SOU 1968:20

Upphandling av byggnader

3. Rationell upphandling

Utvecklingen av industriproduktionen i ett samhälle med vår ekonomiska struktur be- fordras och styrs först och främst av kon- kurrensen på den marknad, där produk- terna utbjuds och efterfrågas. Det gäller för producenterna att erbjuda marknaden produkter både till ett pris och med en ut- formning, som optimalt motsvarar eller be- döms motsvara köparens betalningsvillig— het samt hans kvantitativa, kvalitativa och funktionella krav och värderingar. Detta gäller alldeles bortsett från hur kraven och värderingarna konstitueras, om de är sak- ligt motlverade eller skapade av mode- riktningar eller säljpropaganda, om det gäl- ler nödvändighetsvaror eller lyx, kapital- eller konsumtionsvaror.

Medlen att nå bästa resultat för ett pro- duktionsföretag är att genom rationalise- ringar av tillverkning och organisation minska sina kostnader så att företagets pro- dukter kan pris-mässigt hävda sig i mark- nadskonkurrensen. Samtidigt måste före- taget bedriva en produktutveckling, som ger förutsättningar för rationella-re produk- tionsmetoder och en ur funktions- och kva- litetssynpunkt bättre produkt än konkur- renternas.

Den marknad på vilken konkurrensen äger rum är antingen — som i fråga om flertalet konsumtionsvaror och mera kort- variga kapitalvaror, som förbrukas av in- dustri, handel och enskilda — en kontinuer- lig marknad med relativt permanent efter-

frågan eller — som i fråga om varaktiga kapitalvaror av investeringskaraktär, exem- pelvis produktionsanläggningar - en dir- kontinuerlig marknad, uppkommen genom efterfrågan på en i många fall komplicerad produkt av viss typ, funktion och dimen- sion. Den senare marknaden etableras till- fälligt, oftast genom en till vederbörande industrisektor riktad anbudsförfrågan.

En dylik diskontinuerlig marknad kan dock för vissa produkttyper, till följd av det allmännas eller näringslivets efterfrågan, bli så ofta återkommande att en bestående kontinuerlig marknad etableras. Medan den diskontinuerliga marknaden initieras av kundens egen förfrågan, kan vid ett mera bestående behov, även i fråga om investe- ringsobjekt av viss typ, ett marknadsutbud från producentens sida komma i fråga på grundval av en etablerad eller planerad produktionsapparat och en genomförd pro- duktions- och funktionsanpassad produkt- ut-formning. Detta bör kunna vara fallet för åtminstone vissa typer av byggnader och anläggningar.

Så är det emellertid i regel inte i dag. Husbyggnader i vart fall utformas, trots att merparten av denna marknad kan karak- täriseras som kontinuerlig, av från produ- centerna helt fristående projektörer — ar- kitekter, konstruktörer och andra specia- lister — utan direkt kontakt med och fram- för allt utan styrning från den produktions- teknik och produktionsekonomi som gäller

för det eller de företags verksamhet, vilka skall utföra bygget. Produktutformningen går i de flesta fall så långt att icke blott byggnadens utformning, dimensioner, kon- struktion och material bestäms utan även produktionsmetoden ofta binds i förväg genom strikta föreskrifter och bestämmel- ser i olika hänseenden. Därigenom kommer företaget, som skall utföra bygget — byg- garen eller installatören — endast att kunna påverka en ringa del av totalkostnaden. Det ligger i sakens natur att de möjligheter producenten då har att genom rationell organisation och arbetsledning, planmäs- sighet och hård inköpspolitik minska sin-a kostnader — och därmed kostnaderna för objektet — är ganska små. Konkurrensen vid an-budsgivningen blir därigenom be- gränsad och gäller dessutom enbart pris och ej produkt.

Systemet återverkar också i tidigare pro- duktionsled genom att byggnadsmaterial liksom fabrikstillverkade hel- och halvfab- rikat i byggherrens föreskrifter i stor ut- sträckning anges till visst fabrikat, vari- genom byggarens möjligheter till upphand- ling under konkurrens elimineras. Ett stund- om förekomma-nde medgivande till utbyte mot »likvärdigt» fabrikat ger sällan för- bättring i konkurrensförhåll-andet. Ett för- slag till utbyte medför nämligen gärna en omständlig och tidsödande prövning, som gör att byggaren ofta avstår från att före- slå ändringar.

Med tiden kan förhållandena i detta hänseende komma att förbättras i den mån generella och entydiga kvalitetsnormer, typgodkännanden samt mått- och egen- skapsstandardisering kommer till stånd. Det arbete på dessa områden som pågår inom byggstandardiseringen, egenskapsredovis- ningsnämnden, planverket och på andra håll har emellertid i de flesta fall ganska nyligen påbörjats. Det torde därför dröja innan det kan ge mera betydande resultat. Arbetet inom de nämnda organen är dock av största betydelse för framtiden.

Byggproducenten har således i normal- fallet mycket ringa inflytande över produkt- utvecklingen. Än sämre blir i detta hän-

seende förhållandena, om byggherren går den väg som man i några fall slagit in på genom att för vissa byggnadsobjekt kon- struera egna typer av fabrikstillverkade byggnadsdelar och binda byggnadsutföran- det till dessa. Om ett enskilt byggobjekt därvid visar sig ej ge tillräckligt underlag för en ekonomisk fabrikstillverkning före- kommer det då att byggdelarna förupp- handlas för flera framtida objekt. Företag med egna motsvarande konstruktioner och produktionsresurser härför kan i sådana fall ej komma i fråga.

På ett område inom husbyggandet har emellertid utvecklingen sedan ganska lång tid gått mot med övrig industri mera lik- artade förhållanden, nämligen i fråga om enfamiljshus. Här finns ett ej oväsentligt antal företag, som i fasta produktionsan- läggningar tillverkar mon—teringsfärdiga byggnader, dock .alltjämt med betydande inslag av hantverksarbete. Några företag utför även montagearbetet och annat arbete på platsen men i allmänhet får byggherren själv svara för grund, källare o.d.

Produktutvecklingen ligger här hos pro- ducenten varigenom utformning, konstruk— tion och produktionsteknik kan anpassas till företagets krav. Produkterna utbjuds på marknaden, i allmänhet i form av ett» begränsat antal typer.. Förhållandena är så- ledes i fråga om konkurrens och prisbild- ning jämförbara med vad som är normalt inom näringslivet._Att denna »industriali- sering» i stort sett icke hittills medfört lägre priser kan bero på,-attmarknadsförhvållan- dena ej nödvändiggjort det.- _ _

Under senare tid har vissa av, dessa »små- h-usfabrikanter» även börjat bearbeta skol- området, som inom det offentligabyggan- det, i varje fall- i fråga om antalet bygg- herrar, är det mest betydande. Även bygg- n-adsfirmor har på det—ta område börjat upp.- träda med egen produktutforrnning och formli ga utbud, på. marknaden.

Något liknande kan sägas gälla även flerfamiljhusbyggandet, där. ett antal bygg- företag utvecklat egna konstruktions- och. produktionsmetoder. I vissa fall. har även byggnaden i sin helhet utformats för att-

dels vara anpassad till den tillämpade pro- duktionsme'toden och dels för att tillvarata de möjligheter 'till funktionellt »bättre» byggnader som. metoden anses ge. En förut- sättning för att genomföra detta, i den för en rationell produktion erforderliga stora omfattningen-är emellertid att upphandling sker i sådana” former att företagets pro- duktutformning helt-kan tillämpas. Så har också börjat ske genom att stora byggherrar utbjudit bostadsbyggande av stor omfatt- ning och varaktighet på totalentreprenad, varigenom byggnadsföretagen fått möjlighet att konkurrera såväl med pris som produkt.

För att upphandling av statliga husbygg- nader — liksom allt övrigt byggande — skall kunna ske under rationaliseringsfrämjande och inte som nu ofta är fallet under ratio- naliseringshämmvande former måste två grundläggande krav ställas på upphand- lingsformen.

För det första måste producenten få vä- sentligt större inflytande över produktut- formningen, projekteringen, och därmed förutsättningar att själv bedriva produkt- utveckling under det dubbla trycket :av före- tagsekonomiska hänsyn och byggherrens krav på funktion, kvalitet och driftekono- mi. För det andra måste detta tryck åstad- kommas genom största möjliga konkurrens vid utbudet, en konkurrens således inte en- bart i fråga om pris utan även i fråga om produktutformning.

Den upphandlingsform, som bäst tillgodo- ser de ovan diskuterade kraven på en ra- tionell — eller rättare rationaliseringsfräm- jande — upphandling är totalentreprenaden med vidast möjliga anbudskonkurrens och till avtalat objektpris. I det följande avses med totalentreprenad enbart den-na kom-bi- nation av anbudsform, entreprenadform och prisbestämning. Den på så sätt definierade upphandlingsformen är den enda vid vilken en effektiv samtidig konkurrens kan kom- ma till stånd om både pris och produkt.

Inom statligt husbyggande har totalentre- prenadformen praktiskt taget ej förekom— mit. Det finns något exempel på denna upp- handlingsform i fortifikationsförvaltningens byggande medan byggn-adsstyrelsen ännu

ej prövat formen. Dock planerades för någ- ra år sedan av byggnadsstyrelsen en upp- handling »av öppna fångvårdsanstalter på totalentreprenad, men av statsfinansiella skäl kunde detta då ej genomföras. Inom den statliga anläggningsverksamheten före— kommer däremot totalentreprenad i viss utsträckning.

Utanför byggnadsområdet sker statlig upphandling ofta runder med totalentrepre- nad jämförbara upphandlingsformer. Som ett exempel på detta kan tas en nyligen av sjöfartsverket tillsammans med marinför- valtningen slutförd upphandling av en stat- lig isbrytare till en kostnad av ca 45 Mkr. Denna upphandling ansluter sig i princip till de former som är normala för upp- handling .av fartyg i allmänhet.

Anbudsspecifikationen vid denna upp- handling utgjordes av en beskrivning av en redan i statens ägo befintlig isbrytare, ett »referensobjekt», kompletterad med vissa önskemål om ändringar och tillägg. Sju varv tillfrågades varav två lämnade anbud. Anbudsprövningen skedde givetvis med hänsyn till såväl pris som produkt. Vidare togs bl.a. hänsyn till leveranstid, [beställa- rens erfarenheter av de olika varvens kapa- citet och tekniskt kunnande etc. samt därav beroende erforderlig kontrollorganisation. Det visade sig vid anbudsprövningen bl.a. att ett av anbuden icke helt uppfyllde den av beställaren önskade kvaliteten, varför anbudsgivaren fick tillfälle att inkomma med kompletterande uppgifter. Efter en värdering av samtliga omständigheter antog beställaren det anbud som bedömdes ur samtliga synpunkter vara förmånligast.

I samband med fartygsupphvandlingen kan nämnas att kostnaderna för ett varv för att avge anbud på ett fartyg varierar i hög grad beroende på om varvet tidigare byggt den efterfrågade fartygstypen. Under förut- sättningen att fartygstypen är ny för varvet har det uppgivits ta 3—4 veckor för att ut- arbeta ett tillräckligt underlag för anbud. Anbudskostnaderna uppges därvid vara '1—2 0/(m. Skulle fartyget däremot vara av en för varvet välbekant typ anses det räcka med en anbudstid från några dagar till

Efter det att kontraktet undertecknats, påbörjar producenten utarbetandet av en detaljerad »specifikation», som underställs beställ-aren för »godkännande». Detta god- kännande anses innebära i princip endast att produktionen av fartyget kan påbörjas. Ansvaret för projektet påverkas ej vare sig av detta eller andra under den fortsatta produktionen lämnade godkännanden utan ligger alltjämt hos producenten. Detsamma gäller ansvaret för att myndigheternas krav och klassificeringssällskapens regler och normer blir uppfyllda. Denna ansvarsför- delning är allmänt rådande inom varvs- industrin.

Garantitiden för fartyg i allmänhet bru- kar ligga mellan 6 och 12 månader, men även längre garantitider förekommer. Fel och brister som upptäcks efter garantitidens utgång åtgärdas ändock ofta .av varvet, en- ligt uppgift från både red-ar- och varvshåll.

För det fall att de i kontraktet angivna kraven ej uppfyllts, inom vissa i kontraktet givna gränser, upptar avtalet normalt be- stämda bötesbelopp. Är avvikelserna stora har beställaren till och med rätt att annulle- ra hela leveransen och återfå de tidigare gjorda betalningarna.

AN BUDSFORM Underhandsförfornnde [

Beställarens kontroll av arbetet på varvet utförs i allmänhet .av en eller ett par man. Dock förekommer vid mera komplicerade fartygsleveranser, bl. .a. isbrytare, marin- fartyg etc. aft antalet kontrollanter utökas väsentligt. Ofta kan det därvid också röra sig om ett utvecklingsarbete som delvis be- drivs tillsammans med beställaren. Från ett av de stora rederierna har uppgivits att man förutom en begränsad kontrollorganisation vid varven blott hade två man heltidssyssel- satta med kontrollövervakning på huvud- kontoret. Det byggande som denna kontroll- organisation svarade för rörde sig om 400 Mkr. Det finns exempel på fall då bestäl- laren praktiskt taget inte utövat någon platskontroll, utan helt lita-t på att varvet levererar en fullgod produkt, .

Orsaken till den förhållandevis begrän— sade beställarkontrollen hänger samman med dels att klassificeringssällskapen ut- övar egen kontrollverksamhet och dels att det förekommer en mycket ingående intern- kontroll från varvsföretagens sida.

Det senare har för varven visat sig i hög grad ekonomiskt motiverat bl.a. på grund av den ansvarsfördelning som råder inom varvsindustrin. Vidare torde strävan 'att bi- behålla varvets anseende spela en icke ovä- sentlig roll i detta sammanhang.

Öppen anbudsinfoan

Ingen konkurrens

ENTREPRENADFORM

Delad entreprenad [_ Sma mtionollseringsmöjugheter

Generalentreprenod

PROJEKTUPPHANDLING Delad projektering E Brlstonde samordning Bristande produktlonsunpossning

PRISBESTÄMNING

Löpande rökning lnclfomentsovtol L

Begränsad anbudsinfordran > Tldigupphandllng

Genemlprojektering

Full konkurrens

> Totalentreprenad

Fulla mtionollserlngsmöjligheter

Full produktlonsonpossning

___—J/

. —.—— —"-' Full samordning

Fixt objektpris

Ej rationalIseringsbefrömjande

Upphandlingsformer

Kostnadsanknutet objektpris >

Starkt rotiomllseringsbefrömjonde

4. Totalentreprenad

Det har vid olika tillfällen framhållits att möjligheterna att vid statliga husbyggnader i full utsträckning tillämpa totalentrepre- nad, nåtminstone under överskådlig tid-, är begränsade. En av huvuderinringarna mot totalentreprenader har därvid varit att en- dast ett fåtal företag har tillräcklig teknisk och ekonomisk kapacitet för att kunna åta sig mera betydande totalentrepren—ader, var- för risk föreligger för en begränsning av anbudskonkurrensen. Det torde dock, om totalentreprenader i större utsträckning kommer att efterfrågas, vara en tidsfråga när flera sådana företag etableras och de redan stora företagens resurser än mera ut- byggs. En sådan utveckling kan också främ- jas från byggherresidan, då byggnadsmark- naden i större utsträckning än andra mark- nader styrs av efterfrågans omfattning och inriktning mera än av variation i utbudet.

Bristen i teknisk kapacitet skulle när- mast hänföra sig till projekteringen. Det finns dock "några byggnadsföretag, som har egen eller tillgång till en projekteringsorga- nisation. Då det gäller enbart byggnads- konstruktioner har för övrigt flera större företag sedan länge viss projekteringskapa- citet.

Det är inte nödvändigt att projekterings- organisationen är integrerad irföretaget, ehu- ru detta ur vissa' "synpunkter kan vara för- delaktigt. Huvudsaken är' att projektören engageras av entreprenören och får denne till »huvud-man».

En inbyggd projekteringsorganisation ger förutsättningar för en fullständig företags- ekonomisk styrning av produktuuformning- en, en helt produktionsanpassad projekte- ring, men en sådan organisation är dyrbar och förutsätter att resurserna kan konti- nuerligt utnyttjas. Även om företaget är stort, kommer i varje !fall under överskåd- lig tid dess totalentreprenadverksamhet san- nolikt att vara för liten för att bära upp en egen projekteringsorganisation. Därtill kom- mer att objektens art är varierande och att olika slag av expertis kan vara önskvärd för olika typer av objekt. Behovet av projek- teringskapacitet kan därvid tillgodoses ge- nom friheten att för varje Objekttyp kunna välja lämpligaste projektör bland konsulter och andra specialister. Vid en eventuell spe- cialisering av ett företags verksamhet till visst eller vissa slag av objekt exempelvis bastäder, skolor, kontor eller industribygg- nader föreligger däremot större förutsätt- ningar för en egen projekteringsorganisa— tion.

Även om ett företag normalt anlitar utom- stående projektörer kan det emellertid böra övervägas om det ej vore företagsekono- miskt motiverat och för produktionsanpass- ningen fördelaktigt att ha en fast organisa- tion för vad som skulle kunna kallas »ru- tinprojekteringen», dvs. sådan projektering, som närmast omfattar arbets- och detalj- ritningar etc. Högkvalificerade specialister skulle då från fall till fall anlitas i egenskap

av i verklig mening konsulter för idégiv- ning, konception, lösande av speciella tek- niska problem liksom för löpande rådgiv- ning under projekteringen, »projektledning». Att det därvid kan bli fråga om nya arvo- desformer, ändrad ansvarsfördelning, pro- blem om upphovsmannarätt etc. skall ej här närmare diskuteras. Ansvarsfrågan kom- mer att upptas i det följande.

Det är åtminstone till en början ej heller en förutsättning att entreprenörföretaget har egna organ för att utföra vvs- och el- installationer. Även mera permanenta eller för ett större objekt uppbyggda »associa- tioner» mellan företag inom olika delbran— scher bör kunna uppträda som totalentre- prenör. Så har hittills också skett i flera fall. Problemet härvid är i stort sett det- samma som vid generalentreprenad var- för frågan kommer ett mera ingående be- handlas i samband med denn-a entreprenad- form.

Av intresse i detta sammanhang är det vittomfattande samgående mellan ett tiotal företag som nyligen etablerats genom bil- dande av ett gemensamt dotterbolag, i av- sikt att detta skall åta sig leverans av hela sjukhusa—nläggningar, där t. o. m. fullständig sjukhusutrustning inkluderas. Detta visar att än mer långtgående »totala- leverans— former än totalentreprenaden i vanlig be- märkelse är möjliga. Visserligen är det nya företaget inriktat på sjukhusleveranser till u-länder, men något liknande borde väl ock- så vara tänkbart inom landet.

En annan begränsning i möjligheten att tillämpa totalentreprenad har ansetts vara svårigheten att formulera kraven som bygg- herren i olika hänseenden ställer på bygg— nadsobjektet, dvs. att upprätta ett program, som kan läggas till grund för upphandling av totalentreprenad. Ett sådant program blir i princip i första hand ett program för pro- duktutform-ningen, dvs. ett projektprogram. Till denn-a fråga blir det anledning att åter- komma i samband med formerna för pro- jektupphandling.

I (den mån byggherren hittills ansett sig kunna lämna projektuppdrag »på förtroen- debasis» utan mer ingående teknisk preci-

sering till ett företag, som driver enbart projektrörelse, borde det vara lika accep- tabelt att på samma sätt lämna ett sådant uppdrag till en entreprenadfirma med lika kvalificerade projektörer. I båda fallen är det lika väsentligt att formulera kraven i ett projektprogram. Att detta program vid upphandling av totalentreprenad måste kompletteras med diverse bestämmelser, som ingår i .anbuds- och kontraktshandling- är vid byggupphandling i nu gängse former, är naturligt.

Det är sannolikt att det i framtiden 'kom- mer att finnas byggnadsföretag, som spe- cialiserar sig på vissa typer av byggnads- objekt och för detta ändamål skapar en hög— kvalificerad projektorganisation. Otänkbart är då inte att det under vissa förhållanden kan visa sig möjligt och lämpligt att från ett sådant företag upphandla enbart pro- jekteringen medan byggandet upphandlas ef- ter anbudsförfarande. Om därvid företagets projektering är knuten till en speciell inom företaget utvecklad produktionte'knik, ett byggnadssystem, kan upphandling av pro- jekteringen tänkas kombineras med förvärv av rätten 'att använda systemet, exempelvis på licens. Därigenom skulle ett rationellt byggnadssystem kunna få ökad användning och fortsatt rationalisering främjas. Ett dy- likt förfarande skulle också kunna under- lätta för utländska byggnadsföretag att kon- kurrera på den svenska marknaden — lik- som för svenska företag på den utländska.

Det har mot totalentreprenadfonme—n även anförts att värderingen av anbuden skulle bli vansklig och omständlig. Målet för den- na värdering måste vara att finna det an- bud, som är fördelaktigast med hänsyn till å ena sidan nde kvalitativa och funktionella — stundom även kvantitativa — krav och å andra sidan erforderliga investeringar och beräknade driftkostnader. En dylik värde- ring måste för övrigt vara lika angelägen även vid projektupphandling. Vid den van— liga separata upphandlingen av projektering har väl sådan värdering ansetts ske genom att byggherren följt projekteringen och ta- git ställning på olika projekteringsstadier. Sådana bedömningar, i den mån de före-

kommit och verkligen haft karaktären av värderingar, måste i så fall ha skett i rela- tion till hypotetiska kostnader till skillnad från när det gäller totalentreprenad i re- lation till i anbuden angivna och för bygg— herren faktiska kostnader i samband med anbudsgranskning.

För att över huvud taget möjliggöra en meningsfull värdering fordras helt naturligt sakkunskap från funktionssidan, byggnads- teknisk och ekonomisk expertis etc. Kraven på expertis blir större ju mera komplicerad och ju mera ovanlig byggnadens funktion och förutsättni—ngarna i övrigt år.

Då det gäller statliga byggnader finns med nuvarande organisation den byglarn- tekniska och den ekonomiska sakkunskapen samt i viss utsträckning även den funktio- nella hos byggherren. Detsamma gäller in- om byggnadsområdet i övrigt; de stora bo- stadsföretagen, de större kommunala bygg- herrarna och de mera betydande industri- företagen eller sammanslutningarna mellan dem. Skulle denna sakkunskap saknas eller man funnit det ekonomiskt omotiverat att permanent hålla en administrativ apparat härför kan en lämplig lös-ning vara att, i varje fall för större och mera komplicerade objekt, låta värderingen ske genom en för ändamålet skapad arbetsgrupp» med uti- från tillkallade experter. Då det gäller det statliga husbyggandet, i varje fall den »ci- vila» delen, där byggherren ej själv är nytt- jaren, kan detta vara lämpligt främst i fråga om funktionen.

Även om sålunda totalentreprenaden fordrar en väsentligt mycket större och mer kvalificerad apparat för att uppgöra pro- gram oeh för att värdera anbud finns det å andra sidan ingen anledning att anta att totalentreprenaden skulle kräva någon större administrativ apparat hos byggherren för det löpande arbetet. Snarare är det tvärtom, eftersom totalentreprenören övertar en hel del arbetsuppgifter från byggherren, såsom koordinering 'av samtliga i en byggnad in- gående arbeten och tjänster, ansvaret för att den färdiga byggnaden fyller de upp- ställda kraven till det avtalade totalpriset etc.

Man har också mot totalentreprenadfor- men anfört att den kräver en utvidgad och mera mångsidig kontroll än de nu vanligen tillämpade entreprenaduformerna. Här skall inte tas upp frågan, huruvida den löpande detaljkontroll, som nu tillämpas vid statli- ga och andra husbyggnader verkligen är nödvändig i vår tid. Denna "kontroll härrör nämligen i stor utsträckning från en tidiga- re syn på de offentliga byggherrarna liksom på byggföretagen. Men det bör dock fram-, hållas att en väsentlig del av kontrollen vid totalentreprenaden, exempelvis av att un- derentreprenörer och underleverantörer på ett avtalsenligt sätt fullgör sina arbeten och leveranser, ankommer på totalentreprenö- ren. Det är nämligen ett vitalt intresse för honom, dåen-bart han slutligt är ansvarig inför byggherren för hela leveransen. Frå— gan om entreprenörens ansvar liksom rö- rande behovet av kontrollåtgärder kommer att senare behandlas i samband med an- svarsfrågan i dess helhet.

Slutligen har den invändningen mot to- talentreprenadformen anförts att anbuds- kostnaderna, dvs. kostnaderna för anbuds- givningen, blir väsentligt högre än vid nu vanligtvis använda entreprenadformer. An- budsgivaren har vid nuvarande entrepre- nadformer i huvudsak enbart att verkställa en kostnadskalkyl på grundval av det tek— niska underlaget för anbud. Numera kan kalkylen också ofta baseras på av bygg- herren tillhandahållen mängdförteckning samt i övrigt på en preliminär tidplan och stundom även offer-ter från underleveran- törer. Vid anbudsgivning på totalentrepre- nad blir det däremot nöd-vändigt för samt— liga anbudsgivare att även mer eller mindre grundligt utarbeta förslag till byggnadsut- formning, materialval, konstruktion, bygg- nadsätt osv. Detta innebär att rätt bety- dande -kostnader måste läggas ner på an- budet.

Emellertid kan man rent allmänt konsta- tera att man vid nuvarande anbudsgivning accepterat att kostnaderna för denna skall bäras av anbudsgivarna. Kostnaderna får sedan täckas av priset på senare erhållna entreprenader. I princip kan därför kostna-

dernas storlek knappast vara av avgörande betydelse. Slutligt kommer dessa kostnader alltid att belasta marknadspriserna för bygg- nadsobjekt. Vad som däremot är viktigt är att de högre anbudskostnaderna vid to- talentreprenad kan förväntas motsvaras av kostnadsbesparingar som den nya upphand- lingsformen med tiden kan ge — med mot- svarande prissänkningar som resultat. Även om anbudskostnaden, som med nuvarande upphandlingsformr, kanske snarare rör sig om promille än procent av priset kommer att flerdubblas, erfordras sannolikt blott att tillämpningen .av totalentreprenad ger en framtida besparing av någon eller några få procent för att mer än väl kompensera den- na ökning.

Härtill kommer att det redan nu hos entreprenörföretagen i stor utsträckning finns underlag för anbudsarbetet i form av efterkalkyler och ekonomisk statistik för en del objekttyper liksom även tekniskt un- derlag för konstruktioner, materialval, 'ar- betsmetoder etc. som är anpassade till före- tagets produktion. Detta torde i hög grad bidra till att arbetet med både ekonomiskt och tekniskt underlag i det enskilda fallet kan bli väsentligt förenklat i förhållande till vad som gäller för byggherre eller en fristående projektör, med deras i dessa. hän- seenden oftast begränsade resurser.

Vidare är det skäl att anta att vid en mer allmän tillämpning av totalentreprenad den del av entreprenörföretagens verksamhet som är inriktad på totalentreprenad kom- mer 'att rationaliseras i den för företagen självklara strävan att nedbringa anbudskost- naderna, liksom alla andra kostnader. Ett visst samgående mellan i varje fall de mind- re och medelstora företagen ifråga om mera rutinbetonade och inbördes konkurrens- neutrala moment i anbudsräkningen torde även kunna förutses. Ett dylikt samgående existerar redan i 1fråga om mängdberäkning och vissa självkos-tnadskalkyler.

