SOU 1968:61
Arbetsmarknadsverket och arbetsmarknadspolitiken
1. Inledning
1.1 Redovisningen av utredningens mate- rial
Översynen av arbetsmarknadsverkets orga- nisation har berört flera centrala tekniskt- administrativa problem, men också mål- frågor inom det arbetsmarknadspolitiska och sociala fältet.
Det material som kommit fram under det fyraåriga översynsarbetet är mycket om- fattande. Utredningen redovisar utrednings— materialet i två tryckta rapporter — över- synsrapport 1 (huvudrapporten) och den nu föreliggande översynsrapport nr 2 — samt i ett antal stencilerade rapporter och promemorior.
Dessutom har utredningen i samarbete med institutet för arbetsmarknadsfrågor publicerat en essäsamling med uppsatser i arbetsmarknadspolitiska frågor. Uppsat- serna har författats av tio yngre national- ekonomer.
Utredningens strävan har varit att be- gränsa huvudrapporten till att omfatta ut— redningens principiella överväganden och organisationsförslaget i stort, medan mer- parten av bakgrundsmaterial, kartläggning— ar m.m. redovisas i översynsrapport nr 2. Dock finns visst kartläggningsmaterial i hu- vudrapporten, lika väl som vissa övervä- ganden av förslagskaraktär överförts till översynsrapport nr 2.
1.2 Översynsrapport nr 2 — omfattning och disposition
I den föreliggande rapporten vill utred- ningen i första hand täcka in de områden som redan vid översynens början priorite- rades i samråd med arbetsmarknadsverket.
Sålunda har de personaladmim'strativa frågorna (inklusive rekrytering och perso- nalutbildning), försöksverksamhet inom för- medlingssektorn, samordningsfrågor (här i första hand på arbetsvårdsområdet) samt tekniska hjälpmedel, främst ADB, kommit att ägnas stort utrymme.
Vidare ingår ett antal konsultundersök— ningar som bedömts vara av teoretiskt och praktiskt värde. Det gäller samhällsekono- miska kostnads-intäktsanalyser inom ar- betsvårds- och omskolningsområdet samt extern information med tillämpning på akti- veringsområdet.
Materialet i rapporten spänner över ett brett fält och är av varierande inriktning. Vissa delar är av främst deskriptiv karak- tär, medan andra delar närmast kan beteck- nas som forskningsrapporter inom den ad- ministrativa grundforskningens område. En skrift av detta slag blir med nödvändighet rapsodisk och lämpar sig inte för sträck- läsning. Rapporten innehåller avsnitt av värde för många läsargrupper, men få lä- sare torde ha intresse för hela materialet.
Avsnitt som behandlar samma ämnesom- råden eller kan väntas intressera samma läsargrupper har därför sammanförts till sex »block» eller avdelningar. Innehållet i dessa avdelningar kommenteras i det föl- jande.
1.3. Rapportens innehåll
1.3.1. Arbetssituation och personalläge in- om arbetsmarknadsverket
Under denna avdelningsrubrik ligger tyngd- punkten på redovisningen av en enkätun- dersökning som belyser arbetssituationen, arbetstillfredsställelse, utbildningsbehov m.m. för tjänstemännen inom arbetsmark— nadsverket. Undersökningen avsågs i för- sta hand ge underlag för åtgärder av per- sonaladministrativ natur. Den har emel- lertid också haft ett mycket stort värde som bakgrundmaterial för överväganden i olika organisatoriska frågor.
Framställningen är huvudsakligen de- skriptiv och innehåller inga egentliga för— slag utöver vad som återfinns i huvud- rapportens personaladministrativa kapitel.
Avdelningen avslutas med ett kort ka- pitel om beslutsfattandet inom arbetsmark- nadsstyrelsen baserat på en intervjuunder- sökning på byråchefsnivå.
1.3.2. Förmedlingsområdet
I det första kapitlet i denna avdelning (kap 4) redovisas en ingående analys av förmedlarnas arbete. Resultaten har inom utredningen använts vid övervägandena om den framtida förrnedlingsorganisationens uppbyggnad. De torde dock få än större betydelse vid det praktiska genomföran- det av den nya organisationen.
I kap. 5 redogörs för de försöksverksam- heter på förmedlingsområdet som bedri- vits i anslutning till översynen. Försöks- verksamheten med organisatoriska föränd- ringar — centralisering, integrering och öp- pen förmedling —— har givit erfarenheter som är betydelsefulla för det framtida för- medlingsarbetets uppläggning. Av särskilt
intresse är emellertid det statistiska ma- terial som insamlats i samband med för- söksverksamheterna (den sk merstatisti- ken). Trots att den är behäftad med vissa brister visar merstatistiken hur även enkla statistiska sifferserier kan ge grova, men dock användbara, mått på förmedlingens prestationer.
En kartläggning av de arbetssökande som vände sig till arbetsförmedlingen under no— vember månad 1966 redovisas i kap 6. Undersökningen visar bla att de uppskatt- ningar av antalet arbetslösa som görs i mit- ten av varje månad sannolikt är behäftade med systematiska fel, så att exempelvis antalet oförsäkrade arbetslösa kraftigt un— derskattas.
Avdelningen om förmedlingsområdet av- slutas med ett kapitel som behandlar loka- lisering av förmedlingskontor i storstock- holrnsområdet (kap 7). Förslaget bygger bla på en undersökning av de arbetssö- kandes val av förmedlingskontor, vilken gjordes i mars 1967.
1.3.3. Vissa arbetsmarknadspolitiska aktivi- teter
De aktiviteter som behandlas är yrkesväg- ledning, aktivering och arbetsvård.
Vad gäller yrkesvägledningen (kap 8) presenteras resultaten från en arbetstids- rapportering, baserad på samtliga yrkes- vägledares »självdeklarationer» av hur de- ras arbetstid fördelades under perioden september 1966—juni 1967.
Resultaten har inte gett anledning till några särskilda förslag ifråga om yrkes- vägledningens organisation. De torde emel- lertid, liksom beträffande resultaten från analysen av förmedlingsarbetet, komma att nyttiggöras i samband med genomförandet av en ny organisation.
Aktiveringsområdet (kap 9) berörs i samband med redovisningen av ett infor- mationsexperiment som genomfördes hösten 1966. En mer projektinriktad arbetsform för aktiveringsområdet skisseras.
I kap 10 presenteras ett omfattande ma- terial från fyra kartläggningsundersökningar
på arbetsvårdsområdet. De har legat till grund för utredningens förslag i huvud- rapportens kap 8. Av särskilt intresse är den kartläggning av det presumtiva arbets- vårdsbehovet, som gjordes i samband med arbetskraftsundersökningen november 1966.
Synpunkter på samordningsfrågor har in- hämtats från centrala och lokala instanser inom rehabiliteringsfältet genom intervjuer och enkäter.
1.3.4. Lönsamhetsundersökningar
Den fjärde avdelningen innehåller sam- mandrag av tre konsultrapporter rörande dels arbetsvård (kap 11), speciellt arbets— träning och skyddad sysselsättning, dels om- skolning (kap 12).
Två av undersökningarna gäller samhälls- ekonomiska kostnadsintäktsanalyser. Den— na analysmetod är relativt oprövad inom svensk statsförvaltning.
Inom arbetsvårdsområdet har bl a drifts- resultaten vid ett antal skyddade verkstä— der undersökts — dels ur företagsekono- misk synvinkel, dels med ett bredare sam- hällsekonomiskt perspektiv. Härigenom ges tillfälle att jämföra de två analyssätten, samtidigt som undersökningarna ger ytter- ligare belysning av arbetsvårdens situation.
Utredningen har låtit göra en förbere- dande undersökning av möjligheterna att genomföra samhällsekonomiska kostnads- intäktsanalyser av omskolningen. I kap 12 redovisas resultaten från denna förstudie. Ett fortsatt utvecklingsarbete för att ut- veckla praktiska metoder för sådana ana- lyser bedrivs av expertgruppen för arbets- marknadsfrågor inom inrikesdepartementet (EFA).
1.3.5. Informationsbehandling, ADB m m
I kap 13 behandlas användningen av ADB inom förmedlingsarbetet. Två system skis- seras för produktion av listor över lediga platser. Med utgångspunkt från redovis- ningen av erfarenheter från försöken med »datamaskinförmedling» inom storstock- holmsområdet hösten 1967 dras riktlinjer
upp för den fortsatta utvecklingen av sys- tem för matchning av lediga platser och arbetssökande i datamaskin.
Däremot berörs inte i kapitlet arbetet inom ramen för ADB-etapp 1. Detaljut— formningen av dessa ADB-systemen pågår och de praktiska lösningarna arbetas fram och ändras successivt under arbetets gång. En ingående beskrivning av arbetsläget vid en bestämd tidpunkt blir därför mycket snabbt inaktuell.
Kap 14 är av mer informationsteoretisk natur. Det bygger på en konsultrapport som rör principer för uppbyggnad av fram— tida informationssystem inom arbetsmark- nadsverket. Stort utrymme ägnas målfrå- gor och styrningsproblem. Nya metoder för systemuppbyggnad och systemarbete pre- senteras. Konsultrapporten kan väntas vara av värde för debatten på det systemteo- retiska området.
1.3.6. Vissa specialfunktioner inom arbets- marknadsverket
Den avslutande avdelningen omfattar tre kapitel som behandlar specialfunktioner in- om arbetsmarknadsverket: intendenturtjän- sten, arbetsmarknadsverkets totalförsvars- funktioner samt sjömanshusens och sjö» mansförmedlingens organisation. Framställ- ningen i dessa kapitel är huvudsakligen deskriptiv. Förslagen beträffande intenden- turtjänsten och totalförsvarsfunktionerna har nära samband med det pågående arbe- tet inom ADB-etapp 1. Sjömanshusens och sjömansförmedlingens organisation har va- rit föremål för vidare utredningar i andra sammanhang.
De utredningsresultat som kan antas ha intresse för en internationell publik har sammanfattats på engelska. Sammanfatt- ningen innehåller material i första hand från huvudrapporten men också från övri- ga översynsrapporter.
I Arbetssituation och personalläge inom
arbetsmarknadsverket
2. Arbetsmarknadsverkets personal
I denna inledande avdelning redovisar ut- redningen några undersökningar som belyser arbetssituationen i stort inom arbetsmark- nadsverket och som ger bla underlag för förslagen till personaladministrativa åt- gärder.
En viktig förutsättning för att en organi- sation, ny eller gammal, skall kunna fungera på ett effektivt sätt är att personalen finner tillfredsställelse i sitt arbete. I detta begrepp ingår inte bara de i mer snäv mening triv— selfrämjande faktorerna (trevliga lokaler, ändamålsenliga hjälpmedel i arbetet mm) utan även sådana grundläggande faktorer som arbetets fördelning på olika tjänste- mannagrupper och individer, ansvars- och befogenhetsfördelning, arbetets svårighets- grad i förhållande till den anställdes kvali- fikationer samt givetvis befordringsmöjlig- heter, löneläge m rn.
Den mest omfattande undersökningen på personalområdet har därför, naturligt nog, syftat till att i vid mening kartlägga arbets- situationen inom verket med särskild hän- syn till arbetsbelastning på skilda tjänste— mannagrupper, informationsutbytet, utbild- ningsbehov mm. Undersökningen, som ut- förts av laborator Sigvard Rubenowitz, har genom sin bredd och sitt centrala ämnes- område fått stor betydelse såväl för det per- sonaladministrativa fältet som för utred— ningens bedömningar av arbetsfördelnings—
och organisationsfrågorna i sin helhet. Laborator Rubenowitz har vidare utfört en specialstudie i fråga om urvalsmetoder vid uttagning av aspiranter till tjänster inom den allmänna förmedlingen (avsnitt 2.10). Avdelningen avslutas med en avgränsad studie inom arbetsmarknadsstyrelsen, utförd av ekon lic Sam Sjöberg, för att kartlägga de svårfångade begreppen beslutsfattande och delegering på byråchefsplanet (kap 3).
2.1. Inledning
Redan på ett tidigt stadium av översynsar- betet prioriterade utredningen, i samråd med arbetsmarknadsstyrelsen, sådana utred- ningsinsatser som rörde olika delar av per- sonalpolitiken, i första hand då utbildnings- frågorna.
En särskild arbetsgrupp avdelades inom utredningen för att studera arbetsmarknads— verkets personalutbildning. Till gruppen knöts representanter för personaladministra- tiva rådet (PA-rådet) samt för arbetsmark- nadsstyrelsens och statskontorets utbild- ningsenheter.
Arbetsgruppen lade fram ett förslag för arbetsmarknadsverkets personalutbildningl), vars huvuddrag redovisas i avsnitt 2.12.1.
I samband med gruppens arbete fick
1 Översyn av arbetsmarknadsverkets personal— utbildning 18.7.1966. Stencil.
önskemålen om att få en grundlig genom- gång av de nuvarande personalförhållande- na inom verket ökad aktualitet. Det fanns även ett klart behov av en ordentlig ar- betsanalys över hela fältet, både inom sty- relsen och fältorganisationen, som grund för ett vidare arbete på en förbättrad personal- administrativ verksamhet. Vidare fick rekry- teringsfrågorna en alltmer framskjuten plats i utredningens arbete.
Utredningen uppdrog därför hösten 1966 åt laborator Sigvard Rubenowitz att genom- föra en enkätundersökning bland arbets— marknadsverkets personal för att kartlägga arbets- och personalförhållandena. Senare fick laborator Rubenowitz även uppdrag att specialstudera uttagningsmetoderna för aspi- ranter till allmän förmedling.
2.2. Arbetsmarknadsverkets rekryterings— och utbildningsfrågor — referat av en kan- sultrapport
2.2.1. Undersökningarnas syfte och upp— läggning
Målet för konsultundersökningarna har va- rit att få ett sakligt underlag för en rationell personalplanering. Undersökningarna har sålunda avsett att leda fram till rekommen- dationer om verkets personaladministrativa principer och åtgärderna i fråga om rekry- tering och utbildning.
Ett underlag för personalplaneringen bör utgöras av arbetsanalyser, som ger en nu— lägesbild av personalens åldersstruktur och utbildningsförhållanden, arbetsinsatsernas fördelning för olika personalkategorier och olika aspekter av arbetsbelastning och ar- betstillfredsställelse. Enkätundersökningen avser att ge en sådan nulägesbild. Självfallet kan de personaladministrativa principerna och åtgärderna inte enbart baseras på en analys av nuläget. Det finns också behov att grunda beslut och åtgärder på en fram- tidsbedömning av verksamhetens utveckling i stort och på sikt.
Det har därför gjorts ett försök att sum-
mera framtidsbedömningarna bl a från ak— tuella utredningar.
2.2.2. Utvecklingsdrag som påverkar perso- nalrekrytering och personalutbildning
Servicekrav på förmedling, yrkesvägledning och arbetsvård
Det framgår klart att allt större krav kom- mer att ställas på arbetsmarknadsverkets tjänstemän. Förmedlaren måste hålla sig 21 jour med det aktuella arbetsmarknadsläget och väntade förändringar i detta, och han måste ha kännedom om alla de olika typer av åtgärder som tillämpas inom det ar- betsmarknadspolitiska fältet.
Tidigare har arbetsmarknadspolitiken i flera hänseenden varit mera passiv än den är i dag och än den kan väntas bli i framtiden. Den kommande arbetsmarknads- politiken måste präglas av en ökad utåt- riktad aktiv verksamhet med individualise- rad service åt såväl arbetssökande som ar- betsgivare.
Önskemålet att tillämpa en individuali- serad service kommer bla att göra det nödvändigt för förmedlaren att i ökad om— fattning samla in data om företagens löne- sättning och arbetsvillkor och om miljön i anslutning till företagen.
I samband härmed kommer arbetsförmed- laren i större utsträckning än tidigare att få ägna sig åt kontakter med företag och andra samhällsinstitutioner. Ackvisition, idé- försäljning och goodwillskapande aktivite- ter kommer i ökad omfattning att ingå i förmedlarens arbetsuppgifter.
Allt detta kommer att skärpa kraven på personalen med avseende på allroundkun- skap om samhället och näringslivet liksom med avseende på kunskap om arbetsför- medlingens organisation, olika verksamhets- grenar och teknik samt om arbetsmarknads- politiken i stort.
Ökad service till tjänstemannagrupperna
Den fortgående stegringen av utbildnings- nivån och anspråken på yrkeskvalifikationer inom näringslivet kommer att ställa ökade
kvalitativa krav på förmedlingsarbetet. Hög- re krav kommer också att ställas på förmed— larna för att arbetsförmedlingen skall kunna ge en bättre service vid förmedling av tjänstemannabefattningar.
Det framhålls ibland, att det skulle vara lättare att förmedla till tjänstemannabefatt- ningar än till andra yrkesområden, och man brukar härvid exemplifiera med de förhål— landen som gäller för förmedlingen av lä- rartjänster, det område där arbetsförmed- lingen i dagsläget gör sina mest omfattande insatser vad gäller förmedling till tjänste- mannayrkena.
I detta fall rör det sig emellertid om en relativt homogen yrkesgrupp. Det finns få andra tjänstemannayrken för vilka samma sak gäller. I allmänhet varierar arbetsupp— gifter, arbetsmiljö och personalpolitik avse— värt mellan olika arbetsplatser som söker högre tjänstemän med nomenklaturmässigt samma beteckning. Utan ingående kunskap om sådana förhållanden har förmedlaren svårt att på ett tillfredsställande sätt klara förmedlingsärenden av detta slag.
Önskemålet att ge bättre service i sam- band med förmedling till tjänstemannayrken skall sättas i samband med önskemålet att öka förmedlingens »marknadsandel». Ett sådant intresse har uttryckts från arbetsta- garnas och arbetsgivarnas organisationer och också från verket. I bakgrunden ligger bla tanken att arbetsförmedlingens möjligheter att underlätta att vi här i landet får en väl fungerande arbetsmarknad beror på dess förmåga att nå ut till flertalet yrkesgrupper.
En förbättrad service vad gäller förmed— ling till tjänstemannayrkena (och i förhål- lande till andra grupper som hittilldags haft en relativt begränsad kontakt med arbets- förmedlingen) förutsätter enligt bedöm- ningarna inom verket att arbetsförmedlingen förstärks i fråga om personalens antal och utbildning. Vidare måste förbättringar i frå- ga om arbetsmetodiken komma in.
Sådana förstärkningar och förbättringar uppges bl a ge nya förutsättningar för att till arbetsmarknadsverket överföra en stor del av de sk organisationsförmedlingarnas verksamhet.
I dagens läge anser sig vissa fackorgani— sationer inte kunna upphöra med den egna förmedlingsverksamheten, eftersom den of- fentliga förmedlingen enligt deras uppfatt— ning inte skulle ha tid, resurser eller förut- sättningar i övrigt att skaffa den yrkes— kännedom och att lägga ned det arbete som krävs för varje särskilt förmedlingsfall.
Från representanter för arbetsmarknads- verket har å andra sidan också framhållits att förmedlingens service inte får bli själv- ändamål utan bara skall ingripa när mot- svarande service inte står att få på annat sätt. Någon klar förutsägelse om den kom— mande utvecklingen om arbetsmarknads- verkets service vad gäller förmedlingen till tjänstemannayrkena kan inte här göras an— nat än genom att konstatera att den all- männa tendensen går i riktning mot ut- vidgad och förbättrad service.
Ökade serviceanspråk från de som söker anställning i tjänstemannayrkena väntas bl a bli en följd av att nya grupper med längre teoretisk utbildning kommer i kontakt med arbetsförmedlingen då vederbörande under sin utbildning söker praktik eller som ny— examinerad går ut till sin första plats. För- utsatt att arbetsförmedlingen vid en sådan första kontakt visar sig i stånd att motsvara den arbetssökandes förväntningar kan det leda till att arbetsförmedlingen också i fort- sättningen anlitas.
Serviceanspråk från andra kundgrupper
Också med tanke på kontakterna med ar- betsgivarna kan en ökning av förmedlarnas kvalifikationer vara önskvärd. De som ar- betsförmedlarna samarbetar med, främst be- fattningshavare på personalsidan, har nu- mera i allmänhet en betydligt högre ut- bildningsnivå än tidigare.
Bland andra faktorer, som enligt de här aktuella källorna i stigande utsträckning kommer att påverka arbetskraven på för- medlarna, märks flyttningsrörelserna och strukturomvandlingen inom näringslivet.
Att hjälpa exempelvis arbetslösa i av- folkningsbygderna med familjer att fatta beslut om flyttning från hemorten och att
ge råd och anvisningar rörande omskolning i ett sådant fall ställer stora krav på för- medlarens omdöme och kunskaper. Inte minst krävande är härvid att handlägga de ofta komplicerade bidragsfrågorna. Antalet omskolningsfall och andra fall där arbets- förmedlingens åtgärder framför allt ger hjälp på sikt kommer med sannolikhet att stän— digt öka.
Det förefaller rimligt att tro att arbetsför- medlingen kommer att få en större uppgift när det gäller att underlätta för hemarbe- tande kvinnor, handikappade och äldre att delta i arbetslivet.
Beträffande den kvinnliga arbetskraften föreligger ofta djupt rotade fördomar be- träffande anlag och lämplighet. Sådana för- domar kan visa sig hos de arbetssökande i form av alltför snävt inriktade yrkesambi— tioner och från arbetsgivarsidan i ett mot- stånd mot att placera kvinnor i andra än »traditionella kvinnoyrken». Förmedlingen har en stor uppgift i att genom saklig upp- lysning bryta detta för alla parter ogynn- samma mönster. De kommande uppgifterna kan bl a inbegripa åtgärder för att komma i kontakt med inte yrkesverksamma kvin- nor.
Som en följd bla av ett större intresse för rehabiliteringsfrågorna från sjukhus och andra vårdanstalter, från försäkringskassor- na och från de sociala organen har antalet handikappade som söker arbete successivt kommit att öka. Utvecklingen kan väntas fortsätta i samma riktning. Det innebär så— ledes att mer omfattande uppgifter kommer att behöva läggas på förmedlarna när det gäller att hjälpa till med arbetsplaceringen i sådana fall. Utvecklingen innebär inte minst en intensifiering av kontakterna med arbetsgivarna. Detsamma gäller åtgärderna för den friställda äldre arbetskraftens pla- cering.
En fortsatt internationalisering av arbets-_ marknaden kan väntas. För att kunna stå till tjänst med förmedlingsservice till in- vandrare krävs av förmedlaren god psyko- logisk omställningsförmåga, kanske också elementära kunskaper i ett eller flera främ- mande språk. Förmedlarna kan möjligen
också i ökad omfattning få hjälpa till med placering av svensk arbetskraft på den in- ternationella arbetsmarknaden.
Ökad överblick över det arbetsmarknads- politiska fältet
Gränsdragningen mellan å ena sidan allmän förmedling och å andra sidan yrkesvägled- ning och arbetsvård kan i framtiden väntas bli mer och mer flytande. Förmedlingsåt- gärderna kommer i ökad grad att föregås av insatser från yrkesvägledningen. Till det- ta medverkar bl a de ökade resurser för om- skolning och annan utbildning. Också för— medlarna kan väntas få ökade informa- tionsuppgifter i samband med sådana ären— den. Förmedlaren bör således vid sidan av informationen om alternativa utbildnings— möjligheter också kunna ge den enskilde arbetssökanden vägledning när det gäller att ställa upp realistiska utbildningsmål.
Beträffande arbetsvården har antalet sö- kande successivt ökat, samtidigt som fallen tenderat att bli mer och mer komplicerade. I den kommande utvecklingen kan ligga att den allmänna förmedlingen i något större utsträckning än hittills får avlasta arbets— vården när det gäller arbetsplaceringen av arbetsvårdssökande.
De som är verksamma inom allmän för- medling kommer med största sannolikhet att möta ökade krav på kunskaper i vad som hittills i mycket varit yrkesvägledningens och arbetsvårdens specialområden. Samti- digt ökar kraven på allroundkunskaper hos yrkesvägledarna och arbetsvårdarna, vilka också kommer att ha behov av ytterligare kunskaper inom respektive specialområden.
För yrkesvägledarnas del kan man peka på kravet att ständigt hålla sig informerad om nya yrken och utbildningsvägar som till- kommer. Det ställs också ökade krav på medverkan från yrkesvägledarna i direkt anslutning till de nya utbildningsformerna.
För arbetsvårdarnas del har tidigare fram- hållits att antalet fall inte bara tenderar att avsevärt öka utan också bli mer och mer komplicerade. Enligt de här aktuella källor- na pekar detta fram mot ökade krav på
grundliga kunskaper i sociallagstiftning och psykologi samt i viss utsträckning också i medicin.
2.2.3. Allmänt om nulägesanalyser
Som bakgrund till redovisningen av nu- lägesanalysens resultat kan det vara berätti- gat att erinra om målet för den föreliggande undersökningen, nämligen att i vidaste be- märkelse skapa underlag för en rationell personalplanering, syftande till ett optimalt tillvaratagande av arbetsmarknadsverkets personella resurser. .De konkreta frågeställ- ningar som nulägesanalysen tillsammans med bedömningen av den framtida utveck- lingen är avsedda att belysa gäller således:
den rekryteringsbas som är lämpligast för olika befattningar i beaktande av nu- varande och framtida krav på kunskaper och personlighetsegenskaper,
det för olika befattningar lämpligaste ur- valsförfarandet med fastställande av olika urvalsgrunders objektiva prognosvärde för sådana kategorier där så är möjligt, främst förmedlarna,
sådana aspekter på arbetets administra- tiva ram, som kan vara av betydelse för individens möjligheter att i arbetet optimalt ta i anspråk sina anlag, förutsättningar och kunskaper.
samt i viss utsträckning det upplevda vi- dareutbildningsbehovet för befattningshava- re på olika arbetsplatser och befattningar.
Med avseende på rekryteringsbas och ur- valsförfarande är den information som fås ur enkäten av värde i två avseenden. En grundläggande förutsättning för ett effektivt urvalssystem är att urvalsmetoden anpassas efter det arbete, till vilket urval sker. En kartläggning av arten och spridningen av arbetsuppgifterna för de olika typerna av befattningar och en därpå grundad arbets- kravsprofil utgör sålunda första steget på vägen mot ett rättvisande urvalssystem, som tar fasta på att hos aspiranterna kartlägga utpräglingsgraden av just sådana egenskaper och förutsättningar, som det tillämnade ar- betet de facto kräver. Därtill måste man naturligtvis ta hänsyn till sådana egenskaper
och förutsättningar, som i framtiden kom- mer att krävas.
Skall arbetsmarknadsverkets personella resurser tillvaratas fordras att arbetets ad- ministrativa ram skall vara sådan att den enskilde anställde verkligen har förutsätt- ningar att ta sina positiva egenskaper och sitt kunnande i anspråk.
Under senare år har man i olika under- sökningar i allt större omfattning kommit till insikt om betydelsen för arbetstillfreds- ställelsen och därmed indirekt anställnings- stabiliteten av sådana faktorer som arbe- tets inre struktur och själva arbetsprocessen. Grundläggande i reaktionen inför arbetet och organisationen är i stor utsträckning den frihet, självkontroll och olika slags be- hovstillfredsstållelser, som den dagliga ar- betsprocessen ger. Larmsignaler vad gäller dessa förhållanden kan tyda på att de per— sonella resurserna inte tillräckligt väl till- varatas och kan ge uppslag till åtgärder som exempelvis ökad delegering av ansvar, förbättrade resurser, bättre intern informa- tion etc.
En på en enkät grundad nulägesanalys kan också vara ägnad att belysa vidareut- bildningsbehovet i de aktuella arbetsuppgif- terna ställt i relation till tidigare grund- och vidareutbildning. Analysen ger också en di- rekt kartläggning av det subjektivt upp- levda utbildningsbehovet.
2.3. Enkätundersökningens genomförande
2.3.1. Allmän uppläggning
Som underlag för nulägesanalysen utsändes i november 1966 ett frågeformulär till all personal i lönegrad A 13 och däröver inom arbetsmarknadsstyrelsen, länsarbetsnämn- derna och arbetsförmedlingen. Undantagna var länsarbetsdirektörer, byråchefer och högre befattningshavare samt tjänstemän i kontorskarriären (kontorsbiträden—kontors- skrivare).
Under undersökningens gång skedde samråd mellan utredningen, arbetsmarknads- styrelsen och undersökningsledningen. Vid ett sammanträde i arbetsmarknadsverkets
centrala företagsnämnd informerade utred- ningen om den planerade undersökningen. Den efterföljande diskussionen gav då vid handen, att undersökningen var av intresse för både verket och personalen.
I en rundskrivelse till arbetsmarknadssty- relsens och arbetsförmedlingens personal framhöll generaldirektör Bertil Olsson enkä- tens betydelse och underströk att svaren var konfidentiella. Utredningen och arbetsmark- nadsstyrelsen skulle sålunda ej få ta del av individuella uppgifter utan enbart av mate- rialet i bearbetat skick.
Frågeformuläret distribuerades till de an- ställdas bostadsadresser. De ifyllda formu- lären insändes till APA, där sammanställ- ning och bearbetning av materialet utfördes.
2.3.2. Svarsprocent och bortfall
När resultatbearbetningen påbörjades i bör- jan av januari 1967 hade 1874 besvarade formulär inkommit. Det visade sig vara syn- nerligen vanskligt att få ett säkert begrepp om svarsprocenten, eftersom det centralt ba- ra fanns uppgifter om antalet tjänster, inte om antalet anställda. Antalet tjänster vid tidpunkten var 2 539. Hur många av dessa som var vakanta och hur många tjänstemän som i december 1966 av olika anledningar var frånvarande på grund av semester, tjänstledighet, sjukdom eller annan orsak skulle i och för sig ha kunnat kartläggas i detalj. Det skulle emellertid ha fordrat ett omfattande arbete inom länsarbetsnämn- derna.
Vid undersökningen avstod man från detta. Inom arbetsmarknadsstyrelsen upp- skattades att mellan 5 och 10 % av de be- fintliga tjänsterna inte uppehölls vid tid- punkten för enkäten.
Svarsprocenten mot totalantalet tjänster var 74 %. Med hänsyn till vakanser etc tor- de den reella svarsprocenten kunna skattas till omkring 80 %.
Ingen signifikant skillnad förelåg mellan svarsprocenten för befattningshavare på oli- ka nivåer, inom olika kategorier eller inom olika län. Det kan ge förhoppningar om att
Tabell 2: I Antalet svarande i enkätundersök- ningen
Styrelsen 176 Kameralfunktion inom länsarbetsnämnd och arbetsförmedling 53 Planeringsfunktion inom länsarbets- nämnd och arbetsförmedling 144 Allmän förmedling 1 115 Yrkesvägledning 138 Arbetsvård 232 1 858
resultaten på grund av bortfallet inte lider av några större systematiska fel.
Av de 1 874 ifyllda- formulären var 16 ofullständigt besvarade. Bearbetningen om- fattade återstående 1858. Uppgiftslämnar- na fördelade sig på olika huvudkategorier enligt tabell 2: 1.
2.4 Bakgrundsdata om anställda inom all— män förmedling, arbetsvård och yrkesväg- ledning
2.4.1. Åldersstruktur och utbildningsförhål- landen
Åldersfördelningen för de tre kategorierna var enligt undersökningen följande: Yrkesvägledarna är som kategori betrak- tad den yngsta inom verket. Det är värt att observera att det finns ett relativt litet antal tjänstemän inom allmän förmedling i de yngre ålderskategorierna, trots den ökade intagningen under senare år. Då flertalet aspiranter tillhör åldersgrupperna 26—30 år tyder den noterade åldersfördelningen bland förmedlarna på en förhållandevis stor av- gång bland de yngre tjänstemännen. Sanno- likt har detta återverkningar ur kvalitativ
Tabell 2: 2 Åldersfördelningen för förmedlare, arbetsvårdare och yrkesvägledare (fördelning
i%)
Genom- under 36— över snitts— 36 år 50 år 50 år ålder
Förmedlare 21 50 29 47 Arbetsvårdare 20 60 20 46 Yrkesvägledare 38 45 17 41
synvinkel på basen för befordringstjänsterna. Att döma av personalstatistiska analyser in- om andra verk är det nämligen framför allt de skickligaste tjänstemännen som söker sig till andra arbeten i den mån de bedömer be- fordringsmöjligheterna inom nuvarande ar- bete som små.
Vid intervjuerna med högre tjänstemän inom styrelsen uttrycktes också oro över att »de yngre skickligare förmedlarna är allt för benägna att förmedla bort sig själva».
2.4.2. Personalens fördelning på kontorsty- per
Ungefär hälften av förmedlingstjänstemän- nen arbetar på huvudkontor och hälften på avdelningskontor. 18 % har uppgett sig ar- beta på kontor eller expedition med endast en eller två tjänstemän. Av arbetsvårdarna är omkring 2/ 3 knutna till huvudkontor, och av yrkesvägledarna omkring 3/ 4.
2.5. Arbetsinsatsernas fördelning
I fig 2: 1—4 ges en översikt i diagramform över den tidsmässiga arbetsfördelningen på olika typer av arbetsuppgifter. I diagram- men har också ritats in den procentuella andelen av tjänstemän på olika nivåer som uppgett sig ägna mer än 3 timmar/vecka åt respektive arbetsuppgift.
2.5.1. Anställda inom allmän förmedling
I genomsnitt för alla kategorier dominerar tidsmässigt de löpande förmedlingsärende- na, intervjuer med arbetSSÖkande och inter- vjuer med arbetsgivare i förmedlingsären- den. Av förmedlaren initierad aktivitet i form av ackvisition av platser och arbets- kraft intar också tidsmässigt en framträdan- de position, även om man i genomsnitt grovt räknat endast hinner ägna en tredjedel så mycket tid åt ackvisition som åt de inled- ningsvis nämnda arbetsuppgifterna. Administrativt arbete tar därnäst mest tid i anspråk, om till sådana arbetsuppgifter hänförs planeringsarbete, statistiska sam— manställningar och kontroll av arbetsansök—
ningars och platsvakansers aktualitet.
Bland övriga mera tidskrävande uppgifter märks inläsning av informationsmaterial och bidragsfrågor.
För att få en uppfattning om i vilken ut- sträckning förskjutningar med avseende på arbetsuppgifternas tidsvolym sker med be- fattningsnivån har i fig 2:1 ritats in pro- centandelen befattningshavare på olika ni- våer, som uppgett sig ägna mer än 3 tim- mar per vecka åt resp arbetsområde. För att hålla inverkan av kontorstyp konstant har endast befattningshavare på huvudkontor medtagits.
Några mera markanta förskjutningar i förhållande till befattningsnivån kan inte av- läsas. För samtliga kategorier utgör de lö- pande förmedlingsärendena tidsmässigt den dominerande aktiviteten. En viss minskning märks dock för de högre befattningshavarna (lönegrad A 19 och däröver). För dessa ökar i stället det administrativa arbetet, spe— ciellt planerings- och utredningsarbete. Vi- dare ägnar befattningshavare i lönegrad A 19 och däröver i genomsnitt påtagligt mer tid åt studiebesök, resor och sammanträden än lägre befattningshavare.
I fig 2: 2 visas den procentuella andelen kontorsföreståndare och koordinatorer, som uppgett sig ägna mer än 3 timmar per vec- ka åt resp arbetsområde.
De båda kategorierna uppvisar en i många avseenden likartad arbetsbild. Den enda markanta skillnaden ligger i att kontorsföre- ståndarna i påtagligt högre grad än koordi- natorerna ägnar sig åt löpande förmedlings- arbete. Koordinatorerna förefaller i särskilt hög grad anlitas för handläggning av remis- ser. I beaktande av det relativt ringa antalet tjänstemän bakom procentsiffrorna (50 kon- torsföreståndare och 17 koordinatorer) kan man bortse från de skillnader mellan grup- perna som i övrigt framträder av undersök- ningsresultaten.
Skillnaderna mellan arbetsuppgifterna in- om de olika kontorstyperna kan samman- fattas på följande sätt.
Tjänstemännen vid huvudkontor och stör- re avdelningskontor ägnar i allmänhet mer tid åt intervjuer med arbetsgivare i förmed-
Intervjuer med arbetssökande
Intervjuer med arbetsgivare i förmedlingsärenden
Ackvisition av platser
Administrativt arbete eller planeringsarbete i samband med förmedlingsverksamheten
Ackvisition av arbetskraft
Statistiska och andra utredningar, sammanställningar och beräkningar
Bidragsfrågor Inläsning av informationsmaterial Kontroll av arbetsansökningars aktualitet
Kontroll av platsvakansers aktualitet
Intervjuer med arbetsgivare i andra ärenden än förmedling
intervjuer med sökande vid arbetsvård eller yrkes- vägledning
Studiebesök och resor Sammanträden och konferenser
Handläggning av remisser
Arbete med interna organisationsfrågor hch arbetsmetoder
Juridiska frågor, tolkning av avtal. besvärsärenden
Föredrag. lektioner Utarbetande av arbetsmaterial. blanketter etc
Ekonomisk redovisning och kontroll
Utarbetande och spridning av skriftlig information inom och utom verket
Planering av omskolningskurser och dyl Personal- och rekryteringsfrägor rörande verket Kontakt med press.— radio och TV
Upphandling och förvaltning
Planering av kurser för verkets personal
Ekonomisk planering. budgetarbete
i., i
I!lk
" ||,
||| |E
lli! I
'IIII I N _ X I- ä Il
... i;
=" iiii T=;
0. 50 100 % - - ' "- — lönegrad A15 och därunder vid huvudkontor ) 3 tim/vecka __ _ lönegrad A16 och därunder vid huvudkontor > 3 tim/vecka lönegrad A19 och däröver vid huvudkontor > 3 tim/vecka
Figur 2.1. Samtliga förmedlare. Arbetsinsatsernas fördelning Streckade staplar: mer än 3 tim/vecka Ofyllda staplar: mindre än 3 tim/vecka Kurvorna avser tjänstemän på olika nivåer inom huvudkontoren.
