SOU 1968:30
Bostadsbyggandets planering och kreditförsörjning
1. Sammanfattning och förslag 2 Bostadsbyggandet i samhällsekonomin
3 Bostadsbyggnadsplanen ......
3.1 Bestämningsfaktorer ...... 3.2 Tidigare förhållanden ..... 3.3 Nuvarande form och innehåll . . 3.4 Regional fördelning ...... 3.5 Genomförande ........ 3.6 Bostadsbyggnadsplanen som pla- neringsinstrument — våra synpunk-
ter ..............
4 Bostadsbyggandets kreditförsörjning .
4.1 Nuvarande förhållanden 4.2 Kreditgivningens omfattning och fördelning på institut ...... 4.3 Kreditpolitiska åtgärder som stöd för bostadsfinansieringen . . . . 4.4 Bostadshnansieringens problem. . 4.4.1 Byggnadskreditgivningen . 4.4.2 Kostnaderna för byggnads- krediter .........
4.5 Byggnadskrediter till stora, Her- åriga bostadsprojekt ...... 4.5.1 Förhandsbesked om bostads-
lån ........... 4.5.2 Särskilda finansieringspro-
blem .......... 4.5.3 Kreditförsörjningen till pro-
jekt med förhandsbesked . .
4.6 Byggnadskreditgivningen — våra synpunkter .......... 4.6.1 Rationellare avlyft 4.6.2 Integrerad bostadsfinansie-
ring ........... 4.6.3 Bostadstinansiering med in- stitutionella förändringar . .
Tabeller ..............
7 11
14
14 16 18 20 21
24
31 31
32
33 38
39
43
45
45
45
46
48 48
50
54 58
1 Sammanfattning och förslag
I denna promemoria har vi behandlat två för bostadsbyggandet väsentliga områden inom vilka vi anser åtgärder erforderliga för att skapa bättre förutsättningar för en rationell och därmed förbilligad produk- tion. Det ena är statsmakternas beslut om bostadsbyggandets omfattning och de for— mer under vilka dessa beslut förverkligas och det andra organisationen av och vill- koren för bostadsbyggandets kreditförsörj- nmg.
1. 1 Bostadsbyggnadsplanen
Statsmakternas beslut om bostadsbyggan- dets omfattning har numera formen av en bostadsbyggnadsplan, som anger hur många lägenheter som bör påbörjas under löpande och två framförliggande kalenderår. Planen är en avvägning mellan å ena sidan det bostadspolitiska intresset av att det finns stabilitet i produktionsbetingelserna, och å andra sidan det ekonomisk-politiska intres- set av att investeringsutvecklingen kan an- passas till konjunkturförändringarna, dvs. att bostadsbyggandet har en viss grad av flexibilitet.
Bostadsbyggnadsplanen tjänar också ett strukturpolitiskt syfte därigenom att för- delningen av det statsbelånade byggandet, som omfattar 90 å 95 % av allt byggande, får en betydande effekt på den regionala utvecklingen.
Det är viktigt att bostadsbyggnadsplanen
utformas och förverkligas så att de angivna intressena blir i rimlig grad tillgodosedda. Erfarenheterna har visat att det nuvarande systemet har brister i detta hänseende. Vi har övervägt olika metoder att komma till rätta med dessa brister.
En fast plan för bostadsbyggandet är uppenbarligen inte ett lämpligt sätt att lösa uppgiften. En inte förutsedd expansion inom andra sektorer av samhällsekonomin skulle kunna leda till svårigheter för bostadsbyg- gandet och samhällsekonomiska störningar. Om en sådan plan kombinerades med lik— nande planer för övriga investeringssekto— rer skulle ändå inga garantier skapas för samhällsekonomisk balans. Även om det totala investeringsutrymmet har bedömts på ett riktigt sätt finns det risk för att ett un- derutnyttjande inom en sektor inte kan kompenseras genom en ökning inom en an- nan sektor, vilket skulle leda till störningar i sysselsättningen.
Vi har för vår del funnit att den väg som här bör beträdas är den att fastställa en bostadsbyggnadsplan som tar sikte på ett garanterat program för det statbelånade bo- stadsbyggandet. Statsmaktemas beslut bör dessutom ange omfattningen av det helt privatfinansierade bostadsbyggandet.
Det garanterade programmet bör bestäm- mas till en nivå under — exempelvis 10 % — den som det vid bedömning av konjunk- turutsiktema framstår som möjligt att upp- nå. Storleken av detta utrymme bör fast-
ställas mot bakgrunden av rådande osäker- hetsmarginaler rörande konjunkturutveck- lingen. Eftersom dessa marginaler normalt ökar med tidsperspektivets längd bör ut- rymmets storlek också kunna variera när bostadsbyggnadsplanen utsträcks till en fem- årsperiod enligt vad nedan föreslås. Genom att det garanterade programmet läggs på den angivna nivån kommer en större in- vesteringsverksamhet än förutsett inom kon- junkturberoende sektorer inte att behöva leda till att samhällsekonomin utsätts för inflationistiska spänningar.
Det garanterade programmet bör kom— pletteras med en projektreserv. Denna skall vara så stor att en tillfredsställande bered- skap erhålls för en sådan ökning av bo— stadsbyggandet som sedermera visar sig möjlig. Ökningar av det garanterade pro- grammet blir en normal företeelse om det fastställs på angivet sätt.
Ett garanterat program kan bestämmas för flera år framåt än som nu gäller för bostadsbyggnadsplanen. Enligt vår mening bör ett sådant program fastställas för fyra kalenderår utöver det löpande året. För de tre första åren av denna femårsperiod fast- ställs en projektreserv.
Det garanterade programmet skall av bo- stadsmyndighetema för vart och ett av åren fördelas på län och kommuner. För de två sista åren av programperioden begränsas fördelningen till att avse en tilldelning till större kommuner samt orter med klart ex- pansivt näringsliv.
Projektreserven skall likaledes fördelas på kommuner för att syftet med densamma — att stimulera till projektering av företag som kan påbörjas utöver det garanterade programmet — skall kunna uppnås. Reser- ven bör i stort sett i sin helhet vara för- delad för det löpande året. För de två åter- stående åren bör fördelningen av reserven ske i den omfattning och takt som befinnes ändamålsenlig.
Beslut om ökning av det garanterade programmet bör fattas så snart som möjligt under löpande kalenderår, första gången redan under våren.
Kommunerna anger vilka projekt som
skall inrymmas i tilldelade ramar. Projek- ten förtecknas på listor som, sedan start- tidpunkterna angivits av arbetsmarknads— myndigheterna, läggs till grund för kredit- institutens beslut om byggnadskrediter.
1.2. Bostadsbyggandets kreditförsörjning
Under 1950- och 1960-talen har bOStads- byggandet under vissa år fått en otillfreds- ställande säsongfördelning. En av anled— ningarna härtill har varit att kredittillförseln till bostadssektorn inte fungerat störnings— fritt. Det är av vikt att sådana störningar elimineras och att byggherrarna på ett tidigt stadium kan få garantier för att krediter finns tillgängliga när byggnadsarbetet skall påbörjas och därefter kan lyftas i en takt som motsvarar byggandets förlopp.
Kreditsystemet bör alltså fungera så att bostadsbyggandet får den andel av det sam- lade kreditutbudet som svarar mot stats- makternas bostadsbyggnadsplan och med en tidsmässig och geografisk fördelning av kreditströmmen som är anpassad till den konkreta produktionsplaneringen.
Att kreditgivningen till bostadsbyggandet under år 1967 liksom under den hittills gångna delen av innevarande år har för- löpt tillfredsställande torde kunna tillskri- vas det allmänna kreditmarknadsläget och de överenskommelser som i början av åren 1967 och 1968 träffats med företrädare för kreditinstituten. Kreditmarknadsläget har under denna tid kännetecknats av särskild lätthet och det kan visa sig att problemen i ett mera åtstramat läge på marknaden inte går att lösa genom överenskommelser av detta slag. Vi anser emellertid att ytterligare erfarenheter av denna anordning bör av- vaktas. Det av oss föreslagna sättet för fast- ställande av bostadsbyggnadsplanen bör vara ägnat att skapa bättre förutsättningar att genom överenskommelser med kreditinsti- tuten uppnå en tillfredsställande kreditför- sörjning till bostadsbyggandet.
Vi har också behandlat en del andra före- teelser inom bostadsfinansieringen som en- ligt vår mening utgör ett hinder för en frik- tionsfri bostadsfinansiering och som dess-
utom försvårar bostadsproduktion i långa serier. '
Dessa otillfredsställande förhållanden sammanhänger med att bostadskrediten se- dan gammalt är uppdelad på en kredit un- der byggtiden, byggnadskredit, och ett lång- fristigt lån, fastighetslån, som efter husets färdigställande ersätter byggnadskrediten. Fastighetslånet upptages oftast hos annan kreditgivare än den som lämnat byggnads- krediten. Vi har funnit att de omständig- heter som en gång i tiden motiverade en sådan uppdelning av bostadskrediterna till stor del har bortfallit. Någon nämnvärd skillnad i risk mellan byggnadskredit och fastighetslån kan inte anses föreligga annat än i undantagsfall, framför allt beroende på den radikalt ändrade struktur som såväl byggnadsindustrin som de förvaltande bo- stadsföretagen uppvisar.
De kortfristiga byggnadskrediterna ersätts inte med långfristiga lån efter anciennitet. Avlyften påverkas genom att de som teck- nar obligationer hos de fastighetslångivande instituten i inte ringa utsträckning vid teck- ningen uppställer villkor om användning av de medel som teckningen ger. Villkoren innebär att medlen skall kanaliseras till vissa namngivna projekt eller till projekt för vilka byggnadskrediter upptagits i viss bank. Därigenom uppkommer stockningar i avlyften och vissa byggherrar gynnas fram— för andra.
Byggnadskredit och fastighetslån betingar olika villkor i fråga om ränta. För bygg— nadskredit debiteras ibland enbart ränta, som då är högre än för fastighetslån, och ibland en ränta kombinerad med s. k. kredi- tivavgift. Vid stora projekt har vissa bygg- herrar därutöver måst betala särskild s.k. löftesprovision, beredskapsavgift, e. d. för att få kreditfrågan löst för större del av pro- jektet, än som är avsedd att byggas under löpande år.
Denna ordning leder till att fleråriga bostadsprojekt drabbas hårdare i fråga om kostnader för byggnadskrediter än mindre projekt. Det har ofta visat sig svårt över huvud taget att erhålla den över flera år garanterade kreditförsörjning som är en
förutsättning för att de stora projektens för- delar skall tas till vara.
Mot bakgrunden av vad vi funnit vid våra undersökningar har vi i nu berörda hänseenden uppställt följande önskemål i fråga om bostadsbyggandets kreditförsörj- ning.
1. De negativa effekterna av uppdelning- en på byggnadskredit och fastighetslån bör elimineras.
2. Kreditgivningens former och villkor bör utformas så att de främjar ett rationellt byggande och underlättar genomförandet av stora, fleråriga projekt. En reform med sikte på tillgodoseendet av dessa önskemål, som övervägts i vårt arbete, är inrättandet av ett nytt statligt kreditinstitut. Med hänsyn till arten av de problem som det gäller att lösa, skulle det— ta institut inrikta sig på att svara för kredit- försörjningen till flerfamiljshus och i första hand till fleråriga projekt av den typ för vilken lämnas förhandsbesked om statliga bostadslån.
Ett sådant kreditinstitut skulle kunna ges en enkel organisation. Dess uppgift skulle väsentligen bli att på kapitalmarknaden låna upp erforderliga medel mot obligationer. Utlåningsverksamheten skulle ske i anslut- ning till den statliga bostadslångivningen. Den skulle grundas på pantvärden som fast— ställts av bostadsmyndighetema och läns- bostadsnämnderna skulle utnyttjas för för- medling av ansökningar, utbetalning av låne- belopp och låneförvaltningen.
Genomförandet av ett sådant förslag skul- le göra det möjligt att i betydande utsträck- ning nå de angivna syftena. Vi anser dock att i nuläget andra vägar bör prövas för att åstadkomma en rationell kreditförsörj- ning. De resultat som uppnåtts i fråga om bostadsbyggandets kreditförsörjning genom de åren 1967 och 1968 träffade överens- kommelserna med företrädare för kredit- instituten anser vi vara ett motiv för att man i första hand söker lösa frågan för- handlingsvägen.
De ändringar i nuvarande ordning som enligt vår mening bör komma till stånd är följande.
]. Systemet med särskilda avgifter för byggnadskrediter slopas.
2. Byggnadskrediterna ersätts med fastig- hetslån i en mera rationell ordning. Bind— ningarna i samband med teckning av obli- gationer avvecklas. Möjligheterna ökas till integrerad finansiering, varmed avses att samma kreditgivare lämnar såväl byggnads- kredit som fastighetslån eller i varje fall löfte om sådant lån.
3. Fastare former för samarbete mellan kreditinstituten vid konsortialavtal skapas i syfte att lösa de stora fleråriga bostadspro- jektens speciella kreditproblem.
2. Bostadsbyggandet i samhällsekonomin
En god planering är av grundläggande be- tydelse för en rationellt genomförd bostads- produktion och för ett optimalt utnyttjande av tillgängliga resurser. Förberedelserna för och utformningen av individuella bostads- projekt har sin grund i den kommunala pla- neringen. Denna måste i sin tur vara för- ankrad i en hela samhället omfattande pla- nering.
Bostadsbyggandet är i hög grad beroen- de av krediter från den allmänna kredit- marknaden. En väsentlig förutsättning för att byggandet skall kunna bedrivas i enlig- het med uppgjorda planer är därför att kreditförsörjningen till projekten fungerar friktionsfritt.
Vi kommer i det följande att behandla dels frågan om statens planering av bostads- byggandet och dels kreditförsörjningen till detta byggande. Planeringsfrågan kommer att behandlas med hänsyn till möjligheten att förena det ekonomisk-politiskt motive- rade önskemålet om flexibilitet i bostads- byggandet med kravet på största möjliga stabilitet i planerings- och projekteringsför- utsättningarna för bostadsprojekten. I avsnit- tet om kreditförsörjningen diskuteras vissa institutionella och andra förändringar som kan främja en rationellare bostadsproduk— tion.
Dessförinnan skall vi emellertid som en allmän bakgrund till framställningen redo— visa några uppgifter om bostadsbyggandets roll i samhällsekonomin.
Bostadsbyggandets storlek under 1960- talet framgår av diagrammet på sid. 12. I den efterföljande tabellen lämnas uppgifter för samma period om antalet lägenheter i påbörjade, färdigställda och pågående bo- stadsprojekt.
Av den svenska bruttonationalprodukten disponeras inemot en femtedel för investe- ringar i byggnader och anläggningar. Under 1960-talet har andelen stigit ganska jämnt från 17,5 % år 1960 till 18,5 % år 1965, dock med en markerad ökning mellan åren 1962 och 1963. År 1966 sjönk andelen till 18,2 %, men steg igen är 1967 till 19,0 % .
Något mer än en tredjedel av investe- ringarna i byggnader och anläggningar fal— ler på bostäderna. Utvecklingen av bostads- byggandets andel under 1960-talet motsva— rar i stort sett den som gäller för byggna- der och anläggningar i allmänhet i förhål— lande till nationalprodukten. Inklusive un- derhåll och reparationer ökade sålunda bo- stadsinvesteringamas andel av investering- arna i byggnader och anläggningar från 34,0 % år 1960 till 35,4 % år 1965, sjönk sedan år 1966 till 33,8 %, men ökade till 35,8 % under 1967.
Räknat i förhållande till nationalproduk- ten har bostadsinvesteringarna under den här berörda perioden ökat ganska jämnt från 6,0 % år 1960 till 6,5 % år 1965. År 1966 sjönk andelen till 6,3 % för att ånyo stiga till 6,8 % år 1967. Sistnämnda andel
Tusentul lägenheter ml)
90—
70—
60—
50—
40—
30—
211—1
1 960 1 961 1962 1 963 Antal färdigställda lägenheter 1960—1967
Antal lägenheter i påbörjade, färdigställda och vid slutet av resp. år pågående bostadsprojekt
År Påbörjade Färdigställda Pågående
1960 72 100 68 300 80 000 1961 76 400 73 800 82 500 1962 92 600 75 100 100 000 1963 86 800 81 400 105 500 1964 96 900 87 200 115 200 1965 93 100 96 800 111 400 1966 93 900 89 400 116 100 1967 98 900 100 200 114 800
är den högsta under hela efterkrigstiden om man bortser från de båda åren närmast efter krigets slut. Dessa år, dvs. 1946 och 1947, motsvarade investeringarna i bostä- der liksom under åren närmast före krigs- utbrottet ca 8 % av bruttonationalproduk— ten. I förhållande till de totala bruttoinves- teringama minskade bostadsinvesteringarna
1964 1965 1966 1967
från ca 30 % under åren närmast före och efter kriget till ca 23 % år 1948. Under åren därefter har nämnda andel hållit sig omkring 20 % med relativt små variationer genom åren.
Bostadsinvesteringarnas förändring sedan 1955 i förhållande till investeringarna i byggnader och anläggningar, samtliga in— vesteringar och bruttonationalprodukten framgår närmare av tabell 1 i slutet av promemorian.
Enligt folkräkningen 1960 var 9,1 % av samtliga sysselsatta hänförliga till byggnads- industrin. År 1965 hade andelen stigit till 9,7 %, vilket motsvarar ca 330000 perso- ner.
De fortlöpande arbetskraftsundersökning- arna ger uppgifter om förändringar i ande- len sysselsatta inom byggnadsverksamheten under senare år. Dessa uppgifter, som före-
ligger för varje kvartal, visar på en svag stegring i nämnda andel under 1960-talet.
Andelen varierar för olika kvartal under åren enligt följande.
1962 7,0—8,5 % 1963 8,2—8,9 » 1964 8,2—9,0 » 1965 81,—9,2 » 1966 8,3—9,5 » 1967 8,7—9,4 »
Kvartalsuppgiftema, som återfinns i tabell 2 i slutet av promemorian, visar att andelen inom byggnadsverksamhet sysselsatta van— ligen är störst under tredje kvartalet (augus- ti) och lägst under första kvartalet (februari) under resp. år.
Tabell 3 i slutet av promemorian åter- ger vissa uppgifter ur byggnadsinventering- arna, som avser den reglerade byggnads- verksamheten, om antalet sysselsatta bygg- nadsarbetare med fördelningen på byggnads- objekt sedan år 1965. Det framgår därav att fram till november månad 1966 ca 43 % av denna arbetskraft sysselsatts inom bostadsbyggandet. Vid sistnämnda tidpunkt inträffade en markant förändring. Andelen steg då till 47 %. Under år 1967 var in- emot hälften av de i den reglerade bygg- nadsverksamheten sysselsatta ianspråktagna för produktion av bostäder.
På kapitalmarknaden intar bostadsbyg- gandet en dominerande ställning. Av det långfristiga sparande som hittills under 1960-talet kanaliserats via kreditinstituten, har sålunda mer än hälften gått till bostads- produktionen (tabell 4 i slutet av prome- morian).
Det kan i detta sammanhang också näm- nas att statliga bostadslån utlämnas i en omfattning motsvarande mellan 10 och 15 % av den totala nettoupplåningen på kapitalmarknaden.
3. Bostadsbyggnadsplanen
3.1. Bestämningsfaktorer
Statsmakternas beslut om bostadsbyggan- dets omfattning — bostadsbyggnadsplanen — grundas dels på en bedömning inom na— tionalbudgetens ram av hur stora resurser som kan avdelas för bostadssektorn, dels på en bedömning av bostadsbyggnadsbe- hovet och förefintliga planer på bostads- byggande. Den förstnämnda faktorn skall inte närmare beröras här. Bedömningen på längre sikt av bostadsbyggnadsbehovet på riksnivå görs från tid till annan, den senaste återfinns i bostadsbyggnadsutredningens be- tänkande »Höjd bostadsstandard» (SOU 1965: 32). Av väsentlig vikt är emellertid även de bedömningar av behövligt och möj- ligt byggande som görs av dem som ytterst bär ansvaret för bostadsförsörjningen, dvs. kommunerna. Förutsättningarna för ett ge- nomförande av en av statsmakterna fast- ställd plan blir också i avgörande utsträck- ning beroende av kommunala åtgärder.
Kommunens viktigaste instrument för planering och genomförande av bostads- byggandet utgör de kommunala bostads- byggnadsprogrammen. Det kan med hän- syn härtill och som bakgrund till den fort- satta framställningen — särskilt i vad avser genomförandet av bostadsbyggnadsplanen — finnas anledning att lämna en redovisning för denna programverksamhet.
En långsiktig planering på bostadsområ- det var ett viktigt led i den nya bostads-
politik som utformades efter andra världs- krigets slut. Grunderna för en sådan plane- ring av bostadsförsörjningen lades fast i 1947 års lag om kommunala åtgärder för bostadsförsörjningens främjande. Enligt den- na lag skulle kommun med mer än 10 000 invånare (och andra kommuner efter rege- ringens bestämmande) göra upp en bostads- försörjningsplan. Sådan plan skulle enligt lagen upprättas efter samråd med den myn- dighet som regeringen bestämde, vilket en- ligt tillämpningsföreskrifterna till lagen var statens byggnadslånebyrå, nuvarande bo- stadsstyrelsen.
Med bostadsförsörjningsplan avsåg man en plan som skulle innehålla riktlinjer för bostadsproduktionens omfattning inom kommunen under planperioden — i regel de närmaste 10 åren. Tanken torde ha varit att ny plan skulle göras upp vart tionde år. Enligt tillämpningskungörelsen skulle bostadsförsörjningsplanerna göras upp med beaktande av den bostadspolitiska målsätt- ning regeringen och riksdagen antagit.
Bostadsförsörjningsplaner av den typ som avsågs i lagen framstod relativt snart som föga ändamålsenliga instrument för en ef- fektiv kommunal planering. Endast ett få- tal kommuner tog på allvar itu med arbetet att göra upp planer. Några kommuner grep sig an planarbetet med sådan grundlighet att det dröjde åratal innan planerna blev klara. Endast ett tiotal någorlunda utarbe- tade bostadsförsörjningsplaner förelåg i mit-
ten av 1950-talet, då arbetet på dessa planer i stort sett stannade av.
Vid en bedömning av systemet med bo— stadsförsörjningsplaner bör även följande beaktas. Lagstiftningen härom tillkom vid en tidpunkt då det framstod som angeläget att med olika medel stimulera kommunerna till insatser för en ökning av bostadspro— duktionen. Syftet var främst att åstadkom- ma en snabb förbättring av bostadsförsörj- ningen. Vid avvägningen av investeringarnas inriktning och omfattning måste under sena— re hälften av 1940-talet begränsningar göras i bostadsbyggandets omfattning. Detta bi- drog också till att flertalet kommuner inte visade något större intresse för utarbetandet av långsiktiga bostadsförsörjningsplaner.
En omläggning av den långsiktiga plane- ringen på bostadsområdet aktualiserades år 1962 av bostadsstyrelsen, som föreslog att kommuner med kontinuerligt bostadsbyg- gande skulle åläggas att upprätta femåriga bostadsbyggnadsprogram. Dessa skulle se- dan revideras årligen och på det sättet ingå i en »rullande» planering av bostadsbyggan- det.
Styrelsens förslag ledde till att tillämp- ningsföreskrifterna till lagen om kommunala åtgärder för bostadsförsörjningens främjan- de ersattes av nya föreskrifter i huvudsak- lig överensstämmelse med vad styrelsen hade föreslagit. Genom riksdagens beslut år 1967 har de kommunala bostadsbygg- nadsprogrammen fått fastare form. Bestäm— melser om sådana program har ersatt stad- gandet om bostadsförsörjningsplan i 1947 års lag om kommunala åtgärder till bo- stadsförsörjningens främjande.
Skyldighet att upprätta kommunala bo— stadsbyggnadsprogram föreligger för ca 430 av landets kommuner. Dessa svarar för ca 90 % av landets årliga nyproduktion av bostäder.
Bostadsförsörjningsplanerna avsåg en till- lämpning på enskilda kommuner av stats— makternas allmänna bostadspolitiska mål- sättning. Syftet med bostadsbyggnadspro- grammen är att främja en praktisk, konkret produktionsplanering. Den skall grundas på en bedömning av bostadsefterfrågans ut-
veckling under planperioden och utveck— lingen av de faktiska produktionsmöjlighe- terna.
Enligt bostadsstyrelsens förslag skulle statsmakterna medverka till att ge det kom- munala planeringsarbetet stadga genom att för varje år ange de allmänna förutsättning- arna under en femårsperiod för produktio- nens omfattning och fördelning på hustyper. Enligt styrelsen borde regeringen varje år ange en ram för produktionens storlek i hela riket under femårsperioden.
Föredragande departementschefen ansåg vid prövningen år 1962 av styrelsens förslag det mindre lämpligt att regeringen angav ett produktionsprogram på längre sikt. Det skulle i stället ankomma på bostadsstyrel- sen att, vid behov efter samråd med andra berörda myndigheter, ange den ungefärliga omfattning bostadsbyggandet enligt verkets bedömning kunde komma att få.
