SOU 1960:10

Statstjänstemäns förhandlingsrätt

2. Arbetstagare och organisationer, som omfattas av lagen

Lagen gäller för tre kategorier av offentliga arbetstagare, nämligen embetsmenn, statstjänstemän enligt 1918 års tjänstemannalag samt i övrigt sådana statsanställda tjänstemän och aspiranter, som ha en uppsägningstid av två månader eller mera. Härjämtc kunna vissa grupper arbetstagare, vilkas anställning har viss statlig an- knytning, genom Kongens förordnande föras in under lagen.

Embetsmennene omfattas icke av 1918 års tjänstemannalag och anses sakna strejkrätt (se vidare härom nedan). Begreppet embetsmann är icke närmare fast- lagt i lag. Gränsen mellan embetsmann och övriga statliga arbetstagare är allenast traditionsmässigt bestämd. Embetsmenn finnas allenast i de äldre förvaltnings- grenarna ecklesiastikstaten, justitiestaten, försvarsväsendet, tullväsendet, polisvä- sendet, m. fl. Samtliga prästerliga befattningshavare ävensom alla ordinarie do- mare äro embetsmenn. Inom undervisningsväsendet äro alla ordinarie akademiska lärare samt lektorer vid läroverken embetsmenn. Detsamma gäller officerare ned till kapten. Inom polis- och tullväsendet äro endast de allra högsta funktionär-erna embetsmenn. Inom andra tjänstegrenar finnas enstaka embetsmenn. Sammanlagda antalet embetsmenn torde uppgå till mellan 5 000 och 6 000. — Samtliga embets- menn äro oavsättliga. Alla övriga statliga arbetstagare kunna i princip sägas upp. _ Det synes vara svårt att ur lagen eller dess förarbeten utläsa, vem som har att i fortsättningen svara för bestämmandet av gränsen mellan embetsmenn och övriga statsanställda. Klart är emellertid att antingen Kongen eller Stortinget en- sidigt har att framgent stå för denna gränsbestämning.

Med statstjänsteman enligt 1918 års tjänstemannalag förstås den, som är an—

ställd hos och avlönas av staten och som icke är tillfälligt anställd eller är aspi- rant. Närmare bestämmelser om vad som därutöver skall erfordras för att en statlig arbetstagare skall anses som tjänsteman utfärdas av Kongen. Tjänstetvist- lagen medför ingen ändring härutinnan. — Statstjänsteman enligt tjänstemanna- lagen kan av vederbörlig statsmyndighet uppsägas med tre månaders uppsäg— ningstid. Dylik statstjänsteman med minst tre års anställningstid kan dock icke uppsägas på annan grund än att hans befattning blivit överflödig eller indragits. — Envar statstjänsteman äger rätt att av vad anledning som helst säga upp sig och därefter — utan att avvakta entledigande — med iakttagande av tre måna- ders uppsägningstid lämna sin tjänst.

Såväl embetsmenn som tjänstemän kunna vid fel eller försummelse i tjänsten eller på grund av viss brottslighet avskedas, de förra allenast genom allmän dom— stols dom med stöd av allmän strafflag och de senare jämväl i administrativ väg med stöd av tjänstemannalagen.

Personalorganisation äger rätt att förhandla enligt lagen endast om organisa- tionen uppfyller vissa i lagen uppställda fordringar med avseende å medlems— antal och representativitet inom vederbörlig tjänstegren eller vederbörliga tjänste- grenar. Förhandlingsberättigad organisation skall registreras hos lenns- og pris- departementet samt årligen anmäla, huruvida organisationen alltjämt besitter uppställda kvalifikationer. Organisationen är pliktig underkasta sig kontroll här- utinnan. Kongen kan medge rätt att förhandla även åt organisation, som icke uppfyller de i lagen stadgade fordringarna.

Organisationerna uppdelas i lagen i två grupper, nämligen huvudorganisationer (hovedsammenslutninger) och övriga organisationer (tjenestemannsorganisasjo- ner). Som huvudorganisationer räknas för närvarande Statstjenestemannskartellet (omkring 53 000 medlemmar), Statstjenestemannsforbundet (omkring 11 000 med- lemmar) samt Embetsmennenes Landsforbund (omkring 9000 medlemmar).

3. F örhandlingsämnena

Förhandlingsämnena äro enligt lagen tjänstemännens1 allmänna löne— och arbets- villkor. Detta torde framgå av innehållet i lagens & 11, vari angives att kollektiv- avtal må slutas i dessa ämnen, jämfört med uttalande i propositionen 51 lagen att »det som kan kreves inntatt i en tariffavtale reguleres av forhandlingsrettens om- fang» (Ot. prp nr 20—58 5. 36). Förhandlingar må vidare föras beträffande tvist om tolkning eller tillämpning av ingånget kollektivavtal. Enskilda löne— och ar- betsvillkor får däremot icke bliva föremål för förhandlingar men väl för överlägg— ningar (Ot. prp nr 20—58 5. 12).