Intervjuer med arbetssökande
"Intervjuer med arbetsgivare i förmedlingsärenden
Ackvisition av platser
Administrativt arbete eller planeringsarbete i samband med förmedlingsverksamheten
Ackvisition av arbetskraft
Statistiska och andra utredningar, sammanställningar och beräkningar
Bidragsfrägor
Inläsning av informationsmaterial
Kontroll av arbetsansökningars aktualitet
Kontroll av platsvakansers aktualitet
Intervjuer med arbetsgivare i andra ärenden än förmedling
Intervjuer med sökande vid arbetsvård eller yrkes- vägledning
Studiebesök och resor
Sammanträden och konferenser
Handläggning av remisser
Arbete med interna organisationsfrägor och arbetsmetoder
Juridiska fragor, tolkning av avtal, besvarsärenden
Föredrag. lektioner
Utarbetande av arbetsmaterial, blanketter etc
Ekonomisk redovisning och kontroll
Utarbetande och spridning av skriftlig information inom och utom verket
Planering av omskolningskurser och dyl
Personal- och rekryteringsfragor rörande verket
Kontakt med press, radio och TV
Upphandling och förvaltning
Planering av kurser för verkets personal
Ekonomisk planering. budgetarbete
Figur 2.2. Kontorsföreståndare och koordinatorer. Arbetsinsatsernas fördelning. (Staplarna desamma som i fig 2.1.) SOU 1968: 61
0 50
Xl
l l
I
||| Illiii
,
!|||| |
r,!
.,? zz.- L
I ; .Wiii
——— kontorsföreståndare > 3 tim/vecka koordinatorer > 3 tim/vecka
19096
lingsärenden än tjänstemän vid små avdel— ningskontor, men mindre tid åt ackvisition av arbetskraft. Den tid som ägnas åt inter- vjuer med sökande vid yrkesvägledning och arbetsvård, ökar i genomsnitt ju mindre kontoren är och ju högre befattning det är frågan om.
Det framgår vidare av undersökningens data att man vid huvudkontor och stora av- delningskontor i allmänhet måste ägna mer tid åt kontroll av arbetsansökningars och platsvakansers aktualitet än vid små avdel- ningskontor.
Den tid som tjänstemän i lönegrad A 16 lägger ner på administrativt arbete och ut- redningar är något längre på de mindre kon— toren än på de större, medan det omvända gäller för tjänstemän i lönegrad A 19 och däröver. Vidare märks att tjänstemän i löne- grad A 19 och däröver vid små avdelnings— kontor tidsmässigt är något mer belastade med interna organisationsfrågor och hand- läggning av remisser än kolleger i samma tjänsteställning vid de större kontoren.
Oberoende av tjänsteställning synes gälla att ju mindre kontoret är, desto mer tid måste den enskilde tjänstemannen anslå åt inläsning av informationsmaterial och åt handläggning av bidragsfrågor.
Förmedlararbetet är i hög grad ett kon— taktyrke. För att få en översikt över kon— taktmönstret ställdes fråga rörande frekven— sen och arten av kontakter med sökande, arbetsgivare, andra tjänstemän inom arbets- marknadsverket och utomstående institution.
Personligt besök visar sig i kombination med telefonkontakt vara vanligast när det gäller sökande, medan i samtliga andra kon- takter telefonen är det dominerande kom- munikationsinstrumentet.
Utöver kontakter med sökande, arbets— givare och personal utom den egna enheten vid arbetsförmedlingen, vilka för det stora flertalet sker dagligen, förekommer relativt täta kontakter med personal vid länsarbets- nämndens kansli, arbetsvård och yrkesväg- ledning. Omkring en tredjedel uppger sig stå i daglig kontakt med personal vid läns- arbetsnämndens kansli och vid arbetsvården, medan knappt en fjärdedel uppger sig stå i
daglig kontakt med yrkesvägledningen. Om- kring hälften av förmedlarna har en kon- takt eller mindre än en kontakt per vecka med personal vid arbetsvård och yrkesväg- ledning.
Omkring en femtedel av förmedlarna står i daglig kontakt direkt med representanter för arbetsvårdsinstitutioner, och av ungefär samma omfattning är kontakterna med re- presentanter för andra statliga och kommu- nala myndigheter.
Flertalet samarbetar i större eller mindre utsträckning med representanter för skolor och andra utbildningsanstalter; 12 % uppger sig dagligen ha sådana kontakter.
Flertalet har också någon gång kontakter med sjukhus och med fackliga organisatio- ner; 9 % uppger sig i båda fallen ha dag- liga sådana kontakter.
I likhet med vad fallet är för övriga kate- gorier av arbetsmarknadsverkets tjänstemän är arbetsbelastningen hård för förmedlarna, och totalt sett förekommer för nära hälften av förmedlarna övertidsarbete. Arbetsbelast- ningen är hårdast för tjänstemännen vid de mindre kontoren, och tilltar med befatt- ningsnivå. 18 % av förmedlarna i lönegrad A 16 på små avdelningskontor uppger 5 timmars övertidsarbete eller mer per vecka, och 46 % av de högre tjänstemännen på små avdelningskontor uppger motsvarande övertid. En liknande arbetsbelastning har kontorsföreståndarna och koordinatorema: 4 av de 17 koordinatorerna som besvarat enkäten uppger sig arbeta över 10—15 tim- mar/ vecka.
Bakom arbetstrycket kan dels ligga en underdimensionerad personalstyrka totalt sett, dels svagheter ifråga om arbetsfördel— ningen. I enkäten ställdes frågan: »I vilken utsträckning anser Ni att det i Era arbets— uppgifter ingår arbetsmoment, som skulle kunna skötas av någon person i lägre tjänste- ställning?»
Någon systematisk skillnad mellan svaren från tjänstemän på olika nivåer eller på oli- ka kontorstyper är svår att spåra. Omkring 20 % har uppgett att det i ganska stor eller mycket stor utsträckning i deras arbete in— går uppgifter, som skulle kunna skötas av
någon person i lägre tjänsteställning. Rela- tivt sett mest överkvalificerade känner sig tjänstemännen i lönegrad A 16 vid små av— delningskontor — relativt sett minst överkva- lificerade anser lägre tjänstemän vid stora avdelningskontor sig vara.
Koordinatorerna uppger sig i ganska ringa utsträckning kunna avlastas, trots deras tidigare påpekade tunga arbetsbelastning. Däremot anser kontorsföreståndarna att de i större utsträckning skulle kunna avlastas.
I anslutning till enkäten uppmanades de tillfrågade att föreslå åtgärder som de ansåg vara ägnade att förbättra eller underlätta ar- betet.
De fritt formulerade uttalanden som där- vid gjordes understryker några av de huvud- drag som ovan refererats. Vad man främst efterlyser är mer personal; 158 förmedlare anmärkte i sina fritt formulerade kommen- tarer, att personalbristen och därmed tids- bristen inverkar menligt på arbetet och gör arbetsbelastningen på den enskilde tjänste- mannen alltför betungande.
83 av de tillfrågade uttalade önskemål om avlastning när det gällde att utföra stati- stik och andra rutinuppgifter. Dessa göro— mål borde enligt de flesta kunna överföras på biträdespersonal i den mån rutinuppgif- terna inte kunde bortrationaliseras. 42 tjäns- temän framförde förslag om förenkling och förbättring av det tryckta kontorsmaterialet. Enhetliga A4-blanketter borde införas.
De ständiga telefonsamtalen uppgav 130 av de tillfrågade vara menligt för arbetet. Som framgått av det föregående försiggår så gott som alla kontakter utom med de ar- betssökande företrädesvis per telefon. Detta innebär att förmedlingssamtalen med den arbetssökande mycket ofta blir avbruten. Man föreslår genomgående bestämda tele- fontider och möjlighet att stänga av telefo— nen vid besök.
Samarbetet mellan olika enheter inom verket upplevs enligt de fritt formulerade uttalandena som mycket stimulerande och borde utökas och förbättras. Detsamma gäl- ler kontakterna med andra verk och institu- tioner. Många uttalade önskemål om att tillfälligt få tjänstgöra på andra kontor. Li—
kaså uttalade många önskemål om bättre möjligheter till studiebesök på industrier och andra företag. Man sade sig i allmänhet inte ha tid att besöka företag med vars per- sonaltjänstemän man under år haft dagliga kontakter.
2.5.2. Anställda inom arbetsvården
I genomsnitt för samtliga arbetsvårdare do- minerar tidsmässigt intervjuer med sökande vid arbetsvården. Därnäst kommer hand— läggning av remisser samt administrativt ar- bete eller planeringsarbete. Sammanträden och konferenser tar också en stor del av tidsvolymen i anspråk liksom handläggning av bidragsfrågor.
Vad gäller arbetsinsatsernas fördelning är det enligt undersökningen större skillnad mellan befattningshavare på olika nivå in- om arbetsvården än inom den allmänna förmedlingen. För de anställda i ledande ställning inom arbetsvården intar de admi- nistrativa och samordnande arbetsuppgifter- na en dominerande plats. Sammanträden och konferenser, administration och plane— ring samt studiebesök och resor tar det mes- ta av deras tid i anspråk. För övriga anställ— da inom arbetsvården (lönegrad A 19 och därunder) dominerar intervjuer med arbets— vårdssökande samt handläggning av remis— ser.
Platsackvisition och andra kontakter med arbetsgivare är arbetsuppgifter som tidsmäs- sigt är mindre framträdande.
I likhet med arbetsförmedlarna är arbets- vårdarnas arbete i hög grad präglat av kon- takter av olika slag. Kontakter med sökande sker dagligen för det stora flertalet arbets- vårdare. Mycket frekventa kontakter före- kommer även med representanter för sjuk— hus och vårdanstalter. 79 % av samtliga har uppgett sig ha sådana kontakter dagligen. I ungefär samma utsträckning sker kontakter med arbetsinstitutioner.
Inom arbetsmarknadsverket är kontakter— na utom den egna enheten tätast med den allmänna förmedlingen och med länsarbets-
Intervjuer med sökande vid arbetsvård eller yrkesvägledning
Handläggning av remisser
Administrativt arbete eller planeringsarbete i samband med arbetsvårdsarbete
Sammanträden och konferenser
Studiebesök och resor
Bidragsirågor
Statistiska och andra utredningar. sammanställningaroch beräkningar
Intervjuer med arbetssökande
Inläsning av informationsmaterial
Ackvisition av platser
Intervjuer med arbetsgivare i förmedlingsärenden
Intervjuer med arbetsgivare i andra ärenden än förmedling
Arbete med interna organisationsfrågor och arbetsmetoder
Kontroll av arbetsansökningars aktualitet
Juridiska fragor, tolkning av avtal, besvårsärenden
Ekonomisk redovisning och kontroll
Föredrag, lektioner
Kontroll av platsvakansers aktualitet
Kontakt med press. radio och TV
Utarbetande av arbetsmaterial. blanketter etc"
Utarbetande och spridning av skriftlig information inom och utom verket
Planering av omskolningskurser och dyl
Ackvisition av arbetskraft
Personal och rekryteringsfrågor rörande verket
Ekonomisk planering. budgetarbete
Upphandling och förvaltning
Planering av kurser för verkets personal
X
I
.
l X
I
i
!
I
IIII Il
Il|
0 50
—— — lönegrad Al 9 och därunder > 3 tim/vecka lönegrad A21 och däröver > 3 tim/vecka
Figur 2.3. Arbetsvårdare. Arbetsinsatsernas fördelning Streckade staplar: mer än 3 tim/vecka Ofyllda staplar: mindre än 3 tim/vecka
10093
nämnderna. Med yrkesvägledare uppger sig 37 % ha daglig kontakt, medan 49 % an- gett att sådana kontakter förekommer högst två gånger i veckan. Hälften av arbetsvår— darna har uppgett sig stå i daglig kontakt med representanter för andra statliga och kommunala myndigheter än skolor, arbets- vårdsinstitutioner och sjukhus, och hälften av arbetsvårdarna har uppgett sig minst en gång i veckan samråda med representanter för arbetspsykologiska institut.
Beträffande arten av kontakter visade sig personligt besök i kombination med telefon— kontakt vara vanligast vad gäller arbets- vårdssökande medan i alla andra fall kon- takter per telefon är det dominerande. Brev- kontakter kommer på andra plats.
Arbetsbelastningen på arbetsvårdarna sy- nes vara relativt hård: två tredjedelar av samtliga har uppgett att övertidsarbete före- kommer regelbundet. 24 % uppger 5 tim- mars övertidsarbete eller mer per vecka. Hårdast belastade är de högre tjänstemän— nen; av dem uppger sig inte mindre än 57 % ha mer än 5 timmar övertid per vecka.
20 % av samtliga anser sig i ganska stor eller mycket stor utsträckning kunna avlas- tas av biträdespersonal eller annan personal i lägre tjänsteställning. Någon skillnad mel- lan olika nivåer framträder här inte.
I de fritt formulerade kommentarerna rö- rande arbetet och arbetsbelastningen fram- fördes i många avseenden samma synpunk- ter som av förmedlarna. Mest klagade man över personalbrist, som man upplevde som någonting mycket besvärande och som syn- nerligen menlig för de sökande.
Önskemålen om mindre betungande sta- tistikarbete var också ett ständigt återkom- mande tema i de fria kommentarerna. Att man i arbetet blev störd av telefonen påpe- kades också från många håll.
I större utsträckning än vad gäller någon annan kategori återkommer från arbetsvår- darna kravet på enhetliga normer för hand- läggning av ärenden och kravet på delege— ring av beslutanderätten. Många ärenden anses bli fördröjda i avvaktan på chefens signatur också när det gäller beslut av rutin— karaktär.
Slutligen har många i sina kommentarer kommit in på det interna samarbetet, som man i allmänhet finner gott, men som bör kunna ytterligare intensifieras och systema- tiseras.
2.5.3. Anställda inom yrkesvägledningen
I genomsnitt för alla yrkesvägledare domi- nerar yrkesvägledningssamtalen tidsmässigt bland arbetsuppgifterna. Ingen annan av verkets personalkategorier har en sådan en- hetlig och dominerande huvuduppgift.
Behovet av ständigt aktuell kunskap om utbildningsförhållandena och arbetsmarkna- den är en av de väsentligaste förutsättning— arna för att yrkesvägledarna skall kunna ut- föra ett fullgott arbete. Därför är det inte överraskande att finna att inläsning av in- formationsmaterial näst efter yrkesvägled- ningssamtalen är det mest tidskrävande ar- betsområdet. Härefter kommer administra- tivt arbete eller planeringsarbete.
Utåtriktad aktivitet i form av föredrag och lektioner samt studiebesök och resor är också relativt tidskrävande, främst för de högre befattningshavarna. För tjänstemän i lägre lönegrader är sådan aktivitet endast sporadiskt förekommande.
I likhet med förmedlarnas och arbetsvår- darnas arbete är yrkesvägledarnas ihög grad präglat av kontakter av olika slag. Kontak- ter med rådsökande sker dagligen för det stora flertalet yrkesvägledare. Kontakten in— ternt med förmedlare och arbetsvårdare är också mycket frekvent; 70 % uppger sig ha daglig kontakt i arbetet med personal vid förmedlingen, och 55 % uppger sig ha daglig kontakt med arbetsvårdare. Mycket täta kontakter förekommer också med re- presentanter för skolor och andra utbild- ningsanstalter. 59 % uppger sig ha dagliga sådana kontakter och även för de återståen- de yrkesvägledarna förekommer skolkon- takter ofta. Slutligen bör nämnas att fler- talet yrkesvägledare även står i ständig för- bindelse med arbetsvårdsinstitutioner och arbetspsykologiska institutioner samt med olika statliga och kommunala myndigheter.
Intervjuer med sökande vid arbetsvård eller yrkesvägledning
lnlasning av informationsmaterial
Administrativt arbete eller planeringsarbete i samband med yrkesvägledning
Föredrag. lektioner
Studiebesök och resor
Statistiska och andra utredningar, sammanställningar och beräkningar
Sammanträden och konferenser
Handläggning av remisser
Bidragsfrågor
Utarbetande och spridning av skriftlig information inom och utom verket
Intervjuer med arbetssökande
Arbete med interna organisationsfrägor och arbetsmetoder
Utarbetande av arbetsmaterial. blanketter etc
Intervjuer med arbetsgivare i andra ärenden än förmedling
Kontroll av platsvakansers aktualitet
Upphandling och förvaltning
Ackvisition av platser
Intervjuer med arbetsgivare i förmedlingsärenden
Kontakt med press. radio och TV
Personal- och rekryteringsfrägor rörande verket
Planering av omskolningskurser och dyl
Juridiska frågor, tolkning av avtal, besvärsär'enden
Planering av kurser för verkets personal
Ekonomisk redovisning och kontroll
Kontroll av arbetsansokningars aktualitet
Ekonomisk planering, budgetarbete
Ackvisition av arbetskraft
I ['
!
Jlj lll. ] |». llt |
li i
lli I
i
.........,.... Il|| ||I| " * ' Im'h 1|lll
--—— -- lönegrad A1 6 och därunder > 3 tim/vecka — _ _- lönegrad Al 8—22 > 3 tim/vecka Ionegrad A23 och däröver > 3 tim/vecka
Figur 2.4. Yrkesvägledare. Arbetsinsatsernas fördelning Streckade staplar: mer än 3 tim/vecka Ofyllda staplar: mindre än 3 tim/vecka
Personliga besök, ofta i kombination med telefonkontakter, är vanligast när det gäller rådssökande. I övrigt sker så gott som alla kontakter telefonledes.
Att döma av enkätsvaren finns ingen ka- tegori inom verket som i genomsnitt har så mycket övertidsarbete. 38 % av samtliga uppger sig ha 5 timmars övertidsarbete eller mer per vecka. Övertiden ökar med nivån; bland tjänstemännen i lönegrad A 23 och däröver har 59 % mer än 5 timmars övertid per vecka mot 24% bland tjänstemän i lägre lönegrader. Omfattningen av överti- den kan tolkas så att man med nuvarande personalstyrka inte är i stånd att ge en så omfattande service som man från persona- lens egen sida anser det vara riktigt och nöd- vändigt att ge.
En viss avlastning genom överförande av enklare göromål till personal i lägre tjänste- ställning skulle enligt enkätsvaren vara möj- lig. 16 % anser att det i mycket eller ganska stor utsträckning i arbetsuppgifterna ingår arbetsmoment för vilka de är överkvalifice- rade. Någon systematisk skillnad mellan upplevelsen hos tjänstemän på olika nivåer framträder inte.
I de fritt formulerade kommentarerna finns, vid sidan av önskemål om mer perso- nal, många konkreta förslag till att mildra arbetsbelastningen. Man föreslår förenkling av blanketter och informationsmaterial, och vidare efterlyses centralt utarbetade lek- tionsutkast; det kan, menar man, inte vara rationellt att yrkesvägledarna runt om i landet var och en sitter och förbereder lektioner av samma slag inför skolbesök. Vidare föreslår man större centrala arbets- enheter och enhetliga normer för verksam— heten.
2.6. Några aspekter på arbetstillfredsställel- sen
2.6.1. Allmänna synpunkter
Av arbetsanalysen har framgått att stora krav ställs på personalens förmåga att stän- digt utföra psykiskt engergikrävande arbets-
uppgifter, ofta under stark tidspress och ej sällan på övertid.
För att de anställda i längden skall känna sig motiverade att göra sitt bästa under så- dana förhållanden krävs att arbetet i sig skall vara stimulerande och tillfredsställa behovet av att få arbeta självständigt. Den ekonomiska och administrativa ramen bör vara så vid att individen upplever att han ges möjligheter och resurser att verkligen utnyttja sina intellektuella och kunskapsmäs- siga förutsättningar i nuet. Framtidsutsikter- na bör vara sådana att det finns realistiska möjligheter till vidareutveckling och avance- mang.
Bristande engagemang i arbetet är inte den enda faran som ur personaladministra- tiv synpunkt hotar om arbetssituationen präglas av påtagliga brister. En annan fara ligger i bristande stabilitet i anställningen. En stor omsättning av personal kan tyda på att många individer upplever bristande ba- lans mellan å ena sidan den arbetsinsats han gör och å andra sidan det utbyte han får i lönen och i form av tillfredsställelsen i ar— betet.
Det är sålunda ur alla parters synvinkel angeläget att ledningen ständigt har ett rea- listiskt grepp om sådana faktorer som på- verkar arbetsengagemanget och i tid vidtar de personaladministrativa åtgärder som kan fordras för att öka tillfredsställelsen. Här kan exempelvis ökad ansvarsfördelning eller förbättrade resurser komma in som åtgärder med personaladministrativ motivering, lika- så förbättrad intern information. Utform- ningen av befordringspolitiken är ett annat område där hänsyn måste tas till de anställ— das upplevelse av sin situation.
I avsikt att belysa det problemkomplex som här berörts ställdes i enkäten ett antal frågor rörande olika aspekter av arbetsupp- levelsen. På grundval av svaren kan det kon- stateras att trivseln med arbetssituationen är relativt god för samtliga här berörda per- sonalkategorier. De två mest trivselfrämjan- de faktorerna är kontakten med de närmaste arbetskamraterna och själva arbetet.
I speciellt hög grad synes yrkesvägledarna och arbetsvårdarna finna sitt arbete stimule- rande. Inga andra kategorier inom verket ut- talar sig så positivt om arbetet som dessa bå- da. Även samarbetet med den närmast över- ordnande chefen upplevs av det stora fler- talet som mycket positivt; det framträder emellertid en svag tendens för förmedlarna på de stora avdelningskontoren att inte vara fullt så positiva som på huvudkontor och små avdelningskontor. Otillfredsställande samarbete med närmaste chef rapporteras av 5 % av förmedlarna, 7 % av arbetsvår- darna och 11 % av yrkesvägledarna. I två avseenden är förmedlarna i genomsnitt nå- got mindre positiva än övriga kategorier, nämligen när det gäller möjligheterna till omväxling i arbetet och möjligheterna att i arbetet använda sina anlag, förutsättningar och kunskaper. I dessa avseenden anser sig yrkesvägledarna bättre lottade än någon an- nan kategori.
Man kan vänta att en individ bedömer sin löneställning genom att väga mot var- andra å ena sidan den egna arbetsinsatsen och å andra sidan lön och befordringsutsik- ter. Lönen bedöms inte minst som ett mått på socialt anseende och som ett uttryck för arbetsgivarens uppskattning av arbetsinsat- sen.
2.6.3. Löne- och befordringsförhållanden
Av svaren på enkätfrågorna med bundna svarsalternativ framgår att löne- och beford- ringsförhållandena är de faktorer som är mest reserverat bedömda. På frågan »Vad anser Ni om Er lön i jämförelse med vad man på den privata sektorn betalar för lik- nande arbete?» har av samtliga förmedlare 46 % angett »förmodligen sämre eller myc- ket sämre» mot 18 % »förmodligen bättre eller mycket bättre». I lönegrad A 15 och därunder tenderar missnöjet att öka med storleken på kontoret. Denna tendens kan knappast spåras för högre befattningshava- re. Över huvud taget ökar inte tillfredsstäl- lelsen med lönen nämnvärt med befattnings- niva.
Bland arbetsvårdarna framträder missnö- jet med lön och befordringsmöjligheter star- kast för tjänstemän i lönegrad A 19 och därunder. Av dessa angav 51 % att lönen förmodligen var »sämre eller mycket sämre» än vad man på den privata marknaden be- talar för liknande arbete, mot 14 % som an- gav »bättre eller mycket bättre».
2.6.4. Önskemål om förbättringar
Vid sidan av önskemål som avser lön och befordringsmöjligheter framträdde önskemål om mindre jäktigt arbete som mest angelä- get. Detta gällde i speciellt hög grad för ar- betsvårdare och yrkesvägledare.
I de fritt formulerade uttalandena som en- käten gav möjlighet till kompletterades bil- den på ett mera konkret sätt. Av de spon- tana uttlandena från förmedlarna framgick klart vilken tillfredsställelse och stimulans det dagligen bereder förmedlarna att de kan hjälpa medmänniskor och bemästra även svårartade placeringsfall. Även den sociala kontakten inom arbetsgruppen framhålles av åtskilliga som något synnerligen värde- fullt.
Samarbetet med arbetsgivarna framhölls av många som mycket stimulerande.
Som framgått av svaren på frågorna med de bundna svarsalternativen upplever det stora flertalet samarbetet med närmast över- ordnad chef som gott. En viss reservation kunde dock spåras, och i de fritt formulera- de kommentarerna har ett förhållandevis stort antal, 40 förmedlare, berättat om hän- delser som vittnar om mindre goda ledar- egenskaper hos de överordnade. En riklig provkarta på felgrepp lämnas, från despo- tism och »ryckig» arbetsledning till noncha- lans, och, i några enstaka fall, alltför per- sonligt uppträdande. Flertalet av dem som kommit med sådana uttalanden efterlyser bättre ledareurval och bättre ledareutbild- ning. Det förtjänar än en gång att under- styrkas att majoriteten av förmedlarna upp- lever sina chefer som kompetenta och skick— liga.
På minussidan i de fritt formulerade ut- talandena kommer främst önskemål om bätt-
re löneläge och bättre befordringsgång. Många framhåller önskvärdheten av en kla- rare arbetsbeskrivning av ledigförklarade befordringstjänster. Speciellt bland de yngre önskar man mer systematiserad lämplighets- bedömning och mindre vikt vid tjänsteår som underlag för befordran.
Bilden för kontorsföreståndare och ko- ordinatorer avviker inte nämnvärt från den som uppvisas för förmedlarna. Överlag sy- nes man vara mycket tillfreds med arbets- förhållandena och den stimulans arbetet och den sociala kontakten ger. Bland önskemål om förbättringar framhålles »bättre lön» något mer av kontorsföreståndare än av koordinatorer, medan »mindre jäktigt ar— bete» är ett önskemål som i något större ut- sträckning framförs av koordinatorer än av kontorsföreståndare.
För arbetsvårdarnas del framträder i de fritt formulerade kommentarerna bilden av en yrkeskategori, som arbetar hårt men som finner arbetet utomordentligt fängslande och stimulerande. Mer än hälften har sålunda i spontana ordalag gett uttryck för de positiva upplevelser som är förknippade med att få svårare arbetsvårdsfall placerade på arbets— marknaden. Beträffande samarbetet med andra verk och institutioner har man unge- fär lika många positiva som negativa kom— mentarer att lämna. I den mån de är nega- tiva beror det merendels på att man stött på anställda inom myndigheter som visat en oförstående eller fördomsfull inställning till handikappade och som arbetsvårdarna inte lyckats få att ändra attityd.
Beträffande inställningen till överordnade förekommer visserligen kommentarer om den stimulans, som uppskattning och för- troende från chefens sida gett. Men ännu fler är kommentarerna som vittnar om mindre lämpligt beteende från chefens sida. Många föreslår objektivare hjälpmedel vid tjänstetillsättningar, inte minst av chefsper- sonal. Vidare uttrycker många missnöje med befordringssystemet, och åtskilliga förslag om reglerad befordringsgång framförs.
Arbetsvårdarna kom i sina kommentarer bl a in på den arbetsmarknadspolitiska verk- samhetens innehåll. De förbättrade omskol-
ningsmöjligheterna för de arbetssökande upplevdes positivt, men man krävde ökade resurser för handikappade. Bland annat ef- terlystes fler skyddade arbetsplatser för de sökande.
De fria kommentarer som angetts av yrkesvägledarna bekräftar i stort sett den bild som tidigare lämnats. Bland Övriga ofta förekommande synpunkter kan nämnas missnöje med grunderna för meritvärdering- en och önskemål om objektivare urvalsför- farande vid tjänstetillsättningar. Vidare öns- kades utvidgat och bättre samarbete med överordnade, mer specificerade arbetsnor- mer och större möjligheter till uppföljning av ärenden.
2.7 Den interna informationsöverföringen
2.7.1. Allmänna synpunkter
Den handläggande personalen är för sitt dagliga arbete i mycket stor utsträckning beroende av aktuell och relevant informa- tion om arbetsmarknadsläget, utbildnings- vägar, bidragsfrågor etc. Tjänstemännen måste ofta fatta sina beslut och ge råd på grundval av information från ett flertal oli- ka källor. Till en viss gräns kan rationalite- ten i besluten och råden antas öka i pro- portion till den tillgängliga informationen. Men över denna gräns ökar faran för att man skall drunkna i informationsflödet. In- sikten om att ett tillräckligt informations- underlag måste ges tjänstemännen för att de skall kunna utföra ett gott arbete och känna sig tillfredsställda har inom många företag och förvaltningar resulterat i en så strid ström av information, att adressaterna fått allt större svårigheter att sovra i materi- alet och skilja ut vad som är av speciellt in- tresse för det egna arbetet. På många håll har man därför gått in för att centralt kart- lägga olika befattningshavares informations- behov och styra flödet.
Av enkätresultaten att döma är problem av detta slag även vanliga inom arbetsmark- nadsverket. Åtskilliga tjänstemän lägger ner en inte oväsentlig del av sin arbetstid på in- läsning av informationsmaterial. Vid sidan
av den skriftliga informationen i form av cirkulärskrivelser etc förekommer också gi— vetvis en omfattande muntlig informations- spridning.
2.7.2. Information från överordnade
För att få grepp om i vilken utsträckning befattningshavarna anser sig få sitt informa- tionsbehov täckt ställdes frågan: »Anser Ni att Era överordnade ger Er den information Ni behöver för Ert arbete?» Av svaren framgår, att av förmedlarna och arbetsvår- darna är omkring en tredjedel fullt belåtna, medan drygt hälften anser sig få tillräcklig information i somliga saker, men ej i andra.
Av yrkesvägledarna är drygt en fjärdedel av samtliga fullt belåtna med den informa- tion de får av sina överordnade, medan drygt hälften anser sig få tillräcklig informa- tion i somliga saker men ej i andra. Till- fredsställelsen med informationen ökar nå- got med befattningsnivå.
På de små odifferentierade avdelnings- kontoren är man något mer tillfreds med informationen än vad förhållandet är på de större kontoren.
2.7.3. Informationens relevans
Även om flertalet uppger sig få tillräck- ligt med information, synes många uppleva en stor del av den information de får som irrelevant. Endast omkring en tredjedel av samtliga förmedlare anser all information de erhåller vara relevant, omkring hälften anser den i viss utsträckning överflödig, medan återstående anser den i rätt stor eller mycket stor utsträckning vara överflödig. Bland dem som skulle önska en bättre sovring är högre befattningshavare på små kontor samt be— fattningshavare på huvudkontoren, dock i mindre grad tjänstemän i lönegrad A 15 och därunder.
Koordinatorerna och kontorsföreståndar- na är relativt belåtna med den information de får och finner den i mycket ringa ut- sträckning vara överflödig.
I de fritt formulerade uttalandena gavs ytterligare synpunkter på informationsöver- föringen. Man efterlyste sålunda från åt-
skilliga håll klarare och mera enkelt utfor- made formulär. Behovet av regelbundna in— formationsträffar och personalkonferenser underströks kraftigt. Även rutininformatio— nen till arbetsgivarna ansåg man behöva rustas upp.
Liksom förmedlarna upplever arbetsvår- darna mycket av den information de får som irrelevant. Bland annat visar det sig att 15 % av arbetsvårdarna i lönegrad A 19 och därunder i rätt stor eller mycket stor utsträckning anser att den information de får i cirkulärskrivelser och eljest och som de väntas ta del av är överflödig. Endast om- kring en tredjedel anser att all information de erhåller är relevant.
I de fria kommentarerna framfördes spe- ciellt synpunkter på informationsöverföring- en utåt och man önskade mer information om den nya verksamheten till andra verk och institutioner. Även allmänheten borde bättre informeras om arbetsvårdens funk- tion och om de handikappades potentiella möjligheter.
1 mindre utsträckning än någon annan kategori upplever yrkesvägledarna informa- tionsöverflöd. Endast 7 % anser att de i stor utsträckning får meddelanden och cir- kulärskrivelser etc, som de väntas ta del av, men som de finner vara överflödig. Hälften av yrkesvägledarna anser att all information de erhåller är relevant.
Som framgått av det tidigare anslår yr- kesvägledarna en mycket stor del av sin ar- betstid åt inläsning av nyheter inom utbild- ning och arbetsmarknad. De är för sitt arbe- te utomordentligt hög grad beroende av ett riktigt och adekvat informationsflöde. Man kan sluta sig till att den interna informa- tionsöverföringen volymmässigt av yrkesväg- ledarna upplevs som förhållandevis till- fredsställande.
Däremot framgår av de fritt formulerade kommentarerna att man anser att kommu- nikationskanalerna internt bör kunna för- bättras genom mera direkta kontakter mel- lan chefstjänstemän och fältpersonal. Fler och bättre planerade personalkonferenser efterlyses av ett stort antal yrkesvägleda- re.
2.8 Kartläggning av utbildningsbehoven
2.8.1. Inledande synpunkter
En planerad personalutbildning bör vara ett led i den totala planeringen av verksamhe- ten inom ett företag eller ett verk. Med ut- gångspunkt från analyser av personalbeho- vet för en viss planeringsperiod kan man få ett begrepp om i vilken utsträckning, nume— rärt och kapacitetsmässigt, som den nuva- rande personalen täcker det kommande ar- betskraftsbehovet och om den komplette- rande utbildning som måste ges.
För en analys av det interna utbildnings- behovet med sikte på framtiden fordras det således dels en analys av den framtida verk- samheten, dels en kartläggning av den nuva- rande personalens potentiella kapacitet.
Ofta är emellertid utbildning för att till- godose dagens krav så pass påträngande att de akuta utbildningsbehoven kommer att helt dominera och ta hela den interna ut- bildningskapaciteten i anspråk.
Härvid lägger man i allmänhet minst lika stor vikt vid nulägesanalyser som vid fram- tidsbedömningar. Det kan visserligen ligga en fara i att basera utbildningen på nuläges- analyser. Förändringar i förutsättningarna kan ske snabbt i dagens samhälle, vilket skulle kunna innebära att en utbildning uti- från dagens krav blir en »felinlärning» för morgondagen. Å andra sidan får man inte ägna sig så mycket åt att kartlägga framti- dens problem att man glömmer dagens.
Om inte mycket markanta förändringar i arbetssituationen snart kan väntas kan nu- lägesanalyser vara det säkraste och mest ändamålsenliga underlaget för den aktuella bedömningen av utbildningsbehovet.
I praktiken kan tre varandra delvis kom- pletterande undersökningsmetoder användas för nulägesanalysen. Man kan intervjua nyc- kelpersoner med omdömesgill kunskap om arbetsförhållanden, personaltillgångar m m och på grundval därav sluta sig till utbild- ningsbehovet. Ett annat sätt är att söka stäl- la systematiskt utförda arbetsanalyser i re- lation till personalens utbildningsnivå och kapacitet. En mera direkt metod, slutligen, är att låta befattningshavarna själva uttala sig om, i vilken utsträckning de anser sina kunskapsbehov täckta inom skilda områden. I den genomförda undersökningen har valts att kombinera dessa tre metoder.
Information om befattningshavarnas själv- upplevda behov av vidareutbildning har er- hållits ur svaren på enkätfrågan: -»Försök att ange hur Ni anser att Ert kunskapsbehov är täckt på följande områden.»
I de närmast följande avsnitten redovisas hur de anställda själva bedömt sina utbild- ningsbehov. Behoven av språkkunskaper re- dovisas särskilt längre fram. Tjänstemän- nens grundutbildning visas i tabell 2:3.
2.8.2. Utbildningsbehoven bland förmedlare
Generellt sett minskar för flertalet områden det subjektivt upplevda vidareutbildningsbe- hovet med stigande befattningsnivå. Detta gäller för samtliga kontorstyper men är mest framträdande för personalen vid hu- vudkontoren.
Något mera markant skillnad i kunskaps- behovet mellan olika områden av direkt be- tydelse för arbetet framträder inte. Av samt- liga anger i allmänhet ca 15 % ett starkt behov av ökad kunskap eller utbildning och ca 50 % ett visst behov av ökad kunskap
Tabell 2:3 Tjänstemännens utbildning (fördelningi %)
Real- eller Folk- Folk- flick- Student- Akademisk skola högskola skola examen examen Summa Förmedlare 35 28 25 8 3 99 Arbetsvårdare 30 32 16 8 11 99 Yrkesvägledare 3 7 13 15 61 99
Testmetodik
Utbrldnrngsvagar
Utbildnings- och yrkeskrav
'I
i'll x " | **I
II lj
Förelasnings— och konierensreknik
||
Arbetsmarknadspolitik
lll! _ "
Personalbedömning
Intervjuteknik
u _
Nationalekonomi
Utredningsteknik
jlll _. , ||
_ -—
Psykiska och fysiska arbetskrav
— I |
Naringsgeografi
llll _ || | I
Samhällskunskap
/
Meritvärdering
I
Personalledning
Persnnalplanering
* |
Allmänna organisations och administrationsträgor
*!!!ll
l"l ull / || _ & s ,!
Fackliga frågor
llll '
Statistikirågor
Kontorstekniska frågor och hjälpmedel
Aktuella kunskaper om tillgång och efterfrågan på arbetskraft
Sekretessfrågor. tystnadsplikt. förvaring av handlingar etc
_'_I | nu — _|
Maskinskrivning
| I Stenograft ? ::.;
' | Maskinräkning %"
'ta-.c: :i?
