Sammanfattning

Föreliggande utredning har haft till syfte att undersöka lämpligheten att införa bestämmelser om folkomröstning i kommunala ärenden. Denna undersökning anknyter sålunda till den tidigare slutförda utredningen om folkomröstning i statliga angelägenheter (SOU 1952: 7).

Vid undersökningen om införande av kommunal folkomröstning har övervägts behovet och lämpligheten av dels sådana former därav, vid vilka folkomröstning kan begäras av ett visst antal röstberättigade eller av en minoritet inom fullmäktige och som på grund därav kunna betecknas så- som en av den kommunala representationen oberoende folkrättighct, dels s. k. frivilligt referendum, innefattande befogenhet endast för den kom- munala representationen själv att påkalla folkomröstning.

Enligt folkomröstningsutredningens mening har något utbrett missnöje med den på representativsystemet grundade svenska kommunalförvalt- ningen icke påvisats. och undersökningen ger ej heller eljest vid handen att i vårt land skulle framkommit något verkligt behov av folkomröstning som ett kontrollmedel mot de kommunala fullmäktigeförsamlingarna. Ut- redningen har av bl. a. dessa skäl icke funnit anledning förorda någon dylik form. av kommunal folkomröstning vare sig av beslutande eller räd- givande natur. (Kap. IV).

Då det emellertid befunnits i vissa fall kunna vara av värde om en i lag reglerad möjlighet finnes att erhålla ett omedelbart uttryck för kommun- innevånarnas inställning till betydelsefulla kommunala frågor, föreslår utredningen att bestämmelser införas om rätt för fullmäktige i kommun att i samband med handläggning av ärende förordna om folkomröstning inom kommunen för inhämtande av de röstberättigades mening i ärendet eller någon därtill hörande fråga. De stadganden angående frivilligt, rådgi- vande kommunalt referendum, vilka sålunda förordas av folkomröstnings- utredningen, ha upptagits i ett av utredningen utarbetat förslag till lag om kommunal folkomröstning. Förslaget har begränsats till att gälla de bor- gerliga primärkommunerna —— landskommuner, köpingar och städer _— jämte municipalsamhällen. Enligt förslaget skall det ankomma på fullmäk- tige att fritt bedöma, när förutsättningar kunna anses föreligga för kom- munal folkomröstning. Från sådan omröstning ha dock uttryckligen undan- tagits val samt frågan om grunden för utdebitering av allmän kommunal- skatt. (Kap. V).

Förfarandet vid kommunal omröstning har enligt förslaget — med vissa

• Sida 7
•  Original

undantag —— i tillämpliga delar utformats i nära överensstämmelse med vad som gäller för val av fullmäktige eller av utredningen förordats i fråga om allmän folkomröstning. Lagen föreslås skola träda i kraft den 1 januari 1955. (Kap. VI).

Mot utredningens förslag ha två av dess ledamöter, herrar Bergvall och Håstad, gemensamt reserverat sig. Med hänvisning till den allmänna in- ställning till frågan om folkomröstning, som dessa ledamöter deklarerat i reservation beträffande folkomröstning i statliga angelägenheter, och un- der åberopande bl. a. av den försvagning av medborgarnas kontakt med kommunala angelägenheter som blivit en följd av utvecklingen inom kom- munerna föreslå de nämnda ledamöterna att bestämmelser införas om så— väl beslutande som rådgivande kommunal folkomröstning, i båda fallen med rätt för en minoritet inom den kommunala representationen att på- fordra sådan omröstning. Reservationsförslaget avses skola gälla icke en— dast de borgerliga primärkommunerna jämte municipalsamhällena utan även landstingskommuner och kommunalförbund.

Enligt det av reservanterna förordade systemet skall beslutande kommu- nal folkomröstning i allmänhet kunna begäras beträffande varje beslut av fullmäktige (landsting, kommunalförbunds direktion) som innefattar slut- ligt ställningstagande till ett av dem handlagt ärende. Anslagsfrågor må dock icke hänskjutas till beslutande folkomröstning i vidare mån än nytt eller förhöjt anslag beviljats. Vidare undantagas val och fastställelse av grunden för utdebitering av allmän kommunalskatt (landstingsskatt) .

Möjlighet till rådgivande folkomröstning förordas i alla sådana frågor som ankomma på den kommunala representationens prövning, med undan— tag dock för val och skattedebiteringsgrunden.

Begäran om kommunal folkomröstning — beslutande eller rådgivande _ skall enligt reservationen framställas av minst en fjärdedel av antalet leda- möter i representationen. I likhet med vad reservanterna förordat beträf- fande allmän folkomröstning, skall dock representationens majoritet äga förhindra folkomröstning, om frågans avgörande eller tillämpningen av fattat beslut icke utan avsevärt men kan uppskjutas.

• Sida 8
•  Original

Förslag till

lag om kommunal folkomröstning

Härigenom förordnas som följer.

1 5.

Handlägges i landskommun, köping eller stad ärende av fullmäktige, må fullmäktige innan ärendet avgöres förordna, att folkomröstning skall an- ställas inom kommunen för inhämtande av de röstberättigades mening i ärendet eller därtill hörande fråga.

Kommunal folkomröstning må dock ej äga rum beträffande val eller i fråga om grunden för utdebitering av allmän kommunalskatt.

Vad i denna lag föreskrives med avseende å kommun skall äga motsva- rande tillämpning å municipalsamhälle; och skall för sådant fall munici- palnämnden fullgöra den befattning med kommunal folkomröstning, som enligt vad nedan sägs åvilar kommunens styrelse.

2 å.

Rätt att deltaga i kommunal folkomröstning tillkommer envar, som är röstberättigad vid val av fullmäktige inom kommunen. Varje röstberättigad äger en röst.

Vid sådan omröstning skall gällande kommunal röstlängd lända till efterrättelse.

3 &.

Kommunal folkomröstning förrättas å sön- eller helgdag, som kommu- ! nens styrelse bestämmer. Omröstningen må ej utsättas tidigare än å tret— tionde dagen efter det att verkställd justering av det över fullmäktiges be— slut förda protokollet tillkännagivits å kommunens anslagstavla.

Är kommun för val av fullmäktige indelad i valdistrikt, skall sådant di- strikt jämväl utgöra omröstningsdistrikt.

Omröstningsförrättare är inom varje omröstningsdistrikt den som vid val av fullmäktige är valförrättare.

4 5.

Om kommunal folkomröstnings kungörande och förrättande skola i till- lämpliga delar gälla de bestämmelser som i kommunala vallagen givits med avseende å val av fullmäktige, såvida ej annat följer av vad nedan stadgas.

• Sida 9
•  Original

a) ändamålet med omröstningen samt den eller de frågor som därvid skola besvaras;

b) dag och tid för omröstningen;

c) omröstningsstället för varje omröstningsdistrikt; samt (I) erinran om rätt för röstande varom i 9 5 första stycket förmäles att före omröstningsdagen utöva rösträtt inför kommunens styrelse eller av styrelsen förordnad röstmottagare eller vid militärt förband.

Anordnas särskild röstmottagning på sjukhus, skall kungörelsen tillika innehålla uppgift om tid och plats för dylik röstmottagning.

Skola för ja— och nej-röstning gemensamma röstsedlar begagnas, intages i kungörelsen jämväl anvisning om det förfarande, varigenom sådan röst— ning skall ntmärkas på röstsedel.

5 5. Fråga som framlägges vid folkomröstning må av röstande ej annorledes besvaras än med ja eller nej. Framställas vid folkomröstning alternativa frågor, må vid bestämmande av frågeställningen förordnas, att röstande ej äger med ja besvara mera än en av nämnda frågor.

6 5.

Vid röstningen skola begagnas ja- och nej-sedlar av vitt papper utan kännetecken.

Skall samtidigt röstas i skilda'ämnen eller om flera frågor i samma ämne, må dock kommunens styrelse förordna, att för ja— och nej-röstning gemensamma röstsedlar skola begagnas. Förekomma vid omröstning alter- nativa frågor efter. vad i 5 5 andra stycket sägs, skola gemensamma röst- sedlar alltid användas. Ä gemensam röstsedel skall upptagas envar fråga, som röstande äger besvara, samt invid varje fråga å plats, som särskilt ut- märkes, utrymme för frågans besvarande. Vid röstning med gemensam röstsedcl skall röstande genom anbringande av ett tecken å därför avsedd plats å sedeln utmärka, huruvida fråga av honom besvaras med ja eller nej.

Vid omröstningstillfället skola röstsedlar, lika till storlek och beskaffen- het, finnas för de röstande tillgängliga.

7 å. Vid förrättningen skola användas särskilda röstkuvert. Om beskaffen— heten av dessa och deras tillhandahållande skall gälla vad om valkuvert vid kommunala val är stadgat.

8 5. Röstning skall, utom i fall varom stadgas i 9 å, ske vid personlig instäl- lelse av röstberättigad inför omröstningsförrättaren i det distrikt, där den

• Sida 10
•  Original

röstberättigade är i röstlängd upptagen, eller, under villkor och på sätt som för valsedelsförsändelse stadgas, genom äkta make med begagnande av röstsedelsförsändelse.

9 5.

Kan med skäl antagas, att röstberättigad, vilken fullgör militärtjänst eller tillhör besättning eller annan personal å fartyg eller personalen vid statens järnvägar eller vid enskilt järnvägsföretag eller vid post-, tull- eller lotsverket, till följd av tjänstens utövning icke kan utöva sin rösträtt å dagen för omröstningen, må sådan röstberättigad före omröstningsdagen, sedan den kungjorts, avlämna röstsedel till kommunens styrelse.

Särskild röstmottagning må ock, i den mån skälig anledning därtill föreligger, av kommunens styrelse anordnas å sjukvårdsanstalt; och äga därvid å anstalten intagna personer att utöva rösträtt. Röstmottagning å sjukhus förrättas å dag och tid, som kommunens styrelse bestämmer.

Om röstmottagning vid militära förband stadgar Konungen. Vid röstning som i denna paragraf sägs skall röstberättigad innehava röstlängdsutdrag, utfärdat i den ordning som angives i 36 5 2 mom. kom— munala vallagen och tecknat på ytterkuvert, varom i 38 å samma lag för— mäles.

10 5.

Vill röstberättigad efter vad i 9 5 första eller andra stycket stadgas utöva rösträtt, skall han personligen inställa sig hos kommunens styrelse eller den, vilken styrelsen i sitt ställe förordnat såsom röstmottagare, samt av- lämna det med röstlängdsutdrag försedda ytterkuvertet, sedan han därå inför röstmottagaren tecknat sitt namn. Den röstande skall tillika på ku- vertet teckna uppgift rörande den omständighet, som för honom enligt nämnda stadgande kan medföra rätt till sådan röstning.

För röstningen skola i övrigt de i 38 5 tredje till och med sjunde stycke- na kommunala vallagen meddelade bestämmelserna angående valsedels av- lämnande å postanstalt m. m. äga motsvarande tillämpning. Såsom röstku- vert skall därvid begagnas kuvert, varom i 7 % sägs.

Ytterkuvert, vari röstkuvert inlagts, överlämnas av kommunens styrelse till omröstningsförrättaren i det distrikt, där den röstande är i röstlängd upptagen.

Det åligger omröstningsförrättare, till vilken ytterkuvert avlämnats, att såvida ytterkuvertet befinnes i behörigt skick och den röstande återfinnes såsom röstberättigad i röstlängden, vid förrättningen uttaga röstkuvertet och efter granskning därav vidare förfara som om det vid förrättningen avgivits av den röstande personligen. Finnes hinder mot den företagna röst- ningen, skall ytterkuvert jämte tillhörande röstkuvert läggas åt sidan, och skall anteckning om förhållandet göras i det vid förrättningen förda proto— kollet.

• Sida 11
•  Original

Sedan röstningen avslutats, skall omröstningsförrättaren omedelbart offentligen verkställa sammanräkning av de avgivna rösterna. Röstkuverten räknas därvid först oöppnade, varefter innehållet uttages samt rösternas giltighet prövas och dessa efter sin beskaffenhet sammanföras i grupper och räknas.

I protokoll, som föres vid förrättningen, skall särskilt antecknas:

a) antalet röstberättigade, som enligt anteckning i röstlängden utövat rösträtt;

b) antalet avgivna röstkuvert;

c) antalet röstkuvert utan giltigt innehåll jämte grunden för sådan ogil- tighet; samt

d) antalet godkända ja- och nej-röster. Efter sammanräkningen inneslutas röstsedlarna i ett eller flera omslag. Röstomslagen förses med påteckning om innehållet och förseglas med minst två närvarandes sigill, vilka jämväl avtryckas i protokollet.

12 å.

Ogill är röstsedel, till vilken använts annat än vitt papper eller å vilken finnes något kännetecken, som uppenbarligen blivit med avsikt där an— bragt.

Hava, i det fall att alternativa frågor framställts, å röstsedel flera än en av dem besvarats med ja, är röstsedeln ogill, såvitt angår dessa frågor.

Finnas i ett röstkuvert två likalydande röstsedlar, skall allenast en sedel räknas. Finnas i annat fall än nu sagts i ett röstkuvert två röstsedlar eller finnas i ett röstkuvert flera än två röstsedlar, äro de alla ogilla. Där i röst- kuvert finnes jämte röstsedel annat än sådan sedel, är röstsedeln ogill.

13 5.

Har å röstsedel en fråga besvarats annorlunda än med ja eller nej eller framgår ej otvetydigt innebörden av svaret, anses frågan hava lämnats obesvarad.

14 5.

Utgången av röstningen kungöres omedelbart genom upplåsning av pro- tokollet i denna del. Omröstningsförrättningen i distriktet är därmed av- slutad.

Omröstningsförrättaren skall därefter skyndsamt till kommunens sty- relse överlämna det över förrättningen förda protokollet jämte röstom- slagen.

15 5.

Sedan till kommunens styrelse inkommit omröstningsprotokoll från samtliga distrikt i kommunen, verkställer styrelsen efter protokollen sam-

• Sida 12
•  Original

manräkning av de inom kommunen avgivna rösterna och förklarar om- röstningen avslutad.

Röstomslagen med inneliggande röstsedlar skola av styrelsen bevaras till dess omröstningen vunnit laga kraft eller annorlunda förordnats.

16 5. Förmenar någon, att kommunal folkomröstning icke försiggått i laga ordning, äger han att över omröstningen anföra besvär. Om tid och sätt för besvärs anförande skall vad i kommunallagen stadgas om klagan över beslut av kommunens styrelse äga motsvarande tillämpning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1955.

• Sida 13
•  Original

KAPITEL I

Det kommunala folkomröstningsinstitutet i främmande länder

Allmän översikt

Med kommunal folkomröstning i egentlig mening åsyftas en omröstning bland de röstberättigade inom en kom— mun i fråga, som faller under de kom- munala organens kompetens. Vid sidan härav förekomma även — bl. a. i de amerikanska delstaterna _ lokala re- ferenda i frågor som höra till stats- makternas verksamhetsfält men som be— röra blott en viss, större eller mindre landsdel, där omröstningen hålles. Sistnämnda form av folkomröstning, vilken närmast är att betrakta som ett speciellt slag av statliga omröstningar, avses icke i detta sammanhang.