Sedermera har bostadsstyrelsens önske- mål i viss mån tillgodosetts. Sålunda har statsmakterna uttalat sig för att en miljon bostadslägenheter bör tillkomma genom ny- produktion åren 1965—1974. Vidare fast— ställer riksdagen numera, som närmare re- dovisas i ett följande avsnitt, dels en ram för bostadslångivningen under det år då beslutet meddelas, dels en preliminär ram för vart Och ett av de två följande åren. Syftet med denna senare ram är att den skall fungera som miniminivå för kommu- nernas planering och turordning av byggen— skapen på några års sikt.
Enligt uppgifter från arbetsmarknads- och bostadsmyndigheterna har det i vissa av— seenden skett en förbättring av planerings- beredskapen under de senaste åren. De kom- munala bostadsbyggnadsprogrammen torde ha medverkat härtill. Fleråriga besked om ramarna för den statliga långivningen som ger kommunerna och byggherrarna säkrare hållpunkter för sin planering bör kunna ytterligare förbättra läget.
Inom bostadsstyrelsen pågår en översyn av verksamheten med kommunala bostads- byggnadsprogram. Översynen aVSer bl. a. att leda fram till bättre anvisningar för produktionsplaneringen, så att planerings-
läget och tiden för återstående arbetsmo- ment bättre skall kunna bedömas. En all- män strävan är att få bostadsbyggnadspro- grammen mera realistiska såväl beträffan- de behovsbedömningama som bedömning- arna av det möjliga byggandet. Vad som från kommunalekonomiska synpunkter är möjligt att påbörja av nya bostadsbyggnads- företag bör sålunda bedömas mot bakgrun- den av de planerade kommunala investe- ringarna och dessas finansiering. Det bör här också erinras om den nyligen påbörjade försöksverksamheten med länsplanering och integrerad kommunal investeringsplanering.
3.2. Tidigare förhållanden
De former i vilka statsmakterna numera anger den årliga målsättningen i fråga om bostadsbyggandets omfattning går tillbaka på den i början av tiden för det andra världskriget införda byggnadsregleringen. Syftet med denna reglering var främst att skapa ett instrument för sådan fördelning av produktionsresurserna på byggnadsom- rådet att vitala folkförsörjningsintressen kunde tillgodoses.
År 1943 ersattes den under något år dessförinnan tillämpade arbetskraftsransone- ringen av en lagstiftning om tillståndstvång för byggnads- och anläggningsarbete, den egentliga byggnadsregleringen. Denna inne- bar dels en kvantitativ begränsning av de byggnads- och anläggningsarbeten som skul- le få påbörjas under ett budgetår (senare kalenderår), dels en anordning med sär- skilda igångsättningstillstånd i syfte att främja jämn sysselsättning över året.
För bostadsbyggandet, som är av intresse i detta sammanhang, gällde redan från år 1942 ett särskilt system med ortskvoter. Drygt hundratalet kommuner tilldelades i egenskap av »kvotkommuner» varje år ett antal lägenheter. Antalet kvotkommuner ökades så småningom, bl. a. för att mot- verka att bebyggelsen utanför dessa kom- muner, som inte var reglerad till sin om- fattning, tenderade att koncentreras till kommuner gränsande till kvotkommunerna. Ortskvoterna bestämdes av Kungl. Maj:t
på grundval av förslag från dåvarande sta- tens byggnadslånebyrå.
Från år 1947 skapades en allmän eko- nomisk ram för tillståndsgivningen i form av en tillståndsbudget. Bakgrunden härtill var att tillstånd tidigare hade lämnats i stör- re omfattning än som motsvarade de reala produktionsförutsättningarna, vilket lett till att lämnade tillstånd i viss utsträckning inte kunnat utnyttjas. Följande år komplettera- des tillståndsbudgeten med en realbudget, vars syfte var att ange det totala investe- ringsutrymmet, inberäknat den investerings- volym som kunde beräknas bli tagen i an- språk under året genom nya byggnadstill- stånd. Den nya tekniken för upprättande av investeringsbudgeten bildade bakgrunden till en markerad skärpning år 1947 av bygg- nadsregleringen, det s. k. byggstoppet.
Jämsides med byggnadsregleringen före- kom en finansiell begränsning av bostads- byggandet. För statliga egnahemslån och tertiärlån ställdes ett låneutrymme till bo- stadsstyrelsens och länsbostadsnämndernas förfogande i form av ett investeringsanslag. Begränsningen i denna form ersattes från och med budgetåret 1951/52 av en ram för preliminära lånebeslut, samtidigt som man övergick till att beräkna investerings- anslaget med hänsyn till det uppskattade utbetalningsbehovet.
Tillkomsten av låneramen tilldrog sig ett betydande intresse i den diskussion som i början av femtiotalet fördes angående möj- ligheterna att ersätta den fysiska regleringen av byggandet med finansiella ramar. År 1953 frigjordes småhusbyggandet från den kvantitativa byggnadsregleringen men för- blev i realiteten reglerat genom en ram för den statliga långivningen. (Från en tillfäl- lig frihet för egnahemsbyggandet även från begränsningar i låneramens form under bud- getåret 1954/ 55 bortses i detta samman- hang.) År 1954 frisläpptes också flerfamiljs- husen från byggregleringen. Även detta byggande blev emellertid i verkligheten be- gränsat av låneramen och genom föreskrif- ten att bostadsföretag, som var avsett att finansieras med statliga lån inte fick på- börjas innan preliminärt beslut om sådant
lån hade meddelats. Det totala bostads— byggandet vid sidan av statsbelånad pro- duktion uppgick endast till omkring ett par tusen lägenheter per år och ansågs därmed från regleringssynpunkt som negligerbart.
Låneramen bestämdes ursprungligen bud- getårsvis på grundval av en bedömning av de totala möjligheterna att bygga. År 1963 skedde emellertid en övergång till kalender- år. Syftet med denna förändring var dels att åstadkomma en bättre anslutning av lå- neramen och därmed av bostadsbyggnads- planens giltighetsperiod till perioden för kommunernas ekonomiska planering dels att få gränsen för regleringsperioderna förlagd till kalenderårsskiftena då påbörjandet av nya projekt regelmässigt är av mindre om- fattning. Riksdagen förelades en bostads- byggnadsplan, innefattande även de inte statsbelånade husen. (Tidigare användes be- teckningen bostadsbyggnadsprogram, en term som emellertid nu bör vara förbehål- len de kommunala femårsprogrammen.) Med utgångspunkt i denna plan och med hänsyn tagen till den beräknade omfatt- ningen av inte statsbelånat byggande fast- ställdes ramen för beslut om statliga lån.
I mitten av femtiotalet började regeringen lägga förslag om bostadsbyggnadsplaner i form av s.k. minimiprogram. Dessa omfat- tade det antal lägenheter som under alla förhållanden borde och kunde påbörjas un- der det kommande budgetåret. Den under- förstådda avsikten var att en utvidgning av planen skulle kunna äga rum senare un- der budgetåret, när konjunkturutvecklingen bättre kunde överblickas. Sådana utvidg- ningar skedde också regelbundet. I förslag om tilläggsstat till riksstaten för det löpan- de budgetåret föreslog regeringen vanligen en utökning av låneramen.
Systemet med minimiprogram och årliga utvidgningar vidmakthölls fram till år 1961. I statsverkspropositionen detta år deklare- rades att anordningen med minimiprogram borde frångås. I stället borde låneramen från början beräknas så att den gav utrym- me för det bostadsbyggande som var moti- verat från bostadsmarknadssynpunkt.
I motiveringen för sitt förslag anförde
föredragande departementschefen i huvud- sak följande:
Under flera år har statsmakterna, på grund av vanskligheten att långt i förväg bedöma vilken produktionsomfattning konjunkturut- vecklingen kunde medge, tillämpat metoden att för det kommande budgetåret fastställa ett minimiprogram, vilket sedan regelmässigt ut— vidgats genom tillägg till lånemcdelsramen. Detta system är förknippat med vissa olägen- heter vid planeringen av bostadsbyggandet. För att planläggningsarbetet skall kunna skö- tas rationellt och främja ett så effektivt ut- nyttjande av produktionsresurserna som möjligt är det önskvärt, att kommuner och byggnads- företagare på ett tidigt stadium får klarhet om vilken tilldelning av lånemedel de har att räkna med under en kommande verksamhetsperiod. Med det förfarande som nu tillämpas är det emellertid inte möjligt att förrän i februari, när riksdagen beslutat om tillägg till medels- ramen för det löpande budgetåret fördela de ytterligare lånemcdel, som avses för igångsätt— ning under budgetårets senare hälft. Detta leder till försämrad planering med förseningar i igångsättningen som följd.
Det sagda utgör enligt min mening skäl för att frångå systemet med minimiprogram. I stället bör medelsramama från början beräknas så att de ger utrymme för det bostadsbyggande, som ter sig motiverat från bostadsmarknads- synpunkt och som det bör vara möjligt att för- verkliga. (1961 års statsverksproposition, bil. 27, s. 27).
År 1962 hade nivån för påbörjande av nya bostadsbyggen stigit mycket kraftigt. Medan den ursprungliga bostadsbyggnads— planen för budgetåret 1962/ 63 enligt riks- dagens beslut upptog 75000 lägenheter, kom igångsättningen under kalenderåret 1962 att uppgå till 93 000 lägenheter. När förslag till bostadsbyggnadsplan för år 1963 skulle föreläggas riksdagen torde det ha framstått som ofrånkomligt att beskära igångsättningen jämfört med år 1962. Rege- ringen stannade i sitt förslag vid 85000 lägenheter. I samband med övergången till kalenderårsberäkning — som innebar att byggmöjligheterna för planperioden måste bedömas i ett något längre tidsperspektiv än tidigare — gjordes i propositionen ett uttalande som i sak betecknar återgången till ett system med minimiprogram, låt vara att denna terminologi inte begagnades.
Efter att i 1964 års statsverksproposition
ha föreslagit att den preliminärt fastställda bostadsbyggnadsplanen för år 1964, 85 000 lägenheter, fortfarande skulle gälla som ut- gångspunkt för igångsättningen under året, med möjlighet till utökning om den eko- nomiska utvecklingen och utvecklingen på arbetsmarknaden skulle göra en sådan möj- lig, uttalade sig departementschefen på sam- ma sätt som föregående år beträffande pla- nens innebörd.
När statsverkspropositionen lades fram år 1965 antog departementschefen att igång- sättningen under år 1964 uppgått till ca 94 000 lägenheter (i verkligheten nåddes en nivå av närmare 97 000). Föredragande de- partementschefen föreslog att bostadsbygg- nadsplanen skulle bestämmas till 88 000 lä- genheter för år 1965 och preliminärt 90 000 för år 1966. Igångsättningsvolymen för år 1965 förutsattes alltså minska med 6000 lägenheter jämfört med år 1964. I propo- sitionen talas uttryckligen om en garanterad miniminivå.
I 1965 års statsverksproposition begärde regeringen vidare - och erhöll sedermera — riksdagens bemyndigande att utvidga bo- stadsbyggnadsplanen och därmed även låne- ramen om senare bedömning av konjunk- turutvecklingen skulle motivera en sådan utvidgning. Bemyndigandet innebär att Kungl. Maj:t inte som tidigare behövde fö- relägga riksdagen förslag om utvidgning av plan och låneram innan en sådan genom— fördes utan själv kunde fatta beslut härom.
I 1966 års statsverksproposition togs på förslag av bostadsstyrelsen upp frågan om att ange en plan för bostadsbyggandet för ytterligare ett år. Närmast i anslutning till överväganden rörande behovet av långsikti- ga utfästelser om statliga lån för det indu- striella byggandet framhöll departements- chefen att det även beträffande byggandet i allmänhet förelåg behov av att främja en långsiktigare planering. För den skull för— ordades att statsmakterna skulle bestämma en ram för den statliga långivningen för två år utöver det löpande året i stället för som hittills ett år.
De för de två framförliggande åren an- givna ramarna borde dock inte ha till upp-
gift att ange målet för bostadsproduktionens omfattning utan endast ha till funktion att "underlätta byggandets planering på något längre sikt genom att skapa säkerhet i frå- gan om förutsättningarna att erhålla stat- liga bostadslån".
Även bostadsbyggnadsplanerna för åren 1966, 1967 och 1968 har presenterats i respektive statsverkspropositioner som ga- ranterade minimiprogram, samtidigt som re— geringen begärt och fått samma fullmakt som år 1965 i fråga om låneramens ut- vidgning.
Den innebörd som bostadsbyggnadspla— nen har haft och de bemyndiganden som Kungl. Maj:t erhållit att under vissa förut— sättningar utvidga en av riksdagen antagen plan har naturligen lett till ibland stora skill- nader mellan den ursprungliga planen för igångsättningen och det faktiska utfallet. I huvudsak har dessa skillnader uppkommit som följd av sådana anpassningar till änd- rade förutsättningar som beslutats av Kungl. Maj:t med stöd av bemyndigandet. Härtill kommer emellertid att under vissa år byg- gandet av bostäder utan statliga lån inte varit reglerat till omfattningen utan kunnat avvika från vad som beräknats i planen. I viss utsträckning har också skillnaderna betingats av att projekt för vilka meddelats beslut om statligt lån under ett kalenderår inte i sin helhet har påbörjats under sam- ma kalenderår.
3.3. Nuvarande form och innehåll
Bostadsbyggnadsplanen avser påbörjandet av ett visst antal lägenheter under ett ka- lenderår och bestämmes som nämnts dels för det löpande kalenderåret och dels pre- liminärt för de två därpå följande åren. Den faktiska igångsättningen bestämmes dels av ramen för beslut om statliga bostads- lån, dels av en ram i lägenheter för beslut om igångsättningstillstånd för bostadsbyggen utan statligt stöd.
Ramen för beslut om statliga bostadslån avser såväl det antal lägenheter för vilka (preliminära) beslut om sådant stöd får
meddelas som det lånebelopp intill vilket (preliminära) beslut får beviljas. Ramen får inte överskridas vare sig i fråga om antal lägenheter eller summa lånebelopp. Kungl. Maj:t har emellertid riksdagens bemyndi- gande att utöka medelsramen om förskjut- ningar i fråga om produktionens inriktning och de genomsnittliga lånebeloppen per lä- genhet gör det nödvändigt för att det antal lägenheter som anges i planen skall upp- nås. Detta innebär således att det i realite- ten är lägenhetsramen som utgör grunden för långivningen medan beloppsramen nu— mera blott får ses som en formell följd av lägenhetsramen, betingad av önskemålet att ange de ungefärliga statsfinansiella konse- kvenserna av planens genomförande. (När det gäller lån till ombyggnad och förbätt- ring fastställes endast en beloppsram som är limitativ.)
Som förutsättning för (preliminärt) beslut om bostadslån gäller att byggnadsföretaget inte har påbörjats när beslut i låneärendet meddelas. Häri ligger garantin för att det statsstödda bostadsbyggandet under ett ka— lenderår inte överstiger den i planen för- utsatta nivån. Undantag från denna regel kan dock göras. Kan länsbostadsnämnden inte inom tilldelad ram meddela lånebeslut under ett kalenderår för ett bostadsföretag, kan medgivande till påbörjande före låne- beslut lämnas i den omfattning bostadssty- relsen bestämmer. Sådant medgivande läm— nas i form av dispens från den allmänna regeln att företaget inte får vara påbörjat före lånebeslutet.
Dispenser lämnas endast i begränsad om- fattning och huvudsakligen för s.k. etapp- byggen, då det av byggnadsekonomiska skäl är önskvärt att påbörja byggandet av yt— terligare en etapp strax före ett årsskifte. Dispensförfarandet användes således inte för att ge bostadsbyggandet större omfatt- ning än planen förutsätter.
Statsmakternas beslut om bostadsbyggan- dets omfattning för de kommande två åren närmast efter det löpande syftar som nämnts till att främja en långsiktigare planering samt att underlätta en planering i långa serier och i stora enheter. Det har inte be-
dömts nödvändigt att bestämma ramarna för den statliga långivningen under dessa två år på grundval av ett antagande om vil- ken total bostadsproduktion som kan vän— tas komma till stånd under de närmaste åren. En sådan bindning har inte heller ansetts lämplig med hänsyn till behovet att kunna anpassa bostadsinvesteringarnas om- fattning till konjunkturlägets växlingar. Ra- marna anges således i det antal lägenheter som minst beräknas kunna sättas igång, en miniminivå för planeringen.
Vid 1966 års riksdag beslutades ytterliga- re en åtgärd — med anknytning till ramar- na för den statliga långivningen — avsedd att främja ett rationellt byggande. För- handsbesked om bostadslån kan sålunda meddelas för högst 10000 lägenheter un— der vart och ett av de närmast liggande fem åren avseende företag som skall byg- gas med tillämpning av industriella meto- der. Dessa förhandsbesked skall senare räk- nas av från den ordinarie ramen som fast- ställes och fördelas för respektive år. Ett förhandsbesked innebär sålunda inte en möjlighet till byggande utöver av statsmak- terna fastställd bostadsbyggnadsplan. Tan- ken är i stället att de utfästelser som görs i form av förhandsbesked skall läggas i bot- ten på den kommunala planeringen av det bostadsbyggande som kan komma till stånd inom kommunen under ett år.
Vid 1967 och 1968 års riksdagar har fattats motsvarande beslut om ramar för dylika besked under närmast framförliggan- de femårsperioder. Det sistnämnda beslutet innehåller ett bemyndigande för Kungl. Maj:t att utvidga ramen om det skulle visa sig behövligt.
Bostadsbyggnadsplanen liksom ramarna för beslut om statliga lån och igångsätt- ningstillstånd anges i lägenheter (för ålder- domshem anges dock antalet platser). Nå- gon uppdelning på hustyper göres inte och det har förutsatts att någon sådan uppdel- ning inte heller skall göras vid den regionala och lokala fördelningen av ramarna. Byg- gandets inriktning på hustyper skall i stället avgöras genom de kommunala organens pla— neringsbeslut, dvs. vid bebyggelseplanering-
en och vid uppgörandet av bostadsbygg— nadsprogram.
Enligt beslut av 1968 års riksdag har Kungl. Maj:t bemyndigats att på försök låta fördelningen av ramen för det statsbelåna- de bostadsbyggandet ske i kvadratmeter vå- ningsyta i stället för i antal lägenheter.
3.4. Regional fördelning
Den av riksdagen fastställda ramen för be- slut om bostadslån ställes till bostadsstyrel- sens förfogande för fördelning i enlighet med av riksdagen angivna grunder. Härvid har Kungl. Maj:t innehållit en del av ramen. Denna reserv är avsedd att senare fördelas för att tillgodose de särskilda bostadsbehov som uppkommer vid utvidgningar inom nä- ringslivet, t. ex. i samband med den sam- hälleliga lokaliseringspolitiken. Av den ram på 84 000 lägenheter som riksdagen år 1967 fastställde för långivningen under år 1968 innehöll sålunda Kungl. Maj:t en sådan re- serv av 4 000 lägenheter.
Statsmakterna har beslutat om vissa grun- der för den geografiska fördelningen av ramarna för långivningen. I 1965 års stats- verksproposition uttalades sålunda att bo- stadsbyggandet i storstadsområdena skulle ökas och att ett tillräckligt stort bostads- tillskott borde tillförsäkras expanderande industriorter ute i landet. Med anledning härav uttalade statsutskottet bl. a. följande. Utskottet finner att fördelningen av bostads- lånemedel på olika orter och regioner bör ske under beaktande av efterfrågeöverskottets loka— lisering. Lika givet är att olikheter i bostads- bristens omfattning inte kan få utgöra det enda kriteriet vid fördelning av lånemedlen. Såsom departementschefen framhållit och som även understrukits i flera motioner har bostads- produktionen stor betydelse för näringslivets utveckling. Det är därför angeläget att vid den regionala fördelningen också ta hänsyn till de näringspolitiska betingelserna och samhällets lokaliseringspolitiska mål. Vidare bör skälig hänsyn tagas till betydelsen av kontinuitet i planering och produktion. Förutsättningen för en sådan kontinuitet är att produktionsvoly- men inom en ort eller region inte underkastas alltför stora oförutsedda ändringar. (SU 1965: 38, sid. 10).
Vid 1966 års riksdag uttalades i stats- verkspropositionen att vad som i denna frå- ga angavs i föregående års statsverkspropo— sition alltjämt borde gälla. Statsutskottet bi- trädde departementschefens uttalande att kraftiga produktionsinsatser behövdes i om- råden med bostadsbrist. Vid den regionala fördelningen av bostadslånemedlen borde alltså myndigheterna, anförde utskottet, ta särskild hänsyn till föreliggande bostadsbrist i storstadsområdena och andra tätorter samt till det bostadsbehov som uppkom i sam- band med näringslivets expansion. Vid se- nare års riksdagar har gjorts liknande ut- talanden.
Uttalanden av såväl departementschefen som statsutskottet om angelägenheten av att en samordning kommer till stånd mellan fördelning av ramen för beslut om statliga bostadslån och samhällets lokaliseringspoli- tiska ambitioner får närmast tolkas som ett komplement till vad som sägs om vikten av att vid fördelningen ta hänsyn till närings- livets expansion. Om staten ger lokalise- ringsstöd på en ort för att främja en ut— veckling av näringslivet framstår det när- mast som självklart att därigenom uppkom- mande bostadsbehov skall så långt möjligt beaktas vid fördelning av det statsbelånade bostadsbyggandet. Däremot kan samord- ningskravet inte anses innebära att man an- vänder fördelningen av bostadslånemedel som ett instrument för lokaliseringspolitiken, exempelvis genom att lägenhetsreserver byggs upp eller genom att bostadsbyggan- det avsiktligt hålls tillbaka på orter till eller från vilka näringsföretag anses böra flytta.
Fördelningsrutinen belyses i det följande med det förfarande som tillämpades under år 1966 med avseende på åren 1967 och 1968 och under år 1967 med avseende på år 1969.
Bostadsstyrelsen fördelade i samråd med arbetsmarknadsstyrelsen lägenhetsramarna för åren 1967 och 1968 på dels de tre stor- stadsområdena tillsammantagna, dels länen i övrigt. Fördelningen redovisades i skrivelse till länsbostadsnämnderna den 4 augusti 1966. Fördelningen på vart och ett av de tre storstadsområdena gjordes senare under
året avseende år 1967 och för år 1968 i början av detta år.
Lägenhetsramen för år 1969, som ställdes till bostadsstyrelsens förfogande i juni 1967, fördelades på de tre storstadsområdena till— sammantagna och på länen genom beslut av bostadsstyrelsen den 14 september 1967.
Den mindre del av den fastställda total- ramen, som inte fördelas i den första om- gången, ställs till bostadsstyrelsens förfogan- de genom särskilt beslut av Kungl. Maj:t under löpande ramperiod. Nyetableringar och utvidgningar av industriföretag som inte varit kända vid den ordinarie ramens för— delning samt behovet av att underlätta re- kryteringen av arbetskraft genom att kunna erbjuda en bostad i samband med omflytt- ning är de huvudsakliga faktorer som beak- tas vid fördelning av reserven. Även denna fördelning göres centralt av bostadsstyrelsen i samråd med arbetsmarknadsstyrelsen och avser särskilt angivna kommuner.
I statsverkspropositionen till 1966 års riksdag föreslogs att kommunblocken borde prövas som lokala enheter för bostadsbyg- gandets geografiska fördelning. Härigenom borde kunna främjas dels en rationell pla- nering och produktion av bostäder i långa serier och stora enheter, dels ett närmare samarbete mellan blockkommuner i fråga om planering och produktion av bostäder. Riksdagen anslöt sig till detta förslag, och regeringen har föreskrivit att vid fördel- ningen mellan kommuner inom ett kom- munblock vederbörande samarbetsnämnd bör beredas tillfälle att avge förslag härom.
Länsbostadsnämnden har i anslutning här- till ålagts att i ett första stadium fördela länets ram på kommunblock, varefter sam— arbetsnämnden har att föreslå en kommun— fördelning av blockets ram. I de fall en samarbetsnämnd förklarat sig inte beredd att upprätta ett fördelningsförslag skall det i stället ankomma på länsbostadsnämnden att upprätta ett dylikt. I sådant fall skall samarbetsnämnden beredas tillfälle att ytt- ra sig över länsbostadsnämndens förslag.
Länsbostadsnämnderna fastställer slutligt fördelningen på kommuner. I de fall sam- arbetsnämnden har varit enhällig beträffan-
de sitt förslag till fördelning på kommu- ner, läggs detta förslag som regel till grund för länsbostadsnämndens beslut.
Länsbostadsnämndernas fördelning av ra— marna på såväl kommunblock som kommu- ner sker i samråd med länsarbetsnämnder- na. Ramarnas fördelning på kommunblock föredras dessutom för planeringsråden.
Låneramarna skall så snart som möjligt fördelas på kommunblock och kommuner. Senast den 11 november 1966 skulle nämn- derna till bostadsstyrelsen redovisa den gjorda fördelningen avseende åren 1967 och 1968. Beträffande 1969 års ram skulle för- delningen på kommunblock vara gjord se- nast den 1 november 1967 och fördelningen på kommuner senast den 15 januari 1968.
