SOU 1956:7
Städernas donationsjord
Sammanfattning
Utredningens uppgift har varit att undersöka, huruvida förutsättningar finnas för avskaffande av den fortlöpande statliga kontrollen över städernas förvaltning av den jord, som i gångna tider — huvudsakligen under 1500— och 1600—talet ——av kronan donerats till ett stort antal städer antingen för att möjliggöra stadens uppkomst eller för att trygga dess bestånd och främja dess utveckling. Innebörden av och formerna för denna kontroll har under- sökts. Särskild uppmärksamhet har ägnats åt reglerna, att stad icke får sälja sådan mark utan Kungl. Maj:ts medgivande och icke till lägre pris än som motsvarar jordens verkliga värde, liksom åt principen att Kungl. Maj:t skall efter framställning av sta-den avgöra för vilka ändamål och i vilken omfattning staden må använda influtna försäljningsmedel,
Undersökningen har givit vid handen, att det icke längre är något intresse vare sig för staten eller för städerna att denna kontroll bibehålles. Tvärtom medför denna betydande olägenheter, framför allt för städerna. Sålunda fördröjas städernas markdispositioner och städerna nödgas ofta att för vin— nande av tillstånd till försäljning eller till användning av donationsjords- medel för exploateringsändamål prestera vidlyftiga utredningar.
Det föreslås därför, att beträffande alla de markdonationer till stad från kronan, vilka givits antingen med äganderätt men utan befogenhet för sta- den att frånsälja mark eller med allenast evärdelig nyttjande- eller besitt— ningsrätt, skall anses såsom hade marken donerats med äganderätt och rätt för staden att utan särskilt bemyndigande avhända sig densamma.
Vidare föreslås att de s. k. donationsjordsmedelsfonder, som uppkommit genom tidigare försäljning av donationsjord och beträffande vilkas place- ring, förvaltning och disposition Kungl. Maj:t meddelat särskilda bestäm- melser för varje stad, skola överföras till allmän eller särskild investerings- fond i staden.
Förslaget innebär att kommunallagens regler till skydd för kommunernas förmögenhet hädanefter komma att angiva gränserna för städernas frihet att förvalta och disponera över ifrågavarande från kronan bekomna kapital i fast och lös egendom.
Det framhålles att förslaget i princip icke rubbar av stad tidigare före— tagna dispositioner av donationsjord eller den rätt, som kronan eller en- skilda förvärvat genom dylika dispositioner.
Den ytterligt sällan tillämpade bestämmelsen i 75 5 kommunallagen om underställning under länsstyrelsen av stadsfullmäktiges beslut om allmän plan för hushållningen med stads donationsjord föreslås upphävd.
Den föreslagna lagstiftningen bör genomföras utan att en eventuell fram- tida allmän reglering av frågan om »städernas särskilda skyldigheter och rättigheter i'förhållande till staten» avvakta's.
81 Bilaga
Inskränkningar i stads rätt att försälja fast egendom enligt dansk, norsk och finländsk lagstiftning
(Av utredningens sekreterare upprältad PM)
Danmark1
l i Nästan alla medeltida städer i Danmark anses ha uppstått på mark, som till- ; hörde konungen eller varav denne ägde en större eller mindre del. Sedan en ny * stad väl kommit till stånd, synes konungen i regel ej längre betraktat marken som sin eller kronans egendom; borgarna anså-gos som ägare av denna med skyldighet i att erlägga viss jordskyld. I syfte att förhindra att städernas jord kom i adelns * eller kyrkans ägo utfärdades vissa förbud mot att stads jord såldes till annan än | borgare i staden eller annan än stadsinvånare; dylika förbud visade sig vara svåra ' att upprätthålla. Äldre städer synas liksom i Sverige stundom fått sitt markinne- ökat genom ytterligare donation-er av kon-ungen eller krona-n. * Vid enväldets införande år 1660 var den tidigare kommunala självstyrelsen i städerna försvunnen, i det att borgmästare och råd utnämnd—es av konungen. Under i 1700-talet började en ny självstyrelse så till vida växa fram, att