I folkomröstningsutredningens betän- kande om Allmän folkomröstning (SOU 1952:7 s. 21 ff) ges en översikt av olika former av folkomröstning. Den indelning som där företagits kan i hu- vudsak tillämpas även i fråga om kom- munal folkomröstning. Dylik omröst— ning kan sålunda vara antingen rådgi- vande (konsultativ) eller beslutande (decisiv). Den konsultativa formen är avsedd som vägledning för den kom- munala representationen innan denna fattar beslut i en fråga. Där rådgivande folkomröstningar anordnats ha de, till skillnad från decisiva, i stor utsträck- ning hållits utan stöd av lagbestämmel- ser. Dessa omröstningar ha vanligen kommit till stånd efter beslut av den kommunala representationen.

Decisiv kommunal folkomröstning in-

nebär att omröstningens resultat är bin- dande för de kommunala organen, där— emot icke för statsmakterna i den mån dessa äga att pröva kommunala beslut. Sådan omröstning avser ett av fullmäk- tige antaget beslut (referendum i egen!- Iig mening) eller ett av en grupp med- borgare utanför den kommunala repre— sentationen väckt förslag (folkinitiativ). Såväl obligatoriskt som fakullatiut kom- munalt referendum förekommer. Fakul- tativ omröstning kan komma till stånd på begäran av ett visst antal röstberätti- gade, på begäran av en minoritet inom den kommunala representationen eller efter beslut av den kommunala repre- sentationen.

Som en allmän regel gäller att kom- munal folkomröstning anordnas endast i ärenden som i övrigt ankomma på fullmäktige och ej på verkställighetsor- ganen. I övrigt är det antal ämnen som omfattas av det kommunala referen- dum på olika håll starkt växlande. I verkligt betydande utsträckning före- kommer kommunal folkomröstning en— dast i Schweiz och Förenta staterna.1

¹ En redogörelse för det kommunala folkomröstningsinstitutet i Schweiz och Förenta staterna lämnas i de undersökning- ar angående folkomröstning i dessa län— der, vilka utförts på utredningens uppdrag (SOU 1952:8 s. 188 ff och 195219 5. 87 ff). Beträffande övriga i det följande nämnda länder hänvisas till den genom utredning— ens försorg publicerade översikten av folk— omröstningsinstitutet utanför Schweiz och Förenta staterna (SOU 1952:18).

• Sida 14
•  Original

Schweiz

Schweiz har i förhållande till sin folkmängd ett synnerligen stort antal kommuner. Då flertalet kommuner såle- des äro mycket små, har det varit möj— ligt att i betydande omfattning helt av- vara representativa former och i stället låta de röstberättigade själva vid Ge- meindeversammlungen (kommunal- stämmor) avgöra de kommunala ange- lägenheterna. I det tyska Schweiz har fullmäktigsystem i allmänhet införts en- dast i de större städerna, i de fransk- talande kantonerna däremot även i kommuner med tämligen ringa folk— mängd. Om en vald kommunal repre- sentation finnes, kan folkomröstning anordnas enligt regler som i hög grad erinra om referendumrättigheterna i kantonerna. I vissa kantoner äro alla mer betydelsefulla beslut av fullmäktige underkastade obligatoriskt referendum, i andra åter skall den kommunala re- presentationens beslut göras till före- mål för folkomröstning blott fakultativt, efter begäran av visst antal röstberätti- gade eller, på sina håll, på begäran av en minoritet inom fullmäktige. Refe- rendum efter majoritetsbeslut av full- mäktige —— s. k. frivilligt referendum — förekommer också. Ofta finnes rätt för representationen att genom begagnande av en »Dringlichkeitsklausul» undanta brådskande beslut från folkomröstning. Folkinitiativ har införts överallt i re- presentativkommunerna.

Förenta staterna

Kommunallagstiftningen är i Förenta staterna »— liksom i Schweiz — en del- staternas angelägenhet; emellertid ha i åtskilliga av dessa stater vissa slag av kommuner, huvudsakligen större stä- der, rätt att själva genom 5. k. charters i väsentliga avseenden reglera kommu-

nalstyrelsens organisation inom ramen för de statliga lagarna. Dennas utform- ning är därför tämligen varierande. Genomsnittligt äro kommunerna i För- enta staterna avsevärt större än i Schweiz, i allmänhet även större än i Sverige, och representativa organ fin- nas överallt utom i vissa små kommu- ner i New England, vilka styras av »town meetings» av liknande art som de schweiziska »Gemeindeversamm— lungen».

Kommunal folkomröstning i någon form förekommer numera i det stora flertalet stater.

Obligatoriskt referendum för vissa slag av beslut, framför allt för uppta- gande av län, har funnits i åtskilliga amerikanska städer sedan mitten av 1800-talet. På många håll ha också allt- sedan denna tid folkomröstningar — av decisiv eller konsultativ karaktär _— fri- villigt anordnats av stadsfullmäktige. Efter hand har obligatoriskt referen— dum, huvudsakligen för lånebeslut, in- förts även i andra kommuner än städer. Numera måste dessutom i stor utsträck- ning ändringar av nämnda »charters» liksom beslut om inkorporeringar un- derställas folkets godkännande.

Samtidigt med att folkinitiativ och fa- kultativt referendum (på begäran av visst antal röstberättigade) mellan 1890 och 1920 successivt infördes i ett tju- gutal delstater för statliga angelägen- heter, vunno dessa institut insteg även på det kommunala planet. Drivkraften härtill var i båda fallen densamma: missnöje med de representativa försam- lingarna, inom vilka en utbredd kor— ruption förekom.

Initiativ och fakultativt referendum förekomma i olika kommuntyper, främst dock i städerna, där den kom- munala självstyrelsen är mest omfattan- de. Helt saknas dessa omröstningsfor-

• Sida 15
•  Original

mer blott i tre av staterna. I stort sett ha de utformats på samma sätt som motsvarande slag av folkomröstning i statliga angelägenheter. Den kommuna- la representationen har sålunda i regel rätt att genom beslut, fattat med kvali- ficerad majoritet, från referendum un- danta brådskande ärenden (emergency clause). I kommunerna kräves emeller- tid vanligtvis att begäran om folkom- röstning framställes av en större andel av valmanskåren än i staterna. Detta förklaras därav att namninsamlandet inom en kommuns relativt fåtaliga val- manskår erbjuder väsentligt mindre svårigheter än när det gäller en hel stat med talrik befolkning. Avgränsningen av de ämnesområden, inom vilka initia- tiv och fakultativt referendum få be- gagnas, har vållat betydande svårighe- ter; i princip gäller vanligen att folk- omröstning kan påkallas i alla frågor av generell innebörd, däremot icke rö- rande förvaltningsåtgärder.

Statistik över kommunala folkomröst- ningar i Förenta staterna föreligger blott beträffande städerna. Det framgår av denna att det långt övervägande fler- talet omröstningar äro obligatoriska; initiativ och fakultativa referenda ha nära nog överallt varit fåtaliga och de- ras antal har dessutom under senare år visat en sjunkande tendens. Endast i några större städer, bland dem Los An- geles och San Francisco, har antalet ini- tiativ och fakultativa referenda varit något mera betydande. De fakultativa omröstningarna ha, i den mån de så- lunda förekommit, begagnats av prak- tiskt taget alla slags grupper i städerna; en särskilt framträdande roll ha kom- munala tjänstemannaorganisationer spe- lat, som i en rad städer framlagt initia- tiv med krav på höjda löner eller infö- rande av pensioner för alla fast anställ- da. Bland andra på detta fält verksam-

ma grupper märkas nykterhetssällskap samt arbetsgivar- och arbetarorganisa- tioner. Däremot ha initiativ och fakul- tativt referendum i kommunerna, lik— som på det statliga planet, i regel ej ut- nyttjats av de båda stora politiska par— tierna.

övriga stater

Som tidigare framhållits finnes ett om- fattande kommunalt folkomröstnings- institut endast i Schweiz och Förenta staterna. De kommunala referenda som förekommit i vissa andra länder ha främst gällt rusdrycksfrågan. S. k. Io- lcalt veto har sålunda införts bl. a. i Norge. Enligt de i detta land gällande bestämmelserna skall folkomröstning i frågan huruvida utskänkningoch försälj- ning av spritdrycker bör tillåtas i en stad äga rum på begäran av 1/20 av stadens röstberättigade invånare. Om- röstning får ej hållas oftare än vart åt- tonde år. Dylika s. k. brännvinsomröst- ningar ha vid åtskilliga tillfällen (senast år 1951) förekommit i en rad norska städer. Dessutom ha stundom kommu- nala folkomröstningar av rådgivande karaktär i olika frågor anordnats i Norge.

I Nya Zeeland hållas kommunala folkomröstningar i rusdrycksfrågan samtidigt med varje parlamentsval. Så- dana omröstningar få numera anordnas blott i kommuner, där spritförbud fin- nes, och avse frågan om bibehållande eller avskaffande av dylikt förbud. Före 1918 höllos regelbundna referendai alla kommuner, varvid de röstande hade att yttra sig om huruvida de önskade för- bud eller ej. — Samtidigt med varje parlamentsval i Nya Zeeland äger även allmän folkomröstning rum om infö- rande av ett landsomfattande rus- drycksförbud.

• Sida 16
•  Original

I Finland infördes, kort efter det att landet blivit oberoende, bestämmelser om kommunal folkomröstning för såväl städer som landskommuner. Enligt des- sa bestämmelser skulle folkomröstning komma till stånd på begäran av visst antal röstberättigade kommuninvånare rörande alla beslut av fullmäktige utom sådana som rörde inre ordningsangelä- genheter, redovisnings- och ansvarsfri- het eller fastställande av inkomst- och utgiftsstat. Referendum fick ej heller anordnas angående val som verkställts av fullmäktige. Slutligen undantogos från referendum alla beslut vilkas verk- ställighet fullmäktige med tre fjärdedels majoritet förklarat brådskande. — Be- stämmelserna om kommunalt referen-

dum upphävdes i mars 1919 på grund av de efter inbördeskriget rådande oro- liga inre förhållandena.

Till sist kan nämnas att under för- handlingarna inom den konstituerande nationalförsamling, som efter det andra världskrigets slut hade att utarbeta en ny författning för Italien, införande av obligatoriskt referendum i en rad kom- munala angelägenheter påyrkades av åtskilliga deputerade. Dessa förslag an- togos emellertid icke av församlingen. Däremot infördes i författningen vissa bestämmelser om folkomröstning inom de regioner med vidsträckt självstyrel- se, i vilka landet enligt den nya konsti- tutionen indelas.

• Sida 17
•  Original

Tidigare förslag om införande av kommunal folkomröstning

i Sverige; utredningsuppdraget

Den allmänna frågan om införande av ett kommunalt folkomröstningsinsti- tut har före 'år 1948 icke varit föremål för behandling i den svenska riksdagen. 1920 års folkomröstningskommitté hade endast i uppdrag att utreda frågan om allmän folkomröstning i statliga ange— lägenheter. Införande av den speciella form av kommunalt referendum som benämnes lokalt velo föreslogs emeller- tid i ett år 1914 avlämnat betänkande av 1911 års nykterhetskommitté. Enligt förslaget skulle omröstning om att in- föra rusdrycksförbud inom en kommun hållas på begäran av 1/20 av den där mantalsskrivna befolkningen. I en sådan omröstning skulle varje myndig man och kvinna vara röstberättigad och var och en ha en röst, trots att rösträtten i kommunalvalen vid denna tid alltjämt var graderad. För att förbud skulle in- föras i en kommun krävdes godkännan- de av två tredjedelar bland de röstan- de. Referendum angående förbudets av- skaffande måste anordnas, om 1/20 av kommunens invånare så begärde; även för upphävande krävdes kvalificerad majoritet. Folkomröstning skulle emel- lertid ej få företagas oftare inom en och samma kommun än vart tredje år. Framställning om kommunalt referen- dum skulle göras hos länsstyrelsen, som hade att fastställa tidpunkten för om- röstningen.

Nykterhetskommitténs förslag över- ensstämde tämligen nära med de be-

stämmelser om kommunal folkomröst- ning rörande rusdrycksförbud som se- dan år 1894 funnos i Norge. Förslaget bragtes motionsvis inför riksdagen 1914, 1915 och 1916 och antogs varje gång med smärre modifikationer av and— ra kammaren men föll på första kam- marens motstånd. Tanken på ett lokalt veto förlorade härefter sin aktualitet, då diskussionen i stället mer och mer koncentrerades kring frågan om anord- nande av en hela landet omfattande folkomröstning rörande allmänt rus- drycksförbud.

Då vid 1948 års riksdag i sex motio- ner begärdes utredning angående infö- rande av beslutande folkomröstning i statliga angelägenheter, upptogs frågan om kommunal folkomröstning endast i två av dessa motioner, nämligen de lika- lydande motionerna I:9 av herr Andrén m. fl. och 11:17 av herr Håstad m. fl. Sistnämnda motionärer framhöllo att många kommunala frågor på ett sär- skilt sätt direkt beröra medborgarna. De betonade vidare att, bortsett från städerna, självstyrelsen inom de svens- ka kommunerna tidigare varit förank- rad i kommunalstämmorna, i vilka alla röstberättigade kunde deltaga. Genom fullmäktigesystemets införande hade medborgarnas inflytande på de kom- munala ärendena i huvudsak begrän- sats till de vart fjärde år återkommande kommunalvalen, något som sannolikt medfört att intresset för de gemensam-

• Sida 18
•  Original

ma kommunala angelägenheterna slapp- nat hos dem som ställdes utanför full- mäktigeförsamlingar och nämnder. Det underströks i detta sammanhang av mo- tionärerna att kommunindelningsrefor- men innebar ej blott att stämmorna skulle försvinna utan även att antalet fullmäktige genom kommunsamman- slagningarna relativt sett skulle mins- kas. Den försvagning av medborgarnas kontakt med kommunala angelägenhe- ter som sålunda ägt rum kunde enligt motionärernas mening på ett lämpligt sätt motverkas, därest möjlig- het skapades att anordna folkomröst- ning i viktigare kommunala frågor. Några riktlinjer för utformningen av ett kommunalt referendum angåvos icke i motionerna. Det kan emellertid näm- nas att enligt motionärernas förslag folkomröstning i statliga angelägenhe- ter skulle äga rum endast fakultativt, på begäran av en minoritet inom riks- dagen eller inom folket.

Majoriteten inom konstitutionsutskot- tet tillstyrkte en förutsättningslös utred- ning om införande av beslutande folk- omröstning i statliga angelägenheter men hävdade att tillräckliga skäl ej fö-

relåge att utsträcka utredningen till att inbegripa kommunala frågor. Mot ut- skottets hemställan på denna punkt re- serverade sig herr Håstad.

Konstitutionsutskottets utlåtande god- kändes av riksdagens båda kamrar, var- efter riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t begärde utredning i enlighet med utskottets hemställan.

Vid utverkande av bemyndigande att tillkalla sakkunniga för utredning av bl. a. frågan om införande av beslutan— de folkomröstning i den svenska för- fattningen erinrade chefen för justitie- departementet, statsrådet Zetterberg, efter att ha utvecklat skälen för och emot folkomröstning i statliga angelä- genheter, om att riksdagen ej funnit tillräckliga skäl föreligga att låta utred— ningen omfatta även kommunala ange- lägenheter. Departementschefen ansåg emellertid att därest frågan om en ut- vidgning av folkomröstningsinstitutet upptoges, utredningen ej borde på detta sätt begränsas. I direktiven betonades att därmed ej tagits ställning till frå— gan om lämpligheten av kommunalt re- ferendum.