Grunden för fördelningen av bostads- byggnadsplanen på län (inkl. storstadsom- rådena) samt på kommunblock och kom- muner är bostadsbyggnadsbehovet. Utgångs- punkten för fördelningsarbetet tas i den se- nast fastställda fördelningen. På riksplanet prövas denna med hänsyn till aktuella upp- gifter om förändringar i befolkning och bostadsmarknadsläge samt utvidgningar och nyetableringar av större industriföretag och samhälleliga institutioner. Vidare beaktas uppgifterna i de länsvis sammanställda kom- munala bostadsbyggnadsprogrammen och annat material som länen redovisat som stöd för sin argumentering för ökat bostadsbyg- gande. På länsplanet beaktas uppgifter av i princip samma art som på riksplanet. I stör- re utsträckning blir det emellertid här fråga om att ta hänsyn till föreliggande planer på industriell och samhällelig utbyggnad samt på sanering av undermålig bebyggelse. Vi- dare beaktas möjligheterna att på ett ratio- nellt sätt genomföra större bostadsbygg- nadsprojekt.
3.5. Genomförande
Sedan planen på sätt som redovisats i det föregående fördelats på kommuner skall kommunerna turordna byggnadsföretagen, dvs. ange vilka företag som anses böra kom- ma i fråga för bostadslån. Dessa s. k. tur-
ordningsförslag skall meddelas länsbostads- nämnden och innehålla uppgift om bygg— herre, fastighet, hustyp, antal lägenheter och tidigast möjliga starttidpunkt.
Turordningsförslagen grundas i allmänhet på de kommunala bostadsbyggnadsprogram— men för vilka en särskild redogörelse lämnats i det föregående.
Bostadsbyggnadsplanens genomförande är väsentligen betingat av planerings- och pro- jekteringsberedskapen hos kommuner och företag och av tillgången på reala resur- ser, främst arbetskraft, samt på krediter.
En grundläggande förutsättning för att ett bostadsbyggande av viss omfattning skall kunna genomföras är att planeringen i vi- dare bemärkelse, dvs. hela förberedelsear- betet, inte blir försenat. Det gäller mark— frågor, fysisk planering, markexploatering och husprojektering. De störningar i syssel- sättningen inom byggnadsindustrin som re- gistrerats under vissa år har ofta berott på brister i den fysiska planeringen, som försvårat koordineringen av de olika pro- jekten. De studier av planeringsprocessen som genomförts vid statens institut för bygg- nadsforskning visar att förberedelsearbetet även för ett ”normalt” bostadsbyggnads- projekt är mycket tidskrävande, fyllt av beroendeförhållanden och splittrat på många händer. Detta innebär också att förberedel- searbetet är svårt att överblicka bl. a. för de myndigheter som har att bestämma den tidsmässiga fördelningen av bostadsbyggan- det.
Även om planeringsläget enligt bostads- och arbetsmarknadsmyndigheternas bedöm— ning förbättrats under senare år, är pla- neringsperspektivet i fråga om bostadsbyg— gandet i många kommuner fortfarande kort eller mycket kort även om man begränsar sig till enbart de tekniska förberedelserna, dvs. markfrågor, stadsplaner och husprojek- tering. För de projekt som finns upptagna i bostadsbyggnadsprogrammen och i kom- munernas turordningsförslag finns det van- ligtvis åtskilliga frågetecken beträffande för— beredelserna. Det är skälet till att länsar- betsnämnderna i sin sysselsättningsplanering fortlöpande måste följa planeringen av de
enskilda projekten. Den bild man vid ka- lenderårets början har av förutsättningarna för genomförandet måste alltså efter hand förbättras. På grund av oförutsedda hän- delser sker det också successivt förändringar i program och turordning av den art att projekt blir utbytta mot andra, att projekten ändrar karaktär och att preliminärt bestäm- da påbörjandetider ändras.
Med hänsyn till de negativa konsekven- ser för byggekonomi och arbetsmarknad som följer av improvisationer i form av påbörjande av alternativa projekt med kort varsel eller en snabb omställning av ar- betskraften är det önskvärt med ett längre planeringsperspektiv än f.n. Det gäller alla slag av förberedelser, alltså även finansie- ringen under byggnadstiden. För de enskilda projekten synes det krävas en varseltid på 12—15 veckor före igångsättning för att an— budsräkning, upphandling och arbetsplats- planering skall kunna genomföras i någor— lunda lugn takt. Det återstår här att när- mare söka belysa innebörden av den verk- samhet som bedrivs av arbetsmarknadsmyn- digheterna i syfte att främja en säsong- utjämning på arbetsmarknaden och de me- del och åtgärder som därvid används.
Sedan år 1959 har det i praktiken varit byggnadsregleringens huvuduppgift att med- verka till en säsongutjämning på byggnads— arbetsmarknaden. I enlighet med förslag i prop. 124 beslöts vid 1963 års riksdag en genomgripande förändring av byggnadsre- gleringen. Säsongutjämningen skulle enligt beslutet övergå till att bli en uppgift för frivillig samverkan mellan byggarbetsmark- nadens parter, kommunerna och arbets- marknadsorganen. Samverkan skulle syfta till att följa pågående och planerat byggande samt rekommendera byggherrar och bygga— re de igångsättningstider som var lämpliga från arbetsmarknadssynpunkt. 1963 års riks- dag beslöt vidare om en fullmaktslag av- seende igångsättningstillstånd för byggnads- arbete. Beslutet innebar en i stort sett ge- nerell tillämpning av lagen i avvaktan på att samarbetet mellan nyssnämnda parter hunnit organiseras. Fullmaktslagen har se- dermera kompletterats genom beslut vid
1964 års riksdag. Kompletteringen innebär att lagen kan sättas i kraft om det inom visst område råder allvarlig brist på ar- betskraft. Genom ett tillägg till lagen år 1965 erhöll Kungl. Maj:t fullmakt att för— ordna om krav på igångsättningstillstånd inte endast när det råder brist på arbets— kraft utan även när annat avsevärt hinder för byggnadsverksamheten föreligger. I kun- görelserna SFS 1966: 85, 1966:160 och 1968: 109 stadgas att igångsättningstillstånd erfordras för vissa slag av byggnadsarbeten. I fråga om bostäder omfattar denna be- stämmelse enbart bostadshus som uppföres utan statligt stöd och inte är avsedda ute- slutande för fritidsändamål. Andra s.k. oprioriterade byggen är bl. a. kontors- och affärshus. samlingslokaler och kommunala förvaltningsbyggnader. För igångsättning av sådana byggen krävs Kungl. Maj:ts tillstånd om byggnadskostnaden överstiger 5 milj. kr.
Systemet med frivillig samverkan inom regionala byggarbetsnämnder (BAN') trädde i kraft den 1 juli 1966. Från detta datum fordras sålunda inte längre igångsättnings- tillstånd för bostadshus som uppförs med statligt stöd. Härav följer också att ansökan om igångsättningstillstånd bortfallit. Uppgif- ten att följa pågående och planerat byg- gande åligger enligt den nya ordningen pri- märt länsarbetsnämnderna. Med utgångs- punkt i de kommunala bostadsbyggnadspro- grammen samt lägenhetsramarnas fördel- ning på kommuner och inom kommunerna på byggherrar följer länsarbetsnämnderna fortlöpande planeringen av varje enskilt pro- jekt. Detta gäller alla projekt inom bostads- byggnadsprogrammen, men självfallet i förs- ta hand de projekt som inrymts i lägenhets- ramarna.
En gång i kvartalet (februari, maj, au- gusti och november) sammanställer BAN områdesvis sysselsättningsprognoser för hela byggnadsområdet. I dessa prognoser ingår sålunda uppgifter även för bostadsbyggan— det. Grunden för prognoserna är de uppgif- ter om pågående projekt som erhålles ge- nom byggnadsinventeringarna. Inventering— arna ger i fråga om bostadsbyggandet upp- gifter om dels det faktiska antalet syssel-
satta vid varje inventeringstillfälle, dels det beräknade kommande arbetskraftsbehovet vid de inventerade byggnadsobjekten må- nad för månad under en lZ-månadersperiod framåt räknat från inventeringsmånaden. In- venteringarna omfattar i första hand fler- familjshus. Därutöver ingår i inventeringar- na i princip också all gruppbebyggelse av småhus även om uppgifterna för detta byg- gande av olika skäl är mindre tillförlitliga än för flerfamiljshus. Prognosuppgifter om kommande arbetskraftsbehov för det inven- terade småhusbyggandet har dock hittills inhämtats endast vid ett tillfälle, nämligen i augusti 1966. -
Prognosen kompletteras med arbetskrafts- data för de projekt som är under plane- ring och vilka beräknas bli påbörjade och ställa anspråk på arbetskraft under prognos- perioden. Projekten läggs tidsmässigt in i prognosen (styrning genom igångsättnings- tillstånd och rekommendation om påbör- jandetid med hänsyn till uppgifter om pla- neringsläge och med sikte på säsongutjäm— ning). Som underlag för bedömning av lämplig starttidpunkt inhämtas uppgifter om arbetskraftsbehovet och dess tidsmässiga för- delning. Länsarbetsnämndema samlar så- lunda kontinuerligt information om de pla- nerade projektens storlek, karaktär, mate- rialval, byggnadssätt, markförhållanden, fi- nansiering etc. I den s.k. uppgiftskungörel- sen (SFS 1963: 270) stadgas, att den ”som utför eller avser att utföra byggnadsarbete, så ock den för vars räkning sådant arbete utföres eller avses skola utföras är skyldig att efter anmodan lämna arbetsmarknads- styrelsen eller länsarbetsnämnd de uppgif- ter angående arbetet, som erfordras för plan- läggning och av åtgärder syftande till jämn sysselsättning under olika delar av året för byggnadsindustrins arbetskraft”. Trots en successiv förbättring av denna information råder en betydande osäkerhet i fråga om återstående förberedelsetid för många pro— jekt, även inom bostadssektorn. I dessa osäk- ra fall får länsarbetsnämnderna i samråd med byggarbetsnämnderna utifrån förelig— gande information och tidigare erfarenhe— ter skönsmässigt bedöma projektens start-
beredskap och sannolik tidpunkt då de kan påbörjas.
Sysselsättningsprognosens uppgifter är inte enbart att lämna underlag för den tids— mässiga styrningen av de större byggnads- projekten. Den skall också tjäna som un- derlag för länsarbetsnämndernas beslut om andra marknadsbalanserande åtgärder. Det kan gälla anskaffning av arbetskraft från andra orter, initiativ till utbildningsåtgär- der, förberedelse för utflyttning av arbets- kraft etc. Till de marknadsbalanserande åt- gärderna hör också länsarbetsnämndernas möjligheter att med stöd av förutnämnda kungörelser rörande tillämpningen av lagen om igångsättningstillstånd uppskjuta påbör- jandet av vissa slag av byggnadsarbeten längre tid än som är betingat av strävandena att åstadkomma en säsongutjämning.
En annan typ av prognoser utgör de 5. k. påbörjandeprognoser, som länsarbetsnämn- derna sedan några år utarbetar. I påbörjan- deprognosen görs för varje kvartal en prog- nos ], som återkommer i prognos 2 nästa kvartal, sedermera i det preliminära utfal- Iet (3:e kvartalet) och slutligen i det defini- tiva utfallet (4:e kvartalet). Utfallet av de prognoser som gjorts hittills tyder på svårig- heter att mera exakt bedöma igångsättnings- tiderna för t.ex. flerfamiljshusen. Vid de prognoser som uppgjorts närmare invente- ringarna har länsarbetsnämnderna uppen- barligen underskattat hindren för igångsätt- ning vid fastställd eller planerad tidpunkt. Som ovan påpekats söker länsarbetsnämn- derna efter samråd med byggarbetsnämnder- na styra igångsättningen av flerfamiljshus så att bästa möjliga säsongutjämning emås. I denna riktning verkar också bostadssty- relsens bestämmelse att projekt för vilka beviljas lån under ett visst år skall vara påbörjade före viss tidpunkt under senare delen av året samt styrelsens listor för kre- ditgivningen vilka närmare skall behand- las i det följande. Underlaget för länsarbets— nämndemas styrning är bl. a. byggherrar- nas eller byggarnas uppgifter om den tids- mässiga fördelningen av arbetskraftsbeho- vet för de olika projekten. I åtskilliga fall får länsarbetsnämnderna justera dessa upp—
gifter med ledning av tidigare erfarenheter eller efter samråd med experter göra be- räkningar av arbetskraftsbehovet.
Byggnadstiden för ett stort antal flerfa- miljshus ligger erfarenhetsmässigt omkring 12—14 månader. Med hänsyn härtill och till den vanligen förekommande tidsmässi- ga fördelningen av arbetskraftsbehovet på sådana projekt, har det varit en strävan att få tyngdpunkten i påbörjandet förlagd till andra och tredje kvartalen.
Den från arbetsmarknadssynpunkt hit- tills gynnsammaste fördelningen av igång— sättningen på de fyra kvartalen torde vara den som registrerades åren 1964 och 1967. Till belysning av hur fördelningen under övriga är gestaltat sig i förhållande till des- sa båda ”idealår” lämnas i följande tablå uppgifter om den procentuella fördelningen på kvartal av igångsättningen under vart och ett av åren 1960—1967.
Procentuella andelen under olika kvartal påbörjade lägenheter
I II III IV 1960 13 26 32 30 1961 15 26 28 31 1962 14 27 28 31 1963 9 27 30 34 1964 12 32 33 23 1965 16 26 23 36 1966 13 21 23 42 1967 15 32 33 20
3.6 Bostadsbyggnadsplanen som planerings- instrument — våra synpunkter
Bostadsbyggnadsplanen uttrycker den bo- stadspolitiska målsättningen samtidigt som den är ett element i den allmänna ekono— miska politiken.
Från rent bostadspolitisk synpunkt kan det anföras skäl för att bostadsbyggnads- planen skapar föutsättningar för stabilitet i produktionsbetingelserna. Med stabilitet avses i första hand möjligheter till flerårig, fast planering av bostadsproduktionen. Pla- nen kan i sin tur läggas till grund för pro- jekteringen och för dimensioneringen av byggnadsmaterialproduktionen. En fast plan
skulle vidare få en stabiliserande inverkan på en rad industrier som sekundärt är be— roende av byggnadsverksamheten. Förmod- ligen skulle fasta program skapa ökade för- utsättningar för lägre kostnader i de olika produktionsleden.
Det för bostadsproducenterna naturliga kravet på största möjliga säkerhet i pro- duktionsplaneringen måste dock vägas mot den ekonomiska politikens krav på möjlig— heter att anpassa investeringsutvecklingen till konjunkturförändringarna. Från den ekonomiska politikens synpunkt är det så- ledes i stället naturligt att understryka kra- vet på flexibilitet även i bostadsbyggandets omfattning. Att söka uppnå en typ av pla- nering, där båda dessa krav i rimlig grad tillgodoses, måste därför betraktas som en viktig uppgift för bostadspolitiken. Det kan tilläggas att jämvikt på arbets- och kredit- marknaden, som är ett viktigt mål för den ekonomiska politiken, också är väsentlig från bostadsproducenternas synpunkt. En så hög grad av stabilitet (i meningen stelhet) hos planeringen, att investeringsutveckling- en inte kan påverkas utan leder till över- ansträngningar eller ofullständigt utnyttjan- de av resurser är självfallet inte av intresse från bostadspolitisk synpunkt.
Bostadsbyggnadsplaner och låneramar har alltså både en bostadspolitisk och en kon- junkturpolitisk motivering. Låneramarna kan dessutom ses som ett medel att främja strukturpolitiska syften. Genom att det stats- belånade bostadsbyggandet täcker 90 år 95 % av allt bostadsbyggande får ortsal- lokeringen av bostadslånen väsentliga ef— fekter på den regionala utvecklingen.
Bostadsbyggnadsplanen som uttryck för statsmakternas vilja har varit föremål för skiftande tolkningar under årens lopp. All- mänt sett har bostadsbyggnadsplanen gett uttryck för statsmakternas uppfattning om antalet bostadslägenheter som man borde sikta på att påbörja under en viss given period. I den mån planen — oavsett den formella rubriceringen — har haft karak- tären av ett minimiprogram, har någon närmare precisering av den möjliga ök- ningen utöver miniminivån inte funnits.
Tolkningen av statsmakternas intentioner har till följd därav inte kunnat bli så _be- stämd som man kunde önska.
Från bostadsmyndigheternas synpunkt torde bostadsbyggnadsplanen sålunda ha uppfattats som en allmän målsättning be- träffande byggandets omfattning, medan huvudintresset hos dessa myndigheter har kommit att knytas till låneramen, såsom det medel som inneburit kvantitativa be- gränsningar av deras handlingsfrihet vid långivningen. Bostadsmyndigheterna torde - till skillnad från de penningvärdande or— ganen - inte ha uppfattat och inte heller haft anledning att uppfatta bostadsbyggnads- plan och låneram såsom ömsesidigt be- tingande varandra annat är rent kalkyl— mässigt. När plan och ram väl fastställts har bostadsmyndigheterna följaktligen be— traktat ramen som en tillåten lånevolym, oavsett storleken av det faktiska byggandet vid sidan av statslångivningen.
Möjligheterna till olika tolkningar av bo- stadsbyggnadsplanens och låneramens inne- börd torde i väsentlig mån ha begränsats genom att volymen av inte statsbelånade bostadsbyggen numera kan kontrolleras med igångsättningstillstånd.
Summan av antalet lägenheter i låne- ramen och ramen för sådana ingångsätt- ningstillstånd överensstämmer sålunda de- finitionsmässigt med det antal lägenheter som bostadsbyggnadsplanen upptar.
I den mån bostadsbyggnadsplanen och låneramen skall kunna fungera som effek- tiva planeringsinstrument är det väsentligt att byggherrarna, som ytterst svarar för att byggandet får avsedd omfattning och tids- lokalisering, kan känna förtroende för stats- makternas vilja och förmåga att sörja för att möjligheter till planens förverkligande skapas. Statsmakternas ansvar gäller i främs- ta rummet fördelningen av de finansiella resurserna i samhället. Byggherrarna har att svara för att husprojekteringen och pro— duktionsplaneringen blir så dimensionerade och tidsbestämda att statsmakternas inten— tioner kan förverkligas. Om de inte kan känna sig säkra på att förutsättningar skapas för ett genomförande av planen, kan de
bli benägna att krympa sina egna planer för att inte ådra sig kostnader för en projektering och planering som kanske inte kan fullföljas eller kan fullföljas först med en betydande förskjutning i tiden.
Från dessa utgångspunkter ter det sig angeläget att finansiella garantier kan ska- pas för att byggherrarnas planer - i den mån de planerade byggena har turordnats av kommunala organ för finansiering inom låneramen — kan genomföras. Den allmänna kreditknapphet som rått under vissa år i stort sett fram till början av år 1967 har ställt behovet av sådana garantier i skarp belysning. Till denna fråga återkommer vi i det följande.
Det är även ett samhällsekonomiskt in- tresse att planerings- och projekteringsre- sursema får optimal användning. Detta för- utsätter sannolikt en viss projektberedskap inom bostadssektorn med tanke på behovet att möta svängningar i investeringsverksam- heten inom utpräglat konjunkturberoende in- vesteringssektorer. Det är emellertid ange- läget att byggherrarna själva har möjlighet att bedöma i vilken utsträckning deras pro- jekterings- och planeringsverksamhet har karaktären av beredskap. Den osäkerhet som vid kreditknapphet råder i fråga om möjligheterna att förverkliga ett projekt drabbar vid hittillsvarande ordning i princip hela projektstocken, under det att behovet av flexibilitet med hänsyn till samhälls- ekonomin kanske endast motsvarar något sådant som 10 % av den vid varje tidpunkt pågående byggnadsvolymen.
Det är uppenbart att ett igångsättnings- program för bostäder så dimensionerat att det jämte andra förutsedda investeringar tar i anspråk hela det i nationalbudgeten beräknade investeringsutrymmet — varvid en ransonering av vissa mindre angelägna in- vesteringsändamål betraktas som en given förutsättning — inte går att förverkliga om inte andra investeringssektorer begränsar sina anspråk till den andel som beräknats för dem. Vid starka icke förutsedda ökning- ar av investeringsverksamheten inom andra områden eller andra oväntade förändringar av de samhällsekonomiska förutsättningarna
måste svårigheter uppstå att med bibehållen jämvikt i samhällsekonomin och utan des- organisation och stockningar på byggmark- naden sätta i gång bostadsbyggen i den av- sedda omfattningen.
I princip kan två olika metoder tänkas tillämpade inom investeringsplaneringen.
Den ena möjligheten är att samhället ställer upp fasta ramar för kommande peri- ods investeringar inom de olika sektorerna och att anordningar skapas för att hindra att ramarna överskrides. Detta förutsätter sannolikt en fysisk reglering över praktiskt taget hela investeringsfältet. Tillvägagångs- sättet innebär likväl inga garantier för sam- hällsekonomisk balans ens om det totala in- vesteringsutrymmet har bedömts på ett rik- tigt sätt. En felbedömning beträffande in- vesteringsbenägenheten inom en konjunktur- beroende sektor kan leda till att den upp- ställda ramen för denna sektor inte blir fylld. I den mån det inte finns expansions- möjligheter inom övriga sektorer blir följden störningar i sysselsättningen. Även i andra avseenden kan den samhällsekonomiska ut- vecklingen bli sådan att anordningar med fasta ramar utgör ett hinder för en ända- målsenlig ekonomisk politik.
Den andra möjligheten är att göra in- vesteringsplaneringen flexibel i högre eller lägre grad. För bostadsområdet kan man tänka sig en bostadsbyggnadsplan som tar sikte på ett garanterat program i ordets egentliga mening. Det torde observeras att detta program måste bestämmas till ett läge under den investeringsnivå man bedömer som i och för sig möjlig, om det skall finnas utrymme för icke förutsedda vari- tioner av investeringsverksamheten, främst inom konjukturberoende investeringssekto— rer. En dylik flexibel investeringsplanering kan innehålla moment av mer eller mindre hård prioritering för särskilda områden. Om man t. ex. vill uppmuntra industrins in- vesteringar kan man förena ett garanterat program för bostadsbyggandet med begräns- ning av övriga investeringar för att även vid en kraftig uppgång av industriinveste- ringar ha resursutrymme reserverat för ett bostadsbyggande till garanterad nivå.
Förutsättningen för att en låneram skall bli ett effektivt medel för investeringspla- neringen är att det investeringsutrymme, som den är ett uttryck för, så tidigt som möjligt kan ”översättas" till identifierbara, namngivna byggnadsprojekt. Detta krav bottnar i det enkla förhållandet att all byggnadsproduktion är bunden till bestämda lägen på marken. I vilken utsträckning och vid vilken tidpunkt ”översättningen” kan ske varierar olika kommuner emellan till följd av olikheter i planeringsberedskap.
En dylik identifieringsmöjlighet har stor betydelse av flera skäl. Om man väljer metoden att bestämma ett garanterat pro- gram för bostadsbyggandet i syfte att den valda nivån för byggandet skall vara säker- ställd med avseende på kreditförsörjningen, måste de konkreta byggnadsprojekt som om- fattas av ifrågavarande garanti kunna iden- tifieras med hjälp av lista eller förteckning för att kreditförmedlarna skall ha något att gå efter och med hänsyn till att byggherrar och myndigheter måste vara ense om vilka projekt som har beretts utrymme inom den garanterade ramen.
Behovet att kunna identifiera de bygg- nadsprojekt som skall omfattas av en finan- siell garanti gör sig gällande med särskild styrka i fråga om industriellt byggande. Detta kännetecknas nämligen av långa pro- duktionsserier som kontinuerligt löper över en följd av år.
Övervägande skäl synes tala för att låta statsmakternas intentioner i fråga om bo- stadsproduktionen komma till uttryck i ett dylikt garanterat program. Skulle man istäl- let ange ett fast program, måste det uppkom- ma betydande svårigheter att skapa de önsk- värda finansiella garantier för programmet i dess helhet. Detta torde vara möjligt en- dast om även all annan investeringsverksam- het i samhället kontrolleras och vid behov begränsas, något som knappast är möjligt utan en total fysisk byggnadsreglering. Ett fast program som skall förses med finan— siella garantier torde lätt tendera att bli ett maximiprogram. Det finns risk för att ett program av denna typ av försiktighetsskäl blir alltför snävt tilltaget med hänsyn både
till byggnadsbehovet och önskvärdheten av att ha en konjunkturreserv tillgänglig.
Man kan naturligtvis i och för sig tänka sig ett "fast” program, av vilket endast en del får karaktären av en finansiellt garan- terad nivå. Detta innebär dock inte någon reell förändring av garantins innebörd.
Som förut har framhållits är det ange- läget att det garanterade programmet kom- pletteras med en projektreserv. Detta är motiverat främst från konjunkturpolitisk synpunkt. Även rent bostadspolitiska skäl talar emellertid härför. I det bristläge som sedan länge råder på bostadsmarknaden är det angeläget att produktionsfaktorer, som skulle kunna ställas till bostadsproduktio- nens förfogande, inte lämnas outnyttjade på grund av brist på projekt.