en kommunal l representation, »d-e eligerede Borgere», uppstod, med vilken de av konungen ut- i nämnda ämbetsmän-nen, d. v. s. byfogden och magistraten, skulle rådgöra i kom- munala frågor och som i vissa städer had-e en begränsad beslutanderätt. Köpstads- = anordningen av den 24 oktober 1837 befäste denna utveckling. Sedan den kom- munala självstyrelsens princip år 1849 grundlagsfästs, ersattes 1837 års författ- ning m—ed köpstadslagen av den 26 maj 1868. Genom sistnämnda lag sammanslogos magistraten och borgarfrepresentationen till en församling, byrådet, vars ordfö- rande, borgmästaren, utnämndes av konungen. Gällande kommunallag för stä- derna (utom Köpenhamn) är lov om kebst-adskiommunernes styrelse av den 25 mars 1933.2 — Utvecklingen av den danska kammunallagstiftningen präglas av i att de kungl. ämbetsmännens tidigare helt dominerande inflytande undan för un- , dan allt-sedan enväldets slutskede minskats och ersatts av en kommunal själv— * styrelse. ; Genom reskript den 2 mars 1787 jämte under de närmast följande åren utgivna * tilläggsföreskrifter gåvos tämligen ingående bestämmelser om städernas ekonomi och myndighetskontrollen därav; vid i'nsändiandet till den kungl. räntek'amtmaren av stads årsräkenskaper skulle även lämnas en specificerad redovisning för för- valtningen av stadens fasta egendom. Försäljning av sådan egendom fick endast ske med regeringsmedgivande. , Enligt 25 5 av 1837 års anordning krävdes kancelliets eller konungens approba- l tion av ett stort antal stadskommunala beslut av ekonomisk art, »d-er er aldeles i ekstraordinaere eller som har saer indgribende og vedvarende felger for kommu- ' nen». Hit hörde bl. a. beslut om avhändelse av stadens fasta egendom — däribland
1 Jergensen: Dansk Retshistorie, 1940; Poul Andersen: Dansk Forvaltningsret, 1936: P. F. Schou: Kjubstzedernes Forfatning og Styrelse, 1901; P. Munch: Kebstadstyrelsen i Danmark I—II, 1900; Ernst Andersen: Administrativt tilsyn med kommunalforvaltningen. (940. 2 Omtryckt genom bekendtgerelse nr. 328 af 6 juli 1950 af lov om kehstadkommuner- nes styrelse.
utskiftning av kebstad'sjorder,3 varigenom äganderätten övergick till enskilda mot årliga avgifter till kaemnerkassen _— liksom beslut om utlegande av stadens jord på längre tid än tillförne eller på annat sätt än genom offentlig auktion. I de särskilda reguliativ, som skulle meddelas för varje stad, skulle sta-dens kompetens väl kunna ökas men ej minskas. —- Utskiftning av stadsjord på tomterna förekom med stöd av särskilda medgivanden i stor omfattning från 1700-talets slut till mitten av 1800-talet; enligt en förordning av den 18 oktober 1811 blev utskiftad jord ej oskiljaktigt förbunden med respektive tomt utan var föremål för i stort sett fri överlåtelse enskilda emellan. I andra fall uts'kiftades stadsjord i lotter, vilka ome— delbart blevo särskilda egendomar och av staden såldes eller utlegdes.
I köp-stadslagen av den 26 maj 1868 voro underställningsfallen färre _ sålunda hade biorttagits underställningsskyldighetcn vid utlegning på längre tid av stads- jord.
Enligt 22 5 i gällande köpstadsllag av år 1933 kräves inrikesministerns samtycke till byrådets beslut om upptagande av lån (med vissa undantag), ingående av borgen, förbrukande av kommunens kapitalförmögenhet (med vissa undantag) samt försäljning och pantsättning av kommunens fasta egendom eller förvärv av ny fast egendom.
För Köpenhamn ha alltid gällt särskilda bestämmelser. Enligt den formellt ännu gällande 17 S av den särskilda kommunallagen för Köpenhamn av den 4 mars 1857 kräves inrikesministeriets samtycke till bl. a. köp och försäljning av fast egendom, ingående i kapital-förmögenheten. Undantagna från underställningsskyl- dighet-en äro blott vissa beslut om försäljningar av >>udenbys jorder», men enligt en praxis, som antages gå tillbaka till år 1865, har magistraten aldrig ansökt om samtycke till försäljning av >>indenbys jorder».