• Sida 19
•  Original

Allmänna utgångspunkter

I alla moderna demokratier utövas folkstyrelsen, såvitt det gäller statliga angelägenheter, väsentligen av valda re- presentanter; inte ens i de mest ut- präglade referendumstaterna fattar fol- ket självt beslut i mer än en mindre del av alla de ärenden som förekomma till avgörande. Med hänsyn till mångfalden av statliga uppgifter och dessas i stor utsträckning mycket komplicerade na- tur torde en annan ordning vara otänk- bar. I särskilt stora och folkrika kom- muner äro förhållandena i detta avse- ende i viss mån likartade.

I små kommuner, där uppgifterna äro mindre talrika och förhållandena över huvud taget mindre komplicerade, är det däremot praktiskt möjligt att i be- tydande utsträckning överlåta avgöran- dena åt medborgarna själva. Detta kan ske på ett mera radikalt sätt än medelst folkomröstning, nämligen därigenom att de röstberättigade kommuninvånar— na sammanträda för att överlägga och härefter fatta beslut. Det har tidigare framhållits att representativa former i vissa delar av Schweiz saknas i alla mindre kommuner. I Sverige var läget tidigare likartat. Fram till år 1918 var fullmäktigsystemet icke obligatoriskt för några landskommuner; nämnda år funnos fullmäktige blott i 33 landskom- muner, under det att stämman i alla övriga kommuner av detta slag var det enda beslutande organet. Detta år in- fördes emellertid den bestämmelsen att fullmäktige måste utses i alla landskom— muner vilkas folkmängd översteg 1.500 invånare. År 1938 nedsattes gränsen för

obligatorisk övergång till fullmäktigsys- temet till 700 invånare. Detta innebar att den representativa formen infördes i flertalet landskommuner; år 1946 ut— sågos sålunda fullmäktige i cirka 72 % av samtliga landskommuner. Efter den nu genomförda kommunindelningsre- formen uppgår invånarantalet i samtli— ga landskommuner utom en till mer än 700 invånare. För städernas vidkom- mande var fullmäktiginstitutionen ur- sprungligen obligatorisk endast om in- vånarantalet översteg 3.000 personer. Då gränstalet numera även för städer- na sänkts till 700, finnes icke längre någon stad, där ej det representativa systemet är obligatoriskt.

Fullmäktigsystemet är alltså praktiskt taget överallt obligatoriskt, såväl i landskommunerna som i städerna. Med hänsyn härtill föreslår kommunallags— kommittén i sitt nyligen avgivna betän- kande III (SOU 1952:14) att reglerna om kommunalstämma och allmän råd- stuga såsom organ för utövning av kom- munens allmänna beslutanderätt skola utgå. I kommuner med fullmäktige ha kommunalstämman och rådstugan hit- tills bibehållits för avgörande av vissa speciella angelägenheter, bl. a. faststäl- lande av fullmäktiges antal. Kommu- nallagskommittén förordar att i sam— band med avskaffande av dessa insti- tutioner deras uppgifter övertagas av andra organ, i flertalet fall kommuner- nas fullmäktige.

Det representativa systemets införan- de i allt fler kommuner har nödvändig- gjorts därav att till följd av samhällsut-

• Sida 20
•  Original

vecklingen förvaltningsuppgifterna bli- vit alltmera omfattande och komplice- rade. Slutligen har kommunindelnings- reformen, som medfört de små kommu- nernas försvinnande, undanryckt grun- den för stämmans fortsatta existens. Det torde icke kunna bestridas att den- na utveckling inneburit att medborgar- nas kontakt med de kommunala ange— lägenheterna i viss mån försvagats. Av än större betydelse är emellertid i det- ta sammanhang att den fortgående be- tydande folkökningen och särskilt den starkt ökade bosättningen i tätorterna medfört att antalet valda förtroende- män efterhand minskats i förhållande till folkmängden och att genom kom- munindelningsreformen deras antal un- dergått en väsentlig minskning även ab- solut taget.

Kraven på införande av folkomröst- ning i kommunala angelägenheter mås— te ses mot denna bakgrund. Som redan tidigare nämnts har det hävdats, att ett dylikt referenduminstitut skulle på ett lämpligt sätt motverka försvagningen av medborgarnas kontakt med de kom- munala ärendena. I övrigt har argu- mentationen i stor utsträckning följt samma linjer som då det gällt folkom- röstning i statliga frågor, något som är naturligt med hänsyn till de likartade former under vilka kommunalpolitiska och rikspolitiska avgöranden numera träffas. Som skäl för kommunal folk- omröstning anföres sålunda önskvärd- heten att skapa en möjlighet för med- borgarna att ta ställning till vissa frå- gor oberoende av partitillhörighet. Icke minst med hänsyn till att de kommu- nala frågorna i stort sett ej äro politise- rade i samma utsträckning som de stat- liga, men fullmäktige numera i flerta- let kommuner utses strikt efter parti- linjer, lämnar själva valförfarandet icke alltid upplysning om hur medborgarna

ställa sig i de frågor som skola avgö- ras. Risken att en motsättning i vissa frågor kan föreligga mellan representa- tion och folkmening skulle därför vara särskilt stor i kommunerna. Till förmån för det kommunala referendum har slutligen — liksom beträffande motsva- rande statliga institut — framhållits folkomröstningens betydelse som en faktor ägnad att stimulera intresset för allmänna angelägenheter. Det har här- vid betonats att de kommunala frågorna ofta till sin natur vore medborgarna mera närliggande än de statliga.

Det har redan konstaterats, att ut- vecklingen inom kommunerna i vissa avseenden varit ägnad att försvaga medborgarnas kontakt med de kommu- nala ärendena. Det bör emellertid un- derstrykas att denna tendens icke varit allenarådande. Tvärtom torde den sti— gande folkbildningen och ökade poli— tiska insikter efterhand ha medfört ett kraftigt stegrat intresse för allmänna angelägenheter hos vårt folk, något som bl. a. tagit sig uttryck i ett vä- sentligt stegrat valdeltagande. Under den tid då representativsystemet ännu förekom blott i ett litet antal landskom- muner, d. v. s. fram till år 1918, hade vidare till följd av rösträttsbestämmel- serna endast en mindre del av folket möjlighet att öva verkligt inflytande på de kommunala angelägenheterna. Även efter undanröjande av detta hinder ge- nom den graderade röstskalans avskaf— fande lära ej sällan blott ett fåtal av de röstberättigade ha deltagit i stämmor- na. Också i dessa fall låg avgörandet således i realiteten ofta hos en icke särskilt talrik grupp av intresserade och det torde redan av detta skäl inne- bära en överdrift att påstå att fullmäk— tigeinstitutionens utbredning i väsentlig mån avbrutit en bestående allmän kon- takt med kommunalärendenas avgöran-

• Sida 21
•  Original

de. I de större städerna har å andra sidan den kommunala självstyrelsen all- tid varit representativ, varför för des- sas vidkommande någon principiell förändring i detta avseende icke ägt rum.

De argument till förmån för kommu- nal folkomröstning som ovan återgivits gälla huvudsakligen de borgerliga pri- märkommunerna, således landskommu- ner jämte köpingar, som utgöra egen kommun, och städer. I de kyrkli- ga kommunerna måste fullmäktige fin- nas blott om folkmängden överstiger 1.500 invånare, i mindre församlingar är fullmäktigsystemet fakultativt. I mer än hälften av landsförsamlingarna är kyr- kostämman alltjämt det enda beslutan- de organet. Någon förändring av för- samlingsindelningen av samma slag som den vilken genomförts ifråga om de borgerliga kommunerna är icke hel- ler avsedd.1 Det kommer alltså även i fortsättningen att finnas åtskilliga små församlingar; skäl saknas därför anta att det representativa systemet snabbt skulle bli allenarådande inom de kyrk- liga kommunerna. Härtill kommer att, även om fullmäktige efter hand skulle införas i allt flera församlingar, något större behov av folkomröstning icke kan anses föreligga inom de kyrkliga kommunerna. Betecknande är att del— tagandet vid kyrkofullmäktigvalen ej brukar överstiga 20 % av de röstberät- tigades antal och att i närmare hälften av de församlingar där val av fullmäk- tige förrättas endast en lista förekom- mer. Detta tyder på att församlingsfrå- gorna väcka endast begränsat intresse och i allmänhet äro föga omstridda.

I municipalsamhällena är enligt gäl- lande bestämmelser fullmäktigsystemet

1 Däremot planeras en ingripande om- reglering av pastoratsindelningen.

obligatoriskt, om invånarantalet över- stiger 700, eljest fakultativt. År 1950 ut- sågos fullmäktige i ungefär 80 % av

municipalsamhällena. Kommunallags— kommittén föreslår att det representa- tiva systemet skall göras obligatoriskt i alla municipalsamhällen och att muni- cipalstämman avskaffas, något som mo- tiveras med önskvärdheten av att, lik— som hittills, överensstämmelse råder i fråga om landskommunernas och mu- nicipalsamhällenas organisation. Att märka är emellertid, att den allmänna höjning av folkmängden i landskom- munerna, som blivit en följd av kom- munindelningsreformen och som i sin tur lett till att fullmäktige skola finnas i praktiskt taget alla kommuner redan enligt nu gällande rätt, icke har någon motsvarighet i fråga om municipalsam- hällena. Icke mindre än ett 70-tal av dessa ha sålunda alltjämt mindre än 700 invånare.

I landstingskommunerna slutligen har självstyrelsen av naturliga skäl all- tid varit rent representativ; i dessa har således, lika litet som i de större stä- derna, i detta avseende skett någon ändring som kunnat påverka den med- borgerliga kontakten med allmänna an- gelägenheter.

Folkomröstning blott inom området för fullmäktiges kompetens

Vid ställningstagandet till frågan om kommunal folkomröstning måste i förs- ta hand bedömas, huruvida de röstbe- rättigades direkta inflytande på kom- munernas styrelse kan väsentligt ökas genom införande av ett kommunalt re- ferendum. Det bör då först fastslås att folkomröstning torde kunna tänkas en- dast i frågor som tillhöra den kommu- nala representationens kompetens. Att från referendum undantas frågor som handläggas av kommunernas verkstäl—

• Sida 22
•  Original

lighetsorgan synes sålunda självfallet; det förtjänar emellertid framhållas att dessa organs uppgifter numera äro av- sevärt mera omfattande än tidigare. Vi- dare torde det vara nödvändigt att den statsuppsikt över kommunala beslut som finnes föreskriven gäller även av- göranden som träffats vid folkomröst- ning. Bestämmelserna om kommunal- besvär och om underställning måste alltså äga tillämpning jämväl i sam- band med referendum. Behovet av statlig kontroll, särskilt av formell na- tur, kan i själva verket väntas bli större, om beslutanderätten i viss utsträckning skulle överföras från de representativa församlingarna till de röstberättigade medborgarna själva, i synnerhet om in- förande av folkinitiativ skulle över- vägas.

Om således ett kommunalt referen— dum måste begränsas till området för den kommunala representationens kompetens, kan å andra sidan med hän- syn till att kommunernas uppgifter bli- vit alltmer talrika, omfattande och komplicerade, folkomröstning tänkas komma till stånd blott i en mindre del av alla de frågor som behandlas av de representativa församlingarna. Den nödvändiga begränsningen kan erhål— las därigenom att anordnande av folk- omröstning göres fakultativt, varjämte vissa grupper av ärenden kunna ovill- korligt undantas från referendum.

Obligatorisk eller fakultativ folkomröstning

Enligt utredningens uppfattning kan det ej komma i fråga att överväga nå- gon form av obligatoriskt referendum. En folkomröstning kan anses fylla sin uppgift endast om röstningsfrekvensen ej är alltför låg. Det obligatoriska re- ferendum innebär emellertid att en rad föga eller icke alls omstridda frågor,

vilka väcka obetydligt allmänt intresse, måste underkastas den tidsödande om— röstningsproceduren. All utländsk erfa— renhet visar att deltagandet i sådana omröstningar vanligtvis är lågt. Det kan också erinras om att i de kommuner där sammankallande av stämma hittills varit obligatoriskt för vissa slag av be- slut, stämmans sammanträden ofta be- vistats blott av ett fåtal personer. En— ligt utredningens mening begränsar sig därför det föreliggande spörsmålet till huruvida en möjlighet bör skapas att anordna folkomröstning i särskilt om- stridda, betydelsefulla frågor. Ett kom— munalt referendum av nämnda begrän- sade omfattning kan emellertid icke skänka medborgarna någon fortlöpande kontakt med kommunala angelägenhe- ter. Det skulle i stället inskränka sig till att utgöra ett komplement till det representativa systemet, ett medel att i vissa lägen undersöka om någon mot- sättning föreligger mellan den allmän- na folkmeningen och uppfattningen bland majoriteten inom representatio— nen eller att eljest i sådana fall, då det- ta kan anses särskilt betydelsefullt, klarlägga folkflertalets inställning till en bestämd fråga. Frågeställningen blir därför här densamma som då det gäller folkomröstning i statliga angelägenhe- ter: föreligger behov av ett sådant kom- plement till det representativa syste- met?

Fakultativ omröstning kan antingen vara »frivillig», d. v. s. komma till stånd efter beslut av representationens majo- ritet, eller utformas som en av repre- sentationen oberoende folkrättighet, i vilket fall en minoritet inom den kom- munala församlingen eller en grupp röstberättigade kunna påkalla omröst- ning. I det följande skall först sistnämn- da slag av referendum upptas till be— handling.

• Sida 23
•  Original

Folkomröstning som en av representationen oberoende

folkrättighet

Som framgått av kapitel I har kom- munal folkomröstning kommit till om- fattande användning huvudsakligen i Schweiz och Förenta staterna. I båda dessa länder avvika förhållandena på det kommunala fältet väsentligt från de i vårt land rådande. I Schweiz där fler- talet kommuner alltjämt äro små har det visat sig möjligt att ännu i våra dagar i betydande utsträckning avvara representativa former; i den mån full- mäktigsystem införts har det på grund av den direkta demokratiens urgamla traditioner i nämnda land där tett sig naturligt att komplettera detta system med folkomröstning. I Förenta stater- na har den förnämsta drivkraften till införandet av folkomröstning i kom- munala angelägenheter varit missnöje med städernas förvaltning, som i stor utsträckning behärskats av partiorgani— sationer, vilka på grund av det rådan- de majoritetsvalsystemet kunnat på ett ofta hänsynslöst sätt utnyttja sin makt- ställning. Som förut betonats ha de fa- kultativa omröstningarna i Förenta sta— ternas städer, frånsett ett par av de största, icke heller varit särskilt talrika.