Blanketteknik
Arbetsmarknadsverkets organisation
Bokföring
0 50 100%
-————— lönegrad A15 och därunder vid huvudkontor, starkt behov av ökad kunskap eller utbildning _ _ _ lönegrad Al 6 och därunder vid huvudkontor. starkt behov av ökad kunskap eller utbildning lönegrad Alf) och darundeu vid huaudkonror. stark”. bene-.: av ökad kunskap eller utbildning
Figur 2.5. Samtliga förmedlare. Behov av utbildning Streckade staplar: starkt behov Ofyllda staplar: visst behov 36 SOU 1968: 61
Testmetodik
Utbildningsvägar
Utbildnings- och yrkeskrav
Föreläsnings- och konferensteknik
Arbetsmarknadspolitik
Personalbedömning
Intervjuteknik
Nationalekonomi
Utredningsteknik
Psykiska och fysiska arbetskrav
Näringsgeografi
Samhällskunskap
Meritvärdering
Personalledning
Personalplanering
Allmänna organisations och administrationsfrägor
Fackliga frågor
Statistikfrågor
Kontorstekniska frågor och hjälpmedel
Aktuella kunskaper om tillgång och efterfrågan på arbetskraft
Sekretessfrågor, tystnadsplikt, förvaring av handlingar etc
Maskinskrivning
Stenografi
Maskinräkning
Blanketteknik
Arbetsmarknadsverkets organisation
Bokföring *
Figur 2.6. Kontorsföreståndare fig 2: 5). SOU 1968: 61
lx.
|
|! lll
,IV
|||
|
||!
.IIZII | |
Illl
||
Fiat! Ii
iir » |||||
i?
' ixg/wi
o I&I,
50
— — — kontorsföreståndare, starkt behov av ökad kunskap eller utbildning _ koordinatorer. starkt behov av ökad kunskap eller utbildning
100513
och koordinatorer. Behov av utbildning. (Staplarna desamma somi
eller utbildning.
Det ämnesområde som man genomsnitt- ligt sett anser sig ha mest bristande kun- skaper i är testmetodik. Detta ämne, som bara perifert berörs i assistentkursen, torde vara av mindre praktisk betydelse för för- medlarna i deras dagliga arbete. Att behovet dock accentueras så förhållandevis kraftigt torde bero på den ökade utsträckning i vil— ken förmedlarna kommer i direktkontakt med arbetspsykologiska institut och skol— psykologer liksom också med företag som vid nyanställning av personal använder test som hjälpmedel. I någon mån kan också be- hovet av ökad kunskap i testmetodik tolkas som ett uttryck för förmedlarnas behov av säkrare hjälpmedel för egen del vid bedöm- ning av sökandes kapacitet och lämplighet för olika arbeten.
Behovet av större kunskaper rörande ut— bildningsvägar samt utbildnings— och yrkes- krav får ses mot bakgrund av den dynamis- ka utveckling, som präglar dagens utbild- ningssamhälle, och de svårigheter förmed- larna med sitt pressade dagsprogram har att följa med vad som händer på utbildnings- fronten.
De allt större krav som ställs på förmed- larna att ge aktiv information i skolor, mi- litärförläggningar etc, och de ökade kon- takterna internt och externt — i det senare fallet framför allt med representanter för arbetsgivarna — är en naturlig bakgrund till önskemålen om ökad kunskap i föreläs- nings- och konferensteknik.
Det är värt att observera att det från så pass många framförts krav på vidareutbild- ning i arbetsmarknadspolitik, nationaleko- nomi och näringsgeografi.
Vid en analys av kontorsföreståndarnas och koordinatoremas självupplevda utbild— ningsbehov framträder inga mera markanta skillnader mellan kontorsföreståndarnas behov och de behov som framförts av för- medlare i lönegrad A 19 och däröver. Kon- torsföreståndarna har något mer accentue- rade önskemål om ökade kunskaper i per- sonalledning. Koordinatorerna har med någ— ra få undantag framfört önskemål om ett visst eller starkt vidareutbildningsbehov in-
om alla väsentligare områden, utom »aktu- ella kunskaper om tillgång och efterfrågan på arbetskraft» och »arbetsmarknadsverkets organisation».
I de fria kommentarerna i enkäten fram- för inte mindre än 121 förmedlare synpunk- ter och önskemål rörande fortbildning.
Något väsentligt av mera generell natur utöver vad som framgått av svaren på de strukturerade frågorna kan knappast ut- läsas ur de fritt formulerade kommentarerna frånsett synpunkten att vidareutbildningen inte endast borde ha karaktär av formalise- rad kursutbildning utan även kunde ske i form av bättre kontakt mellan fältpersonal och högre ledningspersonal, i form av mer interna konferenser och i form av mer sys- tematisk »on the job training».
2.8.3. Utbildningsbehoven bland arbetsvår- dare
Utbildningsbehovet för arbetsvårdare upp- fattas som större än vad fallet var för för- medlarna inom ett flertal väsentliga områ- den. Största kunskapsbristerna upplever ar— betsvårdarna inom det testmetodiska områ— det. Av det föregående har framgått att hälf- ten av arbetsvårdarna minst en gång i vec- kan samråder med representanter för arbets- psykologiska institut. I allt större utsträck- ning remitteras arbetsvårdssökande till psy- kologisk anlagsundersökning och det ställs därför stora krav på arbetsvårdarnas för- måga att rätt förstå och utnyttja den infor- mation rörande de sökande, som psykolo— gerna ger i sina utlåtanden. I viss mån kan arbetsvårdarnas önskemål om bättre kun- skaper i testmetodik tolkas som ett uttryck för ett behov av säkrare hjälpmedel för eget bruk vid kapacitetsbedömning av vissa sö- kande.
Behovet av ökade kunskaper om psykiska och fysiska arbetskrav fordrar mot bak- grund av utvecklingen inom området ingen närmare förklaring. Behovet av större kun- skaper rörande utbildnings- och yrkeskrav samt utbildningsvägar bör, vilket också gäll— de för förmedlarna, ses mot bakgrund av den snabba utvecklingen på utbildningsfron—
Testmetodik
Psykiska och fysiska arbetskrav
Utbildnings- och yrkeskrav
Personalbedömning
Utbildningsvägar
Intervjuteknik
Föreläsnings- och konferensteknik
Utredningsteknik
Meritvärdering
Nationalekonomi
Personalledning
Arbetsmarknadspolitik
Samhällskunskap
Näringsgeografi
Personalplanering
Allmänna organisation— och administrationsfrågor
Sekretessfrågor. tystnadsplikt. förvaring av handlingar etc
Statistikfrå gor
Maskinskrivning
Fackliga frågor
Kontorstekniska frågor och hjälpmedel
Aktuella kunskaper om tillgång och efterfrågan på arbetskraft
Stenografi
Arbetsmarknadsve fkets organisation
Blanketteknik
Maskinråkning
Bokföring
!
!II I
| _ | llll | _ | I _|
It.:
"h*llll
nu
0. I—iquIN
50
_ — — lönegrad A1 9 och därunder. starkt behov av ökad kunskap eller utbildning lönegrad A21 och däröver. starkt behov av ökad kunskap eller utbildning
Figur 2.7. Arbetsvårdare. Behov av utbildning Streckade staplar: starkt behov Ofyllda staplar: visst behov
10096
ten och de svårigheter arbetsvårdarna med sitt pressade dagsprogram har att följa med vad som händer på utbildningsfronten.
För arbetsvårdarnas del tillkommer de ökade resurser som under senare år ställts till verkets förfogande för att utbildnings- mässigt hjälpa handikappade. Beträffande de högre och lägre tjänstemännens redovi- sade fortbildningsbehov föreligger inga mera markanta skillnader. Dock bör be— märkas att de högre befattningshavarnas utbildningsbehov är något större än de lägre befattningshavarnas beträffande test- metodik och psykiska och fysiska arbets— krav, liksom också en del områden av administrativ natur, medan det omvända gäller för vissa förmedlingstekniska om- råden.
I de ostrukturerade uttalandena accentu- erades kraven på mer och bättre vidareut- bildning. Förutom kurser i arbetsledning, psykologi och intervjuteknik krävde många mer praktikutbildning på andra avdelningar, institutioner och orter.
2.8.4 Utbildningsbehoven bland yrkesväg- ledare
Största kunskapsbehovet anser sig yrkesväg- ledarna i likhet med arbetsvårdarna ha inom det testmetodiska området. Över huvud ta- get upplever yrkesvägledarna kunskaps— och utbildningsbrister inom i stort sett samma områden som framkommit för arbetsvår- darna. I allmänhet upplever emelletid yrkes- vägledarna brister i mindre utsträckning än arbetsvårdarna. Endast inom två områden, »aktuella kunskaper om tillgång och efter- frågan på arbetskraft» samt »föreläsnings- och konferensteknik» är utbildningsbehovet påtagligt mer accentuerat för yrkesvägledar- na än för arbetsvårdarna.
Det förefaller logiskt mot bakgrund av den utåtriktade aktivitet som präglar yrkes- vägledarnas arbete, och som också fram- gått av arbetsanalysen. Att yrkesvägledarna i sådan stor utsträckning upplever bristande kunskaper i testmetodik är i viss mån ägnat att förvåna. Flertalet av dem är akademiker med någon examen i vilken psykologi ingår.
Å andra sidan ligger för de flesta studier- na mer än tio år tillbaka i tiden. Då hade den akademiska undervisningen i psykologi inte den tillämpningsinriktning som den i dag har. Under de senaste åren har också utvecklingen inom testmetodiken gått myc- ket snabbt. Därtill kommer, att psykologiska anlagsundersökningar i allt större omfatt- ning börjat tagas i yrkesvägledningens tjänst. Denna utveckling kommer sannolikt att fortsätta; enligt SOU 1966: 40 Arbetspsyko- logisk verksamhet, räknar man med en tre- dubbling av den nuvarande remitteringsfre- kvenscn i början av 70-talet.
I allt större utsträckning kommer sålunda yrkesvägledarna och även förmedlarna och arbetsvårdarna att kunna basera sin råd- givning på utlåtande från arbetspsykologis- ka institut med krav på förmåga att förstå och tolka utlåtanden från dessa.
I viss mån kan också yrkesvägledarnas önskemål om bättre kunskaper i testmetodik tolkas som uttryck för en önskan att själva använda test för att i vissa fall ge rådgiv- ningen ett mera objektivt underlag. I övrigt visar utbildningsanalysen att många känner ett stort behov i att ytterligare förkovra sig inom psykologiskt präglade områden som personbedömning och intervjuteknik.
Inom flertalet områden tenderar tjänste- män i lägre ställning att uppleva ett större utbildningsbehov än tjänstemän i högre tjänsteställning. Så är också fallet vad gäller ykresvägledama. De högre tjänstemännen, som ofta är i chefsställning, visar i stället större behov av utökade kunskaper i per- sonalledning, personnlplacering och allmän- na organisations— och administrationsfrågor.
I de fritt formulerade kommentarerna återkommer många till kraven på intensife- erad vidareutbildning. Många önskar prak— tisk vidareutbildning i form av auskultation på arbetspsykologiska institut.
2.8.5 De anställdas behov av språk- kunskaper
Vid sidan av frågor rörande önskemål om Vidareutbildning inom huvudområdena arbetsmarknadspolitik, förmedlingsteknik,
Personalbedömning
Föreläsnings- och konferensteknik
Psykiska och fysiska arbetskrav
Intervjuteknik
Utbildnings- och yrkeskrav
Aktuella kunskaper om tillgång och efterfrågan på arbetskraft
Arbetsmarknadspolitik
Utbildningsvägar
Meritvärdering
Personalledning
Utredningsteknik
Nationalekonomi
Personalplanering
Näringsgeografi
Sekretessfrågor, tystnadsplikt, lörvaring av handlingar etc
Samhällskunskap
Allmänna organisations- och administrationsfrågor
Fackliga frågor
S(atistikfrägor
Stenografi
Kontorstekniska frågor och hjälpmedel
Maskinskrivning
Blanketteknik
Arbetsmarknadsverkets organisation
Bokföring
Maskinräkning
"'
lli I . l l !
vI
I 4— I
!
! 1 X
| |
|| ll
lll!!!"
|| ir
Illl
!.il" & & lli i
"|. I
nu! | x
girig
"'i I _|
43'" _ .
l!!!'-"""'"' |
1115 '
() 50 10096
----—- lönegrad A1 6 och därunder, starkt behov av ökad kunskap eller utbildning '— — _ lönegrad A18—22. starkt behov av ökad kunskap eller utbildning lönegrad A23 och däröver, starkt behov av ökad kunskap eller utbildning
Figur 2.8. Yrkesvägledare. Behov av utbildning Streckade staplar: starkt behov Ofyllda staplar: visst behov
Tabell 2: 4 Behov av språkutbildning
Förmedlare Arbetsvårdare Yrkesvägledare % som an- % som an- % som an- % som an- % som an- % som an— givit visst givit starkt givit visst givit starkt givit visst givit starkt behov av behov av behov av behov av behov av behov av ökad ut- ökad ut- ökad ut- ökad ut- ökad ut- ökad ut- bildning bildning bildning bildning bildning bildning
Engelska 40 19 26 12 25 10 Tyska 37 21 25 8 25 8 Franska 21 1 8 12 5 26 7 Finska 26 25 16 10 13 6
psykologi etc ställdes i enkäten frågor rö- rande behovet av vidareutbildning i språk. En överraskande stor del av förmedlarna visade sig uppleva sina bristande språkkun- skaper som ett stort handikapp. Det subjek- tivt upplevda behovet av språkutbildning framgår av tabell 2: 4.
2.8.6 Kursdeltagande och kursvärdering
Assistentkursen på sex veckor har enligt en— käten genomgåtts av omkring hälften av förmedlarna och yrkesvägledarna och av omkring 2/ 3 av arbetsvårdarna.
Arbetsvårdskursen på fem veckor har be- vistats av knappt hälften av arbetsvårdarna, och yrkesvägledningskursen på nio veckor av hälften av yrkesvägledarna.
I allmänhet har kursdeltagarna ansett sig ha ganska stor eller mycket stor nytta av dessa kurser.
Beträffande assistentkursen framgick att det framför allt är tjänstemän på små kon- tor, som inte genomgått assistentkursen.
Arbetsvårdskurserna har i påtagligt ringa utsträckning bevistats av de högre arbets- vårdstjänstemännen. Sannolikt har de i mån- ga fall deltagit i tidigare utbildningsformer, men att många av dem upplever det som en brist att de inte på de senaste tio åren fått någon vidareubildning omvittnades i de fria kommentarerna.
Beträffande yrkesvägledningskursen har några av yrkesvägledarna anmärkt att de genomgått tidigare kursformer av yrkesväg— ledningsutbildning, vilka dock var mindre till omfånget än de nuvarande. Många upp-
ger sig aldrig ha fått någon speciell yrkes- vägledningsutbildning.
2.9 Anställda inom arbetsmarknadsstyrel— sen samt inom kameral- och planerings— funktionerna
2.9.1 Åldersstruktur och utbildnings- förhållanden
Genomsnittsåldern för tjänstemän inom sty— relsen är 50 år, för tjänstemän inom ka- meral funktion 49 år och för tjänstemän inom planeringsfunktion 48 år. Även om man beaktar att det i många fall rör sig om befordringstjänster är den relativt höga genomsnittsåldern värd att observera. Av samtliga anställda är endast omkring en tredjedel 51 år eller däröver.
Utbildningsnivån är relativt hög för sty- relsens tjänstemän: 42 % har akademisk ex- amen och ytterligare 10 % har studentexa— men utan akademisk påbyggnad.
Befattningshavarna inom kameral- eller planeringsfunktion vid länsarbetsnämnder- na och arbetsförmedlingarna har i allmän- het lägre grundutbildning. För båda ka- tegorierna gäller att 8 % har akademisk examen och 12—13 % studentexamen utan akademisk påbyggnad.
2.9.2 Arbetsinsatsernas fördelning
Inom arbetsmarknadsstyrelsen (fig. 219) do- minerar tidsmässigt för alla kategorier sam— manträden och konferenser. Nära hälften av alla anställda i lönegrad A 25 och där- över tillbringar mer än sex timmar per
"Inläsning av informationsmaterial
/|
I I!
Statistiska och andra utredningar, sammanställningar och beräkningar
,_ ni
&
& |
&
Handläggning av remisser
II I
Utarbetande och spridning av skriftlig information inom och utom verket
i"! i
Studiebesök och resor
Juridiska frågor. tolkning av avtal. besvärsärenden
Arbete med interna organisationsfrågor och med arbetsmetoder
' |||
Bidragsfrägor
Administrativt arbete eller planeringsarbete i samband med Iörmedlingsverksamheten
il X|
intervjuer med arbetssökande
X
Upphandling och förvaltning
Ekonomisk redovisning och kontroll
Intervjuer med arbetsgivare i förmedlingsärenden
Föredrag. lektioner
Personal- och rekryteringstrågor rörande verket
|ll ||| i
Intervjuer med sokande vid arbetsvård eller yrkesvägledning
Utarbetande av arbetsmaterial. blanketteretc
En" | i
Ekonomisk planering, budgetarbete
Planering av kurser för verkets personal
Silli I I
r ]
Ackvisition av platser
Vilt
Planering av omskolningskurser och dyl
Kontakt med press, radio och TV
Kontroll av arbetsansökningars aktualitet
Ackvisition av arbetskraft
Intervjuer med arbetsgivare i andra ärenden än förmedling
Kontroll av platsvakansers aktualitet
0 50 too-as
—----- lönegrad A17 och därunder > 3 tim/vecka _ _ — lönegrad AIS—24 > 3 tim/vecka lönegrad A25 och däröver > 3 tim/vecka
Figur 2.9. Tjänstemän inom arbetsmarknadsstyrelsen. Arbetsinsatsernas fördelning Streckade staplar: mer än 3 tim/vecka Ofyllda staplar: mindre än 3 tim/vecka
vecka i sammanträden. Inläsning av in- formationsmaterial och arbete med statis- tiska och andra utredningar hör dessutom för flertalet anställda inom styrelsen till de mest tidskrävande arbetsområdena. För en stor del av befattningshavarna inom sty- relsen intar arbete med interna organisa- tionsfrågor och med arbetsmetoder samt annat administrativt arbete en tidsmässigt framträdande position liksom studiebesök och resor.
Vid en jämförelse mellan arbetsuppgif- ternas tidsvolym för befattningshavare i lö- negraderna A 18—24 och i lönegrad A 25 och däröver framträder inga mera iögon- fallande skillnader vid sidan av att de se- nare ägnar i genomsnitt mer tid åt flertalet aktiviteter än de förra. Det omvända gäl— ler i någon mån endast för vissa praktiska handläggningsuppgifter. De högre befatt- ningshavarnas övertidsbelastning är, som se— nare kommer att närmare redovisas, värd att observera.
Inom kameralfunktionen (fig. 2:10) är den ekonomiska redovisningen och kontrol— len genomsnittligt tidsmässigt mest domi— nerande. Tre andra huvudområden är i det närmaste lika tidskrävande, nämligen upphandling och förvaltning, interna orga- nisationsfrågor inklusive personal- och rek- ryteringsfrågor samt juridiska frågor av oli- ka slag som tolkning av avtal, behandling av besvärsärenden och bidragsfrågor.
Liksom i fråga om övriga kategorier tillbringar tjänstemännen inom kameral funktion relativt mycket tid att läsa in in- formationsmaterial samt åt sammanträden och konferenser.
För tjänstemännen i lönegrad A 15 och därunder och för assistenterna i lönegrad A 16 är arbetsfördelningen tidsmässigt lik- artad, frånsett att assistenterna i genom- snitt arbetar mer med ekonomisk redovis- ning och kontroll och med bidragsfrågor. Arbetsuppgifterna för kansliinspektörerna (tjänstemän vid länsarbetsnämnderna) skil- jer sig mera markant från de lägre tjänste— männens. För kansliinspektörerna är de ekonomiska arbetsuppgifterna mera domi- nerande än för övriga liksom också det
interna organisationsarbetet. Sammanträden och konferenser samt inläsning av infor- mationsmaterial är också för kansliinspek- törerna betydligt mer tidskrävande i rela- tion till de lägre tjänstemännen inom ka- meral funktion.
För befattningshavare inom planerings- funktion (fig. 2:11) är de utredningstekniska arbetsuppgifterna dominerande. Samman- ställningar och beräkningar och avrappor- tering av utredningarna på konferenser tar en stor del av tidsvolymen i anspråk. Bi- dragsfrågor sysslar man också mycket med, speciellt assistenterna, liksom också plane- ring av omskolningskurser o d.
Förste inspektörerna befinner sig ofta på studiebesök och resor och har relativt tids- krävande kontakter med arbetsgivare i and— ra frågor än sådana som gäller förmedling.
Inom styrelsen gäller att de externa kon- takterna främst riktar sig till kommunala och statliga centrala myndigheter. Tjänste— männen med kamerala uppgifter har fram- för allt kontakt med lokala myndigheter och med arbetsgivare. Detsamma gäller för tjänstemännen med planeringsfunktioner, som dessutom har ett omfattande kontakt- nät med skolor och arbetsvårdsinstitutioner.
För alla här berörda kategorier är ar- betsbelastningen sådan att omkring en tred- jedel av tjänstemännen regelbundet måste arbeta över fem timmar eller mer per vecka.
Inom styrelsen är framför allt de högre befattningshavarnas arbetsbelastning hård. Omkring 70 % arbetar regelbundet över minst 5 timmar per vecka. 32 % uppger mer än 10 timmars övertidsarbete per vec— ka. Tendensen att arbetsbelastningen, ut- tryckt i övertid, ökar med nivå gäller även för de kamerala funktionerna och plane— ringsfunktionen inom länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingen. Knappast någon högre tjänsteman har angivit att övertids- arbete förekommer »sällan eller aldrig».
I viss mån skulle en bättre hushållning med tjänstemännens kapacitet kunna ske. I samtliga kategorier anser ca 15 % att i hans arbetsuppgifter ingår arbetsmoment, som i mycket stor eller ganska stor ut- sträckning skulle kunna skötas av någon
Upphandling och förvaltning
Personal- och rekryteringsirågor rörande verket
Juridiska frågor, tolkning av avtal, besvärsårenden
Bidragsfragor
Arbete med interna organisationsirågor och med arbetsmetoder
Ekonomisk planering. budgetarbete
Sammanträden och konferenser
Inläsning av informationsmaterial
Handläggning av remisser
Statistiska och andra utredningar, sammanställningar och utredningar
Utarbetande och spridning av skriftlig information inom och utom verket
Administrativt arbete eller planeringsarbete i samband med förmedlingsverksamheten
Intervjuer med arbetsgivare i andra ärenden än förmedling
Utarbetande av arbetsmaterial. blanketteretc
Studiebesök och resor
Planering av omskolningskurser och dyl
Intervjuer med arbetssökande
Planering av kurser för verkets personal
Kontroll av arbetsansökningars aktualitet
Föredrag, lektioner
Kontakt med press. radio och TV
Interviuer med arbetsgivare i förmedlingsärenden
Ackvisition av platser
Ackvisition av arbetskraft
lntervjuer med sökande vid arbetsvård eller yrkesvägledning
Kontroll av platsvakansers aktualitet
) /
lll ll
ll lll |
ix x i | |, I
.; x||| "||
h 1 | "|| I |
ggr" ] Itit'
||
0 50
--———- lonegrad A15 och därunder > 3 tim/vecka -— _- _ lönegrad A1 6 lassistenterl > 3 tim/vecka _ lönegrad Al 9 och däröver lkansliinspektörer) > 3 tim/vecka
Figur 2.10. Tjänstemän inom kameral funktion. Arbetsinsatsernas fördelning Streckade staplar: mer än 3 tim/vecka Ofyllda staplar: mindre än 3 tim/vecka
10096
Sammanträden och konferenser.
Bidragsfrägor
Studiebesök och resor
Planering av omskolningskurser och dyl
intervjuer med arbetsgivare i andra ärenden än förmedling
Handläggning av remisser-
'Administrativt arbete eller planeringsarbete i samband med förmedlingsverksamheten
Inläsning av informationsmaterial
Arbete med interna organisationsr'rägor och med arbetsmetoder
Utarbetande och spridning av skriftlig infomation inom och utom verket
i
Juridiska frågor, tolkning av avtal, besvärsärenden
Ekonomisk redovisning och kontroll
Föredrag. lektioner
Upphandling och förvaltning
Intervjuer med arbetssökande
_- I—
Ekonomisk planering. budgetarbete
'— !rtiu nu 5
Utarbetande av arbetsmaterial. blanketter etc
I I I I ......__....l_n.td|llla
Personal- och rekryteringsfrågor rörande verket
Ackvisition av platser
Kontakt med press, radio och TV
lntervjuer med arbetsgivare i förmedlingsärenden
_Ackvisition av arbetskraft
Planering av kurser för verkets personal
Intervjuer med sökande vid arbetsvård eller yrkesvägledning
Kontroll av arbetsansökningars aktualitet
Kontroll av platsvakansers aktualitet
Q 50 100 % -—-——- lönegrad A18 och därunder ) 3 tim/vecka '— — — lönegrad A19 (inspektörer) > 3 tim/vecka
lönegrad A21 och däröverll :e inspektörer) > 3 tim/vecka
Figur 2.11. Tjänstemän inom planeringsfunktion. Arbetsinsatsernas fördelning Streckade staplar: mer än 3 tim/vecka Ofyllda staplar: mindre än 3 tim/vecka
I de fritt formulerade kommentarerna var det mest personalbristen och dess kon- sekvenser som berördes. Från många håll framfördes också önskemål om klarare be- fattningsbeskrivningar och handläggningsfö- reskrifter. Olika former av tekniska ratio- naliseringar efterlystes vidare, bl a telex, central dataservice, bättre tillgång till dikta- foner och träning i att använda dem. Värt att observera är slutligen att relativt många uttryckte önskemål om bättre långtidspla— nering av aktiviteterna, så att arbetsupp- gifter i större utsträckning skulle kunna de- legeras.
2.9.3 Några aspekter på arbetstillfredsstäl- lelsen
Mest tillfredsställande finner man inom alla kategorier trivseln på arbetsplatsen och kontakten med de närmaste arbetskamra- terna och kollegerna vara. Inom länsar- betsnämnderna och arbetsförmedlingarna kommer därnäst kontakten och samarbetet med de närmast överordnade. Även inom styrelsen är man i allmänhet tillfredsställd med kontakten uppåt, även om man är något mer reserverad i sina uttalanden än när det gäller kollegerna på fältet. Allmänt anser man arbetet mycket intressant och stimulerande; inte minst gäller detta de högre, hårt arbetsbelastade tjänstemännen inom styrelsen.
Möjligheterna till omväxling i arbetet finner flertalet av de högre tjänstemännen vara mycket goda, medan antalet som ut- talar sig reserverat ökar bland de lägre befattningshavarna. Flertalet högre tjänste- män inom styrelsen är relativt tillfredsställ- da med lönen, och detsamma gäller med avseende på möjligheterna till vidareutveck- ling och befordran, även om något fler i detta avseende säger sig vara ganska otill- fredsställda.
Även de högre befattningshavarna inom kameral funktion inom länsarbetsnämnder— na och arbetsförmedlingarna är relativt be- låtna med lönen. Beträffande möjligheter— na till vidareutveckling och befordran finns
lika många tillfredsställda som otillfreds- ställda. Något mer tveksamma om lönen är tjänstemännen inom planeringsfunktio- nerna. Dessa ser å andra sidan något mer pcsitivt på möjligheterna till Vidareutveck- ling och befordran.
På frågan: »Hur skulle Ni vilja bedöma angelägenhetsgraden av eventuella förbätt- ringar för Er del i följande avseenden?» svarar högre befattningshavare inom styrel- sen i första hand >>mindre jäktigt arbete». Tjänstemännen i lönegraderna A 18—24 sätter i allmänhet »bättre befordringsutsik— ter» främst, något som också, tillika med »bättre lön», framhålles av de lägre be— fattningshavarna.
Också inom den kamerala funktionen an- ses »mindre jäktigt arbete» som mycket an- geläget för många av de högre tjänste- männen medan assistenterna mer trycker på »bättre befordringsutsikter». I båda ka- tegorierna finner därjämte drygt en fjärde- del »bättre lön» vara mycket angeläget. Önskemål om bättre lön och bättre be- fordringsutsikter är dominerande inom pla- neringsfunktionen.
Även om man, som framgått av det före- gående, i stor utsträckning är tillfredsställd med samarbetet med närmaste överordnade, har mer än var tionde uttalat, att det är »mycket eller utomordentligt angeläget» med bättre arbetsledning.
Inställningen till ledningen kommenteras också av många i de fritt formulerade kom- mentarerna. De klagomål som framförs gäller främst alltför auktoritärt, alltför in- konsekvent eller alltför okunnigt ledarskap. Man föreslår i anslutning till dessa uttalan- den bättre ledarurval och bättre ledarut- bildning.
2.9.4 Den interna informationsöverföringen
Inom samtliga här berörda kategorier är omkring en tredjedel fullt belåtna med den information de får av sina överord- nade, medan hälften anser sig få tillräcklig information i somliga saker men ej i andra. Inom styrelsen föreligger ingen påtaglig skillnad mellan befattningshavare på olika
Föreläsnings- och konferensteknik Utredningsteknik
Allmänna organisation— och administrationsfrågor Intervjuteknik
Personalbedo'mning
Statistikfrägor
Testmetodik
Arbetsmarknadspolitik
Personalplanering
Psykiska och fysiska arbetskrav
Nationalekonomi
Aktuella kunskaper om tillgång och efterfrågan på arbetskraft
Personalledning
Utbildnings- och yrkeskrav Meritvärdering
Samhällskunskap
Kontorstekniska frågor och hjälpmedel Näringsgeogran
Utbildningsvägar
”
IWll - llll i 'X'
X _ —
' !lll Ni
xllll - xI
Illll.|!!|-|I||-Illl *M'M*
|", 7
.n
nu ! lur !ll'" II; I | x
m 'till! ei *I
5 = =
m- n:!- I
&_i
itll. 5] !
Bokföring äl.- ' : Stenografi é '
Blanketteknik
Sekretessfragur, tystnadsplikt förvaring av handlingar etc
Maskinskrivning
Maskinräkning
Arbetsmarknadsverkets organisation
Fackliga frågor
N'" "; t i— ”U' " >= s_v'p '
lä—
0 50
10096
- ----- lönegrad Al 7 och därunder, starkt behov av ökad kunskap eller utbildning _ _ _ lönegrad A18—24 starkt behov av ökad kunskap eller utbildning lönegrad A25 och däröver, starkt behov av ökad kunskap eller utbildning
Figur 2: 12 Tjänstemän inom arbetsmarknadsstyrelsen. Behov av utbildning Streckade staplar: starkt behov Ofyllda staplar: visst behov
Kontorstekniska frågor och hjälpmedel Föreläsnings- och konferensteknik Personalbedömning
Personalplanering
Allmänna organisations- och administrationsfrågor
Personalledning Utredningsteknik
Meritvärdering
Sekretessfrågor. tystnadsplikt. förvaring av handlingar etc
Testmetodik Statistikfrägor
Fackliga frågor Blanketteknik Nationalekonomi Intervjuteknik Arbetsmarknadspolitik Bokföring
Näringsgeografi Utbildningsvägar Samhällskunskap Utbildnings- och yrkeskrav Maskinräkning
Stenograh
Psykiska och fysiska arbetskrav
Arbetsmarknadsverkets organisation
Aktuella kunskaper om tillgång och efterfrågan på arbetskraft
Maskinskrivning
ll " I!!! '
lll! ||| I
& !
I"! Il ." i
i
"|-
|||]
I I I
illIV' |||| &
Illii i
. i!
nu
' Vini I i
| ;
'|'!
'.x
0 50
-—---- lönegrad A1 5 och därunder, starkt behov av ökad kunskap eller utbildning — _ '— Iönegrad A16 (assistente'r) , starkt behov av Ökad kunskap eller utbildning lönegrad A19 och däröver (kansliinspektörerl starkt behov av ökad kunskap eller utbildning
Figur 2:13 Tjänstemän inom kameral funktion. Behov av utbildmng Streckade staplar: starkt behov Ofyllda staplar: visst behov
10096
nivåer. Inom länsarbetsnämnderna och ar- betsförmedlingarna stiger tillfredsställelsen med nivån.
Liksom fallet varit med tidigare behand- lade kategorier upplever relativt många in- om de i detta sammanhang aktuella kate- gorierna ett informationsöverflöd. 20 % av samtliga upplever exempelvis att de i rätt stor eller mycket stor utsträckning får cir- kulärskrivelser och annan information, som de väntas ta del av, men som de finner överflödig. Däremot efterlyses i de fria kommentarerna från många håll mer direkt- information och utvidgat samarbete med överordnade.
2.9.5 Det subjektivt upplevda utbildnings- behovet
Behoven av språkkunskaper behandlas se- parat i det följande.
För styrelsens del framgår att de högre tjänstemännen tillbringar en stor del av sin arbetstid i sammanträden och med ar- bete av utredningskaraktär. Inom dessa om- råden upplever man också i allmänhet det största utbildningsbehovet. Omkring två tredjedelar av tjänstemännen i styrelsen an- gav sålunda, att de kände ett »visst» eller astarkt» behov av ökad kunskap eller ut- bildning på dessa områden. Även inom områden med administrativa eller personal— ledande uppgifter visade man sig uppleva ett påtagligt utbildningsbehov på många håll. Värt att observera är att även för denna kategori »testmetodik» visar sig vara ett område inom vilket många önskar för- kovra sig.
En jämförelse mellan styrelsens tjänste— män i lönegraderna A 18—24 och löne- grad A 25 och däröver ger vid handen att rangordningen mellan utbildningsbehovet inom de olika områdena är i stort sett iden- tisk, ,men genomgående upplevde de högre tjänstemännen ett mindre uttalat fortbild- ningsbehov än övriga tjänstemän.
Tjänstemännen inom kameral funktion inom länsarbetsnämnder och arbetsförmed- lingar visade sig ha ett »visst» eller »starkt» vidareutbildningsbehov inom ett flertal vä-
sentliga områden. I ungefär lika hög grad efterlyser man vidareutbildning inom om- rådena »kontorstekniska frågor och hjälp- medel», >>föreläsnings- och konferenstek- nik», »personalbedömning», »personalpla— cering» samt »allmänna organisations- och administrationsfrå gor» .
Värt att observera är det förhållandevis stora antalet tjänstemän, som önskar för- kovra sig inom konferensteknikens områ- de. Enligt arbetsanalysen är det endast kansliinspektörerna inom den här delen av personalstyrkan som i större omfattning belastas av sammanträden och konferenser, Önskemålen om fortbildning inom det per- sonaladministrativa området är mera direkt förklarliga.
I beaktande av det förhållandevis ringa antalet personer inom varje undergrupp kan man fästa mindre vikt vid de smärre avvikelserna som finns mellan olika nivåer.
För tjänstemän inorn planeringsfunktio- nen står önskemål om vidareutbildning rö- rande statistikfrågor och utredningsteknik högst på listan, men även med avseende på testmetodik är önskemålen om vidare— utbildning ofta förekommande. Det är svårt att med utgångspunkt från arbetsuppgifter inom gruppen logiskt kunna sluta sig till orsaken till att så många anser sig behöva kunskap i testmetodik. Möjligen kan de vid antagning till arbetsmarknadsutbildningen ha upplevt ett behov av bättre kännedom om anlagsprövningsmetodikens möjlighe- ter. De övriga områden, inom vilka mer kunskap upplevs som önskvärd fordrar i detta sammanhang inga vidare kommen- tarer.
Vid en jämförelse mellan inspektörernas och förste inspektörernas utbildningsbehov befinns rangordningen mellan de olika om- rådena vara i det närmaste identisk, ehuru genomgående utbildningsbehoven för förste inspektörerna är mindre accentuerade än för övriga. För tjänstemän i lönegrad A 18 och därunder är önskemål om större kun- skap om utbildningskrav och utbildnings- vägar samt om testmetodik och intervjutek- nik något mer framträdande än vad är fallet för övriga kategorier. ,
Statistikfrågor
Utredningsteknik
Föreläsnings- och konferensteknik Nationalekonomi
Utbildnings- och yrkeskrav Utbildningsvägar Arbetsmarknadspolitik
Personalledning
Allmänna organisations och administrationsfrågor
Intervjuteknik
Meritvärdenng
Personalbedömning
Kontorstakniska frågor och hjälpmedel Personalplanering
Näringsgeograh
Psykiska och fysiska arbetskrav Samhällskunskap
Fackliga fragor
Aktuella kunskaper om tillgång och efterfrågan på arbetskraft
Sekretesstrågor. tystnadsplikt. förvaring av handlingar etc
Arbetsmarknadsverkets organisation Stenograi
Blanketteknik
Maskinskrivning
Bokföring
Maskinräkning
lli ll". x I .
Iljllllll V , | /
_lil
...!!llf I || &
|||| - S i /i
llll-IIII-llll
8
En;
Bill-lm
III—l
xml— = __;
0 50 10096
--—'--- lönegrad A18 och därunder starkt behov av ökad kunskap eller utbildning _ _ — lönegradAl 9 (inspektörer) starkt behov av ökad kunskap eller utbildning lönegrad A21 och däröver (1 :ste inspektörer) ,starkt behov av ökad kunskap eller utbildning
Figur 2:14 Tjänstemän inom planeringsfunktion. Behov av utbildning Streckade staplar: starkt behov Ofyllda staplar: visst behov SOU 1968: 61
Tabell 2:5 Behov av språkkunskaper bland anställda inom arbetsmarknadsstyrelsen och eljest inom kameralfunktion eller planeringsfunktion.