Vid bestämmandet av de danska stadsmyn-dighet-ernas kompetens ifråga om försäljning eller annan disposition av stad-s fas-ta egendom synes någon skillnad aldrig ha gjorts mellan mark, som anslagits åt staden av konung-en (kronan), och annan mark. Såsom nämnt synes kronan åtminstone som regel icke ansetts be- varad vid äganderätt-en till mark, som 'anslagits åt stad för denna-s allmänna behov. Det vill vidare synas som om städerna i Danmark i allmänhet ej kommit i åtnju- tande av arealmässigt så omfattande donationer som dem, vilka den svenska kro- nan gjorde under 1500- och 1600-t—a1et. Med hänsyn till det länge bevarad-e statliga myndi'ghetsinslaget i den danska stadsförvaltningen och den relativt omfattande underställningsskyldighet beträffande stadskommunala beslut, som rått sedan kommunal självstyrelse infördes, vill det synas som om ett åtskiljande av »krono- donationsjord» och annan stadsjord ej skulle haft större praktisk betydelse i Danmark.
Norge4
Stadsbildandet var i Norge länge av föga omfattning. Vid enväldets införande funnos inom landets nuvarande gränser blott sex gamla samt två under 1600-talets förra hälft tillkomna köpstäder. Vid tillkomsten av den första moderna kommu- nallagen för städerna, Loven om Formandskaher i Kjöbstaederne m.v. av den 14 januari 1837 hade antalet köpstäder sti-git till tjuguåtta. Av dessa städer synas
3 Ännu i 1 5 av 1933 års köpstadslag skiljes mellan kebstadsgrunde och kebstadsjorder. De förra äro de bebyggda tomterna, de senare stadens åkrar, ängar o. dyl. Distinktionen är ålderdomlig och kameral. 4 Ovan under »Danmark» angiven litteratur samt Aschehoug: De norske communers Retsforfatning för 1837, Christiania 1897; A. D_vbsjord: Lov om kommunestyre i byene av 10 juni 1938 med kommentar; förarbetena till 1938, 1947 samt 1954 års lagstiftning.
en del blott ha bestått av den tättbebyggda handelsplatsen medan andra därutöver inrymde en Bymark, som tillagts invånarna för jordbruksändamål. I de yngre städerna synas gränserna för stadsområdet ofta ha varit ovissa, i några fall ända till tillkomsten av 1845 års byggnadslag.
Den under rubriken »Danmark» omnämnda lagstiftningen från slutet av 1700- lalet gällde även för de norska städerna. Före tillkomsten av denna lagstiftning uppges dessas jord — i synnerhet Oslos _ i betydande utsträckning ha avhänts.
Genom 1837 års lag, som gällde till ikraftträdandet den 1 juli 1922 av lov om ko-mmunestyre i byene av 30 september 1921, tillerkändes städerna en omfattande självstyrelse. Vissa viktigare beslut skulle dock underställas amtmanden eller, där- est beslutet fattats med mindre än tvåtredjedels majoritet och minoriteten på- yrkade detsamma, regeringen. Konungens approbation krävdes för giltigheten av beslut, som skulle medföra utgifter under mer än fem år, ävensom beslut om av- händelse av mark på sådant sätt att stadens dittillsvarande inkomst därav skulle komma att försvinna eller minska.
Enligt il'ov om kommunestyre i byene av den 10 juni 1938 ankom det på bystyret att fatta beslut om köp, försäljning, byte och pantsättning av fast egendom liksom om avstående av rättighet i sådan egendom. Bystyvret kunde bemyndiga formann— skapet eller annan att bestämma försäljningspriset vid beslutad försäljning lik- som att sälja fast egendom såframt försäljningen krävdes för genomförandet av beslut som fattats av bystyret. Åtskilliga beslut — företrädesvis av ekonomisk art — av bystyret eller annan kommunal myndighet skulle för godkännande under- ställas Konungen elle—r den Konungen befullmäktigat. Underställningsskyl-dighet förelåg vid bl. a. beslut om försäljning och upplåtelse för längre tid än 40 år av fast egendom liksom om delegation av rätt att stycka och sälja eller upplåta sådan egendom. Skyldigheten att underställa även vissa beslut om upplåtelse infördes först genom 1938 års lag.
