklarerade på denna punkt sin anslutning till motionen. Utskottets hemstäl- lan bifölls av båda kamrarna. I de jämförelsevis få debattinlägg, vari frågan om legislaturperioden efter upplösning berördes, upprepades de i motionen och konstitutionsutskottets betänkande anförda synpunkterna.

Vid 1934 års riksdag framlades i en motion i andra kammaren (nr 157) ett mindre långtgående förslag i frågan. Enligt detsamma skulle RO % 17: 2 er- hålla följande lydelse: »förordnar Konungen om nya val, skola dessa ofördröj— ligen förrättas och gälla, vid förordnande under något av en lagtima riksdags tre första år, för den tid, som återstår av fyraårsperioden, och vid förordnande under det fjärde året, intill nästkommande fyraårsperiods slut». I motiverin- gen till motionen uttalades, att vissa befogade anmärkningar framställts mot den anordning, som ifrågasatts i 1930 års motion i ämnet. Det syfte, som legat bakom denna motion, kunde emellertid i huvudsak vinnas genom en mera be- gränsad reform. »Det förhållande, att en ifrågasatt riksdagsupplösning skulle underlåtas, på grund av att den komme att inträffa för nära nästa ordinarie val, gäller framför allt det fjärde riksdagsåret. Det är givetvis en mycket stor brist i det nuvarande systemet, att detsamma nära nog omöjliggör upplös- ning under sistnämnda år, då riksdagen kanske är i största behov av ett lämp— ligt korrektiv, så att arbetet under detta år ej bedrives under alltför stort hän- synstagande till det stundande ordinarie valet. Det har därför synts oss böra övervägas, huruvida en lämplig lösning vore, att man bibehåller det nuva- rande systemet vid riksdagsupplösningen under något av de tre första åren av en valperiod, men att, därest sådan upplösning sker under det fjärde året, den nya riksdagen blir sittande till och med nästa normala periods utgång.» För- hållandet, att sålunda vid upplösning under fjärde året något ordinarie val under detta är icke skulle äga rum, skulle enligt motionärerna icke medföra några olägenheter. »Därest upplösning och nyval ske under fjärde året, är nämligen alltid det efter några månader inträffande normala valet en dålig korrektion av nyvalet. Ty i de flesta fall torde valutslaget bli detsamma, och då har valet endast bidragit att skapa valtrötthet och kanske även i viss mindre grad minskat nyvalets kraftiga utslag för den vid det normala valet sittande

• Sida 93
•  Original

regeringens politik. Skulle emellertid det normala valet giva ett helt annat ut- slag än det föregående nyvalet, innebure detta ett väsentligt försvagande av icke endast regeringens utan även riksdagens egen auktoritet.»

Motionen avstyrktes av konstitutionsutskottet (utlåtande nr 3). J ämväl den föreliggande motionen drabbades i.viss omfattning av samma invändningar som riktats mot 1930 års förslag i ämnet, särskilt av påpekandet, att upplös- ningsval icke med säkerhet gåves så allsidiga uttryck för den allmänna opinio- nen som i ordinarie ordning företagna val. Upplösningsrätten borde nyttjas endast »som ett korrektiv i rena undantagsfall». Den praktiska betydelsen av förslaget kunde ur en speciell synpunkt i frågasättas. »Efter budgetårets om— läggning låter sig nämligen en upplösning av en sittande lagtima riksdag i samband med förordnande av nya val svårligen göra före budgetens slutbe- handling i riksdagen, då det egentliga riksdagsarbetet emellertid till väsent— liga delar redan är slutfört. Och att underlätta upplösningsinstitutets be- gagnande under den korta mellantid som återstår till de ordinarie kammar- valen i september månad anser utskottet icke tillrådligt.» Vid utskottets be- tänkande var fogad blank reservation av en ledamot. Utskottets hemställan bifölls av båda kamrarna utan votering, i andra kammaren efter en kort debatt.

De svenska bestämmelserna om upplösning och nyval intaga i här ifråga— varande hänseende en klar särställning. I andra länder gäller att ny legisla— turperiod löper efter extraordinarie nyval. Såvitt bekant har en regel, motsva- rande den svenska, funnits endast i en främmande stat, nämligen i Sachsen- Koburg-Gothas författning av år 1852.