Lagen ger icke någon ledning för bestämmandet av huruvida alla moment i tjänstemannaförhållandet skola kunna bestämmas genom avtal eller om jämväl i fortsättningen vissa moment alltjämt skola vara förbehållna statsmakternas en- sidiga reglering. Detta förhållande föranledde Statstjenestemannskartellet att i yttrande över tjänstetvistkommitténs betänkande framhålla, att det borde klart understrykas, »at alt som angår tjenestemennens hanns-, arbeids- og tjenestevilkår er gjenstand for forhandlingar, selv om visse sider ved disse Vilkår ikke skulle kunne reguleres i tariffavtale». Yttrandet föranledde icke någon precisering i la- gen uti nu ifrågavarande hänseende. Det synes emellertid på såväl stats- som organisationshåll anses givet att jämväl framgent vissa moment i tjänstemannaför- hållandet skola vara förbehållna Stortingets, Kongens eller myndighets ensidiga

1 Med uttrycket tjänstemän avses i fortsättningen de arbetstagare, som falla under tjänstetvistlagen.

bestämmanderätt. Sålunda skola såväl förvaltningsorganisationen som tjänsteorga- nisationen (antalet tjänster och tjänsternas art). regleras av Stortinget eller _ i vad avser förekommande fall beträffande tjänsteorganisationen — av Kongen eller myndighet. Bestämmelser angående arbetets ledning och fördelning skola givas i av Kongen eller myndighet ensidigt utfärdade reglementen och instruktioner. I övrigt torde dock ställning ännu icke ha tagits till den närmare gränsdragningen mellan de moment, som skola få göras till föremål för förhandlingar (och därmed även för avtal), å ena, samt de moment, som skola av statsmakterna ensidigt regle- ras, å andra sidan. Det synes förutsättas, att förhandlingar angående huvudavtal mellan staten och tjänstemännen, skola upptagas innan kollektivavtal enligt tjänstetvistlagen ingås och att ifrågavarande gränsdragning skall genomföras ge- nom bestämmelser i det tillämnade huvudavtalet.

Tjänstetvistlagen innehåller alltså icke några regler, som klart avgränsa de mo- ment i tjänstemannaförhållandet, som kunna göras till föremål för avtalsförhand- lingar. Emellertid uppdelas genom bestämmelser i lagen förhandlingsämnena i två grupper. Den ena gruppen omfattar frågor om inplacering i lönegrad av viss be— fattning eller grupp av befattningar (s. k. justeringar), om uppflyttning till högre lönegrad av viss befattning eller grupp av befattningar (s. k. normeringar) samt om övertidsgottgörelse och särskilda, icke generella, lönetillägg. Denna grupp av frågor benämnes här i fortsättningen justeringar och normeringar. Den andra gruppen omfattar övriga förhandlingsämnen, varmed främst synes avses frågor om allmänna tjänstevillkor (ungefärligen de ämnen, som hos oss äro reglerade i Saar) och om den generella lönenivån. Denna grupp benämnes här i fortsätt- ningen allmänna villkor.

4. Förhandlingar och avtal

Det avses »— ehuru därom intet utsäges i tjänstetvistlagen — att kollektivavtal be- träffande allmänna villkor och avtal beträffande justeringar och normeringar skola ha gemensam giltighets- och uppsägningstid och att förty rörande juste- ringar och normeringar avtal icke skola slutas, vilka medföra ändringar i gäl- lande kollektivavtal rörande allmänna villkor, annat än i det fall, att under kol- lektivavtalstiden inträffande nytillkomst av tjänstegren eller myndighet kan nöd- vändiggöra justeringsfrågas avgörande före löpande avtalsperiods utgång.

Vad beträffar förhandlingsproceduren och avtalsslutandet gälla på väsentliga punkter olika regler i tjänstetvistlagen allteftersom förhandlingarna avse all- männa villkor eller justeringar och normeringar. Det synes därför vara lämp- ligast att här redogöra för de olika slagen av förhandlingar var för sig.

a) Förhandlingar och avtal om allmänna villkor

Å arbetstagarsidan kan endast huvudorganisation kräva förhandlingar och för- handla i fråga om allmänna villkor. Har huvudorganisation begärt förhandlingar och dessa förhandlingar kunna väntas beröra även tjänstemän i andra huvud— organisationer, skola sistnämnda organisationer underrättas och — om de så önska — beredas tillfälle att deltaga i förhandlingarna.

Begäran om förhandlingar i fråga om allmänna villkor riktas till Kongen och insändes till lanns- og prisdepartementet. Inom departementet handläggas för- handlingsfrågor å en särskild avdelning, benämnd Statens personaldirektorat. Denna avdelning har hittills företrätt staten gentemot statens arbetare såväl i vad angår förhandlingar som beträffande ingående och underskrivande av kol-

lektivavtal. Direktoratet har vidare företrätt staten vid förhandlingar angående tjänstemännens frågor, vilka förhandlingar före tjänstetvistlagens tillkomst —— i likhet med vad som hos oss är fallet — icke kunnat utmynna i juridiskt bindande avtal utan endast i överenskommelser, ingångna under förutsättning av Kongens och Stortingets godkännande. Detta slag av överenskommelser har för statens räkning undertecknats av direktoratets chef, lönnsdirektören, samt eventuellt av någon eller några lönnsdirektören underlydande tjänstemän.

Inom 14 dagar efter det att begäran om förhandlingar inkommit till lönns- og prisdepartementet skola de påyrkade förhandlingarna upptagas.

Uppnås under förhandlingarna enighet mellan parterna, upprättas ett avtals- förslag, som dels tillställes Stortinget för eventuellt godkännande och dels ut- sändes för omröstning bland de i förhandlingarna deltagande huvudorganisatio- nernas medlemmar.