Det vid kommunala val i vårt land tillämpade valsättet utestänger icke någ- ra betydande grupper från inflytande på kommunernas styrelse. Något ut- brett missnöje med den på representa- tivsystemet grundade svenska kommu— nalförvaltningen har icke heller påvi— sats. Att i särskilda frågor, företrädes-

vis sådana som ej äro partiskiljande, en viss motsättning någon gång kan uppstå mellan fullmäktiges majoritet och kommuninvånarnas flertal skall ej bestridas; det bör emellertid framhål- las att kontakten mellan styrande och styrda även efter kommunindelningsre- formen vanligtvis torde vara så god i flertalet kommuner och i all synnerhet i de mindre att beslut i frågor som tilldra sig stort allmänt intresse sällan stå i strid med uppfattningen hos de röstberättigades flertal. Härtill kommer att åtminstone de mindre kommunernas verksamhetsfält i vad gäller sådana principiella frågor där folkomröstning kan tänkas alltjämt är jämförelsevis snävt begränsat. Av dessa anledningar synes det föga sannolikt att ett kommu- nalt folkomröstningsinstitut skulle få någon nämnvärd betydelse annat än möjligen i de större städerna, ett anta- gande som bestyrkes av de amerikans- ka erfarenheterna. Även om de största städerna och framför allt Stockholm ha att ombesörja mycket omfattande upp- gifter, gälla avgörandena i allmänhet icke heller där i någon större utsträck— ning frågor som på grund av sin prin- cipiella räckvidd kunna anses särskilt lämpade för folkomröstning. Sådana frågor regleras huvudsakligen genom den statliga lagstiftningen. Betecknan- de är att röstningsfrekvensen genom- snittligt är lägre vid kommunalvalen än vid andrakammarvalen.Det torde ej vara

• Sida 24
•  Original

oberättigat antaga att skillnaden i röst- ningsfrekvens skulle vara än större, om icke första kammarens sammansättning bestämdes av valen till landsting och vissa stadsfullmäktigförsamlingar och dessa val till följd därav dominerades av de rikspolitiska synpunkterna. Ti— digare, innan kommunalfullmäktigvalen överallt ägde rum samtidigt med lands- tingsvalen, samlade de förra vanligtvis avsevärt färre röstande än de senare i de kommuner där dessa båda slag av val höllos vid skilda tidpunkter. I mu- nicipalfullmäktigvalen, som alltjämt äro förlagda till annan dag än övriga kom- munalval, deltog 1950 blott något mer än hälften av de röstberättigade.

Av vad här anförts synes framgå att intresset för de kommunala angelä- genheterna icke är lika allmänt utbrett som intresset för de statliga avgörande- na. Då röstningsfrekvensen brukar vara genomsnittligt lägre vid folkomröst- ningar än vid val, finnes anledning för- moda att deltagandet i kommunala re- ferenda vanligen skulle bli jämförelse- vis lågt. Något starkt behov av ett kom- munalt folkomröstningsinstitut, utfor- mat som en av representationen obero— ende folkrättighet, kan därför enligt ut- redningens mening icke anses förelig- ga. Att kommunala frågor dock stund- om kunna vara så omstridda och väcka så stort allmänt intresse att deras fram- läggande till folkomröstning av denna orsak kunde te sig motiverat har där- med ej bestritts. Emellertid torde i dy- lika fall lämpligheten av ett sådant för- farande ej sällan av andra skäl kunna sättas i fråga.

Inom de nya storkommuner som till— kommit genom kommunindelningsrefor- men finnas helt naturligt ofta vissa mot- sättningar mellan de kommundelar som tidigare utgjort självständiga enheter. Bättre förutsättningar torde i regel fö-

religga att övervinna dessa motsätt- ningar inom fullmäktigförsamlingarna än vid folkomröstningar, vid vilka mot- sättningarna genom att frågorna fram- läggas isolerade kunna renodlas och nå- gon möjlighet till kompromiss icke fin- nes. På sätt utredningen framhållit re- dan vid behandlingen av frågan om folkomröstning i statliga angelägenhe- ter, medför över huvud taget anordnan- de av folkomröstningar risk för att friktionerna mellan skilda kategorier skärpas och att de faktiskt föreliggan— de motsättningarna i agitationen försto— ras. De röstande kunna även befaras ta ställning till dem underställda för- slag utan att tillräckligt beakta deras allmänna bakgrund och sammanhang med andra problem. En särskilt bety- dande olägenhet är möjligheten att här- igenom små gruppers intressen och synpunkter undertryckas.

Vad angår landstingskommuner fram- träder den nu påtalade risken för en skärpning av föreliggande motsättning— ar måhända med särskild styrka, bero- ende därpå att landstingens arbetsupp- gifter i stor utsträckning hänföra sig till frågor där skilda bygdeintressen starkt framträda.

A. Beslutande folkomröstning

Betänkligheterna mot kommunal folk— omröstning rikta sig framför allt mot den decisiva formen, som innebär att de representativa organens beslut kun- na undanröjas eller _ om även folk- initiativ införes — att beslut kunna till- komma utan att ha godkänts av dessa församlingar. Enligt utredningens me- ning kan införande av beslutande folk- omröstning övervägas endast under för- utsättning att reglerna för begäran om sådan omröstning utformas mycket re- striktivt, vare sig rätten att påkalla re-

• Sida 25
•  Original

ferendum tilldelas en minoritet inom de kommunala församlingarna eller en grupp medborgare utanför dessa.

En på namninsamlingsförfarande grundad folkomröstningsform medför, som framhållits i betänkandet om All- män folkomröstning (SOU 1952:7, s. 39), den praktiska olägenheten att ikraftträdandet av alla beslut, rörande vilka folkomröstning kan förekomma, måste uppskjutas viss tid. Referendum- fristen kan dock göras jämförelsevis kort, när namninsamlandet är begrän- sat till en kommun — i Förenta stater- na är fristen vanligtvis en månad vid kommunala referenda mot tre månader vid statliga.

Om folkomröstning skall begäras av en grupp röstberättigade, synes det rimligt att efter amerikanskt mönster ett i förhållande till valmanskårens storlek högre minimiantal petitionärer kräves i de mindre kommunerna än i de större (t. ex. 30 % av de röstberät- tigade i de minsta kommunerna, 20 % i medelstora kommuner och 10 % ide största städerna). Svårigheterna vid namninsamlingen ökas nämligen väsentligt genom att ett tal underskrifter erfordras, medan arbetet vanligen icke i nämnvärd mån underlättas av att initiativta- garna kunna hänvända sig till en talrik valmanskår. Detta innebär att det i de stora städerna, där ett kommu- nalt referendum sannolikt skulle få störst betydelse, skulle krävas ett syn- nerligen väl organiserat arbete för att åstadkomma en referendumpetition. Genom stränga bestämmelser om antalet namnunderskrifter begränsas därför

stort an-

möjligheterna att påkalla kommunal folkomröstning i storstäderna i huvud- sak till sammanslutningar med stort medlemsantal eller till organisationer som besitta betydande ekonomiska re-

surser. För sådana grupper bli däremot dylika restriktioner föga hindersamma, och de kunna därför icke anses skapa någon tillräckligt stark garanti för att folkomröstning anordnas endast i fall där en sådan omröstning kan vara av verkligt värde.

Större säkerhet mot missbruk vinnes, om rätten att påkalla folkomröstning tilldelas en minoritet inom den kom- munala församlingen uppgående till exempelvis en tredjedel av dennas med- lemstal. Mot en sådan lösning kan dock anföras att den kan vara ägnad att ge re- ferendum en prägel av partipolitiskt stridsmedel. Under alla omständigheter synes det uppenbart att användningen av beslutande folkomröstning måste begränsas även på annat sätt än genom restriktiva regler för referendumbegä- ran. I första hand uppställer sig frågan om folkomröstning bör inskränkas till att avse beslut som fattats av kommu- nernas representationer eller om även folkinitiativ bör tas under övervägande.

1. Folkinitialiv

Folkomröstning om beslut, vilka an- tagits av representationen, kan karak- teriseras som en medborgarnas pröv- ningsrätt gentemot de valda förtroen- demännen. Folkinitiativet som innebär att förslag vilka väckts utanför repre- sentationen framläggas till folkomröst- ning, utgör en mera långtgående modi- fiering av det representativa systemet. Redan av denna anledning torde initia- tivet vara den omröstningsform,vars in- förande måste anses komma i sista hand. En speciell svårighet skulle vid initiativrätt vidare uppkomma till följd av nödvändigheten att även i den- na ordning framlagda förslag måste falla inom de gränser som uppdragas av kommunernas kompetens, vilka ej sällan äro svårtolkade. Tillfälligt sam-

• Sida 26
•  Original

mansatta medborgargrupper, vilka stå bakom ett initiativ, ha uppenbarligen ingalunda alltid möjlighet att bedöma en teknisk fråga av detta slag. Framläg- gande till folkomröstning av lagstridi- ga förslag kunde visserligen undvikas, om det föreskrives att initiativens lag- lighet måste prövas av statlig myndig- het, innan omröstning får anordnas. Ett sådant förfarande skulle emellertid vara tämligen omständligt. Då vidare som nyss antytts de allmänna betänk- ligheter vilka anförts mot ett kommu— nalt folkomröstningsinstitut med sär- skild styrka rikta sig mot folkinitiati— vet, har utredningen kommit till den uppfattningen att införande av en deci- siv omröstningsform kan övervägas endast om dess användning begränsas till beslut, som fattats av fullmäktige.

2. Referendum om beslut av den kom— munala representationen Det torde vara uppenbart, att möjlig- het till folkomröstning ej kan medgi- vas rörande alla ärenden som fullmäk— tige ha att behandla. Referendum får ej begagnas på sådant sätt att den kom- munala verksamhetens fortgång äventy— ras. Det kan därför icke komma i fråga att tillåta folkomröstning rörande en hel kommunal stat. Å andra sidan kan det icke heller vara lämpligt att an- ordna referendum rörande anslag av ringa storlek. Ett visst minimibelopp i proportion till kommunens skatteun- derlag eller budgetens totala omslut- ning måste därför under alla förhållan— den fastställas som villkor för att an- slagsbeslut skola kunna hänvisas till folkomröstning. Det är vidare nödvändigt att från re— ferendum undanta fastställandet av skatteprocentsatsen, då det läget annars kunde uppstå att de kommunala myn- digheterna saknade medel att bestrida

redan beslutade utgifter. Folkomröst- ning kan icke heller medgivas rörande beslut som endast utgöra rena tillämp- ningsföreskrifter till gällande lag. Det torde också kunna betraktas som själv- fallet att från referendum böra undan- tas de valfrågor, vilkas avgörande kom— munallagarna anförtrott fullmäktige. Följden skulle i annat fall bli att en form av direkta folkval till kommuner— nas verkställighetsorgan möjliggjordes. Det kan i detta sammanhang nämnas att enligt kommunallagskommitténs för- slag kommunalnämnd och drätselkam— mare överallt skola nyväljas omedelbart efter fullmäktigvalen, varigenom poli- tiska motsättningar mellan fullmäktige och kommunernas styrelser undvikas.

Här ha endast angivits ämnesområ— den vilka ovillkorligen, hur restriktivt reglerna för referendumbegäran än ut- formas, måste undandras folkomröst- ning. Att företa en avgränsning i enlig- het med de riktlinjer som sålunda upp- dragits erbjuder emellertid, som i det följande skall belysas, betydande prak- tiska svårigheter.

De befogenheter som tillkomma kom- munerna grunda sig dels på den all- männa självbestämningsrätt som kan härledas ur kommunallagarnas stadgan- den, dels på föreskrifter i en rad sär- skilda författningar. Bestämmelserna om de kommunala församlingarnas fi— nansmakt, statsreglering, förvärv och avhändande av egendom m. m. återfin— nas huvudsakligen i kommunallagarna. Detta gäller även de representativa or- ganens rätt att reglera sina egna arbets- former samt att anta instruktioner för nämnder och verk. Enligt kommunal- lagarna tillkommer det också represen— tationerua att fastställa stadgar om all- män ordning i kommun. Dessa stadgar torde emellertid numera i allmänhet ha ringa omfattning och starkt begränsad

• Sida 27
•  Original

betydelse. Folkomröstning måste där- för, utom anslagsfrågor, i främsta rum- met komma att gälla sådana allmänna föreskrifter Vilka bygga på särskild lagstiftning. Detta förhållande är den främsta anledningen till att, som redan antytts, avsevärda praktiska svårighe- ter föreligga att avgränsa området för ett kommunalt referendums använd— ning. Det antal författningar, vari kom- munerna tilldelats uppgifter av skilda slag, är nämligen numera mycket stort. Några få exempel torde vara tillräck- ligt belysande.

Om rätt för stad att anta stadsplan stadgas i stadsplanelagen; enligt bygg- nadsstadgan skola de bestämmelser för ordnandet av byggnadsväsendet i stad, vilka erfordras utöver den reglering som skett genom lag, byggnadsstadga eller andra föreskrifter, utfärdas av fullmäktige i en byggnadsordning; bu- tiksstängningslagen ger kommun rätt att på vissa punkter modifiera bestämmel— serna i denna lag; i rusdrycksförord— ningen behandlas kommunens befogen- heter i fråga om försäljning och ut— skänkning av spritdrycker; beviljandet av spårvägs- och järnvägskoncessioner behandlas i särskilda lagar o. s. v. En grundlig genomgång av alla författning- ar av detta slag erfordras för att från den allmänna referendumrätten skola undantas sådana kommunala beslut, som endast utgöra tillämpningsföre- skrifter, samt sådana som möjligen av annan orsak, t. ex. sin tekniskt kompli— cerade karaktär, kunna anses olämpli- ga för folkomröstning. Härtill kommer att vid varje tillfälle, då nya befogenhe- ter av staten tilldelas kommunerna, frå- gan om folkomröstning skall tillåtas i ämnet måste upptas till prövning. I det— ta sammanhang kan erinras om att ge- nom lag är 1947 en betydande utvidg- ning av den kommunala verksamheten

inom det bostadspolitiska området möj- liggjorts bl. a. innebärande rätt för kommunerna att i egen regi bedriva bostadsproduktion.

Av vad här sagts torde framgå att utformningen av ett allmänt kommunalt referendum principiellt omfattande alla beslut av de representativa organen uppställer stora tekniska svårigheter. Dessa minskas om blott införande av folkomröstning i begränsad omfattning avses. Det är då möjligt att materiellt avgränsa institutets användning genom att i lagtexten ange de ämnen som skola kunna bli föremål för folkomröstning. Ett referendum av detta slag finnes i flera länder. I Norge och Nya Zeeland är det begränsat till nykterhetsfrågor, i en av de amerikanska delstaterna, Ohio, till beslut om övertagande av all- männyttiga företag (vattenlednings-, gas— och elektricitetsbolag) eller kon- trakt med bolag att driva dylik verk- samhet.

I Sverige synes frågan om den kom- munala nykterhetspolitiken icke längre inta en sådan särställning att regler om folkomröstning enbart i denna fråga te sig motiverade. Det torde över hu- vud taget vara svårt att på förhand bedöma, inom vilka ämnesområden som anordnande av referendum kan komma att framstå som önskvärt. En lösning av avgränsningsproblemet efter de riktlinjer som här antytts får där- för i hög grad en prägel av godtycklig- het.

Folkomröstningsutredningen har som tidigare framhållits icke funnit att nå- got starkare behov av kommunal folk- omröstning kan anses föreligga. Då å andra sidan som det anförda visar star- ka invändningar kunna riktas mot det kommunala referendum och då en lämp- lig begränsning av detta instituts an— vändning, särskilt om det erhåller de—

• Sida 28
•  Original

cisiv karaktär, erbjuder stora svårighe- ter, vill utredningen icke föreslå infö- rande av rätt för en minoritet att på- kalla beslutande folkomröstning i kom— munala angelägenheter.