Liksom dagordningsinstitutet betraktats som ett medel att klarlägga repre- sentationens ställning till regeringen, har upplösningsrätten ansetts som ett me- del att klargöra folkets ställning till representationen i sådana fall, då svår- löslig konflikt uppstått mellan regering och representation; möjligheten att vädja till folket har betecknats som en av den parlamentariska regeringens vik- tigaste befogenheter. Det är framför allt i den av det engelska mönstret starkt påverkade parlamentariska doktrinen, som denna uppfattning framförts. I flera parlamentariska stater har upplösningsinstitutet icke införts eller i praxis icke begagnats (Norge, Frankrike) eller omgivits med försvårande villkor.

De här ifrågavarande förslagen uppbäras av uppfattningen, att upplösnings- rätten hos oss borde utnyttjas i större omfattning än hittills skett, i det att en utsträckt användning vore ägnad att stärka regeringens ställning. I själva verket torde man dock utgå från, att redan det ständigt aktuella hotet om en upplösning skulle kunna bliva av väsentlig betydelse för regeringsmakten; detta hot skulle kunna användas som ett effektivt påtryckningsmedel gent- emot riksdagen. Införandet av s. k. rörliga legislaturperioder — vare sig generellt eller i vissa fall — vore ett medel att öka upplösningsinstitutets an- vändbarhet och därmed dess betydelse som vapen i regeringens hand.

Till en början bör betonas, att en viss överskattning av institutets vikt un— der förhållanden, sådana som de svenska, synes framträda i de i ämnet väckta.

• Sida 94
•  Original

motionerna. Institutet är av betydelse främst i ett sådant system, under vil- ket nyval kunna väntas ofta medföra betydande förändringar i partiställnin- gen. I England, där institutet regelmässigt använts vid konflikter mellan re- geringen och underhuset, har denna förutsättning i ovanligt hög grad förele- gat. Dels ha under långa tider två jämförelsevis jämnstarka partier dominerat, dels har det majoritära valsystemet medfört, att en tämligen obetydlig föränd- ring i valmanskårens politiska inställning kunnat medföra högst väsentliga förändringar i underhusets sammansättning. Ett nyval efter upplösning har därför här i regel kunnat klarlägga situationen så till vida som det nyvalda underhuset utgjort en fast grundval för en regeringsbildning av viss art. I viss mån liknande har läget under senare tid varit i Danmark, där extraordina- rie nyval till andra kammaren förekommit i stor utsträckning, under det se— naste decenniet vid icke mindre än tre tillfällen (1926, 1929 och 1932). Här ha två koalitioner stått mot varandra; dessa koalitioner ha varit så jämnstarka, att trots det proportionella valsystemet nyval kunnat leda till för regerings- bildningen avgörande förändringar i partiernas styrkeförhållanden.

I vissa länder, och främst i England, har upplösningsinstitutet även av ett annat skäl blivit ett viktigt vapen i regeringens hand. Dels på grund av majo- ritetsvalsystemet, dels av andra orsaker medföra valen stora utgifter icke blott för partiorganisationerna utan i regel även för de enskilda kandidaterna. Upp- lösningshotet har därför fått en personlig färg och blivit ett särskilt effektivt medel att hålla samman en parlamentsmajoritet. I argumentationen för ett återupplivande av detiobsoleta upplösningsinstitutet i Frankrike har denna synpunkt spelat en icke ringa roll; man har gått ut från att parlamentsleda- möterna av personliga skäl skulle bli mindre benägna att medverka till stör- tandet av en regering, om de kunde vänta sig att konsekvensen härav bleve extraordinarie nyval.

I representationer, där flera icke fast samverkande minoritetspartier finnas och där valsättet är proportionellt kan upplösningsinstitutet icke gärna få samma effektivitet. I den finska parlamentarismen har institutet använts blott två gånger och då av alldeles speciella anledningar, 1923 på grund av att ett antal kommunistiska riksdagsmän häktats och att riksdagen därför ej var fulltalig, 1930 för att möjliggöra genomförandet av mot kommunisterna rik- tade undantagsbestämmelser. I Nederländerna och Belgien har efter 1920 andra kammaren, respektive representantkammaren endast en gång upplösts längre tid före det ordinarie valet; i Nederländerna stod upplösningen i direkt sammanhang med 1922 års författningsrevision (jfr nyvalen till andra kam- maren i Sverige 1921). Med den tyska parlamentarismen kunna jämförelser av värde icke göras; här blev upplösningsinstitutet ofta begagnat, men huvud- sakligen i alldeles exceptionella, stundom halvt revolutionära situationer.