Stortingets ståndpunktstagande inhämtas på så sätt, att Kongen i en kort pro- position, vid vilken avtalsförslaget bifogas, utan närmare motivering föreslår Stortinget att godkänna förslaget. Inom Stortinget företager administrasjonsko— mitéen (ungefärligen motsvarande vårt statsutskott) genast en granskning av avtalsförslaget. Härefter företager Stortinget utan föregången motionstid ärendet till avgörande genom ett enkelt stortingsbeslut. Hela förfarandet med inhämtande av Stortingets ställningstagande till framförhandlat avtalsförslag beräknas taga högst en veckas tid i anspråk. Väl kan Stortinget genom sitt beslut vägra att god- känna det framförhandlade avtalsförslaget. I realiteten synes man emellertid räkna med att Stortinget undantagslöst skall godkänna alla framlagda avtalsför- slag. Det förutsättes dock, att Stortinget kan komma att genom föreställningar visa sitt missnöje med något av Stortinget likväl godkänt avtalsförslag för att på så sätt klargöra sin inställning till läget vid nästkommande förhandlingsomgång. Det kan möjligen sägas, att Stortingets roll som avtalspart enligt tjänstetvist- lagen är av helt formell natur. Det saknas emellertid icke röster, som äro be— nägna att tillskriva Stortinget jämväl reell makt såsom avtalspart, åtminstone i vissa lägen. Det anses jämväl icke heller uteslutet, att viss grupp eller vissa grupper befattningshavare, som äga förespråkare inom Stortinget, genom påver- kan på en eller flera stortingsmän skola kunna förmå Stortinget att godkänna förelagt avtalsförslag med den förändringen, att nämnda grupp eller grupper separat få bättre villkor än vad avtalsförslaget innehåller, något som ju skulle förrycka eller snedvrida förslaget, som i egenskap av förhandlingsprodukt alltid bär kompromissens prägel. Vid den översyn av tjänstetvistkommitténs betän- kande, som professor Kristen Andersen jämlikt bemyndigande verkställde, före- slogs också att Kongen skulle tilläggas även den reella kompetensen när det gällde ingående av kollektivavtal med statstjänstemännen. Andersen menade att det icke skulle betyda något större reellt ingrepp i Stortingets finansmakt, om Kongen bemyndigades att ingå avtal om tjänstemannalönerna: det måste ju nödvändigt förutsättas, att tjänstemännen skulle ha betalt för sitt arbete och att denna be- talning måste vara anständig; de skillnader som skulle kunna föreligga mellan vad Stortinget, å ena, samt Kongen, å andra sidan, ansåge vara en anständig lön torde alltid komma att bli så små, att de icke spelade någon väsentlig roll i den tillsammantagna lönebudgeten. Andersens förslag förkastades dock vid slutbe- handlingen av lagen.

Inhämtandet av berörda organisationsmedlemmars mening om ett avtalsför- slag genom omröstning innan förslaget definitivt godkännes av organisationens förhandlare brukar regelmässigt ske inom norskt arbetsliv på den privata arbets- marknadssektorn. Visar omröstning, att stämningen bland organisationsmed-

lemmarna är avgjort mot avtalsförslaget, så förkastas detta av förhandlarna och förhandlingsförfarandet upptages på nytt enligt gällande regler.

Om säväl Stortinget som de förhandlande organisationerna, de senare på grund- val av utfallet av företagen omröstning, definitivt godkänna framförhandlat avtals— förslag, upprättas ett skriftligt kollektivavtal, som för statens räkning under- tecknas av Kongen och som blir ömsesidigt bindande.

Skulle däremot Stortingets eller förhandlande organisationers definitiva god- kännande av framkommet avtalsförslag vägras, blir läget detsamma som om enighet aldrig uppnåtts vid förhandlingarna.

Om enighet mellan parterna icke uppnås vid förhandlingarna, kunna parterna — därest de äro ense därom — hos riksmedlingsmannen påyrka, att denne före- tar medling mellan parterna. Riksmedlingsmannen är då skyldig att efterkomma yrkandet.

Om en månad förflutit efter det att förhandlingar påbörjats utan att enighet mellan parterna uppnåtts, kan endera parten kräva, att förhandlingarna avslutas en vecka efter det att sådant krav framställts. Underrättelse om att förhandlingar avslutats utan att enighet uppnåtts skall alltid utan omgång tillställas riksmed- lingsmannen. Denne äger då att på eget initiativ företaga medling mellan par- terna. Det anses sannolikt, att riksmedlingsmannen helt undantagslöst kommer att skrida till medling i dylik situation, såvitt förhandlingarna röra allmänna villkor.

Medling skall påbörjas inom fjorton dagar efter det att yrkande därom fram- ställts eller underrättelse, som nyss sagts, inkommit till riksmedlingsmannen. Denne äger föreskriva förbud mot tillgripande av stridsåtgärder intill dess att medlingen slutförts. Medlingen verkställes av riksmedlingsmannen, som är ut- nämnd av Kongen och har att företaga medling såväl på den privata som på den offentliga arbetsmarknadssektorn, eller ock av en å riksmedlingsmannakontoret anställd befattningshavare, som av Kongen särskilt förordnas att verkställa viss medling mellan Kongen och statstjänstemän.