Andel som angett visst behov av ökad utbildning, %
Andel som angett starkt behov av ökad utbildning, %
Kameral- Planerings— Kameral- Planerings- funktion funktion funktion funktion utom utom utom utom Styrelsen styrelsen styrelsen Styrelsen styrelsen styrelsen ___—##— Engelska 28 25 25 13 6 8 Tyska 26 19 22 10 8 5 Franska 1 7 19 9 9 6 7 Finska 4 1 3 6 6 2 5
___—_____________
, Inom samtliga kategorier tar många tjänstemän i kommentaren upp frågan om fortsatt utbildning; många uttalar farhågor för att den nya utbildningsaktiviteten inom verket i alltför hög grad skall koncentreras på de nyanställda och att sålunda fortbild- ning och vidareutbildning skall försummas.
2.9.6 Behov av språkkunskaper
Liksom för övriga kategorier föreligger ett uttalat önskemål om bättre språkkunskaper från de anställda inom arbetsmarknadssty- relsen och eljest inom kameralfunktion el- ler planeringsfunktion. Det subjektivt upp- levda behovet av språkutbildning framgår av tabell 2: 5.
2.10 Specialundersökning om sättet för ur- val av aspiranter till arbetsförmedlingen
2.10.1 Utgångspunkter
I samband med översynen har gjorts en konsultundersökning om sättet för urval till tjänsterna inom allmän förmedling, verkets största rekryteringskategori och befordrings— bas. Den grupp som blivit föremål för en specialstudie är de aspiranter till tjänsterna inom allmän förmedling, vilka antogs kring årsskiftet 1966—1967. Den studie som här redovisas avslutades oktober 1967.
Avsikten med undersökningen har varit att objektivt söka fastställa prognosvärdet av olika slag av personliga meriter, tidiga- re utbildning, av intervjuskattningar och av resultaten från anlagsprov. Som fram- gångskriterier har dels använts vitsord från
överordnade i samband med provtjänst- göringen, dels resultat vid kurser som in- går i aspirantutbildningen.
Undersökningen har ytterligare avsett att klarlägga i vilka avseenden sådana aspiran- ter som slutat efter en tids aspiranttjänst- göring skiljer sig från övriga antagna.
En ny form för lämplighetsprövning till- lämpades för samtliga sökande, som efter den första grovgallringen kallats till någon av länsarbetsnämnderna för en intervju. To- talt rörde det sig om 492 personer. De fak- tiska antagningsbesluten fattades på samma grundval som tidigare, nämligen efter en bedömning av den sökandes allmänna lämp- lighet såsom den skattades i en intervju med en tjänsteman från arbetsmarknadsstyrel- sen och mot bakgrund av den sökandes meriter och tidigare erfarenheter, värdera- de på samma sätt som tidigare.
Av de 492 sökande som deltagit i lämp- lighetsprövningarna antogs 179. Av dessa meddelade 22 omedelbart eller efter en kortare tid att de ej önskade komma i fråga.
2.10.2 Mätinstrument
Mätinstrumenten sammanställdes på grund- val av den tidigare redovisade arbetsana- lysen.
De kan indelas i ett antal grupper. Den första gruppen mätinstrument bestod av skilda prestationsprov som mätte allmän- intelligens, förmågan att planera och snabbt integrera data, samt språk- och ordför- ståelse. Den andra gruppen innehöll två
Tabell 2:6 Skillnader i fråga om prognosva- riabler
Medelvärde för
antagna icke men antagna antagna avstått
Allm. intelligens 5,27 4,84* 5,46 Planeringsprov 5,11 4,71* 5,38 Rigiditet 4,69 5,22* 4,10 Allmän oriente-
ring 5,28 4,61* 5,50 Psykologinter-
vju: ytkontakt 3,36 3,02* 3,87 djupkontakt 3,02 2,75* 3,19 Aktivitet 3,20 2,85* 3,60 Muntlig uttrycks-
förmåga 3,36 2,92* 3,73 Motivation 3,02 2,60* 2,91 Konstruktivitet 2,72 2,33* 2,91 Allmän lämplig—
het 2,98 2,44* 5,50 Intervju med
AMS-tjänste- man 3,51 2,32* 3,77 EPPS, rationell
auktoritet 5,40 5,00* 6,16 Sociala kontak-
ter i nuvaran-
de arbete 2,48 2,31* 2,46 Nuvarande lön,
kr/mån 1 615 1 510* 1 546
personlighetstest som mätte förmåga till sakligt betingad omställbarhet och den egna uppfattningen om ett antal personlighets— faktorer (sociabilitet, rigiditet, rationell auk— toritet m fl).
Vidare ingick som en tredje grupp ett antal kunskapsprov som mätte kunskaps- bredden och kännedom om arbetsförmed- lingen m m. En fjärde grupp mätinstrument innehöll meriter och självbiografiska data, som gav en bild av den personliga mogna- den, den allmänna kunskapsnivån, erfaren- hetsbetingad social mognad och social an- passning samt vilja och förmåga till fri- villigt ansvarstagande.
Den femte gruppen av mätinstrument, slutligen, bestod av två intervjuer, dels med en psykolog, dels med en tjänsteman från arbetsmarknadsstyrelsen, där man uppskat- tade en rad personliga egenskaper (aktivi- tet, stresstolerans, anpassning, muntlig ut- trycksförmåga) samt allmän lämplighet för förmedlingstjänst.
2.10.3 Undersökningens genomförande och resultat
Den undersökta aspirantgruppen indelades i tre grupper; antagna, icke antagna, samt antagna som avstått från anställning. Det visade sig att de olika grupperna Var lik- värdiga med avseende på en rad bakgrunds- data: ålder, kön och civilstånd, annan ut- bildning än egentlig grundutbildning, antal avslutade korrespondenskurser, samt yr— kesaktivitet. Endast med avseende på grund- utbildningsnivå förelåg en signifikant skill- nad; de antagna hade i signifikant högre grad studentexamen än icke antagna (18 % resp 11 %).
Flera signifikanta medelvärdesskillnader noterades med avseende på övriga typer av prognosvariabler. En sammanställning av dessa variabler finns i tabell 2:6. En- dast sådana variabler har medtagits, som uppvisar signifikanta medelvärdesskillnader (*). I allmänhet har provresultaten norma— liserats med medelvärdet för samtliga : 5 och spridningen 2. ' .
Medelåldern i den undersökta gruppen var något över 30 år. Av de antagna hade 18 % studentexamen och 61 % realexamen eller motsvarande. Flertalet av deltagarna hade, utöver grundutb—ildningen, ett eller flera års annan utbildning av praktisk 'el- ler teoretisk natur. Något fler män än kvin- nor antogs, liksom också något fler'gifta än ogifta.
Med avseende på ett flertal för förmed— lingsarbetet väsentliga egenskaper befanns den antagna gruppen bättre rustad än den icke antagna. De antagna visade .sig'såa lunda i genomsnitt något mera begåvade än de icke antagna. De visade vidare prov på en bättre planeringsförmåga och var mera flexibla och allmänorienterade än de avvisade. Även med avseende på "flertalet av de i psykologintervjun bedömda va'— riablerna låg de uttagna bättre till. De va'- riabler det gäller var ytkontakt—djupkon— takt, aktivitet, muntlig uttrycksförmåga, konstruktivitet och allmän lämplighet. ' '
Då det faktiska urvalet i stor utsträck- ning baserades på intervjun med en tjänste-
man från arbetsmarknadsstyrelsen är det självklart att en kraftig skillnad mellan de båda grupperna föreligger med avseende på intervjuarens bedömning av den allmän- na lämpligheten.
Den uttagna gruppen befanns uppleva de sociala kontakterna i nuvarande arbete som mer positiva än de icke uttagna. De hade också signifikant bättre lön i nuvarande ar- bete än de icke uttagna.
Den lilla specialgrupp, som uttagits, men senare avstått, befanns i flertalet väsentliga avseenden ligga bättre till än de uttagna som accepterat tjänst. Visserligen gör det ringa antal som avstått att mycket stora medelvärdesskillnader fordras för att statis— tisk signifikans skall kunna påvisas.
Inga sådana stora skillnader förelåg, men det torde trots detta vara befogat att fästa avseende vid att de som avstått så gott som genomgående har bättre resultat än övriga. De är sålunda i allmänhet något mer begåvade, flexibla och allmänoriente- rade än övriga. Vidare har de av psykolo- gen fått högre skattning i samtliga bedöm— ningsvariabler, signifikativt nog med un- dantag av bedömningsvariabeln motivation. Bakom denna ligger psykologens bedöm- ning av intresset för det sökta arbetet och den sannolika graden av engagemang och arbetsmotivation.
Även arbetsmarknadsstyrelsens represen- tant bedömde i sina intervjuer de som se- nare kom att avstå som i genomsnitt lämp- ligare än övriga.
Det är sålunda uppenbart att de antagna i genomsnitt är de icke antagna överlägsna i många väsentliga avseenden och att så- lunda gallringen på grundval av intervjun ger ett bättre urval än vad som skulle nås om urval bland de preliminärt antagna skulle ske enligt en mer slumpmässig me- tod. Att medelvärdena för de antagna med avseende på vissa nyckelfaktorer är högre än för icke antagna innebär givetvis inte att man gjort det bästa urvalet ur basgrup- pen. Ett ännu bättre urval skulle sannolikt ha kunnat ske, om det baserats på en mera omfattande uppsättning prognosdata, bland annat psykologiska lämplighetsprov av oli-
ka slag. Detta problem kommer vidare att behandlas senare i framställningen.
2.10.4 Den studerade gruppen i relation till en normgrupp
För att få ett grepp om i vilken utsträckning den grupp som prövats i genomsnitt är bätt- re eller sämre än andra grupper med lik- artade arbetsuppgifter har data från ett av intelligensproven ställts mot en normgrupp. Denna utgöres av en större grupp individer i 20 års ålder med realexamen eller mot- svarande utbildning. För jämförelse med denna normgrupp har dess normtabell an- vänts vid överföringen av råvärden på tes- ten till normvärden för de som deltagit i den aktuella undersökningen.
Som framgår av fig 2:15 ligger de sö— kande intelligensmässigt avsevärt under
Normgrupp med real—
examen ———Prövude och oni'uqno ------ Prövode och avvisade
olo inom respektive grupp som uppnått ifrågavarande resultat
0 l 2 3 4 5 6 7 8 9 lnfelligens'l'esfresulfo'l' i normvärden
Figur 2: 15 Jämförelse mellan sökande till aspi- rantutbildmngen och en normgrupp.
normgruppen. De som antagits ligger dock begåvningsmässigt bättre till än de som av- visats. Medan i normgruppen 23 % upp- nått testresultat på 7 och däröver är mot- svarande siffra för dem som antagits 9 %. På andra sidan av kurvan framgår att mot 23 % i normgruppen med resultat på 3 % och därunder står 50 % av de antagna.
För att få ett begrepp om sambandet mellan de olika prognosvariablerna gjordes en statistisk bearbetning av materialet (fak- toranalys). Bearbetningen visade att fem huvudfaktorer ingår i de 34 variabler som finns med i undersökningen. Faktorerna ger förklaringar till resultaten i test, inter- vjuer m m.
Dessa faktorer benämner konsulten ra- tionell begåvning, »kompensatoriskt» för- eningsdeltagandel, moget ansvarstagande, verbal och språklig begåvning samt en fak- tor, response set factor, som har att göra med test- och intervjusituationen2.
2.10.5 Sammanfattning av faktoranalysens resultat
Det är uppenbart mot bakgrund av arbets- analysen, att förmedlare i första hand bör ha rationell begåvning, vara benägna för moget ansvarstagande och i viss utsträck- ning ha språklig uttrycksförmåga. De bör med andra ord ha höga värden i sådana variabler, som fallit ut med kraftiga ladd- ningar i faktorerna rationell begåvning, mo- get ansvarstagande samt verbal och språk- lig begåvning. Flertalet variabler har sam- ma tecken på laddningarna i de tre fakto- rerna. Vissa undantag finns.
Beträffande åldern, har den negativ va- lens i faktorn rationell begåvning men po- sitiv i faktorerna moget ansvarstagande och språklig uttrycksförmåga. Det är sålunda uppenbart, att åldern i och för sig inte har ett entydigt värde. I kombination med god begåvning och flexibilitet har hög ål- der och yrkeserfarenhet ett positivt prognos- värde. Utan denna kombination har åldern ett klart negativt prognosvärde.
På likartat sätt förhåller det sig med föreningsaktiviteten. I kombination med god
flexibilitet utgör tidigare föreningsengage- mang en klart positiv merit. Utan denna kombination är sannolikheten stor för att föreningsengagemanget varit av kompensa- torisk natur, med negativt värde för för- medlingsarbete.
2.10.6 Allmänna synpunkter på framgångs- kriterier
Genom att på grundval av en arbetsanalys sammanställa ett antal urvalsvariabler och analysera deras faktorsstruktur kan en del av riktlinjerna ställas upp för ett effektivt urvalssystem. Det underlaget kan emeller- tid behöva kompletteras på olika sätt. En möjlighet är att göra systematiska upp- följningar. Har man tillförlitliga uppfölj- ningsdata kan man statistiskt beräkna hur stor vikt som bör läggas vid intervjuin- tryck, självbiografiska data av olika slag, betyg, testresultat o s v. En förutsättning för att sådana beräkningar skall kunna utföras är att man kan ange tillförlitliga mått på framgången i det arbete eller den utbild- ning, som urvalet avsett. I det aktuella fal- let är inte slutgiltiga mått på framgång möj— liga att få förrän om något år, då aspiran— terna under en tid arbetat självständigt som förmedlare.
I avvaktan på en sådan mera slutgiltig efterkontroll kan i nuläget uppföljning en- dast ske mot aspirantens beteende och pres- tationer under utbildningen. Förutsättning- en för att man på grundval av validering mot utbildningskriterier skall ha rätt att dra mera generella slutsatser är, att de som visar sig bäst under utbildningen också skall bli de skickligaste i arbetet. Så förhåller det sig ofta, men visst inte alltid. Och även om så inte skulle vara fallet kan det ligga ett berättigande i att använda utbildnings- kriterier, eftersom förmågan att klara en viss utbildning på ett acceptabelt sätt i all-
1 Personer med höga värden i denna faktor har ofta relativt låg utbildningsnivå och förhål- landevis små möjligheter att i arbetet få utlopp för egna initiativ m m. De strävar därför efter att hävda sig inom föreningslivet. * Man ger de svar som man tror att inter— vjuaren/testledaren väntar sig.
mänhet är ett nödvändigt (ehuru sällan tillräckligt) Villkor för att klara ett arbete bra.
2.10.7 Befälsbedömningar
En väsentlig förutsättning för att man skall kunna fasta avseende vid ett framgångs- mått är att detta skall vara »reliabelt», d v s tillförlitligt i den meningen att man får en så långt möjligt exakt mätning enligt den mätskala som är avsedd att användas. Speciellt besvärande brukar brister i fråga om reliabiliteten vara i samband med per- sonbedömningar med subjektiva tolkningar av beteenden. Om två olika bedömare var för sig bedömer ett antal anställda och på grundval av detta exempelvis efter en femgradig skala får ange sin uppfattning om lämpligheten hos var och en av de bedömda kan korrelationen mellan de båda bedömarnas vitsord tas som ett mått på be- dömningens reliabilitet.
Om olika bedömares vitsord inte över- ensstämmer med varandra kan inte båda ha rätt. Den ena eller båda bedömarna måste under sådana omständigheter ha gjort avsevärda felbedömningar. Av denna anledning brukar alltid, när personbedöm- ningar används som framgångskriterier, »in- terbedömarreliabiliteten» i första hand kon- trolleras.
För den aktuella undersökningen utarbe- tades ett förfarande för systematisk per- sonalbedömning. Fördelarna härmed var att alla kunde bedömas mera likartat än vad som varit möjligt med mindre struk- turering. Bedömningarna utfördes ca 5 må- nader efter påbörjad aspiranttjänstgöring. De skulle utföras av två tjänstemän som antingen var överordnade eller handledare och som väl skulle känna vederbörande. Bedömarna skulle enligt instruktionen ar- beta oberoende av varandra och lämna sina uppgifter på skilda blanketter.
Fram till och med september månads utgång hade vitsord för 121 av de 157 as- piranterna inkommit. Flertalet av de åter- stående hade påbörjat sin tjänst så sent på året, att den stipulerade observations-
perioden ännu ej var avslutad. Av de 121 bedömda hade 48 endast en bedömare. Be- räkningarna av interbedömarreliabiliteten baserar sig sålunda på 73 parallellbedöm- ningar.
Resultaten från bedömningarna är rela- tivt nedslående såtillvida att majoriteten av bedömarna ansett sina möjligheter att iaktta den bedömde i ifrågavarande av- seende varit god och den avgivna bedöm- ningen rättvisande, fastän samstämmighe- ten samtidigt genomgående visar sig vara låg. I åtskilliga fall inträffar det sålunda att olika bedömare avgett mycket avvikan- de vitsord om en och samma aspirant, sam- tidigt som båda uppgett sig vara ganska säkra på sin sak. Under sådana omstän- digheter får bedömningarna begränsat vär- de som ett mått på aspiranternas faktiska prestationer. Reliabiliteten för själva be- dömningsförfarandet är med andra ord låg.
Under alla förhållanden visar resultaten på önskvärdheten av att ha flera bedöma- re för att i görligaste mån eliminera in- verkan av subjektiviteten i en enskild be- dömning.
Ett stöd för tveksamheten inför vitsor- dets värde utgör vidare de kommentarer som många bedömare gjorde. Ett antal be- dömare meddelade nämligen, att de på grund av egen hård arbetspress inte haft den kontakt med aspiranten som vore önsk- värd, att observationsperioden inskränkt sig till en vecka 0 s v. Sådana kommentarer fö- rekom ofta samtidigt som vederbörande be- dömare inför varje enskild faktor i formu- läret sade sig vara relativt säker på sin sak.
Det finns ytterligare en metod att bilda sig en uppfattning om tillförlitligheteni avgivna bedömningar. Genom att beräkna interkorrelationer hos varje bedömare var för sig mellan de olika bedömningsfakto- rerna kan man få ett begrepp om i vilken utsträckning bedömarna har haft möjlig- het att få en nyanserad bild av de be- dömda. Är interkorrelationerna genomgåen- de höga antyder detta att bedömarna en- dast haft möjlighet att bilda sig en allmän uppfattning om de bedömda, en uppfatt—
ning som färgar av sig i samtliga bedöm- ningsfaktorer och resulterar i onyanserade vitsord. I den aktuella analysen erhölls ge- nomgående interkorrelationer på 0,70— 0,90. Det får anses som ett relativt högt värde som ingått i bedömningen.
Vad som ovan redovisats gör att vitsor- den måste anses ha ett begränsat värde som mått på aspiranternas egenskaper och prestationer. Snarare än som kriterium bör det betraktas som en bland prognosvariab— lerna vid en fortsatt uppföljning längre fram. Vissa indikationer kan dock samban- den mellan prognosvariablerna och de se- nare personbedömningarna ge.
2.10.8 Kursbetyg som kriterium
Som tidigare nämnts kan kursbetyg med vissa reservationer användas som ett del— kriterium.
I den aktuella studien kunde resultat erhållas avseende följande moment ur kur- sen i arbetsmarknadspolitik:
Enskilt arbete, vecka I Prov i yrkesinformation 1 Prov i yrkesinformation 2 Prov i socialpolitik
Prov i Sveriges näringsliv
Tyvärr hade fram till oktober endast 50 personer i undersökningsmaterialet hunnit delta i kurserna och erhålla betyg. De be- räknade sambanden hänför sig sålunda en- dast till denna grupp. I likhet med vad som krävs av bedömarkriterier bör man kräva att prov som kriterier bör kontrolleras med avseende på reliabilitet. Möjligheter till en sådan reliabilitetsanalys stod emellertid ej till buds.
En viss uppfattning om provens reliabi— litet kan dock erhållas genom att studera interkorrelationerna mellan olika prov, som kan antas ta någorlunda likartade funktio— ner i anspråk. Är dessa interkorrelationer påtagligt låga kan detta vittna om bristan- de reliabilitet. De observerade interkorre— lationerna mellan de olika proven är i all- mänhet relativt låga, vilket gör en viss för- siktighet berättigad när proven betraktas
Likaledes erhölls genomgående negativa samband mellan ålder och provresultat.
Med tanke på de begränsningar i krite- rierna som redan påpekats bör inte alltför vittgående slutsatser dras på grundval av re- sultaten. Den allmänna trenden bekräftar dock i stor utsträckning de slutsatser som drogs på grundval av faktoranalysen.
2.11 Konsultens rekommendationer röran- de rekrytering
2.11.1 Inledande synpunkter
Bakom de följande rekommendationerna ligger vissa antaganden om den komman- de personalpolitiken. Här antas sålunda att man inom verket även i fortsättningen kom- mer anse det önskvärt att i största möjliga utsträckning tillämpa intern rekrytering när högre tjänster skall tillsättas. Det antas vi- dare att de antalsmässiga och personlig— hetsmässiga förutsättningarna hos de sö- kande till aspirantutbildningen kommer att vara avgörande för antagning och att man således är beredd att från verkets sida ge dem den kompletterande utbildning som behövs.
2.11.2 Rekrytering av personal till den all- männa förmedlingen
Konsulten anser med stöd av undersök- ningsresultaten det vara uppenbart att för- medlingen inte kommer att motsvara de förväntningar som kommer att ställas på den om inte antalet förmedlare starkt ökas. Minst lika viktigt är, menar han, att man vid rekryteringen vinnlägger sig om att de nya förmedlarna har sådana anlag och förutsättningar att de blir kapabla att möta framtidens krav.
Enligt konsultens mening är det uppen- bart att det föreligger en ganska stark skill- nad mellan de ökade krav, som enligt ar- betsanalysen ställs på förmedlarna och den kapacitet som den genomsnittliga aspiran-
ten besitter. Även om den här redovisade urvalsstudien bör följas upp ytterligare tor- de det redan nu finnas tillräckligt med sakliga belägg för en rekommendation till arbetsmarknadsverket att skärpa kraven och att tillämpa mer adekvata principer vid urval av förmedlare än vad som hit- tills varit fallet. Även om många av da- gens aspiranter har goda anlag och förut- sättningar får man inte blunda inför det faktum att flertalet i begåvning och andra avseenden ligger klart under standarden för personer med realskoleutbildning.
Det har tidigare av olika instanser och i olika sammanhang med skärpa framhål- lits att inga formella kompetensvillkor bör gälla vid rekrytering av aspiranter. Detta har motiverats med att den breda rekryte- ringsbasen bör bibehållas. Man har i sam— manhanget påpekat den betydelse som lig— ger av kännedom om arbetslivet och i er- farenhet från föreningsaktivitet i folkrörel- ser och andra ideella föreningar.
Av föreliggande utredning har framgått att hög grundutbildning för det stora fler- talet samvarierar med den typ av rationell begåvning, som torde vara en av förut- sättningarna för mer kvalificerade förmed- lingsinsatser.
Det har också framgått att erfarenhet av arbetslivet inte entydigt är förenat med lämplighet för förmedlingsarbete, utan att motsatsen i stor utsträckning förekommer. Endast om viss yrkeserfarenhet kombine— ras med sådana egenskaper som god be- gåvning och flexibilitet bör den betraktas som klart meriterande. Detsamma gäller olika former av förtroendeuppdrag och för— eningsaktivitet.
Vid preliminära urval enligt nuvarande ordning har såväl yrkeserfarenhet som för- troendeuppdrag betraktats som goda meri- ter, och det har sedan ankommit på ar— betsmarknadsstyrelsens intervjuare att i en relativt kort intervju och utan några objek— tiva hjälpmedel söka avgöra i vilken ut- sträckning personlighetsmässig täckning finns bakom de formella meriterna. Även om intervjuarna, som framgått av den fö— regående redovisningen, utför ett gott ar-
bete ger systemet dock utrymme för allt- för stora osäkerhetsmarginaler.
En grundlig omprövning av verkets re- kryteringspolitik vad gäller förmedlingsper- sonalen förefaller enligt konsulten vara av nöden. Bland annat måste bättre garantier skapas för att aspiranterna verkligen be— sitter de anlag och förutsättningar som är nödvändiga för ett fullgott förmedlingsar- bete. Följande rekommenderas för den framtida rekryteringen:
1) Några formella krav bör inte ställas på de sökande. Däremot bör det kontrolleras att aspiranterna vad gäller deras allmänna orientering har kunskaper motsvarande den som genomgått mellanskolan.
2) Grovgallringen av sökande bör utfö- ras på så sätt att alla sökande får ange meriter och självbiografiska data på en an- sökningsblankett av »optic marking» typ. En sådan kan utarbetas med stöd av hit— tillsvarande undersökningar.
3) Blanketterna bör bearbetas genom au- tomatisk databehandling som rangordnar de sökande.
4) Det dubbla antalet sökande i relation till antalet lediga aspiranttjänster kallas till en mera ingående lämplighetsundersökning som genomförs med i princip samma me- toder som tillämpas i försöksverksamheten. Testningarna bör därvid kunna utföras av verkets egen personal efter en kortare ut— bildningskurs.
5) Efter detta urval bör de som accep- terats betraktas som antagna till en aspi— rantutbildning, som direkt påbörjas. De som genomgått denna med godkända resultat bör betraktas som slutgiltigt antagna. Nå— gon bedömning från handledarna efter en tids provtjänstgöring bör inte längre före- komma.
6) Systematiserad bedömning bör infö— ras och genomföras ett år efter det att det aktiva förmedlingsarbetet påbörjats och se- dan återkomma vartannat år. Resultaten från denna bedömning, i vissa fall kombi- nerad med en lämplighetsundersökning, bör kunna ge en del av det väsentligaste ma— terialet för ett eventuellt beslut om be— fordran.
2.11.3 Rekrytering av arbetsvårdare
Av arbetsanalysen har framgått att arbets- vårdarna vid sidan av intervjuer med sö- kande i stor utsträckning är sysselsatta med handläggning av remisser och bidragsfrå— gor samt med administrativt arbete och planeringsarbete. Arbetet sker under dag— liga kontakter med sjukhus och arbetsvårds- institutioner och även med statliga och kommunala myndigheter. Samarbete med arbetspsykologiska institut är livligt liksom också internt inom verket med förmedlare och yrkesvägledare.
Arbetsvårdarna har hitintills huvudsakli— gast rekryterats bland erfarna förmedlare. Man kan ställa sig frågan om den rekry- teringskällan i längden kommer att vara tillfyllest med nuvarande påbyggnad i fråga om verkets egen utbildning. Det ställs re- dan i dagens läge stora krav på arbetsvår- darnas kunskap inom sociallagstiftning, so- cialpsykologi och socialmedicin. Dessa krav kommer att öka i takt med den förutsedda ökningen av svårighetsgraden i arbetsvårds- fallen.
Fortbildningen och vidareutbildningen av redan verksamma arbetsvårdare bör inten— sifieras. Samtidigt kan man överväga om kraven på de nyanställda bör skärpas. Rikt- punkt för rekryteringen bör enligt konsul- ten vara att de nyanställda har kunskaper och kapacitet i nivå med examen från socialhögskola eller från samhällsvetenskap- liga studier. Även sökande utan sådan ut- bildning bör kunna komma i fråga, om de på annat sätt visat att de besitter erforder- liga kvalifikationer. Mångårig erfarenhet från tjänstgöring inom allmän förmedling bör självfallet utgöra en merit.
Om blivande arbetsvårdarna rekryteras externt, så att de i början av sin tjänstgöring saknar kunskap om arbetsmarknad och för- medling, bör sådan kunskap kunna delges genom systematisk utbildning på samma sätt som nu sker med yrkesvägledarna. När extern rekrytering börjar tillämpas i fråga om arbetsvårdarna är det viktigt att obser- vera att detta kan öka behoven av lagar- bete. Eventuella brister i praktisk arbets-
marknads- och förmedlingskunskap bör allt— så kunna kompenseras genom bättre kon- takter med förmedlarna.
Om antagningskraven höjs kan detta ak- tualisera en höjning av lönenivån. Införan- det av reglerad befordringsgång är ett an- nat medel för att höja attraktionsvärdet för anställning inom arbetsvården.
Den hittillsvarande rekryteringspolitiken har varit framgångsrik vad gäller arbets— vårdarna. Detta kan sättas i samband med att en stor del av dessa skulle ha rekryte- rats från en »elit» av de förmedlare, som anställdes för 10—20 år sedan. Många av dem tillhör sannolikt den »befordringsre- serv» som haft goda intellektuella och per— sonlighetsmässiga förutsättningar för kvali- ficerade studier och tjänster men som i sin ungdom inte fick chans att studera. En eventuell omprövning av rekryteringspoli— tiken skulle grunda sig på att man skulle få samma »kvalitet» i tillströmning till ar- betsvårdaryrket.
2.11.4 Rekrytering av yrkesvägledare Yrkesvägledarna är den utbildningsmässigt mest kvalificerade gruppen. Den externre- krytering av i huvudsak akademiker, som tillämpas för denna kategori synes vara mycket fördelaktig. Som framgår av ar- betsanalysen är yrkesvägledarnas arbete mycket fordrande och för ingen annan ka— tegori förekommer så mycket övertidsar— bete. Trots detta synes yrkesvägledarna va- ra den mest positivt inställda kategorin. Sannolikt bidrar härtill i hög grad den goda överensstämmelsen mellan tjänstemännens förutsättningar och arbetets krav. Inte minst med tanke på de än mer ökade krav, som kommer att ställas på yrkesvägledarna ju mer värt utbildningsväsende byggs ut, är det angeläget att de höga antagningskraven och den reglerade befordringsgången bibe- hålles. Fortfarande bör något formellt be- hörighetskrav emellertid inte komma i frå-
ga.
2.11.5 Rekrytering av övriga personal- kategorier Övriga kategorier är mindre homogena och
för dessa är det svårare att diskutera en- hetliga rekryteringsprinciper. För styrelsens del har framkommit, att sammanträden och konferenser tidsmässigt dominerar för alla kategorier tillika med utredningsarbete, som ställer stora krav på förmågan att snabbt ta del av fakta av olika slag och att fatta beslut i samråd med specialister inom olika områden. För en stor del av befattnings- havarna inom styrelsen intar arbete med interna organisationsfrågor och annat ad- ministrativt arbete en framträdande posi- tion. De anställda inom styrelsen har hit- tills i ganska hög grad rekryterats bland förmedlare.
Det arbete tjänstemännen inom styrelsen utför är i allmänhet väsensskilt från det som utförs inom fältorganisationen. Den viktigaste gemensamma beröringspunkten är kunskapen om arbetsmarknaden. Det är angeläget ur personaladministrativ och per- sonalpolitisk synpunkt, att möjligheterna kvarstår för de anställda inom fältorgani- sationen att avancera till högre befattning- ar inom styrelsen. Då emellertid de olika typerna av arbete ställer så olika krav är en långsiktig utbildningsplanering en av för- utsättningarna för att nuvarande beford- ringspolitik skall kunna bibehållas. Befatt— ningar på administrativa området ställer i dag krav på kunskaper inom vida fält. Inom det här aktuella området sträcker sig kun— skapskraven från nationalekonomi och data- teknik till föredragningsteknik och prognos- arbete—.
Inte minst med hänsyn till utbildnings- synpunkterna är det av intresse att in— gående studera samtliga befattningar inom styrelsen, för att bl a klarlägga utbildnings- och kunskapskraven. På grundval av en stu- die bör bl a kunna säkrare fastställas i vil- ka fall som externrekrytering förefaller vara mest naturlig och i vilka fall som intern- rekrytering är det mest naturliga samt vilka utbildningsåtgärder som i det senare fallet bör vidtas för att möjliggöra omflyttning- arna. Den långsiktiga utbildningsplaneringen bör bla ta sikte på att i god tid ge »på— läggskalvar» inom verket en sådan kom- pletteringsutbildning att de skall ha hunnit
skaffa sig nödvändiga kvalifikationer till den tidpunkt då befordringstjänster ledig— förklaras.
Vad här sagts om tjänsterna inom sty- relsen gäller också i princip för kamerala tjänster och planeringstjänster inom läns- arbetsnämnderna och arbetsförmedlingen. Inte minst för planeringstjänsterna är det värt att överväga en mer omfattande ex- ternrekrytering som alternativ till special— utbildning inom verket.
2.12 Särskilda synpunkter på arbetsmark- nadsverkets personalutbildning
Konsulten tar i en delrapport upp personal- utbildningen till särskild behandling och ger bla synpunkter på det förslag som en arbetsgrupp inom utredningen tidigare fram- lagt (18.7.1966).
2.12.1 Utredningens tidigare förslag om personalutbildningen
Förslaget innebar i korthet följande.
»Statskontorets förslag till nytt system för arbetsmarknadsverkets personalutbildning inne- bär en i förhållande till det nuvarande syste- met ämnesmässig renodling av utbildningsm- nehållet till sk kursklossar. Dessa kan kombi- neras på ett för varje enskild tjänsteman än- damålsenligt sätt. Enstaka kursers innehåll, pe- dagogiska utformning och längd kan förändras utan att övriga kurser skall behöva påverkas.
Förslaget är utformat i detalj vad gäller ar- betsförmedlares, arbetsvårdares och yrkesväg- ledares utbildning. För planerande och admi- nistrerande personal anges utbildningsbehovet mer översiktligt.
Kravet på vidgad utbildning inom den all- männa förmedlingen tillgodoses på flera sätt. Arbetsförmedlings— och yrkesvägledaraspiranter ges en gemensam grundläggande utbildning i arbetsmarknadspolitik samt arbetsförmedling- ens uppgifter och arbetsmetoder. Förmedlare och arbetsvårdare föreslås genomgå en kurs i yrkesinformation innefattande orientering om skolväsende, yrkesutbildning, arbetsförmed- lingens och yrkesvägledningens informations- material mm. Därtill bereds förmedlare till- fälle att deltaga i central kurs i arbetsvård.
Ett konstaterat behov av fortbildning föran- leder förslag om att alla förmedlare, som inte tidigare genomgått den s k assistentkursen, skall deltaga i aspirantemas kurs i arbetsmarknads—
politik mm. Regionala fortbildningskurser fö- reslås i aktuella förmedlingsfrågor. Kurserna skall vara öppna för alla personalkategorier.
Förslaget innefattar speciella kurser i inter- vjuteknik, testpsykologi, arbetsprövning och ar- betsledning.
En utbildningsplan har upprättats för perio- den 1967—72, i vilken utbildningsresursema fördelas på personalkategorier och kurser.
Arbetsmarknadsstyrelsens centrala utbild- ningsenhet föreslås utökad med S%: tjänster, varav 3 i lönegrad A 19 eller högre. Ledningen av utbildning för yrkesvägledare och arbets- vårdare flyttas till den centrala utbildningsen- heten.
En tjänst för utbildningsadministration före- slås inrättad vid länsarbetsnämndema i Malmö, Göteborg, Luleå samt Stockholms stad och län. Vid ytterligare tre nämnder föreslås en ny tjänst. vars innehavare på försök skall svara för utbildningsadministration jämte övriga per- sonaladministrativa arbetsuppgifter, vilka vid de berörda nämnderna alltså överflyttas från bl a kansliinspektören.
Kostnaderna för den föreslagna kursverk- samheten har beräknats uppgå till ca 1 400 000 kr för budgetåret 1967/68 och till ca 1 350 000 kr de följande åren. 18000 deltagardagar be- räknas för budgetåret 1967/68 jämfört med 10 000 1965/66.
Lönekostnadema för den förstärkta utbild- ningsorganisationen har beräknats till 645 000 kr per år jämfört med 190 000 kr 1965/66.
Betraktad i ett längre tidsperspektiv måste personalutbildningens såväl som arbetsmark- nadsverkets övriga utbildningsinsatsers admi- strativa och pedagogiska form utvecklas ytter- ligare. Omfattningen av den utbildning i vil- ken arbetsmarknadsverket är engagerat — per- sonalutbildningen jämte omskolning mm — motiverar en genomgripande omprövning av hela utbildningens praktiska uppläggning. Stats- kontoret föreslår att arbetsmarknadsstyrelsen — i vissa fall tillsammans med Skolöverstyrel- sen — i detalj utreder betingelserna för att utnyttja television i undervisningen. Man bör särskilt pröva möjligheterna att spela in un— dervisningsavsnitt på sk videoband för mång- faldigande och decentraliserad uppspelning för mindre elevgrupper. Med ett sådant system kan lektionsförberedelser ägnas mer omsorg. De bäst kvalificerade lärarna kan anlitas. En pedagogiskt sett bättre fördelning av inlämings- tiden erhålls. Stora personalgrupper kan snabbt nås med utbildningsåtgärder, vilket kan vara erforderligt i samband med organisationsför- ändringar eller andra omläggningar.
Utredningen bör redovisa de ekonomiska och
praktiska konsekvenserna av att delar av utbild- ningen ges via television».
2.12.2 Åtgärder på grundval av den tidigare delrapporten
Sedan den tidigare rapporten överlämnats till Kungl Maj:t och arbetsmarknadsstyrel- sen har den remissbehandlats. Utrednings- förslagen har därvid i huvudsak tillstyrkts av remissinstanserna. Förslagen har sedan förts fram i proposition 1967: 1 varvid de- partementschefen biträtt huvudlinjerna i des- sa. Särskilt angeläget har departements- chefen ansett det vara att få till stånd för- bättrad grundutbildning för arbetsförmed— larna i enlighet med förslagen. Departe- mentschefen har också i huvudsak godta- git den föreslagna utbyggnaden av utbild- ningsadministrationen.
Riksdagen har beslutat i enlighet med departementschefens förslag.
Från budgetåret 1967/ 68 har arbets- marknadsverket anpassat sin personalut- bildning i enlighet med de av statsmakter- na biträdda utredningsförslagen.
I huvudrapporten från översynen har vis- sa kompletterande förslag lagts fram.