I vilken utsträckning det skall finnas projekt som kan utgöra en reserv måste det av naturliga skäl i första hand vara bygg- herrarnas och kommunernas sak att själva bestämma. Det synes emellertid vara ända- målsenligt att statsmakterna i vägledande syfte anger en lämplig storlek för en projekt- reserv och i samband därmed utfärdar all- männa riktlinjer i fråga om ortsallokeringen av reserven. I sammanhanget förtjänar fram— hållas att syftet med projektreserven inte bör vara att hålla ett lager av helt start- klara projekt. Även om det regelmässigt torde bli fråga om att hänföra sådana pro- jekt till reserven som ingår i planerna för ett påföljande år synes det sålunda vare sig behövligt eller lämpligt att föra fram projekt av reservkaraktär till färdiga bygg— handlingar. Det finns då risk att projektet måste revideras grundligt om igångssätt- ningen dröjer och att en del av kostnaderna för den ursprungliga projekteringen alltså lagts ned förgäves. Det bör istället efter- strävas att föra fram projekteringsarbetet så långt att det kan fullbordas inom inte alltför lång tid, om en ökning av bostads- byggnadsplanen utöver den garanterade ni- vån skulle aktualiseras.
Om statsmakternas beslut får karaktären av garanterat program och den garanterade nivån läggs något under den produktions- nivå, som det vid bedömningen av konjunk-
turutsikterna ter sig möjligt att uppnå, bör ett sådant garanterat program kunna be- stämmas för flera år framåt. För närvarande bestäms bostadsbyggnadsplanen preliminärt för två år utöver löpande år. Ett lämpligt avvägt garanterat program bör kunna fast- ställas för t.ex. en femårsperiod. Projekt- reserven bör emellertid inte omfatta längre period än den nuvarande bostadsbyggnads- planen, dvs. tre år.
För närvarande torde man ha anledning att hysa tvekan om ändamålsenligheten av att i sin helhet på kommuner fördela ett garanterat program för så lång period som fem år. Bedömningen av den framtida för- ändringen i befolkning och sysselsättning blir för åtskilliga orter ytterligt osäker med nuvarande kunskapsunderlag. Riskerna för felaktig avvägning av bostadsbyggandet mel- lan olika orter och för felinvesteringar är därmed stora. För många av de mindre och medelstora kommuner där dessa risker inte kan anses obefintliga torde inte heller be- hov föreligga av att sträcka planeringsper- spektivet så långt fram i tiden. Planerings- resurserna är dessutom ofta begränsade. För storstadsområdena och större orter med ett expansivt näringsliv synes emellertid en ut— sträckning av planeringsperioden både be- hövlig och meningsfull. Detta kan tala för att till en början endast kommuner av sist- nämnda slag ges förutsättningar för en femårsplanering av bostadsbyggandet. En sådan förutsättning finns redan i de för- handsbesked om bostadslån som kan er- hållas för vissa typer av långsiktiga bostads— projekt. Om femåriga besked ges även för övrigt bostadsbyggande i kommuner med de nämnda kriterierna borde emellertid ytterligare fördelar vara att vinna, framför- allt i fråga om möjligheterna till integrerad investeringsplanering. Efterhand som kun- skapsunderlaget för prognoser förbättras och tillräckliga planeringsresurser upp- kommer kan tillämpningsområdet för så- dana besked vidgas. Genom att besluten om det garanterade programmet revideras årligen blir det möjligt att höja nivån för en framförliggande period, när detta fram- står som lämpligt.
Beslut om att öka byggandet utöver det garanterade programmet att ta projektreserven i anspråk, bör meddelas så tidigt som möjligt under året. Vid tidigare tillfällen när bostadsbyggnadsplanen har ut- vidgats under löpande år har det funnits en tendens att dröja med sådana ställnings- taganden till eftersommaren och hösten.
Detta har haft till följd att igångsätt- ningen vissa år har blivit förhållandevis större under senhösten än som är förenligt med kravet på jämn sysselsättning på bygg- arbetsmarknaden. Det bör vara möjligt att under våren bedöma konjunkturutsikterna för löpande kalenderår med så stor säkerhet att beslut om att helt eller delvis ta projekt- reserven i anspråk kan meddelas då. Givet- vis kan det visa sig påkallat att med- dela sådana beslut även vid andra tidpunk- ter.
m. a. 0.
Om förhållandena är sådana att en ök- ning utöver den garanterade nivån fram- står som önskvärd från konjunktursynpunkt är det angeläget att ökningen kan lokaliseras till sådana orter där bostadsbyggnadsbeho- vet gör ökningen mest påkallad. Detta under— lättas av projektreserven. Om behovet av sysselsättningsökning inom byggnadsindu- strin inte uppträder på de orter där en ökning av byggandet framstår som mest angelägen, bör åtgärder för att främja en flyttning av arbetskraften i första hand övervägas.
Garantier för kreditförsörjningen låter sig knappast tänkas för annat byggande än det statslånefinansierade. Detta betyder att det vid sidan av det byggande som åt- njuter förmånen av garanterad kreditför- sörjning kommer att försiggå ett privat- finansierat byggande, vars kreditbehov kan komma att konkurrera med det garante- rade byggandets kreditanspråk. Detta föran- leder dock inte större bekymmer så länge ifrågavarande byggande kan begränsas ge- nom tillståndsgivning enligt nu gällande ord- ning. Om denna ordning skulle frångås av statsmakterna får det förutsättas att andra begränsningsmöjligheter skapas istället.
I den mån projektreserven tas i anspråk bör detta få formen av en utökning av det
garanterade programmet. Garantier för kre- ditförsörjningen bör alltså även gälla ut- ökningen.
Konkret skulle ett system med garan- terad plan och projektreserv kunna tänkas fungera enligt följande schematiska modell.
1. Riksdagen fastställer vid årets början ett garanterat program för det statsbelånade bostadsbyggandet på grundval av förslag i statsverkspropositionen. Ett dylikt garan- terat bostadsprogram bör ligga — exempel- vis 10% — under den nivå som det vid bedömningen av konjunkturutsikterna fram- står som möjligt att uppnå. Till grund för beslutet bör bl. a. ligga ett ställningstagande till omfattningen av privatfinansierat bo- stadsbyggande.
2. Vid samma tidpunkt bör ett garan- terat program för det statsbelånade bygg- andet bestämmas för ett antal år framåt, förslagsvis för de närmaste fyra åren utöver det löpande kalenderåret.
3. Statsmakterna uttalar sig om den lämpliga storleken av en projektreserv för dels löpande år och dels ytterligare två kalenderår. Projektreserven är avsedd att tas i anspråk om konjunkturutvecklingen skulle möjliggöra en ökning av det stats- belånade bostadsbyggandet utöver det ga- ranterade programmet. Reserven bör vara så stor att den ger utrymme för att öka byggandet till den nivå som enligt konjunk- turbedömningen synes möjlig att uppnå men även därutöver om konjunkturutvecklingen skulle bli svagare än bedömningen visar.
4. Det garanterade programmet skall av bostadsmyndigheterna för vart och ett av åren fördelas på län och kommuner. För de två sista åren av programperioden be- gränsas fördelningen till att avse en till- delning till större kommuner samt orter med klart expansivt näringsliv. Projektreserven skall likaledes fördelas på kommuner för att syftet med densamma — att stimulera till projektering av företag som kan påbörjas utöver det garanterade programmet — skall kunna uppnås. Reserven bör i stort sett i sin helhet vara fördelad för det löpande året. För de två återstående åren bör fördelningen av reserven ske i den omfattning och takt som befinnes ända- målsenlig. Planeringsperioderna illustreras av sche- mat nedan.
5. Vederbörande regionala och/ eller kommunala myndigheter upprättar snarast möjligt en förteckning över de byggnads- projekt, som skall hänföras till de garan- terade programmen resp. upptas i projekt- reserven. Underlaget härför utgöres i fråga om kalenderår utöver det löpande av de kommunala bostadsbyggnadsprogrammen. I förteckningen uppges även den tidpunkt för igångsättning som bedömts som möjlig med hänsyn till byggherrens dispositioner. Starttiden anges av arbetsmarknadsmyndig- heterna i dokument som skall ligga till grund för kreditinstitutens beslut om byggnads- krediter.
6. Beslut om höjning av den garanterade
År 1 2 3 4 5 (löpande år) Garanterat program fastställes ...... x x X x )( fördelas ........ i på län och kommuner på större kommuner samt orter med klart expansivt näringsliv Projektreserv fastställes ...... x x )( ___—___— fördelas ........ på län och i den omfattning och takt som kommuner befinnes ändamålsenlig SOU 1968: 30 29
nivån, genom ianspråktagande av projekt- reserven bör ankomma på regeringen. Frå- gan om sådan utökning bör prövas i april— maj och vid behov även vid andra tillfällen under året. Eftersom den garanterade nivån har bestämts till ett läge under den som det vid bedömningstillfället framstår som möjligt att uppnå, bör en utökning av det garanterade programmet bli en normal före- teelse. Endast vid konjunkturuppgång, då efterfrågetrycket i samhällsekonomin blir starkare än som beräknats, stannar igång- sättningen vid den garanterade nivån.
4. Bostadsbyggandets kreditförsörjnin g
Inledningsvis lämnades vissa uppgifter till belysning av de anspråk bostadsbyggandet ställer på kapitalmarknadens resurser. Mer än hälften av dessa disponeras för bostads- finansieringen. Därtill kommer att byggan- det av bostäder kräver betydande del av den kortfristiga kreditgivningen i landet. Detta innebär att kreditförsörjningen blir av sär- skild betydelse vid ett genomförande av bo- stadsbyggnadsplanen, framförallt genom nödvändigheten av att därvid åstadkomma en geografisk och ur arbetsmarknadssyn- punkt tidsmässig fördelning av byggandet. Utvecklingen mot industrialiserat byggande skapar ytterligare problem på kreditsidan. Projekten blir så mycket större än tidigare och fordrar därmed väsentligt större sam- lade krediter. Utvecklingen mot större kontinuitet i byggandet skärper också kra- ven på kredittillförseln.
4.1. Nuvarande förhållanden
Nuvarande system för bostadsproduktionens kreditförsörjning bygger på medverkan av flertalet institut. Denna medverkan är dock av formella skäl eller av tradition i hög grad specialiserad i första hand med hänsyn till kreditgivningens grad av långfristighet men också med hänsyn till byggnadernas art och karaktären av den upplåning som ligger till grund för kreditgivningen. En del institut ger sålunda främst rörelsekrediter under byggnadstiden medan andra huvud-
sakligen lämnar krediter till de färdiga husen. En del institut är i huvudsak speciali— serade på belåning av småhus medan andra främst ägnar sig åt belåning av flerfamiljs- hus. Vissa institut anskaffar de erforderliga medlen genom direkt inlåning på räkning i olika former medan andra går vägen över obligationsemissioner.
I den traditionella bilden av den svenska bostadskreditmarknaden svar-ar affärsbank- erna för byggnadskredit, sparbankerna för lån till småhus samt hypoteksinstitut, kredit- aktiebolag, försäkringsbolag och postbanken för lån till flerfamiljshus. Detta är dock en grov schematisering. Affärsbankerna är ge- nom sina innehav av bostadsobligationer betydande långivare till färdiga fastigheter däribland en stor mängd småhus. Postbank- en spelar en väsentlig roll på marknaden för byggnadskrediter på vilken också spar- bankerna verkar. De senare är inte obetyd- liga långivare för flerfamiljshus medan å andra sidan hypoteksinstituten och kredit- aktiebolagen också belånar småhus. Den enda klara gränslinjen mellan instituten gäller formen för upplåning. Affärsbankerna, sparbankerna, postbanken och försäkrings- bolagen anskaffat medel genom direkt in— låning, medan hypoteksinstituten och kre- ditaktiebolagen i stort sett är hänvisade till obligationsupplåning. Obligationerna förvär— vas i sin tur i första hand av AP-fonden, de olika bankinstituten och försäkringsbo— lagen.
I detta sammanhang är det främst åt- skillnaden mellan å ena sidan de kort— fristiga rörelsekrediterna, byggnadskredi- terna, och å andra sidan de långfristiga fastighetslånen som har intresse. Denna upp- delning har också betydelse ur allmän kre- ditmarknadssynpunkt. Det är främst om— fattningen och tidslokaliseringen av bygg— nadskreditgivningen som i sista hand be- stämmer igångsättningen av nya bostads- hus. En adekvat sådan kreditgivning är där- för avgörande för att de intentioner som kommer till uttryck i statsmakternas bo- stadsbyggnadsplan kan förverkligas. Detta gäller både bostadsbyggandets omfattning och dess tidsmässiga och geografiska för- delning.
Det är i huvudsak tre typer av kredit- institut som ger byggnadskrediter, nämligen affärsbankerna, postbanken och sparbank- erna. Byggnadskrediter kan emellertid också lämnas av stadshypoteks- och bostadskredit- kassor liksom av kreditaktiebolagen. Hypo— teksinstituten har dock ännu inte utnyttjat rätten att ge byggnadskrediter, som de fick genom lagändring 1963. Kreditaktiebolagens byggnadskreditgivning är förhållandevis ringa.
Rent tekniskt är byggnadskrediten en s. k. kredit i räkning, beviljad på grundval av inteckningar i husbygget. Byggherren dis— ponerar krediten allteftersom byggnadsverk- samheten fortlöper. Kostnaden för krediten utgörs i affärsbankerna av dels en kreditiv- avgift om en procent på det beviljade be- loppet, dels ränta på den utestående dis- ponerade krediten. I postbanken och spar- bankerna debiteras ingen särskild kredit- avgift men räntan är i stället något högre.
När huset är färdigt avlyfts byggnads- krediten av ett långfristigt fastighetslån. Dessa lån utgörs av
a) bottenlån (primär- och sekundärlån, i vissa fall förenade till enhetslån) som går upp till vanligen 70 år 75 % av fastighetens värde,
b) statligt bostadslån, vars övre gräns be— roende av byggherrekategori, ligger mellan 85-100 % av ett särskilt framräknat pant- värde,
c) topplån i vissa fall, omfattande ut- rymmet mellan det statliga bostadslånets övre gräns och egeninsatsen.
I fråga om de långfristiga fastighetslånen finns det en viss inbördes specialisering mellan olika institut. Sparbankerna och deras kreditaktiebolag svarar för den över— vägande delen av den erforderliga lån- givningen till småhusen vid sidan av det statliga bostadslånet. De mest betydande långivarna i fråga om flerfamiljshusen är hypoteksinstituten, kreditaktiebolagen, för- säkringsbolagen och postbanken. Hypoteks- instituten är genom legala regler förhindrade att lämna lån till annat än bostads- och af- färsfastigheter i städer och vissa andra större samhällen. Flertalet övriga institut verkar i större eller mindre utsträckning över hela landet.
4.2. Kreditgivningens omfattning och för— delning på institut
Kreditmarknadsstatistiken är föga ägnad för en analys av krediterna till bostads— produktionen. Det är sålunda inte möjligt att åstadkomma en genomgående upp- delning på byggnadskrediter och långfris- tiga fastighetslån, inte heller kan man helt isolera bostadskrediterna från krediter till annan byggnadsproduktion. Den bild man kan få av bostadskreditmarknaden är där- för bristfällig.
I fråga om byggnadskreditgivningen kan föreliggande uppgifter bara användas för att ge en ungefärlig uppfattning om om- fattningen av dessa krediter. För affärs— bankernas del uppgick de utestående bygg- nadskrediterna vid utgången av 1967 till 5,2 miljarder kr. Detta avser såväl rena bostadshus som kombinerade bostads-, kon- tors- och affärsfastigheter. Det kan antas att ca 80 %, dvs. ca 4,2 miljarder kr., avser bostadsfastigheter. Postbankens utestående byggnadslån vid årsskiftet 1967—68 uppgick till 1,8 miljarder kr. Enligt uppgifter från Svenska Sparbanksföreningen kan de ute- stående byggnadskrediterna för sparbanks— väsendet i dess helhet (inkl. Sparbankernas Bank och Spintab) uppskattas till storleks-
ordningen 2,2 miljarder kr. Därjämte före— kommer viss byggnadskreditgivning från an- dra institut. Den är dock totalt sett begrän- sad och uppgår till några hundra miljoner kr.
Totalt skulle alltså de utestående bygg- nadskrediterna för bostadsändamål vid års- skiftet 1967—68 ha uppgått till omkring 8,2 miljarder kr. Härav skulle affärsbank- erna ha svarat för drygt hälften och post- banken och sparbankerna för vardera ca en fjärdedel.
För det bostadsbyggande för vilket med- delades beslut om statliga bostadslån under år 1967 har uppgifter insamlats av bostads- styrelsen om byggnadskreditgivningen. Upp- gifterna visar att av kreditgivningen till samtliga hus (flerfamiljshus och småhus) svarade affärsbankerna för 55 %, sparbank- erna för 14 % och postbanken för 29 %.
I fråga om den årliga utvecklingen av kreditgivningen för bostadsändamål under längre tidsperioder medger kreditmarknads— statistiken bara en nettoredovisning om- fattande både byggnadskrediter och lång- fristiga krediter. Detta medför att bilden vissa år förrycks genom att svårigheter att få avlyft för byggnadskrediter då lett till stockningar i kredittillförseln. Siffrorna möjliggör dock en översiktsbild av för- skjutningarna på bostadskreditmarknaden och av institutens inbördes betydelse för bostadskreditgivningen. Utvecklingen under perioden 1958—1967 redovisas i tabellen å sid. 34.
Tabellen visar att de obligationsfinan- sierade instituten, dvs. hypoteksinstituten och bostadskreditaktiebolagen, ökat starkt i betydelse under perioden. De svarar nu för ca hälften av bostadskrediterna. Denna utveckling sammanhänger med tillkomsten av AP—fonden och är ett uttryck för den omstrukturering som håller på att ske på len svenska kreditmarknaden. En följd av utvecklingen är att sparbankerna och för- säkringsbolagen relativt sett gått tillbaka i betydelse som bostadsfinansierare. När det gäller postbanken tillåter siffrorna knap- past någon säker slutsats om hur dess roll förändrats under perioden. De starka sväng-
ningarna för affärsbankema torde samman- hänga med hur avlyften av byggnadskredi- tiv kunnat ordnas.
De föregående uppgifterna belyser mark— naden för bostadskrediter sedd ur bygg- herrarnas synvinkel. Till följd av den mellan- ställning som de obligationsfinansierade in- stituten intar visar dessa uppgifter däremot inte var medlen till bostadskreditmarknaden samlas upp. En viss belysning härav får man emellertid om man bortser från dessa in- stitut och i stället ser hur bostadskredit- givningen och innehavet av bostadsobliga— tioner fördelar sig på övriga institut. Ut- vecklingen av bostadskreditgivningen de- finierad på detta sätt för tiden 1958-1967 redovisas i tabellen å sid. 34.
Den bild som framkom ur den före- gående tabellen av obligationsfinansie- ringens ökande betydelse framträder också i sistnämnda tabell. AP—fonden svarar för inemot 1/3 av kreditgivningen för bostads- ändamål.
En sida av bostadskreditgivningen som är av väsentlig betydelse i detta samman- hang är omfattningen av avlyften av bygg— nadskrediter och de former i vilka denna sker. Intresset koncentreras här ofta till emissionerna av bostadsobligationer. Detta är dock inte den enda formen för avlyft. I betydande utsträckning sker avlyft utan samband med obligationsupplåning. Detta gäller sparbankerna, försäkringsbolagen och postbanken samt i viss utsträckning även kreditaktiebolagen.
4.3 Kreditpolitiska åtgärder som stöd för bostadsfinansieringen.
Att garantera en tillfredsställande finan- siering av bostadsbyggandet har under efter- krigstiden varit ett av målen för kredit- politiken. Även de åtgärder, som satts in för att begränsa kreditgivningen som ett led i konjunkturpolitiken, har innehållit” element, som avsett att ge bostadssektorn en gynnad ställning. I det följande lämnas en kort beskrivning av de metoder av olika slag som använts i kreditpolitiken samt av de 6. k. kreditpolitiska beredskapslxagarna,
Nettoförändring av utestående lån under år
Kreditgivare 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 Milj. kr Stadshypoteks-
och bostads- kreditkassorna 661 682 748 753 1 405 691 1 431 1 255 1 978 1 893 Kreditaktiebolag 92 78 116 363 844 701 1 254 1 501 2 017 2 322 Försäkringsbolag 205 210 153 135 81 31 98 132 240 176 Sparbanker 672 773 609 738 727 878 800 1 112 1 190 1 497 Postbanken 65 336 393 428 198 431 513 473 434 317 Afiärsbanker 57 79 240 43 — 294 995 362 633 155 1 127 Bostadsstyrelsen 873 751 800 778 735 679 594 975 1 079 848
Summa 2 625 2 909 3 059 3 238 3 696 4 406 5 052 6 081 7 093 8 180
Pracentuell fördelning Stadshypoteks-
och bostads- kreditkassorna 25,2 23,4 24,5 23,3 38,0 15,7 28,3 20,6 27,9 23,1 Kreditaktiebolag 3,5 2,7 3,8 11,2 22,8 15,9 24,8 24,7 28,4 28,4 Försäkringsbolag 7,8 7,2 5,0 4,2 2,2 0,7 1,9 2,2 3,4 2,2 Sparbanker 25,6 26,6 19,9 22,8 19,7 19,9 15,8 18,3 16,8 18,3 Postbanken 2,5 11,6 12,8 13,2 5,4 9,8 10,2 7,8 6,1 3,9 Affärsbanker 2,2 2,7 7,8 1,3 _ 8,0 22,6 7,2 10,4 2,2 13,8 Bostadsstyrelsen 33,3 25,8 26,2 24,0 19,9 15,4 11,8 16,0 15,2 10,4
Summa 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Fördelning av bostadskrediter och innehav av bostadsobligationer på kreditgivare 1958—1967
Nettoförändring av utestående lån och av obligationsinnehav under år
Kreditgivare 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 Milj. kr Riksbanken —— 22 — 4 85 13 151 153 103 — 56 91 70 Affärsbanker 239 455 308 123 179 959 1 185 1 166 785 2 357 Sparbanker 749 814 679 811 797 920 1 060 1 217 1 355 1 549 Postbanken 174 368 566 534 367 591 615 592 591 423 Försäkringsbolag 469 420 303 515 557 364 350 400 648 682 Allmänna pen-
sionsfonden — — 176 423 692 721 1 007 1 189 1 988 1 585 Bostadsstyrelsen 873 751 800 778 735 679 594 975 1 079 848
Summa 2 482 2 804 2 917 3 197 3 478 4 387 4 914 5 483 6 537 7 514
Pracentuell fördelning Riksbanken — 0,9 —— 0,1 2,9 0,4 4,3 3,5 2,1 _ 1,0 1,4 0,9 Affärsbanker 9,6 16,2 10,6 3,8 5,1 21,9 24,1 21,3 12,0 31,3 Sparbanker 30,2 29,0 23,3 25,4 22,9 21,0 21,6 22,2 20,7 20,6 Postbanken 7,0 13,1 19,4 16,7 10,6 13,5 12,5 10,8 9,0 5,6 Försäkringsbolag 18,9 15,0 10,4 16,1 16,0 8,3 7,1 7,3 9,9 9,1 Allmänna pen-
sionsfonden — — 6,0 13,2 19,9 16,4 20,5 21,7 30,4 21,1 Bostadsstyrelsen 35,2 26,8 27,4 24,3 21 ,1 15,5 12,1 17,8 16,5 11,3
Summa 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
som utgjort grunden för riksbankens över- enskommelser med kreditinstituten, men som hittills icke tillämpats.
Redan i slutet av 1940-talet synes det ha varit allmänt accepterat att emissioner av obligationer och förlagsbevis skedde efter medgivande av riksbanken. En regel med detta innehåll intogs i den räntereglerings- lag, som beslöts vid 1951 års riksdag och som utan att sättas i kraft förblev gällande till 1962 då den ersattes av den nu gällande lagen om räntereglering och emissionskon— troll. Den faktiskt tillämpade emissions- kontrollen fick fastare konturer i den över- enskommelse som träffades mellan riks- banken och affärsbankerna i februari 1952. Sedan dess har emissionskontrollen fungerat utan avbrott om än med växlande skärpa. Dess karaktär av prioriteringsinstrument var påtaglig under 1950-talet — tillgång till obligationsmarknaden gaVS länge endast till staten, bostadssektorn, kraftverk, de två största städerna och, genom hypoteks- banken, jordbruket. Detta innebar givetvis icke att emissionskontrollen helt avskar andra låntagare från kapitalmarknaden. eftersom regleringen icke omfattade t.ex. försäkringsbolagets reverslån. Sedan 1961 har kretsen av låntagare vidgats till att om- fatta även industriföretag. Att bereda ut- rymme för bostadsfinansierande instituts- emissioner har emellertid även i fortsätt- ningen varit en viktig uppgift vid emissions- kontrollens tillämpning. Bostadsemissioner- nas andel av den totala emissionsverksam- heten har genomgående varit hög. Den dominerande ställning som de bostads- finansierande instituten har på obligations- marknaden kan naturligtvis icke tillskrivas emissionskontrollen, men det är utan tvivel så att utan denna kontroll skulle en emis- sionsverksamhet från deras sida av den om- fattning som förekommit mött svåra hinder.