Man kan måhända ställa sig undrande inför en ordning, som innebär att ena parten i en arbetsrättslig tvist ensam äger utse medlare i tvisten. Det föreslogs också av tjänstetvistkommittén, att medling mellan staten och statstjänstemän skulle verkställas av en särskild statsmedlingsman; det synes — ehuru tjänte- tvistkommitténs betänkande icke giver upplysning härutinnan —— hava varit meningen att denne medlingsman skulle utses av ordföranden i Höiesteret. Kris— ten Andersen tog emellertid vid sin översyn av betänkandet avstånd från tanken på särskild medlingsman för (len offentliga sektorn och underbyggde detta sitt ståndpunktstagande med flera argument. I propositionen och i Stortinget, där frågan om vem som skulle utse medlingsman icke debatterades, följdes Andersens mening.

Vid medlingen få parterna framlägga sina synpunkter inför medlingsmannen. Denne äger förelägga parterna medlingsförslag, vilket sedan utsändes till veder- börande tjänstemannaorganisations medlemmar för omröstning.

Har medlingen pågått under fjorton dagar utan att parterna kunnat bringas till enighet, äger vardera parten påfordra, att medlingen skall avslutas. Om sådant yrkande framställes, skall medlingsmannen inom en vecka förklara medlingen avslutad. Först i detta skede av förhandlingsproceduren kan vidtagande av strids- åtgärder normaliter bliva aktuellt enligt tjänstetvistlagens regelkomplex.

Emellertid anvisar lagen ytterligare en utväg för bringande till slut av för- handlingar angående allmänna villkor utan vidtagande av stridsåtgärder. Tvist angående nya sådana villkor kan nämligen hänskjutas till avgörande inför Riks- lennsnemnda, vilken är en genom särskild lagstiftning upprättad nämnd, som

sedan 1953 fungerat som skiljedomstol i tvister angående nytt kollektivavtal på den privata arbetsmarknadssektorn. År 1958 anlitades Rikslönnsnemnda genom speciallag av Stortinget och frivilligt medgivande av tjänstemännens huvudorga- nisationer som skiljedomstol i fråga om generella lönetillägg å statstjänsteman- nalönerna för år 1958 (se stortingsprp. nr 117—58).

Sedan en tvist om nytt kollektivavtal bragts inför Rikslannsnemnda, få strids- åtgärder i anledning av tvisten icke längre vidtagas. Nämndens avgörande är bin- dande för båda parterna.

Enligt tjänstetvistlagen kan tvist om nytt kollektivavtal icke bringas inför Riks- lonnsnemnda, med mindre än att båda parterna äro ense därom. Vad beträffar statssidan måste medgivande att anlita Rikslönnsnemnda inhämtas från Stor- tinget. Rikslennsnemndas inkopplande är begränsat till saker, som avse allmänna villkor.

Vid sidan av tjänstetvistlagens regler om tvångsmedling och skiljedomsför— farande står ytterligare den möjligheten öppen, att Stortinget — om medling miss- lyckas och tjänstemannaorganisation icke medgiver att tvist om nytt kollektiv- avtals innehåll går till avgörande inför Rikslnnnsnemnda — genom lagstiftning in casu förordnar om tvistens hänskjutande till nämnden och om förbud mot stridsåtgärder.

b) Förhandlingar och avtal om justeringar och normeringar Envar förhandlingsberättigad organisation kan påfordra och föra förhandlingar angående normeringar och justeringar. Förhandlingar, som beröra villkoren för tjänstemän under mera än ett departement, är emellertid endast huvudorganisa- tion berättigad att påyrka. Begäran om förhandlingar angående normeringar och justeringar riktas till vederbörande departement eller myndighet. Underrättelse om begäran skall tillställas lönns- og prisdepartementet. Gäller det förhandlingar, som beröra tjänstemän i mera än ett departement, riktas begäran till Kongen och sändes till nyssnämnda departement. Huvudorganisation är alltid berättigad att rikta begäran till lanns- og prisdepartementet.

Förhandlingar angående justeringar och normeringar, som angå allenast ett departement eller en myndighet, föras — därest begäran om förhandlingarna icke riktats till Kongen eller till lenns- og prisdepartementet — på statssidan av personal hos departementet eller myndigheten med biträde av någon tjänsteman från personaldirektoratet. Denne tjänsteman har att svara för att tillbörliga krav på koordination av villkoren för samtliga statstjänstemän icke eftersättas vid se— parata förhandlingar för viss stat eller tjänstegren. övriga förhandlingar angå- ende justeringar och normeringar föras på statssidan av personaldirektoratet. Vid slutande av avtal rörande justeringar och normeringar företräder Kongen sta- ten; Kongen har i vad angår dylika avtal alltså tillagts såväl formell som reell avtalskompetens.

Leda förhandlingar om justeringar och normeringar till enighet mellan par- terna, blir resultatet givetvis, att ett kollektivavtal kommer till stånd. Detta avtal behöver — som framgår av vad ovan angivits — icke underställas Stortinget för godkännande. Genom Kongens underskrift blir avtalet juridiskt bindande. För- handlande organisation godkänner avtalet definitivt genom underskrift, sedan det genom omröstning bland berörda organisationsmedlemmar klarlagts, att medlem- marna i tillbörlig omfattning äro beredda att godtaga avtalsvillkoren.