B. Rådgivande folkomröstning

De skäl som kunna anföras mot att införa stadganden om kommunal folk— omröstning på begäran av en folkgrupp eller av en minoritet inom representa— tionen bli i vissa avseenden mindre framträdande, om sådan folkomröst- ning blott tilldelas en rent rådgivande karaktär. Såsom utredningen framhållit vid behandlingen av frågan om folkom- röstning i statliga angelägenheter (SOU 1952:7, s. 46) kan representationen vid den konsultativa omröstningsformen, därest resultatet av en omröstning på grund av låg röstningsfrekvens eller knapp majoritet ej ter sig entydigt, an- se sig mer eller mindre obunden. Un- der alla förhållanden gives vid rådgi- vande folkomröstning möjlighet till så- dana modifikationer som befinnas på- kallade av praktiska eller andra skäl. Med den konsultativa formen följer ock- så möjligheten att låta de röstande ta ställning till mera allmänt formulerade principer, varefter representationens beslut utformas med ledning av omröst—

ningens resultat. Det decisiva referen— ' dum kan däremot göra det nödvändigt ' att för medborgarna framlägga detalje- rade och synnerligen svåröverskådliga förslag.

Även om omröstningsutslagen ej äro formellt bindande, kvarstår dock, såvi- da folkomröstning kan komma till stånd på begäran av annan än representatio- nen själv, bl. a. nödvändigheten att ute— sluta vissa ämnen från folkomröstning. Med hänsyn icke minst till svårighe- terna att i detta avseende genomföra en tillfredsställande reglering liksom till de allmänna praktiska olägenheter, vilka alltid följa med ett omröstningssystem genom omständligheten i proceduren och de kostnader som äro förenade med förfarandet, måste man även här ställa frågan huruvida i vårt land något verk— ligt behov framkommit av folkomröst- ning som ett kontrollmedel mot de kom- munala fullmäktigeförsamlingarna. På sätt utredningen tidigare utvecklat kan enligt dess uppfattning ej anses att nå- got dylikt behov givit sig tillkänna. Ut- redningen kan därför icke heller till- styrka införande av ett konsultativt re- ferendum, utformat så att folkomröst- ning kan begäras av minoritetsgrupper inom eller utom fullmäktige och således oberoende av representationen som sådan.

• Sida 29
•  Original

Frivilligt referendum

Ehuru behovet av folkomröstning på det kommunala planet i allmänhet icke kan sägas vara påfallande, skall det ej bestridas att det i vissa fall kan vara av värde om en sådan omröstning anord- nas. Liksom i statliga angelägenheter kan det sålunda även när det gäller kommunala problem ibland vara bety- delsefullt att folket direkt får tillfälle att uttala sin uppfattning om vilken lös- ning som är att föredraga. Så t. ex. kan det i fall, där från teknisk synpunkt go- da skäl finnas för vardera av två lös- ningar och saken samtidigt äger stort allmänt intresse, ett bestämt utslag av folkmeningen till förmån för den ena av dessa lösningar befinnas vara av av- görande betydelse.

För ett speciellt slag av ärenden —— om ändring i kommunal indelning _— vid vilkas handläggning vissa befogen— heter tillkomma de berörda kommuner- nas representativa organ har redan i gällande lagstiftning uppmärksammats önskvärdheten att vid sidan därav låta folkmeningen inom bygden komma till omedelbart uttryck. Den som verkstäl— ler utredning med anledning av väckt fråga om indelningsändring äger sålun- da enligt särskilt stadgande i samband därmed begära utlysande av stämmor ävensom utlysa andra sammanträden. Vid något tillfälle har vidare förekom- mit att kommunalnämnd, sedan utred- ningsman avgivit förslag om inkorpo- rering, föranstaltat om sammankallande av kommunalstämma för att erhålla stämmans yttrande i saken innan

fullmäktige för sin del upptagit ären- det till behandling. I den mån det vore tänkbart att, i likhet med vad som skett i nu angivna fall, med eller utan direkt stöd i lag tilldela kommunal- stämman en rådgivande funktion, är denna utväg i varje fall stängd om stäm- morna, såsom föreslagits, avskaffas. I mera folkrika kommuner och särskilt i de större städerna är det för övrigt av praktiska skäl uteslutet att sammankal- la de röstberättigade invånarna till nå- gon form av stämma eller sammanträde för att de därvid skola ge tillkänna sin uppfattning i en aktuell fråga. Rådgi- vande folkomröstning erbjuder från praktisk synpunkt en långt lämpligare form för inhämtande av de röstberätta— gades mening.

I sådana fall där det enligt vad nyss antytts kan vara önskvärt att den all— männa uppfattningen kommer till ut- tryck vid behandlingen av ett kommu- nalt ärende, ha fullmäktige själva — om folkmeningen i frågan ej eljest står klar —- ett intresse av att folkomröst— ning kommer till stånd för att därige- nom få tillbörligt underlag för ett ställ- ningstagande. För att tillgodose ifråga— varande syfte synes det därför vara till— räckligt, om rätten att påkalla kommu- nal folkomröstning begränsas till repre- sentationen själv, d. v. s. krav uppställes på beslut av fullmäktige för att folk— omröstning skall äga rum.

Värdet av en opinionsyttring av an- givet slag torde icke väsentligt minskas därför att folkomröstningen har kon-

• Sida 30
•  Original

sultativ karaktär i stället för decisiv. Mot decisiv folkomröstning efter beslut av fullmäktiges majoritet kan dessutom invändas att denna omröstningsform kan vara ägnad att i viss mån avtrubba representationens känsla av ansvar, då för densamma öppnas möjlighet att i besvärande situationer undandraga sig ett ställningstagande och överlåta detta till en folkomröstning.

Därest kommunal folkomröstning kan komma till stånd endast efter beslut av representationens majoritet och omröst- ningen blott erhåller rådgivande karak- tär, undviks flertalet av de olägenheter och svårigheter vilka följa med ett som minoritetsrättighet utformat referen- dum. I överensstämmelse med vad hit- tills gällt i fråga om folkomröstning på det statliga planet torde det sålunda i allmänhet icke vara nödvändigt att —- inom ramen för fullmäktiges kompetens —— stadga några begränsningar beträf- fande de frågor, i vilka folkomröstning kan anordnas. Spörsmålet huruvida en viss aktuell fråga på grund av förelig- gande omständigheter lämpligen bör gö- ras till föremål för folkomröstning kan i stället huvudsakligen överlåtas å full- mäktige. Det synes dock lämpligt att från kommunal folkomröstning uttryck- ligen undantaga sådana val som an- komma på fullmäktige liksom frågan om grunden för utdebitering av allmän kommunalskatt. Sistnämnda undantag utgör givetvis icke hinder mot att ären- den, som innefatta anslagsfråga, bli fö- remål för folkomröstning. Att anställa sådan omröstning i den — sedan olika anslag bestämts _ övervägande teknis- ka frågan om erforderlig utdebitering av skatt, skulle emellertid sakna me- ning.

Om det tillkommer fullmäktige att av- göra när folkomröstning skall äga rum, erhålles vidare en viss garanti för att

folkomröstning ej anordnas i sådant läge att den kan befaras leda till en skärpning av motsättningarna mellan olika samhällsgrupper. Även om en så- dan rätt för den kommunala represen— tationen själv att anordna rådgivande folkomröstning endast skulle erhålla starkt begränsad användning, anser ut— redningen det likväl värdefullt att en lagligt reglerad möjlighet sålunda an- ordnas att underställa en fråga valmän- nens direkta prövning. Huruvida redan av gällande allmänna bestämmelser om beredning av fullmäktigärenden kan härledas en befogenhet att anordna råd- givande kommunal folkomröstning, måste nämligen anses tvivelaktigt.

Då det kan antagas att ett kommunalt referendum skulle utnyttjas företrädes- vis i de större städerna, skulle det möj- ligen kunna övervägas att inskränka dess användning till dessa. Även annor- städes kan dock, som framgår av det anförda, emellanåt uppkomma behov därav. Enligt utredningens mening bör rådgivande folkomröstning därför till- lätas i alla borgerliga primärkommuner. Tillräcklig anledning att för de kyrkli— ga kommunerna införa bestämmelser om folkomröstning torde däremot ej fö- religga, och tillämpningen av ett folk- omröstningsinstitut skulle för övrigt i dessa kommuner ställa sig särskilt vansklig. Även landstingskommunerna böra enligt utredningens uppfattning undantas.

I enlighet med det anförda vill utred- ningen föreslå att fullmäktige i lands- kommuner, köpingar och städer skola ha rätt att före ett ärendes avgörande anordna rådgivande folkomröstning. Med landskommun torde i detta avseen- de, liksom eljest i allmänhet sker, böra jämställas municipalsamhälle.

Då frågor som falla utanför fullmäk— tiges behörighet icke kunna understäl-

• Sida 31
•  Original

las kommunal folkomröstning, kan refe- rendum icke begagnas av en kommun för att låta medborgarnas uppfattning komma till uttryck angående åtgärder vilka falla enbart under de statliga myn- digheternas kompetens. Beträffande vissa ärenden äga kommuner eller de- ras beslutande organ en i lag eller för- fattning fixerad förslags- eller yttrande- rätt, där det slutliga avgörandet ankom- mer på statlig myndighet. För sådana fall bör rådgivande kommunal folkom-

röstning ej vara utesluten, om den med hänsyn till ärendets natur anses påkal- lad. Å andra sidan bör den omständig- heten att statlig myndighet — t. ex. i lagstiftningsfråga _— inhämtar yttrande från fullmäktige utan samband med ett förvaltningsärende, vars handläggning enligt gällande kompetensregler till nå- gon del ankommer på detta kommunala organ, icke kunna föranleda att kom- munal folkomröstning hålles i ämnet.

• Sida 32
•  Original

Speciell motivering

Då möjlighet till folkomröstning med- gives i ärenden, vilka handläggas av fullmäktige, kunde det synas motiverat att infoga bestämmelserna därom i det förslag till ny kommunallag som nyli- gen framlagts av kommunallagskom- mitte'n, lämpligen såsom ett särskilt ka- pitel i den blivande lagen. Emellertid torde det vara svårt att utan att bryta den av kommunallagskommittén tilläm- pade systematiken vinna en även i öv- rigt lämplig placering för folkomröst- ningsbestämmelserna i kommunallagen.

På grund av sambandet mellan kom- munal och allmän folkomröstning kun- de man då i stället överväga att inord- na bestämmelserna om den kommunala folkomröstningen i den av utredningen tidigare föreslagna lagen om allmän folkomröstning. Även mot ett sådant förfarande kunna dock invändningar resas. Särskilt kan framhållas att de grundläggande bestämmelserna om rät- ten att påkalla allmän folkomröstning m. m. enligt det förut framlagda försla— get skola vara av grundlags natur, me- dan anledning saknas att för kommunal folkomröstning föreslå en motsvarande ordning. En viss olikhet föreligger även därigenom att de hänvisningar, som vid utformningen av omröstningsproce- duren kunna göras till motsvarande stadganden om val, vid kommunal folk- omröstning av naturliga skäl lämpligen gälla fullmäktigvalen, medan det vid allmän folkomröstning främst är regler- na för andrakammarvalen som böra va— ra normerande. Som av det följande skall framgå har utredningen vidare

särskilt i fråga om förfarandet vid röst- sammanräkningen funnit sig böra för kommunal folkomröstning förorda en annan ordning än den som avsetts sko- la gälla vid allmän folkomröstning. Folkomröstningsutredningen har av nu anförda skäl stannat vid att föreslå en särskild lag om kommunal folkom- röstning. Det förutsättes härvid att i den blivande kommunallagen på lämp- lig plats — t. ex. i förslagets 2 kap. 19 å _ införes uttrycklig erinran om att an- gående kommunal folkomröstning är särskilt stadgat. Motsvarande erinran bör även intagas i den särskilda lagen om kommunalstyrelse för Stockholm.

Rörande de särskilda bestämmelserna i det framlagda förslaget till lag om kommunal folkomröstning må utöver den allmänna motiveringen ytterligare anföras följande.

1 5.

I lagförslagets 1 & upptages det grund- läggande stadgandet angående omfatt- ningen av det föreslagna kommunala folkomröstningsinstitutet. I enlighet med de överväganden, för vilka redo- gjorts i den allmänna motiveringen, fö— reslås därvid den regeln att fullmäktige i landskommun, köping och stad vid handläggning av ärende skola äga att, innan det avgöres, förordna att folkomröstning anställes inom kommu- nen för inhämtande av de röstberätti- gades mening i ärendet eller i en därtill hörande fråga. Med kommun jämställes municipalsamhälle.

Såsom i den allmänna motiveringen

• Sida 33
•  Original

anförts har utredningen ansett sig böra uttryckligen från kommunal folkom— röstning undantaga val samt frågan om grunden för utdebitering av allmän kommunalskatt.

2 %.

Rösträtten vid kommunal folkomröst- ning har i paragrafen anslutits till röst- rätten vid fullmäktigval munen.

inom kom-

3 %.

Utredningen har utgått från att det bör ankomma på kommunens styrelse att föranstalta om verkställighet av kommunal folkomröstning, sedan full- mäktige beslutat att sådan omröstning skall äga rum. I anslutning härtill åläg- ges det i förevarande % kommunens sty- relse att bestämma dagen för dylik om- röstning.

Liksom allmänna val bör folkom- röstning alltid företagas å sön- eller helgdag. Ett naturligt önskemål är vi- dare att folkomröstning verkställes så snart efter beslutet därom som möjligt. För att erforderliga förberedelser för förrättningen skola kunna fullgöras mås- te emellertid viss tid förflyta från det fullmäktige beslutat att folkomröstning skall äga rum till dess denna verkställes. För den händelse fullmäktiges beslut om folkomröstning skulle överklagas, synes även lämpligt att omröstningen äger rum först något efter utgången av den för besvärs anförande bestämda ti- den (enligt kommunallagskommitténs förslag tre veckor). I paragrafen stad— gas därför att folkomröstning ej må ut- sättas tidigare än å trettionde dagen ef- ter det att verkställd justering av proto- kollet rörande fullmäktiges beslut i ve— derbörlig ordning tillkännagivits. Även utan uttryckligt stadgande därom torde det åligga styrelsen att tillse att beslu- tad folkomröstning utan onödigt dröjs- mål kommer till stånd.

Vid kommunal — liksom vid allmän — folkomröstning synes det lämpligt att de för val meddelade bestämmelser— na i största möjliga utsträckning erhål- la motsvarande tillämpning. I andra och tredje styckena av förevarande % stadgas i enlighet härmed att valdistrikt vid val av fullmäktige jämväl skola ut- göra omröstningsdistrikt för kommunal folkomröstning samt att den myndighet inför vilken sådant val förrättas — dvs. valnämnd, magistrat eller dess depute- rade —— även skall tjänstgöra som om— röstningsförrättare. 4 5.

I paragrafen återfinnes till en början en allmän hänvisning beträffande kom- munal folkomröstnings kungörande och förrättande till motsvarande bestämmel- ser i kommunala vallagen angående fullmäktigval. Dessa bestämmelser sko- la tillämpas i den mån ej särskilda fö- reskrifter upptagits i det föreliggande lagförslaget. Hänvisningen innebär bl. a. att kungörelse om kommunal folkom- röstning skall utfärdas sist å nittonde dagen före den dag då omröstningen hålles och även i övrigt i den ordning som stadgas i 20 5 2 mom. kommunala vallagen. Vidare skola vid förrättning för kommunal folkomröstning iakttagas de för valen meddelade föreskrifterna om den tid på dagen, under vilken röst- ningen skall pågå, liksom angående de yttre anordningarna vid röstningen, ordningens upprätthållande m. m.