2.12.3 Konsultens synpunkter på arbets- marknadsverkets personalutbildning
Utredningens förslag bygger på principen om »utbildningsklossar», som på olika sätt skall kunna kombineras för att ge för- medlare, arbetsvårdare och yrkesvägledare en ändamålsenlig specialutbildning. Försla- get har tagit hänsyn både till de nyanställ- da och till den övriga personalen på så sätt att 65 % av kursvolymen ägnas åt ny- anställda tjänstemän (aspirantutbildning), 25 % åt fortbildning samt 15 % åt special- utbildning.
Beträffande avvägningen mellan kursvo- lymen på olika kategorier förtjänar att er— inras om att enligt enkäten omkring hälften av samtliga förmedlingstjänstemän ej ge- nomgått den hittillsvarande assistentkursen på sex veckor. Även om en del fått utbild- ning i tidigare, kortare kurser måste man
räkna med att åtskilliga hundra förmedlare är i behov av systematisk vidareutbildning. Vidareutbildningen är emellertid endast av- sedd att få 25 % av kursvolymen, vilket exempelvis för kursen arbetsmarknadspoli- tik II innebär att första året endast 70 och andra året endast 35 av de tidigare anställ- de bereds möjlighet att delta.
Med en skärpning av rekryteringskraven kan det finnas risk att få en klyfta utbild— ningsmässigt mellan de nyanställda och de i tjänsten äldre. Det är angeläget att und- vika någonting sådant.
Framtidsutvecklingen, såsom den skildrats i det föregående, kommer att medföra att det ställs krav på förmedlarna vad gäller omdöme och allmänbildning. Skillnaden mellan kraven i nuläget och i framtiden torde snarare vara av karaktären gradskill- nad än artskillnad.
Mot bakgrund av arbetsanalysen och sammanställningen av det subjektivt upp- levda utbildningsbehovet förefaller det före— slagna utbildningsprogrammet vara adekvat och välavvägt. Utbildningen kommer så- lunda att väl täcka behovet av kunskaper om arbetsmarknaden och näringslivet, om arbetsmarknadsverkets organisation och funktion och om allmän förmedlingstek- nik. Metoderna för insamlandet av data, exempelvis intervjuteknik och meritvärde- ring, har fått relativt stor plats i utbild- ningen liksom också varit fallet hittills. Det— ta förefaller också väl svara mot behoven.
Möjligen har de teoretiska avsnitten fått ett förhållandevis stort utrymme i jämfö- relse med de praktiska övningarna. Den intervjuteknik som specialister inom områ- det lär ut torde således kräva betydligt längre intervjutid än vad som i allmänhet står förmedlarna till buds. Därför synes det önskvärt med mer praktisk träning i intervjuteknik under förhållanden, som mot- svarar förmedlarnas vanliga arbetssituation.
Enligt förslaget skall sådan praktisk ut- bildning ske bla genom cirkulationstjänst- göring på olika förmedlingsexpeditioner och inom kansliet. Konsulten poängterar i detta sammanhang att det måste finnas skäliga resurser för att en sådan praktisk
utbildning verkligen skall bli effektiv. Hand- ledaren bör ges generella instruktioner om sitt ansvar som individuallärare. Det bör också på olika sätt sörjas för att han har de pedagogiska och kunskapsmässiga för- utsättningar som krävs för att han skall vara en bra handledare och inte minst att han har tid med dessa uppgifter. Att bris— ter här på många håll föreligger har fram- gått av de fritt formulerade kommentarer- na i enkäten.
I kursen Arbetsmarknadspolitik II har anslagits 12 timmar åt psykologiska frågor. Undervisningen här är främst uppbyggd kring differentialpsykologi och psykologis- ka hjälpmedel. Med tanke på de allt större krav som kommer att ställas på förmed- larna när det gäller att lämna information om förhållandena på arbetsplatserna och med tanke på de problem av socialpsyko- logisk karaktär, som uppträder i samband med omflyttningarna borde förmedlarna få en betydligt bättre utbildning i såväl ar- betspsykologi och personaladministration som i socialpsykologi och sociologi. Ett kursmoment, benämnt arbets- och social- psykologi om förslagsvis 16 timmar borde sålunda komplettera kursavsnittet Arbets- marknadspolitik II.
Många förmedlare anser sig ha bristan- de språkkunskaper. För att råda bot på detta kan frivilliga språkkurser komma till stånd i verkets regi eller på verkets bekost- nad, eventuellt per korrespondens. Inom många företag har man gått in för att alla anställda som önskar genomgå någon språk- kurs får denna betald av företaget sedan den fullföljts. En sådan politik synes även lämplig för arbetsmarknadsverket.
Behovet av utbildning för arbetsvårdarna måste ställas samman med rekryteringspo- litiken. Kommer denna att ändras på så sätt att externrekrytering kommer att spela en större roll — vilket konsulten anser önsk- värt — bör detta självfallet återverka på in- ternutbildningen.
I nuläget dominerar för arbetsvårdarnas del tidsmässigt intervjuer med sökande vid arbetsvården. Därnäst kommer handlägg- ning av remisser samt administrativt och
planeringsarbete. Analysen av utbildnings- behovet ger vid handen, att arbetsvårdarna till arten upplever samma brister och be- hov som förmedlarna ehuru i större om— fattning.
De här angivna undersökningsresultaten antyder att arbetsvårdarna bör ges samma basutbildning som förmedlarna och att till denna bör läggas kurser i testpsykologi, arbetsvårdskunskap och arbetsprövning. I än högre grad än vad som var fallet för förmedlarna gäller kravet på bättre kun- skaper i arbets- och socialpsykologi. Det kan ske i anslutning till den med förmed- larna gemensamma kursen Arbetsmarknads- politik II, men en fördjupning, främst inom det socialpsykologiska området, synes nöd- vändig för arbetsvårdarna. En påbyggnad, lämpligen inom ramen för kursen »Test- psykologi, anlagsprövning och medicinsk psykologi», torde därtill vara önskvärd. Vi- dare ifrågasättes, om inte kunskaper i fy- siska och psykiska arbetskrav borde för- medlas mera utbildningsmässigt än som ti- digare föreslagits.
Beträffande språkutbildning bör samma möjligheter ges arbetsvårdarna som för- medlarna.
Yrkesvägledarna, som huvudsakligen re- kryteras från grupper med akademisk ut- bildning, skall enligt det tidigare förslaget få samma grundutbildning inom verket som förmedlare och arbetsvårdare. Därtill kom- mer en kurs i yrkesvägledning. Fullföljs dessa intentioner kommer deras arbetsom- råde att få god kunskapsmässig täckning. Vidare kommer deras behov av fortbild- ning att i stor utsträckning kunna tillgodo- ses.
Beträffande testmetodiken är det angelä- get, att i utbildningen ge praktisk träning i att på ett effektivt sätt tolka och utnytt- ja resultaten. Att utbildningen tidigare va- rit bristfällig eller allt för teoretisk har framgått av många fria kommentarer i en- käten.
Föreläsnings- och konferensteknik saknas helt i den planerade utbildningen. Det är av stor vikt för yrkesvägledarna att de funge- rar effektivt i sin utåtriktade aktivitet, och
yrkesvägledningskursen bör därför enligt konsultens uppfattning utökas med förslags- vis två dagar för att ge teoretisk och prak- tisk kunskap och övning inom dessa områ- den.
Beträffande befattningshavare med pla- nerande och arbetsledande funktioner har statskontoret tidigare vid sidan av vissa Specialkurser föreslagit en allmän kurs i arbetsledning. Förutom avsnitt om arbets- ledaransvar har den föreslagits behandla kommunikations- och samarbetsproblem, grundläggande arbetspsykologi och olika typer av arbetsledning. Kursen är främst avsedd att vända sig till länsarbetsdirektö- rer, byrådirektörer, inspektörer samt kon- tors- och expeditionsföreståndare inom ar- betsförmedlingen.
Behovet av en sådan utbildning för be- fattningshavare i ledande funktion fram- träder mycket klart i de senare genomför- da undersökningarna. Det framgår således både av arbetsanalyserna som av de redo- visade utbildningsbehoven. Samma sak framgår också av de underordnades syn- punkter.
Enligt konsultens uppfattning är det tvek- samt om en vecka är tillräcklig för att ge tillräckligt utbyte av en sådan kurs. De om- råden som skall behandlas är vittomfat- tande. Inom flertalet av dem har under senare år nyare tekniker och administrativa hjälpmedel utvecklats, som är tidskrävande att lära in och att praktiskt träna genom gruppdiskussioner och självverksamhet. Bland de moment som enligt konsultens uppfattning bör komma i fråga kan bla nämnas introduktionsmetodik, informations— teknik, föredragnings- och konferensteknik, systematiserad personalbedömning, perso- nalplanering etc. Mot bakgrund härav fö- reslår konsulten minst en fördubbling av den föreslagna kurstiden.
2.13 Utredningens synpunkter i anslutning till konsultundersökningarna
Enkätundersökningens utomordentliga bety- delse som bakgrundsmaterial vid utredning-
ens bedömning främst av arbetssituationen inom fältorganisationen har redan inled- ningsvis framhållits.
I övrigt har undersökningarna syftat till att ge underlag för utredningens förslag beträffande rekryteringsbas, rekryteringspla- nering, urvalsmetodik m m. Från utredning- ens sida har man emellertid också bedömt en arbetsanalys av det slag som nu har genomförts ha värde som upptakt till ett fortsatt arbete internt inom verket med ar- bets- och befattningsanalyser. Utredningen vill således understryka att analyser av det slag som här har presenterats är ett av de underlag som fordras för en rationell or- ganisationsplanering och personalplanering och inte minst för en rationell upplägg- ning av det interna utbildningsprogrammet.
Försöket med ny urvalsmetodik för an- tagningen till aspirantutbildningen har bl a innefattat en uppföljning som haft till syfte att försöka på objektiv grund fastställa vil- ka reella krav som ställs på de anställda. Enligt utredningens uppfattning är detta ännu ett område där man har anledning att gå vidare med ytterligare undersökning- ar eftersom bedömningen av urvalsmetodi- kens effektivitet måste ske mot bakgrund av de anställdas mer långsiktiga utveck- ling inom verket.
Rekommendationerna från konsulten har i stor utsträckning legat till grund för de rekommendationer och förslag som utred- ningen lägger fram i sin huvudrapport. I de flesta fall där överensstämmelse inte rå- der kan skillnaderna förklaras av att ut- redningen har inordnat förslagen i ett stör- re organisatoriskt och personaladministra- tivt system, med delvis andra förutsätt- ningar än vad konsulten haft att utgå från.
Materialet från enkätundersökningen som helhet är mycket omfattande och endast vissa delar har kunnat utnyttjas för ut- redningens principförslag. Om man börjar att i detalj planera en omorganisation av arbetsmarknadsverket kommer mycket i den praktiska verksamheten som med nuvaran- de organisation är mer eller mindre givet att kunna ställas under diskussion. I den situationen kommer enkätmaterialet att bli
än mer värdefullt. Uppslag och synpunk- ter från personalen kan få ett ganska stort utrymme och bl a kan resultaten från enkä- ten få en betydelse som referensmaterial.
Det föreliggande materialet ger självklart inte en helt aktuell avspegling av persona- lens synpunkter. Det har redan gått så pass lång tid sedan enkätundersökningen genom- fördes att orsakerna bakom en del av de kritiska synpunkter som framfördes i en- kätsvaren nu fallit bort. Några exempel: En mera omfattande studieverksamhet har kommit igång och har eventuellt tillgodo- sett en del av de otillfredsställda utbild- ningsbehoven. Yrkesvägledarnas arbetssi— tuation kan ha förbättrats genom en bätt- re tillgång till lektionsutkast för yrkesväg- ledningen i skolorna. Det finns ytterligare en rad områden där man kan tro att det har skett en utveckling i positiv riktning.
På en del områden har det sedan under- sökningen genomfördes skett en utveckling som fört med sig mycket starka behov av utbildningsåtgärder och som inte tillräck- ligt täcks av analysen. Viktigast är här kan- ske att ADB börjat att införas som hjälp- medel. Intensiva åtgärder på utbildnings- området har här redan vidtagits, delvis i samarbete med statskontoret. Det är skäl att understryka att man i samband med utvidgad användning av ADB får behov av starka utbildningsinsatser som inte är engångsbetonade utan som måste sträcka sig över en följd av år.
Frågorna om personalinformation vid ge- nomförandet av den nya organisationen och om de speciella rekryteringsfrågor som upp- står vid omorganisationen behandlas av ut- redningen i huvudrapporten kap 13, För- slagens genomförande. Det bör vidare på- pekas att en rad specifika utbildningsåtgär- der blir aktuella också i samband med de för- ändringar på det administrativa området som förutsätts ske samtidigt med omorganisa- tionen, bla beslutsdelegering i olika sam- manhang och användningen av program- budgetering.
Vid rekryteringen av arbetsvårdare fö- reslår konsulten att man som riktlinje bör ha kunskaper motsvarande examen från so-
cialhögskola eller samhällsvetenskapliga uni- versitetsstudier. Utredningen delar uppfatt- ningen att man bör sträva mot att knyta så kvalificerade personer som möjligt till verket. Det är dock tveksamt om uppställan- det av riktlinjer på den nivå det här gäller (även om riktlinjerna inte ges karaktär av formella krav för anställning) är den ur alla synpunkter lämpligaste vägen. Den väg som utredningen i första hand avser bör prövas är att genom olika åtgärder, såväl på löne- planet som i fråga om övriga anställnings- villkor, öka rekryteringsbasen, så att man får ett större (och bättre) sökandematerial att välja bland.
3 Måluppfattning och beslutanderätt inom arbets-
marknadsstyrelsen
Ekon lic Sam Sjöberg, företagsekonomiska institutionen vid handelshögskolan i Göte- borg (AB Sam Sjöberg), har på utredning- ens uppdrag utfört en intervjuundersökning rörande besluts- och informationsfrågor bland byråchefer och motsvarande inom arbetsmarknadsstyrelsen.
Materialet representerar alltså ett tvär- snitt på hög nivå inom styrelsens organisa- tion. I viss mån kan undersökningen ses som en förlängning eller ett komplement till laborator Sigvard Rubenowitz” under- sökning vad gäller vissa aspekter på de ad- ministrativa frågorna. Intervjuerna har ut- förts under förutsättningen att grundma- terialet ej skall offentliggöras. Rapporten till utredningen innehåller endast konsul- tens sammanfattande bedömningar.
3.1 Undersökningens omfattning och syfte
Framställningen anknyter direkt till en tidi- gare rapport till statskontoret, där styr- ningsproblemen behandlas generellt, dvs utan anknytning till arbetsmarknadsverkets speciella struktur.1 I denna rapport ges en översikt över de olika styrformer som kan komma i fråga inom de komplexa system som större organisationer utgör. Särskilt betonas direkt- respektive målstyrningen. Sambandet mellan stringensen i målformu- leringen och valet av styrform påvisas. Där- vid konstateras att en första förutsättning för att man skall kunna konstruera direkt-
styrande system med hög precision är att målen uttrycks operationellt. Därmed avses att graden av måluppfyllelse kan mätas i kvantitativa termer (och sättas i relation till de vidtagna styråtgärderna). Svårighe— terna att åstadkomma detta vid en kom- plex målstruktur med inslag av målkonflik- ter torde oftast vara huvudskälet till att man avstår från den centralisering av be- slutsfattandet som den berörda typen av styrsystem skulle innebära. Alternativet blir att man för varje funktionell enhet (avdel- ning eller motsvarande) av organisationen formulerar vissa riktmärken (önskade re- sultat) och delegerar beslutanderätten till den berörde chefen (målstyrning). Styrfor- men medger normalt inte den precision i styrningen som ett direktstyrande system skulle kunna ge men har åtskilliga andra positiva drag, tex beträffande motivatio- nen hos underställda cheferna.
Syftet med denna framställning är att mot bakgrund av ovanstående mycket över- siktligt beskrivna samband granska styr— ningsproblematiken vid arbetsmarknadsver- ket samt om möjligt dra slutsatser härav som kan vara användbara för verkets or- ganisatoriska uppbyggnad.
I syfte att få ett grepp om hur styrme- kanismen utformats vid arbetsmarknadsver- ket har författaren på utredningens upp- drag genomfört en intervjuundersökning
1 Sjöberg, S, Några synpunkter på styrning av komplexa system, stencil, Göteborg 1967.
inom verket. Respondenterna har med nå— got enda undantag utgjorts av byråche- fer. Materialinsamlingen representerar såle- des ett tvärsnitt på hög nivå genom arbets— marknadsstyrelsens organisation. De frå— gor som har ställts har anknutit direkt till tre områden:
&) Måluppfattningen hos respektive byrå- chef.
b) Respektive byråchefs beslutanderätt, såsom den tillämpas i praktiken, och hans egen fortsatta delegering inom byrån.
c) Kontakterna, formella och informel- la, mellan de olika byråerna.
Frågor som hänför sig till måluppfatt- ningen och beslutanderätten på byråchefs- nivå har haft till syfte att undersöka hur stor del av verkschefens styrningsproblem, som från hans synvinkel löses genom en konsekvent genomförd målstyrning, respek- tive hur mycket som kan betraktas som nå- gon form av direktstyrning. Frågor röran- de delegeringen inom respektive byrå har syftat till att belysa målformulering och styrningsprecision på denna nivå. Studiet av de existerande kontakterna, informa- tionsflödet, mellan byråerna har föranletts av det förhållandet att en funktionellt in— delad organisation normalt har ett synner- ligen stort samordningsbehov. Det är såle- des av klart intresse för en granskning av styrmekanismen att intensiteten och inne- hållet i dessa interna kontakter fångas upp.
I det följande redogörs i korthet för de slutsatser en granskning av det insamlade materialet kan ge anledning till. Intervjuer- na har gjorts med betonande av sekretessen, varför någon direkt återgivning av materia- let inte kan ifrågakomma.
3.2 Byråchefernas måluppfattning
På frågor med anknytning till målen för den egna verksamheten har svaren varie— rat högst väsentligt. Några genomgående drag av intresse kan förtjäna att påpekas. a) I intet fall har man uppgett att mål- formuleringen >>ovanifrån>> delgetts byrå- chefsnivån explicit. I stället har man hän- visat till att målen är »historiskt utveckla-
de», »allmänt internationellt erkända», »framkomna genom informella kontakter inom organisationen», m m.
b) I intet fall har målen för verksam- heten uttryckts i annat än kvalitativa ter- mer.
0) Målkonflikter som finns på den stu- derade nivån ges som regel ingen lösning i den av respektive byråchef lämnade mål- beskrivningen. Någon formell avvägning mellan olika mål inom samma byrå före- kommer således i princip inte.
d) De byråer som inte har någon direkt anknytning till arbetsmarknadspolitiska me— del har generellt en klarare måluppfatt- ning än byråer med sådan anknytning. I det senare fallet har man inte sällan moti- verat avsaknaden av preciserade mål med hänvisning till behovet av flexibilitet.
Frånvaron av klart angivna mål på den studerade nivån i organisationen torde kun- na tolkas på följande sätt; antingen sker den väsentliga delen av styrningen genom ett ovanför den aktuella nivån centralise- rat beslutsfattande, eller anser ledningen den existerande måluppfattningen hos byrå- cheferna vara så lämplig att ytterligare spe— cifieringar är överflödiga. (För fullständig- hetens skull borde även ett tredje alterna- tiv tas med, nämligen att ledningen inte utövar någon systematisk styrning. Från denna möjlighet bortses i det följande.)
Mycket — bl a den nedan behandlade faktiska beslutanderätten — talar för att ledningens styrningsfunktion utförs genom en kombination av direktstyrning och vad som skulle kunna betecknas som implicit målstyrning, dvs med accepterande av rå- dande måluppfattningar inom organisatio- nens lägre nivåer. En annan slutsats som man tveklöst kan dra beträffande målsitua- tionen är att ledningen har mycket små möjligheter att mäta effektiviteten såväl i de olika verksamheterna som totalt för organisationen. Detta skulle förutsätta vä- sentligt mera distinkta målformuleringar.
Målkonflikter förekommer i hög grad. Dessa konflikter måste lösas genom någon form av avvägning. Detta gäller helt obe- roende av den nivå på vilken konflikterna
förekommer. Om ledningen för den aktuel- la verksamheten inte gör en sådan formell balansering av målen innebär detta att kon- flikten löses på en lägre nivå. En formell lösning på högre nivå måste anses ha be- tydligt större förutsättningar att ge »bättre» resultat än en mer eller mindre proviserad avvägning på lägre nivå i organisationen. Anledningen till att sådana principiella ställningstaganden är svåra att göra torde främst kunna sökas i målens politiska ka- raktär. Detta skulle innebära att de av- vägningsbeslut mellan olika mål som mås- te göras för arbetsmarknadsverket som hel— het borde fattas av regeringen. Detta pro— blem återkommer senare i framställningen. Här skall endast konstateras att formella lösningar av målkonfliktproblem i prin- cip inte förekommer på den studerade ni- vån.
Byråer med serviceverksamhet har klara— re formulerade mål. De synes arbeta med en högre grad av målstyrning och därmed delegering än de övriga byråerna. Detta är endast ett konstaterande utan varje form av värdering. Även för dessa gäller dock i princip samma omdöme om möjligheter- na att mäta effektiviteten som för verket iövrigt.
En naturlig följd av de valda målformu- leringarna är att man på logiska grunder inte kan precisera vilken information som erfordras för beslutsfattandet inom organi- sationen. Detta synes ha lett till att man fn producerar en avsevärd mängd »statis- tik» som inte omedelbart kan motiveras på ett meningsfullt sätt. Förhållandet är klart otillfredsställande. Informationspro- duktionen inom organisationen bör primärt vara styrd av de krav en målinriktad styr- ningsprocess ställer. Därvid gäller det gans- ka självklara sambandet att ju klarare man kan formulera sina mål, desto bättre kan man precisera kraven på information både beträffande inriktning, omfattning och framtagningsfrekvens.
3.3 Byråchefernas beslutanderätt och delegering
Intervjuundersökningen omfattade även frå-
gor som sökte klarlägga den faktiska be- slutanderätten hos byråcheferna samt deras vidare delegering inom sina respektive by- råer. Svaren har gett upphov till följande allmänna konstateranden och reflexioner:
a) Beslutanderätten på byråchefsnivå är mera formellt reglerad och kan följaktligen ges klarare uttryck än vad som var fallet med målformuleringen.
b) Beslutanderätten är begränsad dels ge- nom angivande av vissa typer av ärenden, dels —— och vanligare — genom att vissa kvantitativt formulerade gränser satts, ovan- för vilka verkschefen i varje enskilt fall skall ha tillfälle att påverka beslutet.
c) Byråchefernas delegering av sin be— slutanderätt uppvisar en mycket oenhetlig bild med variationer från helt centraliserat beslutsfattande till en synnerligen långt- gående delegering.
Vid en granskning av de praktiska kon- sekvenserna av de gällande reglerna för byråchefernas beslutanderätt finner man vä- sentliga olikheter mellan de byråer som sysslar med de mera kortsiktiga anpass- ningsåtgärderna och sådana som mera på- tagligt arbetar med strukturpåverkande me- del. I det förra fallet kan man konstatera att byråchefernas praktiskt fungerande be- slutanderätt är sådan att den bäst beskrivs som en långtgående decentralisering. I det senare fallet däremot är restriktionerna ofta så hårda att huvuddelen av besluten måste föreläggas högre chef för godkännande före verkställandet. Som en allmän uppfattning gällde därvid att de av respektive byråchef rekommenderade besluten frångicks endast i undantagsfall.
Den enda praktiska skillnaden av bety- delse torde då vara att byråchefen i det senare fallet inte kan delegera beslutande- rätten inom byrån i nämnvärd omfattning. En granskning av de övriga byråemas för- hållande i detta avseende visar att dele— geringen synbarligen är störst inom de ser- viceorienterade verksamheterna men att man i övrigt synes föredra att behålla en central styrning på byråchefsnivå. Den åbe- ropade anledningen är icke sällan >>brist på kvalificerad personal».
Man skulle kunna anta att bristen på stringenta målformuleringar utgör det pri- mära hindret för en fortsatt delegering. Denna oklarhet medför att en stor del av de beslut som verksamheten kräver nu mås- te baseras på byråchefens »erfarenhet av liknande situationer», m rn. Med en klarare målbeskrivning skulle en bättre kontroll av styrningen kunna ske med lägre krav på personalens kvalifikationer och/eller större förutsättningar för en fortsatt delegering som följd.
3.4 Den interna kommunikationen
Den tillämpade funktionsindelningen i ar— betsmarknadsstyrelsens organisation inrym- mer vissa risker för att utnyttjandet av de olika tillgängliga medlen icke samordnas. En sådan brist på samordning kan i bästa fall leda till slöseri med de tillgängliga resurserna genom att inte det lämpligaste medlet används. I sämsta fall kan effek— ten ur total synpunkt vara negativ. Inter- vjuundersökningen har även berört kommu- nikationsproblemet. Svaren har gett upphov till följande reflexioner.
a) Den relativt höga graden av centrali- sering — särskilt vad gäller de strukturpå- verkade åtgärderna — ger en samordnande effekt ovanför byråchefsnivån. I samma riktning verkar det faktum, att speciellt viktiga eller omfattande ärenden behandlas av styrelsen »in pleno».
b) Byråcheferna är medvetna om kom- munikationsbehovet. Svaren antyder att sentliga anser behovet tillfredsställande fyllt genom informella kontakter på deras egen nivå. Andra har betonat vikten av att en bättre samordning av åtgärderna åstad- koms.
Man kan således konstatera att någon formell lösning av samordningsbehovet i princip inte finns angiven i organisationen. Kommunikationsbehovet mellan byråche- ferna minskar genom den relativt höga centraliseringsgrad som ledningen tillämpar på vissa områden. I övriga fall synes lös- ningen av problemet vara hänvisat till de informella kontakterna mellan berörda by-
råchefer. Med den synnerligen stora bety- delse för organisationens verksamhet som samordningen av olika åtgärder har är det otillfredsställande att sättet för och inten- siteten i kommunikationerna inte är for- mellt reglerade.
3.5 Sammanfattning
Den genomförda intervjuundersökningen har haft en inriktning, som gett möjlighet till en översiktlig granskning av några av de viktigare drag i arbetsmarknadsstyrel- sens organisation, som inte framgår av en formell beskrivning. Studien har av praktis- ka skäl varit avgränsad till byråchefsnivån och omfattat deras måluppfattning, använ- da styrformer och kommunikation. Nedan redovisas i all korthet de mera påtagliga slutsatser, som kunnat dras på basis av svaren. .
1. Ledningens delegering av beslutande- rätten varierar med olika typ av verksam- het. Något som närmast kan karakteriseras som direktstyrning tillämpas på det primärt strukturpåverkande området, medan en typ. av målstyrning används vid den verksam— het som syftar till en kortsiktig anpass- ning mellan tillgång och efterfrågan på ar- betskraft.
2. Målen för verksamheten såväl totalt som för de olika delarna är så vagt for- mulerade att man praktiskt taget helt sak- nar möjligheter att mäta effektiviteten (nå- got som måste anses vara en nödvändig förutsättning i synnerhet för en ändamåls- enlig direktstyrning). ,
3. Byråchefernas fortsattadelegering va- rierar av olika skäl, främst begränsningar i den egna beslutanderätten och i perso- nalresurserna. Man kan också konstatera att formella avvägningar mellan olika mål i princip inte görs ens på denna nivå i or- ganisationen. Den praktiska innebörden av detta blir att avvägningarna måste göras på annan (lägre) nivå där förutsättningar- na härför kanske är väsentligt sämre.
4. Behovet av intern kommunikation är stort. Den formella regleringen av hur det- ta behov skall täckas är sådan att man i
princip är hänvisad till informella kontak- ter på olika nivåer. Med hänsyn till den stora betydelsen av att verksamheten sam- ordnas måste detta anses vara av väsent- ligt intresse.
Man skulle kunna påstå att oklarheter- na i styrningen och avsaknaden av effekti- vitetsmått primärt sammanhänger med den synnerligen vaga målformuleringen för ar- betsmarknadspolitiken. I den mån verkets ledning inte »ovanifrån» kan få en preci- serad målformulering med avvägningar mellan de ingående målen måste en egen formell tolkning av den existerande valda målformuleringen vara ledningens mest an- gelägna uppgift om resurserna skall kunna utnyttjas på ett välkontrollerat sätt.
3.6 Utredningens synpunkter
Den här aktuella undersökningen ger inga statistiska eller på annat sätt kvantifierbara fakta som kan ligga till grund för vidare detaljbeslut. Det gäller viktiga men i högsta grad svårfångade problemställningar som inte uttömmande kan belysas i en intervju- situation.
Med de anförda reservationema i minnet kan emellertid konstateras att undersök- ningen faller väl in i den bild av situatio- nen inom arbetsmarknadsstyrelsen som ges i laborator Rubenowitz' enkätundersökning och övriga kartläggningsstudier. Bristen på klara målformuleringar har också där be- rörts. Lic Sjöberg visar på några av de praktiska konsekvenserna av detta, bl a svå- righeterna att delegera beslutanderätten till underställda chefer — med ineffektivt perso- nalutnyttjande som följd.
II Förmedlingsområdet
4. Analyser av förmedlingsarbette
Undersökningarna av arbetsförmedlingens verksamhet har haft till syfte att ge en upp- fattning om vilket utrymme det finns inom detta område för rationaliseringar och vil- ka former av åtgärder som är mest effek- tiva.
Förmedlingsområdet har berörts direkt av tre undersökningar. Den första, som presenteras i detta kapitel, har bestått av en arbetsmätning på ett urval förmedlings— enheter. Vidare har utredningen, i samar- bete med arbetsmarknadsstyrelsen, bedrivit viss försöksverksamhet med organisatoriska och personella förändringar vid vissa för- medlingsenheter. Försöksverksamheten re- dovisas i kap 5. En statistisk undersökning av de arbetssökande vid arbetsmarknads- verket gjordes november 1966. Undersök- ningen redovisas i kap 6.
Utöver detta har särskilda undersökning- ar som mer indirekt rör förmedlingsområ- det gjorts på yrkesväglednings-, arbetsvårds- och aktiveringsområdet (kap 8, 9 och 10).
4.1. Arbetsmätningen
4.1.1. Inledning
Arbetsmätningen bland förmedlingspersona- len ingick som ett led i utredningens all- männa kartläggningsarbete, vilket även om- fattade den tidigare refererade enkätunder- sökningen bland verkets personal i stort, arbetsmätning bland yrkesvägledare mm.
Syftet var att få en uppfattning om ar- betsgången inom ett förmedlingskontor, hur stor andel av förmedlarnas tid som åtgick för de viktigare funktionerna, samt hur ar- betstiden fördelade sig under dagen.
Redan vid den första utvärderingen stod det klart att den allmänna arbetsstrukturen inom förmedlingsenheterna var av sådan art att rationaliseringar i form av förenklade arbetsrutiner, blanketter mm endast skulle ge begränsade effekter. Arbetsmätningens resultat bekräftade en bedömning som del- vis utifrån andra utgångspunkter vuxit fram under utredningsarbetets gång. Enligt denna var det väsentligaste medlet för att höja förmedlingens prestationsförmåga, och där- med dess servicestandard, en »strukturra- tionalisering» som innebar en längre driven specialisering inom förmedlingsenheterna och en koncentration av resurserna till mer slagkraftiga förmedlingsenheter.
Analysen av arbetsmätningen har därför inte gått ut på att formulera direkta och detaljerade rationaliseringsförslag för den existerande förmedlingsorganisationen. Så- dana skulle, som utredningen påpekat, ge begränsat utbyte. Resultaten har därför i första hand använts som underlag vid diskussionerna av olika organisationslös- ningar för förmedlingen. I genomförande— fasen för den nya organisationen bör mate- rialet vara av värde vid detaljutformning av arbetsrutiner mm inom distriktskonto- ren.
Kartläggning av förmedlingsarbetets inne- håll har skett efter två principer. Genom talrika intervjuer och observationer ute på fältet har fakta samlats in om vad som görs på en arbetsförmedling och hur arbe- tet är upplagt och fördelat. Denna del av kartläggningen har dokumenterats i form av flödesplaner. Vidare har arbetet analyse- rats med hjälp av mätningar avsedda att visa hur stor andel av tillgänglig arbetstid vissa arbetsuppgifter tar i anspråk. Denna arbetsmätning har varit av värde för att få en uppfattning bl a om vilka moment i för- medlingsarbetet som är resurskrävande.
4.1.3. Genomförande
Arbetsmätningen genomfördes med hjälp av en arbetsredogörelse (fig 4: 1) som under fyraveckorsperioden 20.2—18.3.1967 kon- tinuerligt fördes av varje tjänsteman på de berörda förmedlingskontoren. Mätningen genomfördes således utan hjälp av observa- törer och var helt beroende av medverkan från arbetsförmedlingens personal.
En inledande kartläggning gjordes för att ta reda på vilka arbetsuppgifter som före- kommer på en arbetsförmedling. Kartlägg- ningen låg till grund för urvalet av arbets- uppgifter på arbetsredogörelseblanketten. 28 sådana arbetsuppgifter fanns med på redo- görelsen och de delades in i tre grupper: kontaktverksamhet, kontorsarbete och en grupp som avsåg resor, personligt m in. För att beskrivning och definitioner på de olika arbetsuppgifterna skulle bli klara och en- tydiga prövades arbetsredogörelsen under ett par veckor vid några kontor i Koppar- bergs 1än. Därefter gavs blanketten för re- dogörelsen och den därtill hörande instruk- tionen av definitiv utformning.
På blanketten (arbetsredogörelsen) var de 28 arbetsuppgifterna förtryckta och längs en tidsaxel fick varje tjänsteman göra en markering var femtonde minut för den ar- betsuppgift vederbörande just då var syssel- satt med. Som hjälpmedel för att komma ihåg att göra markering var förmedlings-
tjänstemännen utrustade med små inställ- bara klockor som gav en signal varje kvart.
Mätmetoden bygger på samma statistiska principer som tillämpas vid frekvens- eller GTI-studier, dvs att antalet observationer (i detta fall markeringar på en arbetsredo- görelse) av en arbetsuppgift förhåller sig till det totala antalet observationer (markering- ar) som tidsåtgången för arbetsuppgiften till den totala arbetstiden.
I samråd med arbetsmarknadsstyrelsen utvaldes 47 förmedlingskontor1 att delta i studien. Avsikten var att genom detta urval söka få ett någorlunda representativt tvärsnitt av landets samtliga arbetsförmed- lingar genom att urvalet skulle innehålla olika kontorsstorlekar och en viss geogra— fisk fördelning. De för Storstockholmsom- rådet specifika förmedlingsförhållandena sy— nes dock ha fått en något för stor plats i undersökningen.
För att få en tillfredsställande säkerhet i resultatet av en studie som denna fordras bla att antalet »observationer», dvs mar- keringar, är tillräckligt stort. Mätningen be— slöts därför pågå under en fyraveckorspe- riod.
Arbetsredogörelserna sändes dagligen till statistiska centralbyråns datamaskincentral för att stansas upp på hålkort. Efter under- sökningsperioden bearbetades materialeti datamaskin.
1 Följande kontor (expeditioner) ingick: Vid huvudkontoret i Stockholm: Expeditioner- na för förvaltning, tekniker, kontor, industri och hantverk, lager och kommunikationer, metall, byggnadsindustri, information och ungdom, vård, jordbruk, försäljning, hotell och restau- rang, städ och hemhjälp. Filialkontor till huvudkontoret i Stockholm: Farsta, Vällingby, Hägersten. Kontor i Stockholms landstingskommun: Nacka, Jakobsberg, Märsta, Sollentuna, Norr- tälje, Huddinge, Hallstavik, Nynäshamn, Söder- tälje, Solna. Kontor i Kopparbergs län: Grängesberg, Smedjebacken, Vansbro, Älvdalen, Ludvika, Mora, Avesta, Hedemora, Malung, Borlänge. Kontor i Örebro län: Örebro, Karlskoga, Lin- desberg, Hallsberg, Hällefors, Kumla, Deger— fors, Kopparberg, Laxå, Nora. Kontor i Gotlands län: Visby.
Figur 4: I Blankett för arbetsredogörelse
m._.>4m za 2._.D 1 mg. bxmmamxmoooawmrmm unga 53326 Wagon anv zeugma—=.
: & .a .x a a 3 m.» ...a .äsa SäsaugäBa . _ 8 88:52 3858. z.. .. q
xwoowmwmm
>uum=em3p3
xougxåmnrmwäwma pwnmar 2. 052338— nm: mora—ao. . . . . . . . . . . 535»? Eon—morän... &. ammar.—55. . . . . . . . . ammar wc n:o—mmHg mmm många?—m. . . . . . . . . .:Aogmrn Boa m_cmammcmmo m.m mmm" man—mac. . . . . . . mxogmrn Boa w...—mona; wu. mma: män—:no:. . . . . . . .. m 5585 Han wmäoå m.m 8.53 nån.—Eos 34. #2. ?. mm:»oZm:..................... .:Aozäwn Emm vmuwonmp ww 25»: Scana—Smaug? . . . . 58:85 Boa O,o—Emwmmänmn Awa—_a" msn—9055 . . . . . axa—853355.................. Hoxosmwfäoa>äm.................. HH—Aounwwnämnmrowm.................. Hm Gaim ägarnas—agnarna. . . . . . . . . . . . . . .