Konungen ägde bestämma att beslut om försäljningar och upplåtelser av mark, vars värde icke överst-eg visst belopp, icke behövde underställas; detta maximi- belopp förutsattes sk-ola fastställas särskilt för varje kommun alltefter dennas eko- nomiska förhållanden. Denna regel, som till 1938 års lag överförts från 1921 års lag, kom aldrig att tillämpas. Under giltighetstiden för 1921 års lag var vid flera tillfällen tal om att fastställa dylika maximibelopp, men justitiedepartementet, vari prövningen av flertalet underställda kommunala beslut företogs, ansåg att tiderna voro sådana att approbation borde krävas för alla försäljningsbeslut. Den kommitté, vars förslag låg till grund för 1938 års lag, ansåg, att det i vart fall för det dåvarande icke fanns anledning att utnyttja möjligheten att fastställa dylika gränser, men fann att bestämmelsen utan skada kunde behållas för det fall att det skulle bliva anledning att före'taga en ställning av underställni-ngsärendena.
Rätten för Konungen att delegera prövningen av underställda kommunala be- slut l'agfästes genom en är 1947 vidtagen ändring i 58 & av 1938 års lag. Förslag härom hade framställts av Desentraliseringskomiteen i en är 1946 avgiven in- stilli=ng. Kommittén, som utgått från att dylik delegation ej kunde ske utan ut- tryckligt stöd i lag, hade anfört bl. a., att många av ifrågavarande beslut hade ringa ekonomisk betydelse och mycket o'fta vore av den art, att det vore uppen- bart att beslut-et skulle godkännas. Departementets handläggning bleve därför ofta rent formell. Med stöd av den sålunda införda delegationsbestämmelsen skedde genom kungl. resolution den 10 juni 1949 en omfattande delegation av Konungens (departementets) prövningsrätvt till fylkesmännen. Beslut om försäljning, pantsätt- ning och längre tids upplåtelse av fast egendom fick sålunda godkännas av fylkes- männen, därest egendomens värde antoges icke överstiga 25.000 kronor. Däremot
v-oro fylkesmännen ej behöriga att upphäva eller undanröja ett beslut. Ärenden av särskild vikt eller principiell art skulle alltjämt underställas Konungen (de- partement-et) .
Den nya, för alla kommuner gemensamma kommunallagen— lov om styret i kommunene av den 12 november 1954, vilken trätt i kraft den 1 juli 1955 — har på nu ifrågavarande område inneburit några betydelsefulla ändringar. Bystyrets möjlighet att delegera sin beslutanderätt i fråga om fastighetsförsäljningar har vidgats. Åt formannskapet kan givas full beslutanderätt över försäljningar som avs-e fastighet—er värda högst 25.000 kronor; tidigare delegationsmöjligheter kvar- stå (24 5). Vidare har underställningsskyldigheten inskränkts: beslut av kommune- styret eller formannskapet om försäljning eller upplåtelse på mer än 40 är av fast egendom behöver icke underställas såvitt fråga är om egendom med ett värde ej överstigande 25.000 kronor, icke heller beslut om delegation enligt nyssberörda be- stämmelser (59 å).
Anmärkas må att den norska kommunalrätten alltjämt rymmer en viss möjli'g- het för en minoritet i kommunestyret att framtvinga att ett av styret med enkel majoritet fattat beslut underställes Konungen (16 5).
I den mån de fåtaliga gamla norska köpstäderna över huvud innehava någon mark, som anslagits dem med Konungen eller kronan bevarad äganderätt, synas dessa markinnehav ej kunna vara av någon större omfattning eller betydelse. Åt- minstone sedan tillkomsten år 1837 av den äldsta kommunallagstiftningen för köpstäderna har vid reglerande av städernas befogenhet att försälja mark något avseende ej fästs vid de omständigheter, varunder stad bekommit mark. Liksom i den danska köpstadslagsti-ftningen torde dock den generella underställnings- skyldigheten av försäljni-ngsbeslut ha medfört att distinkti-oner av dylik art skulle saknat större praktisk betydelse.