Uppnås icke vid förhandlingarna enighet mellan parterna, kan envar av par- terna, så snart en månad förflutit efter det att förhandlingarna påbörjats, begära att förhandlingarna skola avslutas. Dylik begäran skall efterkommas inom en

vecka. Om parterna ena sig därom, kunna förhandlingarna avslutas även när de varat kortare tid än en månad. I realiteten komma lagens bestämmelser att verka så, att hela förhandlingsproceduren, när det gäller justeringar och normeringar, kan betraktas som avslutad, så snart det kunnat konstateras, att förutsättningar saknas för att parterna skola uppnå enighet. Dylika frågor kunna icke med åbe— ropande av lagens regler bringas till medling inför offentlig medlingsman och kunna icke heller bliva föremål för privat skiljedom.

Så snart det står klart, att enighet mellan parterna icke kommer att uppnås, kan endera parten bringa saken till avgörande inför Statens lonnsutvalg. Detta är att betrakta som ett slags skiljedomstol, som består av ordförande och två neutrala ledamöter, alla utsedda av riksmedlingsmannen, samt dessutom lika antal med- lemmar, valda av Kongen och tjänstemännens topporganisationer, en från varje huvudorganisation. Samtliga medlemmar av lönnsutvalget väljas för en tid av tre år. — Utvalgets avgörande blir bindande för såväl Kongen — och därmed även Stortinget —— som organisationernas medlemmar.

Stridsåtgärder få icke tillgripas för att framtvinga en lösning av frågor om jus- teringar och normeringar. Sådana åtgärder skulle, även om lagen icke innehölle förbud därutinnan, troligen komma att sakna praktiskt intresse i frågor av ifråga- varande slag, eftersom det alltid står endera parten till buds att ensam åstad— komma, att frågan hänskjutes till lönnsutvalget, som har att sist inom en månad efter hänskjutandet träffa avgörande i saken. Sedan avgörandet kommit bliva ju parterna, som nyss sagts, båda bundna av detta och kunna icke då lagligen upp- rätthålla stridsåtgärder.

För statens räkning är det Kongen, som — utan att först behöva inhämta Stor- tingets mening — beslutar huruvida tvist skall bringas till avgörande inför statens lonnsutvalg.

Det bedöms som troligt, att Kongen kommer att regelmässigt hänskjuta tvister i fråga om justeringar och normeringar till lönnsutvalget, så snart det visar sig. att underlag för enighet mellan parterna icke synes föreligga.

Tjänstetvistlagens avfattning lägger i och för sig icke hinder i vägen för att en fullständig tjänsteförteckningsrevision under namn av justeringar och normeringar genomföres med Kongen som företrädare för staten eller via lennsutvalget. Något missbruk av lagen härutinnan synes dock icke på ansvarigt håll befaras. Dels hålles det nämligen för visst, att Stortinget, därest Kongen skulle medverka till att juste- rings- och normeringsfrågorna finge en omfattning, som väsentligt överstiger frå- gornas nuvarande omfång, kommer att ingripa med lagstiftning, som begränsar Kongens befogenheter i nu förevarande avseende, något som väl får anses ägnat att verka starkt återhållande å såväl Kongen som — kanske främst — personal- organisationerna ifråga om upptagande, respektive framställande av justerings- och normeringskrav. Och dels anses det uppenbart, att lennsutvalget, som själv bestämmer sin kompetens, kommer att avvisa alltför omfattande justerings- och normeringskomplex med förklaring, att dessa alltför omfattande komplex i reali- teten äro att betrakta som innefattande frågor om allmänna villkor och att de sålunda falla inom Rikslennsnemndas men utanför lönnsutvalgets kompetens— område.

Den huvudsakliga orsaken till att i tjänstetvistlagen uppställts särskilda regler för behandlingen av justerings- och normeringsfrågor, regler som äro ägnade att snabbt leda fram till avgörande och förhindra konflikt i dylika frågor, är den, att det av erfarenheter, som vunnits vid efterkrigsårens tjänstemannaförhandlingar, visat sig nödvändigt att reducera såväl den statliga förhandlingsapparatens som organisationernas arbete med dessa spörsmål. Justerings— och normeringsfrågorna

ha visat sig taga så oändligt mycket mera förhandlingstid i anspråk än frågor om allmänna villkor, att båda parters förhandlingsinstitut måst utökas och tvingats att praktiskt taget året runt arbeta för högtryck. Sett mot bakgrunden av att juste- rings- och normeringsspörsmålen genomsnittligt årligen bruka representera alle- nast en tredjedels procent av den totala lönebudgeten för tjänstemännen, anses det att en dylik utveckling måste ledas in i nya banor.

Det synes knappast vara i enlighet med norska grundlagens bestämmelser, att Stortinget genom permanent lagstiftning avhänder sig en del av sin finansmakt, något som tvivelsutan skett genom tjänstetvistlagens bestämmelser om att Kongen utan vidare kan genom avtal i justerings- och normeringsfrågor binda Stortinget vid utgifter samt om att endera förhandlingsparten kan framtvinga för Stortinget bindande skiljedom i dylika frågor. Det synes emellertid som om man velat bortse härifrån med hänsyn dels till syftet med ifrågavarande regler och dels till den obetydliga roll, justerings— och normeringsfrågorna budgetmässigt spelat och för- väntas komma att spela, därest lagens bestämmelser i förevarande avseende icke missbrukas; det torde vidare förutsättas, att Stortinget uppmärksamt skall följa vad som händer på området och genast ingripa, om tendenser till missbruk visa sig. Kongen har skyldighet att orientera Stortinget om sin verksamhet i justerings- och normeringsfrågor.