Det är alltså icke ägnat att förvåna, att möjligheten att anordna extra- ordinarie nyval till andra kammaren spelat ringa roll i den svenska parlamen— tarismen. Det har, med hänsyn till partiernas inbördes styrka och det pro- portionella systemets verkningssätt, icke synts antagligt, att en upplösning av andra kammaren skulle leda till väsentliga förändringar i partiställningen;

• Sida 95
•  Original

för övrigt ha konflikterna partierna emellan knappast haft sådan skärpa, att upplösningen tett sig som ett naturligt stridsmedel. Under dessa förhållanden synes det a priori osannolikt, att de förändringar i fråga om legislaturperioden efter extraordinarie nyval, som föreslagits, skulle vara av betydelse.

Vad beträffar 1930 års förslag, enligt vilket ny legislaturperiod på fyra år skulle löpa efter upplösningsval, bör till en början anmärkas, att motionärerna synas ha betraktat en utsträckt användning av upplösningsrätten som i viss mån en konsekvens av införandet av ett dagordningsinstitut; införes ej ett så- dant institut, bortfaller sålunda, från den i motionen angivna utgångspunkten, ett av de viktigaste skälen för en ändring i avseende på upplösningsrätten. I motionen anföres vidare, att den i Sverige gällande regeln om periodiska ordi- narie val oberoende av mellankommande upplösningsval skulle vara en väsent- lig orsak till att upplösning sällan tillgripes hos oss ; i regel skulle en upp- lösning komma att ligga alltför nära ordinarie val. Riktigheten av detta på- stående kan betvivlas. Såsom nyss framhållits begagnas upplösningsrätten även i en rad främmande stater med s. k. rörlig legislaturperiod mycket säl— lan; någon skillnad mellan svenska och utländska förhållanden på denna punkt kan ej konstateras. Det förtjänar också påpekas, att upplösningsrätten under den tid, då legislaturperioden endast omfattade tre år, användes vid två till- fällen, egendomligt nog båda gångerna under den sista riksdagen före ordina- rie nyval till andra kammaren. Att en regering ur den här aktuella synpunkten skulle tveka att upplösa andra kammaren —— utom möjligen just under legisla- turperiodens sista år —— synes i själva verket osannolikt.

Å andra sidan äro, såsom konstitutionsutskottet betonade i sitt avstyrkande betänkande, påtagliga olägenheter förbundna med den föreslagna reformen. Förespråkarna för en ökad användning av upplösningsrätten gå ut från att in- stitutet skulle begagnas huvudsakligen vid konflikter mellan regeringen och representationen. Med en sådan användning följer, att ett på upplösning bero- ende val till andra kammaren i särskilt hög grad kommer att koncentreras till en eller flera bestämda frågor. Såsom exempel härpå kunna nämnas upplös- ningsvalen 1887 och 1914. Det kan väntas, att ett dylikt val ger ett i någon mån mindre klart uttryck för de allmänna politiska opinionernas styrka än ett ordinarie va]; det ordinarie valet kan därför betraktas som en behövlig korrek— tion. Vidare lär det vara en allmän uppfattning, att den växling av andrakam— * marval och vissa kommunala val, som nu äger rum, innebär bestämda fördelar. Enligt den föreslagna reformen skulle, om upplösning av andra kammaren ägde rum, denna ordning fullständigt brytas, och det bleve nödvändigt att anordna nya extraordinarie val till andra kammaren för att återställa den. Det kan ifrå- gasättas, om icke detta förhållande är av så stor betydelse, att reformen skulle motverka sitt eget syfte, i det att regeringen skulle undvika extraordinarie ny- val på grund av de med en rubbning av valtiderna förenade olägenheterna. Motsvarande svårigheter skulle naturligtvis uppstå, därest politiska och kom- munala val i princip sammanfördes att äga rum vart fjärde år.

Vissa av anförda skälen tala jämväl mot det 1934 framställda förslaget, en— ligt vilket, om förordnande om nyval meddelades under legislaturperiodens