Föreskrifterna i paragrafens andra t o. m. fjärde stycken angående inne- hållet i kungörelsen om kommunal folk- omröstning överensstämma i princip med vad som föreslagits i fråga om kun- görelse vid allmän folkomröstning.

5—7 åå. Dessa bestämmelser, vilka reglera in- nebörden av de svar som skola avges

• Sida 34
•  Original

vid kommunal folkomröstning ävensom beskaffenheten av röstsedlar och röst- kuvert jämte deras tillhandahållande, överensstämma i princip med motsva- rande stadganden i 6—8 äå av den före- slagna lagen om allmän folkomröstning.

8—10 55.

Liksom vid val och folkomröstning i statliga angelägenheter bör det i fråga om kommunal folkomröstning vara all- män regel att de röstberättigade per- sonligen inställa sig inför omröstnings— förrättaren för att rösta. För att under- lätta röstningen böra även de regler som gälla för bl. a. kommunala val om röstning genom make med begagnande av valsedelsförsändelse äga motsvaran- de tillämpning vid kommunal folkom- röstning.

Frågan huruvida därutöver särskilda bestämmelser kunna meddelas i syfte att vid kommunal folkomröstning möj- liggöra röstning för personer, vilka på grund av bortovaro från hemkommu- nen eller eljest äro förhindrade att själ- va eller genom make utöva rösträtt vid omröstningsförrättningen, kräver sär- skilt beaktande. Vid folkomröstning liksom vid val är det angeläget att såvitt möjligt icke någon grupp bland de röst- berättigade hindras att utöva sin röst- rätt av orsak, varöver de själva ej kun- na råda. Vad angår kommunala folk- omröstningar måste man emellertid ifrågasätta lämpligheten av att i sam- band med dem tillämpa regler om röst- ning på postanstalt och liknande efter de linjer som gälla vid de politiska och kommunala valen. Till skillnad från va- len äro kommunala folkomröstningar ej bundna till en bestämd tidpunkt av året. Att för sådana omröstningar av rent lokal karaktär och för de jämfö- relsevis få röstande, varom här som regel i varje särskilt fall är fråga, an-

ordna en hela landet omfattande möj— lighet till poströstning synes knappast , från praktisk synpunkt lämpligt. I var- je fall synes en sådan lösning icke böra tillgripas utan tvingande skäl. Frågan huruvida ett förenklat poströstningsför— farande skulle kunna anordnas, synes å andra sidan icke kunna upptagas till prövning enbart såvitt rör kommunal folkomröstning. Man kan vid en sådan förenkling icke bortse från risken för missbruk, och frågan om någon förenk- ling av poströstningsförfarandet över huvud taget är möjlig bör därför, i den mån anledning därtill skulle förekom- ma, i hela sin vidd prövas i ett sam- manhang.

Enligt de för val givna reglerna om poströstning intaga bl. a. vissa yrkes— kategorier jämte de som fullgöra militär- tjänst en särställning. Då nämnda per- soner till följd av sin tjänst ofta äro förhindrade att rösta på valdagen, ha de erhållit rätt att redan före nämnda dag utöva sin rösträtt genom poströst- ning. Med tillämpning av samma prin- cip synes det möjligt att även vid kom- munal folkomröstning anordna en form för röstning före omröstningsdagen för de avsedda persongrupperna, dock utan att statliga organ anlitas på det sätt som sker vid röstning på postanstalt. Utred- ningen har i anslutning till denna tan- kegång under 9 och 10 %% upptagit reg- , ler för röstning före omröstningsdagen inför kommunens styrelse. Förfarandet har i formellt avseende utformats på huvudsakligen samma sätt som poströst- ningsförfarandet.

Kommunens styrelse skall enligt för— slaget i denna del kunna förordna sär-

skild person —— t. ex. en ledamot av styrelsen eller hos kommunen anställd tjänsteman — att i sitt ställe fungera

som röstmottagare. Röstning inför sty- relsen eller sådan särskild röstmottaga-

• Sida 35
•  Original

re kan äga rum när som helst under den tid som förflyter från det dagen för omröstningen fastställts t.o.m. da- gen före omröstningsdagen, vilken tid- rymd ej kan understiga 19 dagar. Det torde därigenom finnas goda utsikter att röstberättigade tillhörande någon av ifrågavarande yrkesgrupper skola kom- ma i tillfälle att utöva sin rösträtt åt- minstone under någon del av nämnda tid. Genom förslaget torde således i var- je fall huvuddelen av de röstberättigade, för vilka särbestämmelser i fråga om röstningen äro särskilt påkallade, vara tillbörligt tillgodosedda. Då rätten till röstning inför kommunens styrelse be- gränsats till vissa närmare angivna grup- per bland de röstberättigade, synes för- farandet å andra sidan icke kunna få ' sådan tillämpning att det blir för de | offentliga organen särskilt betungande. [

Vad särskilt angår personer i mili-" tärtjänst ha de som inkallats till sin första tjänstgöring i allmänhet ännu icke uppnått rösträttsåldern. Beträffan- de övriga kategorier i sådan tjänst —— ' fast anställd personal samt värnpliktiga som inkallats till repetitionsövning eller dylikt —— kan väl antagas att dessa, även om de på omröstningsdagen äro hindra- de av sin tjänst, ej sällan kunna utöva rösträtt genom röstning inför kommu- nens styrelse. Förhållandena kunna emellertid också vara sådana att detta icke kan ske. Ej heller torde det alltid vara möjligt undvika att kom- munal folkomröstning utsättes till så- dan tid då militära inkallelser förekom- ma i större omfattning. Det synes därför önskvärt att anordningar vidtagas för att bereda möjlighet åt personer i mi- litärtjänst att i samband med kommu— j nal folkomröstning utöva sin rösträtt l vid det förband där tjänstgöringen äger

rum. Lämpligast torde vara att för än-

damålet i erforderlig utsträckning för—

ordnas särskilda röstmottagare vid för- banden, inför vilka röstning kan ske på huvudsakligen samma sätt som inför

kommunens styrelse. För uppgiften kan ifrågakomma auditör, regements- intendent, kassaförvaltare eller annan

"lämplig person i befälsställning. Det sy-

nes böra ankomma på regementschef och befälhavare i motsvarande ställ- ning att för honom underställda för- hand efter omständigheterna förordna en eller flera röstmottagare för kom- munal folkomröstning.

Röstberättigad som önskar utöva rösträtt inför militär röstmottagare bör hos denne anmäla sin önskan att rösta. Det ligger därvid i den röstberättigades eget intresse att denna anmälan göres så snart som möjligt sedan kommunal folkomröstning utsatts. Saknar den röst- berättigade erforderligt röstlängdsut- drag, bör röstmottagaren på begäran biträda honom vid rekvisition därav. Sedan röstning skett inför den militäre röstmottagaren i den ordning som stad- gas för röstning inför kommunens sty- relse, bör röstmottagaren till kommu- nens styrelse eller omedelbart till veder- börande omröstningsförrättare översän- da mottaget ytterkuvert med innelig- gande röstkuvert. Det är av vikt att in— sändandet sker i så god tid före om- röstningen, att de sålunda avgivna rös- terna med säkerhet äro omröstningsför- rättaren tillhanda innan röstningen i distriktet avslutats, enär de eljest icke kunna tagas i beräkning. Såsom en all- män regel torde därför böra gälla att militär röstmottagare, i den mån röst- ning dessförinnan äger rum inför ho- nom, skall vidarebefordra de därvid mottagna ytterkuverten senast omkring två eller tre dagar före omröstningsda- gen.

Bestämmelser om förfarandet för röstmottagning vid militära förband en-

• Sida 36
•  Original

ligt de riktlinjer som nu antytts torde böra utfärdas av Kungl. Maj:t. Hänvis- ning härtill har upptagits i tredje styc- ket av 9 5.

I samband med allmänna val anord- nas — med tillämpning av poströst- ningsförfarandet — i Viss utsträckning röstmottagning på sjukhus, särskilt av- sedd för de patienter vilka eljest icke skulle kunna utöva sin rösträtt. Även om kommunal folkomröstning har en- dast rådgivande karaktär, är det önsk- värt att röstningen för sjuka personer också i sådant fall underlättas i den mån det av praktiska hänsyn kan ske. På grund härav har i 9 å andra stycket upptagits ett stadgande, varigenom kommunens styrelse erhåller möjlighet att, i den mån skälig anledning därtill föreligger, anordna särskild röstmottag- ning på sjukvårdsanstalt. Styrelsen skall för ändamålet äga utsätta viss tid — lämpligen under någon av dagarna när- mast före omröstningsdagen — då så- dan röstmottagning skall äga rum. Röst- mottagning på sjukhus kommer helt na- turligt i första hand i fråga där sjukhu- set är beläget inom kommunen. Men hinder föreligger icke att sådan röst- mottagning hålles även på sjukhus utan- för kommunen, t. ex. ett länslasarett, där ett ej obetydligt antal röstberättiga- de från kommunen äro intagna för vård. För detta fall kan det ibland vara lämpligt att kommunens styrelse såsom röstmottagare förordnar någon som är bosatt på den ort där det ifrågavaran- de sjukhuset är beläget, t. ex. en statlig eller kommunal befattningshavare på platsen.

När utredningen i vad gäller kommu- nal folkomröstning stannat vid att ej förorda mera omfattande undantag än de som ovan angivits från de allmänna, i 8 & givna reglerna om röstning, har utredningen letts av önskan att göra

det föreslagna institutet lätt tillämpligt i praktiken och begränsa kostnaderna. ' Man måste också förutsätta att kommu- nal folkomröstning utsättes till lämplig = tidpunkt. Folkomröstning bör sålunda, , för att erhålla verkligt värde, uppenbar- ligen icke förläggas till de delar av året, då deltagandet i omröstningen till följd av arbets- eller semesterförhållandena på orten kan väntas bli lägre än eljest.

11 &.

I paragrafen avhandlas förfarandet för sammanräkning av de avgivna rös- terna.

Vid allmänna val sammanräknas rös- terna till en början endast preliminärt av valförrättaren. Den slutliga samman- räkning som sedermera verkställes jämte prövning av rösternas giltighet ankom- mer på länsstyrelsen eller, vid fullmäk- _tigval i stad med magistrat, på denna.

Ett motsvarande förfarande med läns- styrelsen som sammanräknande myn- dighet har av utredningen tidigare fö- reslagits beträffande folkomröstning i statliga angelägenheter. Emellertid tor- de det beträffande sådana rent lokala omröstningar varom nu är fråga vara att föredraga, om sammanräkningen i sin helhet kan utföras inom kommunen i omedelbar anslutning till omröstnings- förrättningen. På grund av de i allmän— het jämförelsevis enkla förhållandena vid kommunal folkomröstning av den ' typ som här föreslagits har utredning- i en också funnit det möjligt förorda att omröstningsförrättaren i detta fall skall omedelbart verkställa definitiv röst— sammanräkning och i samband därmed även pröva giltigheten av avgivna rös- ter. Stadgandena i paragrafen ha utfor- mats i enlighet med denna uppfattning.

12 och 13 55. De regler om röstsedels ogiltighet m. m., vilka upptagits i dessa två paragra-

• Sida 37
•  Original

fer, överensstämma i sin helhet med motsvarande bestämmelser i förslaget till lag om allmän folkomröstning, 14 och 15 55.

14 och 15 55.

Då de Olika kommunerna vanligen äro indelade i flera omröstningsdistrikt, måste utgången av omröstningsförrätt- ningen för kommunen i dess helhet sär- skilt fastställas i en eller annan form. Den nämnda avslutningen av förfaran- det syncs lämpligen böra ankomma på kommunens styrelse. Sedan omröst- ningsförrättarna, var och en för sitt di— strikt, slutfört omröstningsförrättning- en genom kungörande av utgången av röstningen i distriktet, bör i enlighet med vad nu sagts protokollet jämte de röstomslag, i vilka de avgivna röstsed- larna inlagts, skyndsamt överlämnas till kommunens styrelse, varefter det ålig- ger styrelsen att med ledning av de mottagna protokollen sammanräkna de inom kommunen avgivna rösterna och förklara omröstningen avslutad. Uppgift om justeringen av styrelsens häröver förda protokoll skall i vanlig ordning anslås. För det fall att endast ett om— röstningsdistrikt finnes i kommunen, innebär den angivna regeln att uppgif- ten i omröstningsprotokollet angående röstningsresultatct tages till styrelsens protokoll jämte förklaring att omröst— ningen är avslutad.

16 &.

Redan av de allmänna regler, som en- ligt kommunallagstiftningen gälla i frå- ga om kommunal besvärsrätt, följer att talan kan föras mot fullmäktiges beslut om kommunal folkomröstning inom de gränser, som uppdragits för nämnda be- svärsrätt. Såsom grund för besvär kan således främst åberopas att beslutet ej tillkommit i formellt riktig ordning, me-

dan däremot beslutets lämplighet icke kan i besvärsväg komma under bedö- mande. Detsamma gäller beslut av kom— munens styrelse, varigenom dagen för omröstningen bestämts. Det har icke an- setts erforderligt att i det framlagda lagförslaget intaga särskild erinran an- gående dessa förhållanden.

Vad beträffar själva omröstningsför- rättningen stadgas i förevarande para- graf klagorätt i samma omfattning som vid allmänna val och enligt utredning- ens förslag angående allmän folkom- röstning. Såsom enda grund för besvär upptages sålunda att omröstning icke försiggått i laga ordning. Angående vill- koren för utövning av talerätt synas i övrigt enahanda regler böra gälla som för kommunal besvärsrätt i allmänhet. I enlighet härmed hänvisas i paragra- fen beträffande tid och sätt för besvärs anförande till vad i kommunallagen stadgas om klagan över beslut av kom- munens styrelse. Av en jämförelse med den under 15 % intagna bestämmelsen rörande omröstnings avslutande följer därvid att besvärstid alltid löper från dagen för tillkännagivande av justering av kommunens styrelses protokoll över resultatet av omröstningen och dess av- slutande, oavsett mot vilken åtgärd i samband med förrättningen som den förda talan närmast riktar sig.

Ikraftträdande

Dc föreslagna bestämmelserna om kommunal folkomröstning synas lämp- ligen kunna träda i tillämpning samti- digt med ikraftträdandet av den nya kommunallagen, vilket avsetts skola ske den 1 januari 1955. Som förut anförts, förutsättes att i sistnämnda lag, liksom i den särskilda kommunalstyrelselagen för Stockholm, intages en hänvisning till de ifrågavarande bestämmelserna.

• Sida 38
•  Original

Reservation av herrar Bergvall och Håstad

I vår reservation till folkomröstnings— utredningens betänkande om Allmän folkomröstning ha vi utvecklat de syn- punkter som enligt vår mening gör en utbyggnad av det svenska statliga folk- omröstningsinstitutet önskvärd. De skäl, som där anförts till förmån för folk— omröstning i statliga angelägenheter, ta- la i väsentliga avseenden för införande också av kommunalt referendum. Även när det gäller kommunala ärenden mås- te det sålunda betraktas som värdefullt om möjlighet beredes den enskilde att ta ställning till särskilt betydelsefulla frågor oberoende av partitillhörighet; tydligt är också att den stimulans av intresset för allmänna angelägenheter, som skapas därav att medborgarna få tillfälle att deltaga i omröstningar och ej blott i val, skulle utgöra en tillgång såväl i det kommunala livet som inom rikspolitiken. Beträffande de allmänna motiven för införande av ett kommunalt referendum kunna vi därför i huvud- sak hänvisa till vad vi anfört i reserva- tionen till betänkandet om allmän folk- omröstning.