Nonnonmwnvomm
Hwämxnåmwmucwarwäm. . . . . . . . . . . . . . . . Hadar—wmnmconamn. . . . . . . . . . . . . . . . . . .... ..... Hm car—5 & menar»: man E_n—um. Swim—no: mc 23.28— . . Hm dax—5 wc EEE. än igång?—a_n: &— 25.5 5225 . . . 5 5. oo: Egonwanmmämmmnmn. . . . . . . . . . . . . Hmmm—abämMEm—mön. . . . . . . . . . . . . . . . HmcååmS—åo—Hmaum. . . . . . . . . . . . . . . . . mo Ean:—m. Ego—Em wc Emm—am.. man man mara—an. . . . . nu Svänga—cw mamsen—Eugens... . . . . . . . . ... mm bums—um ac own—EE" cor Emån—män;. w—Ecmnnm. . . . mm 555? 5225? Baca—Em wc årgång—Hagmans";— mpoåmnroEo—mwnvoä. . . . . . . . . . . . . . . . .
mamman."....................... mm am:—8255. aga av.—Em urninon. . . . . . . . . . .
mm 95% 903 S. 5: 2580an Eam— åcnm 70535. 427355". nämn ..oåm wonmomcm—wmwäwmö . . . . . .
Arbetsuppgifter
Kontaktverksamhet
1 Besök av eller samtal från sökande Kontakt med sökande på eget initiativ Besök av eller samtal från arbetsgivare Kontakt med arbetsgivare på eget initiativ Kontakt med personal på egen expedition
»oooqmm-bwu
Kontakt med länsarbetsnämnden 10 Kontakt med arbetsmarknadsstyrelsen 11 Kontakt med skola 12 Övrig kontaktverksamhet
Kontorsarbete 13 Inskrivning av sökande 14 Utskrift av order 15 Utskrift av ansökan för bidrag, rekvisition av biljetter 16 Utskrift av handlingar för vidarebefordran till annan instans 17 In- och utplockning i register 18 Sökning i register 19 Vakansrapportering 20 Läsning, planering av åtgärder för den sökande 21 Framställning av statistikrapporter 22 Läsning av cirkulär och meddelanden, arkivering 23 Läsning, hantering, arkivering av yrkesvägledningsmaterial
24. Övrigt kontorsarbete 25 Resor
26 Tankearbete, utan synlig aktivitet
27 Personligt (kafferast, toalettbesök, samtal etc) Kontakt med personal på annan expedition inom det egna kontoret Kontakt med personal på annan arbetsförmedling Kontakt med centralregistret (gäller Stockholm)
Arbetsuppgifternas andel av tillgänglig tid i procent 1
32,38 4,15 4,87 5,12 5,14 4,43 3,42 0,34 1,56 0,25 1,26 2,57 65,49
2,63 2,08 1,13 4,44 2,83 2,88 0,40 2,84 4,52 2,61 0,52 2,12 1,23 1,2 0,64 3,56 3,
N 30 ...g
U: OS
28. Övrigt (som ej kan hänföras till »övrig kontaktverksamhet» eller »övrig kontorsverksamhet») 0,07
* Värdena för samtliga 47 kontor har slagits samman.
4.2. Arbetstidens fördelning
De siffror som redovisas i tabell 421 är beräknade på de sammanlagda tidsvärdena för samtliga kontor som deltagit i undersök- ningen. Härigenom kan uppgifterna anses vara nöjaktigt representativa för arbetsför- medlingen totalt.
En svårighet vid strukturering av förmed- lingens arbetsuppgifter var fördelningen mel- lan kontaktverksamhet och övriga uppgifter. Detta gäller främst vid intervjuer med en arbetssökande (inskrivning) då noteringar görs direkt under samtalets gång. Marke- ringar under denna procedur har enligt an- visningarna gjorts för »Kontaktverksam- het», vilket innebär att tidsandelen för upp-
gift nr 13, »Inskrivning av arbetssökande», blivit relativt sett mindre än den i verklig- heten är.
4.2.1. Kontaktverksamhet
Tabellen visar att omkring två tredjedelar av arbetsförmedlarnas arbetstid har använts för kontakter med arbetssökande, arbets— givare, tjänstemän inom arbetsmarknads- verket, skolor mm. Resterande tredjedel har tagits i anspråk huvudsakligen för kon- torsarbete, resor och »övrigt». (Enligt un- dersökningen av tidsåtgången för olika ar- betsmoment inom yrkesvägledningen, se kap 8, upptogs även yrkesvägledarnas tid till två tredjedelar av kontaktarbete.)
Hur kontaktverksamheten fördelar sig på utifrån kommande respektive egna initiativ framgår inte av arbetstidsfördelningen utom beträffande kontakter med kunderna — ar- betssökande och arbetsgivare. Utgår man från antagandet att resterande kontaktverk- samhet fördelar sig lika mellan egna och utifrån kommande initiativ får man att uti- från kommande samtal och besök tar 47 % av tiden i anspråk. Det är således troligt att ungefär hälften av arbetsförmed- larens tid styrs utifrån, vilket gör att »pla- neringsutrymmet» för den enskilde tjänste— mannen är relativt litet.
Uppgift 1, »Besök av eller samtal från sökande» dominerar kontaktverksamheten kraftigt med 32 %. I denna siffra innefattas naturligtvis förfrågningar angående arbets- tillfällen, intervjuer och diskussioner i öv- rigt. Uppgiftens tidsandel påverkas troligen till en viss del av antalet besök och sam- tal. Även om siffrorna för de olika konto— ren är ganska lika får detta inte ses som ett tecken på att kontoren sinsemellan har en jämn belastning vad gäller antalet arbets- sökande. Det ligger nära till hands att för- moda att kontoret med ett relativt sett mindre antal arbestsökande ägnar mer tid åt var och en av dessa. Detta bestyrks av gjorda intervjuer.
»Kontakt med sökande på eget initiativ», uppgift nr 2, tar drygt 4 % av tillgänglig tid. Vad som ovan sagts om uppgift 1 kan till vissa delar även gälla här. Uppgiften innefattar till största delen samtal avseen- de anvisning till arbetsgivare, kontroll om förmedlingsuppdraget kvarstår samt even- tuella förnyade intervjuer. Arbetsuppgiften kan vid en ökning av den uppsökande verk- samheten (enligt utredningens förslag) få en jämfört med nuläget större omfattning och betydelse.
Arbetsuppgifterna 3 och 4 aVser kon— takter med arbetsgivare och fördelar sig lika med ca 5 % var. Kontakt från ar- betsgivare till förmedling avser »beställning» av arbetskraft. Kontakten på arbetsförmed- lingens initiativ kan däremot avse såväl kon- troller (av tex aktualiteten för vakanser) som förfrågan om arbetskraftsbehov och
aktiv påverkan (ackvisition). Tidsåtgången för uppgift 3 torde åtminstone i viss ut- sträckning kunna påverkas genom en hår- dare standardisering av orderblanketter — kanske ge arbetsgivaren tillfälle i större ut- sträckning fylla i dessa direkt — samt, ifråga om större företag, upprätta orderrutiner med hjälp av telex.
Att etablera goda kontakter med arbets- givare, att påverka deras attityder till kvinn- lig och äldre arbetskraft och till handikappa— de är för förmedlingen väsentliga uppgifter. Dessa uppgifter plus det redan nämnda ar— betet med ackvisition och vakanskontroll kan för närvarande antas rymmas under rubriken »Kontakt med arbetsgivare på eget initiativ» som tar 5 % av arbetstiden i an- språk. Givetvis kan ackvisition mm äga rum under ett samtal som arbetsgivaren ta- git initiativ till men även om man ser till den sammanlagda tidsåtgången för uppgif- terna 3—4 blir utrymmet alltför litet för de väsentliga uppgifter som nämnts.
Övriga arbetsuppgifter under rubriken »Kontaktverksamhet» har tagits med i ar— betsredogörelsen för att ge en komplett bild av förmedlingens kontaktmönster. Här kan man inte se något iögonfallande vad gäller fördelningen i tid mellan de olika uppgif- terna utom möjligen den låga kontaktfrek— vensen mellan arbetsförmedling och läns- arbetsnämnd resp arbetsmarknadsstyrelsen.
Detta skulle kunna tolkas som tecken på en markerad delegering av ansvar och befo— genheter till arbetsförmedlingskontoret. En annan mer sannolik förklaring skulle ligga i den form av ledning eller styrning som så- väl länsarbetsnämnderna som arbetsmark— nadsstyrelsen använder, dvs genom skrift- liga direktiv (cirkulärmeddelanden mm) samt i stort sett avsaknaden av konferen- ser med medarbetare från olika nivåer i or- ganisationen.
4.2.2. Kontorsarbete
Rubriken står för tolv sinsemellan ganska olikartade arbetsuppgifter. Här föreligger inte på motsvarande sätt som i kontaktverk— samheten någon »tung» arbetsuppgift utan
De särskilda förhållandena för uppgift nr 13, anvisning för markering under in- skrivning av en arbetssökande, då den sker samtidigt med pågående intervju har be— rörts redan i inledningen till kommentarer- na. Att tid ändå har registrerats på denna uppgift kan förklaras med att vissa tjänste- män endast gör kladdnoteringar under in- tervjun och renskriver dessa efter samtalet. Registreringama kan i viss utsträckning ock- så gälla kompletteringar av den arbetssö— kandes uppgifter.
För arbetsuppgift nr 14, »Utskrift av or- der» gäller vad som sagts om uppgift 3 vad avser möjliga förenklingar av ordermottag- ningen. Den relativa omfattningen av upp- giften torde alltså kunna minskas.
Uppgift 15 med en tidsandel på endast ca 1 % är helt rutinmässig och omfattning— en är direkt relaterad till antalet bidragsan- sökningar. Den torde i mycket liten utsträck- ning vara påverkbar.
»Utskrift av handlingar för vidarebeford- ran till annan instans» (uppgift 16) omfattar all utgående korrespondens. I denna ingår även remisser till arbetsvård och yrkesväg- ledning med åtföljande avskrifter av brev, betyg, läkarutlåtanden rn m. I uppgiften in- går även i vissa fall rena avskrifter av be- tyg och meritförteckningar för kundernas räkning. Detta förekommer i olika utsträck- ning på olika kontor.
En stor del av arbetsuppgiftens innehåll gäller således avskrifter. Genom installa- tion av kopieringsutrustning mm bör den- na del kunna helt elimineras. Beträffande service till kunderna med betygsavskrifter torde det vara lämpligt att fastställa ge- mensamma och likartade regler. Även här förutsätts dock skrivarbetet minska. Åtmin— stone hälften av uppgiftens ca 4,5 % bör på så sätt kunna falla bort.
Uppgift 17, »In- och utplockning i re- gister», avser hantering av registerkort för arbetssökande och lediga platser. Så länge nuvarande manuella registerorganisation finns kvar finns det mycket litet utrymme för förenklingar och minskning av tidsåt- gången.
»Sökning i register», arbetsuppgift nr 18, innebär att förmedlaren söker i registret an- tingen efter en lämplig plats för en sökan- de eller efter lämpliga sökande för en le- dig plats. Markering för uppgiften har skett såväl i samband med kundbesök som när den utförts enskilt. Med hänsyn härtill kan tidsandelen (2,9% eller knappt 15 minuter i veckan) verka förvånansvärt liten. En av orsakerna till detta kan vara att det helt en- kelt inte finns tillräcklig tid för registersök- ning. Uppgiften måste till stor del utföras på eget initiativ.
Åtminstone vad gäller vissa av de kontor och expeditioner som studerats, har det konstaterats att någon fortlöpande bevak- ning av placeringsmöjligheter ej sker. I des- sa fall förekommer således sökning i re— gister (eller dagslista) endast vid den ar- betssökandes besök på förmedlingen. Tids— åtgången för detta moment påverkas emel- lertid också av att förmedlingstjänsteman- nen ofta har i minnet vilka lediga platser och arbetssökande som finns inom olika yrken.
Uppgift 19, »Vakansrapportering» tar en helt obetydlig del av tiden i anspråk. Ut- redningens förslag till system med platslis— tor innebär emellertid att ett större antal lediga platser skaH rapporteras till central instans. I detta fall kommer således ar- betsuppgiftens omfattning att öka betyd- ligt.
»Läsning, planering av åtgärder för den sökande» (uppgift 20) avser dels läsning av betyg, meritförteckningar och tidning- ar, dels planering av åtgärder för den ar— betssökandes räkning.
Planering för den arbetssökandes räkning är ett abstrakt arbetsmoment som natur- ligtvis kan finnas med under övriga ar- betsuppgifter, kanske främst i »intervju av den arbetssökande». Den låga tidsandelen (2,8 %) kan troligen delvis förklaras med detta men den kan även ses som ett ut- tryck för bristande utrymme för egna ini- tiativ i likhet med vad som sagts i fråga om uppgift 18, »Sökning i register».
Framställning av statistikrapporter tar i anspråk 4,5 % av arbetstiden och är där-
med den största av de 12 kontorsarbets- uppgifterna. Utredningen har beräknat att denna uppgift till största delen kommer att mekaniseras och kvarvarande delar av ar- betet skulle då gälla datalämning. Även den- na del torde kunna förenklas på olika sätt genom tex kopiering, telex och framför. allt genom att statistikdata kan erhållas som biprodukt vid integrerade datarutiner rö- rande omskolning m m.
»Läsning av cirkulär och meddelanden, arkivering» tar i förhållande till andra skriv- bordsuppgifter stor tidsandel. Detta torde kunna förklaras med vad som redan sagts i kommentaren till uppgifterna 9 och 10.
Arbete med yrkesvägledningsmaterial (uppgift 23) tar obetydlig del av tiden i anspråk. Frågan har tagits med för att ut- röna i vilken omfattning arbetsförmedlare använder detta material.
Uppgift 24, »Övrigt kontorsarbete» av- ser endast enkla och neutrala kontorsupp- gifter som inte passar in under övriga ru- briker.
Uppgifterna 25 tom 28 har tagits med enbart för att erhålla en rättvis fördelning av hela arbetstiden. Tidsåtgången för des— sa uppgifter hade annars kunnat belasta nå— gon av de övriga uppgifterna. Avsikten med uppgift 27, »Personligt» var således inte att söka mäta någon sk fördelningstid (»spilltid»). Den tidsandel som erhållits för denna uppgift ligger långt under det nor- mala.
4.3. Jämförelser mellan olika kontorstyper
4.3.1. Effekter av tillgång på skrivhjälp
I tabell 4: 2 har uppgifterna bearbetats så att jämförelser kan göras mellan olika kon- torsstorlekar och mellan kontor med respek- tive utan skrivhjälp. För överskådlighetens skull har arbetsuppgifterna förts samman i sju grupper: kontakter med arbetssökande (1—2), kontakter med arbetsgivare (3-4), öv- rig kontaktverksamhet (5—12), totalt kon- taktverksamhet (1—12), därav telefonsam- tal (1—12), kontorsarbete (13—24) och övrigt (25—28).
I stort förefaller tidsfördelningen, jäm- fört olika kontorstyper emellan, vara lik- artad. Vad som kan synas anmärknings- värt är att kontorsarbete på kontor med skrivhjälp inte utgör en mindre del än på kontor utan skrivhjälp. (Skrivpersonal har inte deltagit i arbetsredogörelsen.) Detta skulle kunna tolkas så att man vid kontor med skrivhjälp utnyttjar denna för renskrift av olika handlingar och på detta sätt till— för arbetsuppgifter som kontoret utan skriv- hjälp inte har. Vid en närmare granskning av tabell 4: 3 kan man emellertid också se att vid kontor med skrivhjälp ägnar för- medlaren mer tid åt att söka efter platser resp sökande som passar varandra och mindre tid åt statistikuppgifter. Tabell 4: 4 ger ytterligare belysning av förhållandet.
Tabell 4: 2 visar att kontorsarbetet ta- git mindre andel av tiden i anspråk ju stör- re kontoret/ expeditionen varit. Undanta- get för kontor med högsta antalet tjänste- män får inte tillmätas alltför stor betydel- se då uppgiften endast gäller ett kontor. Förhållandet kan ses som ett uttryck för att kontorsarbetet kan utföras mer ratio- nellt vid en större volym.
Enmanskontoret har en mindre kontakt- frekvens än de övriga kontoren och en be— tydligt större andel kontorsarbete. Detta kan tyda på att de enmanskontor som del- tagit i undersökningen haft en mindre be- lastning beträffande besök och samtal från arbetssökande och således överflyttat denna tid på »kontorsarbete».
Tabellen visar även att samarbetet med andra tjänstemän tilltar med växande stor- lek på kontoren - återigen det största kon- toret undantaget. Bl a torde detta innebära att de viktiga kontakterna med personal på arbetsvårds- och yrkesvägledningsexpeditio- nerna är av mindre omfattning på de små kontoren.
4.3.2. De mest tidkrävande kontorsuppgif— terna
Tabell 4: 3 visar de tre största kontorsarbets— uppgifterna för olika kontorsstorlekar och
Tabell 4:2 Arbetsuppgifternas andel av tillgänglig tid i procent
Totalt Totalt kontakt- Därav antal verk- telefon- Kontors- marke- Arbetsuppgifter1 samhet samtal arbete Övrigt ringar
1—2 3—4 5—12 1—12 1--—12 13—24 25—18
Kontor/exp 1 man 34,50 10,22 13,51 58,23 27,40 39,52 2,25 2 887 » 2 » 40,74 8,27 15,14 64,16 26,75 31,21 4,63 14 580 » 3—5 man 36,56 10,39 17,44 64,38 29,24 30,21 5,41 35 583 » 6—15 >> 35,77 9,88 20,78 66,43 27,97 27,51 6,06 81 552 » 15 » 36,97 11,68 17,14 65,80 28,56 30,45 3,75 11 205 Kontor med skrivhjälp 35,68 9,84 19,86 65,37 28,50 29,22 5,41 78 932 Kontor utan skrivhjälp 37,53 10,16 17,94 65,63 27,83 28,74 5,63 66 875
Samtliga kontor/exp 36,53 9,99 18,98 65,49 28,19 29,00 5,51 145 807
1 Siffrorna hänvisar till arbetsuppgifterna enligt tabell 1.
Tabell 4:3 De tre högsta procentsiffrorna inom arbetsuppgift 13—24
Nr Proc Nr Proc Nr Proc
Kontor med skrivhjälp 18 3,25 21 3,69 16 4,69 Kontor utan skrivhjälp 17 2,96 16 4,16 21 5,50 Kontor/exp 1 man 20 5,26 21 5,75 16 6,06 » 2 » 17 3,05 21 5,30 16 5,50 >> 3—5 man 17 2,84 16 4,12 21 5,51 » 6—15 » Sthlm 16 3,21 18 3,55 21 4,18 Övriga 17 2,90 21 4,02 16 4,71 Samtliga 18 3,20 16 3,86 21 4,11
» > 15 man 21 3,08 13 3,44 16 7,93 Samtliga kontor 18 2,88 16 4,44 21 4,52
Tabell 4:4 Procentuell fördelning av arbetstiden på kontraktverksamhet, kontorsarbete och övrig verksamhet i Stockholms stad, Stockholms landstingskommun och Gotlands, Koppar- bergs och Örebro län
Kontakt- Totalt
Antal verksam- Kontors- antal Kontor/exp kontor/exp het arbete Övrigt markeringar Stockholms stad Med skrivhjälp 5 64,48 29,42 6,11 27 595 Utan » 11 69,21 25,06 5,73 38 609 Stockholms län utom Stockholms stad Med skrivhjälp 3 62,84 31,17 5,99 17 736 Utan >> 7 60,02 33,05 6,93 11 738 Gotlands, Kopparbergs och Örebro län Med skrivhjälp 7 67,45 28,03 4,53 33 601 Utan >> 14 61,25 34,29 4,46 16 528 Samtliga kontor Med skrivhjälp 15 65,37 29,22 5,41 78 932 Utan » 32 65,63 28,74 5,63 66 875 Totalt 47 65,49 29,00 5,51 145 807
för kontor med resp utan skrivhjälp. Be- arbetningen gjordes i syfte att se om de största uppgifterna var olika stora på de olika kontorstyperna och hur de var för- delade.
Någon signifikant skillnad i dessa av- seenden kan inte sägas föreligga. De minsta kontorens tre uppgifter utgör en större an- del av tiden än motsvarande uppgifter för de större kontoren. Undantag gäller härvid för det största kontoret vars tyngsta arbets- uppgift tar ca 8 % av tiden i anspråk (ut- skrift av handling för vidarebefordran till annan instans). De två helt dominerande uppgifterna i tabellen är nr 21 och nr 16 (»Framställning av statistikrapporter» och »Utskrift av handling för vidarebefordran till annan instans»). Dessa två uppgifter förekommer sammanlagt 20 gånger i sam- manställningen. Övriga fyra uppgifter som finns med i tabellen förekommer samman- lagt nio gånger.
4.3.3. Länsvisa jämförelser
I tabell 4:4 har undersökningsorterna in— delats i tre områden: Stockholms stad, Stockholms län utom Stockholms stad samt Gotlands, Kopparbergs och Örebro län. Dessutom har kontoren/ expeditionerna upp- delats efter angiven tillgång på skrivhjälp. Arbetstiden har fördelats på kontaktverk— samhet, kontorsarbete och övrig verksamhet.
Resultaten visar att de kontor i Stock- holms län och Gotlands, Kopparbergs och Örebro län som haft tillgång till skrivhjälp som väntat kunnat ägna mer tid åt kon- taktverksamhet och mindre tid åt kontors- arbete än de kontor som ej haft tillgång till sådan. För Stockholms stad visar siffror- na på ett oväntat och motsatt förhållande. Detta kan dock åtminstone delvis förklaras med att de expeditioner vid huvudkontoret i Stockholm som ej haft egen skrivperso- nal kunnat repliera på en gemensam skriv- central.
På grund av detta förhållande och Stock- holms stads markanta ställning i undersök- ningen utvisar inte totalsiffrorna någon skill- nad mellan kontor utan skrivhjälp och med
skrivhjälp. Om man undantar Stockholm ger emellertid resultaten vid handen att kontor med skrivpersonal i högre grad kunnat äg- na sig åt kontaktarbete än de som saknat skrivhjälp. Här kan dock det förhållandet inverka att de kontor som inte har skriv- hjälp är mindre än de som har sådan. Kon- toren utan skrivhjälp har även haft en re- lativt mindre belastning avseende besök och samtal utifrån.
4.4. Sammanfattande synpunkter
Undersökningen har — som väntat — visat att förmedlingen har ett stort antal små och sinsemellan heterogena arbetsuppgifter. Arbetet är således splittrat såväl i en mängd uppgifter som på ett stort antal förmed- lingsenheter. Därtill kommer att de små arbetsuppgifterna i praktiken inte ens sam- manhänger i tiden, dvs man kan på för- medlingskontoret i mycket liten utsträck- ning syssla med en sak i taget under någon längre, sammanhängande period.
Denna långtgående splittring gör det svårt att med konventionella medel skapa förenk- lingar i arbetet. Detta gäller även de största, rutinmässiga delarna av kontorsarbetet.
En reducering av de rutinmässiga upp- gifterna kan i viss utsträckning ske genom mekanisering. Utredningens förslag beträf- fande statistikbearbetning med ADB är ex- empel på sådan mekanisering. Sådana ADB- bearbetningar måste med hänsyn till att det finns ett stort antal relativt små enhe- ter ske centralt. Förenklingar i kontorsar- betet kan också ske genom förbättring av blanketter och genom installation av tek- niska hjälpmedel.
Om man bortser från framtida använd- ning av ADB i det egentliga förmedlings- arbetet så torde möjligheterna till effekti- vering av förmedlingsarbetet främst gälla arbetsfördelningen. Nu handlägger varje tjänsteman praktiskt taget alla sorts upp- gifter. Med en omfördelning och speciali- sering, så att vissa grupper av förmedlings- tjänstemän sköter ett antal bestämda upp- gifter, skulle man få större samlade voly- mer av likartade arbetsuppgifter. Detta in-
nebär möjlighet till effektivare behandling, bl a kan biträdespersonal och tekniska hjälp- medel bättre utnyttjas. Genom att på detta sätt inte blanda olika uppgifter i alltför hög grad kan avbrott i arbetet undvikas med ett effektivare utnyttjande av tiden som följd.
Arbetsuppgifterna skulle härvid kunna uppdelas i tre block:
uppdragscentral med kontorsarbetsupp- gifter, bevakning av placeringsmöjligheter, ordermottagning och ackvisition,
expedition med huvudsakligen kontakter (samtal, intervjuer) med de arbetssökande, samt
kundmottagning med praktisk kundser- vice i fråga om information, kassa, biljett- rekvisitioner rn m.
Den fördelningsprincip som här skisse- rats kan väntas ge avsevärda besparingar i arbetstid. En av de viktigaste konsekven- serna blir dock, enligt utredningens bedöm- ning, att det skapas ett ordentligt utrymme för de uppgifter som är väsentligast för kunderna, en aktiv platsackvisition, en lö- pande och noggrann bevakning av inläm- nade förmedlingsuppdrag m m.
En fördelning och gruppering av arbets- uppgifterna av det slag som skisserats ovan förutsätter att förmedlingskontoret har en viss minimistorlek. Den nedre gränsen där- vidlag kan bedömas ligga vid ca tio tjänste- män.
4.5. Kontorets tekniska utrustning
4.5 .1 Allmänna synpunkter
Utredningen har inte avsett att ge detalj- förslag beträffande arbetsrutiner, blanket- ter och tekniska hjälpmedel för arbetsför- medlingen. Detaljstudier inom detta områ- de bör ske av den inom arbetsmarknadssty- relsen föreslagna organisationsutredningen. Den kostnadsram för tekniska hjälpmedel som presenteras i huvudrapporten får där- för, tillsammans med synpunkterna som framförs i detta sammanhang, tjäna som un- derlag och vägledning för vidare under- sökningar.
De studier som gjorts inom arbetsför- medlingen — intervjuer, arbetsmätning etc — har pekat på att ett ökat utnyttjande av moderna tekniska hjälpmedel skulle bidra till en produktivitets- och effektivitetshöj- ning. Utredningens förslag till distriktsor— ganisation — med större enheter och en om- fördelning av arbetsuppgifterna — ger också möjligheter att rationellt utnyttja sådana hjälpmedel.
Utredningen föreslår därför en väsent— lig nyanskaffning av tekniska hjälpmedel till distriktskontoren. Schablonmässiga kost- nader för anskaffning har beräknats och redovisas i huvudrapporten, kap 12.
Anskaffningsbehovet bör specificeras och beräknas i detalj i samband med en omor- ganisation med hänsyn till de nya konto- rens individuella behov.
4.5.2. Kommunikationshjälpmedel
Snabbtelefon
Förändringarna av förmedlingsorganisatio- nen (med större förmedlingskontor, från 10 tjänstemän och uppåt) ställer ökade krav på metoder för intern kommunikation. Upp- dragscentral och kundmottagning är tänkta som sk öppna kontor, dvs utan avskilda tjänsterum, medan expeditionen består av ett antal enskilda samtalsmm. Behov av kommunikationshjälpmedel finns således främst för att ge snabba kontakter mellan dessa tre grupper samt mellan tjänstemän- nen i expeditionen och övriga.
Snabbtelefoner föreslås för den interna kommunikationen. Snabbtelefonerna bör va- ra utrustade med mikrofon som kan an— vändas vid samtal av mer förtrolig art. Eventuellt kan snabbtelefonen kombineras med den vanliga telefonen. Typ av ut- rustning samt erforderligt antal och pla- cering bör närmare utredas.
Bandtransportörer
Informationen om en arbetssökande eller en ledig plats är i allmänhet så omfattande att den måste dokumenteras i skrift. Re-
gistren över arbetssökande och lediga plat- ser föreslås placerade inom uppdragscentra— len. Syftet med detta är, som förut har be- handlats, att avsätta viss resurs för arbets— moment som kan sägas vara vitala för för- medlingsverksamheten: bevakning av pla- cerings— och tillsättningsmöjligheter och en aktiv ackvisition.
Att flerdubbla den information som re- gistren innehåller skulle ställa sig kompli- cerat och svårhanterligt. Det är därför nöd- vändigt med anordningar som gör doku- menten enkelt och snabbt lättillgängliga för de tjänstemän utanför uppdragscentralen som behöver dem i arbetet. Detta gäller så- väl för kundmottagning som expedition.
Utredningen föreslår därför att bandtrans- portörer installeras vid vissa distriktskontor. Transportören skall passera distriktskonto- rets samtliga funktioner. Beställning av in— formationer sker med snabbtelefonen. Väx- lingsstationer (»hållplatser») behövs vid upp- dragscentralens register, i kundmottagning- en och i varje samtalsrum i expeditionen. Med hänsyn till de relativt höga kostnader- na för bandtransportörer bör dessa instal- leras endast på kontor med viss storlek eller kontor med över 25 tjänstemän.
Telex
Den externa kontaktverksamheten är för arbetsförmedlingens del betydande. Den sköts konventionellt genom samtal vid be- sök, telefon och skriftväxling. Utredningen anser att telefonsamtal och brevutskrifter till vissa delar skulle kunna ersättas med kommunikation via telex. Detta gäller fram- för allt kontakter med andra arbetsförmed- lingskontor, regionkontor och arbetsmark- nadsstyrelsen samt med arbetsgivare. Kommunikationskostnaderna för telex är — i synnerhet över längre avstånd — lägre än för telefon. En annan fördel är att man får meddelanden i en skriftlig form. Snabb- heten och den direkta utskriften talar för användning av telex bla vid förfrågningar om lediga platser och arbetssökande mellan kontoren (interlokalförmedling). Man har härvid också goda möjligheter att standar-
disera information i olika ärenden vilket leder till kortare kontakttider.
Telex borde också kunna användas vid kontakter med arbetsgivare. De flesta större företag har telex. Möjligheterna att via te- lex få anmälan om lediga platser bör där- för undersökas. Även i detta fall gäller att informationen kan standardiseras. Dessutom innebär ett sådant förfarande en jämnare ar- betsbelastning eftersom meddelanden kan samlas upp och behandlas vid tidpunkter som tjänstemännen vid uppdragscentralen själva kan planera.
Telexkommunikationerna kan i stor ut- sträckning komma att ersätta nuvarande te- lefonkontakter inom vissa områden. Detta minskar riskerna för upprepade avbrott i arbetet och skapar i stället ökat utrymme för planering av arbetet.
4.5.3. Reproduktionsutrustning
Genom arbetsmätningen har konstaterats att utskrift av handlingar utgör en relativt stor tidsandel av kontorsarbetet. Till stor del gäller det aVSkrift av handlingar såsom be- tygsavskrifter, meritförteckningar, läkarut- låtanden osv. Med kopieringsutrustning kan sådant skrivarbete elimineras. Utred- ningen föreslår att kopieringsutrustning in- stalleras på varje distriktskontor. Kopie- ringsutrustningens typ och kapacitet mås- te självfallet avpassas till kontorens stor- lek och specifika behov. Arbetsmarknads- styrelsen måste därutöver avgöra vilken form av service som skall ges kunderna ifrå- ga om kopiering.
På de kontor som fn har kopieringsut- rustning förekommer olika tillvägagångssätt beträffande debitering. Att ge kunderna fri service i fråga om kopiering av ansöknings- handlingar är förenat med betydande kost- nader. Utredningen har inte tagit ställning i denna servicefråga men förutsätter att en utredning av regler beträffande kopierings- service sker innan en allmän installation av utrustningen kommer till stånd.
I samband med införandet av ett system för listor över lediga platser kan det bli aktuellt att inledningsvis på några distrikts-
kontor, förmodligen dock inte alla, fram- ställa kompletteringslistor. Kostnader för re- produktionsmateriel, stencil- eller kontors- offsetapparater samt sorteringsmaskiner har tagits upp i utredningens överslagsberäk- ningar. Givetvis blir systemuppläggningen i stort bestämmande för vilken typ av ut- rustning som skall inskaffas, och var den skall placeras. Det är också fullt tänkbart att det i viss utsträckning kan bli fråga om att köpa tjänster på öppna marknaden.
5. Försöksverksamhet inom förmedlingsarbetet samt
merstatistik
5.1. Bakgrund
Under översynen av arbetsmarknadsverkets organisation har det framstått som ange- läget att åstadkomma en organisationsform som skall möjliggöra en väsentlig höjning av arbetsförmedlingens servicenivå. Denna höjning måste bla avse förmedlingsinsat- sernas kvalitativa innehåll. I samman- hanget måste även beaktas frågan om hur de samlade resurserna skall fördelas för att ge bästa möjliga effektivitet. Bla ville man studera om vissa förändringar i för- medlingens arbets- och organisationsformer skulle kunna leda fram till den eftersträvade höjningen av servicenivån.
För att närmare testa dessa hypoteser genomförde utredningen i samråd med ar- betsmarknadsverket vid några förmedlings- enheter försök beträffande vissa arbets- och organisationsformer i förmedlingsverk- samheten inom ramen för oförändrade per- sonalresurser (sk intensivstudier). För att samtidigt studera i vad mån personalför— stärkningar kunde ge ett förbättrat förmed- lingsresultat anordnades vid några andra förmedlingsenheter försök med personal- förstärkningar med i övrigt oförändrade arbets- och organisationsformer.
Försöksverksamheten omfattade sam— manlagt nio arbetsförmedlingskontor samt ambulatorisk förmedling till två orter. Pla- neringen av hela verksamheten skedde i nära samverkan mellan arbetsmarknadsver-
ket och utredningen. Intresset vid varje studerad förmedlingsenhet koncentrerades i princip till endast en fråga av förmedlings- organisatorisk eller förmedlingsteknisk art.
Utredningen utgick från att försöksverk- samheten inte kunde förväntas ge ett full- ständigt underlag för slutsatser och ställ- ningstaganden till konkreta och allmängil- tiga lösningar i fråga om arbetsförmed- lingens organisation, verksamhetsformer och dimensionering. Den borde dock kunna ge underlag för en allmän bedömning av i vilken mån det skulle vara möjligt att genom intensifiering av förmedlingsverk- samheten och genom vissa organisatoriska förändringar lösa väsentliga arbetsmark- nadsfrågor och förbättra utnyttjandet av re- surserna.
För att erhålla en större referensram för hela försöksverksamheten insamlades viss gemensam basinformation från samtliga förmedlingsenheter som omfattades av un- dersökningarna. Varje berörd länsarbets- nämnd utarbetade tämligen omfattande bakgrundsbeskrivningar dels rörande per- sonalförhållandcn od vid de aktuella kon- toren, dels beträffande de arbetsmarknader som dessa förmedlingar hade att betjäna. Förmedlingsresultaten skulle bedömas ge- nom den ordinarie arbetsförmedlingsstatis- tiken och genom en för ändamålet särskilt upplagd statistikserie, den s k merstatistiken.
Målsättningen för statistiken var inte att mäta effekterna av försöksverksamheten
med någon större precision eller exakthet. Man begränsade sig till att få ett material som kunde ge allmänna indikationer och ledtrådar för vidare bedömningar.
Det bör emellertid redan här framhållas att många av de förutsättningar som upp- ställts för de olika försöksverksamheterna i väsentliga avseenden inte varit uppfyllda. Det har bla medfört att några egentliga effekter av försöksverksamheten inte kan utläsas i det insamlade siffermaterialet. Däremot har förmedlingstjänstemännens bedömningar gett vägledning vid utvärde— ringen av försöken.
Merstatistiken ger emellertid delvis nya fakta om förmedlingsarbetets resultat och belastningen på respektive förmedlingsen- het. Av särskilt intresse är uppgifterna om andelen utförda förmedlingsuppdrag för olika sökandekategorier samt väntetiderna innan uppdragen utförs.
5.2. Försök med organisatoriska föränd- ringar inom förmedlingsenheterna
5 .2.1 Uppläggning
Denna del av försöksverksamheten har av- sett följande organisatoriska förändringar.
1) Centralisering av verksamheten till större förmedlingsenheter.
2) Integration av arbetsvård och yrkes- vägledning i förmedlingsverksamheten ge- nom att arbetsvårds- och yrkesvägled- ningstjänstemän knutits till förmedlingsex- peditionen.
3) Koncentration av verksamheten inom en förmedlingsenhet genom sammanhållen förmedlingsexpedition utan strikt uppdel- ning efter yrkesområden.
Genom försöken ville utredningen testa följande hypoteser.
Centralisering
Tendensen på arbetsmarknaden pekade hån mot en ökad rörlighet hos arbetskraf- ten över större gemensamma arbetsmarkna- der. Samtidigt minskade de små lokala ar- betsmarknadernas betydelse i motsvarande man.
Utredningen ville därför se hur en ökad överblick och bredare information från en större arbetsmarknad förändrade förmed—
lingsresultaten. Ett konstaterande som gjordes bla i sam-
band med den s k novemberundersökningen var att det i stor utsträckning är de små kontoren som har att sköta många av de svåraste och mest komplicerade förmedlings- ärendena. Det är svårt för en enda för- medlare att med den pågående speciali- seringen av näringslivet och allmänna höj— ningen av utbildningsnivån, behärska hela arbetsförmedlingens verksamhetsfält,
Utredningen antog att en sammandrag- ning av förmedlarna inom exempelvis ett glesbygdsområde till en större förmedlings- enhet skulle ge ökade möjligheter till er— farenhetsutbyte och arbetsfördelning mel- lan tjänstemännen.
För att motverka vissa nackdelar för de arbetssökande i form av längre resväg m ni skulle centraliseringen kombineras med en ambulatorisk förmedlingsverksamhet och med inrättande eller vidmakthållande av en lokalombudsorganisation med i huvud- sak kontaktskapande uppgifter. De sökande skulle även få kompensation för ökade re- sekostnader vid besök på förmedlingen.
Integration av arbetsvård och yrkesväg- ledning
Utredningen fann det rimligt att man skul- le vinna en rad fördelar om en bedömning av behovet av arbetsvård eller yrkesvägled— ning kunde ske i samband med att mer komplicerade ärenden handlades av förmed- larna.