Det är emellertid möjligt att även» från byggherresidan bidra till att underlätta och rationalisera :anbudsräkningen vid totalen- treprenad, exempelvis då det gäller bygg- nadsobjekt av en typ, som tidigare i större

eller mindre antal upphandlats. I dylika fall skulle ett lämpligt underlag för an- budsräkningen kunna bestå av ritningar och beskrivningar samt eventuell mängdförteck- ning från ett tidigare byggnadsobjekt av samma slag, en referensbyggnad, jämte de ändrade eller ytterligare krav i olika hän- seenden byggherren har på det aktuella objektet. Detta skulle ge anbudsgivaren möjlighet att i viss mån — bortsett från det fall att han vill föreslå helt andra prin- ciplösningar eller utföranden — inskränka sitt arbete med anbudsunderlaget till ett så att säga marginalarbete.

Det :må i detta sammanhang nämnas ett par exempel, som visserligen ligger utan- för husbyggnad—sområdet, men som ändock kan vara av ett visst intresse i samband med diskussionen om kostnaden för anbudsgiv- ningen nämligen två nyligen upphandlade storbroar, Ölandsbron och nya Lidingö- bron. Båda dessa broar har upphandlats på totalentreprenad. Anbudsförfrågan har där- vrd dock åtföljts av ett förslag till utform- ning. Upphandlingen har skett under kon- kurrens och till (avtalat objektpris. I båda fallen tillämpades begränsad anbudsinford- ran men med möjlighet för andra intresse- rade företag att medverka vid anbudstävlan. Vid Ölandsbron inbjöds 26 företag. Ytter- ligare 21 begärde att få anbudsun-derlaget. Sammanlagt deltog således 47 företag i an- budskonkurrensen. Motsvarande siffror för Lidingöbron var 19 respektive 8. Vid Ölandsbron uppträdde 8 anbudsgivare, rep- resenterande 18 firmor, för Lidingöbron 5 anbudsgivare och 11 firmor. Antalet an- budsalternativ översteg. väsentligt antalet anbudsgivare. Så t.ex. avgavs sammanlagt 26 alternativa anbud vid Lidingöbron. Kost- naderna för anbudsgivningen diskuterades överhuvud taget inte vid dessa bägge fall. Det bör dock här påpekas att detta upp- handlingsförfarandet tillämpats inom bro- byggande sedan lång tid tillbaka.

I betraktande av totalentreprenadens för- delar framför nu tillämpade upphandlings- former, dess konkurrensbefordranide och därmed rationaliseringsfrämjande egen- skaper samt med hänsyn till vad som ovan

sagts om de i debatten om upphandlings- formen framförda invändningarna, torde slutsatsen bli att en övergång till totalentre- prenad bör befordras. För detta erfordras åtgärder både från byggherrarna och pro- duktionsföretagen samt i viss mån ett nytt och modernare synsätt på partsförhållan- dena inom byggnads-branschen.

Redan har icke oväsentliga initiativ ta- gits från byggherresidan framför allt vad beträffar stora bostads- och industriföretag samtidigt som uppenbara tendenser fram- trätt på produktionssidan till en struktur- rationalisering och nyorganisation i form av samgående i olika former för 'att öka och bredda resurserna och för att därmed bl. a. kunna tillmötesgå den ökade efter- frågan på upphandling med användande av totalentreprenad.

Det är förståeligt att omställningen på båda hållen fordrar tid och endast kan ske etappvis. Mycket inom byggnadsbranschen är nämligen arv av ekonomiska och orga- nisatoriska förhållanden från en tid flera generationer tillbaka. Det finns även rester av en kanske omedveten ideologi som hör det förgångna till. Med hänsyn härtill kom- mer införandet av rationella upphandlings- former att delvis hänga samman med den takt med vilken det äldre synsättet över- vinns.

Användningen av totalen—treprenadformen torde därför till att börja med komma att inskränkas till byggnadsobjekt av sådan art och omfattning, för vilka den redan nu utan alltför stora omställningar av organi- sation och synsätt kan vara lämpad. I frå- ga om bostadsbyggandet har entreprenad- formen börjat tillämpas i ej obetydlig ut- sträckning. Det torde vara en relativt be- gränsad tidsfråga innan totalentreprenad- formen här snarare blir regel än undan- tag.

På det statliga husbyggnadsområdet bör det icke vålla alltför stora svårigheter att för en del av byggandet inom en snar fram- tid börja gå över till totalentreprenad. I första hand gäller det byggnadsobjekt, var- av det föreligger ett närmast (kontinuerligt behov och där ett större erfarenhetsmate-

rial, både tekniskt, ekonomiskt och funktio- nellt föreligger såväl hos den statlige bygg- herren som hos en del entreprenörer.

Byggnader för bostads— eller liknande än- damål är sålunda i hög grad lämpade för totalentreprenad, då erfarenhet såväl av kvalitets- och funktionskrav som av kost- nader finns. Följaktligen bör upphandlings- formen kunna tillämpas i fråga om tjänste- bostäder, kategoribostadshus av typen skö- tersk-ebostäder o.d. Detsamma gäller olika typer av förläggnings-byggn-ader exempelvis vid militära förband, socialvårdsanläggning- ar etc. Hit hör också elevhem vid olika slag av skolor, byggnader av typen patient- hotell samt militära befälshotell. De öppna kriminalvårdsanstalternas förläggningsbygg- nader torde även vara av liknande art.

En annan del 'av det statliga husbyggan- det, som lämpar sig för denna upphand- lingsform, är kontorsbyggnader. Till sam- ma kategori kan även räknas undervisnings- byggnader vid universitet och andra högre utbildningsanstalter, i den mån de enbart inrymmer »torra» lokaler, såsom inom de humanistiska, samhällsvetenskapliga och ju- ridiska utbildningsfacken m. fl.

Även en del typer av laboratoriebyggna- der har numera fått en så allmängiltig funk- tion och standardiserad utformning att även de bör kunna komma i fråga för total- entreprenad. Detta gäller bl.a. högskolela- boratorier för lägre undervisning men även forskningslaboratorier av mera allmängiltig karaktär. I fråga om det sistnämnda slaget har totalentreprenad för övrigt redan till- lämpats i några fall.

Vidare torde förrådsbyggnader av olika slag, varm- och kallförråd samt garage i stor utsträckning vara lämpade för denna upphandlingsform. Inom försvaret, civilför- svaret ooh vägbyggandet har man nämligen i fråga om sådana byggnader drivit stan- dardiseringen långt, vilket förenklar upp- handlingen.

Inom den enskilda sektorn har totalen- treprenaden börjat användas i ej obetydlig utsträckning i fråga om industribyggnader. Det finns exempel på stora industriföretag som praktiskt taget helt gått över till denna

entreprenadform. Så har t. ex. ASEA under en följd av år tillämpat totalentreprenadför- farandet för ett 20-tal industribyggnader. Vid infordran av anbud har därvid ett av- talat objektpris förutsatts.

Ansvarsfördelningen har varit reglerad genom ett på företagets initiativ utarbetat tillägg till »Allrnänna bestämmelser för byggnads-, anläggnings- och installationsen- treprenadver, AB 65». Tillägget innebär att totalentreprenören skall ha »strikt ansvar» såväl för utformning som byggande. Detta har medfört att de olika anbudsgivarna, in- nan anbud avgivits, inhämtat ett prelimi- närt godkännande av anbudsförslagen från myndigheternas sida. En dylik 'ansvarsför- delning har medfört att alla såväl av be- ställaren som av myndigheterna påtalade fel och brister kunnat fås åtgärdade av totalentreprenören utan kostnader för be- ställaren.

ASEA:s erfarenheter av upphandlingsfor— men, som för övrigt i princip överensstäm- mer med den upphandlingspraxis som rå- der för företagets övriga verksamhet, har varit goda. Företaget har även tillämpat upph'andlingsformen på andra byggnadsty- per exempelvis kon-tor.

Det är därför naturligt att även statliga byggnader av industrikaraktär med fördel bör kunna upphandlas på totalentreprenad. Beträffande de affärs-drivande verken-s in- dustribyggnader bör i stort samma möjlig- heter att tillämpa denna upphandlingsform föreligga som inom den privata sektorn. Även inom andra statliga verksamhetsom- råden exempelvis försvaret och vägverket förekommer byggnader för reparations- och underhållsverkstäder. Hit hör också centrala verkstäder vid universitet och högskolor, stora sjukhus etc. Vidare bör totalentre- prenad kunna tillämpas vid vissa industri— betonade anläggningar i anslutning till kri— minalvårdens och vissa av socialvårdens an— stalter.

I stort sett överensstämmer de nu nämn- da för totalentreprenad lämpade Objektka- tegorierna med vad byggnadsstyrelsen i sin utredning »By—ggprocess och ver-ksplanering» upptagit som »normeringsbar-a» byggnader.

Här bör kanske också ett gränsfall till husbyggnader beröras, nämligen fasta fyrar, som kommer att byggas under en följd av år och där totalentreprenad med av en- treprenören utförda konstruktioner synes vara en lika lämplig form som i frå-ga om exempelvis broar inom vägbyggandet, där denna entreprenadform som förut omnämnts redan används.

Vad ovan sagts utgör endast en exem- plifiering på sådana statliga byggnadsobjekt, som redan nu eller inom en begränsad fram- tid, kan bedömas lämpade för totalentre- prenad. I den mån denna entreprenadform vinner terräng och ökade förutsättningar för densamma skapas från både statliga byggherrarna och från entreprenörbransch— en, kan ytterligare hyggnadsobjekt bli ak- tuella. Redan den ovan gjorda uppräkningen visar emellertid att totalentreprenadformen bör kunna tillämpas inom en väsentlig del av det statliga husbyggandet.

Det finns även exempel på att mycket komplicerade byggnader kan upphandlas på totalentreprenad. Sålunda har reaktorbygg- nad till ett kärnkraftverk kunnat upphand- las på detta sätt. Visserligen förelåg i detta fall en layout för reaktorbyggnaden med ingående data om plandisposition, strål- ningsskyddsanordningar, huvudlaster etc. men entreprenören gavs stora möjligheter att anpassa byggnaden till den egna pro- duktionsmetoden. Bland annat överläts till entreprenören konstruktionen av .betonghöl- jet kring reaktorn. De uppgifter som därvid angavs var i princip en-bart processdata såsom tryclmrotstånd, temperatur och tät- het. Anbudsförfrågan utgick .till sju entre- prenörer. Fem anbud avgavs, tre av dessa låg mindre än 20% över det lägsta an— budet, som var på ca 30 Mkr, medan det högsta var dubbelt så stort-. Byggnaden in— gick i den anläggning på ca 300 Mkr, som byggherren åtagit sig att leverera som :total- entreprenad» med fullt ansvar för hela le- veransen.

Det bör i fråga om det statliga husbyg- vgandet framhållas att den omständigheten att vissa slag av byggnadsobjekt är lämpade för upphandling som totalentreprenad me-

dan andra åtminstone tills vidare kommer att upphandlas efter hittills tillämpade en- treprenad- och projekteringsformer kan medföra vissa komplikationer. Dessa fram- träder särskilt vid stora objekt, som består av ett flertal olika typer av byggnader. Hit hör -i första hand universitet och högsko- lor men även större kriminalvårds- och vis- sa socialvårdsanläggningar. Ofta är det emel- lertid så att sådana stora objekt finansie- ras, projekteras och upphandlas i etapper efter enl-från början uppgjord plan. Etap- perna bör därvid i många fall kunna an- passas till de enskilda byggnadernas större eller mindre lämplighet för totalentrepre- nad, varigenom komplikationerna kan und- vikas. ". i

Så är dock inte alltid vare sig lämpligt eller möjligt .utan man kan hamna i den ”situationen att man för exempelvis en etapp i utbyggnaden av ett universitet skall för samtidigt utförande upphandla vissa bygg- nader på totalentreprenad ”och låta projek- tera och på nu" gängse sätt upphandla and- ra. Detta torde in och för sig inte vara ogör- ligt men problem kan givetvis uppstå om en anbudsgivare ger det fördelaktig-aste a_n- budet på »tot'alentreprenadbyggnaderna» "och en' annan på övriga byggnader. Gäller det ett stort Objekt och byggnaderna är skilda från varandra kan naturligtvis båda entreprenörerna *antas för »sina» byggna- der eller ett samgående” initieras från bygg- herrens 'sida. I allmänhet torde emellertid den upphandlade myndigheten, då skillna- den i anbuden ej är betydande, bedöma för- delen med en enda entreprenör så stor att det för: båda slagen av objekt totalt fördel- alkti'gaste anbudet antas. Ett sådant förhål- lande bör då vara förutsett i anbudsför- frågan. ' ' ' ” .

Därvid kan det 'bli två projektörer som utformar byggnaderna, dels det av bygg- herren *anlitalde projéktföretaget och dels totalentreprenörens projektorganisation. Det- ta borde icke behöva medföra större pro- blem blott det förutses i avtalet som'träf- fas med projekt- resp. entreprenörföretaget.

det sätt som behandlats i föregående av- snitt, är den upphandlingsform som bör eftersträvas, kan en mera allmän övergång till denna endast förväntas ske successivt i den mån de för upphandlingsformen önsk- värda förutsättningarna skapas i byggher- rens efterfrågan, genom byggindustrins kva- litativa och kvantitativa strukturförändr-ing, i utvecklingen av 'det tekniska underlaget för programkraven os-v. Även om dessa för- utsättningar skulle föreligga kommer det emellertid alltjämt att finnas typer av bygg- nadsobjekt eller sådana förhållande i en- skilda fall, att upphandling måste ske på hittills konventionellt sätt, dvs. att bygg- herren separat upphandlar projektet och entreprenören enbart svarar för utförandet av den projekterade byggnaden.

Sådan-a upphandlingsformer ger, jämfört med totalentreprenaden begränsade möjlig- heter för en produktionsanpassad, eller rik- tigare, företagsanp-assad projektering. En- treprenören ges små möjligheter till ratio- nalisering i fråga om utformning, konstruk- tioner och material. Det är därför angeläget att på allt sätt tillvarata de möjligheter till rationalisering som ändock kan finnas vid de konventionella upphandlingsformerna, exempelvis i samordning och planering av produktion och inköp, liksom att skapa in- citament för entreprenören att utnyttja så- dana möjligheter. Detsamma gäller i ännu högre grad upphandling av projektering.

Generalentreprenad

Även om totalentreprenaden, tillämpad på Då det gäller upphandling .av byggandet är då den enda ur rationell synpunkt för-_ svarb-ara formen generalentreprenad, där en enda entreprenör, generalentreprenören, sva- rar för, hela produktionenr—byggandet, de olika installationerna, materialanskaffningen och därmed även för det planmässiga sam- ordnar-det. Detta innebär att generalentre- prenören, inom ramen för generalentrepre- nadavtalet, själv upphandlar installationer och material. Liksom vid annan upphand- ling är förutsättning, för att denna form skall ha den avsedda rationaliseringseffek- ten, att upphandlingen sker i största möj- liga konkurrens och till avtalat objektpris.

Utvecklingen inom byggnadsbranschen kommer säkerligen att-gå mot en integre- ring av installations- och byggarbetena i ett och samma företag. Den tid är avlägsen då installationsarbetena praktiskt taget helt kunde utföras i den redan färdiga byggna; den. Nu börjar dessa arbeten nästan sam- tidigt med byggnadsarbetena och pågår se- dan under hela. byggnadstiden och oftast med ständiga ömsesidiga störningar. Många arbeten och leveranser är också gemensam- ma. Installatören levererar exempelvis gods, apparater etc. som skall ingjutas eller in-_ muras av byggnadsentreprenören. För den ofta mycket omfattande ventilationsanlägg- ningen ankommer utförandet av kanaler och trummor av byggnadsmaterial, fundament osv. på byggaren. Schakt och fundament för hissar är också hans sak. Gränserna

mellan vvs- och el-entreprenör är även fly- tande. Vid el-ruppvärmn-ing, som sannolikt blir vanlig i framtiden, övergår värmein- stallationerna till el-entreprenören. I sjuk- huskliniker, moderna laboratorier, storkök o.d. ingår ofta i samma utrustning både vvs- och el-arbeten osv.

Det är emellertid, åtminstone till en bör- jan, ej en förutsättning att entreprenörföre- taget har egna organ för utförande av vvs- ooh el-installationer. Även mera permanenta eller för ett större objekt uppbyggda masso- ciationer» eller liknande samarbetsformer mellan företag inom de olika delbranscher- na kan uppträda som generalentreprenö- rer.

En av de viktigaste förutsättningarna för att generalentreprenaden skall vara i viss mån rationaliseringsfrämjande är att entre- prenören inte binds — utöver vad som sker genom projekteringen — i fråga om pro- duktionsplanering, arbetsmetoder, material e.d. liksom ej heller i sitt val av under- entreprenörer och leverantörer. Detta inne- bär givetvis inte att byggherren skall vara betagen möjligheten att påverka valet av underentreprenör, i de fall han, på grund av tidigare erfarenhet eller av andra orsa- ker, har erinri-ngar mot de valda företagen. Tvärtom är det naturligt att byggherren i anbudsförfrågan begär uppgift i detta hän— seende och även om underentreprenörernas kompetens och resurser. Dessa omständig- heter kan inverka på anbudsprövningen och eventuellt leda till förhandlingar före av- tals träffande. Det bör i detta sammanhang påpekas att byggherren vidare kan vilja och i regel också vill ha en hel del andra upp- gifter i fråga om arbetets utförande, under- leveranser etc. liksom i en del andra hän— seenden, som kan vara av vikt för bedö- mande av anbud och anbudsgivare. Över huvud taget 'är det naturligtvis byggherrens sak att formulera sin anbudsförfrågan på ett sådant sätt att den bäst tillgodoser hans intressen.

Vid generalentreprenad måste det dock vara anbudsgivaren, som väljer underen- treprenörer utifrån sina intressen och grun- dar anbudet på detta val. I normalfallet

torde det också vara med dessa under- entreprenörer som han sedermera genomför entreprenaden. Därför bör vad som kallats delupphandlad generalentreprenad — ofta oegentligt kallad »samordnad generalentre- prenad» — inte förekomma. Entreprenören förlorar nämligen vid denna form av ge- neralentreprenad möjligheten att välja de underentreprenörer som är för honom för- delaktigast. Han kan inte utnyttja under- entreprenörer som han har ett organiserat samarbete med, som han väl känner, som kanske reprwenterar samma finansintresse osv. Vidane förlorar han, genom att ej själv svara för upphandlingen, möjligheten att i avtal med underentreprenör tillgodose sina intressen i fråga om samarbetsformer, ar- betsmetoder, planering, riskfördelning etc.

Vid ett ur huvudentreprenörens synpunkt olämpligt val av underentreprenör skulle framför allt samordningen, för vilken han övertagit ansvaret, bli ett problem för ho- nom. I många tall leder detta också till tvis- ter — stundom även i förhållande till bygg- herren. Därtill kommer att den delupp- handlade generalentreprenaden ej befordrar den strukturrationalisering, som innebär en integration av bygg- och installationsföre- tag, och som ut vidare synpunkter är önsk- värd, bl.a. som en mer eller mindre nöd- vändig förutsättning för totalentreprenad.

Att ändock den delupphandlade general- entreprenaden i så stor utsträckning tilläm- pas, torde i allmänhet bero på mera kort- siktiga bedömanden i det enskilda fallet. Man har, genom att kombinera de fördel- aktigaste anbuden för byggnads- och in- stallationsentreprenader, funnit att man för ett objekt — med inräknande av byggnads- entreprenönens ersättning för samordningen — kunnat totalt få lägsta kostnad. Att man därigenom ej främjat en rationalisering, som för kommande byggande skulle kunna be- tyda lägre priser, har kanske ej beaktats.

Det är emellertid ej enbart — och kanske ej heller främst — av dessa orsaker som den del-upphandlade generalentreprenaden kom- mit att få den omfattning den har. Från installationsbranschens sida har starkt tryck utövats på byggherrarna till förmån för

självständiga avtal med byggherren. Delvis kan detta bero på att man ansett bygg— nadsentreprenören — och det ofta med visst fog — sakna kompetens och resurser för att vara »överarbetsledare» för installationsur- betena. Byggnadsentreprenören har därvid ofta betraktats som en onödig »omgång: i förhållandet till byggherren. Även en del ekonomiska hänsyn kan också ha medverkat och bl. a. tagit sig uttryck i att även vid generalentreprenader installationsföretagen strävar efter att få sina likvider direkt från byggherren. Denna begäran har ofta till- mötesgåtts efter särskild överenskommelse med generalentreprenören. Det skall emel- lertid ej förnekas att även begränsade branschintressen har inverkat liksom en på installationsområdena kanske mer utpräg- lad konservatism än inom det egentliga byg- gandet.

Det är således enbart såsom en från bör- jan upphandlad generalentreprenad som denna entreprenad-form kan godtas. Den innebär begränsade men dock ej betydelse- lösa möjligheter till rationalisering. Strävan bör då vara att söka underlätta denna ge- nom att så mycket som möjligt minska den bundenhet som en alltför detaljerad och specificerad projektering skapar för entre- prenörens valfrihet.

I det föregående har förutsatts att gene- ralentreprenaden, såsom hittills varit bruk- ligt, upphandlas på färdiga projekthand- lingar. Man 'kan emellertid ge entreprenö- ren större inflytande över byggnadsutform- ningen genom att verkställa upphandlingen på ett tidigare stadium av projekteringen. I första hand kan detta ske genom att låta vad som i det föregående kallats »rutin- projekteringen» ankomma på entreprenö- ren. Detta innebär att upphandlingen sker närmast på det s.k. huvudbandlingsstadiet. Entreprenören kan då vid uppgörande av detalj- och arbetsritningar till en viss grad anpassa byggnaden till sina ekonomiska och prod-uktionstekniska förutsättningar inom ramen för de krav byggherren uppställt i samband med huvudbandlingarna.

För de flesta byggnadsobjekt torde redan på huvudhandlingsstadiet kostnaderna i

stort vara beräkningsbara. För statliga byg- gen förutsätter hittills tillämpad handlägg- ningsordning för övrigt att ut»-tillförlitlig kost- nadsberäkning» i allmänhet kan ske på hu— vudhandlingarna. Detsamma bör då även gälla möjligheten för anbudsgivare att på detta stadium göra tillförlitliga kalkyler för anbud.

I många fall är emellertid byggnadsob— jektet av sådan karaktär att det är möjligt att göra nöjaktiga kalkyler på ett tidigare stadium. Från byggnadssty-relsens sida har för övrigt i olika sammanhang framhållits att förutsättning ofta föreligger för en till- förlitlig 'kostnadsberäkning reda-n på för- slagshandlingsstadiet. Sedan i sådant fall 'me- del enligt denna beräkning anvisats kan den fortsätta projekteringen anpassas till denna kostnad, »ramprojekteringn. Ingen- ting synes då tala emot att man på samma stadium även utlämnar ett sådant objekt direkt till anbud.

Dylika former av »tidig upphandling» ökar väsentligt producentens inflytande över produktutformningen — gör projekteringen mer produktionsanpassad - och skapar där- med både möjligheter och drift till ratio- nalisering samt kan även innebära en be- tydande tidsvi-nst.

Den fortsatta projekteringen kan vid tidig upphandling lämpligen handhas av den av byggherren ursprungligen anlitade projektö- ren. Det torde då vara mest rationellt att entreprenören övertar avtalet med projektö- ren och därmed inträder som dennes hu- vudman. Det kan dock förutses att det kommer att inträffa att entreprenören vill byta projektör. Orsakerna till detta kan vara många bl. a. goda erfarenheter av sam- arbetet med en viss projektör som väl kän- ner företagets speciella förutsättningar.

Då det gäller tidig upphandling på hu- vudhandlingsstadiet torde, om över huvud taget den i det föregående an—tydda uppdel— ningen av projekteringen genomförs, det inte vara någon svårighet att i avtal med konsult ordna ersättnings- och ansvarsfrå- gan så att »rutinprojekteringen» kan hand- has i entreprenörens regi. Är det emellertid fråga om upphandling på ett ännu tidigare

stadium blir frågan mer komplicerad men torde väl kunna lösas i samråd med kon— sultorganisationerna.

Oavsett på vilket stadium den tidiga upp- handlingen sker blir det alltid nödvändigt, där entreprenören får ett mer eller mindre avgörande inflytande på projekteringen, att komplettera anbudsunderlaget och därmed entreprenadavtalet med krav i fråga om byggnadens funktion och kvalitet. Detta gäl- ler i allt större omfattning ju tidigare upp-

handlingen sker. Enligt vad som förut an- tytts och som närmare skall behandlas i projekteringsavsnittet, förutsätts emellertid att även där projekteringen upphandlas se- parat, avtalet med konsulten innehåller i stort sett samma krav i angivna hänseen- den som om projekteringen ingick i entre- prenaden. Det blir då blott fråga om en överföring i erforderlig utsträckning av de krav som legat till grund för projektupp- handlingen.

"j Byggherre _] L Entreprenör 'I "3 P R [ F H H H % g * , * ä. [ Programmering 2 | Projektering X 5 —[ Produktion J 2 .a Byggherre _| Entreprenör 'I PR FH H H 1, + m I Programmering Projektet % ProjekterirN . lå ( L Produktion ] .2 0. g % 5 E' Bygg herre , Entreprenör '— 'U 3 : PR FH h H a + ., % Programmering Projektering % X % 4 Produktion ] & ___. Byggherre , _| Entreprenör ". PR FH H H BH ' + + ... | Programmering Projektering 3 C ___. (| Produktion J PR:-program HH-huvudhandlingar FH = förslagshandilngor 8 H - bygghandlingar Total- och generalentreprenad 34 SOU 1968: 20

Andra upphandlingsformer

Trots vad som förut sagts om total- och generalentreprenaderna upphandlade .i kon- kurrens och till avtalat objektpris som de enda upphandlingsformer, som bör använ- das vid upphandling av byggnader och an- läggningar, finns det och kommer att finnas fall, då man tvingas till att upphandla un- der former som varken tillfredsställer kra- ven på rationalitet eller ger byggherren möj- lighet att förkalkylera eller styra kostna- derna. Vid ombyggnads- och reparations- och underhållsarbeten måste dessa former i många fall accepteras men vid nybygg- nader 1bör de i princip endast förekomma i två fall.

I det ena är byggnaden av så unik ka— raktär att utformningen i stort eller i detalj för att bli lämpad för sin funktion måste anpassas till en utveckling, en forskning, ' en förändring av organisationen på funk- tionsområdet under projektering och byg— gande. Detta fall torde på husbyggnads- området vara så sällsynt att det här knap- past behöver diskuteras. I de enstaka fall det förekommer kan det därför ur upp- handlingssynpunkt behandlas som ett »uni— cum».

Då det gäller annan upphandling bl. a. av anläggningsarbeten kan sådana fall för- utses t.ex. då det gäller svårbedömbara geotekniska förhållanden. Men även på så- dana områden torde de i stort sett bli unika. Däremot kan inom industrins och kanske främst inom försvarets område speciella ob-

jekt av stor onrfattning förekomma, där produktionen inkluderar ett betydande och från början ej bedömbart utvecklingsarbete, prototyptillverknirrg etc.