Vid ställningstagandet till frågan om kommunal folkomröstning bör man be- akta att, bortsett från städerna, själv- styrelsen inom våra kommuner ännu till för några årtionden sedan var förank- rad i stämmorna, på vilka alla de då röstberättigade kunde hävda sin mening och vilka åtminstone i åtskilliga sock- nar samlade stort deltagande. Fullmäk- tigesystemets införande —— i och för sig motiverat av kravet på kontinuitet och effektivitet i den kommunala ledningen samt behovet av garantier mot upp-

komsten av tillfälliga majoriteter —— in— nebar att medborgarnas inflytande på de kommunala ärendena i huvudsak bc- gränsades till de vart fjärde år återkom- mande kommunalvalen. Detta betydde att de stora värden som lågo i medbor- garnas direkta ansvar måste offras. Den försvagning av medborgarnas kontakt med de kommunala angelägenheterna som sålunda ägt rum har ytterligare accentuerats genom storkommunernas tillkomst, som medfört en betydande minskning av antalet valda förtroende- män.

Det är vår uppfattning att ett kommu- nalt folkomröstningsinstitut skulle vara ägnat att motverka denna utveckling. Det kan visserligen inte vara frågan om att införa referendum som en ersätt- ning för det gamla stämmosystemets di- rekta demokrati; i de moderna kom- munerna måstc en funktionsduglig själv- styrelse vara väsentligen representativ, och i likhet med majoriteten inom ut-

redningen anse vi det uteslutet att ens , för någon grupp av ärenden överväga ,

införande av obligatoriskt referendum. Det skulle emellertid innebära en vär- defull anknytning till äldre traditioner, därest möjlighet skapades att låta vik— tigare kommunala frågor gå till om- röstning bland medborgarna.

Ur vissa synpunkter erbjuder det mindre svårigheter och risker att införa folkomröstning på det kommunala än på det statliga planet. Ett av de oftast återkommande argumenten mot riksre- ferendum har i den svenska debatten utgjorts av påståendet att folkomröst— ning och parlalnentarism ej vore fören-

• Sida 39
•  Original

liga. Ehuru vi icke finna detta anta- gande hållbart, vilja vi dock här under- stryka att något regeringsproblem av samma art som inom rikspolitiken icke föreligger i kommunerna, vilkas styrel- ser, valda av fullmäktige för viss tid, innesluta representanter för alla de sto- ra partierna. Som ett annat argument mot folkomröstning brukar anföras ris- ken för upprivande, hänsynslöst bedriv— na kampanjer, i vilka de ekonomiska resurserna kunna bli avgörande. Denna risk, som enligt vår mening i hög grad överdrivits, är emellertid ännu mindre när det gäller kommunala omröstningar än då det är fråga om riksomfattande referenda. Några mer kostsamma kam- panjer torde man knappast behöva räk- na med annat än möjligen i de största städerna.

Det har hävdats att ett kommunalt lolkomröstningsinstitut skulle göra det svårare att övervinna inom de nya stor- kommunerna förekommande motsätt- ningar mellan kommundelar, som tidi- gare utgjort självständiga enheter, och att därigenom små lokala gruppers in- tressen skulle löpa risk att undertryc- kas. Enligt vår uppfattning måste dessa farhågor vara i huvudsak ogrundade. Utländska erfarenheter ge tvärtom vid handen att förekomsten av ett folk- omröstningsinstitut gör det nödvändigt för de styrande att i särskilt hög grad beakta lokala intressen. Det kan näm- nas att folkomröstningssystemet i det av konfessionella och språkliga motsätt— ningar präglade Schweiz betraktas som en sammanhållande, icke en splittrande faktor. Om ett kommunalt referendum införes först år 1955 i samband med ikraftträdandet av kommunallagskom- mitténs förslag till ny kommunallag, nå- got som av praktiska skäl synes lämp- ligt, kan man vidare räkna med att de av kommunsammanslagningarna be-

tingade motsättningarna vid denna tid- punkt dämpats och kanske på många håll helt försvunnit.

De kommunala församlingarna ha icke i samma utsträckning som riksda- gen att ta ställning till stora princip- frågor. Det har gjorts gällande att av denna anledning något större behov av ett kommunalt referendum icke skulle föreligga. Emellertid beröra de kommu- nala frågorna ofta medborgarna mera direkt än de statliga; många kommu- nala ärenden kunna ur denna synpunkt anses särskilt lämpade för folkomröst- ning, då de innefatta problem rörande vilka de röstande kunna väntas hysa en på egna erfarenheter grundad upp- fattning.

Behovet av folkomröstning är otvivel- aktigt ej lika starkt i alla slag av kom- muner. Enligt vår uppfattning saknas, i varje fall för närvarande, anledning att införa bestämmelser om folkomröstning i de kyrkliga kommunerna. Såsom ut- redningen framhållit, är kyrkostämman alltjämt det enda beslutande organet i mer än hälften av landsförsamlingarna och någon förändring av församlings- indelningen av samma slag som den vilken genomförts i fråga om de borger- liga kommunerna torde icke vara av- sedd. Visserligen planeras en ingripan- de omreglering av pastoratsindelningen och tänkbart är att församlingarnas uppgifter i viss utsträckning komma att överföras till de nybildade pastoraten. Det är emellertid ovisst om och i vil- ken utsträckning detta kan komma att ske. Slutligen mä erinras om att ett in- förande av bestämmelser om folkom- röstning i de kyrkliga kommunerna kompliceras därav att en sådan reform kräver kyrkomötets godkännande.

Vad de borgerliga kommunerna an- går torde man icke kunna räkna med

• Sida 40
•  Original

att något större behov av folkomröst- ning föreligger inom landstingskommu— nerna, vilkas uppgifter huvudsakligen omfatta sjukvårdsfrågor. Att av denna anledning begränsa ett kommunalt refe- rendum till primärkommunerna synes emellertid icke lämpligt, då detta skulle innebära att i de städer, som ej deltaga i landsting, vissa ärenden kunde fram— läggas till folkomröstning, vilka i övri- ga delar av landet skulle såsom hörande till landstingens befogenhet vara un- dandragna referendum. Av liknande och andra skäl torde folkomröstning böra vara tillåten även beträffande frågor som handläggas av kommunalförbund och av municipalsamhällen. Det förslag till bestämmelser om kommunal folk- omröstning som vi i det följande fram- lägga är därför avsett att inbegripa så- väl städer, köpingar och landskomnnb ner som Iandslingskonununcr samt mu- nicipalsamhällen och kommunalför- bund. Rätten till referendum i kommu— nala frågor blir därigenom lika omfat- tande överallt.

Då folkomröstningsinstitutct till sin natur är en folkrättighet, som gör det möjligt att fastställa huruvida i särskil— da frågor överensstämmelse i uppfatt- ning räder mellan majoriteten inom representationen och flertalet bland medborgarna. borde folkomröstning kunna komma till stånd oberoende av representationens medgivande. Det ur principiell synpunkt riktigastc synes oss därför i och för sig vara att rätten att begära referendum tilldelas en grupp röstberättigade. Denna lösning innebär likväl vissa praktiska olägenheter. Som vi utvecklat i fråga om folkomröstning i statliga angelägenheter utgör bl. a. den nuvarande ordningen för budgetärende- nas behandling i riksdagen en svårighet, vilken enligt vår mening måste tillmätas

avgörande vikt. Att införa ett på nanm- insamlingsförfarande bland de röstbe- rättigade grundat kommunalt referen- dum crbjuder emellertid mindre svårig— heter med tanke på ikraftträdandet av de beslut, rörande vilka folkomröstning skulle vara medgiven. Dessutom behö— ver man icke befara att möjligheten att framkalla folkomröstning begränsas till stora organisationer i samma utsträck- ning som om ifrågavarande system in— fördes för statliga referenda.

Vid ställningstagandet till frågan om sättet för begäran av referendum ha vi vägletts av den utsträckning som ett kommunalt folkomröstningsinstitut i vårt land enligt vår mening för när- varande bör erhålla. Som vi understru- kit i vär reservation till betänkandet om statlig folkomröstning, bjuder klok- heten att en referendumdemokrati, om den skall införas, bygges upp gradvis och att erfarenheterna undan för un- dan få avgöra om eller när nya steg skola tas för folkets direkta medverkan vid avgörandet av allmänna angelägen— heter. Med hänsyn härtill synes det oss lämpligast att rätten att påkalla folk— omröstning tills vidare tilldelas en mi- noritet inom de kommunala församling— arna, (lä en dylik ordning lättare låter sig förena med det representativa s_vs- temet. Vi vilja emellertid understryka att det i framtiden kan te sig önskvärt att då erfarenhet vunnits om folkom— röstningsinstitutets verkningssätt i vårt land, införa rätt för visst antal medbor- gare — exempelvis 5 % av de röstbe— rättigade att begära referendum.

Enligt vårt förslag till folkomröstning i statliga angelägenheter skall folkom- röstning komma till stånd på begäran av en fjärdedel av ledamöterna i var och en av riksdagens kamrar. I överens- stämmelse därmed förorda vi att en fjärdedel av antalet ledamöter i en kom-

• Sida 41
•  Original

munal representation skall äga rätt att påkalla referendum.

Då som vi här ovan framhållit refe- rendumsystemet bör införas gradvis och med försiktighet, finna vi det för när- varande ej påkallat att införa folkinitia- tiv, d. v. 5. rätt för en medborgargrupp utanför representationen att till folkom- röstning framlägga förslag. Vi hänvisa på denna punkt till de skäl som anförts av kommitténs majoritet. Det kan också erinras om att det kommunala folkini- tiativet utom i några amerikanska stä— der uppenbarligen icke varit av större betydelse.

Enligt vår uppfattning är det önsk- värt att möjlighet införes att anordna såväl rådgivande som beslutande folk- omröstning i kommunala angelägenhe- ter. Vårt förslag överensstämmer även på denna punkt med vad vi tidigare förordat beträffande statligt referen- dum. Det konsultativa referendum synes oss på ett lyckligt sätt kunna komplet- tera det decisiva. Medan en decisiv om- röstning endast kan avse godkännande eller förkastande av redan fattade be- slut, gör den konsultativa omröstnings- formen det möjligt att till väljarna ställa mera allmänt formulerade frågor av principiell innebörd. Därigenom att en- ligt vårt förslag en minoritet inom den kommunala representationen kan påyr- ka rådgivande folkomröstning och så- dan omröstning ej behöver avse ärende som är under de kommunala organens handläggning, skapas en smidig ersätt- ning för det otympliga folkinitiativet. Detta innebär att folkomröstningsinsti- tutet kan användas i pådrivande och ej blott — vilket skulle vara fallet om en- bart decisivt referendum infördes — i bromsande syfte. Det decisiva referen— dum utgör ett medel att i efterhand kor- rigera representationens beslut, det

konsultativa referendum fungerar som vägledning för denna. Vi vilja således understryka att ett konsultativt refe- rendum icke ensamt kan tillfredsställan- de fylla de uppgifter som här angivits, i all synnerhet icke om såsom utred- ningen föreslagit omröstning kan kom- ma till stånd endast efter majoritetens beslut inom representationen.

Om folkomröstning — av rådgivande eller beslutande karaktär —— kan komma till stånd endast på begäran av en fjär- dedel bland den kommunala representa- tionens medlemmar, ett villkor vilket måste betraktas som restriktivt, torde det icke vara nödvändigt att snävt be- gränsa ämneskretsen för folkomröst- ning. Detta är en betydande fördei, då en dylik avgränsning erbjuder stora praktiska svårigheter. Att vissa ärenden undantas från den allmänna rätten till referendum i frågor som falla under re- presentationens kompetens synes dock ofrånkomligt. Varken rådgivande eller beslutande folkomröstning bör sålunda medgivas beträffande valfrågor eller i fråga om grunden för utdebitering av allmän kommunalskatt. Vi ansluta oss härvidlag till utredningens förslag an- gående rådgivande folkomröstning. Från det decisiva referendum böra dess— utom undantagas sådana anslagsbeslut, som ej innefatta beviljande av nytt eller höjning av utgående anslag. Att före- skriva ett visst minimibelopp som vill- kor för att anslagsbeslut skola kunna hänvisas till folkomröstning synes oss däremot icke ändamålsenligt, då även små anslag kunna aktualisera viktiga principfrågor. Man torde kunna utgå från att referendum ej begäres rörande betydelselösa anslagsärenden.

Någon risk för att genom anordnande av folkomröstning i anslagsfråga svå- righet skulle uppstå att före årets slut fastställa skatteuttagningsprocenten sy-

• Sida 42
•  Original

nes icke föreligga. Skulle — något som mera sällan torde komma att ske _ ef— ter fullmäktiges fastställande av utgifts- staten referendum komma till stånd rö- rande anslag av sådan storlek att om- röstningens resultat kan påverka beslu- tet om utdebiteringsgrunden, inträder ingen annan olägenhet än att en mot— svarande nedsättning av skatteuttag- ningen göres nästföljande år. Frågan om en eventuell jämkning av nu gällan— de bestämmelser angående uppbördssys- temet kan om så skulle befinnas nöd- vändigt upptagas sedan någon tids erfa— renheter vunnits av det kommunala folkomröstningsinstitutets tillämpning.

Det synes oss ej nödvändigt att från referendum undanta sådana ärenden som endast utgöra tillämpningsföre- skrifter till gällande lag, då anledning icke finnes antaga att en fjärdedel av ledamöterna i en kommunal represen— tation skulle framställa krav på folkom- röstning rörande sådana beslut.

Att folkomröstning ej bör anordnas om sådana yttranden som kommunal representation har att avge på anmodan av statlig myndighet utan att ärendets handläggning enligt lag till någon del ankommer på nämnda representation, synes oss självfallet. Genom ordalagen i den av oss framlagda lagtexten har av- setts att ge uttryck för denna begräns— ning.

Det är enligt vår mening icke möj- ligt att undantagslöst tillämpa princi- pen att folkomröstning skall kunna komma till stånd i alla av representa- tionen behandlade frågor frånsett de här undantagna. Den kommunala för- samlingen bör ha samma rätt som en- ligt vårt förslag till statligt referendum tilldelats riksdagen, nämligen möjlighet att hindra folkomröstning rörande ären- de vars avgörande den finner icke utan allvarligt men kunna uppskjutas. Vi fö-

reslå att denna »tvångslägesklausul» skall gälla såväl rådgivande som beslu- tande folkomröstning.

När referendum påkallats av det stad- gade minimiantalet ledamöter, bör det åvila den kommunala representationen att fastställa, huruvida de lagliga förut- sättningarna för anordnande av folkom- röstning föreligga. Församlingens be— slut härom —— liksom i frågan om tvångsläge kan anses föreligga — bör kunna överklagas och prövas i vanlig ordning och efter de principer som i övrigt gälla för kommunala besvär.