Den grupp förhandlingsfrågor, som kallas justeringar och normeringar, på- minner i ganska hög grad om vad som hos oss för närvarande benämnes A- och B-frågor.

5. Centrala eller lokala förhandlingar

Tjänstetvistlagen ger ingen anvisning om huruvida förhandlingarna enligt dell- samma skola föras centralt eller för varje etat eller tjänstegren för sig. Det uppges från personaldirektoratct, att klart är att förhandlingar angående allmänna vill- kor skola föras centralt och utmynna i ett för alla statstjänstemän gemensamt kollektivavtal, medan förhandlingar i justerings- och normeringsfrågor troligen komma att åtminstone i viss utsträckning föras etats- eller tjänstegrensvis. Det har vidare under förarbetena till tjänstetvistlagen nog förutsatts, att förhandling- arna i största möjliga utsträckning över hela linjen skulle föras centralt och ut- mynna i ett gemensamt avtal. På senare tid ha emellertid röster höjts för åtmins- tone säravtal för de olika tjänstegrenarna. Det kan bedömas som troligt att cen- trala förhandlingar komma att anlitas i största möjliga utsträckning, och att ge- mensamma avtal rörande allmänna tjänstevillkor och generell lönenivå bliva det regelmässiga samt att av de särskilda förhållandena inom de olika tjänstegrenarna betingade säravtal komma att slutas rörande vissa specialfrågor.

Förhandlingar i tolknings- och tillämpningstvister bliva antingen centrala eller lokala, allteftersom tvisten härflyter ur" centralt eller lokalt avtal eller berör allmänna eller speciella frågor.

6. Stridsåtgärder

I tjänstetvistlagen lämnas definition på de stridsmedel, strejk för tjänstemännens och lockout för statsmakternas del, som få komma till användning inom den offentliga arbetsmarknadssektorn. Beskrivningarna äro ordagrant hämtade ur arbetstvistlagen av år 1927. Tjänstetvistlagen reglerar vidare stridsmedlens an- vändning. Lagen öppnar däremot i och för sig icke tillgång till stridsmedlen

för någondera parten. Tjänstemännen fingo redan genom 1918 års tjänstemanna- lag tillgång till strejk som stridsmedel. För staten har ännu icke genom positiv lagbestämmelse öppnats självständig tillgång till något stridsmedel.

Tjänstemännens tillgång till strejk öppnades alltså enligt 1918 års tjänstemanna— lag. Envar tjänsteman äger enligt denna lag — som ovan berörts _ säga upp sig och med iakttagande av tre månaders uppsägningstid därefter frånträda sin tjänst utan att avvakta särskilt beslut om entledigande. Om det framgår, att uppsäg- ningsaktion från tjänstemäns sida ingår som led i laglig strejk, kan Kongen, om viktiga samhällsintressen utsättas för fara, ålägga tjänstemännen som tjänsteplikt att kvarstå i sina befattningar intill tre månader efter uppsägningstidens utgång; bestämmelser härom återfinnas såväl i tjänstetvistlagen som i tjänstemannalagen. Det torde kunna tagas för visst, att en statstjänstemannastrejk regelmässigt kom— mer att betecknas som samhällsfarlig och att förty »strejkvarseltiden» alltid blir utsträckt till sex månader.

Tjänstemannastrejk är i Norge konstruerad efter massuppsägningslinjen: för att en tjänsteman skall få gå i strejk räcker det icke med att hans organisation kollektivt varslat om strejk utan det erfordras en individuell prestation från varje i strejken deltagande tjänsteman, d. v. 5. en uppsägning. Samma förhållanden ha tidigare varit rådande på den privata arbetsmarknadssektorn i Norge —— ehuru »varseltiden» naturligen varit betydligt kortare än tre till sex månader — och råda där alltjämt i viss mån även om uppsägning i och för strejk numera får ske kollektivt genom vederbörande arbetsorganisations försorg. Det kan förväntas, att även statstjänstemäns uppsägning i stridssyfte kommer att få ske kollektivt genom vederbörande organisation, som då har uppsägningsfullmakter från sina medlemmar liggande i förvar och som i samband med uppsägning i strids— syfte får foga en förteckning över uppsägande medlemmar till uppsägningshand- lingen samt vara beredd att vid anfordran styrka att fullmakter föreligga från samtliga å förteckningen upptagna tjänstemän.

Bestämmelser som reglera användning av stridsmedlet strejk återfinnas i tjänstetvistlagen. Lagligen kan strejk tillgripas för att framtvinga lösning av tvist allenast angående allmänna villkor och då först sedan medling visat sig resultat- lös. Tjänsteman, som deltager i olaglig strejk, kan jämlikt stadgande i tjänstemanna— lagen omedelbart avskedas.