Användande av icke rationella upphand- lingsformer kan däremot ej få motiveras med att man, så sent som tekniskt är möj- ligt i byggprocessen, vill anpassa byggnads- utformningen till senaste nyheter på funk- ti-onsområdet. Detta anförs dock ofta som motiv för att man i så stor utsträckning tillämpar sådana upphandlingsformer. Ur samhällsekonomisk synpunkt är detta för- kastligt.

I allmänhet söker man istället vid ut- formning av ett projekt tillgodogöra sig allt det som utveckling och forskning vid den aktuella tidpunkten kan ge. Därefter utfor— mar man produkten samt producerar och marknadsför den. Efter någon tid då ut- vecklingen och forskningen framskridit yt— terligare nyutform-as produkten efter den dåvarande nivån. Produkterna är alltid 'mo— derna då de utformas och i viss mån omo- derna då de produceras och marknadsförs. Denna mt—rappstegsformade» anpassning till den tekniska utvecklingen, eller rättare sagt till de tekniska möjligheterna och de därpå grundade kraven på produkten, är en sam- hällsekonomisk nödvändighet. Detta är ock- så inom byggnadsområdet i stort sett accep- terat och tillämpat. Det är väl egentligen i första hand inom det kostnadskrävande sjukhusbyggandet som ett annat synsätt do-

minerar. Eftersom det på detta område icke finns en samordning eller en enhetlig bygg- herre har de enskilda landstingen och stä- derna inför »allvaret» att klara sjukvården böjt sig för ofta ändrade krav från medi- cinskt håll. Genomförs de i det föregående angivna kraven ifråga om projektprogram — oavsett om det gäller totalentreprenad el- ler generalprojekt — tvingas emellertid de medicinska och sjukvårdsadministrativa fackmännen till ett slutgiltigt ställningsta- gande vid ett tillfälle. Därefter bör de i princip inte ha möjlighet att påverka bygg- nadsutformningen. Någon mera betydande nackdel ur sjukvården-s synpunkt torde det- ta inte innebära. Även med nuvarande am- bition från sjukvårdsh-uvudmännens sida, vilken ofta framtvingat icke rationella upp- handlingsformer med betydande fördyring- ar som resultat, kommer situationen ändå alltid att vara den att huvudparten av pa- tienterna vårdas på icke moderna sjukhus. Det ovan förda resonemanget gäller givet- vis också andra byggnadsområden men för- hållandena är kanske mest utpräglade på sjukhusområdet.

Vad nu sist sagts ligger visserligen del- vis utanför det statliga husbyggandet men det torde dock böra uppmärksammas i de fall där staten ekonomis—kt bidrar till det kommunala sjukhusbyggandet exempel-vis då det gäller undervisningssjukhus. Dess- utom förekommer tendenser inom andra byggnadsområden i liknande riktning.

Det andra fall, då andra upphandlings- former än de rationella kan bli nödvändiga, är då tiden inte medger färdigproje—ktering innan byggandet startar. Det kan vara frå- ga om t. ex. en industrianläggning, som på grund av icke förutsed'da marknadsföränd- ringa-r, tekniska innovationer e. d. snabbt måste kunna tas i anspråk för produktion och där byggnadstiden betyder ett bortfall av försäljningsintäkter. Även i fråga om försvarsanläggningar kan vid oförutsedda militärpolitiska eller militärtekniska föränd- ringar sådant inträffa. Likaså ukan fall före- komma där det efter en katastrof c. d. gäl— ler att snabbt få fram en ny anläggning.

Däremot behöver tidspress i och för sig

ej förekomma i byggandet i övrigt. Ändå är det mycket ofta icke minst inom det stat- liga ooh annat offentligt byggande ett van- ligt skäl »till icke rationella upphandlings- former. Det har då ofta gällt mycket bety- dande objekt såsom anstalter för högre 'ut- bildning, sjukhusanläggningar och därvid icke minst undervisningssjukhus etc. Tids- pressen är emellertid här oftast skapad av bristande planering från statsmakternas sida. I de senaste årens stora utbyiggande av hög- re utbil-dning och forskning, av sjukvård och läkarutbildning m.m. finns många exempel på detta. Vid besluten om den utökade eller ändrade verksamheten har hänsyn ej tagits till behovet av lokaler härför och framför allt icke till att framskaffandet av lokaler- na fordrar tid och produktionsresurser. Till 1960-talets »över-hettni-ng» på byggnads- marknaden har säkerligen bidragit icke blott det offentliga byggandets ökade volym utan inte minst den utsagda nödvändigheten av att snart sagt till varje pris få behovet till- godosett helst omedelbart.

Det synes rimligt att fordra att i framti- den statsmakternas beslut i större lokalkrä- vande reformer planmässigt samordnas med till förfogande stående resurser och att de samhällsekonomisvka konsekvenserna därav förutses. Statliga och kommunala byggande myndigheter får inte genom brister i dessa hänseenden tvingas till rationaliseringshäm- mande och samhällsekonomiskt olämpliga upphandlingsformer. Därest i framtiden be- slut och åtgärder som berör byggandet an- passas till resurserna, torde antalet fal-l inom det offentliga byggandet, då man av tids- mässiga orsaker tvingas att frångå rationel- la upphandlingsmetoder, bli sällsynta.

Hittills har i alla fall då det bedömts nödvändigt att frångå rationella upphand- lingsformer, upphandlingen skett på löpan- de räkning i olika former och med varie- rande benämningar. Det kan i detta sam- manhang vara av intresse att påpeka att i USA har löpande räkni—ngsförfarandet varit förbjudet av kongressen sedan 1918 och att i Kanada på senaste tiden vidtagits åt- gärder för att undvika användning av lö- pande räkning.

Under årens lopp har man sökt modifiera den ursprungliga formen för löpande räk- ning, dvs. den med procentuellt pålägg på självkostnaderna, i avsikt att eliminera dess största nackdel; avsaknaden av incitament till rationalisering. Med sådana modifierade former av löpande räkning har man då sökt öka detta incitament för leverantören dels direkt genom att försöka påverka slutpriset och dels indirekt genom att minska löpande- räkningsdelen. Man har därvid så långt som möjligt sökt närma förfarandet till upp- handling till avtal-at objektpris.

Olika former för att öka incitamentet har prövats: avtalat vinstbelopp. vinstbelopp om- vänt proportionellt mot kostnader, kost- nadstak, maximipris etc. Sådana olika 'for- mer av '»löpande räkning med incitaments- avtal» har använts i flera sammanhang inom byggnadsindustrin. Redan för ett trettiotal år sedan tillämpade de fackliga byggföre- tagen ett system med förkalkylerat »rikt- pris», vilket sedan justerades på ett sätt som gjorde att entreprenör och beställare delade vinster och risker vid 'kalkylens un- der- eller överskridande.

Vad som gör löpande räkningsförfaran- det så föga rationaliseringsfrämjande och därmed även för det enskilda byggnadsob- jektet oekonomiskt är att upphandlingen sker utan konkurrens om det total-a objekt- priset. Även där entreprenörarvodet utgör en fast del och upphandlingen sker under konkurrens om denna ersättning blir kon- kurrensen fiktiv. Dels utgör arvodesdelen en liten del av totalkostnaden, dels ger ett lågt anbud på arvodet knappast någon ga— ranti för att övriga kostnader blir låga. För att så skall kunna bli fallet fordras att bygg- herren har en stor och dyrbar administrativ apparat, som i sig innebär en dubblering av entreprenörens personalorganisation för upphandling och ekonomisk övervakning.

Man har sökt undvika detta och få en effektivare konkurrens genom att i anbudet begära å—priser på material och arbete hän- förda till en mer eller mindre hypotetisk mängdförteckning. Man har därigenom vis- serligen fått konkurrens om ett totalpris, men för ett mer eller mindre hypotetiskt

objekt. Dessa å-priser är även avsedda att ligga till grund för reglering av totalpriset vid de ändringar som förutses komma att bli nödvändiga i byggnadsutfonmningen och därmed av mängdförteckningen under den fortsatta projekteringen. Träffas ett dylikt avtal på ett tidigt stadium kan dessa änd- ringar bli betydande. Ju längre projektering- en hunnit vid anbudstillfället, desto mindre kan ändringarna förutsättas bli och desto säkrare således det vid anbudet beräknade totalpriset. Å andra sidan kan då sägas att har projekteringen hunnit långt, exem- pelvis till huvudhandlingsstadiet, bör ofta förutsättningar föreligga för tidig upphand- ling av generalentreprenad. Tidsvinsten blir då lika stor men konkurrensen effektivare och incitamentet till rationalitet ökar.

Ett förfarande som det nu beskrivna — upphandling på mängdmodell — har utveck- lats bl. a. av fortifikationsförvaltningen. En liknande upphandlingsform har även tilläm- pats vid sjukhusbyggande av Östergötlands läns landsting.

Den sistnämnda upphandlingsformen in- nebär att ersättningen skall utgå dels för på en män-gdförteokning grundade å-priser för material och arbete och dels i form av en avtalad »fast arvodesdel». Å-priser— na för material omfattar då endast kost- naderna för direkt material inklusive spill medan i å-priserna för arbete medräknas ackordslön enligt ackordsprislista och ac- kordstillägg. Övriga kostnader ingår i den »fasta arvodesdelen». I anbudet skall denna del vara uppdelad i »indirek-ta fasta kost- nader» och »indirekta rörliga kostnader». Vad som skall ingå i de olika delarna får anbudsgivaren själv avgöra. Uppdelningen skall ligga till grund för att framräkna ett procentpål-ägg i samband med bildandet av nya å-priser.

'Detta upphandlingsförfarande nödvändig- gör en omfattande byggherreadministration och dessutom, vilket är främmande för normal entreprenadupphandling, en ingåen- de insyn i ent-reprenörföretagens kalkyler.

För att öka incitamentet till rationalise- ring och kostnadsminskningar kan ytterliga- re delar av: kostnaderna överföras till det

fasta arvodet. Så har, även om icke i mera betydande omfattning, skett med en av för- svarets fabriksver-k utvecklad metod för upphandling av större industrianläggningar. Den har visserligen av speciella orsaker, som inte sammanhänger med upphandlings- formen som sådan, av faibriiksverket i reali- teten ej kunnat tillämpas utan rätt väsentliga modifikationer, som i viss utsträckning för- tagit den dess rationella effekt. Till skill- nad från den av Östergötlands läns lands- ting tillämpade upphandlingsformen har emellertid fabriksverket i sitt avtal med entreprenören låtit även kostnaderna för »dagtid» ingå i den fasta arvodesdelen. Nå- gon uppdelning i »indirekta fasta-» och sin- direkta rörliga» kostnader förekommer där- för ej. Dessutom är den fasta arvodesdelen vid fabriksverkens metod tekniskt och presta- tionsmässigt väl definierad för att förhindra att kostnader överförs från den fasta till den rörliga delen. Därför fordrades att an- budet skulle innehålla fullständig produk- tionsplan, maskinplan, organisa-tionsplan med uppgift om samtliga befattningshava- re, formsättningsplan och ställningsplan. Den fasta delen har även gjorts oberoende av ändringar i 'mängdförteckningen (intill 15 %) varför således några pålägg för dessa kostnader ej skulle ske på tillkommande mängder.

Löpande räknings'delen kan ytterligare minskas genom att, till den fasta delen över- föra även s. k. »garanterade mängdposter». Dessa poster avser då arbeten där mängd, kvalitet och detaljutformning på upphand- lingsstadiet kan definieras så väl att fast pris kan lämnas. På så sätt kan man ytter- ligare närma löpande räkning till upphand- ling med avtalat objektpris. Det är kanske även möjligt att från å-priser överföra ex- empelvis trakta—menten, vissa materialom- kostnader etc. till den fasta delen för att därigenom framtvinga återhållsamhet, pla- nering och rationalitet.

Ett sätt att göra dylika upphandlingsför— faranden, när de undantagsvis blir nödvän- diga, mera acceptabla ur rationella syn- punkter måste vara att ytterligare fortsätta

på den angivna vägen och få fast pris på en allt större del av totalpriset, genom 'att från byggherrens sida ge anbudsgivaren un- derlag för att fixera mer av sina kostnader. Å andra sidan närmar man sig då en si- tuation, där tidig upphandling till avtal-at objektpris blir ett naturligt och bättre alter- nativ.

Då det gäller omständigheter som kan ge anledning till eller nödvändiggöra att ra- tionella upphandlingsformer frångås bör här för fullständighetens skull även nämnas ett specialfall. Detta föreligger då en produkt som med den av beställaren önskade ut- formningen, funktionen och kvaliteten en- dast kan erbjudas av ett enda företag. Nå- gon anbudskonkurrens kan sålunda ej etable- ras. Sådana fall förekommer exempelvis i fråga om avancerad försvarsmateriel, var- vid inskränkningen till ett företag även kan vara förorsakad av sekretesskäl. Också när det gäller komplicerade vetenskapliga eller tekniska utrustningar, innovationer på pro- duktionsutrustningsområdet m.m. [kan lik- nande förhållanden förekomma. För såda- na fall synes den form av löpande räkning med incitamentsavtal lämpa sig, för vilken riktlinjer dragits upp i utredningen »Om upphandling av försvarsmaterial>>1. Inom byggandet torde sådana omständigheter knappast förekomma att av den orsaken icke rationella upphandlingsformer kan mo- tiveras.

1 Jfr bilaga 1

På formerna för projektupphandling från konsultföretag bör i princip liknande krav ställas som på annan upphandling. I första hand bör eftersträvas en integrering av pro- jekteringens olika sektorer: arkitektarbetet, byggnads-, vvs- och el-konstruktionerna samt övrig specialpnojektering. All projektering bör således handhas av ett projektorgan. Därmed bör också kravet på samordning av projektarbetet bli tillgodosett och förut- sättning skapas uför ett »horisontellt» sam- arbete på alla stadier av projektarbetet. Kanske kan man härigenom också få ett incitament till att utsudda gränserna mel- lan deolika specialisternas arbets- och *kom- petensområden och till att förenhetliga det tekniska underlaget för att underlätta arbe- tet såväl på byggnadsplatsen som i under- leverantörernas verkstäder. Det senare är icke minst viktigt då överflyttning av pro- duktionen till fasta industrianl-äggningar san- nolikt kommer att öka i framtiden.

I detta sammanhang bör också framhållas önskvärdheten av att det tekniska underla- get i fråga om ritnin-gar och nomenklatur anpassas till vad som är gängse inom indu- strin i allmänhet. Det dubbelarbete som för närvarande ofta förekommer i samband med att t. ex. byggnads- eller installations- ritningar hos den levererande industrin mås- te transformeras till arbets- och operations- ritningar, kommer därmed att undvikas.

Förutsättningar för en integrering av pro- jektarbetet kan skapas genom att byggher-

Projektupphandling

ren, eller vid totalentreprenad entreprenö- ren, upphandlar samtliga projekteringstjäns- ter från ett konsultföretag och att upp- handlingen därvid avser vad som skulle kunna kallas ett ».generalprojekt». Dänmed försvinner också byggherrens behov av sär- skild organisation för den del av »byg-g- nadslednin-gen» som gäller samordning av konsulter. Redan nu finns konsultföretag som är uppbyggda för generalprojektering ehuru de ännu är få.

En fast integrering av projektörfacken i ett och samma företag ger förutsättningar för att utveckla generalprojekteringen till större rationalitet och god anpassning till modernt byggande. I avvaktan på en mera allmän omstrukturering inom konsultbran- schen kan emellertid »associationer» ska— pade för ett aktuellt objekt, för viss bygg- herre eller för särskilda objekttyper komma i fråga. Sådana associationer kan också ut- göra ett steg på vägen mot fast integrering.

Det bör för stora byggherrar, inte minst för statliga och andra offentliga sådana, vara angeläget att snarast nå de fördelar gene- ralprojekteringen ger och därmed också be- fordra den tane'tydda strukmrförändringen. Vid projektupphandling bör således kon- sultavtal träffas enbart med part som är beredd att ta ansvaret för hela projekte- ringen.

För att skapa tvång till rationalitet i projekteringen och till ekonomisk utform- ning av byggnaden är det vidare önskvärt

a-tt projektupphandling liksom annan upp- handling sker i konkurrens. Konkurrensen måste liksom vid totalentreprenad, gälla så- väl pris som produkt. Det förra avser då i detta sammanhang inte ersättningen för projekteringen utan den beräknade kostna- den för byggnaden. Den bästa formen för att få effektiv konkurrens 'är då som vid annan upphandling ett anbudsförfarande.

Prisbestämningen bör därvid vara ett i avtalet bestämt pris. Det nuvarande sättet att beräkna arvodet enligt taxa eller att er- sätta självkostnader plus ett schematiskt på- lägg, således ett löpande-räkning-förfarande, kan ur rationell synpunkt ej godtagas och bör därför snarast upphöra. Tax—an utgör dessutom en pris-överenskommelse som i och :för sig är loon-kunrenshämmande och därför icke rationaliseringsfrämjande. Den är dessutom uppgjord för att täcka kostna- der för även mindre -rationellt arbetande konsultföretag. Kungl. Maj:ts fastställande av den statliga arkitekttaxan bör därför sna- rast upphävas.

Det bör här framhållas 'att på 1930-talet och in på 40-talet fast konsultarvode för ett byggnatdsobjekt var vanligt och anbuds- infordran tillämpades ej sällan. Den första statliga arkitekttaxan torde ursprungligen ha tillkommit av speciella skäl för de »arktitek— ter utom stat» som byggnadsstyrelsen an- litade för statliga byggnader. Dessa arkitek- ter var nämligen statstjänstemän varför det var naturligt att Kungl. Maj:t fastställde deras arvodesnormer. Sedermera kom dessa normer att även gälla länsarkitekter. Syste- met med arkitekter utom stat avskaffades emellertid med tiden och byggnadsstyrelsen övergick till att anlita fristående konsulter. Taxesystemet bibehölls emellertid och kom så småningom att bli gängse även på det kommunala och privata området.

Förslag1 har framlagts att byggnadssty- relsen skall övergå till upphandling av pro- jektering efter de nu angivna linjerna. Detta förslag bör genomföras, givetvis icke blott i fråga om byggnadsstyrelsen utan inom hela det statliga byggnadsområdet.

Liksom vid totalentreprenadupphandling uppkommer vid upphandling av general—

projekt frågan om anbudskostnaderna. De kostnader, som anbudsgivare här har för uppgörande av underlag för objektbeskriv- ningen och för kalkylering av både bygg- nadskostnader och eget arvode blir dock rela-tivt sett mer betydande. Det kan där— för ifrågasättas om dessa kostnader åtmin— stone till en början vid övergång till det nya upphandlingsförfarandet rimligen kan bäras av ett större antal anbudsgivare. Man måste därför sannolikt, i varje fall då det gäller mer komplicerade byggnadsobjekt, gå den vägen att man väljer ut ett antal an- budsgivare och delvis ersätter dem för pro- jektarbetet. Detta kommer att innebära att kon—kurrensen begränsas men torde få accep- teras som en övergångsföreteelse.

I fråga om ofta förekommande och där- för i vart fall ur funktionssynpunkt kon- ventionella objekt bör däremot för kon- sultföretag, som har erfarenhet av denna typ av objekt, anbudskostnaderna kunna bli ganska begränsade. För sådana objekt, ex- emplifierade i det föregående i samband med totalentreprenaden, kan begränsningen av antalet anbudsgivare bli onödig och sär- skild ersättning för anbudsarbetet ej behöva utgå. Det är att förmoda att med tiden antalet dylik-a objekt (kommer att öka. Med en strukturförändring av kon-sultbranschen torde också företagsstorlek samt företagens ekonomiska resurser och kalkylunderlag öka så att ett normalt anbudsförfarande kan genomföras även vid projektupphandling.

Vid upphandling av generalproje'kt blir, i likhet med vad som är fallet vid total- entreprenad, anbudsprövningen krävande. Det gäller därvid först och främst det för- slag till byggnadslösning som anbudet inne- bär. Förslaget förutsätts framlagt i skisser och i beskrivning av något slag. Anbuds— prövningen rnåste innebära en värdering ur både funktionell — i vid bemärkelse — och ekonomisk synpunkt. I många fall kan det också bli fråga om värdering av anbuds- givarens tekniska och konstnärliga kapaci- tet. En dyl—ik prövning är emellertid i och för sig inte något nytt. Värderingar av det- ta sla'g ingår ju bl.a. vid bedömning av

1 Jfr bilaga 1

tävlingsförslag, där dock den ekonomiska värderingen ofta synes tillmätas för ringa vikt. Ej heller borde en sådan värdering vara svårare än de värderingar som med nuvarande system för projektering måste förutsättas ske vid val av projektör. Det nya förfarandet vid projektupphandling tor- de emellertid framtvinga mera ingående be- räkningar, kalkyler och ställ-ningstaganden från byggherrens sida än vad som i liknande sammanhang nu sker, vilket i» och för sig är en vinst. Sannolikt är det lämpligt att för mera komplicerade objekt anförtro den- na engångsuppgift åt en allsidigt samman- satt arbetsgrupp av det slag som i det före- gående diskuterats i fråga om totalentre— prenad.

Däremot torde vid generaiprojektering den fortsatta projekteringen, i enlighet med de uppställda kraven och förutsättningarna, i princip böra ske på projektörens ansvar. Byggherren förutsätts givetvis i vanlig ord- ning följa projektarbetet och övervaka att det genomförs på avtalat sätt.

Vid den nu föreslagna formen för pro- jektupphandling konkurrerar projektörföre- tagen med förslag till objektutformning samt med för objektet kalkylerad kostnad. Då byggherren antar projektör efter värde- ring -av bådadera. är det självklart att pro— jektörföretaget också i avtalet måste ta ett visst ansvar för att projekteringen håller sig inom denna kostnadsram vid oförändrat prisläge. Detta kan dock naturligt-vis endast gäll—a under förutsättning att den fortsatta projekteringen sker enligt de för anbudet gällande premisserna. Kommer under pro- jektarbetet ändringar däri till stånd, an- tingen detta sker på initiativ av byggher- ren eller av projektören, får överenskom- melse träffas om därav förorsakade modi- fikation av kostnadsramen.

Med denna nya form för projektupp- handling och med den brytning med en gammal syn på förhållandet mellan bygg- hrere och konsult, som den i stor utsträck- ning innebär, är det ej främmande att om- fattningen :av projektuppdraget [kan i bygg- herrens intresse i vissa fall inskränkas.

I det föregående har i fråga om total-

entreprenad diskuterats lämpligheten av att entreprenören vid anlitande av konsulter för projektering kan, i syfte att anpassa denna till sina produktionstekniska förutsättning- ar, .förbehålla sig rätten att med egna re- surser utföra vad som där kallades »rutin- projektering». Liknande omständigheter kan föreligga då byggherren upphandlar projek- tet i synnerhet om han kontinuerligt byg- ger eller har ett stort fastighetsbestånd. Byggherren kan genom att med egen orga- nisation utföra ru-tinprojekteringen få garan- ti för sådan en:hetlighet i detaljutformning, inredning, ytbehandling osv. som kan vara rationell ur driftsynpunkt eller med hänsyn till återanskaffning och underhåll. Att regle- ra dylika frågor i avtal med konsulten tor- de ej behöva vålla »några större problem. En sådan begränsning av uppdraget inne- bär abt på konsulten ankommer enbart den kvalificerade delen av projekteringen, idé- givningen och konceptionen av de arkitek- toniska, tekniska och funktionella problem- lösningarna.

Det torde vara svårare att finna för båda parter acceptabla lösningar till en avtals- mässig reglering av de problem, som kan uppstå vid tidig upphandling av entrepre— nader. Som i det föregående sagts talar mycket för att entreprenören här för att få garantier för en företagsanpassad projek- tering, får övertaga huvudmannaskapet iför- hållande till konsulten och därmed också avtalet med denne. Även denna fråga bör emellertid kunna lösas om redan i (byggher- rens avtal med konsulten möjligheten av och villkoren för ett annat parts—förhållande förutses.

Vid tidig upphandling kan fall tänkas förekomma, ehuru kanske ej så ofta, då entreprenören önskar anlita annan konsult eller utnyttja egen projektorganisation för den fortsatta projekteringen. Därvid upp- kommer problem av ann-at slag — ideolo- giska, immaterialrättsliga etc. Utvägen mås- te vara att, om frågan kan bli aktuell, taga upp den till principdiskussion med konsult- organisationerna.

Vid behandlingen i det föregående av totalentreprenaden har nödvändigheten av

att byggherrens kvantitativa, kvalitativa och funktionella (krav på byggnadens utform- ning klart och i erforderlig utsträckning detaljerat redovisas i ett »projektprogram». Det har också i detta sammanhang fram- hållits att ett sådant program borde vara lika nödvändigt vid upphandling av projek- tering och det finns anledning att här ånyo understryka detta.

För närvarande stöter det på stora svå— righeter att 'ange vad ett sådant program bör innehålla och inte minst hur kraven skall formuleras i tekniskt underlag, be- skrivas verbalt, hur de skall kunna kvanti- fieras osv. Det är blott att hoppas, såsom i det föregående sagts, 'att det arbete som bedrivs för normering, standardisering, egenskapsredovisnin-g osv. med tiden kom- mer att ge ett allt bättre underlag i dessa hänseenden. För att redan nu mer gene- rellt möjlig-göra den för rationalisering inom byggandet nödvändiga övergången till ge- neralprojektering och totalentreprenad, upp- handlade under konkurrens, måste man i första hand se till att programkraven kom- pletteras genom hänvisning till redan befint- liga »referensbyggnader». För alla de slag av byggnadsobjekt som i det föregående angivits som lämpade för totalentreprenad- upphandling finns också alltid tillgång till dylika referensobjekt.

Från den hittillsvarande, visserligen be- gränsade tillämpningen av totalentreprenad— upphan—dling finns redan exempel på »pro- jektprogram» som är användbara som grund för såväl totalentreprenad som generalpro- jektering. I olika sammanhang då total- entreprenad'formen diskuterats har också ut— kast gjorts till vad ett sådant program bör innehålla. Så skedde exempelvis i byggnads- besparingsutredningens slutbetänkande där ett dylikt program skisserades.1

Frågan om projektprogram är emellertid av så grundläggande betydelse för möjlig— heterna att genomföra rationella upphand- lingsformer för byggnader liksom för pro- jekt »till sådana, att det är nödvändigt att den snarast blir föremål för ett medvetet, målinriktat och kvalificerat rutvecklingsarbe- te. Med den forskningskaraktär detta arbete

måste få torde .det ligga inom området för byggforskningsrådets initi—ativ- och stöd- verksamhet. Det gäller att för olika objekt- typer —- i första hand naturligtvis för dem som är omedelbart lämpade för totalentre- prenad — analysera de för byggnadens ut- formning väsentliga funktionskrav, som mås- te ställas med hänsyn till den verksamhet byggnaden skall tjäna liksom de tekniska och ekonomiska kraven i fråga om bygg- nadens drift och underhåll.