Utkast till Iagbestämmelser, utforma— de i anslutning till de av oss sålunda förordade riktlinjerna för ett kommu- nalt folkomröstningsinstitut, finnes så- som bilaga fogat vid detta betänkande (s. 46 f.).

Beträffande förfarandet i den kom- munala representationen vid handlägg- ning av fråga om anordnande av kom- munal folkomröstning få vi ytterligare anföra följande.

Rådgivande folkomröstning

Det har tidigare framhållits att det konsultativa referendum gör det möjligt att till folkomröstning framlägga prin- ciper i stället för detaljförslag. Detta gör emellertid frågeställningens utformning synnerligen betydelsefull. Vi hänvisa till vad som härutinnan anföres i betän- kandet om statlig folkomröstning. Det kan enligt vår uppfattning icke vara riktigt att den minoritet, som påkallat folkomröstning, ensam bestämmer frå- geställningen; å andra sidan bör avgö- randet icke överlåtas till representatio- nens majoritet med risk att de syftemål som legat bakom minoritetens begäran förvanskas. I de fall då enighet om for- muleringen ej kan uppnås, anse vi det ofrånkomligt att såväl majoritetens som

• Sida 43
•  Original

minoritetens frågeställningar framläg- gas till folkomröstning. Med hänsyn framför allt till vikten av en god fråge- formulering synes det oss nödvändigt att förslag om anordnande av konsulta- tivt referendum bli föremål för omsorgs- full beredning av de kommunala orga- IlCI'l.

Enligt vår mening lämpligast är att samma regler gälla beträffande rätten att föreslå rådgivande folkomröstning som i fråga om anhängiggörande av andra ärenden i den kommunala repre- sentationen. Man torde kunna räkna med att förslag om referendum före- trädesvis komma att väckas motionsvis; även kommunens styrelse eller annan nämnd kan emellertid tänkas framlägga dylikt förslag. Vi ha övervägt huruvida den kommunala representationen bör åläggas att till behandling upptaga även sådana förslag om referendum som över— lämnas till densamma av enskilda med— borgare. Något behov av ett dylikt peti- tionsinstitut kan emellertid på grund av den vidsträckta motionsrätten knappast anses föreligga, och vi ha därför icke ansett oss böra förorda ett sådant sys- tem.

Fråga om rådgivande folkomröstning bör alltid beredas. Såvida det icke från början framstår som klart att yrkandet om folkomröstning saknar varje utsikt att vinna erforderlig anslutning inom representationen bör denna beredning avse även spörsmålet om frågeställning- ens utformning.

Av den rådgivande folkomröstningens funktion att tjäna till ledning för repre- sentationens ställningstagande följer att, därest förslag om anordnande av sådan omröstning väckts i ärende som redan är under de kommunala organens pröv- ning, behandlingen av ärendet måste vila tills frågan huruvida folkomröst— ning skall äga rum avgjorts. Beredning-

en av referendumyrkanden bör därför slutföras med största skyndsamhet. Sedan beredningen avslutats, avgöres frågan om folkomröstning skall komma till stånd vid sammanträde med repre-

sentationen. Sådan omröstning skall hållas, därest en fjärdedel av represen- tationens ledamöter understödjer försla- get härom och församlingen icke genom ett enligt vanliga majoritetsregler fattat beslut uttalar att avgörandet av den fråga, vari referendum begärts, ej utan allvarligt men kan uppskjutas. Föreligga flera förslag till frågeformulering, bör varje sådant förslag, som vinner stöd av det stadgade minimiantalet ledamöter, framläggas till folkomröstning. Därige- nom blir det möjligt att tillgodose det tidigare uttalade önskemålet att icke den minoritet som påkallat folkomröst- ning ensam skall fastställa frågeställ— ningen utan att denna skall kunna på— verkas eller kompletteras även av den majoritet som principiellt motsatt sig re— ferendum.

Beslutande folkomröstning

Då frågeställningen vid ett decisivt referendum är given —— godkännande eller förkastande av ett av representatio— nen fattat beslut — synes det överflö- digt att för behandling av fråga om anordnande av sådan omröstning kräva beredning.

Beträffande förfarandet vid begäran om beslutande kommunal folkomröst- ning kunna två alternativ länkas. En- ligt det ena utformas reglerna för till- vägagångssättet i huvudsaklig överens- stämmelse med vad vi föreslagit i vår reservation beträffande statlig folkom- röstning. Begäran om referendum skall, om denna lösning väljes, inlämnas av det föreskrivna antalet ledamöter till fullmäktiges ordförande senast andra dagen efter det att fullmäktige fattat det

• Sida 44
•  Original

beslut, som folkomröstningen skall avse. Vid närmast följande sammanträde ha fullmäktige att ta ställning till frågan, om begäran skett i behörig ordning och om det beslut, rörande vilket referen- dum päkallats, kan anses vara av så brådskande karaktär att folkomröstning ej bör medgivas.

Det torde emellertid vara ofrånkom- ligt att en lösning med två dagars re- spittid för begäran om kommunal be- slutande folkomröstning ibland fram- står som mindre lyckad från praktisk synpunkt. Då fullmäktige i primärkom- munerna ha spridda dagskorta samman- träden och även mötesperioden i lands- ting är kort, skulle regeln bli att folk— omröstningsbegäran inges efter sam- manträdets slut. Man måste emellertid på ett eller annat sätt lämna fullmäktige (landstinget) tillfälle bedöma om ett tvångsläge föreligger, som hindrar folk- omröstning. Vad särskilt landstinget an- går skulle man ofta tvingas utlysa ur- tima ting (sådant kan f. ö. enligt gäl- lande lag utsättas tidigast två månader efter det lagtima tinget). Extra samman- träde kunde bli nödvändigt även i pri- märkommuner, särskilt i mindre såda- na med långa intervall mellan de ordi- narie sammanträdena. I varje fall för- orsakar folkomröstningsbegäran vid denna utformning av förfarandet ett längre eller kortare uppskov.

Enligt det andra alternativet för på- kallande av beslutande folkomröstning skall fullmäktig, som med anledning av beslut vid fullmäktigesammanträde öns- kar väcka fråga om beslutande folkom- röstning, göra anmälan därom innan sammanträdet avslutas. Yrkande om så- dan folkomröstning med anledning av landstings beslut skall på motsvarande sätt väckas å det möte vid vilket beslu- tet fattats. Om mötet pågår flera dagar därefter, torde även kunna fordras att

yrkandet ej framställes senare än å den närmast efter beslutet följande mötes- dagen. Sedan referendum begärts, avgö- res frågan såvitt möjligt omedelbart. Folkomröstning skall äga rum, om yr- kandet härom understödjes av det stad- gade minimiantalet ledamöter och re- presentationen ej finner erforderligt be- gagna >>tvångslägesklausulen».

Detta alternativ ansluter sig som sy- nes såtillvida närmare till vårt förslag angående konsultativt kommunalt refe- rendum som det ger den enskilde leda- moten rätt att ställa yrkande om folk- omröstning. Genom den snabba hand- läggningen undvikas de praktiska olä- genheter som följa med det först nämn- da alternativet. Några tungt vägande in— vändningar torde ej kunna riktas mot att man i kommunerna med deras _— i förhållande till riksdagen -— ej särskilt månghövdade representativa försam- lingar (högst 100, lägst 15) och mindre antal stora principfrågor fordrar ett omedelbart ställningstagande till frågan om beslutande folkomröstning. Vi för- orda därför denna lösning.

Om besvär anföras över ett beslut mot vilket folkomröstning begärts, hör omröstningen uppskjutas tills besvären avgjorts; undanröjer besvärsmyndighc- heten beslutet, skall självfallet icke nå- gon folkomröstning anordnas. Har det överklagade beslutet däremot fastställts i oförändrad form, bör folkomröstning verkställas med minsta möjliga dröjs— mål. Önskvärt är, att då folkomröstning påyrkats, besvärsärendet bandlägges skyndsamt så att omröstningen icke uppskjutes alltför lång tid.

Vid prövning av besvärstalan mot en kommunal representations beslut kan någon gång inträffa att beslutet blott delvis fastställes men i övrigt i något avseende ändras. För sådana relativt sällsynta fall torde en med anledning av

• Sida 45
•  Original

beslutet väckt fråga om folkomröstning böra upptagas till förnyad behandling i representationen så snart lagakraftägan- de utslag av besvärsinstansen föreligger. Enligt vanliga regler bör därvid konsta- teras, huruvida erforderligt antal leda- möter påkalla folkomröstning beträffan- de det ändrade beslutet och om förut- sättningar i övrigt föreligga för att så- lunda hänskjuta frågan till de röstberät- tigade. Vad angår landstings beslut skul— le den anförda regeln kunna föranleda utsättande av extra landstingsmöte. Emellertid förekommer det över huvud taget endast i mycket ringa utsträck- ning att landstings beslut överklagas _ genomsnittligt är det ej mera än ett par fall årligen för hela riket. Den ifråga- varande undantagsbestämmelsen torde därför såvitt angår landstingen knap- past behöva få ens någon praktisk till- lämpning.

Såvida referendum begärts mot beslut som skall underställas statlig myndig- het, synes det riktigaste vara att under- ställning sker först efter det att omröst- ningen ägt rum, då den statliga myndig— hetens prövning i detta fall avser ej blott den rättsliga grunden för beslutet utan även dettas ändamålsenlighet och ett på sådant sätt fastställt beslut ej bör kunna undanröjas genom folkomröst- ning.

Beträffande såväl rådgivande som be- slutande folkomröstning är det en förut—

sättning för att ett sådant system skall fylla sin funktion att medborgarna kun- na erhålla tillfredsställande information i de frågor som underställas de röstan- de. I Schweiz och Förenta staterna före- kommer vid såväl statliga som kommu- nala omröstningar viss offentlig upplys- ningsverksamhet. Denna består däri att texterna till framlagda förslag tillställas de röstberättigade, eventuellt tillsam- mans med en kommenterande framställ- ning. Särskilt i Schweiz ha dessa upp- lysningsbroschyrer bidragit till att öka intresset för samhällets utveckling. Be- hovet av dylik s. k. objektiv upplysning växlar emellertid beroende på kommu- nernas storlek och frågornas art. Det bör också framhållas att det då mening- arna äro starkt kontroversiella, erbjuder stora svårigheter att göra framställning- en invändningsfri.

Enligt vår uppfattning böra kommu- nerna icke åläggas att organisera någon informationsverksamhet i samband med folkomröstningar. Då emellertid de kommunala frågorna icke i samma ut- sträckning som de rikspolitiska äro fö- remål för pressens och radions upp- märksamhet, torde offentlig, objektiv upplysning ofta fylla ett större behov vid kommunala än vid statliga referen- da. Kommunal representation bör där— för äga rätt att fatta beslut om anord- nande av sådan verksamhet.

• Sida 46
•  Original

Förslag till

lag om kommunal folkomröstning1

1 €.

Kommunal folkomröstning må, efter vad 'i denna lag stadgas, äga rum i landskommuner, köpingar, städer och landstingskommuner; och skola därom meddelade bestämmelser äga motsvarande tillämpning jämväl för municipalsamhällen och kommunalförbund.

Vad nedan sägs om fullmäktige skall i landstingskommun gälla lands- tinget eller ledamöter därav samt i kommunalförbund förbundets direktion eller dess ledamöter. Den befattning med kommunal folkomröstning som enligt denna lag åvilar kommunens styrelse skall i landstingskommun full- göras av förvaltningsutskottet, i municipalsamhälle av municipalnämnden och i kommunalförbund av dess verkställande organ.

2 %.

Fullmäktiges beslut, varigenom ärende avgjorts, skall underställas folk- omröstning inom kommunen, därest bland fullmäktige minst en fjärdedel av hela antalet påkalla sådan omröstning (beslutande kommunal folkom- röstning).

Fräga om anslag må hänskjutas till beslutande folkomröstning endast såvitt beslutet innefattar beviljande av nytt eller höjning av utgående an- slag. Från beslutande folkomröstning undantagas vidare val ävensom fast- ställelse av grunden för utdebitering av allmän kommunalskatt (lands- tingsskatt). Ej heller må folkomröstning äga rum i det fall, att fullmäk- tige med hänsyn till ärendets beskaffenhet finna tillämpning av beslutet icke kunna utan avsevärt men uppskjutas i avbidan på dylik omröstning.

3 5. Kommunal folkomröstning skall jämväl anställas för inhämtande av de röstberättigades mening i fråga, som ankommer på fullmäktiges prövning. 1 Det förutsättes att hänvisningar till denna lag införas i den blivande kommunallagen

_ förslagsvis under 1 kap. 4 5 — samt i lagarna om landsting, om kommunalförbund och om kommunalstyrelse i Stockholm.

• Sida 47
•  Original

därest så begäres av minst en fjärdedel av hela antalet fullmäktige (rådgi— vande kommunal folkomröstning).

Rådgivande folkomröstning må dock ej ske beträffande val eller i fråga om grunden för utdebitering av allmän kommunalskatt (landstingsskatt) eller där fullmäktige med hänsyn till frågans beskaffenhet finna dess av- görande icke kunna utan avsevärt men uppskjutas i avbidan på omröst- ningen.

4 5.

Vill fullmäktig, med anledning av beslut vid fullmäktigesammanträde, väcka fråga om beslutande folkomröstning, skall anmälan därom göras innan sammanträdet avslutas. Yrkande om sådan folkomröstning med an- ledning av landstings beslut skall av landstingsman väckas å det möte vid vilket beslutet fattats och, därest landstinget är samlat längre tid, senast å första dagen efter beslutet, då sammanträde hålles.

Yrkas beslutande folkomröstning, skall frågan såvitt möjligt utan upp— skov företagas till avgörande. Biträdes därvid yrkandet av minst det antal fullmäktige som angives i 2 15, och är ej sådant hinder som i andra stycket av nämnda & sägs. skall det omedelbart meddelas kommunens styrelse.

Har folkomröstning i nu angiven ordning påkallats angående fullmäk- tiges beslut, och föres mot beslutet talan genom besvär, skall folkomröst- ningen uppskjutas till dess besvären slutligen avgjorts. Varder fullmäk- tiges beslut efter besvärstalan undanröjt, har frågan om folkomröstning förfallit. Därest besvären eljest leda till ändring av beslutet, varde frågan huruvida folkomröstning angående det sålunda ändrade beslutet skall äga rum upptagen till avgörande vid fullmäktigesammanträde på sätt i andra stycket sägs.

5 5.

Fråga om rådgivande folkomröstning må väckas i den ordning, som för anhängiggörande av ärende hos fullmäktige i allmänhet är stadgad.

Beredning av fråga om rådgivande folkomröstning skall, där omständig- heterna ej annat föranleda, jämväl avse, hur frågeställningen vid sådan omröstning i ämnet lämpligen bör utformas.

Sedan frågan blivit i erforderlig utsträckning beredd. skall den skynd— samt företagas till avgörande vid fullmäktigesammanträde. Förena sig där- vid fullmäktige till det antal som i 3 & sägs om yrkande, att viss fråga skall framläggas till rådgivande folkomröstning, och är ej hinder varom i nämn- da å andra stycket förmäles, skall kommunens styrelse därom omedelbart underrättas.

6—20 55. Dessa åå innehållande verkställighetsbestämmelser m. m. beträffande kommunal folkomröstning, torde kunna utformas i huvudsaklig överens- stämmelse med majoritetsförslagets 2—16 55.

• Sida 48
•  Original

• Sida 49
•  Original