Prioriteringen av bostadskrediter har ock- så präglat de överenskommelser om place- ringsinrikmingen med försäkringsbolag och sparbanker, som växte fram under 1950- talet. I oktober 1952 slöts den första precisa överenskommelsen med försäkringsbolagen. Den innebar att ökningen av försäkrings—
fonderna för livsförsäkring i fortsättningen skulle redovisas endast i vissa ”godkända tillgångar”. Bland dessa märktes stadshypo- tekskassans och bostadskreditkassans ob- ligationer och inteckningslån i nya bostads- fastigheter; statsobligationer, kommunob— ligatiOner, kommunlån och nya obligations- lån till näringslivet ingick emellertid också och varje bolag fick dessutom en kvot för reverslångivning till näringslivet. Överens- kommelsen kvarstod formellt till 1960. Vid de fortlöpande diskussionerna mellan riks- banken och försäkringsbolagen kom dock småningom en s.k. placeringskvot alltmer i förgrunden, dvs. en kvot som anger den del av ökningen i samtliga placeringar som skall läggas i statspapper, hypoteksobliga- tioner och inteckningslån till nya bostads- fastigheter. Bostadskrediternas särställning blev klart markerad år 1960 då riksban- ken rekommenderade försäkringsbolagen att iaktta en placeringskvot, som sattes till 75 % för livbolagen och 50% för sak- bolagen. År 1962 sänktes den förstnämnda andelen till 50 % och år 1963 avskaffades rekommendationen. Från slutet av år 1965 till hösten 1967 rekommenderades på nytt minimikvoter om 70 % resp. 50 %.
Den första överenskommelsen rörande sparbankemas placeringsinriktning träffa- des i maj 1956 och var, som alla följande, baserad på den för ändamålet föga lämpade statistiken om nyutlåningens (bruttoutlå- ningens) fördelning på olika ändamål. Syftet att prioritera bostadsfinansieringen fram- går dock klart. Alla överenskommelser med rekommendationer till sparbankerna har av- sett att begränsa den utlåning som inte av- ser nyproduktion av bostäder. Först var regeln att denna ”övriga utlåning” skulle skäras ned med 70 %; senare begränsades den till en viss del (ibland 75 % ibland ,, 50 %) av inflytande amorteringar och slut-' betalningar. 1963 avskaffades denna regel, men bostadssektorns andel av bruttout- låningen följs fortlöpande vid diskussioner mellan riksbanken och sparbankerna.
Medan placeringsregler för försäkrings- bolag och sparbanker tar sikte på för- delningen av en relativt stabil ökning i
den totala placeringskapaciten, syftar kassa- och likviditetskvoter för affärsbankerna i första hand till att begränsa deras totala kreditgivning. Kassakvoter innebär ett krav på en minimiandel av kassa i förhållande till utlåningen och när de används uppstår därför inte frågan om prioritering genom urvalet av tillgångar som inräknas i kvotens täljare. Vid likviditetskvoten inräknas där- emot i täljaren andra likvida tillgångar.
Den första gången regler av detta slag utnyttjades i kreditpolitiskt syfte var under perioden från oktober 1950 till februari 1952, då den s.k. kassareservlagen var i kraft. Tillämpningen innefattade både en likviditets- och en kassakvot. Likviditets- kvoten sattes lågt och kassakvoten avsågs att bli det operativa elementet. Från den synpunkt som här är intressant kan det redan därför konstateras att inslaget av prioritering inte framträdde starkt. Lik- viditetskvotens täljare anslöt nämligen till bankbolagens kassareservbestämmelser. I kvotens täljare ingick visserligen bostads— finansierande instituts obligationer, men de intog inte någon särställning eftersom alla svenska statspapper och obligationer be- handlades på samma sätt.
I februari 1952 ersattes tillämpningen av kassareservlagen med en överenskommelse, vari affärsbankerna åtog sig att uppfylla likviditetskvoter bestämda på ett i överens- kommelsen angivet sätt. Bostadsobligationer erhöll därvid, jämte stats- och hypoteks- banksobligationer, en särställning som den enda form för potentiellt långfristiga place- ringar som ingick bland de likvida till— gångarna. Likviditetskvoter av detta slag har sedan dess fortlöpande varit gällande. Den viktigaste ändring som företagits i beräk- ningsreglerna visar direkt på prioriteringsin- slaget — år 1962 medgavs att även de bo- stadsfinansierande kreditaktiebolagens obli- gationer skulle ingå bland de likvida till- gångarna.
Ur bostadsfinansieringssynpunkt har alla de hittills beskrivna instrumenten den egen- skapen att de avsett att underlätta och stödja den slutliga belåningen av bostads- fastigheter. Deras inverkan på byggnads-
kreditgivningen har varit indirekt. Genom att ge fastighetslånen en hög andel av kapitalmarknaden och göra det relativt at- traktivt för affärsbankerna att förvärva bo- stadsobligationer hölls avlyften av byggands- krediter uppe.
Vissa åtgärder som vidtagits av riks- banken under 1950-talet och 1960-talet har stadsobligationer hölls avlyften av byggnads- krediterna.
Först kan nämnas att riksbanken år 195 3 föreslog att affärsbankerna genom byggnads- krediter i tillräcklig utsträckning skulle finansiera bostadsbyggandet, något som affärsbankerna för sin del accepterade un- der förutsättning att tillfredställande ut- fästelser erhölls angående den slutliga bo- stadsfinansieringen. Diskussionen förefaller bekant; dess bakgrund var emellertid den gången att svårigheter för byggnadsfinan- sieringen hade tvingat kommunerna att överta ansvaret för en allt större del av byggnadskrediterna. Överenskommelsen av— såg att göra detta kommunengagemang över- flödigt och åstadkomma en återgång till traditionella finansieringsformer.
I ett läge då en mycket restriktiv kredit- givning bedömdes som nödvändig infördes i september 1955 på riksbankens rekommen- dation det s.k. utlåningstaket, en direkt maximering av varje affärsbanks utestående utlåning baserad på ställningen i juli 1955. Här kan observeras, att bostadsbyggnads- krediterna explicit undantogs från denna maximering, som skärptes på Våren 1956 och blev bestående till räntehöjningen i juli 1957.
Svårigheterna mot slutet av år 1965 att erhålla byggnadskrediter ledde till mera specifika åtgärder att säkerställa byggnads— kreditgivningen till statsbelånade bostads- byggnadsprojekt, som upptogs på särskilda listor sammanställda av bostadsmyndig- heterna. Grunden för riksbankens agerande i detta sammanhang var emissionskontrollen. De i detta fall aktuella emissionerna var bostadskreditkassans och de bostadsfinan- sierande kreditaktiebolagens. Innan riks- banken gav sitt medgivande till en emission ställde den affärsbankerna och även — då
de var aktuella — sparbanker och post- banken inför villkoret, att de avlyft av bostadsbyggnadskrediter som skedde genom emissionen till 130 % skulle motsvaras av nya byggnadskrediter till projekt som fanns uppförda på den av bostadsstyrelsen över- lämnade gällande listan. Procentsatsen 130 % var bestämd med hänsyn till avlyfts- effekten av de statliga bostadslånen.
Fördelningen av avlyften gjordes av det emitterande institutet under sedvanlig press från bankernas sida till förmån för s.k. punktavlyft. Detta var inte speciellt för den använda metoden. I denna metods logik ligger emellertid att avlyften koncentreras till krediter i banker eftersom det är dessa som utfäst sig att bevilja nya krediter.
Tidsmässigt blev beviljandet av nya kre- diter beroende av tidpunkterna för emissio- nerna. Den praxis som utbildades innebar, att beviljandet av nya krediter påbörjades så snart avlyften fördelats på grundval av teckningarna. Bankerna skulle sålunda inte vänta tills dess avlyftet faktiskt ägde rum. Dessutom kan det observeras att hypo- teksinstitutets fördelning av avlyften och bankernas fördelning av beviljade nya kre- diter tar en viss tid i anspråk. Slutresultatet blev att det fanns en viss elasticitet i den tidsmässiga sammankopplingen av emissio- ner och beviljandet av nya krediter.
Vanligen hade bankerna frihet att välja projekt från relativt stora, hela landet om- fattande listor. Ett undantag utgjorde emis- sionen för bostadskreditkassan i november 1966, då riksbanken, på begäran av bostads- styrelsen, ställde kravet att nya krediter hu- vudsakligen skulle lämnas i det tre stor- stadsregionerna.
Bakom dessa rekommendationer och öv— riga åtgärder har stått den kreditpolitiska beredskapslagstiftningen, som i sin nuva- rande form går tillbaka till år 1962. Då genomfördes en lagstiftning omfattande tre författningar: en likviditets— och kassakvots- lag, en placeringskvotslag och en lag om räntereglering och emissionskontroll. La- garna ägde ursprungligen giltighet till ut- gången av juni 1965, men giltighetstiden har sedermera förlängts, senast till 30 juni 1971.
Lagarna har karaktären av en fullmakt för Kungl. Maj:t att på framställning av full- mäktige i riksbanken förordna om att ifrå- gavarande kreditpolitiska instrument skall utnyttjas. Hittills har lagarna med ett i detta sammanhang ointressant undantag inte till— lämpats, men de har utgjort en bakgrund för riksbankens diskussioner och rekom- mendationer till kreditinstituten. I det föl- jande skall de element anges som ger möj— lighet att stödja bostadsfinansieringen; emis- sionskontrollen skall dock inte vidare be- röras.
I den proposition som behandlade bl. a. placeringskvotslagen gjorde finansministern vissa uttalanden om den särställning som gavs åt statens och bostadssektorns upplå- ning. Man kunde inte hävda, anförde han, att de kreditbehov som prioriterades vore mera samhällsviktiga än många andra. Prio- riteringen avsåg att tjäna ett begränsat sta- biliseringspolitiskt syfte. Den syftade till att säkerställa ett tillgodoseende av finansie- ringen av investeringar, vilkas omfattning reglerades av statsmakterna i andra former, samtidigt som begränsningen av krediterna för övriga ändamål utnyttjades som ett me- del i den politik som syftar till samhälls- ekonomisk balans. En utgångspunkt var där- för att statens och bostadsproduktionens kre- ditbehov var bestämda genom statsmakter- nas beslut om statens utgifter och inkomster och om bostadsbyggandets omfattning.
De minimikvoter som kan föreskrivas en- ligt placeringskvotslagen överensstämmer i stort sett med den som ingår i riksbankens ovan beskrivna rekommendation till försäk- ringsbolagen. Av ökningen, med vissa av- drag, i en kreditinrättnings samtliga place- ringar över en viss period skall minst en viss fastställd del utgöras av ökning i prio- riterade placeringar. Till dessa räknas kassa- medel, statspapper, hypoteksbankens obli— gationer och därutöver en serie placerings- typer som avgränsats så att de i stort sett täcker engagemang i nyproduktionen av bostäder.
Förordnande om placeringskvot kan gälla försäkringsbolagen, sparbankerna, postban- ken eller AP-fonden. De institut som täcks
skall anges i förordnandet, liksom place- ringskvotens höjd, som kan variera mellan olika typer och storleksgrupper av kredit- institut. I övrigt omhändertas tillämpningen av riksbanken, som även då förordnade om placeringskvot inte gäller kan begära uppgifter för bedömande av institutens pla- ceringsinriktning. Kreditinrättning som inte uppfyller fastställd placeringskvot skall utge ränta på underskottet till statsverket.
Genom lagen om likviditets— och kassa- kvot ges Kungl. Maj:t befogenhet att lämna föreskrift om likviditetskvot, i stort sett konstruerade på samma sätt som dem som enligt överenskommelse sedan år 1952 gällt för affärsbankerna samt om kassakvot. För- ordnande kan i fråga om likviditetskvot om- fatta affärsbankerna, sparbankerna, central- kassor för jordbrukskredit och postbanken. Kassakvot kan föreskrivas för affärsbanker- na och postbanken. Riksbanken är ansvarig för tillämpningen och fastställer kvoterna, som kan differentieras mellan institutstyper och storleksgrupper. Även i detta fall råder skyldighet att lämna uppgifter då riksban- ken så påfordrar och regler ges om betal- ning av ränta på underskott.
Likviditetskvoterna kännetecknas, liksom i riksbankens rekommendationer, av ett visst prioriteringselement i avgränsningen av de likvida tillgångarna. Hit räknas nämligen statspapper, hypoteksbankens, stadshypo— tekskassans och bostadskreditkassans obliga- tioner samt av kreditaktiebolag utfärdade obligationer för möjliggörande av bostads- kreditgivning. Däremot ger de ingen möj- lighet att ställa direkta krav på bankernas beviljande av byggnadskrediter.
4.4. Bostadsfinansieringens problem
Under vissa år av 1950- och 1960-talen har igångsättningen av bostadsbyggen i varie- rande grad fått en otillfredsställande sä— songmässig fördelning. En av orsakerna här- till har varit att kredittillförseln inte fun- gerat störningsfritt. Bostadsbyggandets star- ka beroende av kreditmarknaden gör att störningar i kreditförsörjningen blir snabbt märkbara och särskilt påtagliga. Bristerna
i kreditförsörjningen har för många byggen lett till en förskjutning av den igångsätt- ningstidpunkt som hade varit motiverad med hänsyn till planerings— och projekte- ringsläget samt till önskemålet om en tids- mässig fördelning av igångsättningen som främjar jämn sysselsättning på byggnads— marknaden.
Från samhällsekonomiska utgångspunkter liksom av företagsekonomiska skäl är det väsentligt att bostadsbyggandet planeras väl och kan genomföras planenligt. Igångsätt- ningen av nya bostadsbyggen bör fördelas över året så att arbetskraften får jämn sysselsättning. Snabba omställningar och im- provisationer i förhållande till uppgjorda planer kan direkt eller indirekt få ogynn— samma konsekvenser i fråga om arbets- kraftens utnyttjande och kostnadsutveckling— en. Det är vidare av stor betydelse att de enskilda bostadsprojekten kan dimensione- ras med beaktande av de fördelar som rationella upphandlingsformer och produk- tionsmetoder samt stordrift erbjuder.
Planeringen måste omfatta även finansi- erings- och kreditanskaffningsfrågor. Oav- sett bostadsprojektens storlek är det för en rationell produktion av väsentlig betydelse att byggherrarna på ett tidigt stadium får garantier för att krediter finns tillgängliga när byggnadsarbetena skall påbörjas och kan lyftas i en takt som motsvarar byggandets förlopp. Vikten härav har ökat genom att man numera i samband med den statliga bostadslångivningen ställer krav på att kre- diter skall vara ordnade innan byggnads- arbetena påbörjas.
I det följande skall närmare granskas vil— ka företeelser på kreditmarknaden som en- ligt vår mening försvårar en rationell kre- ditförsörjning för bostadsbyggandet. Vidare diskuteras åtgärder för att undanröja sådana svårigheter. En allmän förutsättning för vår framställning är att den av statsmakterna fastställda bostadsbyggnadsplanen ger ut- tryck åt vad som bedöms vara möjligt att realekonomiskt förverkliga inom denna sektor med hänsyn till övriga invester-ingar och med bevarad samhällsekonomisk ba— lans. Våra förslag i det föregående om
bostadsbyggnadsplanens konstruktion synes oss ägnade att möjliggöra den nödvändiga anpassningen av bostadsbyggandet till väx- lingar i konjunkturerna utan att förutsätt- ningarna för den kommunala planeringen och företagens projektering menligt påver- kas.
Den förutsättning vi har uppställt inne- bär bl. a. anspråk på att kreditmarknaden tillgodoser det lånebehov som bostadsbygg- nadsplanens förverkligande ger upphov till. Detta är väsentligen en uppgift för den all- männa ekonomiska politiken och särskilt för penning— och kreditpolitiken bl.a. med utnyttjande av de medel som beskrivits i det föregående.
Även vid balans totalt sett mellan bo- stadsbyggande och kreditutbud kan det emellertid enligt vad erfarenheterna visar uppkomma vissa problem i fråga om kre— diternas fördelning tidsmässigt och geogra— fiskt och i fråga om kreditvillkoren. Dessa problem synes sammanhänga med kredit- givningens organisation och formerna för kreditförmedlingen.
4.4.1. Byggnadskreditgivningen
I det föregående har lämnats en summa- risk redogörelse för bostadsfinansieringens organisation. Byggnadskrediter tillhandahålls som nämnts i huvudsak av affärsbankerna, postbanken och sparbankerna. Av dessa har affärsbankerna och sparbankerna ett om- fattande kontorsnät medan postbankens ut- låning helt ombesörjs av dess centralkontor iStockholm.
Antalet affärsbanker är 16, vilka tillsam- mans har ca 1300 kontor fördelade över landet. De lokala kontoren har i viss om- fattning egen beslutanderätt, i varje fall när det gäller mindre kreditbelopp, medan an- sökningar om större lån underställs central- kontoret eller i vissa fall distriktskontor. Koncentrationsutredningen har i sitt be- tänkande Kreditmarknadens struktur och funktionssätt (SOU 1968: 3) lämnat en re- dogörelse för bl. a. beslutsprocessen i af- färsbankerna. Det framgår av denna redo- görelse att den formella beslutsdelegeringen till lokala instanser är omfattande i affärs-
bankerna men att framförallt kreditrestrik- tioner från tid till annan tvingat fram en centralisering av kreditgivningen. Så blev exempelvis fallet under år 1966 efter de åtgärder som då vidtogs av riksbanken och bostadsstyrelsen. För varje beslutande in- stans finns vidare en allmän kreditlimit, som anger de högsta belopp som den får bevilja en kund.
Av sammanlagt 1 150 instanser utanför huvudkontoret hade endast 25 instanser högre limit än 500000 kr. Utredningen konstaterar också att beviljandet av bostads- byggnadskrediter är starkt centraliserat även under normala förhållanden. Detta anses vara en följd av att det ofta måste bli fråga om betydande kreditbelopp.
Antalet sparbanker är f.n. ca 370 med ca 1 800 huvud- eller avdelningskontor. Ut- låningskapaciteten är regionalt sett mycket ojämnt fördelad men torde i viss utsträck- ning utjämnas genom den låneverksamhet som Sparbankernas Intecknings AB bedri- ver.
Denna vida förgrening av svenskt kredit- väsen betingas för sparbankernas del av deras lokala förankring och för affärsban- kernas av kravet på lokal service. Som fram- går av koncentrationsutredningens redogö- relse för affärsbankemas beslutsprocess är dock detta ingen garanti för att lokala syn- punkter blir beaktade vid kreditgivningen. Från byggherrarnas synpunkt kan den stora spridningen ses som en fördel i den me- ningen att de alltid har en — och ofta flera — kreditinstitut i närheten och kan ta be- hövliga kontakter i kreditärenden utan stör- re besvär. Uppdelningen på ett relativt stort antal självständiga institut innebär dock även vissa nackdelar. Vi skall i det följande ta upp vissa speciella problem som delvis beror på kreditväsendets organisatoriska förgre- ning men vill här begränsa oss till att peka på att utlåningsresurserna hos en kredit- givare många gånger är för snäva för att en byggherre skall kunna få hela sitt kredit- behov tillgodosett. Erfarenheten visar att krediter till större bostadsprojekt inte säl- lan får anskaffas med anlitande av flera kreditgivare, ibland genom konsortialarran-
gemang. Begränsningar i kreditkapaciteten i förening med ovilja att binda sig för fram- tiden har också medfört att kreditfrågan för projekt som är avsedda att genomföras över flera är ofta kunnat lösas endast för en första etapp och att byggherren inte har bindande löfte beträffande möjligheterna att finansiera återstående del av projektet.
Det kan förefalla som om det förhållandet att man nu arbetar med treåriga bostads— byggnadsplaner borde ge kreditinstituten en fastare grund för att bedöma bostadsbyg— gandets kreditbehov på några års sikt och därmed göra det lättare för dem att ta ställ- ning till kreditansökningar som avser fler- åriga bostadsprojekt. Kreditinstitutens om- sorg om sin likviditet gör dem emellertid synbarligen försiktiga i fråga om kredit— åtaganden som sträcker sig långt fram i tiden. I de fall utfästelser ändå görs kan inte byggherren bortse från att oväntade likviditetspåfrestningar kan leda till att kre- ditinstitutet inte kan fullfölja ett planerat kreditengagemang.
Den brist på samstämmighet mellan pla- neringen av bostadsbyggandet och kredit- tillförseln till detta byggande som vi inled- ningsvis berört, torde också till en del för- klaras av uppdelningen av kreditgivningen på ett stort antal institut i förening med de former för bostadsfinansieringen som till- lämpas sedan lång tid tillbaka. Små bostads- projekt i orter med mindre framträdande bostadsbyggnadsbehov har inte sällan på grund av dessa förhållanden gynnats på be- kostnad av andra angelägnare men i för- hållande till kreditsystemet mera kompli- cerade projekt.
Byggnadskrediten är en i reell mening kortfristig kredit. Den är avsedd att ersättas med långfristig fastighetsbelåning (avlyftas) sedan byggnadsföretaget fullbordats. I vissa fall är detta utbyte av krediten väsentligen en bokföringsfråga. Detta gäller i fråga om postbankens och sparbankernas kortfristiga krediter i den mån de omvandlas till fas- tighetslån i samma institut, när husen blir färdiga. Bostadsfinansieringen kan i dessa fall sägas vara integrerad. Detta gäller också i de relativt få fall då kreditaktiebolagen
med hjälp av sin kortfristiga upplåning läm- nar lån redan från byggstart. För huvudde— len av byggnadskrediterna förutsätts emel- lertid avlyft genom långfristiga lån från ett annat kreditinstitut, i övervägande antalet fall Bostadskreditkassan eller något av de enskilda kreditaktiebolagen. För den del av byggnadskrediten som motsvaras av det statliga bostadslånet svarar alltid en annan kreditgivare än staten utom i de få fall då statslånet betalas ut i förskott (vissa egna- hem).
Att byggnadskrediten inte avlyfts genom ett långfristigt lån i samma kreditinstitut behöver emellertid inte betyda att bostads- finansieringen skulle brista i integration. Byggnadskredit i en affärsbank eller spar- bank kan sålunda genom bankens förmed- ling bli utbytt mot ett långfristigt lån från kreditaktiebolag som ägs helt eller delvis av banken. Om ett sådant arrangemang är avtalat redan när byggnadskrediten beviljas måste denna form av bostadsfiannsiering från byggherrens synpunkt framstå som i viss mån likvärdig med vad här kallats en integrerad bostadskredit.
Det är inte möjligt att med hjälp av till- gänglig kreditmarknadsstatistik närmare be- stämma i vilken omfattning de angivna for- merna av bostadsfinansiering förekommer. I fråga om Bostadskreditkassans och för- säkringsbolagens långfristiga lån kan emel- lertid några utfästelser inte göras av det kreditinstitut som lämnar byggnadskredit. Till denna del är således bostadsfinansie- ringen i verklig mening dubbel. Därtill kom- mer att utfästelser från byggnadskreditgi- vare om medverkan till avlyft i kreditaktie- bolag är möjliga att infria bara i den mån bolaget genom obligationsupplåning får re- surser att lämna lånet. För större delen av bostadsbyggandet torde den dubbla bostads- finansieringen således vara ett faktum i den meningen att några egentliga garantier för avlyft i nära anslutning till bostadsprojek— tets färdigställande inte kan erhållas.
Detta dubbla kreditsystem skall ses mot bakgrunden av de förhållanden under vilka det växte fram. Dess uppbyggnad har i hög grad fått sin karaktär av den stora osäker-
het som tidigare utmärkt bostadsbyggandet och de förlustrisker som hängde samman därmed. Systemet uppkom under en tid då bostadsbyggandet i stor utsträckning var placeringsobjekt för enskilda kapitalplace- rare. Deras benägenhet att placera kapital i bostadsfastigheter fluktuerade starkt med konjunkturläget, framtidsbedömningar och inte minst tillfälliga lokala och personliga förhållanden. Bostadshusen uppfördes oftast av byggmästare i egen regi, som när husen var färdiga sålde dem till kapitalplacerare. Dessa disponerade eget kapital och hade förbindelser med kapitalplacerande institut, som var villiga att svara för en större eller mindre del av det erforderliga kapitalet.