Detta blir ett nytt och högst angeläget forsknings— och utvecklingsområde. Visser- ligen kommer efter hand en tillämpning av totalentreprenad och generalpmjektering att »ge erfarenhetsmatenial för att alltmer tör- bättra programmen men det kommer än- dock att öondras ett planmässigt och av de tillfälliga tillämpningarna av upphandlings— former oberoende forsknings— och utveck- lingsarbete. Detta måste bl. a. gå ut på att finna former för att i olika hänseenden precisera och i förekommande fall thtanti- fiera funktionskraven. Resultatet av detta arbete måste vara tillräckligt entydigt för att kunna beskriva byggnadens funk-tion vad beträffar dess utnyttjande, drift och under- håll utan att därför binda material, kon- struktion eller utförande.

Detta forsknings— och utvecklingsarbete får anses naturligt höra samman med upp- gifterna för en institution för byggnads- funktionslära. En sådan institution finns vid tekniska högskolan i Lund och av univer- sitetskanslerärrrbetet har sedan flera år före- slagits att en motsvarande inrättas även vid tekniska högskolan i Stockholm. Den före- fintliga institutionens uppgifter inrymmer knappast i varje fall ej hela det program som här skissera-ts. Det bör vara angeläget att, då motsvara-nde institution skall (kom- ma till stånd vid annan teknisk högskola, den redan vid inrättandet ges ett sådant innehåll. Kanske bör det då för den nya institutionen bli en huvuduppgift att bedriva forsknings- och utvecklingsarbete samt un— dervisning avseende projektprogram.

* SOU 1964:26, bilaga 5.

Ansvarsfrågan

Den offentliga tillsynen över byggnadsföre- tag, för vilka byggnadslov erfordras, åvilar primärt de kommunala myndigheterna, när- mast byggnadsnämnden. Nämnden har ock- så att övervaka efterlevnaden av gällande föreskrifter angående byggandet.

Kronan och landsting intar som bygg- herrar så tillvida en särställning som att de enligt byggnadsstadgan är befriade från skyldighet att söka byggnadslov. Kronan har därjämte befogenhet att själv, genom den myndighet som har att granska ritningarna till byggnadsföretaget, vid behov med—ge dispens från de i byggnadsstadga-n och med stöd av denna givna föreskrifterna för bygg- nadsverksamheten. Innan byggnad för kro- nans eller landstings räkning påbörjas, skall anmälan i god tid göras hos byggnads- nämnden. Anmälan skall vara åtföljd av projekthandlingar i den omfattning som er- fordras för att nämnden skall 'kunna bedöma företagets lämplighet. Skulle nämnden finna att byggnaden i något hänseende ej motsva- rar de anspråk som skäligen kan ställas på den kan nämnden begära att frågan un- derställs Kungl. Maj:ts prövning. I så fall får byggnaden inte uppföras innan Kungl. Maj:t givit lov därtill.

Den som ämnar verkställa byggnadsar- bete för vilket byggnadslov ej erfordras äger, om han så önskar, påkalla byggnads- nämndens prövning av åtgärden. Den hu- vudsakliga motiveringen till denna före- skrift är, att de ri Ibyggnadsstadgan vid-tagna

begränsningarna i skyldigheten att söka byggnadslov annars skulle i vissa fall ställa de byggande inför tvånget att på egen risk avgöra om en tillämnad åtgärd står i över- ensstämmelse med byggförfattningarna eller inte. Genom stadgandet har den byggande fått möjlighet att erhålla ett auktoritativt avgörande.

Om fel eller försummelse skulle komma ledamot av byggnadsnämnd till last, kan detta medföra ansvar enligt 20 kap. brotts- balken.

I det föregående har i olika sammanhang berörts frågan om ansvaret för byggnadens utformning, funktion, kvalitet, bestånd osv., med andra ord ansvaret för produkten. Främst har detta skett i samband med att nya eller hittills relativt sällsynta former för upphandling av byggnader diskuterats, t. ex. totalentreprenad eller tidig upphand- ling av 'generalentreprenad. Också i sam- band med generalprojetktering har ansvars- frågan berörts.

Särskilt intresse tilldrar sig vid de nya Upphandlingsformerna frågan om på vem ansvaret vilar för att byggförfattningarna ialkttas i fråga om byggnadens utformning, byggnadssätt, konstruktion, material rn. m. Vid de hittills konventionella upphandlings- formerna, där byggherren låter projektera byggnaden och därvid som regel i detalj bestämmer dess utformning och utförande, åvilar ansvaret i dessa hänseenden bygg- herren själv. Endast om entreprenören in-

sett eller bort inse att projektet ej över- ensstämde med gällande lag eller författ- ning men han likväl underlåtit att söka rät- telse, torde något ansvar härför tkunna dra-b- ba honom.

Då de för projekteringen anlitade kon- sulterna mera betraktats som rådgivare och »förtroendemän» åt byggherren och denne också normalt står för ansökningar av olika slag, exempelvis om byggnadslov, torde byggherren anses som ansvarig för att bygg- nadens utformning och utförande står i överensstämmelse med gällande föreskrifter och godkända ritningar. Till ett sådant be- tralktelsesätt medverkar väl också att då det gäller husbyggnader byggnadsrätten är knu- ten till markäga-ndet — eller dispositionsrät— ten till marken — och det således är fas- tighetsägaren som nybyggen i byggnadslag- stiftningens mening. Han har då också an- svaret för att projekteringen sker i över— ensstämmelse med lag och författning. Att detta skulle vara fallet, där byggherren icke i sin organisation inrymmer byggn—adssak- kunskap och då han därför anlitar ett kva- lificerat projektföretag, torde dock icke ge- nerellt kunna göras gällande. Har byggher- ren visat all tillbörlig omsorg vid valet av projektör, torde knappast något straffrätts- li—gt ansvar för att byggnaden icke utformats i enlighet med gällande författningar tk'un- nat drabba honom. Om projektören i så- dant fall kan bli ansvarig har veterligen inte prövats i praxis. _

Ett annat synsätt skulle innebära att bygg- herren behövde anställa eller anlita särskilda fackmän med i stort sett samma kvalifika- tioner som inom projektörföretagen för att kontrollera dessas projektering. Såväl före- tagsekonomiskt som samhällsekonomiskt är detta motsatsen till vad som borde efter- strävas: ett rationellt utnyttjande av fack- folk. Dessutom skulle problemet alltjämt i viss mån 'kvarstå eftersom det är tveksamt om anställande av särskilda kontrollanter skulle ge byggherren bättre skydd än om han med vederbörlig omsorg Väljer sina pro— jektörer.

Ett införande av de tidigare behandlade nya upphandlingsformerna torde med bibe-

hållande av gällande byggnadslagstiftning i princip inte medföra någon ändrad ansvars- fördelning i de hänseenden som nu sagts. Om en entreprenör återger sig att utföra såväl hela projekteringen som utförandet av en byggnad, ter det sig emellertid otill- fredsställande att någon annan skulle ha ansvaret för att byggnaden utformas och utföres i enlighet med byggförfat-tningarna. Motsvarande gäller det fall att byggherren uppdrar generalprojektering åt ett konsult- företag. Det är därför angeläget att vid totalentreprenad och generalproje-ktering, liksom i viss mån då det gäller tidig upp- handling, entreprenören resp. projektören genom föreskrift i avtalet åläggs ansvar gentemot byggherren för att projekteringen uppfyller de krav författningarna uppstäl- ler. Detta är nödvändigt för att ge bygg- herren möjlighet att vända sig mot entre- prenören resp. projektören för att hålla sig skadelös för de kostnader som en felaktig projektering kan åsamka honom, främst de kostnader som han *kan drabbas av genom skyldighet att rätta till vad som på grund av den oriktiga projekteringen felats eller försummats. Det kan ifrågasättas om icke, för att understryka det ansvar som vid to- talentreprenad regelmässigt torde komma att åvila entreprenören, denne i avtalet också bör åläggas att söka de tillstånd som är nöd- vändiga för bygget, alltså även byggnads- lov om så erfordras. Inget torde hindra att så sker även där byggherren är statlig myn- dighet, landsting eller annan som icke är skyldig att söka byggnadslov.

Trots att byggnads- och anläggningsindu- strin spelar en utomordentligt stor roll i svenskt näringsliv finns i vårt land inte nå— gon lagstiftning om en-trepre-n-adförhållan— den. Till en början hjälpte man sig fram med de principer som gällde för det ma- teriella arbetsbetinget och en analogivis till- lämpning av reglerna i 1905 års rköplag, ehuru från lagens giltighetsområde uttryck- ligen undanta-gits »uppförande av hus, vat- tenverk eller annan byggnad».1 Emellertid utarbetades efter hand föreskrifter om en-

1 Frågan om ny köplag är under utredning ge— nom särskilda sakkunniga tillkallade 1962.

treprenadarbeten åt staten och bestämmel- ser om enskilda entreprenader. Sålunda till- kom vissa föreskrifter om den statliga upp- handlingen, vil'ka fick sin senaste utform- ning ii 1952 års upphand-lingskun-görelse. Bestämmelser om enskilda entreprenader finns i de Allmänna bestämmelser för bygg- nads-, anläggnings- och installationsentre- prenader (AB), som utarbetats av Svenska teknologföreningen och som fått sin se- naste utformning 1965. Vidare regleras kon- sultuppdragen i Allmänna bestämmelser för konsultuppdrag inom arkitekt— och ingen- jörsverksamhet (ABK 1966). Dessa bestäm— melser tillämpas även av statliga och kom— munala myndigheter.

Entreprenadavt-alet kan karaktäriseras som en Särskild avtalstyp som i många hän- seenden skiljer sig från såväl arbetsbetinget som köpet. Om varken avtalet eller AB för visst fall skulle ge vägledning, kan det dock tänkas att principerna i 'köpla-gen kan an- vändas. AB kan sägas vara ett uttryck för praxis när det gäller avtal inom byggnads- och anläggningsindustrin.

Nyare domstolspraxis på området är obe- tydlig. I regel avgörs rättsfrågoma genom skiljedom. I modern svensk doktrin har entreprenadavtalet icke ägnats större upp- märksamhet. Under beteckningen arbetsbe— ting har merendels sammanförts en mängd kontraktsförhållanden av de mest skiftande slag, från enkla reparationsavtal till om- fattande entreprenader, vilket gör det svårt att fastställa rättsläget.

Entreprenörens ansvar för produkten vid nu normal-a upphandlingsformer begränsar sig till det fackmässiga utförandet av bygg- nadsobjektet i enlighet med det tekniska underlag byggherren eller dennes projektö— rer tillhandahåller. Fyller material och ut- föranden ej vad sålunda föreskrivits, ansva- rar entreprenören enligt AB för brist eller fel som framträder under garantitiden. Han svarar också för fel eller brist, som icke märkts eller rimligen bort märkas före ga- rantitidens utgång, i den mån bristen eller felet visas ha sin grund i grov vårdslöshet från entreprenörens sida.

En övergång till nyare entreprenadfor-

mer medför alltefter graden av utvidgning av entreprenörens åtagande ett ökat ansvar för denne. Innebörden av detta ansvar sam- manhänger med omfattningen av entrepre- nörens åtagande. Har han åtagit sig pro- duk-tutformning och produktutförande enligt byggherrens formulerade krav i funktionellt och kvalitativt avseende bör han rimligen också liksom brukligt är inom annan inclu- stri ha ett fullständigt ansvar för att åtagan- det uppfylles. Hur ansvaret utformas och när det upphör sammanhänger med på vil- ket sätt man kan konstatera 'att åtagandet i olika avseenden uppfyllts i enlighet med de ställda kraven.

Ansvaret för fack-mässigt utförande enligt föreliggande teknisk-t underlag kvarstår följ- aktligen. Därtill kommer som i det före- gående närmare behandlats entreprenörens ansvar för att byggnaden utformats och utförts i enlighet med gällande lag och för- fattning. Den mest betydande utvidgningen av entreprenörens ansvar för produkten av- ser emellertid tillgodoseendet av de krav som byggherren angivit i avtalet i fråga om byggnadens funktion, kvalitet samt drift- och underhållskos-tnader. Formerna för detta ansvar diskuteras längre fram. Det förtjänar emellertid här påpekas att det är en grundläggande förutsättning för att de nya rationaliseringsfrämjande upphandlingsfor- merna skall kunna slå igenom, att bygg- nadsbranschen och varje företag därinom från första början inser de krav på ett ut- vidgad produktansvar, som dessa upphand— lingsformer ställer. Byggnadsbranschen mås- te därvid vara beredd att tillgodose dessa krav på samma sätt som sker inom andra industrigrenar med jämförbara produkter.

Sammanfattningsvis kan alltså sägas att vid totalentreprenad — liksom i viss och varierande utsträckning vid tidigt upphand- lad generalentreprenad — ansvaret skall åvila entreprenören för att byggnaden utformas och utförs .till att motsvara byggherrens krav sådana dessa angivits i avtal och som framgår av eventuellt förefintli-gt referens— objekt samt att entreprenören även har an- svaret — i vart fall i förhållande till bygg- herren — för att utformning och utförande

sker enligt hänför gällande lagar och författ- ningar. Att han dessutom har ansvaret för att utformning och utförande sker på ett fackmässigt sätt i enlighet med vad som är att beteckna som »god byggarsed» och att han icke låter sig, sina anställda eller underleverantörer komma försummelse i dessa hänseenden till last, torde för ett se- riöst företag få anses självklart.

Det nya pmduktansvaret kan leda till ekonomiska konsekvenser för entreprenören — där han i sitt projekt eller i sitt byggande ej kan uppfylla sitt åtagande — av sådan räckvidd att de normalt icke kan klaras inom ramen för de ekonomiska resurser, som står till hans förfogande. Det är näm- ligen med nuvarande struktur inom bran— schen inte ovanligt att byggföretagets egna kapitalresurser inte uppgår till mer än en eller annan procent av årsomsättningen, stundom ej ens till det, medan de större företagen inom exempelvis tung mekan- industri ofta har enbart ett aktiekapital som i relation till omsättningen är 10—20 gånger större. Därför erfordras, även om man tar hänsyn till det relativt låga förädlingsvär- det, en sådan ekonomisk omstrukturering inom byggnadsbran-schen att företag skapas med tillräckliga ekonomiska resurser för att motsvara de krav som exempelvis tota- en-treprenaden kan medföra. I avvaktan här- på kan det för byggherren framstå som angeläget att tillse att ekonomisk säkerhet ställes på anna-t sätt. Detta får då regleras i entreprenadavtalet. Säkerhetens storlek och form [får av byggherren bedömas från fall till fall, varvid hänsyn bör tas till olika omständigheter exempelvis byggnadsobjek- tets svårighetsgrad och »byggföreta—gets ka- pacitet och renommé. Hur detta säkerhets- krav skall tillgodoses torde emellertid vara en byggnadsbranschens interna angelägen- het. Om det skall ordnas genom ökning av företagskapitalet, genom gemensamhetsga- rantier i förening med en selektiv bransch- sammanslutnin-g, genom försäkringar eller på något annat sätt får de berörda bygg- nadsföretagen själva ta ställning till. Då byggnadsbranschen i framtiden fått en så- dan struktur som exempelvis rvarvsindustrin

och den tyngre mekanindustrin torde den- na fråga för övrigt komma att lösas av sig själv.

Produktansvaret har hittills varit så ut- format att skyldighet förelegat för entre- prenören att vid bristande eller felaktig uppfyllelse av det avtalade åtagandet utan särskild kostnad för byggherren rätta till förekommande brister eller fel. I den mån felen utan att äventyra byggnadens goda bestånd, utseende eller ändamålsenliga an- vändning för sitt tillrättande knävt i för- hållande till felens betydelse oskäligt stora kostnader har entreprenören i stället fått vidkännas avdrag för värdeminskning.

För att möjliggöra för byggherren att slutgiltigt konstatera kontraktsenligheten i entreprenörens åtagande har denne under en i avtalet särskilt angiven tidrymd — i all- mänhet två år — lämnat en garanti för att objektet uppfyller ställda krav. De nya upp- h-andlingsfonmerna torde inte kräva någon ändring av produktansvarets utformning. Det kan även i fortsättningen knytas till en garantitid.

Även inom andra branscher med jämför— bara produkter tillämpas liknande garanti- tider som inom byggnadsbranschen. Det bör emellertid märkas att sådana i avtalet fixerade garantitider visserligen befriar le- verantören från juridiskt ansvar därefter. Ofta betraktas det emellertid som en affärs- mässig nödvändighet att även rätta till fel som uppenbarar sig efter garantitidens tut- gång, där de hänför sig till företagets ut- formning av produkten och denna ej mot- svarar de funktionskrav som ställts eller vad leverantören anses ha utlovat. Detta betrak- tas som angeläget för företagets fortsatta verksamhet med hänsyn till presumtiva kun-' der. Det förutsätter emellertid en sådan struktur inom branschen att tillräckliga eko- nomiska resurser står till det enskilda [före- tagets förfogande. Så är som förut sagts icke fallet inom bysggnadsbranschen för när— varande. En förändrad struktur inom bran- schen i riktning mot kapitalstankare före— tag kan dock antas led-a till att ett liknande synsätt vinner insteg inom byggnadsindu- strin.

För att inte åsamka entreprenören onödiga kostnader för garantiåtaganden kan man vid avtalet—s upprättande böra överväga garan- titidens längd för olika delar av åtagandet. Sålunda torde man inom ramen för nuva- rande garantitid väl kunna konstatera såväl att (byggnaden utformats i enlighet med bycggfönfattningarna som att utförandet överensstämmer med avtalet. När det där- emot gäller ansvaret för byggnadens utform— ning i enlighet med avtalet kan det i vissa fall bli nödvändigt med en längre garanti— tid särskilt i fråga om nykonstnnktioner el- ler mera komplicerade produkter. Det kan nämnas att längre garantitider i liknande fall icke är ovanliga inom andra branscher.

Så skall något beröras frågan om det tekniska underlaget. Då vid en totalentre- prenad det underlag som ligger till grund för anbuds antagande och för avtals träf- fande naturligt måste vara ofullständigt kommer detta, i mån som projektutform- ningen fortgår, att successivt kompletteras med ritningar, specifikationer, beskrivnin - ar o.d. Det måste förutsättas att detta material efter hand som det färdigställs och innan det läggs till grund för utförande eller beställning i sina väsentliga delar un- derställs byggherren. Detsamma bör också vara förhållandet då det (gäller ett konsult- företags tgeneralprojek-terin g.

Ett sådant successivt redovisande av det tekniska underlaget för byggherren får emel— lertid icke anses innebära att totalentre- prenören, resp. generalprojektören, därige- nom avlastas något av sitt ansvar för pro- dukten i de hänseenden som nyss angivits Detta bör också — på samma sätt som före- skrives i ABK 1966 och som även sker i andra branscher exempelvis i fråga om fartygsleveranser — klart utsägas i avtalet. Byggherrens granskning innebär endast att han får tillfälle att framföra synpunkter, som kan innebära utvidgning av de avtals- mässiga kraven, kanske i vissa fall också minskningar i dessa. I båda fallen får na- turligtvis förhandlingar ske om därav för— orsakade justeringar i avtalat pris, leve- ranstid etc. Med införande av totalentreprenad och

närstående former får även kontrollfrågan en ny karaktär. Därvid kan bortses från kontrollen av att utförandet sker enligt det tekniska underlaget. I detta hänseende kan byggherren naturligtvis utöva kontroll på samma sätt som vid nuvarande entrepre- nadformer. Då emellertid denna kontroll kommer att röra blott en mindre och ej heller den väsentligaste delen av det som entreprenören åtagit sig ansvaret för, kan det ifrågasättas om det är meningsfullt för byggherren att ha en omfattande kont-roll— apparat för enbart en del av entreprenörens åtagande medan han i övrigt måste i stor utsträckning lita till entreprenörens kompe- tens och ansvarskänsla understrukna -av av- talets garantibestämmelser.

Det torde få ankomma på byggherrens bedömande, bl. a. av entreprenörföretagets på byggherrens egna eller andras erfaren- het grundade anseende, vilken grad av tek- nisk och annan kontroll som skall utövas. Emellertid bör mer eller mindre omfattan- de kontrollåtgärder från byggherrens sida ej i något hänseende minska entreprenörens avtalsmässiga ansvar för produkten, vilket också måste klart utsägas i avtalet. Även i detta hänseende finns förebild i avtal inom andra branscher med likartade pro- dukter.

De båda sist berörda frågorna om bygg— herrens granskning av tekniskt underlag och om byggherrens kontroll har även en vidare ekonomisk betydelse. Det kan, som tidigare i annat sammanhang påpekats, inte vara vare sig företagsekonomiskt eller samhälls- ekonomiskt rationellt att för produktionen av ett visst objekt behöva engagera en dub- bel uppsättning av fackmän.

I anslutning till vad som sagts skall även beröras frågan om byggherrens behov av byggnadsteknvisk sakkunskap. De byggherre- kategorier det här 'är fråga om kan väl i stort sägas vara av två slag. Den ena utgörs av industriföretag eller företag med annan affärsrörelse, där byggnaden ingår i den anläggning som erfordras för verksam- heten och där således byggnadsupphand- lingen 'är en mer eller mindre tillfällig sak och en detalj i den ekonomiska verksam—

heten. I ett sådant företag får antagas före- finnas all sakkunskap i fråga om den verk- samhet, byggnaden skall tjäna, således i fråga om byggnadens utnyttjande, dess funktion osv. Denna sakkunskap kommer då att utforma de 'krav, som läggs till grund för byggnadsupphandlingen, liksom för annan upphandling av produktions- el- ler annan driftutrustnin—g. Vid företag med relativt stort byggnadsbestånd får väl också förutsättas finnas sakkunskap i fråga om fastighetsförvaltning, underhåll och bygg- nadsdrift. Även denna sakkunskap är bety- delsefull för utformning av programkraven. I vart fall i en framtid, då byggnadsbran- schens struktur och upphandlingsformer närmat sig inom andra branscher normala förhållanden, skall det dock ej vara nöd- vändigt eller ens önskvärt att i företaget engagera även teknisk sakkunskap inom byggnadsproduk-tionsområdet. I de flesta fall skulle det inom företagsekonomiskt försvar- bara gränser ej heller vara möjligt att bära upp en sådan sakkunskap av tillräcklig ka— pacitet.

Li—kartade synpunkter gäller också bygg— herrar som exempelvis landsting och pri- märkornmuner, för vilkas lokalkrävande verksamhet byggandet som sådant 'är en sekundär angelägenhet medan verksamhe- ten som byggnaderna skall tjäna: sjukvård, annan vård, undervisning, förvaltning osv., är det primära. På samma sätt som när det gäller företag måste således för verk- samheten erforderlig sakkunskap för dennas egen skull finnas inom byggherrens orga- nisation — liksom i förekommande fall då det gäller byggnadsförvaltning. För upp- ställande av programkraven ur funktionella och närliggande synpunkter liksom med hänsyn till förvaltnings- och driftkostnader fin-ns således sakkunskap. Ej heller i dessa fall torde det i framtiden finnas anledning att även inrymma produktionsteknisk sak— kunskap i fråga om byggande.

Den andra kategori-n av byggherrar skulle vara företag eller offentliga institutioner, vilkas huvuduppgift är att tillhandahålla lokaler exempelvis för bostadsmarknad eller för offentlig verksamhet. Denna uppgift

medför då att byggherren mera kontinuer- ligt upphandlar byggnader och har ett stort fastighetsbestånd att förvalta, driva och underhålla. I regel tillhandahålls då lokaler i fastigheterna åt andra, i bostadsföretagen åt boende eller andra hyresgäster. I fråga om statliga byggherrar av denna typ såsom byggnadsstyrelsen nyttjas lokalerna normalt av andra myndigheter eller institutioner. Byggnadsstyrelsens organisation kan därför ej inrymma sakkunskap rörande verksam- heten i alla de olika byggnader den upp- handlar. Det har tidigare angivits hur beho- vet av sakkunskap i detta hänseende kan tillgodoses vid uppgörandet av program och bedömning av anbud. Vad som däremot hos alla byggherrar av denna kategori måste fin- nas är teknisk och ekonomisk sakkunskap i fråga om byggnadens underhåll och drift, en sakkunskap som just för denna typ av bygg- herrar är särskilt betydelsefull bl. a. också då det gäller formuleringen av programkraven. Däremot kan det även här och ur samma synpunkter som tidigare anförts ifrågasät- tas om det i framtiden kan vara rationellt, att ha en omfattande teknisk fackmanna- organisation för byggandet, där fackmän- nens uppgift är att granska och kontrollera det arbete som utförs av motsvarande fack— män inom entreprenör- eller projektörföre- tagen.

Slutligen skall i anslutning till vad som i detta avsnitt behandlats även beröras en annan fråga, som även den inför perspek- tivet av en struk-turförändring och en ny ansvarsfördelning inom byggnadsbranschen får anses vara av övergångsnatur. Detta gäller närmast byggherrens bedömning av anbudsgivare. Inom andra branscher — och i en framtid säkerligen också inom bygg- nadsbranschen —- kommer företag, som visar sig ej ha tillräckliga resurser för att leve- rera fullgoda och undan för undan bättre produkter att i konkurrensen om både pro- dukt och pris slås ut. 'Det [är också i med- vetandet härom som företag oftast är ange- lägna om att icke misslyckas att tillfreds- ställa kundens krav och önskemål och i det fall då ändå ett misslyckande inträffar generöst och utan hänsyn till strikt juridisk

Vid genomförande av exempelvis total- entreprenadformen i större omfattning mås- te därför säkerligen byggherrarna se till att endast företag, som visat sig kunna väl genomföra sina leveranser och väl tillfreds- ställa byggherrens krav i första hand kom— mer i fråga för upphandling. En prövning av företagens kompetens, kapacitet och renommé måste ske från byggherrens sida och därvid får givetvis inte statliga bygg- herrar, som i många hänseenden verkar normbildande, genom bestämmelser för upphandlingen hindras i en sådan fri pröv- ning som också bör vara till båtnad för branschens rationalisering. Från denna syn- punkt är det därför angeläget att man icke :författningsmässigt inför större bun- denhet för statlig byggherre än vid seriöst genomförd upphandling inom den privata sektorn.

Det är även en annan omständighet var- till därvid hänsyn måste tagas. Upphandling av totalentreprenad nödvändiggör nämligen, och det har i det föregående närmare be- handlats, en helt annan och långt omständ- ligare prövningsprocedur då det ju gäller att utvärdera anbudsgivarnas både pris och produkt. Det ligger då i sakens natur att det slutliga ställnin-gstagandet ej kan ske utan ingående förhandlingar med anbuds- givare, som bedöms Ikunna ifrågakomma, förhandlingar som innebär diskussioner av tekniska modifikationer vi det erbjudna pro- jektet och därmed även prismodifikationer. Detta är något som är normalt inom andra branscher och måste vara en nödvändighet om 'totalentreprenaden ska-ll innebära vad som avsetts.

9. Sammanfattning och förslag

Den del av utredningsuppdraget, som be- handlats i detta betänkande, har gällt att finna rationella former för upphandling av statliga hus—byggnader. Emellertid har det an- setts riktigast att föra de principiella reso- nemangen utan denna begränsning. De har därför utvidgats till att gälla upphandling av husbyggnader över huvud taget och i viss mån även anläggningar.