• Sida 96
•  Original

sista är, sådant nyval skulle gälla intill nästkommande fyraårsperiods slut. Härtill kommer ett av konstitutionsutskottet anfört speciellt skäl ; då budget- året börjar den 1 juli kan en riksdag svårligen upplösas inn-an budgeten slut- behandlats, vilket icke är fallet förrän strax före sessionens avslutning. Ett nyval skulle därför och på grund av de i vallagen stadgade fristerna icke gärna kunna äga rum förrän i juli månad, alltså omkring två månader före det ordinarie valet. Detta skäl synes under nuvarande förhållanden avgörande. Men även om man helt bortser både från detta och andra förut berörda skäl mot förslaget, kunna starka invändningar resas mot detsamma. Redan under nu gällande ordning präglas i viss mån den sista sessionen av en legislaturpe- riod av tanken på de förestående valen. Detta skulle i än högre grad kunna vän— tas bli fallet, om nyval till andra kammaren, gällande för hela nästa legislatur— period, när som helst under sessionen kunde anordnas. Både för regeringen och riksdagspartierna skulle sannolikt i sådant fall valtaktiska synpunkter bliva mera bestämmande än nu är fallet, en utveckling, som man allmänt torde vilja undvika. Att upplösningsprerogativet i en sådan situation skulle stärka regeringens auktoritet mot riksdagen kan med skäl betvivlas. Snarare skulle man under ett system med minoritetsparlamentarism kunna tänka sig, att de utanför regeringen stående partierna samverkade för att tillfoga regeringen nederlag och därigenom minska dess prestige inför den allmänna opinionen. Det synes icke sannolikt, att den föreslagna reformen överhuvud skulle med- föra en skärpning av partimotsättningarna under sista delen av en legislatur- period. — Slutligen bör än en gång erinras, att de två upplösningsval i egent- lig mening, som förekommit —— 1887 och 1914 —— ägt rum under legislatur— periodens sista år; det kan då icke rimligen påstås, att det av 1934 års mo- tionärer anmärkta förhållandet skulle vara av större betydelse för upplös— ningsinstitutets användning.

• Sida 97
•  Original

Källor.

Refererade författningar och arbetsordningar återfinnas till stor del i Da- reste”s och ReuterskiöldLRinanders författningseditioner. Framställningen av. praxis bygger delvis på Annual register och J ahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart; riksdagstryck har begagnats vid utarbetandet av redogörelsema för de skandinaviska länderna, Frankrike, England, Tyskland och Belgien. Dels genom utrikesdepartementet, dels genom personliga hänvändelser ha kompletterande uppgifter införskaffats. För upplysningar rör-ande dagord- ningsinstitutets användning i respektive Danmark, Norge och Frankrike står jag i tacksamhetsskuld till landstingssekretaer Jens Möller, Stortingetskon- torchef J. Vasbotten och fil. lic. Ragnvald Lund-ström.

Nedan gives en summarisk förteckning över citerad eller eljest använd lit- teratur. Adamovich, La responsabilité ministérielle, 1926. Andrén, Till den moderna parlamentarismens formlära, Statsvetenskaplig tidskrift, 1932. Barthélemy, Traité de droit constitutionnel, 1933. Berlin, Oplesningsretten overfor lovgivende Forsamlin-ger, 1906. Berlin, Den danske Statsforfattningsret, 1930—1934. Brusewitz, Dagordning och interpellation (Studier över riksdagens kontrollmakt, 1930). . Castberg, Spersmålet om innferelse av opplesningsret for kongen, 1934. Castberg, Norges statsforfatning, 1935.

De nordiska ländernas statsråd. Studier utarbetade inom seminariet för stats- kunskap i Uppsala, 1935.

Dreher, Geschäftsregierung und Reichsverfassung, 1932. Dubuc, La question et l'interpellation, 1909. Dupond, La réglementation de la responsabilité politique, Revue du droit public, 1934. .

Echeman, Les ministéres en France de 1914 5. 1932, 1932. El Shorbagi, Responsabilité politique des ministres devant les sénats et les chambres hautes, Paris 1932. Engelstofft og Wendt, Haandbog i Danmarks politiske historie fra Freden i Kiel til vore dage, 1934-.. Erich, Aktuella författningsfrågor i Finland, Svensk juristtidning, 1931. Esmein, Eléments de droit eonstitutionnel francais et compare, 1927—1928. Faller, Erschwerungen des Sturzes der Reichsregierung und der Landesregierungen ohne Änderung der Reichsverfassung, 1930. Fournier, Aspect et développement modernes du droit de dissolution des assemblées parlamentaires, 1934. Gerville-Réache, Le régime devant l'intérét général, 1932. H atschek, Das Interpellationsrecht, 1909. H errfahrdt, Die Kabinettsbildung nach der Weimarer Verfassung, 1927. Klinghoffer, Das parlamentarische Regierungssystem in den europäischen Nach- kri-egsverfassungen, 1928.