Även om fastighetsmarknaden allmänt sett var riskfylld, var dock själva byggtiden den mest riskfyllda perioden. Detta berodde på produktionsföretagens struktur. De var ofta mindre företag utan den stabilitet som kännetecknar större delen av byggföretagen i våra dagar. Lånen till byggmästarna var därför särskilt dyrbara och kunde inte få ligga kvar efter försäljningen. Därför upp- kom speciella lån för byggtiden — byggnads- kreditiven — som betingade särskilt hög ränta. Det förhållandet att husen byggdes av byggmästare i egen regi för att sedan överlåtas till kapitalplacerare innebar att någ- ra lån från byggtiden inte borde ligga kvar när husen såldes. Fastighetsmarknadens ka- raktär innebar vidare att byggnadsprojekten borde vara små. Marknaden för reguljära fastighetslån var illa organiserad även om dess resurser förbättrats genom tillkomsten av Stadshypotekskassan år 1909 och Bo- stadskreditkassan år 1929. Fastighetslån kunde erhållas till 60 resp. 70 % av taxe- ringsvärdet eller ett uppskattningsvärde men återhållsamhet i förening med stigande pro- duktionskostnader och fastighetspriser med- förde krav på betydande egna kapitalinsat- ser vid fastighetsköp. De enskilda bostads- projekten borde inte vara större än att en privatperson förmådde prestera den erfor- derliga kapitalinsatsen.
Kreditsystemet för bostadsbyggandet har i stort sett förblivit oförändrat från den tid då det utbildades. Detta innebär bl. a. att
bostadskrediterna fortfarande är uppdelade på byggnadskredit för byggtidens kredit- behov och särskilda fastighetslån för för- valtningstiden. De speciella förhållanden som tidigare kunde anföras som skäl för en sådan uppdelning är emellertid inte aktuella i dag.
Som byggherrar fungerar numera i huvud- sak specialiserade och stabila företag, oftast anknutna till en kommun eller riksorganisa- tion. De tidigare instabila förhållandena har efterträtts av en byggnadsverksamhet på grundval av mera långsiktiga planer var- till kommer ett statligt och kommunalt engagemang som ger stadga i produktions- betingelserna och i bostadsförvaltningen. Den statliga topplångivningen för en domi— nerande del av bostadsbyggandet ger helt andra förutsättningar för kreditgivningen än tidigare. Ett bevis för engagemangets reella innebörd är vidare att kommunerna i stor utsträckning går i borgen för byggnads- krediterna. En undersökning av bostadspoli- tiska kommittén (SOU 1966: 44) visade att kommunerna år 1963 gick i borgen för ungefär hälften av dessa krediter. Andelen krediter med kommunal borgen är i dag sannolikt ännu större. I första hand ges borgen åt allmännyttiga och kooperativa byggherreföretag men även privata företag får kommunal borgen i inte obetydlig ut- sträckning. Risken för förluster på byggnads- kredit är obetydlig — knappast större än för de långfristiga fastighetslånen i primär- och sekundärläge — och torde huvudsakligen vara att hänföra till små och instabila före— tag med svag likviditet.
Genom att byggherren i dag som regel är identisk med den slutlige ägaren och förvaltaren av flerfamiljshusen har ytter- ligare en del av motivet för den särskilda byggnadskrediten försvunnit. Ca 80% av lägenheterna i flerfamiljshus byggs och förvaltas sålunda av byggherrar inom den offentliga och kooperativa sektorn, där den- na identitet är praktiskt taget utan undantag. Även inom den enskilda sektorn torde bygg— herren och förvaltaren i stor utsträckning vara samma person. Från dessa utgångs- punkter framstår uppdelningen på byggnads-
kredit och fastighetslån numera som omoti- verad. Speciellt i ett tillstånd av knapphet på kreditmarknaden i förening med en upp- splittring av denna på många institut är arbetet med anskaffande av dels byggnads- krediter dels fas—tighetslån omständligt och tidskrävande.
De förhållanden som ledde till fram- växten av en särskild byggnadskredit skild från fastighetslånet har också en ännu kvar- dröjande kostnadseffekt. Den tidigare före- liggande skillnaden i risk mellan de båda lånetyperna ledde till att byggnadskredit blev dyrare än fastighetslån. Det är givet att den högre avkastningen på byggnads- krediterna har lett till att dessa utgör en attraktiv placeringsform för de kreditin— stitut som föredrar eller är beroende av kortfristiga pl-aceringsmöjligheter. Ränte— differentieringen ger särskilt affärsbankerna vissa fördelar framför andra kreditgivare. Frågan om räntedifferentieringen och dess betydelse för kreditallokeringen och för för- hållandet mellan utbudet av kort- och lång- fristig kredit är en fråga av stor räckvidd och skall inte närmare behandlas här.
Det dubbla kreditsystemet kompliceras som förut sagts ytterligare av bristen på samordning mellan den kortfristiga kredit- givningen och fastighetslångivningen. Att en kreditgivare som har möjlighet att disponera medel för direkta fastighetslån vill ha frihet att välja vilka objekt han vill satsa på är i och för sig förklarligt. Följden kan emeller- tid bli att kreditgivarens urval och den takt i vilken lån kan ställas till förfogande inte helt motsvarar uppkommande behov att lyfta av utestående kortfristiga krediter. Möjligheterna att få avlyft är i viss mån beroende av vem som lämnat byggnads- krediter och i vilket institut fastighetslån söks eller beviljas. Det är långt ifrån givet att den lånesökande som väntat längst på sitt fastighetslån blir den som först får avlyft. Eftersom byggnadskrediten betingar högre kostnader än fastighetslånet drabbas han därigenom av relativt högre kostnader än den som lyckats få fastighetslån. Härtill kommer effekten av att de kortfristiga krediterna kan komma att ligga kvar under
genomsnittligt längre tid för vissa kredit- givare och kredittagare än hos andra och därmed åstadkomma besvärande stock- ningar med konsekvenser i fråga om möjlig- heten att lämna resp. uppta nya krediter.
Bristen på fastighetslån och önskemålet att undvika stockningar och få ett optimalt utnyttjande av begränsade resurser torde utgöra den huvudsakliga förklaringen till uppkomsten under senare år av s.k. bind- ningar inom bostadsfinansieringen. Med så- dan bindning menas att de kapitalplacerare som tecknar obligationer i ett bostadsfinan- sierande institut som villkor för teckningen kräver att den kreditkapacitet, som obliga— tionsupplåningen möjliggör, destineras så att avlyft av utestående byggnadskrediter sker i viss bank eller beträffande visst bygg- nadsprojekt.
Affärsbankernas köp av obligationer i de egna kreditaktiebolagen, Sigab, Gigab och Svensk Fastighetskredit, torde regelmässigt resultera i avlyft av byggnadskrediter i köparbanken. Liknande ordning torde prägla förhållandet mellan sparbankerna och Spin- tab. Om en affärsbank tecknar sig för Bostadskreditkassans obligationer är detta mycket ofta förenat med krav på avlyft av byggnadskrediter i den tecknande banken eller i vissa fall för särskilt namngivna objekt. Det torde också förekomma att sådana villkor knyts till obligationsköp som banken kortfristigt finansierar eller endast förmedlar. Eftersom Bostadskreditkassan ofta inte kan avgöra om banken köper i egen portfölj eller endast uppträder som förmedlare har kassan svårt att avvisa sådana krav. Känner kassan däremot till att någon annan än banken, exempelvis AP-fonden, är tecknare kan kassan i all- mänhet fritt förfoga över därigenom er- hållna medel. Om bank inträder som kort- fristig finansiär av fondens köp torde dock banken ofta kunna åstadkomma ett till den destinerat avlyft. Det förekommer emellertid också att den förmedlande ban- ken förklarar sig beredd att komplettera det av annan tecknade beloppet med egna köp, under förutsättning att kassan för- binder sig att för avlyft i den förmedlande
banken använda — förutom av banken själv tecknat belopp — även en del av det belopp som tecknats av annan. En annan metod som har använts av vissa banker för att få snabbare avlyft av byggnadskrediter är att hos en obligationsplacerare till för denne fördelaktiga kurser byta ut obligationer i eget kreditaktiebolag mot Stadshypoteks- kassans eller Bostadskreditkassans obliga- tioner med kort återstående löptid. En ytter— ligare konsekvens härav blir att huvudparten av ett obligationslån vid förfallodagen kan vara placerat i affärsbankernas portföljer, vilket i sin tur kan medföra svårigheter vid konvertering av lånet.
För de kreditgivare som ställer krav på punktavlyft, dvs. avlyft av kredit i visst angivet projekt, torde motiven närmast vara omsorgen om vissa kundkontakter men ibland även önskemål om avlyft av enga- gemang som banken av någon anledning är angelägen om att snabbt avveckla. Krav rö- rande bankdestinerade avlyft betingas av önskemål om snabbare omsättning av kre— ditvolymen och därmed ökade möjligheter att erbjuda nya krediter. Betydelsen av des- sa avlyftsvillkor varierar med kreditmark- nadsläget. Som detta utvecklats under år 1967 framträder kanske inte några mera påtagliga olägenheter. I en stramare mark- nad, som under år 1966, är det dock upp- enbart att krav i fråga om avlyft kan leda till allvarliga störningar i den koordination av den långa och korta kreditmarknaden, som är nödvändig för en friktionsfri bo- stadsfinansiering. Det blir en fördelning av avlyften som gynnar dem som har möjlig- het att knyta villkor till obligationsförvärv. De får en ökad kreditkapacitet och det är långt ifrån säkert att denna kapacitetsök- ning används för nya krediter till bostads- byggen med en fördelning som svarar mot de bostadspolitiska och arbetsmarknadspo— litiska målsättningarna. Om Bostadskredit- kassans rörelsefrihet begränsas genom att de upplånade medlen måste gå till avlyft i viss bank eller visst projekt, försvåras också situationen för de byggnadskreditgi— vare som inte kan eller endast har små möjligheter att ställa villkor om avlyft i
samband med obligationsförvärv. Systemet innebär slutligen en orättvisa mot de lån- tagare som därigenom kommer i efterhand i fråga om avlyft.
4.4.2. Kostnaderna för byggnadskrediter
Kostnaderna för byggnadskrediter bestäms enligt särskilda, från andra krediter delvis avvikande och mellan olika kreditgivare nå— got varierande regler. Kredit beviljas efter en — i varje fall när det gäller hus som är avsett att finansieras med statliga lån — summarisk prövning av kreditförutsättning— arna. Krediten dimensioneras i normalfal- let så att den i fråga om statsbelånade hus täcker produktionskostnaderna intill den be- räknade övre gränsen för statslånet.
För byggnadskredit ställs säkerhet i form av inteckning eller kommunal borgen. Kom- munernas rätt att teckna borgen är gene- rell i fråga om statligt belånade hus för belopp intill statslånets övre gräns, i all- mänhet under förutsättning att inteckningar i motsvarande läge överlämnas som säkerhet för krediten.
För krediten bestäms en s.k. lyftnings- plan, som anger i vilken takt det beviljade kreditbeloppet får lyftas (knutet till vissa stadier i byggnadsarbetet). Har kommun tecknat borgen för krediten får krediten lyftas endast i den takt kommunen till- styrker.
Av affärsbankerna beviljade byggnads- krediter (byggnadskreditiv) löper i dagens ränteläge (juni 1968) med ränta beräknad efter vanligtvis 6,25 % om kommunal bor- gen har ställts och 6,5 % i övrigt. Denna ränta räknas på belopp som disponeras (lyfts) av byggherren. Därutöver utgår s.k. kreditivavgift med 1 % på kontrakterat be- lopp, vanligen räknat från den dag då ut- fästelse om kredit lämnas från bankens sida (ifråga om statligt belånade hus oftast från dagen för utfärdande av sådant kreditiv— intyg som utgör förutsättning för beslut om statligt bostadslån).
Beträffande projekt för vilka kreditbelop- pet är stort (t. ex. lägst 5 milj. kr.) och som inte beräknas bli färdigt inom 18 månader
efter dagen för kontraktet om kredit kan det enligt uppgift förekomma att banken gör en uppdelning av det beviljade kreditbelop- pet. En kontrakterad del avser då det be- räknade kreditbehovet under minst en tolv— månadersperiod och belastas med kreditiv- avgift. För återstoden uttas s.k. beredskaps— avgift (också kallad löftesprovision e. d.). Denna är numera oftast 0,25 % per år räk- nat från dagen för beviljandet. Som framgår av det följande har det tidigare förekom— mit att ända upp till 1% debiteras, dvs. samma procentsats som kreditivavgiften.
Debiteringen av särskild kreditivavgift in- nebär att den effektiva räntan på ett bygg— nadskreditiv räknat från beviljandet till tid- punkt för sista lyft blir 2,5 ä 3 % högre än den ränta som utgår på disponerat be- lopp. Vid en kreditivränta av 6,5 % blir således den effektiva räntan 9 år 9,5 %. Detta gäller i fall då tiden mellan beviljan- de av kreditiv och sista lyft är 12 måna- der och vid sedvanlig lyftningstakt.
För byggnadskredit i sparbank eller i postbanken (byggnadslån) utgår normalt ingen särskild avgift, i stället är räntesat- sen för disponerat belopp i allmänhet 1 % högre än i affärsbankerna. Hos postbanken är det regel att kommunal borgen krävs för byggnadskredit. Räntan utgår därvid ef- ter 7,25 %. I undantagsfall lämnas sådan kredit utan kommunal borgen och då är räntesatsen 0,25 % högre. I vissa sparban- ker är räntan 7,5—8,0 % utan reduktion vid kommunal borgen.
De angivna räntekostnaderna för bygg- nadskrediter skall jämföras med räntekost- naderna för fastighetslån, som vid obunden räntesats är i genomsnitt ca 7,1 % för pri- mär- och sekundärlån.
Det bör i detta sammanhang påpekas att det för något år sedan införda kravet på intyg om beviljad byggnadskredit som för- utsättning för preliminärt beslut om statligt bostadslån torde ha medfört en viss för- längning av den tid under vilken bankerna debiterar byggherren kreditivavgift.
Vid särskilt stora bostadsbyggnadsprojekt för vilka det erforderliga kreditbeloppet är så stort att en enskild bank inte anser sig
kunna klara det ensam har som tidigare nämnts på senare år ibland etablerats en samverkan mellan flera banker för att kun- na tillgodose kreditbehovet. Berörda banker ingår då ett konsortialavtal som reglerar de olika bankernas andel av den totala kredi- ten, vilken av bankerna som skall vara pant- vårdare etc. En bank utses till ledare av konsortiet och svara för de direkta kon- takterna med byggherren. Kreditavtal ingås dock i vanliga fall formellt mellan å ena sidan byggherren och å andra sidan var och en av de i konsortiet ingående bankerna. Kreditivavgift debiteras på den beviljade krediten (i förekommande fall med ovan an- givet undantag) från dagen för underteck- nande av avtalen. En samverkan med syfte att säkerställa kreditbehovet för större ob- jekt kan också ske i enklare former. An- tingen upprättas då ett ramavtal mellan be- rörda banker eller träffas en enbart munt- lig överenskommelse. Byggherren skriver kontrakt direkt med de olika bankerna och kreditivavgift utgår oavsett formen för av- talet mellan bankerna från den dag då re- spektive kontrakt tecknats.
Det bör slutligen nämnas att byggnads- krediten ibland byter skepnad när avlyft genom långfristig belåning av någon anled- ning drar ut på tiden. Byggnadskrediten ersätts då av s.k. tillfälligt lån (»lån av- sett att omplaceras»). Bakgrunden härtill är ursprungligen den bestämmelse som gäl- ler för utbetalning av statliga lån, nämligen att byggherren skall ha erhållit under stats- lånet liggande fastighetslån i öppna markna- den. Under vissa förutsättningar anses det— ta villkor uppfyllt om byggnadskrediten er- sätts med tillfälligt lån. Räntekostnaderna för detta lån motsvarar i stort sett kostna- den för byggnadskrediten omedelbart före omläggningen till tillfälligt lån men kan bli högre genom att kommunens borgen då upphör. Genom omläggningen kan således byggherren betala tillbaka till banken av byggnadskrediten så mycket som motsva- rar det statliga lånet. Det medför också att byggherren snabbare kommer i åtnju- tande av de förmåner, som är förenade med det statliga lånet. Att en omläggning av
detta slag endast är en fråga om kreditens benämning framgår också därav att tillfäl- liga lån i vissa statistiska samm-anställningar ingår i byggnadskrediter.
4.5. Byggnadskrediter till stora, fleråriga bostadsprojekt
4.5.1 Förhandsbesked om bostadslån
Efter förslag i statsverkspropositionen 1966 beslöt riksdagen inrätta en särskild plane- ringsram för industriellt byggande. Beslut om planeringsram fattas årligen för fram- förliggande S-årsperiod och riksdagen har nyligen beslutat om en sådan ram för pe- rioden 1969/ 73 av 10000 lägenheter per år eller 50 000 lägenheter. En av våra vik- tigaste uppgifter är att bereda och till Kungl. Maj:t avge yttranden i ärenden angående förhandsbesked om bostadslån. Förutom kravet att ett projekt skall omfatta minst 1 000 lägenheter har uppställts vissa speci- ficerade krav på projekt som skall komma i fråga för förhandsbesked:
1. Projektet skall vara planerat som en en- het och avse jämn kontinuerlig produk— tion.
2. Projektet skall ha hög grad av enhetlig- het.
3. Arbetskraftsåtgången skall vara relativt sett ringa.
4. Produktionskostnaderna skall vara låga jämfört med kostnadsnivån i orten.
Vi har hittills yttrat oss över 14 projekt gällande flerfamiljshus, varvid 11 projekt tillstyrkts och 3 projekt avstyrkts. Flera av projekten uppvisar mycket goda resultat med betydande besparing av produktions- resurser. I tabell 5 som återfinns i slutet av denna promemoria redovisas några ka- raktäristiska data för projekten. För flera projekt redovisas kostnader som understi- ger normala kostnader på respektive ort med 10—20 %. Kapitalkostnaden i hyres— kalkylen blir i dessa fall 40-45 kr./m2 lä- genhetsyta, vilket med normala driftkost- nader ger en kallhyra på ca 65 kr./m2 lä- genhetsyta. I Vivallaprojektet är de första
127 lägenheterna inflyttningsfärdiga. Den preliminära kallhyran har satts till 60:50 kr./mä vilket t.o.m. är något lägre än vad förhandskalkylerna pekade på. Total— hyran för en 3-rumslägenhet på 81,9 m2 i Vivalla blir 5 640 kr. eller 470 kr./mån.
Verksamheten med förhandsbesked har enligt vår uppfattning på ett påtagligt sätt stimulerat utvecklingen mot byggande i större enheter, kontinuerlig produktion, och mera genomarbetade projekt. I flera fall har även nya upphandlingsformer prövats och stark anbudskonkurrens erhållits. En vidgad tillämpning av de principer som gäl- ler för projekt för vilka förhandsbesked lämnas leder enligt vår mening till lägre byggnadskostnader.
4.5.2. Särskilda finansieringsproblem
Som framgått av det föregående drabbas emellertid fleråriga bostadsprojekt av sär- skilda problem vid finansieringen. Det har ännu inte utvecklats något genomgående till— lämpligt system inom kreditväsendet för att tillgodose stora projekt med byggnads- kredit och fastighetslån. I vissa fall har som förut nämnts frågan lösts genom att vissa kreditinstitut bildat konsortier. Detta har dock haft karaktären av specialfall och har naturligtvis inneburit att kreditfrågans lös- ning i sådana fall fordrat mycket arbete. Det är vanligt att man redan i planeringen av ett större projekt tvingas förutsätta dess uppdelning i mindre enheter för att kredit- frågan med säkerhet skall kunna lösas. Det- ta innebär betydande olägenheter som kom- mer att skärpas vid en väntad ökning av antalet stora, fleråriga projekt.
Ett stort projekt kräver inte mera kapital än flera mindre projekt med samma antal lägenheter. Tvärtom visar erfarenheten att genomsnittskostnaden per lägenhet blir läg— re för det större, sammanhållna projektet. Därtill bör ett större projekt från kredit- givarsynpunkt i och för sig vara fördelak- tigare än flera mindre eftersom administra- tionskostnaderna vid stora projekt blir rela- tivt sett lägre. Projekt som är avsedda att sträcka sig över flera år ställer emellertid
kreditgivarna inför kravet att ikläda sig be- tydande engagemang för relativt lång tid framöver. Kravet på att driva såväl bygg- nadsarbeten som markarbeten rationellt le- der till att kreditbeloppen blir stora och står ute under lång tid. Utlämnade kredit- belopp ackumuleras därför att byggherren inte får ett fastighetslån förrän betydande delar av projektet är slutfört. Engagemang av detta slag synes kreditinstituten inte ha anpassat sig till.
Vidare medför tudelningen av bostads- krediten på byggnadskredit och fastighets- lån i förening med olikheterna i räntevill- kor högre kreditkostnader för stora projekt än för små projekt. Bortsett från de kostna- der som direkt och indirekt uppkommer genom svårigheterna att i planerad tid få besked om byggnadskredit, blir med gällan- de praxis de stora projektens direkta kre- ditkostnader i regel betydligt större än de små projektens per lägenhet räknat. Detta sammanhänger med förekomsten av sär- skilda avgifter för löften om krediter, med förhållandet att den särskilda kreditivavgif- ten debiteras beviljat och inte ianspråkta- get lånebelopp samt med den relativt långa tid som förflyter innan fastighetslån erhålls. Härtill kommer de särskilda svårigheter som föreligger att avlyfta stora krediter. Som visas i det följande kan den effektiva räntan för byggnadskredit till stora projekt bli betydligt högre än för små projekt. Ef- tersom denna högre kreditkostnad också in- nebär en ökning av byggnadskostnaderna reducerar nuvarande finansieringsförhållan- den de ekonomiska fördelar som i övrigt kan utvinnas genom byggande .i stora serier.
4.5.3. Kreditförsörjningen till projekt med förhandsbesked
De redovisade villkoren för att erhålla bygg- nadskrediter och kostnaderna för dessa ger endast en allmän bild av förhållandena. I syfte att klarlägga innebörden av dessa vill- kor i konkreta fall har vi undersökt i vilka former och på vilka villkor kreditförsörj- ningen under byggtiden ordnats för vissa av de större bostadsprojekt för vilka för—
handsbesked om bostadslån lämnats. I det följande lämnas en redogörelse för utfallet av dessa undersökningar som bygger på en enkät till vederbörande byggherrar.
Undersökningen gäller projekt, för vilka Kungl. Maj:t beslutat om förhandsbesked om bostadslån före utgången av år 1967. Följande projekt ingår: Östbergahöjden, Stockholm (AB Svenska Bostäder), Geneta, Södertälje (Stiftelsen Telgebostäder), Strå- ningstorp, Karlskoga (Stiftelsen Hyresbostä- der), Ryd, Linköping (AB Stångåstaden), Orminge, Boo (HSB i Stockholm och AB Familjebostäder) samt Vivalla, Örebro (Stif- telsen Hyresbostäder).
Endast vissa av de berörda byggherrarna kan sägas ha fasta bankkontakter för kre- ditförsörjningen under byggtiden. Fram till 1966 hade AB Svenska Bostäder en s.k. globalkredit, dvs. en stående kreditlimit på 75 mkr., som en storbank tillsammans med två andra större banker svarade för. Svå- righeterna på kreditmarknaden år 1966 till- sammans med införandet av det s.k. list- systemet medförde att krediterna primärt måste knytas till de olika projekten. I första omgången av förhandlingarna angående Öst— bergahöjden kunde något löfte om krediter inte erhållas. Så småningom kunde emeller- tid byggherrens ordinarie bankkontakt ge löfte under hand att svara för kreditför- sörjningen till hela projektet.
Övriga byggherrar har förhandlat med 4—5 kreditinstitut för att klara krediterna under byggtiden. Beträffande Vivallaprojek- tet har byggherren fått kredit från fyra institut som vart och ett svarade för en del av projektet, ett slags »konsortium» organi- serat av byggherren. I Genetaprojektet finns det också fyra kreditgivare.
Endast för Östbergahöjden och Ryd finns preciserade löften om krediter till hela pro— jektet. Inga extra avgifter drabbar bygg- herrarna i anledning av dessa löften. För övriga projekt erhålls kreditlöften endast etappvis.
Lyftningsplanerna är inte särskilt noga preciserade på förhand. I fråga om Or- mingeprojektet uppges det inte föreligga nå- got krav på lyftningsplan, lyft får ske när
det behövs. I Vivalla använder byggherren i stor utsträckning eget kapital och lyfter bara vid behov utan att följa någon bestämd lyftningsplan.
Kreditivbeloppen bestäms helt av fastig- hetsbildningen och är mycket varierande, från 4,0 mkr (Geneta) till 14,7 mkr. (Strå- ningstorp och Orminge). Byggtiderna för de mindre fastigheterna är i allmänhet korta. Östbergahöjden kan i viss mån sägas ut- göra ett undantag. Trots relativt små kre- ditivbelopp och små fastigheter är bygg- tiderna relativt långa (13—19 mån.) vilket beror på att schakt- och sprängningsarbe- tena utförs för flera fastigheter samtidigt.
Kreditivavgift debiteras i allmänhet från datum för det 5. k. kreditivintyget, som i vis- sa fall lämnas åtskilliga månader före bygg- start. I Östbergahöjden utgår »beredskaps- avgift» från intygsdatum till kontraktsda- tum som byggherren kan förlägga till lämp- lig tidpunkt i förhållande till önskad tid- punkt för första kreditivlyft. Beredskaps- avgiften är f.n. 0,25 % men var under 1966 1 %, dvs. av samma storlek som kre- ditivavgiften.