Utgångspunkt har varit att det som i ett samhälle av vår ekonomiska typ på olika områden av näringslivet visat sig kunna be- främja en snabb teknisk utveckling, en stark rationalisering i olika hänseenden och en ständigt förbättrad behovstillfredsställelse borde kunna tillämpas även inom byggnads- branschen med enahanda resultat.

Den nyare utvecklingen mot »industria— lisering» av byggandet har för den statliga byggnadsupfphandlingen begränsat intresse. Förutsättningarna härför — efterfrågan av stor omfattning, lång varaktighet och en- hetliga produkter -— finns sällan. Däremot är det angeläget att den statliga upphand- lingen tar hänsyn till och replier-ar på re- sultaten från andra områden, där dessa förutsättningar föreligger.

På grund av hittillsvarande splittring av byggprocessen, till stor del betingad av — och detta har ansetts betydelsefullt — en från tidigare förhållanden bibehållen syn på bl. a. byggföretagens roll från både bygg- herrars och den allmänna opinionens sida, har byggnadsbranschen stannat kvar, både

stmkturmässigt och produktionsteknisk-t, i former som förhindrar en rationell utveck- ling. Tendenser ti-ll strukturrationalisering, främst under inflytande av ändrade mark- nadsförhållanden men även under trycket av nya produktionstekniska möjligheter, har emellertid visat sig under senare tid.

Upphandlingsfrågan har aktualiserats i olika sammanhang och ett stort antal både statliga och andra utredningar har gjorts eller pågår. En utförlig redogörelse härför Lämnas i bilaga 1.

Frågan har även i utlandet ägnats be- tyd-ande intresse. I stort sett är förhållan- dena på byuggnadsområdet desamma som i Sverige. Detta gäller främst Finland och Norge men även England, Frankrike och Västtyskland. Däremot är förhållandena nå- got annorlunda -i Danmark. Trots likheter- na har man dock beträtt delvis olika vägar i strävan att finna rationella upphandlings- former. En närmare redogörelse för upp- handlingspraxis i utlandet lämnas i bilaga 2.

Det statliga husbyggandet utgör en rela- tivt liten del av det totala byggandet - 820 Mkr 1966 eller knappt 7 % av hela hus- byggandet. Å andra sidan representerar det statliga byggandet blott en byggherre och dessutom har åtgärder inom detta norm- bildande effekt.

Nya upphandlingsformer bedöms vara lättare att genomföra för byggnadsobjekt, som är vanliga och där funktionskrav och utformning nått en viss »nonmeringsgrad».

Därför har också ett försök gjorts att för- dela det statliga byggandet på objekt av olika typ. Byggnadsstyrelsen som även ut- fört en likartad uppdelning har kommit fram till att ca 70 % av dess byggande är normeringsbart.

Upphandlingsformerna karaktäriseras ur tre synpunkter: »anbudsforrnen» :sättet för anbudsinfordran, »entreprenad-formen» :omfattningen av anbudet eller avtalet i relation till hela byggnadsobjektet samt »prisbestämningen» : hur priset för ob- jektet enligt avtalet är uppbyggt. Olika entreprenadformer har beskrivits; »delad entreprenad-» med direkta avtal med olika fackentreprenörer, » generalentreprenad», där samtliga fack ingår i avtal med ett före- tag samt »totalentreprenad», där dessutom projekteringen ingår. I fråga om prisbe- stämning förekommer å ena sidan :avtalat objektpris», å andra sidan »löpande räk- ning». Avtalat objektpris kan vara »fixt» eller »kostnadsreglerat». Även olika former av »incitamentsavtal» omnämnes liksom försök att genom »mängdmodellupphand- ling» undvika nackdelarna med löpande räkning. I detta sammanhang diskuteras även byggande i »egen regi» samt mera spe- ciella former för upphandling.

Upphandling av projekt har behandlats separat. Det är sällsynt att denna sker i annan form än att uppdraget utan 'konkur- rens lämnas till viss projektör. Oftast upp- handlas projekteringstjänsterna för ett och samma objekt från olika fackprojektörer. Mera sällan åtar sig ett företag hela pro- jekteringen, »generalprojektering». Vanli- gast är att avtalet med projektören [grundas på »löpande räkning» medan avtalat pris är sällsynt. För arkitektar—betet tillämpas inom den statliga sektorn ofta ersättning efter en av Kungl. Maj:t fastställd taxa. Därutöver har arkitekternas intresseorgani— sation egna regler.

Ett försök har gjorts att formulera kra- ven på en rationell upphandling. Som bak- grund ges en kort karaktäristik av utveck- lingen inom näringslivet i övrigt. Produk- tionen sker för flertalet produkter för en kontinuerlig marknad, för vissa typer av

kapitalvaror för en diskontinuerlig, initie- rad av köparens förfrågan. Företagen kon- kurrerar på marknaden med både pris och produkt. Därför är produktutformning och produktutveckling ur funktions- och pro- duktionssynpunkt, viktiga medel i konkur- rensen. Inom byggnadsbranschen är för- hållandena annorlunda. Här svarar bygg- herren för produktutformningen utan när- mare kontakt med produktionsteknik och företagsekonomi. Materialval, konstruktion och därmed i viss mån produktionsteknik bestäms av honom. Producentens möjlig- heter till teknisk och ekonomisk rationali- sering blir obetydliga. Konkurrensen kom- mer enbart att gälla pris och ej produkt. På vissa områden såsom småhusbyggandet och under senare tid, ehuru i obetydlig ut- sträckning, även flerfamiljshus förekommer emellertid en utveckling mot producen-tut- formade byggen.

I detta sammanhang har redogjorts för förhållanden inom varvsindustrin. Där handhar producenten helt produktutform- ning och produktutveckling. Avtalen vilar på redarnas förtroende för det varv de an- litar. Anbudsunderlag och anbudsgivning har enkla former. Ansvaret för en fullgod och mot redarens krav svarande produkt ligger helt på producenten.

Förutsättningen för en rationell bygg- upphandling är att den ger producenten ett större inflytande på produktutformningen och därmed möjligheter till produktutveck- ling under trycket av »företagsekonom'iska hänsyn och byggherrens krav. Detta tryck måste åstadkommas genom konkurrens om både pris och produkt. Den upphandlings- form som bäst tillgodoser detta är totalentre- prenad upphandlad i konkurrens och till avtalat objektpris. Denna upphandlingsform har ingående behandlats.

Till de erinringar mot totalentreprenad som anförts hör bl.a. bristen på företag med tillräcklig kapacitet. Denna torde emel- lertid vid ökad tillämpning av entreprenad- formen komma att minska genom struktur- rationalisering och integrering mellan olika fackföretag. En del övergångsformer till en fullständig integrering av alla specialiteter

Nödvändigheten av att formulera funk- tionskrav i anbudsunderlag och avtal tas också upp liksom behovet av program här- för, »projektprogram». Sådant program borde för övrigt vara lika nödvändigt vid upphandling av projekt från konsul-t. Vär- deringen av anbuden blir mera komplicerad vid totalentreprenad. Det gäller ju både pris och produkt.

Däremot bedöms behovet av kontroll snarare bli mindre. Totalentreprenadför- farandet måste nämligen bygga på att an- svaret i mycket större utsträckning än vid andra entreprenadformer ligger på entre- prenören. Förfarandet förutsätter också ett ökat förtroende parterna emellan.

En invändning mot totalentreprenad har varit att anbudskostnaderna måste bli höga. Detta kan dock ej ha avgörande betydelse om dessa kan förväntas motsvaras av mins- kade byggnadskostnader. Anbudskostnader- na torde dessutom med tiden komma att minska då hos entreprenörerna kommer att finnas ett mer utvecklat både tekniskt och ekonomiskt kaikylunderlag.

Ett flertal exempel på omfattande an- vändning av totalentreprenad anförs från både den statliga och enskilda sektorn. Stora brobyggnader har upphandlats på totalentreprenad med företagens egna kon- struktioner. Drar har också upphandlats på detta sätt. Inom vissa stora industrier är upphandling av byggnader på totalentre- prenad numera regel. Även så komplicera- de byggnader som för kärnkraftverk har upphandlats på detta sätt. I det samman- hanget är av intresse att leverans av hela anläggningen på ca 300 Mkr sker som »totalentreprenad».

Totalentreprenavdjformen kommer emel- lertid endast att kunna genomföras succes- sivt. Dessutom kommer det alltid att finnas sådana objekt eller sådana förhållanden som nödvändiggör konventionella upphandlings- former. Den enda ur rationell synpunkt försvarbara formen är då generalentrepre- nad upphandlad i konkurrens och till av- talat objektpris. Projektet får då upphand- las separat från konsult.

Generalentreprenadformen behandlas i ett särskilt avsnitt. Den kan bl. a. främja en integrering av de olika fackföretagen på prodvuktionssidan. En förutsättning för gene- ralentreprenadens rationalitet är dock att entreprenören själv utväljer sina underentre- prenörer. Formen »delupphandlad general- entreprenad», där byggherren genom an- budsförfarande gör detta urval kan därför inte rekommenderas.

Det finns vissa möjligheter att vid gene- ralentreprenad ge entreprenören ett större inflytande över produktutformningen ge- nom tidig upphandling exempelvis på »hu- vudhandlingsstadiet» eller t.o.m. på »för- slagshandlingss—tadiet: i de fall där objek- tet på dessa stadier är kostnad-smässigt be- räkningsbart. Därvid övertar entreprenören den fortsatta projekteringen. Tidig upphand- ling kan även bereda marken för total- entreprenaden.

Andra upphandlingsformer än de nu be- handlade anses normalt ej böra förekom- ma. Det gäller här närmast löpande räk- ningsavtal i olika former. Inom industrin kan det stundom av driftekonomiska eller liknande skäl vara nödvändigt att använda mindre rationella upphandlingsme-toder men inom den offentliga sektorn bör det blott förekomma vid helt unika objekt. Den tids- press som ofta åberopas då det gäller offent- liga byggnader behöver i allmänhet ej före- komma. Hittills har den skapats av brist- fällig planering från främst statsmakternas sida. Detta har bl. a. bidragit till det tidiga- re 1960-talets »överhettning» på byggnads- marknaden. Det har synts rimligt att fordra att i framtiden statsmakternas beslut om lokalkrävande reformer planmässigt sam- ordnas med till förfogande stående resur- ser så att inte statliga och kommunala bygg- herrar tvingas till samhällsekonomiskt olämpliga upphandlingsformer.

Lika litet kan löpande räkning få moti- veras med att man därigenom får möjlighet att under projekteringstiden anpassa pro- jektet till utvecklingen på funktionssidan. Oavsett upphandlingsformen måste funk- tionskraven liksom andra krav på projek- tet i princip fastläggas i projektprogram-

met. Det sätt på vilket främst sjukhus- byggande skett i detta hänseende har be- tytt stora kostnadsökningar. Ändå kommer vid ett kontinuerligt byggande av en viss Objekttyp alltid huvudparten av byggnads- beståndet att vara omodernt.

Det otillfredsställande i löpande-räknings- förfarandet har på olika håll föranlett för- sök att öka rationaliser-ingsincitamentet. Några former för sådana »incitamentsav- tal» har redovisats.

I fråga om projektupphandling från kon- sultföretag framförs krav på integrering av samtliga fackprojektörer bl. a. för att garan- tera ett »horisontellt» samarbete men även i syfte att utsudda gränserna mellan spe- cialisterna och därmed möjliggöra ett för- enhetligande av det tekniska underlaget. En övergång rekommenderas därför till upphandling av generalprojekt från ett före- tag.

Även i denna upphandling bör ett ratio- naliseringsfrämjande konkurrensmoment in- föras så att ett antal konsulter får lämna anbud avseende förslag till lösning, beräk- nad kostnad samt arvode. Anbudsprövning— en får då bli en värdering ur samtliga dessa synpunkter. Taxesystemet föreslås avskaf- fat och löpande räkning som regel ej mer användas.

I detta sammanhang behandlas mera in- gående frågan om projektprogram. Till en början blir svårigheterna stora att uppgöra sådana program, då framför allt funktions- kraven är svåra att entydigt formulera. Det gäller också i stor utsträckning kvalitets- kraven. En utväg är att till grund för pro- gramkraven lägga en förefintlig »referens- byggnad». Detta är också vad som i stor utsträckning tillämpats vid storindustrins ganska omfattande totalentreprenadupp- handling.

Frågan om projektprogram är emellertid av så grundläggande betydelse för ett fram- gångsrikt genomförande av totalentrepre- nad att den måste bli föremål för ett syste- matiskt utvecklings- och forskningsarbete. Detta bör ligga inom ramen för byggforsk- ningsrådets verksamhet. Utbildningen på området liksom forskningen hör naturligt

till byggnadsfunktionsläran. Vid inrättan- de av föreslagen professur i ämnet vid tek— niska högskolan i Stockholm bör detta ock- så anges i instruktionen för institutionen. Ur denna synpunkt är det angeläget att denna professur snarast kommer till stånd.

Vid en övergång i ökad utsträckning till nya upphandlingsformer kommer entrepre- nören att gentemot byggherren påtaga sig ett ökat kontraktsenligt ansvar. Detta kom- mer nämligen att avse inte enbart -— såsom nu är fallet -— objektutförandet utan även dess utformning. De nya upphandlingsfor- merna torde däremot inte påverka det of- fen-tligrättsli—ga ansvaret för att byggförfatt- ningarna iakttas. I de allmänna bestämmel- ser som nu reglerar förhållandet mellan byggherren och entreprenören ingår en föreskrift som ålägger entreprenören ansvar för att lagar och författningar iakttas i den mån de berör hans åtagande. Vid total- entreprenad utsträcks således detta ansvar till att omfatta även de författningsbestäm- melser som reglerar objektets utformning.

Vid totalentreprenad bör byggherren i avtalet ställa krav på större säkerhet för avtalets fullgörande än vid andra entrepre- nadformer. Hur den ekonomiska garantin skall ordnas, då företagen inom byggnads- branschen -i stor utsträckning saknar eko- nomiska resurser härför, får bli branschens egen sak.

Garantitiden kan vara den nu normala då det gäller utförandets överensstämmelse med det tekniska underlaget, oavsett att detta vid totalentreprenad uppgjorts av entreprenören. Detsamma gäller om ut- formningens överensstämmelse med lag och andra bestämmelser. För vissa funktions- krav exempelvis i fråga om nya och oprö- vade konstruktioner och inte minst krav som hänför sig till drift och underhåll av byggnaden kan en längre garantitid vara motiverad. Detta får bedömas från fall till fall.

Den utredning om rationella former för upphandling av byggnader, som redovisats i det föregående, har givit anledning till att föreslå följande:

lzo Åtgärder vidtas snarast i fråga om statliga husbyggnader för en successiv över- gång till upphandling på totalentreprenad i anbudskonkurrens och till avtalat objekt- pris, i första hand för byggnadsobjekt, som är konventionella och där programkraven för utformning och utförande kan relateras till befintliga byggnader. Där totalentre- prenadformen bedöms ej kunna tillämpas bör upphandling ske som generalentrepre- nad, i anbudskonkurrens och till avtalat objektpris. Andra former för byggnadsupp- handling bör undvikas och löpande räkning ej förekomma annat än där synnerliga skäl härför föreligger exempelvis vid ombygg- nader.

2:o Ifråga om projektering, där denna ej sker i myndighets egen regi, bör en över- gång ske till upphandling från ett konsul-t- företag avseende generalprojektering. Upp- handlingen bör ske efter åtminstone en be- gränsad anbudskonkurrens gällande såväl förslag till projekt som kalkylerad objekt- kostnad. Avtal bör träffas om bestämt ar- vode. Kungl. Maj:ts fastställelse av den statliga arkitekttaxan bör upphävas.

3:o Åt riksrevisionsverket bör uppdragas att följa utvecklingen i fråga om de olika upphandlingsformernas användning inom statsförvaltningen.

4:o Genomförandet av reformer .inom offentlig verksamhet, som medför ökade lok-albehov, bör tidsmässigt samordnas med de resurser till byggande som kan förutses — utan samhällsekonomiska störningar — stå till förfogande. Åtgärder bör därför vidtas för att en sådan planmässig samord- ning sker i myndigheters petita och statliga kommittéers förslag. Motsvarande bör även gälla det departementala propositionsarbe- tet.

5:o För det utvecklings- och forsknings- arbete på lång sikt, som behovet av entydigt formulerade programkrav vid totalentre- prenad och generalprojektering fordrar, bör denna uppgift ingå i institutionen för bygg- nadsfunktionslära vid de tekniska högsko- lorna. Den professur i ämnet, som av uni- versitetskanslersämbetet föreslagits vid tek- niska högskolan i Stockholm, bör snarast

inrättas och ges en speciell inriktning på de angivna problemen.

Utredningar i upphandlingsfrågan

Statens byggnadsbesparingsutredning gör i sitt slutbetänkande Ekonomiskt byggande (SOU 1964: 26) dels en sammanfattning av tidigare avgivna delbetänkanden och dels en vidareutveckling av och en fördjupad studie i vissa viktigare frågor, som gäller det offentliga byggandets ekonomi. I :be- tänkandet behandlas bl. a. den handlägg- nin-gsordn'ing som tillämpas för statliga byggnadsärenden. I samband därmed ges också viSSa synpunkter på handläggning av kommunala byggnadsärenden. 1 kapitlet »Upphandling» redogörs för olika förekom- mande »entreprenadformer». Särskild vik-t har därvid lagts vid beskrivningen av total- entreprenaden, som bl. a. presenteras i form av ett utkast till entreprenadprogram. Vida- re diskuteras totalentreprenadens betydelse för »byggnadsindustrins rationaliseringsarbe- te. I kapitlet ges även vissa synpunkter på upphandling genom »hyresatvtal» och ge- nom )dlil'ekt 'köp». Avslutningsvis föreslås att staten snarast i större skala prövar to- talentreprenad vid upphandling.

I utredningen Om upphandling av för- svarsmateriel (SOU 1965: 69) beskrivs in- ledningsvis upphandling av försvarsmate- riel i Storbritannien, Kanada, Förenta Sta- terna och Sverige.

Med denna beskrivning som bakgrund diskuteras bl. a. den nu gällande upphand- lingskungörelsen, olika »upphandlingsprin- ciper» och »kontraktstyper».

De grundprinciper som enligt utredning-

en bör tillämpas vid militär upphandlings- verksamhet är »direkt köp», »inköp enligt pris- och rabattavtal», »inköp enligt anbuds- förfarande» och ninköp enligt förhandlings- förfarande».

Vid de tre förstnämnda upphandlingsprin- ciperna sker upphandlingen till »fast pris (marknadspris, pris enligt ingånget gene- rellt avtal eller enl-igt givet anbud). Någon annan form av köntrakt än fast-priskom- trakt förekommer inte.-» Vid upphandling enligt förhandlingsförfarandet föreslås sex olika kontraktsformer nämligen »kostnads— kontrakt med fastställd procentuell vinst på kOStnaderna», »kostnadskontrakt med fast vinstbelopp», »kostnadskon—trakt med varia- belt vinstbelopp», »riktpriskontrakt», »maxirnipriskontrakt» och »»fastpriskon- trakt».

De olika upphandlingsprinciperna och kontraktsformerna 'är ingående beskrivna i ett inom försvarsdepartementet utarbetat preliminärt utkast »Förslag till upphand- lin gsbestämmelser för försvaret».

I en utredning Tidig upphandling som utförts 1965 på uppdrag av Sveriges kon- sulterande ingenjörers förening och Svenska byggnadsentreprenörföreningen har avsik- ten varit att finna upphandlingsformer »som ger bättre möjligheter till planering och sam- ordning .av hela byggförloppet». Utrednings- resultatet redovisas i två handlingar »Redo- görelse för första utredningsetappen» och »Förslag till anbudshand-lingar».

Den i utredningen beskrivna upphand- lingsformen karaktäriseras av att upphand- lingen sker på basis av vad man normalt kallar för huvudhandlingar kompletterade med sedvanlig byggnadsbesknivning. Dess- utom ingår en mängdförteckning i form av s.k. »byggnadsdelsspecifikation», som om- fattar hela objektet och består av dels nga- ranterade män-gdposter» och dels :budge- terade poster». De senare posterna avser arbeten, där kvalitet och detaljutformning på upphandlingsstadiet inte kan definieras så väl att å-priser kan lämnas. Detta gäller i första hand underentreprenader, som upp- handlas senare av entreprenören i samråd med byggherren.

Efter upphandling sker detaljprojektering som antingen kan handhas av byggherren eller entreprenören. Övertar den senare pro- jekteringsarbetet skall han även ges möjlig- het att själv bestämma dels dess omfattning och anpassning till produktionen och dels om han önskar utnyttja den ursprungliga projektören eller anlita en ny.

Den i utredningen föreslagna upphand- lingsformen har i expenimentsyfte tillämpats i samband med uppförande av en husbygg- nad. Några [konkreta erfarenheter av experi- mentet föreligger ännu ej.

I anledning av vad som framkommit vid gemensamma överläggningar med plane- ringsrådet och byggrådet tillsattes år 1964 »en arbetsgrupp inom finansdepartementet». I sitt utlåtande 1965 ger gruppen vissa all- männa synpunkter på ekonomisk projek- tering. I samband därmed diskuteras även tänkbara åtgärder för att stimulera ratio- naliseringen av projekteringsarbetet varvid bl. a. kostnadsramar vid projektering (ram- projekuterin—g) behandlas.

I avsnittet »Upphandling» redogörs i för- sta hand för totalentreprenaden. Inom ar- betsgruppen förelåg delade meningar om fördelarna med denna entreprenadform och dess framtida möjligheter. Tre ledamöter, däribland de två representanterna för en- treprenörsidan, förordade med utförlig moti- vering en ökad användning av totalentrepre- naden och »andra nya eller modifierade en- treprenadformer», De övriga fem ledamö-

terna ansåg däremot att >>under överskådlig tid kan totalentreprenad tillämpas endast för vissa typer av byggnadsföretag» varför >>to- talentreprenadbyggande torde komma att omfatta en mindre del av byggnadsverksam- heten i stort». Dessutom bedömde dessa le- lamöter att »rationaliseringseffekten av en- treprenadformen kommer sannolikt, i vart fall på kort sikt, att bli ringa».

Byggnadsstyrelsen och fortifikationsför- valtningen har var för sig bl. a. vid översyn av resp. verks »byggprocess» behandlat handläggningen av byggnadsärenden och formerna för upphandling.

I byggnadsstyrelsens utredning, Byggpro- cess och verksplanering (KBS, Rapport nr 10, 1966) som utförts inom styrelsen, ges en allmän översyn av styrelsens hela verk- samhet (utredande, projekterande, byggan- de och förval—tande) varvid även förslag till framtida förändringar framförts. Ingående behandlas bl.a. den handläggningsordning som tillämpas för statliga byggnadsären- den. Vidare diskuteras olika upphandlings- metoder varvid konstateras att projektering bör »i princip administreras av byggherren» och att produktionsplanering bör ingå i pro- jekteringen »i en utsträckning, som säker- ställer goda produktionsbetingelser».

Till utredningen har även fogats en pro- memoria beträffande upphandling som in- nehåller bl.a. »en kartläggning av nuvaran- de entreprenadformer, upphandlingsformer och former för anbudsinfordran samt be— skrivning av karaktäristika för dessa for- mer».

Utredningen Fortifikationsförvaltningens byggprocess (1966) som på uppdrag av for- tifikationsförvaltningen utförts av ett privat konsultföretag, redovisar inledningsvis en undersökning av »tidigare byggprocessen inom fortifikationsförvaltningen. Mot bak- grunden av de därvid vunna erfarenheterna föreslås riktlinjer för en ny effektivare bygg- process. I ett bihang kommenteras olika skeden och faser i byggprocessen varvid även formerna för upphandling och betal- ning ingående diskuteras. I detta samman- hang beskrivs även »entreprenad på hypo- tetiska mängder», som i princip innebär att

upphandlingen sker på väl genomarbetade förslagshandlingar eller huvudhandlingar plus en »hypotetisk» mängdbeskrivning. An- buden har dels en »fast» del innefattande »hjälpmedel, hjälparbeten, allmänna anord- ningar, allmänna omkostnader, centraladmi- nistration, risk och vinst» och dels en juster- bar del >>varvid mängder justeras efter mät- ning och ev. tillkommande a-priser avtalas».

En på enskilda initiativ bildad arbets- grupp U-gruppen, vilken finansieras genom anslag från Statens råd för by-ggnadsforsk- ning, arbetar för enhetliga upphandlingsreg- ler m. in. vid upphandling av byggnadsen- treprenader. De hittills framkomna resulta- ten har redovisats i två rapporter.

I den första av dessa Entreprenadupp- handling (SRB, Rapport 22: 1966) ges in- ledningsvis en redogörelse för entreprenad- upphandling i Sverige och utomlands. I sam- band därmed diskuteras även vissa försök till internationell samordning av upphand- lin-gsförfarandet inom EEC, BETA och OECD.

Vidare presenteras ett förslag till upp- handl'ingsordning. Förslaget har utformats mot bakgrund av de nu vanligen tillämpade entreprenadformerna delad entreprenad, ge- neralentreprenad och totalentreprenad.

I avsnittet »Kommentar till gruppens för- slag» behandlas de olika förekommande en- treprenadformerna samt formerna för er- sättning. Vidare diskuteras »anbudsunder- lag», »infordran, avgivande, öppnande och prövning av anbud» samt hur »meddelan- det om beslut vid anbudsprövning» bör ske.

Utredningen avslutas med en omfattan- de litteraturförteokning varvid litteratur om »upphandling» och om ».projekter—ing och bygghandlingar» redovisas separat.

I den andra rapporten Entreprenadbe— skrivning (SRB, Rapport 23: 1966), behand- las frågan huruvida mängdförteckning skall tillhandahållas av beställare och ingå i an- budsunderlaget eller upprättas av anbudsgi- varen själv. I samband därmed gw en re- dogörelse för hur en mängdförteckning kan utnyttjas och tillämpas vid olika skeden av byggande såsom i samband med projekte-

ring, inköp, byggande, kostnadsreglering, kostnadsuppföljning och efterkalkylering.

Utredningen avslutas med »rekommenda— tioner för manuellt upprättande av entre- prenadbeskrivningar» varvid ett exempel på hur en entreprenadbeskrivning kan utföras presenteras.

Statens pris- och kartellnämnd har i två delutredningar Byggkonsultbranschens struk- tur (Pris- och kartellfrågor nr 4, 1966) och Byggkonsulternas intäkter och kostnader (Pris- och kartellfrågor nr 5, 1967) behand- lat upphandling av projektering.

Båda utredningarna har tillkommit på Näringsfrihetsombudsmannens begäran år 1964 i avsikt att utreda vissa förhållanden inom arkitekt- och konsultbranschen. Utred- ningarna skall ligga till grund för att bedöma »om det inom denna bransch rådde konkur- rensbegränsning med skadlig verkan i kon- kurrensbegränsningslagens mening».

I den första utredningen ges en beskriv- ning av branschförhållandena. Därvid dis- kuteras bl. a. normer, riktlinjer och taxor rörande debitering av konsultuppdrag. I ut- redningen redovisas även statistik över till- lämpade arvodesnormer, varvid det fram- går att löpande räkning används vid 77 % av samtliga konsultuppdrag. För 17 % av uppdragen beräknas arvodet enligt någon form av taxa. Anbudssystemet tillämpas för endast 6 % av uppdragen.