Embetsmennene lyda, som förut påpekats, under tjänstetvistlagen men icke under tjänstemannalagen. Att märka är att lagstiftningen härutinnan utformats utan hänsynstagande till en klassisk tjänstemannarättslig problemställning, näm- ligen frågan om förhandlingslagstiftningens tillämpning å chefstjänstemän. Bland de norska chefstjänstemännen återfinnes _— som av det föregående framgår _ såväl oavsättliga _ embetsmenn —— som icke oavsättliga. För båda kategorierna gäller, att de äro underkastade tjänstetvistlagens bestämmelser såtillvida, att de- ras allmänna villkor kunna regleras genom kollektivavtal. För de oavsättliga allena gäller, att de icke tillerkänts den strejkrätt, som tillkommer alla övriga tjänstemän. Icke befattningens natur utan anställningsförhållandets grund har varit avgörande för denna kategoriklyvning: ingen chefstjänsteman har undan- tagits från rätt att genom organisation medverka vid utformningen av sina an- ställningsvillkor men alla de tjänstemän, som åtnjuta en ur anställningsförhållan- dets grund härflytande långtgående anställningstrygghet, ha förmenats den rätt att begagna de stridsmedel, vilka tillkomma de med lägre grad av anställnings— trygghet utrustade tjänstemännen. — Det förtjänar i detta sammanhang att fram- hållas, att de oavsättliga, embetsmennene, utgöra allenast 5—6 procent av hela den norska tjänstemannakadern.

Norska statens möjlighet att lockouta statstjänstemän synes för närvarande in- skränkt åtminstone till allenast det fall, att befattningshavare till följd av andra befattningshavares strejk blir utan arbetsuppgifter. Hans befattning kan då sägas bliva överflödig, varför han kan uppsägas med stöd av bestämmelser i tjänsteman- nalagen. Någon mot tjänstemännens rätt att utan särskild motivering säga upp sig svarande rätt för staten att säga upp tjänstemän finnes emellertid icke stadgad vare sig i tjänstemannalagen, i tjänstetvistlagen eller annorstädes. Möjligheterna att deduktionsvis påvisa sådan rätt få anses synnerligen diskutabla. Troligt är att frågan om statens tillgång till lockout-vapnet blir löst genom införande i tjänste- mannalagen av nya regler, som ge staten rätt att i stridssyfte företaga uppsägning av tjänstemän. För lockout kräves i Norge, att formlig uppsägning och avvaktande av uppsägningstid föregår avstängningen från arbetet.

Såväl strejk som lockout anses i Norge bryta anställningsförhållandet. Då efter konflikts biläggande återgång till arbetet skall ske, blir det alltså fråga om nyan- ställning av den av konflikten berörda personalen. Den norska grundlagen inne— håller icke något mot den svenska regeringsformens bestämmelser om förtjänst och skicklighet som enda anställningsgrunder svarande stadgande. Det anses vara helt naturligt, att alla av arbetsnedläggelse berörda befattningshavare, sedan konflikten bilagts, skola utan särskilt ansökningsförfarande återfå sina gamla befattningar.

'I de utredningar, som legat till grund för tjänstetvistlagen ha icke berörts spörs- målen om företagen stridsåtgärds inverkan på sådana tjänstemannavillkor, som äro beroende på viss kontinuitet i anställningsförhållandet. Skall den för närva- rande i Norge gällande regeln att strejk och lockout anses bryta anställnings- förhållandet efterkommas, blir följden den, att tjänsteman under tid, då han strejkar eller är föremål för lockout, icke endast mister honom eljest tillkommande sjukförmåner utan även till följd av sjukdom, som drabbat honom under konflikt- tiden och som sätter honom ur stånd att vid konflikttidens slut förete vederbör- ligt friskintyg för nyanställning, icke kan ifrågakomma för återanställning vid konfliktens biläggande. Avlider tjänsteman i konfliktssituation, går hans familj miste om familjepension. Tjänsteman, som uppnår pensionsålder under strejk eller lockout, kan mista pensionsförmåner. Uteblivande från arbetet som led i strids— åtgärd inverkar på beräkningen av kvalifikationstider för ålderstillägg, pensions- underlag etc. — Det bedöms som troligt, att dessa spörsmål komma att närmare regleras.

Anställningsblockad får lagligen användas endast som komplement till strejk eller lockout.

Tillgången till sympatiaktioner är icke materiellt reglerad i tjänstetvistlagen. Denna innehåller allenast en bestämmelse, som överlåter åt arbetsmarknads- parterna att i ett blivande huvudavtal verkställa denna reglering.

Av det föregående torde framgå, att man i den norska lagstiftningen sökt att genom olika regler i hög grad beskära strejkvapnets användning eller att i vart fall säkra sig mot plötsliga avbrott i arbetet på grund av tvister om tjänstevillkoren. De långa »varseltiderna», som måste förflyta innan en strejk kan komma till stånd, den starkt formbundna förhandlings- och medlingsproceduren jämte ett obliga- toriskt skiljedomsförfarande i tvister rörande justeringar och normeringar verka i sådan riktning. Jämväl den förutsedda möjligheten av skiljedom i tvister om allmänna villkor, sådan den utformats i tjänstetvistlagen, synes utgöra en kraf- tig press på parterna att undvika arbetsnedläggelse. Härtill komma de extraordi- nära åtgärder, som Stortinget kan vidtaga i strejkförhindrande syfte, därest strejk ändock i något läge skulle komma att framstå som ett reellt hot.

Vid bedömning av det regelsystem, som här berörts, torde böra uppmärksammas att man i norsk arbetsmarknadspolitik sedan lång tid tillbaka icke hesiterat för att i viss utsträckning laborera med tvångsförfarande för slitandet av arbetstvis- ter. Med hänsyn jämväl härtill synes det vara berättigat att utgå från att man på statstjänstemannaområdet knappast har att betrakta strejken som ett användbart remedium utan fastmera som en tillgång av främst psykologiskt värde.