Bedömningen skulle för mer kvalificerade fall göras av specialister inom arbetsvård eller yrkesvägledning, medan förmedlaren själv skulle, genom en ökad allmänkunskap på respektive område, kunna ta hand om bedömningen av övriga ärenden.
Koncentration av verksamheten genom sammanhållen förmedlingsexpedition
Normalläget i dag inom en förmedlingsenhet är att förmedlarna sysselsätts med en rad
småuppgifter vid sidan av de egentliga kundkontakterna. Ett viktigt syfte med en försöksverksamhet borde enligt utred- ningens förhandsbedömning vara att se hur dessa uppgifter skulle kunna avlastas för- medlarna.
Samtidigt skulle även en differentiering av servicen kunna ske gentemot de arbets- sökande genom en öppen förmedlingsdel med informationsdisk. Därifrån skulle sö- kande som ville ha mer omfattande hjälp fördelas på förmedlarna i en sluten del av förmedlingen. Dessa förmedlare skulle ar- beta över en större del av arbetsmarkna- den, utan att vara begränsade till ett visst yrkesområde.
5 .2.2 Försöksorter
Studierna av organisationsförändringar för- lades till sex fasta arbetsförmedlingar samt två ambulatorier. I princip skulle endast en organisationsform studeras vid vart och ett av kontoren. Vid ett par kontor fanns emellertid möjligheter att studera effekterna av flera av de angivna organisatoriska förändringarna. Studierna bedrevs enligt följande.
1) Centraliseringen studerades vid konto- ren i Ludvika och Mora. Till Ludvikakonto— ret centraliserades under tiden för studierna förmedlingsverksamheten i Smedjebacken och Grängesberg. Förändringen genomför- des tyvärr först på ett mycket sent stadium i översynsarbetet, vilket i viss mån be- gränsat värdet av utredningens iakttagelser.
Effekterna av en centralisering har emel- lertid kunnat studeras även vid Morakon- toret, som dock primärt ingick i under- sökningen för ett studium av resultatet av integrationen av arbetsvård och yrkesväg— ledning i förmedlingsverksamheten. Till Morakontoret skedde för ett par år sedan en centralisering av förmedlingsverksamhe- ten i Orsa, Furudal och Särna. I studierna ingick ambulatorierna till Orsa och Furudal.
2) Den i förmedlingsverksamheten inte- grerade arbetsvården och yrkesvägledningen har studerats i Varberg (arbetsvård), Lud- vika (yrkesvägledning) och Mora (både ar-
betsvård och yrkesvägledning). Visby har i egenskap av huvudkontor haft tillgång till såväl arbetsvårdare som yrkesvägledare.
3) Den sammanhållna förmedlingsexpedi- tionen har studerats vid huvudkontoret i Visby. Vid detta kontor har verksamheten vid fem tidigare självständiga expeditioner koncentrerats till en gemensam, samman- hållen expedition.
5.3 Resultat och slutsatser
5 .3.1 Allmänna synpunkter
Ursprungligen avsågs att man skulle av- läsa resultaten av försöksverksamheten dels genom intervjuer med berörda tjänstemän, dels genom analys av merstatistik och i vissa delar även av den löpande förmed- lingsstatistiken. Ett önskemål var även att man på något sätt skulle fånga in kunder- nas reaktioner på förändringarna.
Av skilda skäl avbröts de särskilda stu- dierna av försöksverksamheten i och med 1967 års utgång.1 Den begränsade försöks- perioden gör det svårt att bedöma de mer långsiktiga effekterna av organisationsför- ändringarna.
Det ligger i sakens natur att nyord- ningen vid de olika kontoren inte blir kända omedelbart för en större allmänhet. Några större informationsresurser har inte varit disponibla för detta ändamål. Ännu längre tid tar det innan de tänkbara attitydföränd- ringarna h05 kunderna tar sig uttryck i ett aktivt förändrat handlingsmönster när det gäller att söka arbetsförmedlingens tjänster.
Man har därför inte anledning att vänta sig några tydliga utslag i vare sig den re- guljära förmedlingsstatistiken eller mersta- tistiken under den tid det här gäller. Som framgår av den senare redogörelsen för materialet från merstatistiken är så heller inte fallet.
Det faktum att merstatistiken samman- ställts bara under försöksperioden gör det omöjligt att göra jämförelser med mot—
1 Sammanställningen av merstatistik fort- sattes dock till april 1968 vid de kontor som in- gick i försöken med personalförstärkningar.
svarande tidsperioder andra är, exempelvis för att ta om hand svängningar av säsongs- betonad karaktär.
Utredningens bedömningar av försöks- verksamhetens effekter när det gäller olika organisatoriska förändringar baseras huvud- sakligen på de intervjuer mm som gjorts med berörda tjänstemän och andra som haft tillfälle att följa försöken. Tjänstemän- nen har också fått lämna sina synpunkter och erfarenheter av hur kunderna reagerat på förändringarna.
Det har inte varit möjligt att genom sys- tematiska undersökningar inhämta avnämar- nas synpunkter.
5.3.2. Centralisering av förmedlings- verksamheten
Den av centraliseringen berörda förmed- lingspersonalen har upplevt förändringen beträffande förmedlingsverksamheten som något enbart positivt. I allmänhet har man uttalat sin största uppskattning av att man fått ingå i ett större förmedlingsteam med direkta kontakter med kolleger för diskus— sioner om konkreta förmedlingsfall och ak- tuella arbetsmarknadsfrågor. Genom att man fått tillgång till information om le- diga platser från en större arbetsmarknad har enligt förmedlarnas bedömning möj- ligheterna ökat att uppnå ett gott placerings- resultat (även om några siffermässiga be- lägg för detta inte kunnat redovisas).
Bland centraliseringens fördelar har främst från förmedlarna i Mora framhållits att den nya förmedlingsformen bidragit till att bryta det mönster av intermittent sys- selsättning som karakteriserat vissa av de mindre delarbetsmarknaderna. Genom cen— traliseringen har också större resurser kun- nat avdelas för insatser mot en dold ar- betslöshet på mindre orter.
I Vissa av de orter som genom centrali- seringen förlorade sina fasta kontor (Smed- jebacken och Grängesberg) framfördes från kommunalt håll till en början vissa betänk- ligheter mot nyordningen. Efter någon tids verksamhet har man emellertid kunnat kon-
statera att den i stället upptagna ambula- toriska förmedlingen samt möjligheterna till telefonkontakt med ett bättre rustat kon- tor mycket väl kunnat tillgodose behovet av förmedlingsservice. Det förefaller där- för som om centraliseringen har blivit mer allmänt accepterad.
Det är emellertid uppenbart att en cen- tralisering av förmedlingsverksamheten in- om ett område måste planeras noggrant och att framför allt en ordentlig informa- tion måste ges till myndigheter och kunder. Speciellt måste detta gälla de förändringar i fråga om servicen som direkt påverkar kontaktmönstret mellan kunder och för- medling.
De arbetssökande har, enligt förmedlar- nas bedömningar, varit positiva eller funnit förändringarna ur sin synpunkt betydelse- lösa. Några bedömningar om vad eventuel- la ökade restider etc i fråga om besöks- frekvens medfört har inte kunnat göras. Tillgången till ambulerande förmedling m m bör dock ha avsevärt reducerat sådana icke önskvärda bieffekter.
Det är emellertid angeläget att det kom- mer till stånd undersökningar för att kart— lägga vilka faktorer som kan medföra svå— righeter för kunderna — av ekonomisk eller annan art — så att åtgärder kan vidtas för att kringgå problemen.
5.3.3. Integration av arbetsvård och yrkes- vägledning
Från såväl förmedlingspersonal som arbets- vårdare och yrkesvägledare har framhållits att integrationen i väsentlig grad förenklat samarbetet mellan de olika verksamheterna. Remissförfarandet har kunnat inskränkas till ett minimum. I många fall har en snabb underhandskontakt kunnat ersätta en for- mell remissbehandling.
Vidare har — som väntat — framhållits att de dagliga kontakterna på den gemensamma arbetsplatsen i hög grad ökat förståelsen för de andra aktiviteterna genom de goda möj- ligheterna till ömsesidigt erfarenhetsutbyte. Det har lett till att förmedlingspersonalen
kunnat lämna viss service inom arbetsvårds— och yrkesvägledningsområden och därige- nom avlasta specialisterna åtskilliga enklare uppgifter. Å andra sidan har förmedlarna bättre insett värdet av arbetsvårds- och yr- kesvägledningsinsatser. Många fall, som tidi- gare skulle ha fått passera utan sådana åt- gärder har nu kommit i åtnjutande av dem.
I detta sammanhang är det fullt klart att ett rent statistiskt mått på kontaktfrekvensen inte kan ge en tillfredsställande belysning av integrationens kvalitativa effekter. En klart uttalad men inte statistiskt mätbar tendens har även varit att den egentliga arbetsvårds- och yrkesvägledningsverksamheten speciali- serats på mer komplicerade fall. Denna öka- de specialisering har medfört att vederbö- rande facktjänstemän i större utsträckning har kunnat ägna sig åt sådana uppgifter för vilka de fått sin specialutbildning.
En allmän bedömning var även att inte- greringen skapat bättre möjligheter till upp- spårande verksamhet genom att förmed- lingstjänstemännens kunskaper om specia- listfunktionerna ökat deras förmåga att upp- täcka presumtiva behov av åtgärder. En na- turlig följd av detta skulle vara att förutsätt- ningarna för arbetsplacering med gott resul- tat också ökar i motsvarande mån.
De arbetssökande sägs ha upplevt inte— grationen på ett positivt sätt. Viktigast är att remissförfarandet, med åtföljande långa väntetider, i väsentlig utsträckning kunnat begränsas. Ofta har specialisterna varit till- gängliga direkt eller efter relativt kort varsel (som regel efter någon vecka). Det förhål- landet att förmedlingspersonalen kunnat ge viss arbetsvårds— och yrkesvägledningshjälp har också varit uppskattat.
Decentraliseringen av arbetsvård och yr- kesvägledningen från huvudkontoren till andra förmedlingsenheter har också upp- skattats av de institutioner och skolor som ligger inom deras upptagningsområde. Kon- taktvägarna har förkortats och förenklats. Speciellt har detta haft betydelse för kon- takterna mellan skolor och yrkesvägledning- en, men också för arbetsvårdens kontakter med remissorgan och rehabiliteringsinstitu— tioner.
5 .3.4 Koncentration av verksamheten till en sammanhållen förmedlingsexpedition
Förmedlingstjänstemännen vid det studerade kontoret (Visby) har spontant uppgett att de största förtjänsterna hOs den sammanhållna expeditionen ligger i den ökade marknads— överblick som de erhåller genom att de har att betjäna samtliga yrkesgrupper. Systemet med yrkesexpeditioner ansågs, mot bak- grund av erfarenheterna av den nya ord- ningen, göra förmedlingsarbetet ensidigt och verka hämmande på marknadsöverblicken. Förändringarna har resulterat i en väsentligt ökad trivsel i arbetet och bättre möjligheter att placera sökande i nya yrken och därige- nom förkorta arbetslöshetstiden och stirnu- lera yrkesrörligheten.
Den sammanhållna förmedlingsexpeditio- nen erbjöd utmärkta möjligheter att diffe- rentiera förmedlingsinsatserna. Intervjuerna visade att förmedlingsfallen med fördel kun- de delas upp efter svårighetsgrad på ett sätt som innebar ett maximalt utnyttjande av förmedlingspersonalen. Ett system med kundmottagning och öppen förmedling kun- de väl inpassas i organisationen.
Erfarenheterna visade även att fördelar uppnåddes för förmedlingspersonalen om registret över lediga platser sköttes av en el- ler flera särskilt avdelade befattningshavare, som också svarade på telefonförfrågningar om platser 0 d. Förmedlare som hade besök av arbetssökande behövde därigenom inte störas i sitt arbete av inkommande telefon- samtal.
En slussning av alla besökande genom en kundmottagning visade sig kunna minimera alla tendenser till köbildning till de olika förmedlarna och ge en ändamålsenlig för- delning av de sökande. Härtill kom att åt- skilliga sökande kunde få sitt behov av för- medlingsservice tillgodosett direkt vid kund- mottagningen, ofta genom en förteckning över lediga platser.
Erfarenheterna visade att frågan om be- vakningen av de arbetssökandes uppdrag måste ägnas ytterligare uppmärksamhet. Ett sammanhållet sökandematerial visade sig nämligen innebära tendenser till minskat
personligt ansvar för de sökande. Arbets- sökandeblanketterna för sådana sökande som ej kunnat placeras omedelbart vid an- sökningstillfället sorterades in i det gemen- samma registret över arbetssökande.
Bevakningen eller uppföljningen ägde rum efter expeditionstidens slut. Den för detta ändamål tillgängliga tiden befanns va— ra alltför kort. Ett större utrymme måste ägnas åt bevakningen av placeringsmöjlighe- terna antingen genom att varje förmedlings- tjänsteman får tillfälle att ägna längre tid åt uppdragsbevakningen eller att särskilda tjänstemän avdelas för ändamålet.
Förmedlingspersonalen uppskattade de tidsbesparande arbetsrutiner som hade kun- nat införas genom det nya förmedlingssyste- met. Möjligheterna att förfina och vidare- utveckla detta system ansågs också vara go- da.
Av avnämarna berördes i första hand de sökande av den sammanhållna expeditionen. Den reaktion som vederbörande förmed— lingspersonal hade kunnat iaktta var allmänt positiv främst genom att väntetiderna för sökande hade kunnat avkortas. De sökande uttalade också sin uppskattning över att enk- la förfrågningar kunde besvaras direkt vid kundmottagningen.
5.3.5. Summering av försöken med organi- satoriska förändringar
Erfarenheterna av de insatta organisatoriska förändringarna är alltså i stort positiva, trots att vissa av förändringarna skedde relativt sent under försöksperioden och intrimnings— svårigheter i vissa fall ännu vid periodens slut var märkbara. Bla av detta skäl har några mätbara effekter inte kunnat påvisas exempelvis i merstatistiken.
Försöken har varit upplagda så att i prin- cip endast en organisationsförändring stude- rats vid vart och ett av försökskontoren. Mycket talar för att förändringarna — när de kombineras till en organisatorisk enhet så som är fallet i utredningens förslag till nytt distriktskontor — tillsammantagna får större effekt än de var för sig kan ge.
5.4. Försöksverksamhet med personal- förändringar
En central fråga i diskussionerna om en effektivisering av förmedlingsarbetet var hur kraftiga personalförändringar påverkar förmedlingsresultaten inom ett givet område.
Utredningen planerade ursprungligen att belysa denna fråga med en relativt omfat- tande försöksverksamhet i vilken i princip skulle ingå såväl förstärkningar av vissa kontor som personalminskningar vid något eller några kontor. En sådan försöksverk— samhet kom av skilda skäl inte till utföran- de.
På initiativ från arbetsmarknadsstyrelsen skisserades en försöksverksamhet av mer be- gränsad art. Personalförstärkningarna skulle ske vid några kontor dels som led i en nor- mal upprustning, dels med utnyttjande av de tjänstemän arbetsmarknadsverket dispo- nerade för insatser i områden med speciellt svåra temporära arbetsmarknadsförhållan- den.
Givetvis innebar denna begränsning av försökens omfattning att möjligheterna till prövning av mer specificerade hypoteser och till mätning av resultaten också be- gränsades.
Denna försöksverksamhet utfördes av ar- betsmarknadsstyrelsen i nära samråd med utredningen.
5.4.1. Uppläggning, försöksorter
Enligt de ursprungliga planerna skulle för- söksverksamheten omfatta orter med olika situationer på arbetsmarknaden, nämligen
1) odifferentierat, stagnerat eller tillbaka- gående näringsliv — överskott på arbets— kraft,
2) brist på arbetskraft, 3) strukturella förändringar inom nä- ringslivet, viss restarbetslöshet.
En ort samt en kontrollort representeran- de var och en av ovanstående arbetsmark— nadstyperna skulle således väljas ut. På för- söksortens arbetsförmedling skulle förstärk- ningarna insättas, medan kontrollorterna in- te erhöll någon förstärkning.
Det visade sig inte möjligt att i det arbets- marknadsläge som rådde 1967 finna lämp- liga försöksorter inom de tre nämnda ar- betsmarknadstyperna. Försöken inom områ- den med brist på arbetskraft måste ställas på framtiden. Försöksverksamheten koncentre- rades således till områden med arbetsmark- nadssituationer enligt 1) och 3) ovan.
Förstärkningarna inom dessa områden in- riktades på åtgärder avseende
1) snabbare placering av arbetslösa, om- skolning av arbetskraft och utflyttning av arbetskraft (område 1),
2) kartläggning av orsaker till restarbets- löshet, omskolning, eventuellt också skyddad sysselsättning samt uppspårande av dold ar- betslöshet (område 3).
Som försöksort för område I) valdes Lycksele och för område 3) Norrköping. Som kontrollort till Lycksele valdes Vilhel- mina. Någon lämplig kontrollort till Norr- köping kunde inte finnas. Personalen vid försöksorternas arbetsförmedlingar förstärk- tes med två till tre tjänstemän.
Försöken startades i maj 1967. Merstati- stik sammanställdes vid de aktuella konto- ren t o m april 1968.
5 .4.2 Bedömning av försöksverksamheten
Som inledningsvis påpekades var försöks- verksamhetens omfattning begränsad redan från början. Det innebar nackdelar speciellt beträffande det antal hypoteser som kunde prövas, men i lika hög grad även ifråga om resultatbedömningen.
Svårigheterna att finna lämpliga kontor inom vissa ortstyper innebar en ytterligare allvarlig reducering av försöksverksamhe- tens omfattning.
Uppföljningen av försöksresultaten har varit begränsad. Utredningen avslutade sitt egentliga utredningsarbete 31.12.1967, dvs innan försöksperiodens utgång. Från arbets- marknadsstyrelsens sida har inte någon ut- värdering av försöksverksamheten redovi- sats.
5.4.3. Vidare försöksverksamhet med perso- nalförändringar
Det ursprungliga syftet med försöken, att se effekterna av personalförändringar inom förmedlingsverksamheten, har alltså inte kunnat uppfyllas. Det måste emellertid framhållas att det alltfort bla mot bakgrund av den expansion av förmedlingens verksam- het som skett och kan väntas fortsätta, är av stor betydelse att belysa hithörande frågor.
En ny och mer omfattande försöksverk- samhet bör därför genomföras. Därvid är det av synnerlig betydelse att man specifice- rar de hypoteser som skall testas i försöks— verksamheten och att man lägger upp den så att resultaten kan avläsas på ett tillfreds- ställande sätt.
Det innebär bla att urvalet av försöks- kontor måste vara någorlunda stort för att så långt möjligt utjämna effekterna av en- staka störningar på de lokala arbetsmarkna- derna. Dessutom måste kontrollmätningar göras vid ett tillräckligt antal kontor där personalstyrkan är oförändrad. I mätning- arna bör ingå attitydundersökningar såväl bland förmedlingspersonalen som bland oli— ka kundgrupper.
Försöken bör även pågå under en längre tidsperiod och helst täcka ett par årscykler. Där så är möjligt bör statistiska mätningar göras vid de kontor, där personalföränd- ringar vidtas, även någon tid innan försöks- verksamheten startar i egentlig mening.
5 .5 Merstatistiken
5.5.1. Syfte och uppläggning
Det ursprungliga syftet med merstatistiken var att ge några mått på förmedlingens prestationer i olika avseenden. Merstatisti— ken skulle i detta avseende komplettera den normala förmedlingsstatistiken, som enbart mäter belastningen — i form av sökande och lediganmälda platser — på förmedlingen. Merstatistiken skulle vidare ge svar på en rad frågor om både förmedlingsarbetets re- sultat samt i vad mån kontakter förekommit med arbetsvårds- och yrkesvägledningsex-
perter i enskilda förmedlingsärenden. Huvudpunkterna var följande:
— antal förmedlingsuppdrag, fördelade på fem sökandekategorierl samt inom dessa på kön och ålder
— antal utförda uppdrag, fördelade på motsvarande sätt
— antal ärenden där kontakt förekommit med yrkesvägledare
—- antal ärenden där kontakt förekommit med arbetsvårdare
— antal inaktuella sökanden.
Merstatistiken insamlades från samtliga de kontor som var berörda av försöksverk- samheterna2. Uppgifterna sammanställdes månadsvis, och varje månad betraktades som en avslutad enhet. Insamlingen påbör- jades 1.5.1967 och avslutades 1.1.1968 för de kontor som ingick i försöken med orga- nisatoriska förändringar samt 1.5.1968 för övriga kontor.
Som tidigare framhållits är det inte möj- ligt att utifrån materialet från merstatistiken göra någon bedömning av de olika försöks- verksamheterna. Merstatistiken ger emeller- tid en rad intressanta upplysningar om för- hållanden på arbetsmarknaden och förmed— lingens resultat som ger statistiken ett vidare intresse.
5.5.2. Merstatistikens representativitet mm
Försöksorterna valdes ut dels med hänsyn till en rad praktiska omständigheter som underlättade studierna, dels — i ett par fall — som representanter för en viss typ av ar— betsmarknad. Syftet var alltså inte att få ett representativt urval i någon statistisk me- ning från alla förmedlingsenheterna i lan- det.
Man kan emellertid konstatera, bl a efter att ha studerat det bakgrundsmaterial som sammanställdes av de länsarbetsnämnder under vilka försökskontoren sorterade, att kontoren faktiskt utgör ett tvärsnitt, där de flesta kontorstyper och arbetsmarknader finns med. Vad som saknas i urvalet är re- presentanter för de utpräglade storstadsom-
rådena samt för orter med brist på arbets— kraft.
Man kan alltså inte se merstatistikens siffror exempelvis på omloppstiden inom förmedlingen och andelen utförda uppdrag som uppskattningar — estimat — på ett riks- genomsnitt. Å andra sidan finns det många skäl som talar för att de observerade värde- na i varje fall ger ett acceptabelt mått på storleksordningen hos ett riksmedeltal. Ett obestridligt faktum är att merstatistiken ger de bästa tillgängliga uppskattningarna av exempelvis de två nyssnämnda variablerna — några andra motsvarande mätningar exi- sterar nämligen inte.
Man bör självfallet handskas försiktigt med materialet från merstatistiken även av andra skäl än det begränsade urvalet för- medlingsenheter. Statistiken omfattar endast en kort tid, åtta till elva månader. De varia- tioner i materialet som beror på konjunktur- och säsongsvängningar kan alltså inte isole— ras exempelvis genom jämförelser med mot— svarande perioder tidigare år. Någon utjäm- ning av de mer »slumpmässiga» variationer- na — på grund av ett större företag ökar/ minskar sin efterfrågan på arbetskraft, någ- ra nyckeltjänstemän är sjuka/ bortresta på förmedlingskontoret o sv — kan heller inte väntas under denna relativt korta tidsperiod.
Vad som kanske gör merstatistiken mest intressant är att den visar på ett sätt att sta— tistiskt belysa förmedlingsarbetets resultat. Det är alltså på den använda vägen möjligt att även med manuella metoder få åtmins-
tone grova prestationsmått på förmedlingens arbete.
5.5.3. Några resultat från merstatistiken
I materialet är det särskilt två delresultat som väcker intresse: andelen utförda för- medlingsuppdrag samt väntetiden innan ett uppdrag blivit utfört.
1 Arbetslösa med heltidsutbud, ombytes- sökande, studerande, nyutexaminerade och övriga. 2 Mora, Orsa, Ludvika, Grängesberg, Smedje— backen, Visby, Varberg, Norrköping, Lycksele och Vilhelmina.
Utförda förmedlingsuppdrag
Genomsnittsiffrorna för totala andelen ut- förda uppdrag varierar mellan 13 och 27 % (tabell 5: 1). Siffrorna för kvinnor ligger 5 år 10 procentenheter högre än för männen. Sannolika förklaringar till detta kan vara att kvinnorna dels har en annan åldersför- delning än de manliga sökande, dels att de i större utsträckning efterfrågar kortare hel- och deltidsarbeten. Även om man tar hän- syn till konjunkturdämpningen under för- söksperioden måste den observerade totala andelen anses vara förvånande låg.
Bakom totalsiffrorna döljer sig emellertid stora skillnader såväl mellan olika förmed- lingskontor som mellan sökandekategorier. Det kan vara av intresse att se på två sökan— dekategorier, arbetslösa med heltidsutbud och ombytessökande fördelade på kontor (tabell 5: 2 och 5: 3).
Svängningarna är utomordentligt stora så- väl mellan olika månader som mellan kon- toren för båda kategorierna. I rätt stor ut- sträckning kan man återfinna ett känt möns- ter: kontoren i områden med ensidigt nä- ringsliv och i utflyttningsregioner uppvisar lägre andel utförda uppdrag än kontor i om— råden med balanserad arbetsmarknad.
Man kan även se andra särdrag. Beträf- fande de arbetslösa med heltidsutbud uppvi- sar Visby och Varberg höga värden på andel utförda förmedlingsuppdrag. I Visby-fallet finns det tecken som tyder på att detta skul- le hänga samman med att en stor del av det totala arbetskraftsutbytet inom området sker genom arbetsförmedlingens medverkan. De arbetslösa som av rätt klara skäl har anled-
Tabell 5:I. Andel utförda uppdrag i procent av totala antalet förmedlingsuppdrag.
Män Kvinnor Totalt
Maj 19,5 32,7 22,0 Juni 24,6 36,6 27,0 Juli 19,0 29,6 21,3 Augusti 21,0 32,0 23,7 September 19,0 22,6 20,0 Oktober 19,6 25,1 21,0 November 14,5 19,3 15,7 December 12,1 19,1 13,5 SOU 1968: 61
ning uppsöka förmedlingen utgör endast en dryg tredjedel av totala antalet sökande.1
När det gäller Varberg förefaller det som de höga värdena på andelen utförda upp- drag till en del hör samman med att Var- bergskontoret betjänar en differentierad ar- betsmarknad men att de även har en »bok- föringsmässig» förklaring.
Varberg tillämpar, som enda kontor i ur— valet, strikt den principen att samtliga inte åtgärdade uppdrag (dvs sådana som inte lett till placering, utbildning eller anvisning till beredskapsarbete) avskrivs vid månadens slut som inaktuella uppdrag. Uppdragen ak- tualiseras sedan endast i den mån den sö— kande tar kontakt med förmedlingen under följande månad.
Själva förmedlingsarbetet är emellertid upplagt så att det sannolikt inte finns annat än marginella skillnader i resultatet i för- hållande till den metodik som används på övriga kontor. Möjligen kan risken att upp- drag faller bort eller får vänta vara större enligt Varbergs system, speciellt vid hög ar- betsbelastning på förmedlarna.
Viktigare är att det totala antalet registre- rade aktuella förmedlingsuppdrag relativt sett blir mindre med Varbergssystemet, vil- ket återverkar på det redovisade procent- talets storlek. Om man vill ha jämförbarhet mellan olika enheter i en statistik av denna typ måste någorlunda enhetliga regler för registrering och rapportering finnas.
Beträffande de ombytessökande visar ta- bell 5 : 3 framför allt vilken låg andel av de ombytessökandes uppdrag som kan utföras. Antalet ombytessökande är också markant mindre än arbetslösa sökande, vilket bla medfört att procentsiffrorna för flera en- skilda kontor är ointressanta.
Avskrivning av inaktuella sökande
Skillnaden i praxis vid avskrivning av in— aktuella sökanden framgår av tabell 5: 4.
1 Observera bl a Visbys stora antal ombytes- sökande i tab 5:3.
80 N Tabell 5 :2. Antal förmedlingsuppdrag per månad från arbetslösa med heltidsutbud samt under månaden utförda placeringar.
_________________________________________________________________________
Maj Juni Juli Augusti September Oktober November December
Uppdr Placerade Uppdr Placerade Uppdr Placerade Uppdr Placerade Uppdr Placerade Uppdr Placerade Uppdr Placerade Uppdr Placerade antal ant % antal ant % antal ant % antal ant % antal ant % antal ant % antal ant % antal ant %
%
Mora 327 64 19,6 248 71 28,6 221 36 16,3 249 47 18,9 265 42 15,8 293 58 19,8 374 45 12,0 546 47 8,6 Orsa 241 26 10,8 129 25 19,4 193 21 10,9 195 6 31 204 26 12,7 221 23 10,4 261 24 9,2 291 11 3,8 Ludvika 370 112 30,3 350 83 23,7 204 39 19,1 396 58 146 512 78 15,2 513 99 19,3 584 93 15,9 569 74 13,0 Grängesberg 200 46 23,0 185 33 17,8 186 55 29,6 168 45 2 ,8 154 27 17,5 192 53 27,6 181 30 16,6 139 14 10,1 Smedjebacken 149 34 22,8 132 37 28,0 101 16 15,8 139 16 1 5 157 23 14,6 126 31 24,6 153 26 17,0 164 36 22,0 Visby 363 152 41,9 297 93 31,3 222 90 40,5 292 91 3 2 286 66 23,1 418 105 25,1 415 74 17,8 520 84 16,2 Varberg 196 74 37,8 202 70 34,7 276 89 32,2 358 129 36,0 350 117 33,4 376 137 36,4 434 109 25,1 427 125 29,3 Norrköping 1361 252 18,5 1442 397 27,5 1 111 225 20,3 1720 417 24,2 1613 310 19,2 1591 281 17,7 1627 279 17,1 1564 242 15,5 Lycksele 436 85 19,5 333 109 32,7 327 78 23,9 306 87 284 335 89 26,6 351 91 25,9 382 45 11,8 564 50 8,9
Vilhelmina 449 5512,2 344 70 20,3 241 3012,4 236 66 2830 300 5719,0 397 6215,6 422 35 8,3 443 25 5,6
% Summa 4092 900 22,0 3662 988 27,0 3082 679 22,0 4059 962 23,7 4176 835 20,0 4478 940 21,0 4833 76015,7 5227 708 13,5
%
Tabell 5:3. Antal förmedlingsuppdrag från ombytessökande per månad samt under månaden utförda placeringar.
%
Maj Juni Juli Augusti September Oktober November December
Uppdr Placerade Uppdr Placerade Uppdr Placerade Uppdr Placerade Uppdr Placerade Uppdr Placerade Uppdr Placerade Uppdr Placerade antal ant % antal ant % antal ant % antal ant % antal ant % antal ant % antal ant % antal ant %
________________________________________________—____________________
Mora 46 61 2 80 2 112 120 127 143 10 131 Orsa 32 9 — 28 — 29 43 44 38 1 31 Ludvika 201 148 13 129 7 229 218 229 191 16 159 Grängesberg 55 49 4 44 12 2 , 9 17 16 17 — 10 Smedjebacken 18 30 —- 16 —— 44 44 37 49 1 42
15
5
31
I |
00 .. 'N. Q' "3. N "7.
oqv hNoo
lill/lin N 00113 _
u—l
'.
#10 m sro QLN) vnx mot. m 0000 *Nya v—t
.. v—t
| | | [
"we—1
.. o.
'!)th— N N
Visby 279 262 210 15 340 296 27 7 250 24 193 Varberg 63 68 70 5 145 128 109 120 7 84 Norrköping 294 361 325 17 445 561 463 367 15 342 Lycksele ] 32
Vilhelmina 17 19 19 1 23 35 24 21 —— 25
.. 53 Summa 1137 88 1127 70 6,2 1050 59 5,6 1534 15 1 1630 121 7,4 1430 1337 87 6,5 1133 45 , %
__qn sr
mmvN'moxlx Nv—lv—u—r thH—_mh— __|—1—
..
(WN'IGOQIL-dolx WNDOMOWO v—(v—1v—l
H
..
MOMXDQLOONDOON
WHONXDKDIOMINN © *DN") v—uv—:_N FFl/1
?MWMWWOQ'NI MN?
'— (':—N
I
WQVNXDQLN'QLYPIX N ””Dä mhoo
120
OXDOCL—N NON'OQCÅ
n
129 — —— 158 168 104 141 13 116
come—N |
I
[|
0.0.0 xowrooo sr hvor)" o
Q xo lf) ox
o—unvlcx rN ox—oovr-n [*
»— qeoa—xtranqu. N. _g xe a—am—NmN—n— ox & o v—4N _ QKN v—l 3 -— Nv—cxovxooxmmoox oo 0 53 frhoo m—nnrx—q ox G = v—l vain #” cv: _. ö WQYQQQTQQQ 01 ..0 X0 II'iNDONKrSDN—v—oä' lh E 0 v-qv—qv—iv-t 00—— —1 D —' M [N'/'! hann—4— O 5 53 OEONNSQ'NDNHN xo Z = 1— 'flt'l N m _. "=.—.er "auttaa-q e. __ xo Neo—tax thq-xo xo 0 o v-qv—tv—q [N'—0 v—I ..o 0 '— staxo— v—(NOMONO m +— & hmom iNther N & = '— vrsr N O 5: v—1 5 w.swma—awaftw. a. & xo mxoaxmoxosrxoooxo [* = 0 __ trle—lv-r _! o »» .— _q—rmcxNONv—th oo , % S hmoo cava.—N ox & (IJ = src-_— N % s '— C! :d & =O "*.—."IQWQLQ'QQQ 'i "9 Xc> oomxoxov-unoxNxoo xo & '; 0 _N— N MSD—1 N :— _ m 3 en -- mxo—unq—(Noxom st- :: = 53 om'/no mannen-oo ex i = v-t q'm v—l ,, 4 a _ "E: E N 01qu ”too.—100. ”. o NDIn—r atm—1000 '— % CX NN N v—thN H N E _- [Nv—l ln lmoxvno— rx .. 3 mooooxo Omhvc lx 8 'E— = _- Hmm N 2 H ce _. Q. ..— -5 nnwuqquenw. _. 0 men 'n'/'n M 0 oX a: ”mö—”'N 3. _. ” —- oxo.—— 00000th oo E 'E 53 amma—vomq-E oo & 5 = ... men v—4 O .. H & '— "U & = "t—oxa.lz*awv0.— sr. "9 xo nnaxN-nmN—noxom 0 E 0 '_' '— 1-4 0 --. Tv Q. ut » 01—100!meva oo 2 :! omNN—chsrxocrx o 8 tr: v—l N—t oo "U != ce få % :a å 2 o) : % Cl .— ,,Då M V: Bo :: ut '- .bss --— =! "” cum-D uDP'E'" N 34309 _'ooE '?) d -; ?>”»st ud = _D-DHM % cases-asså .. .... & Eouow>>24> SOU1968:61
Väntetiden för de sökande som över huvud taget fick sina uppdrag utförda var lång. Något mindre än 60 % av de arbetslösa sö- kande fick vänta längre än två veckor på att få sina uppdrag utförda. Som framgår av ta- bell 5 : 5 är väntetiderna kortare för kvinnor än för män under månaderna maj — augusti. Därefter sker en markant omsvängning till männens förmån.
Totalt sett tenderar väntetiden att bli nå— got längre mot slutet av observationsperio- den.
I vad mån de nämnda variationerna är uttryck för normala säsongmässiga föränd— ringar eller hänger samman med andra för- hållanden är svårt att svara på. Sannolikt borde dock en ytterligare nedbrytning av materialet i sökandekategorier och ålders- grupper ge en något bättre belysning av de bakomliggande orsakerna. Med de relativt små absoluta tal det i några fall rör sig om måste emellertid en sådan analys troligen begränsas till att gälla endast en faktor i ta- get.
Samverkan med arbetsvård och yrkesväg- ledning
Försöksverksamheten med integration av arbetsvård och yrkesvägledning i förmed— lingsenheterna har inte gett några synbara resultat i statistiken under observationsperi- oden. Över huvud taget är kontaktfrekven- serna låga med stora och »oregelbundna» variationer.
Som helhet stämmer merstatistikens re— sultat väl överens med de låga kontaktfre- kvenser man fått fram i novemberundersök- ningen. Det är emellertid möjligt att båda undersökningarna kan något underskatta kontaktfrekvensen resp behovet av kontakt på grund av att kontaktbegreppet av för- medlarna likställts med formell remiss. Vad en sådan felkälla, om den nu existerar, skul— le innebära siffermässigt är dock svårt att bedöma.
Variationerna synes för de flesta kontor ske kring ett slags normalläge. Det enda mer markanta undantaget är, återigen, Vis-
Högst 2 2—4 veckor veckor
Maj
mån 214 (33,2)1 128 (19,8) kvinnor 95 (37,3) 62 (24,3) totalt % 7,62 4,6 Juni
mån 275 (38,2) 163 (22,7) kvinnor 156 (58,0) 58 (21,6) totalt % 11,8 6,0 Juli
mån 222 (47,2) 88 (18,7) kvinnor 113 (54,1) 29 (13,9) totalt % 10,5 3,7 Augusti
mån 266 (43,3) 163 (26,5!) kvinnor 186 (53,4) 82 (23,6) totalt % 11,1 6,0 September
mån 254 (45,0) 154 (27,3) kvinnor 114 (42,1) 86 (31,7) totalt % 8,8 5,8 Oktober
mån 291 (44,8) 162 (24,9) kvinnor 89 (30,7) 92 (31,7) totalt % 8,5 5,7 November
mån 243 (45,8) 125 (23,6) kvinnor 79 (34,3) 42 (18,3) totalt % 6,7 3,4 December
mån 233 (46,3) 143 (28,4) kvinnor 75 (36,6) 45 (22,0) totalt % 5,9 3,6
1 I procent av placeringar under månaden 2 I procent av antalet uppdrag under månaden. by. Man kan se en markant successiv ök- ning av kontaktfrekvenserna med yrkesväg- ledningen från augusti till observationsperi- odens slut. Det skulle kunna tydas som om man med den sammanhållna expeditionen får ökade möjligheter att ta kontakt med
4—13 Över 13 veckor veckor Summa 181 (28,1) 122 (18,9) 645 58 (22,7) 40 (15,7) 255 5,8 4,0 22,0 186 (25,9) 95 (13,2) 719 40 (14,9) 15 (5,6) 269 6,2 3,0 27,0 97 (2 ,6) 63 (13,4) 470 45 (21,5) 22 (10,5) 209 4,4 2,7 21,3 128 (20,8) 57 ( 9,3) 614 52 (14,9) 28 ( 8,0) 348 4,5 2,1 23,7 99 (17,6!) 57 (10,1) 564 47 (17,3) 24 ( 8,9) 271 3,5 1,9 20,0 146 (22,5) 51 ( 7,8) 650 71 (24,5) 38 (13,1) 290 4,8 2,0 21,0 89 (16,8) 73 (13,8) 530 76 (33,0) 33 (14,3) 230 3,4 2,2 15,7 109 (21,7) 18 ( 3,6) 503 57 (27,8) 28 (13,7) 205 3,2 0,8 13,5 yrkesvägledarna.