Den andra delen ger en redovisning av byggnadskonsulternas intäkter och kostna- der.

Vidare har pris- och kartellnämnden i en omfattande utredning Samordning och splittring inom byggnadsområdet (Pris- och kartellfrågor nr 1—2, 1967) givit en total- bild av byggnads- och anläggningsbranschen, varvid även upphandlingsfrågor diskuterats.

Målsättningen för utredningen har varit att ge en totalbild av byggnads- och an- läggningsbranschen. Utredningens resultat har därför sammanställts och presenterats på ett sådant sätt att denna målsättning så långt som möjligt blivit uppfylld. Detta har-medfört att upphandlingsfrågor disku- terats i många olika sammanhang i utred- ningen såsom i avsnitten »Byggherren»,

»Kommittén», »Entreprenören», »Dagens situation och dess bakgrund», »Konkurrens- situation» etc.

Utredningen avslutas med ett kap. »Bran- schens situation kan påverkas — en idéskiss» i vilket beskrivs ett förslag till upphandling vid bostadsbyggande. Förslaget kan betrak- tas som ett försök till en syntes av de i ut- redningen tidigare konstaterade missförhål- landena inom byggområdet. Innebörden av förslaget är att man vid upphandling skall tillämpa ett tvåstegsförfarande varvid kon- kurrens skall förekomma såväl om byggan- det som om förvaltning.

Upphandling av projekteringstjänster har även tagits upp inom kommunikationsde- partementet i en promemoria Konsultarvo- den på det statliga byggområdet (Stencil diarienr 1967: 4).

I promemorian redogörs inledningsvis för de beräkningsmetoder som tillämpas vid fastställande av konsultarvoden nämligen »ersättning enligt taxa baserad på bygg- nadsvolym eller byggnadskostnad», »ersätt- ning enligt bok och räkning» och »ersätt- ning enligt i förväg träffat avtal om fast pris». I samband med denna redogörelse be- skrivs den statliga arkitekttaxans tillkomst och konstruktion.

De olika beräkningsmetoderna diskuteras därefter ingående varvid bl.a. konstateras att de existerande taxesystemen i många avseenden är mindre lämpliga för beräkning av konsulta-rvoden. Därför har utredningen ansett det mindre meningsfullt att försöka nykonstruera nya statliga taxesystem.

För att öka konkurrens och stimulera till rationell projektering har utredningen i stället valt att föreslå ett anbudsförfarande (»tvåstegsförfarande») vid projektupphand- ling.

Förslaget innebär att

1. )byggherren beställer skiss- eller lik- nande handlingar av förslagsvis tre skilda konsultassociationer genom avtal om fast pris eller, om särskilda skäl talar därför, genom avtal om bok- och räkningsförfaran- de. Enligt avtalen skall handlingarna åt- följas av bindande kostnadsförslag för fram-

ställning av -förslags-, huvud- eller bygg- handlingar»

2. »byggherren uppdrar åt en av konsult- associationerna att på basis av dess förslag föra projekteringen vidare till lämpligt sta- dium, allteftersom i det enskilda fallet prö- vas lämpligt».

Byggherrens val av konsultassociation skall ske med hänsyn till det förslag som bäst svarar mot hans krav på den färdiga byggnaden vad beträffar funktion samt an- läggnings- och driftkostnader.

I en inom Svenska byggnadsentreprenör- föreningen utförd utredning F unktions- och ansvarsfördelning vid nya entreprenadfor- mer (1968) har framlagts förslag till mer adekvata regler för funktions- och ansvars- fördelning vid nya upphandlingsformer.

Utredningen inleds med en allmän redo- görelse av olika hittills tillämpade »avtals- former». Därefter diskuteras utformningen av anbudsunderlaget, anbudet, anbudspröv- ning samt tid och kostnad för anbudsräk- ning. I samband därmed konstateras bl.a. att anbudsunderlaget bör göras så flexibelt som möjligt utan onödiga »1åsningar». För att detta skall kunna uppnås, utan att be- ställarens krav åsidosätts, krävs emellertid ett delvis nytt s. k. »f-unktionsspråk».

Med denna inledning som bakgrund be- handlas sedan ansvarsfrågan. Därvid konsta- teras att då »projekteringen och byggandet sammanförs hos en producent blir det na- tur-ligt att denna också åtar sig ett ansvar för produkten». Producentens ansvar bör därvid utformas som en »stegvis ansvars- övergång». Den föreslagna ansvarsfördel- ningen innebär i princip att, beställaren skall bära ansvaret för anbudsunderlaget. Producenten ansvarar för att produkten ut- förs i enlighet med detta. I samband med slutbesiktning upphör i huvudsak produ- centens ansvar för bl.a. utförandet, »för åtskilliga funktioner» och skada på objekt. I och med garantibesiktningen »upphör så gott som fullständigt producenten-s ansvar för utförande» utom vad beträffar ansv-a- ret för »dolda fel, begångna genom grov vårdslöshet». Vid utgången av en lång pe- riod upphör slutligen producentens ansvar

helt och hållet vad beträffar bl. a. ».kon- struktions— och säkerhetsförhållanden samt olämpliga materialkombinationer».

I samband med diskussion om ansvaret gentemot myndigheter konstateras däremot att det förefaller »omöjligt att ge en generell regel om vem som har att »garantera» god- kännbarhet med avseende på myndigheter- nas kirav».

I utredningen behandlas vidare produkt— garanti och hur detta skall utkrävas och frågor i samband med »rätten till idéer i anbud».

Härutöver pågår ett antal utredningar, som även berör upphandlingsformerna.

»Formerna för upphandling inom bygg- nadsverksamiheten» skall enligt direktiven för den år 1964 tillsatta byggindustriali- seringsutredningen behandlas av utredning- en. Ett delbetänkande i upphandlingsfrågan kan förväntas under 1968.

Byggnadsupphandling från projekterings- synpunkt har tagits upp till behandling i en [utredning Upphandling av byggnad av För- eningen Sveriges praktiserande arkitekter. Utredningen beräknas rutkom-ma under för-

sta halvåret 1968.

Utöver de ovan nämnda utredningarna har upphandlingsformer dessutom behand- lats i ett flertal olika sammanhang bl.a. i fem av uppsatser i olika facktidskrifter.

Upphandlingspraxis i utlandet

Byggupphandling i Danmark1 präglas av två för landet speciella förhållanden näm- ligen byggnadsindustrins strukturella upp- byggnad och den författningsmässiga regle- ringen av anbudsförfarandet, den s.k. »li— citationen».

Den väsentligaste skillnaden i sättet att upphandla mellan Danmark och Sverige sammanhänger med att »murer-, tpmrer- och snedkerfagen» endast i obetydlig ut- sträckning är integrerade i byggföretagen utan utgörs av enskilda företag. Dessa till- sammans med »maler-, el- och blikkensla- gerfagen» m.fl. representerar ca 20000 företag. I Sverige är totala antalet inom byggandet sysselsatta företag ca hälften me- dan den svenska nyinvesteringsvolymen är dubbelt så stor som den danska. Denna upp- splittring har i hög grad försvårat använd- ningen av nya och mer rationaliserings- främjande upphandlingsformer. Så t. ex. till— lämpas generalentreprenad (»hovedentre- prise») blott i drygt 5 % av de totala nyin- vesteringarna medan totalentreprenad före— kommer i mycket begränsad omfattning, då främst vid bostadsbyggande och enklare in- dustribyggnader. Dock finns exempel på upphandling enligt typkatalog (»npglehus») vid enfamiljshus, skolor samt vård- och ål- derdomshem. Trots den kraftiga uppsplitt- ringen av byggnadsindustrin i ett stort an- tal småföretag karaktäriseras utvecklingen av en ökad tillämpning av hovedentrepriser.

Licitationen är reglerad i »Lov om lici-

tation m v»! och innebär i princip en de- taljerad reglering av hur anbudsförfarandet skall tillgå. Lagen har tillkommit för att förhindra konkurrensbegränsning vid den tidigare rådande licitationen. I lagen talar man om poffentlig licitation», öppen an- budsinfordran, och xbunden (ikke offent- lig) licitation», begränsad anbudsinfordran. Vid den offentliga licitationen är byggher- ren berättigad att välja mellan samtliga an- bud medan vid bunden licitation han måste antaga det lägsta anbudet. Vid bägge an- budsformerna har byggherren emellertid rätt att förkasta samtliga anbud. Därvid gäller dock att han inte får ta emot »under- håndsbud» förrän 6 månader efter »licita- tionsdagen».

Anbudsformen vid större byggnadsob— jekt är i allmänhet antingen offentlig eller bunden licitation. Dock är »underhåndsbud» mycket vanliga. Av antalet till entreprenpr- föreningen 1967 anmälda anbud var 60 % »underhåndsbud». Denna anbudsfonn har emellertid minskat under de senaste åren.

Den helt dominerande prisbestämningen är avtalat objektpris med indexklausul. Någ-

1 Redogörelsen bygger i första hand på lämnade uppgifter vid sammanträden med representanter för Boligministeriet, Entreprenzrforeningen och Händvazrksrådet i Köpenhamn, februari och april 1968, samt en inom Boligministeriet ut- arbetad promemoria om projektering, mars 968. ” Lov nr. 216 af 8. juni 1966.

ra bortköp av index förekommer praktiskt taget aldrig. Dock har i ett nyligen av rege- ringen framlagt femtonpunktsprogram för ekonomisk sanering bl. a. förutsatts att fixa priser skall tillämpas vid statligt byggande. Den enda reservation, som därvid skulle få förekomma, är för prisändringar föror- sakade av statliga åtgärder. I programmet framförs även krav på garanterade bygg- tider, vilket praktiskt taget aldrig förekom- mer i Danmark.

Vid upphandling av projektering har som prisbestämning tidigare tillämpats olika av intresseorganisationer uppställda »vejledan- de honorarregler». Dessa har emellertid, i vissa fall sedan långt tillbaka, upphävts men är fortfarande normbildande för prisbe- stämningen på grund av brist på andra ac- ceptabla prisbestämningsforrner. Man har dock påbörjat arbetet för att finna nya for- mer för prisbestämning som är bättre an- passade till de förväntade strukturella för- ändringarna inom byggandet.

Statligt husbyggande sker med de olika mi- nisteriema som byggherrar. Boligministe- riet fungerar därvid nästan uteslutande som en kontrollerande och konsulterande myn- dighet. Denna uppsplittring på en mängd olika byggherrar har föranlett tillsättande av en utredning vars målsättning är att finna en mer integrerad form för statligt byggande.

[ stort sett tillämpas samma upphand- lingsformer i Finland1 som i Sverige. Dock förekommer v—issa olikheter i fråga om till- lämpnin—g av olika anbudsformer och i viss mån även val av entreprenadform.

Vid anbudsförfarandet används till över- vägande del, cirka 80%, begränsad an- budsinfordran. Utöver de inbjudna entre- prenörerna har dock, i vart fall när det gäller det statliga husbyggandet, varje »på- litlig, solvent och yrkeskunnig entreprenör» rättighet att medverka i anbudstävlan.

Den helt dominerande entreprenadfor- men är generalentreprenad. Mycket ofta upphandlar emellertid byggherren själ-v de olika underentreprenaderna, varefter kon- trakten med dessa övertas av huvudentre- prenören. Delad entreprenad och totalen— treprenad är däremot förhållandevis säll-

synta. De statliga byggande myndigheterna har praktiskt taget aldrig tillämpat total- entreprenadformen med undantag av ett be- gränsat antal fall gällande an'läggningsanbe- ten.

Dock har .på senare är, särskilt inom bo- stadsbyggandet, totalentreprenad börjat till- lä-mpas. Så har t. ex. nyligen ett större bo- stadsområde utlbjudits på totalentreprenad omfattande såväl områdets planering som byggande av hus och därför erforderliga anläggningar.

Upphandling av husbyggnader skedde ti- digare normalt till ett i kontraktet avtalat objektpris, som alltid bands vid byggnads- kostnadsindex. Däremot förekom ej sällan att tilläggsarbeten upphandlade: »till fixt pris». Från och med april 1968 skall emeller- tid, enligt regeringsbeslut, fixa priser gene— rellt tillämpas.

»Tidig upphandling» har endast tilläm- pats i undantagsfall och då ofta i fråga om förhållandevis begränsade objekt.

Projektupphandling sker nästan helt ef- ter taxor upprättade av de privata arkitekt- och ingenjörsorganisationerna. Löpande räk- ning och avtalade priser förekommer sällan.

Även i Norge2 tillämpas i stort sett sam- .ma upphandlingsformer som i Sverige. Så exempelvis talar man vid anbudsinfordran om »å-pen anbudskonkurranse», »begrenset anbud» och »under hånd» dörfarande. Vi- dare förekommer entreprenadformerna delad entreprenad, generalentreprenad (»ho- vedentreprise») och »totalentreprise».

Den helt dominerande entreprenadfor- men är delad entreprenad. »Hoved- och totalentreprise» tillämpas i mycket begrän- sad utsträckning. Dock förekommer, sär- skilt inom bostadsbyggande, exempel på till- lämpning av totalentreprenad. Upphand- lingen har därvid i allmänhet skett utan anbudskonkurrens. Anbudet har ofta haft

1 Redogörelsen bygger på material från sam- manträden med dels Byggnadsstyrelsen och dels Finlands Byggnadsindustriförbund iHelsingfors, januari 1968. ' Redogörelsen bygger i första hand på ett vid Statens Bygge- og Eiendomsdirektorat utarbetat PM samt material från sammanträden med rep— resentanter för direktoratet och Entreprenorenes Landssammenslutning i Oslo, februari 1968.

karaktären av en av entreprenören offere- rad prissatt referensbyggnad.

Vid enstaka tillfällen har även förekom- mit att kontrakten med de enskilda en- treprenörerna vid delad entreprenad blivit »tiltransport-ert en av entreprenprene» då i regel byggnadsentreprenören. Denna entre- prenadform har skarpt kritiserats, särskilt från entreprenörhåll, på grund av att gene- ralentreprenören ej får möjlighet att själv välja sina underleverantörer.

Den vanligaste formen för prisbestäm- ning är avtalat objektpris. Löpande räk- ning används praktiskt taget aldrig vid ny- produktion. Däremot til-lämpas denna i viss omfattning i samband med speciella om- byggnads- och reparationsarbeten.

Vid avtalat objektpris förekommer, sär- skilt vid statligt husbyggande, att byggher- ren ukräver att anbudet skall vara komplet- terat med ett tilläggsbelopp för de prognos- tiserade merkostnader som sammanhänger med kostnadsutvecklingen. Accepteras till- lägget blir prisbedömningen således en »ikke re gulerbar kontraktsum».

I England1 har en av regeringen till- satt utredning »The Placing and Manage- ment of Contracts for Building and Civil Engineering Work» (»The Banwell Report») ingående diskuterat engelsk upphandlings- praxis. I utredningen lämnas även vissa rekommendationer för hur denna praxis bör ändras i avsikt att underlätta utnytt- jandet av rationella produktionsmetoder.

För att studera effekten av de i »Ban- well Report» framförda rekommendationer- na tillsattes av »Economic Development Commitee for Building» år 1965 en arbets- grupp. Resultatet av gruppens arbete har sammanställts i en rapport »Action on the Banwell Report», år 1967.

De i det följande framförda synpunkterna är i förs-ta hand baserade på dessa bägge rapporter.

Rent allmänt finner man att i England i stort sett samma problem diskuteras som i Sverige när det gäller att finna rationellare upphandlingsmetoder. Sålunda konstateras att »konventionella entreprenadförfaranden svårligen låter sig förenas med progressiva

produktionsmetoder. Projektering och pro- duktion av en produkt kan omöjligen helt separeras från varandra om man önskar erhålla bästa vara till bästa pris. Riskerna för ogynnsamma kostnader på grund av bristande konkurrens i upphandlingsskedet måste därför vägas mot fördelarna av en samordning och integrering av projekterings- och produktionsprocesser. »

I två väsentliga avseenden skiljer sig eng— elsk och svensk byggupphandling, nämligen vad beträffar prisbestämning och förekoms- ten av bindande mängdförteckningar. Pra - tiskt taget undantagslöst tillämpas således fixt pris dvs. att kontraktsumman inte in- dexregleras. Ur kontraktsynpunkt bindande mängdförteckningar, som tillhandahålls av byggherren, är regel.

I de utredningar som gjorts på området talar man om konventionella upphandlings- former och modifierade former vid vilka entreprenören ges tillfälle att medverka vid projekteringen. Avsikten med de »okonven- tionella upphandlingsf-ormerna är att försö- ka uppnå högre produktivitet och lägre kost- nader». Tre olika »okonventionella» upp- handlingsformer tas upp till behandling nämligen en form som man närmast kan jämföra med tidig upphandling (>>two-stage tendering»), totalentreprenad (»package deal») samt »serie- och kontinuerlig entre- prenad» (»continueing contracts»).

I »The Banwell Report» behandlas rela- tivt ingående sättet för anbrudsinfordran dvs. anbudsformen. Öppen anbudsinfordran an- ses, trots dess avsaknad av all konkurrens- begränsning, mindre lämplig jämfört med begränsad anbudsinfordran. Motiveringen för detta är framför allt att ett lågt pris ingalunda är liktydigt med tillfredsställan- de kvalitet och yrkesmässigt utförande. Vi- dare anses det vara »slöseri med resurserna» att låta ett obegränsat antal entreprenörer få delta i anbudsräknandet. I samband med dessa diskussioner rekommenderade Ban- well-kommittén att vissa minimifordringar skulle uppställas på entreprenörernas kapa-

1 Sammanställningen bygger i första hand på ett av Y. Palm utarbetad PM åt byggindustria- liseringsutredningen.

citet och yrkesskicklighet. De därvid »god- kända entreprenörerna» skulle sammanstäl- las i s. k. »officiella förteckningar».

Sammanfattningsvis kan konstateras att en av Banwellkommitténs grundrekommen- dationer är att man bör sträva efter att låta entreprenören på ett så tidigt stadium som möjligt få delta i projekteringsarbetet för att man därmed skall möjliggöra utnyttjan- det av rationella produktionsmetoder.

En samarbetskommitté bestående av re- presentanter från olika byggande myndig- heter har f.ö. tagit »upp dessa synpunkter och »överväger .f. n. möjlighetema att ytter- ligare underlätta för centra-la myndigheter att använda okonventionella upphandlings- metoder».

I Frankrike1 är upphandlin—gsfrågan lika högaktuellt diskussionsämne som i Sverige. Grundtemat tär därvid detsamma, nämligen avsaknad av nya och rationella upphand- lingsformer. Man konstaterar bl. a. att »,möj- ligheterna att tillämpa industriella produk— tionsmetoder hänger nära samman med ar- betsfördelningen och sättet att samarbeta mellan de olika experter som är engagerade i byggprocessen. Konventionen praxis har i detta avseende under senare år alltmer ifrå- gasatts och fått lämna rum för nya organi- sationsmönster som på ett bättre sätt till- godoser tidens krav».

Vid små och medelstora privata objekt, och objekt som [utförs på uppdrag av stat— liga, regionala eller lokala myndigheter or- ganiseras projektering och byggande oftast efter konventionella metoder dvs. projek- teringen sker mer eller mindre skild från produktionen. Det är därvid intressant att konstatera att arkitekten ingalunda är själv- skriven som ledare och huvudansvarig för projektet utan detta kan handhas av någon annan där-till utbildad. Ibland förekommer att mängdberäknaren (»le métreur») har denna uppgift.

Vid större objekt utförda på uppdrag av bolag eller andra privata byggherrar, objekt som finansieras av såväl statligt som pri- vat kapital samt inom bostadsbyggandet an- vänds däremot ofta okonventionella upp— 'handlingsmetoder.

De [upphandlingsformer som tillämpas i Frankrike överensstämmer i stort sett med dem som används i Sverige. Dock kan man konstatera vlissa icke oväsentliga avvikel- ser särskilt vad beträffar entreprenadform och formen för prisbestämning.

Förutom de i Sverige förekommande en- treprenadformerna (total-, general— och de- lad entreprenad) talar man även om »grupp— entreprenad under gemensam ledning» (»en— treprises groupées avec mandataire com— mun»).

Det visar sig emellertid att de svenska definitionerna på de olika entreprenadfor- merna inte överensstämmer med motsvaran- de franska. Så t. ex. innefattas i totalen- treprenad (»appel d'offre concours») även tidig upphandling. Delad entreprenad inne- bär att ett större objekt uppdelas i del- objekt i samband med upphandling. Upp- delningen sker med hänsyn till antingen del- objektens storlek eller till entreprenörernas specialisering (»entreprises groupées par lots» eller »par corps d'état»). »Grupp- entreprenad under gemensam ledning» kan sägas motsvara ett mellanting mel-lan den svenska delade entreprenaden och den del- upphandlade generalentreprenaden. Man har nämligen en gemensam representant, of- ta byiggentreprenören, som är ansvarig för totalplanering och koordination av samtliga arbeten, samtidigt som de olika enskilda entreprenörerna är direkt ansvariga inför byggherren för sin del av arbetet. »Grupp- entreprenaden» blir allt vanligare på be- kostnad av generalentreprenaden, särskilt i fråga om större objekt.

Utöver de former för prisbestämning som tillämpas i Sverige förekommer dessutom ett helt annat sätt nämligen att entreprenad- summans storlek beräknas med rutgångs- punkt från officiella prislistor, varvid den entreprenör som lämnar den högsta rabatt- satsen får uppdraget. Det förekommer där- vid även att det i förväg beräknade be- loppet fastställs av beställaren som maximi- pris. Skulle alla anbuden ligga över detta maxi—mipris betraktas upphandlingen som

1 Jfr »England».

»ofruktbar» (»adjudication infructueuse»). Upphandlingen kan därvid upprepas vid ett senare, ur beställningssynpunkt lägligare till- fälle ev. kombinerad med modifikationer i projektets utformning eller en höjning av max'imisumman.

För närvarande pågår, på initiativ av Frankrikes bostadsförsörjnlngskommission, vissa försök att finna upphandlingsformr som ger entreprenören större möjlighet för egna initiativ i fråga om produktionstek- nik, produktutformning etc. Försöken är i första hand inriktade på upphandling av bostadshus och innebär i princip att an- budsförfrågan förutom projektprogram även innehåller en fixerad kostnadsram. Anbuds- tävlan sker sålunda & detta fall icke om pri- set utan enbart om den färdiga produktens kvalitet.

Samm-anfattningsvis kan man konstatera att det tycks vara ett allmänt »accepterat faktum att konventionella upphandlings- metoder hindrar en utveckling mot en mer utbredd användning av industriella produk- tionsmetoder inom byggnadsbranschen». Initiativ att förbättra den nu rådande situa- tionen har i första hand kommit från pro- duktionssidan (entreprenörer och byggnads- komponenttillverkare) och från olika kon- sulnfirmor.

Förhållandena i Tyska Förbundsrepubli- ken är .i mycket stor utsträckning likartade med de svenska. Såväl byggnads- och an- läggningsbransohens struktur som upphand- lingsformer och upphandlingspraxis överens- stämmer principiellt. Samma problem som här är föremål för ingående diskussion. Så har t. ex. frågan om olika upphandlings- former ägnats stort intresse särskilt från byggnadsindustrihåll.

Utvecklingen inom den tyska byggnads- industrin1 har under de senaste åren i hög grad präglats av den allmänna konjunktur- dämpningen inom landet. Resultat av detta har bl. a. blivit att man börjat diskutera industrins framtida strukturella uppbygg- nad. Krav har därvid framförts på »en väsentlig omstrukturering av byggnadsmark- naden och ett nytänkande från byggherrars, arkitekters, ingenjörers och företagens sida».

Det nu rådande strama konjunkturläget inom byggnadsindustrin, vilket beräknas bli bestående i framtiden, har också medfört att den under en följd av år existerande »disproportionerliga stegringen av bygg- nadskostnaderna» har kraftigt dämpats. Detta har i sin tur inneburit att byggherren ej längre tvingas påbörja byggnadsarbeten under pressen av förväntade stora kostnads- stegringar förorsakade av kostnadsutveck- ling, utan kan i stället planera och bygga på ett sådant sätt som ger honom en opti- mal byggnad såväl ur kvalitets- som kost- nadssynpunkt. Detta har medfört att bygg- herren i dagens läge i regel kräver från entreprenören fasta kostnader (»feste Kos- ten») och fast tid (»feste Termine») för byggnadsobjekten färdigställande. Dessa krav, som också är av allmänt samhälls- ekonomiskt intresse, kan i princip uppfyllas på tre sätt: -»Byggande efter typkatalog» (»Bauen nach Typenkatalog»), »nyckelfär- diga byggnader på generalentreprenad» (»Schliisselfertiges Bauen mit General- unterneh-mer») och »bildande av ett pro- jektteam med rationaliseringsingenjör» (»Bildung eines Planeringsteams mit Ratio— nalisirungsdngenieur»).

»Byggande efter typkatalog» innebär att byggnadsföretag erbjuder vissa typer av ob- jekt såsom småhus, hyreshus, fabrikshallar, broar etc. efter egna typ'kataloger. Planering och genomförande av byggandet handhas helt av den offererande firman. Detta möj- liggör en rationell produktion samtidigt som byggherren kan få en god förhandskänne- dom om byggnaden på basis av dels typ- katalogen och dels genom besiktning av tidigare färdigställda referensobjekt. Denna form av byggande anses under de närmaste åren kom-ma ., att göra stora framsteg, och om de arkitekter, som sysslar med utarbe- tandet av typerna, har stor ansvarskänsla, kommer den »kulturella förlusten» att kun- na hållas inom rimliga gränser».

Vid »nyckelfärdiga byggnader på gene- ralentreprenad» handhas projekteringen, till

* Redogörelsen bygger i första hand på en sam- manställning i IFA-Nachrichten, nr 1 l967, Dr. G Dressel »Entwicklungstendenzen am Baumarkt».

skillnad från »byggande efter typkatalog», av byggherren. Projekteringen drivs därvid dock ej längre än att entreprenören vid an- budsgivningen ges tillfälle att själv avsluta projektarbetet. Upphandlingsformen kan så- lunda karaktäriseras som en tidigt upphand- lad generalentreprenad.

Även denna upphandlingsform anses komma »att få ökad betydelse, eftersom fördelarna såväl på byggherre- som på entreprenörsidan är betydande. Formen innebär dessutom stora möjligheter till ra- tionaliseringar av byggnadsproduktionen tack vare att generalentreprenören med- verkar under senare delen av projektering- en.»

De ovan beskrivna formerna har redan fått en. viss spridning medan metoden med »rationaliseringsingenjör» ännu tillämpas i mycket begränsad omfattning. I princip in- nebär denna metod att man bildar ett pro- jektteam med byggherren som projektleda- re. Arkitekten bibehåller i projektteamet det nuvarande ansvaret för byggnadens utform- ning i alla skeden av projekteringen och ut- förandet. Vidare ingår i projektteamet olika fackkonstruktörer. Till projektteamet knyts ofta dessutom en »organisatör», som kan vara administrationsspecia-list, fabriksorga- nisatör etc. samt en s.k. »rationaliserings- ingenjör». Dennes uppgift är i första hand att samordna projekteringen, handha tids- planering, upphandla de i byggnaden in- gående tjänster och material till fördelakti- gaste priser samt kontrollera arbetets ge- nomförande. »Rationaliseringsingenjören» kan därför närmast jämföras med byggle- daren i Sverige.