• Sida 98
•  Original

Kranenburg, Het Nederlandsch Staatsreeht, 1925. Lowell, The government of England, 1912. Marten, Die Interpellation in Reichstag, 1932. M ay, Constitutional history of England; 1912. Mirkine-Guetzévitch, Les nouvelles tendances du droit constitutionnel, 1931. Mirkine-Guetzévitch, L'étude comparative de la technique parlamentaire, Annales de 1”Institut de droit comparé de l'Université de Paris, 1934. Muel, Gouvernement, ministéres et constitutions de la France, 1895. Orban, Le droit constitutionnel de la Belgique, II, 1908. Pierre, Traité de droit parlamentaire, supplement 1924. Reuterskiöld, Minoritetsparlamentarism, Tidsskrift for Retsvidenskab 1931. Seignobos, L'evolution de la 3:e république (i Histoire de France contemporaine). Speyer, La réforme de Pétat en Belgique, 1927. Ståhlberg, Parlamentarismen i Finlands statsförfattning, 1927. Thamm, Die gegenwärtige Handhabun-g der Interpellation im deutschen Reichstag, 1932. The political history of England, vol XII. Tingsten, Studier över konstitutionsutskottets dechargeförfarande, 1928. Tingsten, Till frågan om- detaljanmärkningssystemets grundlagsenlighet (Studier över riksdagens kontrollmakt, 1930). Worm-Milner, Bergsgård og Nissen, Venstre i Norge, Oslo 1933.

• Sida 99
•  Original

• Sida 100
•  Original

; 4 ' » (Slärorna inom klammer beteckna utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.) i',

_ Ållmän lagstiftning. Rättsskipning. Fångvård.

Betänkande med förslag ang. åtgärder mot statsnentljg verk- samhet. 8] A Yttranden över preliminärt förslag till lagstiftning om av-

brytande av havandeskap. [13] Lagberedningens förslag till lag om skuldebrey m. m. [14] .Betiinkunde med förslag till lagstiftning om avbrytande av

. . ' huvandesknp. [15] , Betänkande med förslag till lag om nrbetsavtul.

[18]

£ . Statsförfattnin g. Allmän statsförvaltning. l Förslag till ändrade bestämmelser rörande allmänna hand- l » lingare offentlighet. [5] Yttrande och förslag rörande tjänstgöringebetyg som av — , länsstyrelserna utfärdas. [17] ' " Utredning ang. införande av ett dagordningsinstitut m. m; [21]

Ko nununalförvnltning.

Statens och kommunernas finansväsen. Politl.

Nationalekonomi och socialpolitik.

Betänkande med förslag rörande lån conax-liga bidrag av statsmedel för främjande av bostadsförsörjning för mindre bemedlade barnrikn familjer jämte därtill hörande utred- ningar. [2] Kortfattad framställning av organisationssakknnnigas be- ' tänkande med utredning och förslag rörande den sam- , hälleliga hjälpverksamhetens organisation m. 111. [8]

Arbetslöshetsutredningens betänkande. 2. tgärder mot arbetslöshet [6] * _ Konjunktumppsvingeta förlopp och orsaker 1982—1984. [16]

Hälso- och sjukvård. "

Kungl. medicinalstyreleens utlåtande och förslag sng. före— byggande mödra- och barnavård. [19]

Allmänt näringsväsen.

Fast egendom. Jordbruk med binär-ingar.

stödjande. [l] . Promemoria ang. tillsynen över fastlghetsregistreringen och, fastighetsbildningen. [4]

* i —_ , ' Stockholm 1935. Kgl. Boktr. B. A. Norstedt & Söner 861776. I 3

Systematisk förteckning ' )

» "Betänkande med förslag ang. åtgärder för epannmålsodlingens _

Vattenväsen. Skogsbruk. Bergelin-uk.

Betänkande med förslag till omorganisation av den högre. skogsnndervisningen." [9] , '

Industri. Handel och sjöfart.

Kommunikationsväsen.

Teknisk-ekonomiska utredningar rörande viigväsendet. Del 2. ' Broar. . Betänkande med förslag till förordning ang. allmän auto- mobiltraiik. [12] ” .

Bank-, kredit— och penningviisen.

Försäkringsväsen. ' " Grunder för kollektiv och individuell pensionsfötsäkring. , [203 .

Kyrkoväsen. 'Undorvisningsväsen. " Andlig odling i övrigt. ”'

Utredning och förslag ang. rundradion i Sverige; [10] ' , Betänkande med utredning och förslag ang. inrättande av ' en statsvetenskaplig examen; [11] - '

Försvar-oväsen. ' :"

Utrikes ärenden. Internationell rätt. . _ i."