7. Avtalslöst tillstånd. De oorganiserades ställning

I tjänstetvistlagen angives, att kollektivavtal skall ha en giltighetstid av tre år, om annat icke överenskommes mellan parterna. Det synes vara föremål för viss tvek- samhet, huruvida denna regel är att betrakta som en rekommendation angående normal giltighetstid eller ej. Från statsmakternas sida hävdas, att kollektivavtal med tjänstemännen bör ha tämligen lång giltighetstid, förslagsvis minst tre år, för att tillbörlig »arbetsfred» skall åstadkommas. Från organisationshåll framhålles däremot, att längre giltighetstid än ett är knappast kan ifrågakomma, främst med hänsyn till att sådan löneglidning, som förekommer på den privata arbetsmarkna- den, icke kan äga rum på statstjänstemannaområdet och att långa avtalsperioder förty skall komma att medföra betydande eftersläpningar för statstjänstemännen i förhållande till de privatanställda.

I syhnerhet om avtalsperioderna få så kort varaktighet som ett år kan det förväntas, att det läget uppstår, att avtalsperioden utlöper innan förhandlingar om nytt avtal hunnit avslutas. I denna situation kan det uppstå vad man brukar kalla avtalslöst läge. Det står emellertid parterna fritt att då genom överenskom- melse prolongera det gamla avtalet intill dess att nytt avtal kommer till stånd. Nås icke sådan prolongationsöverenskommelse, torde Kongen _ eventuellt efter Stortingets hörande _ komma att föreskriva de villkor, som skola tillämpas för tiden fram till nytt avtals ingående, eventuellt i kombination med provisorisk lag om tjänsteplikt intill dess stridsåtgärder enligt tjänstetvistlagens bestämmelser kunna få tillgripas.

Något organisationstvång eller tvång för den, som önskar organisera sig, att söka inträde i viss bestämd organisation, föreligger, naturligt nog, icke i Norge. Man har därför att räkna med att det även framgent kommer att finnas norska statstjänstemän, som äro oorganiserade eller organiserade allenast i icke för- handlingsberättigad organisation. Dessa tjänstemän äga icke tillgång till att för- handla och sluta avtal rörande sina anställningsvillkor. De ha vidare genom "tjänstetvistlagens tillkomst avskurits från tillgången till laglig strejk. De bliva å andra sidan icke bundna av de kollektivavtal, som ingås mellan statsmakterna och de förhandlingsberättigade organisationerna. Anställnings- och avlöningsvillkoren för nu ifrågavarande tjänstemän komma att även framdeles regleras genom en- sidigt utfärdade lönereglementen, vilka alltså komma att existera jämsides med de för tjänstemännen i övrigt gällande kollektivavtalen. Reglementenas inne- håll kan väntas överensstämma med innehållet i samtidigt gällande kollektiv- avtal och undergå förändringar i samma mån, som kollektivavtalens innehåll vid ingående av nya avtal ändras.

Organisationsfriheten i Norge är vad man kan kalla fullständig. Det står envar tjänsteman, oberoende av ställning och tjänsteuppgifter fritt att organisera sig i vil- ken organisation, han önskar. Det har visat sig, att denna organisationsfrihet även utnyttjas, så att jämväl statstjänstemän, som kunna anses mera direkt utöva stats- makt eller företräda staten i personalfrågor, återfinnas som medlemmar i förhand- lingsberättigade organisationer.

Stridsåtgärder få icke användas för att framtvinga lösning av tvist om kollektiv- avtals giltighet, tolkning eller tillämpning och ej heller för att underbygga krav, som härflyter ur kollektivavtal. Dylika tvister och krav kunna av part dragas inför Arbeidsretten (arbetsdomstolen) för prövning. Arbeidsrettens avgöranden äro utan appell och äro för parterna bindande. Arbeidsretten är gemensam för den offentliga och den privata arbetsmarknadssektorn; dess sammansättning varierar dock något allteftersom målen komma från den ena eller från den andra sektorn.

övriga rättstvister mellan staten och dess tjänstemän än dem, som nu nämnts, höra under de allmänna domstolarna.

Talan mot statsmakt, organisationer eller enskilda tjänstemän angående olaga vidtagande av stridsåtgärd skall instämmas till Arbeidsretten, som kan ålägga såväl avtalsparten som icke förhandlingsberättigad organisation och enskild tjänsteman skadeståndsskyldighet för olaga stridsåtgärd. Huruvida dessa forum- regler i vad avscr icke förhandlingsberättigad organisation och dess medlemmar samt oorganiserade tjänstemän skall utläsas ur tjänstetvistlagen eller ur arbets— tvistlagen synes dock vara oklart.

Sammanfattningsvis torde kunna sägas, att man inom tjänstetvistlagens ram sökt tillämpa den privata arbetsmarknadens handlingsnormer även å tjänstemanna- rättens område. Det är emellertid att märka, att en fullständig sammansmältning av de båda regelkomplexen icke kunnat åstadkommas: åtskilliga förvaltningsrätts- liga förhållanden hava, som torde framgå av nu lämnade redogörelse, icke vunnit reglerng och vissa särregler hava bevarats för den offentliga rättens del. Or- sakerna till denna ofullständighet i sammansmältningen torde ligga i öppen dag och te sig naturliga: det särpräglade i den offentliga förvaltningen hindrar varje fullständig parallell med den privata arbetsmarknadens förhållanden.