Beställaren anses i framtiden inte nöja sig med de nu rådande förhållandena inom byggnadsindustrin utan »kommer att kräva en rationellare byggnadsproduktion, fasta kostnader och fasta byggnadstiden. Dessa krav anses kunna bli uppfyllda genom till- lämpning av någon av de ovan beskrivna nya upphandlingsformerna.

upphandlingsform anbudsform

Nomenklaturen inom byggnadsbranschen är i många fall ej entydig. En och samma be- nämning kan ha olika betydelse i olika sammanhang. Det har också visat sig att väsentliga olikheter råder i detta hänseen- de mellan de nordiska länderna.

'I denna utredning har, så långt det varit möjligt, tillämpats begrepp som överens- stämmer med gängse nomenklatur. Dock har det i vissa fall ansetts nödvändigt att införa delvis nya begrepp. Dessa har ibland fått ges benämningar som icke alltid blivit

objekt

projekt

byggherre

Begreppsbestämningar

helt adekvata, för att icke kollidera med hävdvunnen nomenklatur. Liknande defi- nitionssvårigheter har andra samtidiga ut- redningar haft. Samråd har därför ägt rum med bl.a. byggindustrialiseringsutredningen för att söka likartade begreppsbestämningar vilket dock ej helt lyckats.

Nedan ges en sammanställning av de vanligaste förekommande begreppen som tillämpa-ts i betänkandet. Dessa gör inte på något sätt anspråk på att vara en defini- tiv lösning av nomenklaturfrågan.

byggnaden, anläggningen eller den del där- av som omfattas av anbudet och/ eller av- talet

i skisser, ritningar och/eller ord utförd be- skrivning av objektets utformning, konstruk- tion och byggnadssätt

den 'som på grund av äganderätt eller dispo- sitionsrätt till mark låter uppföra nybygg- nad eller verkställa ombyggnad. Byggherren kan därvid själv fungera som beställare eller överlåta detta på någon annan

olika kombinationer av anbudsforrn, entre- prenadform och prisbestämning

art och omfattning av anbudsinfordran med hänsyn till graden av konkurrens

totalentreprenad

generalentreprenad

delad entreprenad

del-upphandlad generalentreprenad

prisbestämning

avtalat objektpris

fixt pris

kostnadsreglerat pris

löpande räkning

incitamentsavtal

projektupphandling

projektprogram

generalprojekt

omfattningen av anbudet och/eller avtalet i relation till det totala objektet

projektet samt byggandet och installationer- na levereras av ett och samma företag

projektet levereras av ett eller flera företag byggandet och installationerna av ett företag

projektet samt byggandet och installationer- na levereras av olika företag

anbudsinfordran som delad entreprenad, i avtalet ombildad till 'generalentreprenad

sättet för objektprisets uppbyggnad

i avtalet bestämt beIOpp för hela, eller i före- kommande fall för delar av, objektet

avtalat objektpris, som under avtalstiden icke justeras

avtalat objektpris, som justeras med hänsyn till :kostnadsutvecklingen

objektpriset uppbyggt av dels en löpande kostnadsdel och dels en avtalad tilläggsdel

löpande-räknings-avtal med olika former av bonus och/eller vitesklausuler för prestanda och leveranstid

upphandling av projekttjänster

program angivande de funktionella, kvan- titativa, kvalitativa och övriga krav som skall tillgodoses i projektet

projektet levereras av ett och samma företag

Bilaga 4 Yhteenveto

Tämä mietintö käsittelee sitä osaa komi- tean tehtävästä, joka kohdistuu tarkoituk- senmukaisen urakointimuodon löytämiseen valtion rakennustöissä. Periaatekeskustelu on kuitenkin katsottu parhaaksi suorittaa ilman tätä rajoitusta. Se koskeeki-n talon- rakennustoimintaa kokonaisuudessaan ja jos- sain määrin myös muuta rakentamista.

Lähtökohtana on ollut, että ne taloudelli- sen elämän muodot, jotka Ruotsissa ovat edistäneet nopeaa teknillistä kehitystä, ratio- nalisointia eri aloilla sekä jatkuvasti para- nevia mahdollisuuksia inhimillisten tarpei- den tyydy-ttämiseksi, ovat sovellettavissa myös r-akennusalalla.

Rakennusalan uusin kehityssuunta »teol- lista» rakentamista kohti kiinnostaa valtio- ta nakennuttajana vain rajoitetusti. Vaaditta— vat edellytykset — suuret, yhtenäiset kohteet - esiintyvät harvoin. Sitäv-astoin on tähdel- listä, että valtion urakointitoiminnassa käy- tetään hyväksi niitä tuloksia, joita on saa- vutettu alueilla, joilla on edellytykset teol- liseen rakentamiseen.

Rakennuttajien ja yleisen mielipiteen 'ai- kaisemmilta lajoilta peräisin oleva käsitys rakennusliikkeen tehtävistä rakennustoimin- nassa on suurelta osalta syynä rakennus- työn hajanaisuuteen, mikä puolestaan on merkinny-t, että rakennustoiminta on sekä rakenteellisesti että tuotantoteknillisesti jää- nyt muotoihin jotka estävät tarkoituksen- mukaista kehitystä. Muuttuneet markkinoin— tiolosuhteet ja uudet tuotantoteknilliset mah-

dollisuudet ovat vaikuttaneet siihen, että vii- me aikoina on ilmaantunut merkkejä toi- mialarationalisoinnista.

Useat, sekä valtiolliset että muut tutki- mukset ovat käsitelleet tai käsittelevät ura- kointiky—symyksiä. Näitä selvitellään liittees- sä 1.

Mer-kittävää kiinnostusta kysymystä koh- taan on osoitettu myös ulkomailla. Ennen- kaikkea Suomessa ja Norjassa, mutta myös Englannissa, Ranskassa ja Länsi-Saksassa ovat olosuhteet rakennusalalla samanlaiset kuin Ruotsissa. Si—tävastoin Tanskassa ne ovat jonkinverran poikkeavat. Yhdenmukai- suuksista huolimatta on eri maissa etsitty hieman erilaisia teitä tarkoituksenmukaisiin urakointimuotoihin. Lähempi selvitys eri maiden urakointikäytännöstä löytyy liittees- tä 2.

Valtion rakennustoirninta muodostaa suh- teellisen väh'äisen osan — vuonna 1966/ 820 Mkr eli vajavat 7 % — koko talonrakennus- toiminnasta. Toisaalta rakennuttaja koko tälle tuotannolle on sama ja valtion toimen- piteet vakiinnuttavat käytäntöä.

Yleensä uskotaan uusien urakointimuoto— jen käytön olevan helpompaa kohteissa, jot- ka ovat tavallisia ja joiden suunnittelussa noudatetaan normeja riittävässä määrin. Tällä perusteella on tämän tutkimuksen yh- teydessä ryhmitelty eri kohteet valtion ra- kennustoiminnassa. Myös Rakennushallitus on suorittanut vastaavanlaisen jaoittelun ja todennut, että 70 % sen rakennustoiminnas-

Urakointimuoto riippuu kolmesta eri te- kijästä:

— tarjousten pyytämistavasta, — käsittääkö urakka koko rakennustyön vai osan Siitä, sekä

— tavasta, jolla urakkahinta määrätään. Urakkatarjouskilpailu voi olla avoin tai suljettu. Rakennuttaja voi tehdä sopimuk- set suoraan eri alaurakoitsijoiden kanssa (jaettu urakka), yhden urakoitsijan kanssa (kokonaisurakka) tai sisällyttää urakkaan myös suunnittelun (avaimet käteen). Äärim- mäisyysvaihtoehdot urakkehintaa määrättä- essä ovat »sovittu urakkahintax ja »laskuun rakentaminen». Urakkahinta voi olla »kiin— teä» tai »kustannustason mukainen». Tämän lisäksi käytetään eriluaisia mpiiskarah-aura- koita», jotta vältyttäisiin laskuun rakenta- misen haittapuolilta. Tämän lisäksi esiintyy omaan lasknun rakentamista ja eräitä har- vinaisia unakointimuotoja.

Suunnittelutyön tilaamista käsitell-ään erikseen. Yleensä suunnittelutyö jaetaan ilman kilpailua e-ri suunnittelijoille. Harvem— min sattuu, että sama yritys saa hoidetta- vakseen koko suunnittelun, »kokonaissuun- nittelun». Tavallisinta on, että suunnittelu- palkkio maksetaan laskun perusteellua, kiin- teä hinta on harvinaisempi. Val-tion töissä sovelletaan asetuksessa määrättyjä perustei- ta. Arkkitehtiliitolla on myös omat hinnoit- teluperusteensa.

Tässä tutkimuksessa on myös pyritty muo- toilemaan ne vaatimukset, jotka on asetet- tava tarkoi-tuksenmukaiselle urakointimuo- dolle. Se aloitetaan lyhyellä selvityksellä sii- tä kuinka työtilaukset tapahtuvat muualla elinkeinoelämässä. Tällöin on useinmiten kysy—myksessä tuotteet joina kysytään jatku- vasti; eräitä kestokulutushyödykkeitä tosin jaksottain. Yritykset kilpailevat markkinoil- la sekä tuotteiden että niiden hinnan avulla. Tämänvuoksi tuotteiden muotoilu ja kehit- täminen ovat tärkeitä keinoja kilpailussa. Rakennusalalla olosuhteet ovat toisenlaiset. Rakennuttaja viastaa tuotteiden muotoilusta ilman läneistä kosketustra tuotantotekniik- kaan tai liiketalouteen. Materiaalin valin- nan, rakenteet ja niiden mukana osaksi

myös tuotantotekniikan määrää rakennut- taja. Tuottajan mahdollisuudet tekniseen ja taloudelliseen rationalisointiin ovat vähäi- set. Kilpailu koskee ainoastaan hintaa, ei tuotetta. Viimeaikoina on erikoisesti pien- taloj-a sekä myös kerrostaloja, joskin vähäi- sessä määrin, alettu rakentaa tuotantoteknil- lisesti suunnattujen menetelmien avulla.

Tutkimuksessa on selvitetty myös olosuh- teita laivanrakennusteollisuudessa. Tällä alal- la tuottaja huolehtii sekä tuotteiden muotoi— lusta että niiden kehittämisestä. Sopimukset perustuvat tilaajien luottamukseen telakoita kohtaan. Tarjousasiakirjat ovat varsin yk- sinker-taiset. Tuottajalla on vastuu siitä, että tuote on kelvollinen ja tyydyttää tilaajan vaatimuksia.

Tar-koituksenmukainen unakointi-menette- ly edellyttää, että tuottajalla on entistä suu— remmat mahdollisuudet — liiketaloudellisen paineen alla ja vrakennut-tajan valvonnassa — vaikuttaa tuotteen muotoiluun ja sen kehit- tämiseen. Tämän paineen pitää olla seuraus kilpail-usta, joka koskee sekä tuotetta että sen hintaa. Se urakointimuoto, joka parhai- ten tyydyttää nämä vaatimukset on kiinteä— hintainen, suunnittelun käsittävä kokonais- urakka.

Tätä urakointimuotoa vastaan esitetään, että yrittäjillä ei ole sen edellyttämää työ- voimaa. Toimialarationalisoinnin jla eri ura- koitsijoiden yhteenliittymisen kautta tämän seikan merkitys vähenee; alaurakoitsijoiden samoin kuin suunni-ttelijoiden yhteenliitty- misestä keskustellaan.

Se, että urakkatarjouspyynnössä on muo- toiltava rakennuksen toimi—nn'alliset vaati- mukset ja »rakennusohjelma» on myös otet- tu esille. Tälläinen ohjelma on aivan yhtä välttämätön suunnittelutyötä tilattaessa. Edullisimman tarjouksen valinta vaikeutuu kokonaisurakan kyseessä ollen. Tarjous kä- sittää sekä tuotteen että sen hinnan.

Sitä vastoin valvonnan tar—ve pikemmin- kin vähenee. »Avaimet käteen» urakonnin tulee näet perustua siihen, että vastuu huo- mattav-asti suuremmassa määrin kuin muita urakointimuotoja käytettäessä lankeaa ura- koitsijalle. Menettely edellyttää, että osa- puolten välinen luottamus lisääntyy.

Urakointiin sisältyvän suunnittelun väi- tetään lisäävän tarjouskustannuksia. Tällä ei kuitenkaan voi olla ratkaisevaa merki- tystä, jos rakennuskustannukset vastaavasti alenevat. Sitäpaitsi voitanee olettaa tarjous- kustannusten alenevan aikaa myöten, kun urakoitsijat ehtivät kehittämään teknisesti jla taloudellisesti perusteltuja laskentamene— telmiä.

Avaimet käteen—urakoinnista on olemassa useita esimerkkejä sekä valtion että yksi- tyisten töissä. Suuria siltarakenteita on teh- ty urakoitsijan laatimien rakennesuunnitel- mien perusteella. Myöskin majtakoitia on urakoitu samalla tavalla. Eräät suuret teolli- suusyritykset käyttävät säännönmukaisesti avaimet käteen-urakointia. Jopa niinkin mo— nimutkaisia nakenteita kuin voimalaitoksia on urakoitu tällä tavalla. Työt saattavat olla niin suuria, että urakkasumma nousee 300 Mkrzun.

Suunnittelun sisällyttäminen urakkaan vie kuitenkin aikansa. Sitäpa-itsi tulee (aina löy- tymään rakennuskohteita, joissa joudutaan käyttämään tav-anomaisia urakoin-timuotoj'a. Tällöin on kuitenkin kokonaisurakointi, jon,— ka urakkahinta määrätään kilpailun avulla ainoa tarkoituksen-mukainen muoto. Suun- nittelutyö on tällöin tilattava erikseen.

Kokonaisurakointia käsitellään eri-tyisessä osassa tätä tutkimusta. Se voi m.m. edistää eri tyyppisten urakoitsijoiden yhteenliitty- mistä. Eräs edellytys kokonaisurakoinnin tarkoituksenmukaisuudelle on kuitenkin, et- tä pääurakoitsija valitsee alaurakoitsijat. Niinpä »jaettua urakointi-a», jossa raken- nuttaja urakkakilpailun kautta valitsee ala- urakoitsijat ei voida suositella.

Kokonaisurakointia sovellettaessa voidaan lisätä urakoitsijan mahdollisuuksia vaikuttaa tuotteen muotoiluun. Tämä on mahdollista jos urakkasopimus tehdään jo aikaisessa vai- heessa; pääpiirustusten ja jopa luonnosten perusteella niissä kohteissa, joiden kustan- nukset voidaan laskea jo tässä vaiheessa. Tällöin urakoitsija ottaa hoidettavakseen jäl- jelläolevan suunnittelun. Aikaisess—a vaihees- sa tehdyt urakkasopimukset valmistavat myös tietä suunnittelun käsittävälle koko- naisurakoinnille.

Muiden urakointimuotojen kuin edellä-- mainittujen ei katsota esiintyvän yleisesti. Tämä koskee erityisesti laskuun rakentamis- ta sen eri muodoissa. Teollisuuden raken- nustoiminnassa saattaa toisinaan käyttöta- loudellisista tai muista syistä olla välttämä- töntä soveltaa vrähem—män tarkoituksenmu- kaisia urakointimuotoja, mutta julkisella sektorilla ei niiden tulisi esiintyä muuten kuin aivan erikoisissa kohteissa.

Aikapula, jota usein valitetaan julkisen rakentamisen yhteydessä ei ole mitenkään välttämätön. Tähänasti on se johtunut ennen kaikkea valtiovallan puutteellisesta suunnit- telusta. Tämä on osaksi ollut syynä 1960- luvun alkupuolella esiintyneeseen rakennus- markki-noiden »ylikuumenemiseen». On kui- tenkin katsottava kohtuulliseksi, että vas- taisuudessa val-tiovalta päättää uusia raken- nuksia edellyttävät uudistukset niin, että val- tion ja kuntien rakennustoiminnassa voidaan käyttää sopivia urakointimuotoja.

Laskuun rakentamista ei myöskää-n tule perustella sillä, että nakentamisen kestäessä kohteen suunnittelussa voidaan ottaa huo- mioon rakennuksen toimintavaatimus—ten ke- hittyminen. Kokonaan riippumatta urakoin- timuodosta 'täytyy rakennuksen toiminta- vaatimukset periaatteessa lyödä lukkoon jo rakennusohjelmassa. Se käytäntö, jota on sovellettu sairaaloita rakennettaessa on mer- kinnyt suuria kustannusten lisäyksiä juuri tässä mielessä. Kaikesta huolimatta, tiettyä kohdetyyppiä jatkuvasti rakennettaessa, tu- lee pääosa rakennuskannasta aina olemaan vanhentunut.

Laskuun nakentamisen epäkohdat ovat antaneet aiheen yrityksiin lisätä urakoitsi— jan kiinnostusta rationalisointiin eriltaisten »piiskarahojen.» avulla. Eräitä tälläisiä urak- kasopimuksia esi-tellään.

Suunnittelutyön tilaamisen yhteydessä pi- detään tärkeänä että eri suunnittelijat kuulu- vat samaan yritykseen. Tähän on syynä se, että halutaa—n taata »vaaka—tasossa» tapah— tuva yhteistyö, mutta myös se että hal-utaan pehmentää rajoja eri suunnittelijaryhmien välillä ja yhdenmukaistaa tekniset perusteet. Tämän vuoksi suositellaankin koko suun- nittelutyön tilaamista samalta yritykseltä.

Myös tässä yhteydessä on syytä suosia rationalisointia edistävää kilpailua. Tämä voi tapahtua niin, että eri yritykset jättä- vät ehdotuksensa, joihin sisältyy rakenteelli- nen ratkaisu, arvioidut kustannukset sekä suunnittelupalkkio. Suunnittelijaa valittaessa otetaan huomioon kaikki nämä tekijät. Vah— vistettujen taksojen käyttö ehdotetaan lo- petettavaksi ja laskutusta ei tulisi enään käyttää.

Tässä yhteydessä käsitellään lähemmin myös rakennusohjelmaa. Aluksi tulee ole— maan vaikeaa saada aikaan tälläisiä ohjel- mia, koska erityisesti toiminnalliset vaati— mukset ovat vaikeita muotoilla. Sama kos- kee myös suurelta osalta laatuvaatimuksia. Eräs ratkaisu näihin ongelmiin on .tyyppi- rakennuksen käyttö. Tälläistä »menettelyä so- velletaan usein suurteollisuudessa suuriakin urakkatilauksia tehtäessä.

Rakennusohjelman muotoilu on kuiten- kin niin olennainen osa suunnittelun kä- sittävää kokonaisurakointia, että järjestel- mällinen kehitys- ja tutkimustyö on välttä- mätön. Tämän tulee sisältyä Rakennustut- kimusneuvoston toimintaan. Opetus sekä tutkimustyö tällä alalla liittyy luonnollises- 'ti rakennusten toimintaoppiin. Kun tämän alan professorin virka asetetaan Tukholman "teknilliseen korkeakouluun on esitetyt seikat syytä ottaa huomioon viran toimialaa mää- riteltäessä. Niinpä myös tästä näkökulmasta katsottuna on tärkeää, että mainittu virka mahdollisimman pian tulee ajankohtaiseksi.

Li—sääntyvä uusien urakointimuotojen käyttö lisää urakoitsijan ja vähentää ra- kennuttajan sopimuksenmukaista vastuuta. 'Vastuu käsittää tällöin myöskin kohteen

suunnittelun — eikä vain rakennustyön suo- rituksen — kuten nykyisin. Uudet urakointi- muodot eivät sitävastoin vaikuttane julkis-

—oikeudellisen vastuun jakaantumiseen taval- la, joka tulisi ottaa huomioon rakennuslain— säädännössä. Nykyisiin määräyksiin raken- nuttajan ja urakoitsijan välisistä suhteista sisältyy kohta, jonka mukaan urakoitsijalla »on vastuu siitä, että asetuksia noudatetaan nisss'a kohdin, jotka koskevat hänen työ— tään. Suunnittelun käsittävässä kokonaisura-

kassa määräykset ulottuvat koskemaan myös kohteen muotoilua.

Avaimet käteen—urakointi edellyttää, että rakennuttaja vaatii suuremmat vakuudet urakkasopimuksen täyttämisestä kuin muis- sa unak-ointimuodoissa. Urakoitsijoiden rat- kaistavaksi jää kuinka tälläiset vakuudet voidaan järjestää rakennusalan yritysten puutteellisista taloudellisista voimavaroista huolimatta.

Takuuaika voidaan niiltä osin, jotka kos- kevat rakennustyön suoritusta tehtyjen suun— nitelmien mukaisesti, pysyttää samana kuin nykyisinkin, riippumatta siitä, että urakoit- sija vastaa suunnittelusta. Sama koskee suunnitelmien paikkansapitävyyttä lain ja muiden määräysten kanssa. Eräät toimin- nalliset vaatimukset, kuten esimerkiksi uu- det rakenneratkaisut ja ennenkaikkea v-aa— timukset, jotka koskevat käyttöä ja kun- nossapitoa saatt-avat utehdä pidemmän takuu- ajan tarkoituksenmukaiseksi. Tämä kysy- mys ratkaista-an tapaus tapauksel-ta.

The part of the study commission which is described in this report has dealt with the finding of rational forms for the contract- ing of state building works. It has, how- ever, been considered better to develop the principle arguments without this limitation. They have, therefore, been widened to in- clude the contracting of building works in their entirety and to a certain degree even civil works.

The basis for the study has been that if there are methods and means within a community of our economical character which, in different branches of our activi- ties have been able to further a rapid technical development, a strong rationali— sation in various ways and a steadily improved satisfaction of our needs, then these ought to be applicable to the building industry with the same results.

The more recent development towards ”industri—alisation” of building works is of only limited interest for the State”s contract- ing. The conditions for it — requirements of large extent, long dur-ation and unified products — are rare in practice. On the other hand it is desirable that the State's contract- ing pays regard to this and responds to the results from other areas where these con- ditions apply.

Owing to the division of the building process at present, which is caused by— and this is considered important—a view retained from earlier times and conditions

of the role played by the building firms from both the developers and the general public, the building trade h-as remained, both structurally and technically, in forms which have prevented a rational develop- ment. Tendencies towards structural ratio- nalisation, mostly caused by alterations in market conditions but also by the pressure effected by the development of new pro- duction methods, have been evident, how- ever, more recently.

The question of contracting has been deal-t with in various connections and a large number of both State and other studies have been made or are in the process. A detailed list of these is given in appendix 1.

The same question has been the subject of much interest abroad as well. In the main the building conditions are similar to those in Sweden. This is true of Finland and Norway in particular, but also England, France and West Germany. On the other hand the conditions vare somewhat different in Denmark. In spite of the similarities the roads taken in the endeavour to find rational contracting methods have been to a certain extent different. A more detailed descrip- tion of contnact practices is given in appen- dix 2.

The State Building activities represent a relatively little part of the total building program—820 M. crowns which is not quite 7 % of all building activities. On the other hand the State is one single developer

and, in addition, its actions in building have a normalising effect.

New contracting forms are easier to in- troduce, it is judged, for building projects which are of a common type and where functional requirements and designs have reached a certain degree of standardisation. Attempts have therefore been made to group the state building program in build- ings of different types. The Board of Build- ing has made a similar grouping and has found that about 70 % of the program can thus be standardised.

Contract practices can be characterised from three angles: "tender form” : the method of obtaining tenders, "contract form” : the extent of the tender or con- tract in relation to the whole project works and finally "price determination” : how the price for the works is composed accord— ing to the contract. Various contract forms have been described: "divided contract” with direct agreements with the various trade contractors, "general contract”, where the various trades are contracted through a single firm and "total contract”, wherein even the design works are included in the contract. Regarding the price determination there is on the one hand "lump sum” and on the other ”costs plus”. ”Lump sums” can be either fixed or index-bound. Various forms of "incentive contracts”, are also named as well as attempts to avoid some of the disadvantages with "costs plus” by "model quantities' contracts”. Even building within the own administration and other special forms of contract are discussed in this connection.

Contracts for the designing work are discussed separately. It is uncommon that this is done in any other form than that the designing work is given without competi- tion to a certain designer. Often the design works for each trade for one single project are contracted with different designing firms. Less often one firm undertakes 'the entire design work according to a "general design contract". The most common form of contract with the design firms is based on a "costs plus” basis whereas ”lump sum”

prices are rare. A special tariff determined by His Majesty's Government is often used for the re-imbursement for architectural work. In addition the architects' own asso- ciation hvas its own tariffs.

An attempt has been made to formulate the demands on a rational contracting. A short description of the development within commerce and industry outside of the build- ing trade is given as a background. The production for many products is based on a continuous market and for other products on a discontinuous one initiated by the pur- chasers* invitations. Firms compete on the market using both price and product. For this reason product design and product development are, for both functional and productional considerations, important tools in meeting the competition. In the building trade the conditions are quite different. Here the developer undertakes the product designing without any close contact with production technology and economics. The choice of materials, the construction and thus to a certain extent even the produc- tion methods are decided by him. The manufacturers possibilities of technical and economical rationalisation are, therefore, negligible. Competition is limited to price and does not include product. In certain areas such as the building of small houses and more recently, even residential building blocks although only to a very limited extent, there is, however, a development towards manufacture] design of the buildings.

In this connection the conditions in the ship—building industry have been described. There the builder undertakes the entire product design and product development. The contracts vare based on the shipper's confidence in the ship-builder who is given the com-mission. The invitation to tender and the technical documents for the tenders are very simple. The responsibility for a satisfactory product which fills the shipper's demands is taken wholly by the builder.

The conditions for a rational building contract tare that they give the builder & greater influence on the product design and thus the possibilities of product de-

velopment under the pressure of commercial and technical economics and the demands of the developer. This pressure must be created by competition with both price and product. The form of contracting which best admits this is the total contract com- missioned in competition and .to an agreed lump sum for the project. This form of contract is dealt with in detail.

A number of objections to total contracts have been made, among others, that there is a lack of firms having sufficient capacity. This lack should, however, diminish if the use of total contracting increases by struc- tural rationalisation and the integration of different trade firms. Some intermediate forms on the way towards .a complete in- tegration of all specialist trades and even design are discussed.

The necessity of formulating the func- tional demands in 'a tender documents and contracts is discussed as well as the need of a ”project brief”. Such 'a brief ought to be just as necessary in the commissioning of consulting works. The evaluation of tenders becomes more difficult in .a total contract. They offer both price and prod— uct.

On the other hand the need of super- vision should be less. The total contract presupposes that the responsibility lies to a far greater extent than otherwise on the contractor. The system also presupposes a greater mutual trust between the parties.

Another objection which has been put forward is that the tender costs must be greater. This can not have any significance in the final count since they are counter- balanced by lower building cost-s. The ten- der costs should also after a time diminish for those contractors who avail themselves of data for estimating which is more lad- vanced both technically and economically.