Finland5
Den för Sverige och Finland till år 1809 gemensamma rättsutvecklingen gör självfallet att på här ifrågavarande område alltjämt finnas väsentliga likheter mel- lan förhållandena i de båda länderna. Samtidigt kan dock konstateras att rätts- utvecklingen i Finland under 1800-talet på detta område uppvisar ganska matr- kanta avvikelser från utvecklingen i Sverige.
De städer, som funnos i Finland vid skilsmässan från Sverige, torde —— möjligen med undantag för några av de äldsta —— vara anlagda å mark, som anslagits wav kronan.
Även under den ryska tiden ansågs nödvändigt att åt en blivande ny stad alltid genom stat-ens försorg förvärvades all den mark, som skulle komma att tillhöra den blivande staden-s judiciella område. Då den nya staden regelmässigt saknade möjligheter att erlägga någon ersättning för marken, överlämnades denna veder- lagsfritt till stad-en. (I motsats mot städer ansågs köpingar kunna grundas utan att köpingen erhöll äganderätt till marken.) Stadsbildnin-g ansågs alltså förutsätta att all mark utom byggnvadstomter var i stadens besittning. Först genom lagen den 19 maj 1925 angående ändring i kommunal indelning blev lagligen sanktionerat, att mark i enskild ägo kunde inkorporeras med stad; dessförinnan hade ansetts — frånsett i några enstaka, sena undantagsfall — att inkorporering kunde ske endast av mark, som staden inköpt eller som staten tillhandahållit åt staden.
5 K. J. Ståhlberg: Finlands förvaltningsrätt, 1940, och där ä 5. 307 och 308 angiven svenskspråkig litteratur; förarbetena till 1943 års lagstiftning; S. Törnqvist: Kommunens finansförvaltning, 19t5h
Oaktat någon samlad undersökning av städernas donationsjordar, av den art som kammarkollegiet för de svenska städernas del framlade år 1897, ej synes ha verkställts i Finland, framgår av tillgängliga sam-manställningar av städernas markinnehav att åtskilliga städer —- vid stadsgrundandet eller senare — erhållit mycket betydande markanslag.
Liksom i Sverige hamnade småningom stora delar av donationsjorden i enskil- das besittning. För åtskilliga städers del reglerades dessa förhållanden under 1800-talets sis-ta decennier och början av detta århundrade. Då _ såsom i det följande närmare utvecklas —— regeringen ansågs sakna befogenhet att medgiva försäljning till enskilda av donationsjord utom stadsplan, skedde uppgörelserna mellan markinnehavarna och städerna vanligen i den formen, att innehavarna mot erkännande av stadens rätt till marken erhöllo legokontrakt med lång löptid.
Donationsjordarna ha såsom antytts ansetts iprincip inabalienabla. Denna stånd-punkt har liksom inom svensk doktrin och praxis stötts på donationsur- kundernas ordalag och åtskilliga författningar i ämnet, bl. a. av åren 1672, 1719, 1745 och 1750. Härjämte har åberopats kungl. försäkran av år 1789, vilken i Fin- land gäller med privilegiehelgd. Den inaabalienabla karaktären av donationsjor- d—arna har ansetts innebära, att städerna icke äro befogade att avhända sig sådan mark med mindre överlåtelsen kan anses stå i överensstämmelse med särskild bestämmelse i donationsurkunden eller med det med donati'o-nerna avsedda all- männa syftet. Sistnämnda förutsättning har ansetts vara uppfylld, då fråga var om försäljning av tomt inom vederbörligen fastställd stadsplan. I samband med att skillnaden mellan fri och ofri grund i städerna under 1800-talet utplånades upp-kom sålunda den praxis, att städerna för dylika försäljningar icke voro be— roende av regeringens (senatens) medgivande. Några i senare tid anlagda städer berättigad-es genom uttryckliga bestämmelser i fundationsbreven att med full äganderätt avyttra tomter utom stavdsplaneområdet för industriella och likartade ändamål.