Den effektiva räntan på disponerat be- lopp av byggnadskreditiv under byggtiden blir relativt hög. På grund av att kreditiv— avgift utgår även för viss tid före bygg- start och att lyften på kreditivet under förs- ta skedet av byggandet är små betyder kre— ditivavgiften ofta en förhöjning av räntan med ca 3 %. Variationerna härvidlag är dock relativt stora.
Med den uppläggning som kreditförsörj— ningen har i de undersökta projekten och under förutsättning av avlyft vid beräknad tidpunkt blir kostnadsfördyringen ca 1% av produktionskostnaderna jämfört med om fastighetslån kunnat erhållas redan under byggtiden. Variationerna är dock stora — från 0,4 till 1,2 %. En fördröjning av av- lyft med 1 år skulle betyda inemot 0,5 % höjning av produktionskostnaderna.
Ännu finns inte någon helt färdigbyggd fastighet i något av projekten. Följaktligen har det inte varit aktuellt att ersätta bygg- nadskrediterna med långfristiga fastighets- lån. I samtliga projekt har dock kontakt
tagits med kreditgivare i fråga om fastighets- lån, i något fall har även skriftligt löfte er- hållits. Förutom hos Bostadskreditkassan har ansökan regelmässigt skett hos kredit- aktiebolag med anknytning till den bank som lämnat byggnadskredit.
AB Svenska Bostäder och Stiftelsen Hy- resbostäder i Örebro synes klara avlyften utan någon egentlig fördröjning medan öv- riga inte vet när de kan få avlyft. HSB i Stockholm uppger att det i de här aktuella fallen kommer att ta ett år från inflyttning till avlyft.
I synnerhet de byggherrar som inte har någon fast ordning för omläggningen av byggnadskrediterna till långfristiga lån be- tonar starkt behovet av att få en koppling mellan byggnadskredit och fastighetslån. I fråga om byggnadskrediten tar några bygg- herrar upp frågan om att en »limit-, »glo- balkredit», e. (1. borde fastställas i stället för belopp knutna till de särskilda projekten.
Problemet att få till stånd en lämplig fas- tighetsbildning är genomgående i alla en- kätsvaren. AB Stångåstaden anför: »Ratio- nellt byggande på ett stort markområde in- nebär byggande i serie efter viss metodik. Rationellt byggande på ett visst markom- råde skulle alltså kunna innebära byggande tvärs över tomtgränser, vilket skulle för- dröja den slutliga finansieringen då exempel- vis den först påbörjade tomten blir fär- digställd först i ett senare skede.» Bolaget framhåller vidare att systemet med en till byggplatsen hårt knuten finansiering inne- bär att entreprenören ställer krav på be— talning för arbetsmoment för vilka bygg- herren först i ett senare skede kan erhålla byggnadskreditiv och »det skulle alltså vara önskvärt med ett finansieringssystem under byggnadstiden som bättre ansluter till ratio- nellt byggande». AB Svenska Bostäder fram- håller att nuvarande ordning blir särskilt besvärande vid byggande med prefabrice- rade stomelement på grund av de ofta stora förskott till leverantörer som då aktualiseras.
Den lämnade redogörelsen för kreditan- skaffningen i vissa större projekt verifierar det förut beskrivna mönstret för byggnads- kreditgivning. Förhållanden i det enskilda
fallet kan uppvisa en mångfald särdrag be- roende på projektens karaktär, fastighets- förhållandena, byggarbetets organisation m.m. Reglerna och villkoren för kredit- försörjningen under byggtiden saknar en- hetlighet och förankring i bestämmelser och praxis. Kreditförsörjningen till större pro- jekt måste därför sägas erbjuda särskilda problem.
4.6 Byggnadskreditgivningen — våra synpunkter
Mot den tecknade bakgrunden vill vi sam- manfattningsvis peka på följande tre hu- vudönskemål i fråga om bostadsbyggandets kreditförsörjning.
1) Kreditsystemet skall fungera så att bo- stadsbyggandet får den andel av det samla- de kreditutbudet som svarar mot statsmak- ternas bostadsbyggnadsplaner, och med en tidmässig och geografisk fördelning som är anpassad till den konkreta produktionspla- neringen.
2) De negativa effekterna av uppdelning- en på byggnadskredit och fastighetslån bör elimineras.
3) Kreditgivningens former och villkor bör utformas så att de främjar ett rationellt byggande och underlättar genomförandet av stora, fleråriga projekt.
Som framgått av den tidigare redogörel- sen har staten under senare år prövat olika vägar i syfte att trygga kreditförsörjningen till det planerade bostadsbyggandet. Det se- naste exemplet härpå är de överenskommel- ser som träffades i början av åren 1967 och 1968 med företrädare för affärsban- kerna, sparbankerna och postbanken. Över- enskommelsen innebär att kreditinstituten förklarat sig beredda att medverka till ett bostadsbyggande motsvarande bostadsbygg- nadsplanen och att ge detta byggande en härför erforderlig andel av institutens re— surser. Enighet har också nåtts om att kre— dittillförseln bör ske med en tidsmässig för- delning som främjar jämn sysselsättning på byggarbetsmarknaden. Enligt överenskom- melsen skall bostadsstyrelsen som en infor-
mation till kreditgivarna utarbeta och distri- buera listor över bostadsföretag, som är av- sedda att finansieras med statliga lån. I lis- torna anges den av arbetsmarknadsorganen förordade igångsättningstiden. Kreditinstitu- ten skall å sin sida fortlöpande lämna med- delande till bostadslånemyndigheterna om de byggnadskrediter som lämnats till nya byggnadsföretag.
Under år 1967 och den hittills gångna delen av år 1968 har kreditgivningen till nya bostadsbyggen varit tillfredsställande så- väl totalt som i fråga om den tidsmässiga och geografiska fördelningen. Detta kan delvis tillskrivas den träffade överenskom— melsen med kreditgivarna. Självfallet har också den väsentligt lättare kreditmarknad som karaktäriserat åren 1967 och 1968 jäm- fört med år 1966 haft avgörande betydelse för denna förbättring i kreditförsörjningen. Det är ännu för tidigt att avgöra om det på längre sikt och i ett mera åtstramat läge på kreditmarknaden går att lösa frågan om bostadsbyggandets kreditförsörjning på ett tillfredsställande sätt genom överenskommel- ser av denna art. Denna form för att säker- ställa bostadsbyggandets kreditbehov bör således prövas ytterligare innan frågan om andra åtgärder övervägs. I det följande tas därför inte upp frågan om sådana åtgärder som kan aktualiseras av den under 1) ovan angivna målsättningen. I fråga om 2) och 3) skall diskuteras olika vägar att nå en förbättring.
De olika vägar som kan beträdas för att tillgodose det andra och tredje av de tre önskemålen kan indelas så att de repre- senterar olika ambitionsnivåer. Den lägsta nivån skulle innebära att man endast söker få till stånd en rationellare avlyftsmekanism och en avveckling av systemet med särskilda avgifter för byggnadskrediter samt i fråga om kreditförsörjning till stora, fleråriga pro- jekt nöjer sig med att vidareutveckla for- merna med konsortialavtal.
4.6.1. Rationellare avlyft
För att få en bättre samordning av bygg- nadskredit och fastighetslån synes det i förs—
ta hand vara av vikt att undanröja olägen- heterna av att byggnadskreditgivare i sam- band med obligationsförvärv kan ställa vill- kor beträffande avlyft i viss bank eller i visst projekt. Huvudregeln bör vara att ute- stående byggnadskrediter i de olika projek- ten avlöses efter anciennitet räknat från tidpunkt för färdigställandet. Genom de i det föregående beskrivna bindningarna blir möjligheterna att få avlyft i första hand be- roende av den bankinrättning i vilken bygg- nadskrediten är placerad. Det är sannolikt att en sådan ordning i varje fall i ett något stramare kreditmarknadsläge leder till läng- re väntetider för vissa företag än för andra. Det kan också leda till kännbara stockning- ar i sådana kreditinstitut som har mindre möjligheter att utnyttja bindningsförfaran- det.
Bostadskreditkassan går i sin långivning strikt efter anciennitetsprincipen i den mån de genom obligationsförsäljning erhållna medlen inte binds genom bankernas villkor om avlyft i viss bank eller för visst projekt. Det är inte känt hur stort detta »fria ut- rymme» är, men om det kunde vidgas skulle detta uppenbarligen kunna medverka till att skapa rationellare förhållanden när det gäller avlyft. Det ligger i sakens natur att kreditaktiebolagens obligationsupplåning däremot i huvudsak torde komma att kana- liseras till projekt för vilka krediter bevil- jats av de banker som äger resp. bolag. Detta innebär emellertid att de olika låne- köerna avvecklas i olika takt, vilket kan uppfattas som ett avsteg från en allmän, hela marknaden omfattande anciennitets— princip.
Av dem som tecknar obligationer i Bo- stadskreditkassan torde det endast vara AP- fonden som inte ställer och inte heller har någon anledning att ställa krav beträffande avlyftens destinering. Bostadskreditkassans fria utrymme kan således vidgas genom att AP-fondens teckningar i kassan ökas. En del av det belopp som fonden tecknar tor- de emellertid som förut beskrivits kunna förbindas med sådana krav från den bank som förmedlar teckningen. Detsamma gäller obligationsköp av försäkringsbolag. Utöver
en ökning av AP-fondens placeringar i Bo- stadskreditkassan kan därför övervägas åt- gärder för att förhindra att förmedlingen av fondens, men också försäkringsbolagens, obligationsköp förbinds med särskilda krav i fråga om avlyft.
AP-fondens totala obligationsinnehav upp- gick vid slutet av 1967 till 14,1 miljarder kr. Av detta belopp avsåg 5,2 miljarder kr. hy- poteksinstitutens och 3,7 miljarder kr. kre- ditaktiebolagens obligationer, vilket svarar mot 37 % resp. 26 % av AP-fondens to- tala obligationsinnehav. Nettoökningen i ob- ligationsinnehavet uppgick under år 1967 till 3,4 miljarder kr. Av denna ökning hän- förde sig i runt tal 0,85 miljarder kr. till hypoteksobligationer och 1,1 miljarder kr. till ökat innehav av obligationer emittera- de av kreditaktiebolag. Till en del är dessa ökningstal sannolikt påverkade av inlösen och utbyte av obligationer och således inget direkt uttryck för omfattningen av förvärv av nya obligationer. Som framgår av upp- gifterna om bostadskrediternas fördelning på sid. 34 har kreditaktiebolagen från slu- tet av 1950-talet svarat för en allt större andel av bostadskrediterna. Under åren 1965-1967 var den större än andelen för stadshypoteks- och bostadskreditkassorna. Om AP-fondens placeringar helt eller åt- minstone i betydligt högre grad än f.n. inriktades på bostadskreditkassan skulle möjligheterna till avlyft av byggnadskredi- ter efter anciennitet ökas. Full säkerhet för att man när detta syfte skulle vinnas om AP-fonden köpte obligationer direkt av Bostadskreditkassan utan förmedling av af- färsbank. Därigenom skulle risken för av- lyftskrav i anslutning till förmedlingen eli- mineras. Kassans låntagare skulle dessutom befrias från belastningen av den förmed- lingsprovision av 0,1 % på tecknat belopp som affärsbankerna betingar sig.
Enligt vår mening är det ett rimligt krav att en institution av AP-fondens karaktär inte bidrar till att möjliggöra dirigerade av- lyft. Fondens intresse av att i detta sam- manhang genom förbindelser med banker- na skapa ett underlag för transaktioner av- sedda att höja avkastningen på fonderade
medel torde inte vara så starkt att det hind- rar uppfyllandet av detta krav.
Som tidigare angivits läggs ofta (del av) byggnadskreditivet om till ett s.k. tillfälligt lån före den definitiva placeringen hos en bottenkreditgivare. Omläggningen innebär att kreditivavgiften upphör samt att räntan höjs med vanligtvis 1,1 %. Har kreditivet säkerställts av utöver inteckningen även kommunal borgen, upphör borgensåtagan- det. I sådana fall blir räntan för det till- fälliga lånet 1,35 % högre än räntan på kreditivet.
Anledningen till att kreditivet överförs till tillfälligt lån är att den statliga krediten inte utbetalas innan det kan visas, att be- hovet av underliggande kredit har tillgodo- setts. Den tillfälliga krediten skall kvarlig- ga hos kreditinstitutet till dess den har pla- cerats hos hypoteksinrättning eller liknan- de.
Det bör vara möjligt att undvika den omgång som omläggningen till tillfälliga län kan innebära om utbetalningen av det statliga lånet frigörs från det nu gällande villkoret. Det statliga lånet bör efter sedvan- lig ansökan kunna utbetalas omedelbart efter det slutliga lånebeslutet. Kravet på säkerhet kan tillgodoses genom att läns- bostadsnämnden får del av de hos banken liggande inteckningarna. I övrigt behöver den nuvarande utbetalningsrutinen inte änd- ras.
För de stora fleråriga bostadsprojekten krävs på denna lägre ambitionsnivå inga särskilda åtgärder utöver de nämnda. Kon- sortialavtal mellan banker bör som nämnts vara den form i vilken dessa projekt vid behov tillgodoses med byggnadskrediter. Om systemet med särskilda avgifter för sådana krediter kan avvecklas och avlyftsmekanis- men kan fungera på det sätt som ovan förut- satts får dessa projekt den önskvärda sti- mulansen. Kan inte detta uppnås bör över- vägas åtgärder för att bereda i varje fall dessa projekt möjlighet till integrerad finan- siering.
4.6.2. Integrerad bostadsfinansiering
När byggnadskrediten och fastighetslånet tas upp i olika kreditinstitut är det i över- vägande antalet fall en bostadskreditför- ening eller ett kreditaktiebolag som lämnar det senare lånet. Om man, som vi ansett motiverat, vill åstadkomma en ökad inte- grering av bostadsfinansieringen i den me- ningen att hela kreditbehovet för ett pro- jekt kan ordnas av en och samma kredit- givare bör alltså prövas i vad mån de obli- gationsemitterande kreditinstituten generellt skulle kunna utsträcka sitt engagemang i de enskilda objekten att gälla redan från tid- punkten för påbörjandet, dvs. till att om- fatta även försörjningen med kredit under byggtiden.
Några formella hinder mot en sådan ordning föreligger inte numera. Såväl bo- stadskreditkassan som kreditaktiebolagen har sedan några år tillbaka rätt att utöver långfristiga fastighetslån också lämna bygg- nadskrediter, dock med samma begränsning i förhållande till uppskattningsvärdet som gäller för fastighetslånen. Att denna rätt inte alls har utnyttjats av bostadskredit- föreningarna och endast i relativt ringa grad av kreditaktiebolagen torde delvis sam- manhänga med att de medel som kunnat anskaffas genom obligationsupplåning i sin helhet har behövts för den långfristiga lån- givningen, vilken institutionerna traditio- nellt betraktar som sin huvuduppgift.
Inte heller har man utnyttjat sina möjlig- heter till kortfristig upplåning för att kunna erbjuda byggnadskrediter. Såvitt gäller Bo- stadskreditkassan torde ett av skälen här- till kunna härledas ur den konkurrenssitua- tion i förhållande till affärsbankerna som kassan därigenom skulle försättas i. Bostads- kreditkassan är liksom AP-fonden i viss mån beroende av affärsbankerna för att täcka sitt behov av kortfristig kredit. Likvid för tecknade obligationer flyter inte alltid in i sådan takt att utlåningen kan ske i nära anslutning till emitteringstidpunkten. Detta medför risk för att kassan kunde nödgas acceptera en lägre räntesats vid utlåningen än den som gäller för Obligationerna. Några
marginaler för sådana ränteskillnader ingår inte i kalkylerna för kassans verksamhet. Med tanke på en möjlig räntesänkning mås— te således kassan placera ett mot emissionen svarande belopp hos sina lånsökande även om likvid inte influtit i full utsträckning. I sådana fall får kassan kortfristigt låna upp pengar som återbet-alas allt efter som likvid för Obligationerna flyter in. För så- dan tillfällig upplåning anlitas affärsbanker- na eller riksbanken.
Ett av de väsentligaste hindren för en utsträckning av Bostadskreditkassans ut- låning till att avse även kredit under bygg- tiden synes vara kassans i förhållande till efterfrågan på fastighetslån alltför begrän- sade upplåningsmöjligheter.
Under år 1967 har Bostadskreditkassan kunnat placera obligationslån till ett sam- manlagt belopp av i runt tal 2 miljarder kr. Den aktuella kön av lånsökande — med färdigställda låneobjekt — representerade enligt uppgift vid årsskiftet 1967—1968 ett sammanlagt lånebehov av drygt 3 miljarder kr. Av dessa siffror att döma skulle såle- des den genomsnittliga väntetiden för de lånsökande uppgå till ungefär lt/g år. Det- ta är emellertid missvisande. På goda grun- der kan man anta att huvuddelen av alla färdiga flerfamiljshus och sannolikt också en stor del av färdiga småhus är represen- terade i Bostadskreditkassans kö av lån- sökande. När kassan får medel att lämna ut ett beviljat lån visar det sig att lån i många fall redan har erhållits hos annan kreditgivare. Hur stort detta bortfall är har det inte varit möjligt att få närmare preci- serat, men man kan grovt uppskatta att inte stort mer än två tredjedelar av den efterfrågan som avspeglas i kön blir effek- tiv. '
Enligt uppgifter från Stadshypoteks- och Bostadskreditkassorna utbetalades under år 1966 1243 lån till flerfamiljshus. Dessa lån fördelade sig på följande sätt efter det antal månader som förflutit mellan beviljan- de och utbetalning.
Uppgifterna avser alltså antalet lån. Om redovisning i stället hade avsett lånebelopp skulle detta sannolikt ha medfört en viss förskjutning i fördelningen mot längre ti- der. Medianväntetiden enligt redovisningen utgjorde ca 9 månader.
Konsekvenserna för Bostadskreditkassan av en utvidgning av långivningen till att avse även kredit under byggtiden kan be- lysas med följande exempel. Det utgår från antagandet att kassans verksamhet från en viss tidpunkt generellt avser kredit redan från byggstart. Under en övergångstid inne- bär det en verksamhet på två fronter. Dels måste kassan fortsätta att betala ut redan beviljade lån till färdigställda hus, vilket med nuvarande kö kan beräknas ta ett år och kräva ett belopp av ca 2 miljarder kr. Därutöver måste kassan under samma år bevilja nya lån till projekt som successivt färdigställs under året. Dessa lån, som också kan beräknas avse ett belopp av 2 miljarder kr. betalas ut under påföljande år. Över- gångstiden omfattar således 2 år. Vidare skulle kassan från början av denna över- gångstid lämna ut krediter till projekt som påbörjas under samma tid. Dessa lån kom- mer att betalas ut etappvis på samma sätt som nu gäller för lyft på byggnadskrediter. Räknar man med en total kreditvolym av 2 miljarder kr. (: kön vid årsskiftet 1967— 68 till den del den beräknas representera effektiv efterfrågan) och en genomsnittlig byggtid av 12 månader kommer anspråken från nya byggnadsprojekt under de två år då balansen av beviljade lån avvecklas att uppgå till ca 3 miljarder kr. varav 1 miljard kr. under det första och 2 miljarder kr. under det andra året. Tillhopa behöver allt- så kassan under denna övergångstid ett tillskott av 3 miljarder kr. under det första året av övergångstiden och 4 miljarder kr. under det andra året. Därefter återgår låne- volymen netto och därmed upplåningsbe— hovet till 2 miljarder kr. per år vid oför- ändrade förutsättningar i övrigt. Under övergångstiden reduceras anspråken på
0—6 mån. 6—12 mån. 12—18 mån. 18—24 mån. 24— mån. 356 551 264 45 27 son 1968: 30 51
byggnadskrediter övriga kreditgivare i sam- ma mån som Bostadskreditkassan utlämnar sådana krediter. Det utrymme som häri- genom friställs måste på ett eller annat sätt kanaliseras till Bostadskreditkassan för att möjliggöra den momentana ökningen av dess lånevolym. En utveckling i denna rikt- ning borde kunna stödjas av riksbankens möjligheter att föreskriva likviditetskvoter.
En verksamhet av detta slag från Bo- stadskreditkassans sida bör emellertid om- fatta inte bara byggnadskredit i ett inteck- ningsläge motsvarande de enhetslån som nu lämnas intill 75 % av fastighetens vär- de. Det mest rationella vore naturligtvis att lånet under byggtiden blir så stort att det täcker även det kreditbehov som motsvarar det statliga bostadslånet. Behovet av ökade resurser härför under det första året upp- går vid förut antagen omslutning på verk- samheten till 300 milj. kr. Under det andra året behövs för detta ändamål likaledes 300 milj. kr. utöver det förut beräknade upp- låningsbehovet. Sammanlagt behövs således under en tvåårsperiod ca 600 milj. kr. för krediter i ett inteckningsläge motsvarande statslånets. Sannolikt behövs för ändamå- let ett belopp även under tredje året till följd av eftersläpningen i utbetalningen av statliga lån i förhållande till husens färdig- ställande. Denna del av kreditvolymen blir tillgänglig för ny långivning när det statliga lånet betalas ut och bildar då en revolve- rande fond.
En väsentlig utgångspunkt för det förda resonemanget om integrerad bostadsfinan- siering har varit behovet att åstadkomma en rationell finansieringsordning för stora, fleråriga projekt. Intresset knyter sig i första hand till projekt för vilka Kungl. Maj:t meddelar förhandsbesked om bostadslån, men också till produktionen av flerfamiljs- hus över huvud taget. Ramen för förhands- besked utgör f.n. 10 000 lägenheter per år men verksamheten har än så länge mindre omfattning. Även om man har anledning att emotse en ökning av sådant byggande är det svårt att säga något bestämt om ök- ningstakten och om den framtida utveck- lingen.
En kalkyl på vilka anspråk som kommer att ställas på kreditgivare med avseende på finansieringen av projekt med förhands- besked måste därför bli mycket ungefärlig. Detta gäller i ännu högre grad när man skall beräkna effekten för ett enda kredit- institut — t.ex. Bostadskreditkassan — om projektens behov av krediter genom en i ovan angiven mening integrerad bostads- finansiering skall säkerställas.
Det bör också här framhållas att be- greppet integrerad bostadsfinansiering som förut sagts inte behöver vara liktydigt med ett enda lån utlämnat redan från byggstart. Kombinationer av byggnadskredit och fas- tighetslån kan således tillgodose samma syfte som ett enda lån under förutsättning att be- viljande av byggnadskredit är förenat med en uttrycklig förbindelse om fastighetslån i samma eller annat institut. Förutom de tidigare nämnda lånen från sparbanker och postbanken som löper från byggstart kan som ett exempel på sådan finansiering näm- nas att Spintab f.n. har en kortfristig upp- låning på ca 600 milj. kr., som via spar- banker används för byggnadskreditgivning. Sådan byggnadskredit ersättes när projek- tet är färdigt av bolaget med ett fastighets- lån eller i avvaktan på obligationsmedel med ett interimistiskt lån. För lån under byggtiden debiteras dock sedvanlig bygg- nadskreditränta och för interimistiskt lån en ränta som ligger 0,5 % högre än fastig- hetslåneräntan.
Organiserandet av en integrerad finansie- ring genom Bostadskreditkassans försorg torde inte kräva någon större omställning. Förordningen om Bostadskreditkassan mås- te emellertid ändras så att rätten att lämna lån under byggtiden utsträcks till att gälla belopp intill det statliga lånets övre gräns. Kommunal borgen bör krävas generellt och beviljat lån betalas ut i etapper efter till- styrkan av kommunen (enligt gällande reg- ler har kommun rätt att teckna sådan bor- gen utan underställning). I fråga om hus som skall statligt belånas skall kommunen jämlikt 47 & bostadslånekungörelsen utöva byggnadskontroll under byggtiden och när huset färdigställts besiktiga detsamma. Kom-
munal borgen för lån utlämnat av Bostads- kreditkassan bör således inte innebära något merarbete i kommunerna annat än besikt- ning och utfärdande av intyg för lyft på lånet.
Kostnaderna för Bostadskreditkassans lån under byggtiden skulle i och för sig inte behöva bli mycket högre än för kassans långfristiga län. Det förutsätter emellertid att kassan kan få tillfälliga försträckningar på villkor i stort sett motsvarande dem som gäller för emitterade obligationer. Sådana försträckningar behövs för den händelse infriandet av kassans utfästelser till bygg- herrarna vid något tillfälle —— genom att likvid inte influtit i full omfattning för teck- nade obligationer — skulle medföra anspråk som överstiger tillgången på medel. Om volymen av byggnadskrediter begränsas i förhållande till den totala långivningen torde behovet av sådana försträckningar minska. Anspråken på lyft kan då i viss utsträckning prioriteras vid fördelning av upplånade me- del.