A number of examples are given of extensive uses of total contracting both from state and private activities. Large bridges have been contracted with total contracts based on the tenderers' own pro- posals. Lighthouses have also been con- tracted in this manner. In some large in-

dustries the contracting of buildings with total contracts is the rule. Even such com- plicated buildings Kas »atomic power stations have been contracted this way. In this connection it can be of interest to know that whole plants costing 300 M. crowns have been contracted on total contracts.

Total contracting can, however, only be in- troduced successively. In addition there will always be objects or conditions which re- quire conventional contracting forms. The only form of this kind which is feasible from the rational view is the general con- tract purchased in competitive forms and for a lump sum. The design work must be purchased separately from a consultant.

The general contract is dealt with in a special section. It can, among other things, further the integration of different trade firms on the production side. A condition for the rationality of the general contract is that the general contractor chooses his own sub-contractors. The form known as "partially purchased general contracts” can not be recommended since in this form the developer makes the choice of sub—con- tractor.

There are some possibilities for giving the contractor greater influence over the product design in a general contract by earlier tendering for example at the ”main plans” stage or even at the "proposal” stage, if the project at these stages can be priced. In these cases the contractor undertakes the remaining design work. Early tender- i-ng can thus prepare the ground for total contracting.

Other contracting forms than those dis- cussed above should not occur, it is con- sidered. This is true of ccsts plus con- tracts in all of their forms. In industry it can happen, sometimes, that it is necessary for productional economics to use less ra- tional contract forms but this should only be allowed to occur in the public sector in entirely unique projects. The pressure of time which is often mentioned in connec- tion with public projects need not occur generally. To date it has been created by insufficient planning primarily by the state.

This has, among other matters, contribut- ed to the ”overheating” of the building market during the early sixties. It seems reasonable to demand that the state in the future coordinates decisions on reforms which require new accommodation with the planning of the available resources so that the state boards and the communities are not forced into contract forms which are unsuitable from the viewpoint of the social economy.

There is equally little motive for the contracting on a costs plus basis owing to the desire to retain the possibility of in- cluding new functional developments in the product design during the design stages. Quite apart from the type of contract used the functional requirements must be deter- mined and fixed in the project brief in principle. The manner in which hospitals have been built have in this regard caused large cost increases. Even so a continuous building of a certain type of building will always leave the larger part of the build- ings in use old-fashioned.

The unsatisfactory conditions in the costs plus method have led to attempts to in- crease the incentive to rationalisation in various sectors. Some of these types of "in- centive contracts” are described.

Regarding the contracting of design work from different consulting firms the demands for the integration of all specialist designers is presented: this in order to guarantee a horizontal co—operation and at the same time to eliminate the boundaries between specialists and thus achieve a unification of the technical documents. A change to the commissioning of general projects from one firm is therefore recommended.

Even in this contract a .furthering of rationalisation by a competitive moment should be introduced so that a certain num— ber of consultants give tenders regarding preposals for the design, estimated costs and fixed fee. The judging of the tenders must be an evaluation of all these factors. The tariff system should be cancelled according to these recommendations and costs plus contracts should generally not be used.

In this connection the question of the project brief is discussed in considerable de- tail. At first the problem will lie in the draughting of such briefs since the function- al requirements are difficult to formulate in a distinct manner. This is also true to a great extent regarding quality requirements. One way out of the problem is to present a "ref- erence" building as a basis for the require- ments in the brief. This is also the method used to a large degree in the extensive total contracting activities in industry.

The question of the project brief is, how- ever, so fundamental for a successful in- troduction of total contracting that it must be the object of a systematic development and research work. This ought to be within the framework for the state council of build- ing research. Education in this field as well as the research belongs naturally to the functional building teachings. In the appoint- ment of a professorship at the Royal College of Technology at Stockholm this should be specified in the instructions for the Institution. From this point of view it is very urgent that this professorship is appointed as soon as possible.

In a change-over to new contracting methods the contractor will undertake to a greater degree a greater responsibility than now towards the developer according to the contract conditions. The brief will not only include, as now, the erection of the works, but also its design. The new forms will not, however, affect the public re- sponsibility for the Obedience of the build- ing recommendations and byelaws. In the general contract conditions which, at pre- sent, regulate the responsibilities between the developer and the contractor there is a rule which makes the contractor respon- sible for the Obedience to laws and re- gulations which can apply to his under- taki-ngs. In a total contract his responsibil- ities are extended to include the regulations covering the design as well.

In a total contract the developer should, in the contract, demand better guarantees for the completion of the works than in other forms of contract. How this guarantee

should be arranged economically when companies in the building branch lack the resources for such generally must be left to the branch for solution.

The guarantee time can be the same as 1 now for the performance in accordance with the technical documents, even if these ane draughted by the contractor. The same applies to the penformance in accordance with laws and other regulations.

For certain functional requirements, for example where it is a question of new and untried constructions and not least where it is a question of maintenance and |

I !

operating requirements a longer guarantee time can be asked for. It must be judged from case to case.

Zusammenfassung

Der Teil des Untersuchungsatuftrages, der in diesem Bericht behandelt worden ist, hat sich damit befasst rationelle Formen fiir die Ausschreibung und Vergabe von staat- lichen Häuserbauleistungen zu finden. Doch ist es fiir richtigst gehalten worden die grundsätzlichen Diskussionen ohne diese Beschränlsung zu »fiihren. Sie sind deshalb auf die Vergabe -von Häusenbauleisbungen * im allgemeinen, sowie auch im gewissen

Grad auf die Vergabe von Anlagenanbeiten, erweitert worden.

Als Ausgangspunkt hat folgendes gedient: das, welches in einer Gesellschaft von un- serer wirtschaftlichen Art sich erwiesen hat auf verschiedenen Gebieten des Wirtscha'fts— lebens eine schnelle technische Entwicklung, eine starke Rationalisierung in vielen Be- ziehungen und eine immer verbesserte Be- diirfnisbefriedigung befördern zu können, ; sollte sich auch mit demsel-ben Erfolg atuf

das Baugewerbe anwenden lassen.

Die neuere Entwicklung gegen eine ,,In- dustrialisierung” des Bauens ist lfiir die staatliche Vergabe von Bauleistungen -von beschränktem Interesse. Die Voraussetzun- gen fiir industrielles Bauen — grosse Nach- ; frage, lange Daner und einheitliche Pro- dukte —— sind selten vorhanden. Dagegen ist es wichtig, dass in dem staa-tlichen Aus- schreibungs- un-d Vergabeverfahren die Re- Wsultate von anderen Gebieten, wo diese jVoraussetzungen vorliegen, beriicksichtigt werden und zur Unterstiitzung dienen.

Auf Grund der bisherigen Zersplitterun-g des Bauvorganges, die zum grossen Teil — und dies ist fiir bedeutsam gehalten wor- den — von einer von friiheren Verhältnissen beibehaltenen Auffassung u. a. der Rolle der Balubetriebe, sowohl von der Seite der Bauherren als auch von der Seite der öffent- lichen Meinuun-g, bedingt ist, ist das Bau- gewer-be struktumn-ässig und produktions- technisch in Formen, die eine rationelle Entwicklung verhindern, zuriickgeblieben. Tendenzen zur Strukturrationalisierung, vor allem unter dem Einfluss von geänderten Marktverhältnissen aber auch unter dem Druck von neuen produktionstechnischen Möglichkeiten, sind aber in letzter Zeit her- vorgetreten.

Das Vergabeproblem ist in verschviedenen Zusammenhangen aktuell geworden und eine grosse Anzahl staatlieher und anderer Untersuchungen sind entweder durchge- fiihrt oder im Gange. Ein ausfiihrlicher Bericht dariiber wird in Anlage 1 gegeben.

Das Problem ist auch im Auusland mit bedeutendem Interesse studiert werden. Im grossen sind die Vorhältnisse im Bauwesen diesel—be als in Schweden. Dies gilt vor allem Finland und Norwegen aber auch England, Frankreich und West—Deutschland. Dagegen sind die Verhältnisse in Dänemark etwas an-dere. Trotz der Ähnlichkeiten hat man zum Teil andere Wege gegangen in den Bestrebungen rationelle Vergabeformen zu finden. Ein n-äherer Bericht iiber die Ver-

gabepraxis im Ausland wird in Anlage 2 gegeben.

Der staatliche Häuserbau stellt einen ver- hältnismässig kleinen Teil des totalen Bau— ens dar — 820 Millionen Kronen in 1966 ode-r knappe 7 % des ganzen Hausba-us. Andererseits repräsentiert das staatliche Bauen nur einen Bauherrn und Massnah— men in diesem Sektor haben ausserdem eine normierende Wirkung.

Es wird fiir leichter gehalten neue Ver- gabeformen fiir solche Objekte durchzu- fiihren, die iiblich sind und fiir welche Funktionsbedingungen und Gestaltung einen gewissen ,,Normungsgrad” erreicht haben. Ein Versuch ist deshalb gemacht worden das staatliche Bauen auf Objekte verschie- dener Typen aufzuteilen. Das Reichsamt fiir Hochbauwesen, das auch eine ähnliche Aufteilung gemacht hat, ist an das Resultat gelangen, dass ca. 70 % seines Bauens nor- miert werden können.

Die Formen fiir Ausschreibung und Ver- gabe sind von drei Gesichtspunkten charak- terisiert: ,,die Angebotsform” : Art der Ausschreibung, ,,die Unternehmensform” : der Umfang des Angebotes oder des Ver- trages im Verhältnis zu dem ganzen Bau- objekt, und ,,die Preisbestimmung":die Basis des Preises des auszufiihrenden Ob- jektes. Verschiedene Unternehmensformen sin-d beschrieben worden: ,,Vergabe von Son- derleistungen” mit direkten Verträgen mit verschiedenen Sonderfachleute, ,,Vergabe an einen Generalunterneh-mer”, wobei sämt- liche Fächer einen Vertrag mit einem einzi- gen Unternehmer schliessen, und ,,Ver-gabe an einen Totalunternehmer”, wobei auch die Planun-g eingeschlossen ist.

Betreffend die Preisbestimmung kommt einerseits der ,,vereinbarte Objektpreis” vor, andererseits das ,,Selbstkostensystem". Der vereinbarte Objektpreis kan ,,fix” oder ,,von Kostenregeluung bedingt” sein. Verschiedene Formen von ,,Anreizverträge” werden auch erwähnt, sowie auch Versuche durch Ver- gabe auf Basis eines ,,Musterleist'ungsver- zeichnisses" die Nachteile des Selbstkosten- systems zu vermeiden. In diesem Zusam- menhang wird auch die Eigenregietätigkeit

behandelt, sowie auch einige besondere Ver- gabeformen.

Die Vergabe von der Planungsarbeit ist separat behandelt worden. Dies geschieht selten in anderer Form als dass der Auf- trag ohne Wettbewerb einem Architekten- und Ingenieurunternehmen iibertragen wird. Meistens werden die Planungsdienste fiir ein und dasselbe Objekt an verschiedene Spezia- listen vergeben. Nur selten iibernimmt ein Betrieb die ganze Planung, ,,Generalpla- nung". Am gewöhnlichsten ist, dass die Ab- machungen mit den Planungsleute auf einen ,,Selbstkostenerstattungsvertrag" gegriindet wird; ein vereinbarter Preis kommt selten vor. In dem staatlichen Sektor erfolgt die Vergiitung fiir die Architektenarbeit oft nach einem von der Regierung festgestellten Ge- biihrensatz. Daiiber hinaus hat die In- teressenorganisation der Architekten ihre eigenen Regel.

Ein Versuch ist gemacht worden die An- forderungen an ein rationelles Vergabever- fahren zu formulieren. Als Hintergrund wird eine lcurze Charakteristik der Ent- wicklung im Wirtschaftsleben im iibrigen gegeben. Die Produktion von den meisten Erzeugnissen wird fiir einen kontinuier- lichen Markt vorgenommen, von gewissen Typen von Kapitalgiitern fiir einen dis- kontinuierlichen Markt, der von der An- frage des Käufers veranlasst ist. Die Pro- duzenten konkurrieren aurf dem M.arkt so- wohl mit Preis als mit Produkt. Deshalb sind die Produktgestaltung .und die Pro- duktentwicklung, von dem Gesichtspunkt von Funktion und Produktion wichtige Konkurrenzmittel. In dem B'augewerbe da- gegen sind die Verhältnisse ganz ver- schieden. Ohne nähere Kontakt mit Pro—

duktionstechnik und Betriebswirtschaft hat - der Bauherr die Gestaltung der Produkte durchzufiihren. Die Wahl von Stoffen, Konstruktionen und infolgedessen im ge- wissen Grad von der Produktionstechnik wird von ihm getroffen. Die Möglichkeiten des Produzenten eine technische und Wirt— schaftliche Rationalisierung durchzufiihren sind gering. Der Wettbewerb wird nur den Preis aber nicht den Produkt umfassen.

Auf gewissen Gebieten — 2. B. im Ein- familienhausbau und in letzter Zeit, obgleich in geringem Umfang, auch im Mehrfami- lienhausbau — hat sich aber eine Entwick- lung gegen von dern Produzenten gestaltete Bauten erwiesen.

In diesem Zusammenhang ist einen Be- richt iiber die Verhältnisse in der Schiff- bauin-dustrie gegeben. Die Produktgestal- tung und die Produktentwiclclung liegen da ganz in den Hän-den des Produzenten. Die Verträge sind auf dem Vertrauen der Ree- der fiir die Werft, die sie benutzen, ge- griindet. Die Formen der Verdingungsunter- lagen und der Abgabe von Angeboten sind einfaoh. Die Verantwortlichkeit ifiir ein ein- wandfreies und den Anforderungen des Reeders entsprechendes Produkt obliegt ganz und gar dem Produzenten.

Die Voraussetzungen fiir ein rationelles Vergabeverfahren fiir Ba-uleistungen ist dass es dem Produzenten einen igrösseren Ein- fluss auf die Gestaltung der Produkte gibt und somit Möglichkeiten zur Produktent- wicklung unter dem Druck von betriebs- wirtschaftlichen Riicksichten und von den Anforderungen des Bauherrn. 'Dieser Druck muss durch Wettbewerb sowie um Preis als um Produkt zustande gebracht werden. Die Vergabeform, die diese Anforderungen am besten entspricht, ist das Totalunter- nehmen, im Wettbewerb und zum verein- barten Objektpreis vergeben. Diese Vergabe- form ist eingeh-end behandelt worden.

Zu den Einwendungen gegen das Total- unternehmen die vorgebracht worden sind, hört u. a. der Mangel an Betrieben mit ausreichender Kapazität. Mit einer erwei- terten ' Anwendung dieser Unternehmens- form sollte aber dieser Mangel durch Stnuk- turrationalisierung und Integrierung von verschiedenen Fachbetrieben sich vermin- dern. Einige Formen fiir die Ubergang zu einer vollständigen Integrierung von allen Sonderfächern sowie auch von den Pla- nungsleute werden behandelt.

Die Notwendigkeit Funktionsanforderun- gen in den Verdingungsunterlagen und in den Verträgen zu formulieren wird auch behandelt, sowie auch den Bedarf an ein

Programm dafiir, ein ,,Projektprogramm”. Ein solches Programm sollte iibrigens bei Vergabe von Generalprojekten an ein Architekten- und Ingenieurunternehmen ebenso notwendig sein. In dem Totalunter- nehmensverfahren wird die Wertung der Angebote komplizierter. Sie bezieht sich ja sowohl auf den Preis als auf das Produkt.

Dagegen ist aber zu erwarten, dass der Bedarf an Kontrolle weniger wird. Das To- tal-unternehmensverfahren m-uss ja darauf bauen, dass die Verantwortlichkeit in viel grösser Umfassung als bei anderen Unter- nehmensformen auf dem Bauunternehmer ruht. Das Verfahren setzt auch ein erwei- tertes Vertrauen zwischen den Vertrags— partnern voraus.

Gegen das Totalunternehmen ist die Ein— wendlung gemacht worden, dass die Ange- botskosten hoch werden miissen. Dies kann aber von keiner entscheidenden Bedeutung sein, wenn es damit gerechnet werden kann, dass diese Kosten von ermässigten Baukos- ten aufgewogen werden. Die Angebotskos- ten diirften ausserdem im Laufe der Zeit niedriger werden, da die Bauunternehmer mehr entwickelte Berechnungsunterlagen haben werden, sowohl technische als auch wirtschaftliche.

Mehrere Beispiele von umfassender An- wendung des Totalun-ternehmensverfahrens werden an'gefiihurt, von der staatlichen Seite als auch von dem privaten Sektor. Grosse Briickenbauten — auf die eigenen Konstruk- tionen der Anlagefirmen gegriindet — sind in der Totalunternehmensform vergeben worden. Leuchtturme sind auch in dieser Weise vergeben worden. In ;gewissen grossen Industrien ist die Vergabe 'von Bauleistun- gen an Totalunzternehmer jetzt die Regel. Auch .fiir solche komplizierte Bauten als fiir Kernkraftwerke vist diese Vergabeform verwendet worden. Interessant in diesem Zusammenhang ist, dass die Lieferung der ganzen Anlage zum Preise von ca. 300 Millionen Kronen an einem Totalunter- nehmer vergeben worden ist.

Das Totalunternehmensverfahren wird aber nur allmählich durchgefiihrt werden können. A-usserdem wird es immer solche

Objekte oder solche Verh'a'ltnisse geben, die konventionelle Vergabeformen notwendig machen. Die einzige Form, die von ratio- nellem Gesichtspunkt rechtfertigt werden kann, ist dann das Generalunternehmen, irn Wettbewerb und zum vereinbarten Preis vergeben. Die Planung muss dann separat an einen Ingenieurunternehmen vergeben werden.

Das Generalunternehmen wird in einem speziellen Abschnitt behandelt. Es kann 11. a. eine Integrierung von den verschiedenen Fachbetrieben auf die Produktionsseite be- fördern. Eine Voraussetzung dafiir, dass das Generalunternehmen rationell wird ist aber, dass der Bauunternehmer selbst seine Nach- unternehmer auswählt. Die Form ,,General— unternehmen in verschiedenen Teilen ver- geben”, wobei der Bauherr durch ein An- gebotsverfahren diese Auswahl macht, kann deshalb nicht empfohlen werden.

Im Falle von Generalrunternehmen gibt es gewisse Möglichkeiten dern Bauunter- nehmer — durch friihe Ausschreibung, z. B. in dem Zeitpunkt wo die ,,Hauptunterla- gen” oder sogar wo die ,,Entwurfs—Unter- lagen” vorhanden sind und wenn um diese Zeit eine Kostenberechnung des Objektes gemacht werden kann — einen grösseren Einfluss iiber die Produktgestaltung zu ge- ben. Dabei iibernimmt der Bauunternehmer die weitere Planungsarbeit. Das System mit friiher Ausschreibung kann auch fiir das T otalunternehrnen den Boden bereiten.

Andere Formen fiir Ausschreibung und Vergabe als die jetzt behandelte sollen nor- mal nicht zur Anwendung kommen. Es gilt hier Avon allem Selbstkostenerstattungsvver- träge in verschiedenen Formen. In der In- dustrie kann es zuweilen notwendig sein nicht-rationelle Vergabemethoden anzu- wenden, aber im öffentlichen Sektor soll es nur bei ganz einzigartigen Objekte vorkommen. Die Zeitpresse, worauf oft hingewiesen wird im Falle von öffent- lichen Bauten, braucht in der Regel nicht vorkommen. Bisher ist sie von mange]- hafter Planting — vor allem auf der Seite der Regierung und des Reichtages — bedingt. Dies hat 11. a. zu der ,,Uberhitzung” des

Baumarktes während der friiheren 60-Jahren beigetragen. Es ist billig vorgekommen in der Zukunft zu fordern, dass die Entschei— digungen der Regierung iiber Reformen, die Raum fordern, mit zur Verfiigmg stehenden Mitteln planmässig koordiniert werden, da- mit staatliche und kommunale Bauherren nicht gezwungen werden volkswirtschaftlich unzweckmässigen Vergabeformen anzu- wenden.

Ebensowenig darf das Selbstkostensystem damit begrändet werden, dass es dadurch möglich wird während der Planungszeit das Projekt der Entwicklung auf der Funk- tionsseite anzugleichen. Ohne Riicksicht auf die Vergabeform miissen die Funktionsan- forderungen sowie auch andere Forderun- gen an das Projekt im Prinzip in dem ,,Pro- jektprograrnm” festgelegt werden. Das Ver- fahren hierbei, vor allem bei Krankenh'au- serbau, hat zu grossen Kostenerhöhungen gefiihrt. Und jedoch wird bei kontinuier- lichem Bauen von ein-em gewissen Typ von Objekten der Hauptteil des Gebäudebestan- des immer unmodern sein.

Die Nachteile des Selbstkostensystems hat zu verschiedenen Versuchen gefiihrt den Anreiz zu Rationalisiering zu verstärken. Ein Bericht iiber einige Formen solcher ,,Anreizverträge” ist gegeben worden.

Betreffend die Vergabe von Planungsauf- trägen an Ingenieurunternehmen sind An- forderlunvgen an die Integrierung von sämt- lichen Spezialisten vorgelegen, n. a. rum eine ,,horizontale” Zusammenarbeit zu garantie- ren, aber auch zu dem Zweck die Grenzen zwischen den Spezialisten auszuwischen und dadurch einheitliche technische Untenlagen zu ermöglichen. Eine U-bergang zur Ver- gabe von der ,,Generalplanung” an ein einzivges Unternehmen wird deshalb emp- fohlen.

Auch in dieser Vergabeform soll ein ra- tionalisierungsbefördender Konlnurrenzfak- tor eingefiihrt werden, in der Fonm dass einige solche Unternehmen Angebote ab- geben, die Vorschläge zu Lösungen und Angaben berechneter Kosten und Honorar umfassen. Die Priifung der Angebote wird dann eine Wertung aus allen diesen Ge-

sichtspunkten. Es wird vorgeschlagen, dass das Gebiihrensystem absgeschaffen wird und dass das Selbstkostensystem in der Regel nicht mehr angewendet werden soll.

In diesem Zusam'menhang wird die Frage betreffend Projektprogramme eingehend be- handelt. Die Ausarbeitung solcher Program- me wird anfangs grosse Schwierigkeiten be- reiten, da vor allem die eindeutige Formu- lierung der Funktionsanforderungen eine schwierige Aufgabe .ist. Dies gilt auch im grossen Umfang die Qualitätsanforderun- gen. Ein Ausweg ist ein vorhandenes ,,Re— ferenzgebäude" als Grund der Programm- anforderungen zu legen. Dies ist auch was im grossen Umfang bei der recht umfas- senden Vergabe der Grossindustrie an Total- unternehmer angewendet worden ist.

Die Frage von Projektprogrammen ist aber von solcher gnundsätzlicher Bedeutung fiir eine erfolgreiche Durchfiihrung des To- talunternehmens, dass es zum Gegenstand einer systematischen Entwicklun-gs- und For- schungsarbeit gemacht werden muss. Dies soll im Rahmen der Banlforschungstätigkeit liegen. Die Ausbildun'g auf diesem Gebiet sowie auch die Forschung gehört natiirlich zu der Baufunktionslehre. Bei dem Ein- richten eines vorgeschlagenen Lehrstuhles fiir diesem Fach an der Technische Hoch- schule in Stockholm soll dies auch in den Vorschriften fiir das Institut angegeben werden. Von dieser Gesichtspunkt ist es angelegen, dass dieser Lehrstuhl schnell- möglichst zustande kommt.

Bei einer erweiterten Anwendung von neuen Formen fiir Ausschreibung rund Ver- gabe wird der Bauunternehmer dem Bau- herrn gegeniiber eine grössere vertragliche Verantwortlichkeit iibernehmen. Diese wird ja nicht nur — wie es vorläufig der Fall ist — auf die Ausfiihrung des Objektes bezie— hen, sondern auch auf seine Gestaltung. Dagegen werden die neuen Vergabeformen die öffentlichrechtliche Verantwortlichkeit dafiir, dass die bauliche Gesetzgebung bei der Baugestaltung gefolgt wird, kaum beein- flussen. In den Allgemeinen Bestimmungen, die jetzt die Verhältnisse zwischen Bauherr und Bauunternehmer regeln, gibt es eine

Vorschrift, die dem Bauunternehmer dafiir verantwortlich macht, dass Gesetze, in dem Masse wie sie sich auf seinen Auftrag be- ziehen, beobachtet werden. Bei Totalunter- nehmen wird diese Verantwortlichkeit also erweitert, insofern als sie auch die gesetz— liche Bestirnmungen, die die Gestaltung des Objektes regulieren, umfasst.

Bei Totalunternehmen soll der Bauherr in dem Vertrag Anforderungen an grössere Sicherheit fiir die Einhaltung des Vertra- ges als bei anderen Unternehmensformen stellen. Das Problem betreffend die finan- zielle Garantie — den Baubetrieben man- geln in grossem Umfang an Mittel dafiir — muss von der Branche selbst gelöst wer- den.

Betreffend die Ubereinstimmung der Ausfiih-rung mit den technischen Unterla- gen, abgesehen davon dass diese bei Total- unternehmen von dem Bauunternehmer aus- arbeitet worden sind, kann die Gewährs- frist von der Dauer sein, die nun normal ist. Dasselbe gilt betreffend die Uberein- stimm—ung der Gestaltung mit Gesetzen und andere Bestimmungen. Fiir gewisse Funk- tionsamforderungen, z. B. betreffend neue und ungepriifte Konstruktionen und, nicht mindestens, Anforderungen die sich auf Be- trieb und Instandhaltung des Gebäudes beziehen, kann eine längere Gewährsfrist befugt sein. Dies muss von Fall zu Fall beurteilt werden.

Nordisk udredningsserie (Nu) 1968

Kronologisk förteckning

1. Nordisk patentråd. Tredje instans ! patentsaker. 4. Kopenhavns lufthavns framtid.

Statens offentliga utredningar 1968

Systematisk'förteckning

J ustistiadepa rteme ntet Handläggningen av säkerhetatrå or: [4] Tratikmålskomminéns betänkan e Utkommer senare. [191

Försvarsdepartementet Ekonomisystem för försvaret. UA Ekonomisystem för försvaret. Bl ang. [2] Säkerhetspolitik och försvarsutgiftar. [10]

Kommunikationsdepartementet

Allmänna vägar [11] Parkering. [18]

Fi nansdep'arte mentet Koncentntionsutredningen. ll. Kreditrnarknadens struktur och funktionssätt. [3] lll. Industrins struktur och konkurrens- törhållanden. [& IV. Strukturutveckling och konkurrens inom handeln. [ ] V. Ägande och inflytande inom det pri- vata näringslivet. [7] Upphandling av byggnader. Del I. Formerna. [20]

Utbildningsdepartamentet

1958 år: utredning kyrka-nat: Xl. Svenska kyrkan och staten. [11]

Förvaltningen av kyrklig jord m.m. [12] Skolboksleveranser. [1 ] Musikutbil'dning i Sverige. [15]

Jordbruksdepartemontet Skogsbrukets planläg nlngsfrågor. [8] Virkesbalanser 1967. Ys]

Fritidsfisket. [13] Rennäringen l Sverlge. [16]

*KUNGLJlBL 2 lo JUN 1968

STCC. Hc lel