I den första kommunalstyrelseförfattningen för städerna, förordningen av den 8 december 1873, stadgades — i nästan ordagrann överensstämmelse med mot- svarande stadgande i 1862 års svenska kommunalstyrelseförordning för stad — i 74 5 att stadsfullmäktiges beslut skulle underställas senatens ekonomideparte- ments prövning, då det angick försäljning, pantförskrivning eller utbyte av sådan staden tillhörig fastighet, som genom gåva eller testamente densamma tillfallit och för visst ändamål, som avser stadens gemensamma nytta, blivit anslagen. Vid tillkomsten av 1917 års kommunallag för städ-erna överflyttades stadgandet till denn-a fönfattning och återfinnes nu i 105 5 första stycket kommunallagen den 27 augusti 1948. I doktrin och praxis har beträffande stadgand-ets räckvidd den me- ningen segnat, att stadgandet icke avser den åt städerna av staten (kronan) do- nerade jorden. Såsom stöd för denna tolkning har anförts bl. a. att donations- jorden i de flesta fall icke överlämnats såsom gåva utan endast under nyttjande- rätt samt att underställningsparagrafens tillämplighet jämväl å dessa donations- upplåtelser skulle stå i strid med 1789 års försäkran.
Ett undantag från inabalienationsprincipen skedde genom lagen av den 15 ok- tober 1918 angående inlösen av legoområden, varigenom bl. a. vissa legotagare å stad tillhörigt torp, landbondelägenhet och backstugeområde berättiga-des inlösa av dem innehavda legoområden. Lagen tillkom i den för grundlagsändring före- skrivna ordningen, vilke-n skall tillämpas även vid lagstiftning som innebär änd- ring av stånd-sprivil-egium.
Först genom lagen den 24 mars 1943 angående tillägg till kommunallagen för städerna er—höll statsrådet befogenhet att medgiva stad att avyttra utanför stadspla-
nen belägen donationsjord (41 a å). I propositionen nr 10 till 1943 års riksdag fram- hölls, abt regeln alltjämt borde vara den, att donationsjorden bibehölls såsom en god och säker inkomstkälla för vederbörande stadskommun och nyttjades för tillgodoseende av stadens expansionsvbchov samt att jordvärdestwegringen förbe- hölles staden. Erfarenheten hade dock givit vid handen att även för mark utom stadsplan en försäljning i undantagsfall kunde vara det tjänligaste sättet för mar- kens tillgodogörande. Frågor om sådan försäljning borde underställas statsrådet in mm. *För att donationsändamålet måtte behörigen tillgodoses borde föreskrift meddelas därom, att inflytande köpeskilling skulle förvaltas såsom en särskild fond, varav såväl kapital som ränta skulle användas till förvärvande av vederlags- jord till motsvarande värde. Denna jord bord-e då iklädas don'ationsnatur. Stats- rådet skulle vid meddelande av tillstånd äga föreskriva även andra villkor och förbehåll. .
I 1948 års kommunallag upptogs stadgandet utan saklig ändring såsom 105 & andra stycket och lyder där:
[I den ordning, som i 1 mom.. är stadgat, kan stad, utan hinder av vad i 1, och 4 55 av försäkran för borgerskapet och städerna, given den 213 februari 1789, är föreskrivet samt av gällande bestämmelser i övrigt angående dispositionen av städernas donations- jord, j—ämväl för ändamål, som länder staden till allmänt gagn, avyttra donationsjord utom stadsplan, såframt dess avhändande icke försvårar stadens framtida utveckling. Vid fastställandet av beslutet äger ministeriet för inrikesärendena förordna, att medel, som genom donationsjordens försäljning inflyta, skola fonderas och anväudäs för an- skaffande av vederlagsjord till motsvarande värde ävensom att dylik vederlagsjord skall iklädas donationsjords natur.
Rörande 1948 års kommunalla'g må slutligen här anmärkas att lagen — utöver vad som framgår av citerade lagrum — icke innehåller några bestämmelser om skyldighet för kommunen att fonder-a medel. Den centrala regeln till skydd för den kommunala förmögenvheten är bestämmelsen i 106 5 andra stycket, att krapi- talinko'mster icke få användas för kommunens egentliga utgifter.
l i i 1 4
KUNGL. BIBL.
» GAPR 1956 STOCKHOLM