Ett problem kan uppstå för Bostadskredit- kassan i en verksamhet med etappvis ut- betalade lån, nämligen i de fall ränteänd— ringar inträffar. Eftersom räntan på ut- låningen måste motsvara räntan för upp- låningen (med tillägg för fond- och för- valtningsbidrag) innebär detta att olika delar av ett och samma lån kan komma att löpa med olika räntesatser. Det kan emellertid knappast erbjuda några större svårigheter att, när hela lånet slutregleras efter husets färdigställande, bestämma en annuitet som innebär att de obligationslån som utnyttjas för lånet förräntas och amorteras enligt de för Obligationerna gällande villkoren.
Det är klart att en medverkan i bostads- finansieringen redan från byggstart för Bo- stadskreditkassans del kräver vissa garan- tier beträffande upplåningen. Kassan kan ju inte träffa bindande avtal med en lån- sökande om successiv kredit om inte kassan med säkerhet vet att dess obligationslån blir fulltecknade. AP-fondens placeringar i kassans obligationer bör emellertid kunna bestämmas med någorlunda säkerhet lång tid i förväg. Om kassan och AP-fonden
med vissa mellanrum — säg en gång om året — avtalar om hur mycket AP-fonden under den närmaste tiden kan placera i kassans obligationer bör detta problem kunna lösas. Avtalet bör därvid avse ett minimibelopp och ett maximibelopp för att placeringarna skall kunna anpassas till övriga obligations- köpares teckningar. Även här gäller att verksamheten med byggnadskrediter blir lätthanterligare om den inte omfattar hela kassans rörelse utan exempelvis begränsas till stora projekt med förhandsbesked.
Vi har inte gått in på frågan om integre- rad kreditgivning i andra kreditinstitut än Bostadskreditkassan. Om en sådan verksam- het introduceras av kassan kan man dock anta att även kreditaktiebolagen och andra kreditinstitut söker utveckla ett likartat handlingsmönster. Det må här erinras om vad som sagts tidigare i framställningen, att det viktiga inte är integrationens form utan att syftena med integrationen blir till- godosedda.
För de bostadsprojekt som kommer i åt- njutande av en integrerad finansiering i en- lighet med den ordning som skisserats i det föregående kommer kostnaderna för kre- ditförsörjningen under byggnadstiden att re- duceras. Räntan bör inte bli mycket högre än på fastighetslån. De bidrag som Bo- stadskreditkassan och föreningarna betingar sig för förvaltningen och för avsättning till olika fonder bör kunna hållas på en nivå som även om den inte är exakt samma som i dag obetydligt överstiger denna nivå. Där- med elimineras också den extra belastning på stora fleråriga projekt som det nuvaran- de systemet innebär genom att större pro- jekt drabbas relativt sett hårdare än mind- re projekt via metoden med kreditavgift, löftesprovision, beredskapsavgift m. m.
Om Bostadskreditkassans lån utlämnas redan från byggstart torde detta bli en konkurrensfaktor beträffande villkoren för krediter som anskaffas från andra kredit- institut. Hur stor denna effekt blir beror i hög grad på vilken omslutning kassans verksamhet får. Det belopp, som angivits i den föregående diskussionen, ca 2 miljarder kr. per år (bortsett från den revolverande
fonden för kredit i statslånets läge) mot— svarar i dag kreditbehovet till ungefär en tredejdel av det statsbelånade bostadsbyg- gandet. Det är sannolikt att redan denna omslutning innebär en betydande konkur- rensstimulans gentemot andra kreditinsti- tut. Å andra sidan hävdar bankerna att nuvarande marginal mellan in- och utlå- ningsräntor genomsnittligt sett är så liten att en press nedåt på ersättningen för bygg- nadskredit måste kompenseras genom andra åtgärder från institutens sida.
4.6.3. Bostadsfinansiering med institutionel- la förändringar
De åtgärder i syfte att undanröja en del av bostadsfinansieringens problem som ovan diskuteras innebär inga institutionella för- ändringar. De bygger på utnyttjandet av en befintlig institution som sedan lång tid tillbaka varit verksam med bostadsfinansie- ring och som omfattar två med statliga grundfonder försedda hypoteksinstitut med tillhörande lokal organisation. Sedan enhets- lånet introducerades för några år sedan har Stadshypotekskassans långivande verksam- het i realiteten upphört och Bostadskredit- kassan övertagit ansvaret för även de tidi- gare primärlånen. Den samförvaltning som sedan år 1953 äger rum inom dessa båda organisationer har i praktiken inneburit en sammanslagning. 1968 års ombudsstärnma har beslutat om formell sammanslagning. Att använda sig av bestående institut är naturligtvis förenat med åtskilliga fördelar. Det kan emellertid innebära vissa vansklig- heter att utvidga och lägga nya uppgifter till en organisation, som byggts upp för speciella syften och som under många års verksamhet utbildat en praxis och rutiner som i vissa avseenden måste ändras om den skall ta på sig de nya uppgifterna. Uppbyggnaden av stadshypoteks- och bostadskreditorganisationerna och utform- ningen av ansvaret för deras upplåning kan från vissa utgångspunkter sägas inte helt motsvara de krav som kan ställas på ett institut för integrerad kreditgivning. Detta utgör dock inte något avgörande skäl mot
en utvidgning av verksamheten på det sätt som ovan anförts. Det motiverar emeller— tid att man även överväger frågan om in- rättandet av ett helt nytt kreditinstitut. Ut- gångspunkten för organisationen av ett så- dant institut kan därvid tas i hypoteks- institutens uppbyggnad och verksamhetsfor- mer.
Stadshypotekskassan och Bostadskredit- kassan skaffar medel för utlåningen genom obligationsemissioner. Influtna medel för- delas till lokalt verksamma föreningar, 20 stadshypoteksföreningar och 21 bostadskre- ditföreningar. (Enligt nyligen lämnat med- givande av Kungl. Maj:t kommer ytterligare en stadshypoteksförening att bildas.)
Kassorna ger direktiv för långivningen och varje beslut om lån måste underställas kassorna för godkännande. Härigenom ska- pas förutsättningar för enhetlighet i hand- läggningen av låneärenden. Fördelningen av medel till föreningarna sker enligt en för- delningsplan grundad på det anmälda låne- behovet (»beviljade lån»).
Reglerna för långivningen finns intagna i särskilda av Kungl. Maj:t utfärdade för- ordningar. Lånets storlek får inte överstiga för stadshypoteksförening 60 % och för bostadskreditförening 75 % av fastighetens uppskattade värde. Uppskattningsvärdet fastställs av föreningen genom särskilda vär- deringsmän i varje särskilt fall. I allmän- het torde det sammanfalla med det av bo- stadslånemyndigheterna fastställda pantvär- det, vilket även sanktionenats genom en ändring i förordningarna år 1963.
Säkerheten för kassornas upplåning ut- görs i första hand av inteckningar i de be- lånade fastigheterna. Obligationsköparna har således legal panträtt i dessa fastighe- ter. I andra hand säkerställs Obligationerna av institutionernas egna fonder. Dessa upp- går till ca 400 milj. kr. I tredje hand är samtliga låntagare solidariskt ansvariga för kassornas upplåning. Slutligen kan de av staten tillskjutna grundfondema utnyttjas för att säkerställa obligationsinnehavarnas fordringar.
Om man inrättar ett nytt kreditinstitut skulle förenklingar kunna erhållas i tre
väsentliga hänseenden. Det första gäller den regionala organisationen. Ett nytt kredit— institut torde inte behöva särskilda lokal- organ utan bör för sin verksamhet kunna utnyttja länsbostadsnämndema. Det andra avser den särskilda värdering av fastigheter- na som görs av kassorna. Denna framstår som möjlig att undvara när man ändå har — och faktiskt också i dag nästan helt grun- dar belåningen på — de av bostadsmyndig- heterna framräknade pantvärdena. Slutligen synes anordningen med solidarisk ansvarig- het vara överflödig.
Tanken på inrättande av ett särskilt bo- stadskreditinstitut under statens medverkan har förts fram vid olika tillfällen under årens lopp. Skälen härför kan sammanfatt- ningsvis sägas vara omsorgen om en trygg och rationell kredittillförsel för bostadsbyg- gandet. De argument som anförts mot ett sådant institut har i allmänhet varit att det skulle rubba det bestående institutionella systemet och inte kunna tillföra bostads- byggandet mera pengar än vad som kan åstadkommas med befintliga kreditinstitut.
Dessa senare argument torde emellertid inte kunna hävdas med sådan styrka att de utgör skäl mot inrättandet av ett nytt statligt kreditinstitut för de syften som här är aktuella. De särskilda inom bostadsfi- nansieringen verksamma kreditaktiebolagen, vilka så sent som vid ingången av 1960-talet förde en mycket undanskymd tillvaro, har utvecklats så att de nu spelar en betydande roll i bostadsfinansieringen. Som tidigare nämnts svarade de under åren 1965—1967 för en fjärdedel av nettoökningen av bo- stadskrediterna, en andel som var större än stadshypoteks- och bostadskreditorgani— sationernas. Detta har veterligt inte be- traktats som en institutionellt eller för bo- stadsbyggandets kreditförsörjning störande företeelse.
Bostadspolitiska kommittén som behand- lade frågan om övergång till statlig total- finansiering fann — liksom vissa remiss- organ —— starka skäl tala härför. Med hänsyn till de vittgående konsekvenser som en så- dan omläggning av den statliga kreditgiv— ningen skulle medföra för marknadens lån-
givare, kreditpolitiken och den ekonomiska politiken i stort ansåg sig emellertid kom- mittén inte kunna förorda en statlig total- finansiering utan att frågan härom prövats i ett vidare sammanhang. Kommittén prö- vade inte tanken på ett statligt kreditinsti- tut som skulle svara för endast en del av kreditförsörjningen. Kommittén ansåg att man vid realiserandet av en statlig total- finansiering hade att välja mellan antingen en utvidgning av bostadsstyrelsens långiv- ning eller upprättandet av en särskild stat- lig bostadsbank med upplåning på den all- männa marknaden.
En utvidgning av bostadsstyrelsens lån- givning innebär en ökning av medelsanvis- ningen för bostadslån över statsbudgeten. Den ökade belastning på budgeten som en sådan utvidgad långivning skulle leda till blir i varje fall vid en meningsfull omslut- ning av verksamheten betydande. Det torde inte vara realistiskt att räkna med ett så- dant alternativ.
Det andra alternativet avser anskaffning av medel genom statlig upplåning utanför budgeten. Man kan ställa frågan om inte en sådan upplåning kan ske av bostadssty- relsen varigenom totalfinansieringen helt skulle kunna omhänderhas av styrelsen. Med nuvarande regler rörande statens upp- låning är emellertid en sådan ordning inte möjlig.
Det hinder som föreligger kan måhända undanröjas. Det finns emellertid också ett annat skäl som kan anföras mot att bostads- styrelsen anförtros en sådan uppgift. Upp- låningen skall ske under fullt marknads- mässiga former och villkoren för utlåningen måste således för att inte inbegripa något subventionselement anpassas till villkoren för upplåningen. Det kan inte uteslutas att denna verksamhet kan komma att påverkas av statens bostadspolitiska beslut om den förläggs till det organ som har ansvaret för verkställandet av dessa beslut.
Enligt vår mening talar övervägande skäl för att låneverksamheten i det nu diskute— rade alternativet anförtros ett fristående statligt kreditinstitut, vars långivning be- gränsas till bostadsprojekt för vilka statligt
bostadslån beviljats. Både ansökan och be- slut om lån skulle då kunna förmedlas via länsbostadsnämnderna. Ansökan om (preli- minärt) beslut om bostadslån bör åtföljas av ansökan om byggnadskredit hos institu- tet, som lämnar sitt beslut sedan vederbö- rande länsbostadsnämnd meddelat (prelimi- närt) beslut om bostadslån. Särskild värde- ring av fastigheter från institutets sida kan undvaras och beslutet för kreditens storlek kan grundas på det av nämnden fastställda pantvärdet. Sedan kommunen tecknat bor— gen för krediten kan denna betalas ut enligt särskild lyftningsplan över bostadsstyrelsens kamerala sektion. När projektet färdigställts infordras inteckningshandlingar genom läns- bostadsnämndens försorg och byggnadskre- diten läggs om till långfristigt lån, vilket bl. a. får till följd att bostadsstyrelsen till- godoför institutet ett belopp motsvarande det statliga bostadslånet. Säkerhetshandling— arna bör kunna förvaras hos länsbostads- nämnden. Det räcker i sådant fall med en enda inteckning avseende hela fastighets- krediten upp till statslånets övre gräns. För institutets del bör det vara till fyllest med ett intyg från nämnden om att institutet i första hand disponerar säkerheten intill ett visst belopp, vilket kommer att vara lika med den undre gränsen för det statliga bostadslånet. Även avisering och upphörd av räntor och amorteringar bör kunna hand- has ;av bostadsstyrelsen i samband med mot- svarande åtgärder beträffande bostadslånet. Detta förenklar också den paritetsreglering av betalningarna för bostadslånet som skall ske enligt bostadslånekungörelsen. Bevak- ning och åtgärder vid betalningsförsummel- ser bör likaledes kunna ske gemensamt.
Genom att bostadsstyrelsens länsorgani- sation utnyttjas för kontakten med låntagar- na och för förvaltningen av utlämnade lån kan institutets personal begränsas till i stort sett vad som behövs för upplåningsverk- samheten. Särskilda värderingsmän behövs inte heller eftersom långivningen grundas på de av bostadsmyndigheterna fastställda pantvärdena.
Institutet kommer inte att bedriva någon bankrörelse i egentlig mening och organi-
sationsformen bör anpassas därefter. För att ge institutet tillräcklig rörelsefrihet är det sannolikt lämpligast att det byggs upp som ett kreditaktiebolag med staten som ende aktieägare. Ledningen bör anförtros en av Kungl. Maj:t utsedd styrelse.
Aktiekapitalets storlek bestäms av den omslutning verksamheten beräknas få och den relation mellan aktiekapital och upp- låning som kan anses så betryggande för obligationsköparna att upplåning till lägsta ränta blir möjlig.
Med hänsyn till att institutets långiv- ning får bedömas som förenad med mycket små risker bör dess upplåningsrätt i för- hållande till det egna kapitalet inte behöva begränsas alltför snävt. Täckningskravet bör kunna bestämmas på samma sätt som gäller för kreditaktiebolagen. Svenska Intecknings Garanti AB har upplåningen begränsad till belopp motsvarande dels bolagets kassa och banktillgodohavanden samt fordringar mot säkerhet av inteckningar inom 60 % av fas- tighetsvärdena, dels därutöver 10 gånger bolagets eget kapital och garantifond. I intet fall får dock upplåningen (minskad med kassa och banktillgodohavanden) överstiga ett belopp av 40 gånger sistnämnda till- gångar.
De fördelaktiga villkor som kan gälla för lån från ett institut av detta slag gör att man måste räkna med en efterfrågan från en mycket stor del av det bostads— byggande för vilket statsmakterna lämnar statliga bostadslån. Det torde emellertid inte vara realistiskt att förutsätta att institutet redan från början' skulle kunna få en ut- låningskapacitet motsvarande hela detta byggande.
Enligt vår mening bör därför institutets uppgift begränsas på ett entydigt sätt. Vid avvägningen av vilka projekt som bör kom- ma i fråga vid en sådan avgränsning konsta— terar man först och främst att egnahems- byggandet normalt bör kunna uteslutas. För detta byggande torde finansieringsproble- men i allmänhet vara betydligt mindre än för flerfamiljshus.
Flerfamiljshusbyggandet omfattar vid en bostadsbyggnadsplan av 95000 lägenheter
drygt 66 000 lägenheter. För ca 63 000 kan statligt lån beräknas bli efterfrågat. De tota- la produktionskostnaderna härför uppgår till ca 4,5 miljarder kr. och behovet av byggnadskrediter till ca 4,2 miljarder kr. Behovet av fastighetslån utöver det statliga bostadslånet kan beräknas till ca 3,2 miljar- der kr. Dessa siffror visar vilken kapacitet institutet måste ges om det skall kunna svara för kreditgivningen till hela det stats- belånade flerfamiljshusbyggandet.
En ytterligare begränsning av institutets verksamhet kan därför övervägas. Av den föregående framställningen har framgått att bristerna i kreditförsörjningen framför allt drabbar de stora, fleråriga bostadspro- jekten. Det synes därför väsentligt att i första hand förbättra finansieringsförutsätt- ningarna för denna produktionsform som är den från ekonomiska synpunkter mest fördelaktiga. En samordning kan därvid ske med de förhandsbesked om bostadslån som staten lämnar för att främja bostadsbyggan— de i långa serier. Ramen för sådana för- handsbesked omfattar f.n. 10000 lägen— heter per år. Produktionskostnaderna för 10000 lägenheter i flerfamiljshus kan be- räknas till ca 750 milj. kr. Byggnadskredit- behovet uppgår till ca 700 milj. kr. och be- hovet av fastighetslån utöver statliga bo- stadslån till ca 500 milj. kr.
1 Tabell 1 . Bostadsinvesteringarnas andel av investeringar i byggnader och anläggningar, totala i investeringar och bruttonationalprodukt åren 1955—1967
Bostadsinvesteringar exkl. reparationer och underhåll i % av inkl. reparationer och underhåll i % av investeringar i investeringar i byggnader och totala inves- byggnader och totala inves- anläggningar teringar anläggningar teringar exkl. reparationer och bruttonatio- inkl. reparationer och bruttonatio- År underhåll nalprodukt underhåll nalprodukt 1955 39,1 23,1 4,8 36,1 20,3 6,0 1960 35,3 20,5 4,6 34,0 19,1 5,9 1961 35,8 20,9 4,7 34,1 19,1 6,0 1962 36,8 21,4 4,9 34,8 19,4 6,2 1963 36,3 21,8 5,1 34,8 19,7 6,3 1964 37,3 22,9 5,4 35,4 20,4 6,5 1965 37,3 22,9 5,3 35,4 20,4 6,5 1966 35,2 21,2 5,0 33,8 19,2 6,2 1967 37,6 23,5 5,6 35,8 21,0 6,8
Tabell 2. Byggarbetskraftens procentuella andel av det totala antalet sysselsatta åren 1962—1968
I byggnadsverksamhet sysselsatta i % av samtliga sysselsatta
1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968
Febr .................. 8,5 8,2 8,2 8,1 8,3 8,7 8.7 Maj .................. 8,0 8,3 8,6 8,7 8,8 9,2 Aug. ................. 7,0 8,9 9,0 9,2 9,5 9,3 Nov. ................. 7,8 8,7 8,9 9,0 8,9 9,4
Tabell 3. Antal i reglerad byggnadsverksamhet sysselsatta arbetare 1966—1968
Samtliga i bygg—
Därav i
äerfamiljshus-
nadsverksamhet gruppbebyggelse bebyggelse + annan byggnads- sysselsatta av småhus ålderdomshem verksamhet Febr. 1965 107 379 7 420 40 239 59 720 Maj 1965 110 980 6 828 40 592 63 560 Aug. 1965 103 710 6 902 37 292 59 516 Nov. 1965 104 740 8 209 38 128 58 403 Febr. 1966 95 443 7 339 34 982 53 122 Maj 1966 106 697 7 909 37 947 60 841 Aug. 1966 101 639 6 725 37 106 57 808 Nov. 1966 106 184 7 299 42 603 56 282 Febr. 1967 102 848 7 529 41 225 54 094 Maj 1967 109 255 8 162 42 847 58 246 Aug. 1967 102 081 7 944 41 411 52 726 Nov. 1967 109 074 9 403 44 917 54 754 Febr. 1968 104 521 8 766 42 468 53 287
Tabell 4. Bostadssektorns ianspråktagande av det totala kapitalmarknadsutbudet åren 1960 —-—1967
Nettoupp- Därav för låningen på bostadsbyg- kapitalmark- gandets naden, räkning, totalt, mkr mkr
a b bi%ava
1960 4 226 1 834 43 1961 3 922 2 494 64 1962 4 632 2 545 55 1963 5 227 2 794 53 1964 6 619 3 096 ' 47 1965 7 342 3 491 48 1966 8 746 4 657 53 1967 9 611 4 354 45 59
Tabell 5. Av DFB behandlade ärenden, där delegationen tillstyrkt förhandsbesked om bostadslån, flerfamiljshus
Kommun Område
Byggherre
Entreprenör
Antal lägenheter
Av
DFB tillstyrkt den
Medel- lägen- hets- yta m2
Kostnads- tidpunkt
Produk- tions- kostn. kr/m2
ly
Byggnads- kostnad exkl. grundl. o. grovpl. kr/mz ly
Kapital- kostnads— del i hyran
kr/ m” ly
Understi-
ger or-
tens kost- nadsnivå
%
Arbets- krafts- åtgång tim / m2 ly
Stockholm Östbergahöjden Södertälje Geneta
J inköping yd, omr. C 00
rminge rebro ivalla undsvall acksta inköping
ikäggetorp inköping
Ekholmen
Norrköping Navestad
Nödinge Nödinge Kyrkby Upplands-Bro Råby
AB Svenska Bostäder Stiftelsen Telgebostäder
AB Stångåstaden
AB Familjebo— städer + HSB Stiftelsen Hyresbostäder AB Sundsvalls- byggen
AB Östgöta- Byggen Riksbyggens Brf + Östergötlands landstings bostadsbyggen Stiftelsen Hyresbostäder
AB Alebyggen
Stiftelsen
Egen regi
Ohlsson & Skarne AB
BPA (Byggpro- duktion AB) Ohlsson & Skarne AB BPA
BPA
Egen regi
BPA
1 176 1 063 888 (+ 1 148) 1 932 2 538 888 (+ 132) 1 683
1122. Skånska Cement- 1 795
gjuteriet AB (vvs o. el BPA) BPA AB Armerad
Upplands-Brohus Betong
] 035
624 62 radhus (+ 350)
30.1.67 30.1 .67 14.4.67 20.6.67 20.6.67 21 . 1 2.67 21.12.67 21.12.67 26.4.68 26.4.68 26.4.68
82 72
81,8 89,0 72,4 84,6 78,1 74,2 74,6 68,9 83,5
Okt. 66 Sept. 66 Okt. 66 Okt. 66 Mars 67 Sept. 67 31.12.67 Mars 68 Juni 67
Nov. 67 Sept. 67
1 053 841
825 1 090 816 1 026 1 030 900
1 005 1 009 862
911
(799 inkl. grundl. o. grovpl.) 683
920 666 894
891
760 870 818 724
55 48: 34 41 53: 22 40: 11 47: 40 48: 62 44: 82
46: 25 52: 32 43: 28
3—4 3—4
10—15
ca 20 ca 10
5—10
10—15
5—10
ca 10 15—20
7 7,5
7,5 5,5 3,3 8,0 5,0 6 7,4 (inkl. garage) 6,7 4,7
Nordisk udredningsserie (Nu) 1968
Kronologisk förteckning
. Nordisk patentråd. Tredje insats i patentsaker. . Kopenhavns quthavns framtid. . Konsumentlovgivning i Danmark, Finland, Norge og Sverige. . Nordisk gränsregion. Näringspolitik och samhällsservice. . Harmonisering av socialhjälpslagstiftningen i de nordiska länderna.
ooo (nb—*
_.
Statens offentliga utredningar 1968
Systematisk förteckning
J ustitiedepa rtementet Handläggningen av säkerhetsfrågor. [4] Trafikmålsutredningar, [19] Förvaltningslag. [27] Intersexuellas könstillhörighet. [28]
Försvarsdepartementet
Ekonomisystem för försvaret. [1] Ekonomisystem för försvaret. Bihang. [2] Säkerhetspolitik och lörsvarsurgifter. [10]
Socialdepartementet Pensionstillskou m.m. [21]
Kommunikationsdepa'rtementet Allmänna vägar. [17]
Parkering. [18] Bilregistrering. [23]
Finansdepartementet
Koncentrationsutredningen. II. Kreditmarknedens struktur och funktionssätt. [3] Ill. Industrins strukturoch konkurrens- törhållanden. [5] IV. Strukturutveckling och konkurrens inom handeln. [6] V. Ägande och inflytande inom det pri- vata näringslivet. [7] Upphandling av byggnader. Del I. Formerna. [20] Avstämning av 1965 års Iångtidsu'rredning..[24]
ndrade avskrivningsregler för rörelse.- och hyresfastig- heter. [26]
Utbildningsdepartementet
1958 års utredning kyrka-stat: Xl. Svenska kyrkan och staten. [11] Förvaltningen av kyrklig jord m. m. [12] Skolboksleveransar. [14] Musikutbildning i Sverige. [15] Studiemognos och studieframgång. [25]
Jordbruksdepartementet Skogsbrukets planläggnin sfrågor. [8 Virkesbalanssr1967. [9] g ] Fritidsiisket. [13]
Renniringen i Sverige. [16] Jordhävdslag. [22]
Inrikesdepartementet
Statistikbehov och sratistikproduktion för regionala utred—' ningar. [29] Bostadsbyggandets planering och kreditförsörjning [30]
Anm. Siffrorna inom klammer betecknar _ , nus _ nummer i den kronologiska förteckningen. K U . K L Bec ans Tryckerier AB 1968