Till allra största delen hänger emellertid ökningen samman med en särskild kam- panj för att lösa ungdomars sysselsättnings- problem som arbetsförmedlingen genomför- de i Visby under vintern 1967—68.
Tabell 5 :6. Samverkan med yrkesvägledningen; antal ärenden och i procent av antal förmed-
lingsuppdrag. Maj Juni Juli Augusti Septemb. Okt. Nov. Dec ant % ant % ant % ant % ant % ant % ant % ant % Mora 7 1,0 — — 4 08 18 3,2 15 2,9 13 0,2 7 1,0 9 l, Orsa 7 2,0 — —-— —— — 8 2,9 1 0,3 41,4 1 0,3 — -—- Ludvika 8 0,9 12 1,3 — — 10 1,2 23 2,4 25 2,7 14 1,4 12 1,3 Grängesberg — -— 1 0,3 2 0,7 4 1,6 —— —- 2 0,9 2 1,0 6 3,8 Smedjebacken ] 0,4 _ —- 1 0,6 2 0,9 3 1,2 1 0,4 — — 5 2,0 Visby 6 0,6 1 0,1 9 1,2 42 4,3 32 3,6 50 5,1 49 5,2 84 9,0 Varberg 6 1,4 3 0,7 3 0,6 7 1,0 10 1,6 9 1,4 11 1,5 17 2,6 Norrköping 5 0,2 17 0,7 50 2,6 25 0,9 10 0,4 24 0,9 35 1,3 13 0,5 Lycksele — — — — 1 0,1 —— — — — 6 1,0 -— — 54 6,4 Vilhelmina 1 0,1 — — — — 1 0,2 — — — -— — — 2 0,4 Summa 41 0,5 34 0,4 70 1,1 117 1,5 94 1,2 134 1,8 119 1,5 202 2,5
6. Novemberundersökningen
6.1 Undersökningens inriktning och genom- förande
För att ge en belysning av servicebehoven, sammansättningen av de grupper som an- litar arbetsförmedlingens tjänster samt till- strömningen till de olika delarna av orga- nisationen har under översynen genomförts en undersökning som avsett samtliga arbets— sökande som under november månad 1966 varit registrerade hos arbetsförmedlingen. Undersökningen har efter undersöknings- månaden kommit att kallas >>novemberun- dersökningen».
Några av de speciella syftena med under- sökningen har bl a varit att kartlägga
— hur tillströmningen fördelar sig på olika kontorstyper,
— de arbetssökandes åldersfördelning, -— vilka speciella sysselsättningsförhållan— den som gör att de arbetssökande vill an- lita arbetsförmedlingen,
-— hur gruppen arbetslösa respektive grup— pen ombytessökande fördelar sig på orga— nisationens olika delar,
— hur många förmedlingsfall som bedöms behöva samverkan med arbetsvård och yr- kesvägledning.
Undersökningen har således haft nära an- knytning till några av de frågor som i direk- tiven utpekas som väsentliga — omfattning- en av den service som arbetsförmedlingen skall lämna och personalresursernas fördel- ning på olika grenar av verksamheten. För
utredningens del har undersökningsresulat- ten haft sin viktigaste betydelse vad gäller synen på arbetsförmedlingens möjlighet att arbeta i glesbygd och mindre tätorter.
Efter anvisningar, utsända av arbetsmark- nadsstyrelsen, har alla kontor och ombud på särskilda blanketter fått redovisa upp- gifter om alla arbetssökande som varit ak- tuella under undersökningsmånaden. De ar- betssökande klassificerades på sätt som framgår av tabell 6: 1. Svarsmaterialet har bearbetats av statistiska centralbyråns data- central.
6.2 Undersökningsresultaten i stort
I sammanfattning visade resultaten att 176 000 arbetssökande var registrerade un- der undersökningsmånaden. Ca 60 % var män och 40 % kvinnor. Var fjärde kvinna sökte deltidsarbete mot endast var tjugonde man. Var femte oavsett kön sökte ombyte av arbete. 44 % av de anmälda kvinnorna och 66 % av männen var arbetslösa. Anta- let arbetslösa uppgick sammanlagt till 100 000. Av de arbetslösa var männen ar- betslöshetsförsäkrade i långt högre utsträck- ning än kvinnorna. Av undersökningen framgick även att ett betydande antal ung- domar var arbetslösa. 20 % av alla arbets— lösa var nämligen under 20 år och 35 % var under 25 år. De flesta ungdomarna var inte arbetslöshetsförsäkrade. 37 % av de/arbets- lösa stod anmälda på kontor som betjänar
relativt små arbetsmarknader. Behovet av samverkan med arbetsvård och yrkesvägled- ning för att fullgöra uppdragen har belysts genom bedömningar från förmedlarnas si— da. I 90 % av fallen har de ansett att de arbetssökande inte är i behov av åtgärder vare sig från arbetsvården eller yrkesväg- ledningen.
En jämförelse kan göras mellan novem- berundersökningen och arbetsmarknadssty- relsens mittmånadsräkning under perioden. Jämförelsen ger vid handen att man på goda grunder kan anta att ett mycket stort antal oförsäkrade arbetslösa inte fångas upp i mittmånadsräkningarna. Med utgångs- punkt enbart från mittmånadsräkningarna riskerar man således att få en alltför ljus bedömning av sysselsättningsläget.
6.3. Undersökningsmaterialet
6.3.1. De arbetssökandes fördelning efter sökandekategori, ålder och kön
Under undersökningsperioden registrerades - som tabell 6:1 visar — sammanlagt 175 970 arbetssökande. 57,1 % av dessa eller 100 610 var arbetslösa och sökte arbete på heltid, 12,5 % (21973) av alla arbetssökande vil- le ha arbete på deltid samt 20,1 % (35 304) sökte byta arbete.
Ålders- och könsfördelnngen redovisas i tabell 6: 2. De arbetssökande utgjordes till 39,9 % av kvinnor och till 60,1 % av män. I den lägsta åldersgruppen var emel- lertid kvinnorna fler än männen medan i den äldsta gruppen endast 11,3 % var kvin- nor. Med undantag för gruppen födda år 1921—30 noteras lägre andel kvinnor i varje åldersgrupp däröver.
Undersökningsresultaten ligger i linje med det mönster i fråga om kvinnlig förvärvs- verksamhet som tidigare undersökningar på- visat. Dessa har gett vid handen att flickor- na i allmänhet söker sig något tidigare ut på arbetsmarknaden än pojkarna -— pojkarna har ju även att fullgöra militär tjänstgöring i 20-årsåldern — men att de efter giftermål blir hemmafruar i stor utsträckning. När de kommer i 35—40-årsåldern har barnen blivit så stora att mödrarna på nytt kan söka sig ut på arbetsmarknaden. Generellt gäller också att den kvinnliga förvärvsinten- siteten har ökat avsevärt under de senaste två decennierna. De äldsta kvinnorna är dock minst berörda av denna attitydföränd- ring visavi kvinnligt förvärvsarbete vilket gör att förvärvsverksamhetsgraden fortfaran- de är relativt låg bland dessa.
Tabell 6:l. Fördelning på arbetssökandekategori
Arbets- sökande- kategori Antal % 0 övriga 994 0,6 1 arbetslösa kassamedlemmar — lokalt sökande 32 615 2 arbetslösa kassamedlemmar —— interlokalt
sökande 14 604 47 219 26,8 3 arbetslösa — icke försäkrade — med heltidsutbud
på den lokala marknaden 37 040 4 arbetslösa —— icke försäkrade — med heltidsutbud
även interlokalt 16 351 53 391 30,3 5 deltidssökande 21 973 12,5 6 arbetssökande vars arbetskraftsutbud icke avser
november månad 11 654 6,6 7 arbetssökande med risk för arbetslöshet före
31 december 1966 5 435 3,1 8 ombytessökande — endast lokalt 22 459 9 ombytessökande — även interlokalt 12 845 35 304 20,1
175 970 100,0
Tabell 6:2. De arbetssökandes ålders- och könsfördelning
Andel kvinnor
Födda år Män % Kvinnor % % —1900 6 220 5,9 812 1,2 11,5 01—10 14 508 13,7 4 880 6,9 25,2 11—20 14 738 13,9 9 008 12,8 37,9 21—30 14 434 13,6 10 683 15,2 42,5 31—40 18 166 17,2 10 650 15,2 37,0 41—45 18 858 17,8 12 435 17,7 39,7 46— 18 824 17,8 21 754 31,0 53,6 105 748 99,9 70 222 100,0 39,9
Av tabellerna 6: 3 och 6: 4 framgår kvin- nornas resp männens sökandefrekvens mer i detalj. Tabellerna påvisar betydande skill- nader mellan situationen för män och kvin- nor och mellan olika åldrar.
Närmare 25 % av alla kvinnor var del- tidssökande (kategori 5) mot knappt 5 % för männen. I åldersgruppema över 26 år var var tredje kvinna deltidssökande.
En tredjedel av alla kvinnor var arbets- lösa och oförsäkrade. Sammanlagt var 44% av kvinnorna arbetslösa (kategorier- na 1—4). Endast omkring 10 % var således arbetslösa men försäkrade. Bland de man- liga sökande var 66 % arbetslösa -— 37,8 % försäkrade och 28,1 % oförsäkrade.
Särskilt värt att uppmärksamma är an- delen arbetslösa i de yngsta åldrarna. Av det totala antalet arbetslösa, 100 610 perso- ner, var 20 143 (2 712 försäkrade och 17 431 oförsäkrade) under 20 år och 35 244 (7 169 försäkrade och 28 075 oförsäkrade) under 25 år. Det var alltså som synes långt fler oförsäkrade arbetslösa än försäkrade i de yngsta åldrarna.
Bland männen i de övriga åldersgrupper- na var de försäkrade fler än de oförsäk- rade (tabell 6: 4). I de högsta åldrarna var skillnaderna mycket stora. Bland kvinnor- na däremot var det endast de två högsta åldersgrupperna som uppvisade fler försäk- rade än oförsäkrade (tabell 6: 3).
Tabell 6: 3. Kvinnor, fördelade på arbetssökandekategori och ålder (antal resp procent)
Arbetssökandekategori Födelseår 1—2 3—4 5 6—7 8—9 0 Summa ___—___— —-1900 301 189 287 10 25 — 812 01—10 1 552 1 136 1 667 141 350 34 4 880 11—20 1 983 2 383 3 090 352 1 146 54 9 008 21—30 1 475 2 956 3 926 464 1 755 108 10 684 31—40 757 3 225 3 707 658 2151 155 10 653 41—45 644 4 439 2 598 1 242 3 444 69 12 436 46— 498 9 313 1 634 5 469 4 807 33 21 754 Summa 7 210 23 641 16 909 8 336 13 678 453 70 227
—1900 37,1 23,3 35,3 1,2 3,1 — 100,0 01—10 31,8 23,3 34,1 2,9 7,2 0,7 100,0 11—20 22,0 26,5 34,3 3,9 12,7 0,6 100,0 21—30 13,8 27,7 36,7 4,3 16,4 1,0 99,9 31—40 7,1 30,3 34,8 6,2 20,2 1,4 100,0 41—45 5,2 35,7 20,9 10,0 27,7 0,5 100,0 46— 2,3 42,8 7,5 25,1 22,1 0,2 100,0
Summa 10,3 33,7 24,1 11,9 19,4 0,6 100,0 sou 1968: 61 9 7
Tabell 6: 4. Män, fördelade på arbetssökandekategori och ålder (antal resp procent)
Arbetssökandekategori
Födelseår 1—2 3—4 5 6—7 8—9 0 Summa —1900 5 280 527 227 47 127 12 6 220 01—10 9 494 3 008 338 430 1 193 45 14 508 11—20 8 019 3 378 342 597 2 328 74 14 738 21—30 5 952 3 719 494 667 3 472 129 14 433 31—40 5 237 4 795 1 018 1 279 5 649 185 18 163 41—45 3 813 6 205 1649 1813 5 318 59 18 857 46— 2 214 8 118 996 3 920 3 539 37 18 824 Summa 40 009 29 750 5 064 8 753 21 626 541 105 743 —1900 84,9 8,5 3,6 0,8 2,0 0,2 100,0 01—10 65,4 20,7 2,3 3,0 8,2 0,3 99,9 11—20 54,4 22,9 2,3 4,1 15,8 0,5 100,0 21—30 41,2 25,8 3,4 4,6 24,1 0,9 100,0 31—40 28,8 26,4 5,6 7,0 31,1 1,0 99,9 41—45 20,2 32,9 8,7 9,6 28,2 0,3 99,9 46— 11,8 43,1 5,3 20,8 18,8 0,2 100,0 Summa 37,8 28,1 4,8 8,3 20,5 0,5 100,0
Beträffande de ombytessökande, katego- rierna 8 och 9, kan konstateras att skillna- derna mellan siffrorna för män och kvinnor var små, 20,5 % av männen sökte ombyte av arbete mot 19,4 % av kvinnorna.
6.3.2. De arbetssökandes fördelning efter kontorsstorlek
Fördelningen av de arbetssökande på kate- gori och kontorsstorlek framgår av tabell 6: 5. En betydande andel arbetslösa — 37 % — var anmälda på kontor med högst 34 tjänstemän. Sådana kontor betjänar som re- gel rätt begränsade arbetsmarknader och kan inte ge samma differentierade service som
större kontor. Utredningen återkommer i avsnitt 6.4 till de speciella problemen för verksamheten inom dessa mindre kontor.
Vad gäller förmedlingskontor med endast en tjänsteman samt ortsombud visar tabell 6: 5 att dessa i hög grad fungerar som för- medlingskontor för försäkrade arbetslösa. 38,5 % resp 58,5 % av de anmälda vid dessa enheter var nämligen arbetslösa med- lemmar av arbetslöshetskassor.
Andelen deltidssökande var markant hög- re vid huvudkontoren än vid övriga för- medlingskontor. Procenttalen 15 ,8 resp 7,2— 11,6. Bland de ombytessökande var andelen störst vid kontor med 2—4 tjänstemän. 24,1— 25,9 % mot 9,5—19,4 % för övriga enheter.
Tabell 6 : 5. Fördelning på arbetssökandekategori och kontorsstorlek
Arbetssökandekategori
Hela ant % av hela antalet arbetssökande på resp kontorstyp arb sök 1—2 3—4 5 6 7 8—9 0 Summa HK 73 278 20,2 32,2 15,8 9,1 2,8 19,4 0,6 100,0 5— 37 563 31,7 29,6 10,0 6,4 3,0 18,1 1,0 100,0 3—4 28 992 24,1 30,3 11,6 5,6 3,9 24,1 0,4 100,0 2 16 721 29,1 26,9 10,7 3,6 3,6 25,9 0,3 100,0 1 13 302 38,5 30,9 7,8 2,4 2,5 18,0 0,4 100,0 0 6 114 58,5 21,4 7,2 0,8 2,5 9,5 0,8 100,0
175 970 26,8 30,3 12,5 6,6 3,1 20,1 0,6 100,0 98 SOU 1968: 61
% av
samtliga Försäk— försäk- rade rade arbetslösa arbetslösa arbetslösa
Huvudkontor 14 780 31,3 5-manskontor och större 11 901 25,2 3—4-manskontor 6 990 14,8 2-manskontor 4 859 10,3 l—manskontor 5 115 10,8 Ortsombud 3 574 7,6
Summa 47 219 100,0
Tabell 6: 6 anger fördelningen av arbets- lösa och ombytessökande på olika kontors— storlekar. Som antytts tidigare fanns rela— tivt fler försäkrade än oförsäkrade arbets— lösa registrerade vid mindre kontor än vid större kontor. Sålunda fanns 43,5 % av de försäkrade arbetslösa inskrivna på kontor med högst fyra befattningshavare. Procent— talet oförsäkrade var 34,9 %. Vad beträffar de ombytessökande var 40,5 % inskrivna vid de mindre kontoren.
6.4. Förmedlingsservice på mindre orter och i glesbygd — utredningens synpunkter
Att en så stor andel av de arbetslösa enligt undersökningen finns anmälda vid de mind— re kontoren har utredningen ansett vara speciellt viktigt vid bedömningen av orga- nisationsfrågorna med hänsyn till service— synpunkterna. Man kan anta att de som är arbetslösa och anmälda vid något av dessa kontor överlag har en jämförelsevis sämre situation på arbetsmarknaden.
Räcker då förmedlingsapparaten till för att hjälpa till att lösa dessa arbetslöshets- problem? Vilka åtgärder i fråga om arbets- marknadsverkets organisation kan i före- kommande fall sättas in för att få en för— bättring för de här aktuella grupperna?
Här ligger för närvarande enligt utred- ningens uppfattning det dominerande pro- blemet i fråga om förmedlingens service. Förekommer det alltså i verkligheten långa arbetslöshetsperioder för vissa grupper? Hänger detta samman med någon svaghet hos organisationen?
% av % av samtliga samtliga Oförsäk- oförsäk- Omby- omby- rade rade tes- tes- arbetslösa sökande sökande 23 575 44,2 14 195 40,2 11 137 20,9 6 816 19,3 8 775 16,4 6 991 19,8 4 494 8,4 4 327 12,3 4 104 7,7 2 393 6,8 1 306 2,4 582 1,6 53 391 100,0 35 304 100,0
Att vissa grupper drabbas av långa ar- betslöshetsperioder vet man på många sätt. Också under utredningen har placeringstak- ten bl a blivit belyst genom den sk mer- statistiken vid vissa förmedlingskontor. Här kan man som sammanfattande omdöme hävda att merstatistiken liksom andra käl- lor visar på att det i många fall är mycket svårt för förmedlingen att på kort tid kla- ra arbetsplaceringen. Även om det är myc- ket svårt att säga i vad mån rent organisa- toriska förhållanden spelar in har man från utredningens sida ansett det vara av värde att få igång en intensivare analys av de förhållanden under vilka de mindre konto— ren arbetar.
De arbetslöshetsproblem som de mind— re kontoren har att lösa är till stor del »in- stitutionella». De hänger alltså många gång- er samman med det svaga sysselsättnings- läget rent lokalt. Utredningen får ta det som ett givet faktum att det kommer att finnas sådana områden. Om man skall ha möjlighet att avhjälpa arbetslösheten genom en effektivare service från förmedlingen (vid sidan av lokaliseringspolitiken och and- ra sysselsättningsskapande åtgärder), så är det i första hand genom en tillämpning av rörlighetspolitiken, som bl a måste innebära att gå in med ökad information till de män- niskor som vill söka sig bort.
Erfarenheten visar att man inte enbart genom förmedlingens insatser definitivt och fullständigt löser arbetslöshetsproblemen på de arbetslöshetsdrabbade småorterna. Trots att man måste vara klar över detta så finns
Försäkrade Oförsäkrade Novemberunder- AMS' mittmå— Novemberunder- AMS' mittmå- sökningen nadsräkning sökningen nadsräkning Yrkesområdel 0 1 556 479 3 567 293 1 8 6 67 5 2 634 408 4 069 506 3 1 080 631 3 090 442 4 4 606 1 998 3 705 498 5 663 338 140 17 6 2 864 808 3 228 538 7 26 524 11 528 8 501 1 290 8 6 086 3 225 6 9032 1 142 9 2 865 1 450 9 8353 1 538 X 271 72 10 192 1 202 rest 62 94 47 219 20 943 53 391 7 471
1 Yrkesområde 0 tekniskt rn m arbete 1 administrativt arbete 2 kameralt och kontorstekniskt arbete 3 kommersiellt arbete 4 lantbruks-, skogs— och fiskeriarbete 5 gruv- och stenbrytningsarbete rn rn 6 transport- och kommunikationsarbete 7 tillverkningsarbete, maskinskötsel m m 8 » 9 servicearbete X studerande, nyexaminerade, militärt arbete m m
” Härav 1 516 inom stuveri-, lager- och förrådsarbete och 2 854 inom diversearbete. 3 Härav 7 377 inom husligt arbete, portierarbete m m och 1 027 inom serveringsarbete.
det anledning — mot bakgrunden av de här presenterade undersökningsresultaten och vad man i övrigt vet om sysselsättnings— problemen - att mycket noggrant överväga hur man genom arbetsförmedlingen bäst kan uppfylla samhällets skyldigheter mot de arbetslösa på mindre orter och i gles- bygd.
En upprustning av förmedlingens resur- ser som bygger på den nuvarande organi— sationen med många mindre kontor skulle vara en utväg. Att verkligen komma till rätta med de här aktuella problemen ge- nom en genomgripande upprustning av nu— varande småkontor blir emellertid ett myc- ket kostnadskrävande alternativ jämfört med andra mera punktvis insatta förstärk— ningar. Som redan antytts kan man inte heller vänta sig att detta i sig kommer att vara tillräckligt för att lösa arbetslöshets- problemen inom sysselsättningssvaga om- råden. Vad som i stället måste eftersträvas är framför allt två ting — en jämnare för-
delning av väl utbyggda förmedlingsenhe- ter och en anpassning till den redan genom- förda samhällsutvecklingen med samman— flyttning av människor och faktisk samman— knytning av många lokala arbetsmarkna- der.
6.5. Jämförelser mellan novemberundersök- ningen och arbetsmarknadsstyrelsens mitt- månadsräkning för november 1966
Den sk mittmånadsräkningen ger ett mått på arbetslöshetens omfattning. Som nam- net antyder mäter den arbetslösheten en viss dag i mitten av varje månad (första helgfria dagen i den vecka då den 15:e infaller). Observationstiden är en vecka. Förutom de arbetslösa som under mätda- gen har kontakt med förmedlingen inklu- deras alltså även de som under någon av veckans följande dagar har kontakt med för- medlingen och därvid visar sig ha varit
såväl arbetslösa vid kontakttillfället som anmälda arbetssökande under mätdagen.
Mittmånadsräkningen intar en central ställning bland de sifferserier som avser att spegla tillståndet på arbetsmarknaden. Den tillmäts stor betydelse av arbetsmark— nadsstyrelsen och statsmakterna liksom av nyhetsmedia, vilka utförligt kommenterar och refererar varje månads siffror. I prak- tiken innebär detta att mittmånadsräkning- arna i viss, icke obetydlig utsträckning på- verkar beslut om arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Novemberundersökningen har avsett att mäta antalet vid något tillfälle inskrivna arbetssökande — däribland arbetslösa — un- der hela november månad 1966. Det är sålunda inte möjligt att jämföra total- siffrorna för novemberundersökningen och motsvarande mittmånadsräkning med var- andra. Det kan ändå vara värdefullt att på något sätt försöka bedöma värdet av de båda undersökningarna.
Under förutsättning av att inte några be- tydande förändringar skett vad gäller flödet av arbetslösa under hela november i jäm- förelse med observationsveckan borde re- sultaten, efter vissa korrigeringar, vara järn- förbara som mätare på arbetsmarknadssi- tuationen och verkets arbetsbelastning. Detta är den hypotes som ansetts vara av värde att studera genom en analys av det statistiska materialet.
Följande uppgifter från tabell 6: 7 er- fordras för den prövning av hypotesen som företas nedan.
November- Mitt- undersök- månads-
ningen räkningen Försäkrade arbetslösa 47 219 20 943 Oförsäkrade arbetslösa 53 391 7 471
Det har rätt olikheter mellan under- sökningarna som man måste ta hänsyn till innan prövningen företas.
Arbetssökande vilka anmälde sig till ar- betsförmedlingen som arbetslösa under mätdagen för mittmånadsräkningen och er—
höll arbete denna dag togs inte med som ar- betslösa i mittmånadsräkningen (som ju är en arbetslöshetsräkning) men väl i no- vemberundersökningen.
I anvisningarna för novemberundersök- ningen föreskrevs nämligen att avgörande för den arbetssökandes kategoritillhörighet skulle vara hans situation vid början av det i november aktuella förmedlingsuppdraget. Det har medfört att ett antal sökande klas- sificerats som arbetslösa fastän de av ar- betsförmedlingen fått arbete som de utfört samma dag som anmälan gjordes till för- medlingen. Deras arbetslöshet har följakt- ligen varit av så kort varaktighet att de inte skulle ha ingått i mittmånadsräkningen om den ägt rum samma dag de besökt förmed- lingen.
De arbetstillfällen som kunnat antas av de sökande samma dag som de anmält sig torde för det mesta ha avsett stuveri—, la— ger- och förrådsarbete, husligt arbete, por- tiersarbete och serveringsarbete (yrkesom- råde 9, servicearbete) och arbetet har oftast varit av tillfällig karaktär. Det synes inte vara orealistiskt att anta att majoriteten av sådana arbeten tillsätts med sökande som i undersökningen klassificerats som deltids- sökande.
De för jämförelsen aktuella kategorierna — oförsäkrade och försäkrade arbetslösa — stod däremot till arbetsmarknadens för- fogande för heltidsarbete.
Emellertid kan det inte helt uteslutas att även arbetslösa med heltidsutbud antagit dessa företrädesvis tillfälliga arbeten vid anmälan till arbetsförmedlingen. Med hän- syn bla till arbetenas karaktär kan man anta att dessa arbetslösa inte varit arbetslös- hetsförsäkrade.
För att eliminera den skillnad mellan re— sultaten från undersökningarna som alltså uppstått av att i novemberundersökningen även medtagits de arbetslösa som erhöll arbete under anmälningsdagen bör anta- let oförsäkrade arbetslösa enligt novem- berundersökningen minskas.
Andra undersökningar har visat att 30— 40 % av de oförsäkrade arbetslösa erhåller nytt arbete inom en vecka efter anmälan.
Hur stor reduktionen bör vara för att täcka det antal oförsäkrade arbetslösa som erhöll arbete samma dag som anmälan gjordes till arbetsförmedlingen är svårt att ange. En minskning av antalet oförsäkrade arbets- lösa med 10 %, dvs med 5 339, synes dock vara tillräcklig.
Enligt den uppställda hypotesen borde sålunda följande procenttal vara av samma storleksordning.
Försäkrade arbetslösa: Mittmånadsräkningen 20 943
___—__— = = 07 Novemberundersökningen 47219 44'4 ”3 Oförsäkrade arbetslösa: Mittmånadsräkningen _ 7 471 Novemberundersökningen _ 53391—5339 _ 7471 __ D _ 48052 _ 15,5 Å)
Skillnaden mellan procenttalen ovan är emellertid för stor för att hypotesen skall kunna anses vara riktig. Den stora skill- naden indikerar i stället att mittmånadsräk- ningen inte fångar in de hos förmedlingen registrerade oförsäkrade arbetslösa i sam— ma utsträckning som novemberundersök- ningen och att mittmånadsräkningen sålun- da ger en skev bild av den totala arbetslös— heten.
Om det inte förelegat någon skillnad mellan undersökningarna i detta avseen- de skulle antalet oförsäkrade uppstått till ungefär 21 335 (44,4 % av 48 052) vid mitt- månadsräkningen i stället för registrerade 7 471. Den totala arbetslösheten enligt mitt- månadsräkningen skulle då ha varit ungefär
42280 (20 943+21 335) i stället för den noterade 28 420 (20 943 + 7 471).
Även andra uppgifter visar att mittmå- nadsräkningarna inte tar med de oförsäk- rade arbetslösa i samma utsträckning som de försäkrade.
Enligt bilaga till SOU 1967: 62 »Förslag till stödformer för äldre arbetstagare som träffas av särskilda omställningssvårigheter på arbetsmarknaden» är proportionen mel- lan försäkrade och oförsäkrade arbetslösa som söker arbete genom arbetsförmedlingen vid labour force-undersökningarna i genom— snitt 44% försäkrade och 56% oförsäk- rade.
Proportionen vid novemberundersökning- en var obetydligt annorlunda — 47 % försäk- rade och 53 % oförsäkrade. Mittmånadsräk- ningens siffror för november var 74 % för- säkrade och 26 % oförsäkrade. Övriga mitt- månadsräkningar har uppvisat liknande siffror.
Då mittmånadsräkningens siffror avviker så markant från såväl labour force-under- sökningarnas som novemberundersökning- ens och visar en låg andel för kategorin oförsäkrade arbetslösa måste detta uppfattas som ett ytterligare indicium på att mitt- månadsräkningarna inte fångar in de hos förmedlingen anmälda oförsäkrade arbets- lösa så fullständigt som de försäkrade. De ger sålunda inte en korrekt bild av den totala registrerade arbetslösheten.
En jämförelse mellan novemberunder- sökningen och mittmånadsräkningen sedan flertalet yrkesområden förts samman görs i tabell 6: 8.
Tabell 6:8 De arbetslösas fördelning på »yrkesområdesgrupper»
___—f_—
Försäkrade Novemberunder- Mittmånads- Yrkesområde sökningen räkningen
antal procent antal procent antal
Oförsäkrade Novemberunder- Mittmånads- sökningen räkningen
procent antal procent
_________—.——_—__——
0—3 3 278 6,9 1 524 4—8 40 743 86,3 17 897 9 2 865 6,1 1 450 X 271 0,6 72 rest 62 0 1
7, 10 793 20,2 1 246 16,7 8 , 22 477 42,1 3 485 46,6
3 5 5 6,9 9 835 18,4 1 538 20,6 0 3 10192 19,1 1202 16,1 94 0,2
____'__________—————-—— 47 219 100,0 % 20 943
100,0 % 53 391 100,0 % 7 471 100,0 %
Som framgår utgör yrkesområdena 4—8 omkring 85 % av samtliga försäkrade. Det är därför naturligt att arbetsmarknadspoli— tiska åtgärder vidtas för att i första hand tillgodose arbetslösa som tillhör dessa om- råden. Dylika åtgärder torde få förutsättas komma de oförsäkrade inom samma yrken tillgodo.
De oförsäkrade utgör inom områdena 0—3 samt X betydligt större andel än de försäkrade. Dessa områden kan i stort anses motsvara tjänstemannayrken och tar dess- utom emot nyinträdande på arbetsmark— naden med utbildning framför allt för dessa yrken.
Det förefaller inte uteslutet att dessa områden — åtminstone i vissa beslutslägen — inte beaktas tillräckligt i fråga om de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, dels på grund av deras ringa andel bland de för- säkrade, dels på grund av deras låga nume- rär i mittmånadsräkningarna.
6.6 Behov av samverkan med arbetsvård och yrkesvägledning
Novemberundersökningen avsåg att be- lysa dels hur många som remitterats till specialistfunktionerna, dels det otillfreds— ställda behovet av kontakter med specialis— terna. Frågan ställdes om arbetsförmed- lingstjänstemannen ansåg att placeringsmöj- ligheterna för de sökande, där remiss ej skett, skulle förbättras om nära samver- kan med arbetsvård eller yrkesvägledning kunde ske. Svaren var följaktligen helt be- roende av den enskilde tjänstemannens sub- jektiva bedömningar.
Det förhållandevis ringa antal fall som ansågs ha haft behov av samverkan med arbetsvård eller yrkesvägledning — 1,6 % resp 0,8 % — kan ha en förklaring i att man inte uppfattat skillnaden mellan den formella remissen och den informella sam— verkan eller att man upplevt att ärendena borde ha föranlett remiss om behov av samverkan förelegat.
Totalt ansågs 90 % av samtliga arbets- sökande inte ha varit i behov av vare sig
Tabell 6: 9 Behov av samverkan med arbets- vård och yrkesvägledning
Antal sökande %
]. Remiss har ej skett och behov av samverkan be- döms icke föreligga 158 057 89,8 2. Remiss har ej skett; behov
av samverkan med arbets-
vården bedöms föreligga 2 890 1,6 3. Remiss har ej skett; behov
av samverkan med yrkes- vägledningen bedöms före- ligga 1 405 0,8 4. Remiss till arbetsvården
har skett 11 969 6,8 5. Remiss till yrkesvägled-
ningen har skett 1 649 0,9
175 970 99,9
arbetsvårdande eller yrkesvägledande åt— gärder.
stockholmsområdet
7.1. Inledning
Utredningen visar i olika sammanhang ett antal faktorer som är av betydelse när det gäller lokaliseringen av förmedlingsenheter. I sitt förslag till distriktsindelning för hela riket utnyttjar utredningen tre fundamentala kriterier — marknadsöverblick, marknadsav- stånd och produktionsekonomi.
Dessa tre kriterier är tillämpliga också när det gäller storstadsområden. De får emellertid där en något annorlunda inne- börd, samtidigt som även andra hänsyn kommer in i bilden. För att belysa de spe- ciella storstadsproblemen gjorde utredning- en en undersökning av hur förmedlingens kunder i Storstockhohn nu väljer mellan existerande förmedlingskontor. Resultaten från undersökningen, som redovisas i ett senare avsnitt, har varit till ledning vid ut- formningen av det förslag till kontorsorga- nisation för Storstockholm som utredningen presenterar.
7.2 Situationen i Storstockholm
7.2.1 Folkmängd m m
Med begreppet Storstockholm menar man normalt Stockholms stad med närmast an- gränsande kommuner. Gränserna brukar ungefär dras vid Vallentuna-Åkersberga i norr, Värmdölandets kommuner i öster, Tumba-Huddinge i söder samt Sollentuna—
Lokalisering av förmedlingskontor istor-
Kungsängen i väster. Dessa kommuner är kommunikationsmässigt nära knutna till var- andra och man upplever inga direkta grän- ser mellan kommunerna vad gäller närings- liv, viktiga delar av samhällsservicen mm. Befolkningssituationen i Storstockholm kännetecknas av en snabb tillväxttakt. In- emot hälften av den totala folkökningen i hela landet tillförs just Storstockholm. Antalet invånare uppgår fn till omkring 1300 000 människor. Omkring 25 % bor i innerstaden, 35 % i ytterstaden och 40 % i förortskommunerna. Situationen i inner- staden karakteriseras av en kontinuerlig folkminskning främst orsakad av en ökad kontorisering inom området och en utgles- ning av boendetätheten. Situationen i ytter- staden sedd som helhet är stationär. Varia- tioner finns dock mellan olika områden. På vissa håll pågår exploateringar av större om- råden (tex Skärholmen-Vårberg) med stora folkökningar som följd. I äldre bostadsom— råden pågår å andra sidan en utglesning. Den största tillväxten kommer framdeles att äga rum i förortskommunerna. Tillväxt- takten kommer dock att variera mellan olika kommuner. Under det närmaste årtiondet kommer den största samlade ökningen att vara en följd av utbyggnaden av Järvafältet — en utbyggnad som berör flera kommuner.
7.2.2. Arbetsmarknad
Avstånden inom storstockholrnsområdet
upplevs för en stor del av befolkningen inte mer avskärmande än att man kan tala om ett gemensamt arbetsmarknadsområde. I praktiken innebär det att många arbetssö- kande åtminstone kan överväga att ta ett arbete relativt långt från bostaden utan att därför byte av bostadsort blir aktuellt. Själv— fallet spelar här de faktiska restiderna större roll än de rent geografiska avstånden. Ar- betsutbudet blir således starkt beroende av existerande kommunikationsnät.
För arbetsgivarna innebär den gemensam- ma arbetsmarknaden inom området att det potentiella urvalet av sökande är större, men också att det råder en hårdare konkurrens om personer med värdefulla kunskaper och erfarenheter.
7.2.3. Förmedlingsorganisationen
Arbetsmarknadsverket har ett stort kontor i city, huvudkontoret vid Luntmakargatan, samt filial- eller avdelningskontor i de flesta av förortskommunerna (bland vilka här också inkluderas Södertälje, Märsta mfl). Därutöver finns ett antal ortsombud. Be- lastningen är mycket stor på huvudkontoret vid Luntmakargatan.
Denna belastning har medfört att det to- tala registret över sökande och lediga platser är mycket omfattande vilket i sin tur nöd— vändiggjort en långtgående uppdelning på yrkesområden.
Avdelnings- och filialkontoren har ett be- gränsat platsmaterial att erbjuda de sökande, och saknar med något undantag specialist- service inom yrkesväglednings- och arbets- vårdsområdena.
7.3 Undersökning av kundernas kontakt- mönster gentemot förmedlingen
För att kartlägga de arbetssökandes val av förmedlingskontor och därmed även få ett mått på kontorens influens- eller upptag- ningsområden företogs på utredningens ini- tiativ en särskild undersökning i Storstock- holm undertiden 1.3—10.3.1967.
7.3.1 Undersökningens omfattning och uppläggning Undersökningen tar i första hand sikte på att se hur den sannolikt viktigaste faktorn — den sökandes bostadsort — påverkade valet av förmedlingsenhet. Som grund för indel- ning efter bostadsort används kommuntill- hörighet samt postutdelningsområden (inom Stockholms stad). Vidare ville man ur- sprungligen jämföra olika sökandekategorier med varandra: försäkrade och oförsäkrade arbetslösa, ombytessökande och restgruppen övriga. Undantagna från undersökningen är vissa yrkesgrupper för vilka förmedlings- verksamheten i olika avseenden är centra- liserad till vissa enheter (musiker och artis- ter, lärare, stuveriarbetare, sjömän mfl). Undersökningen omfattar, med angivna undantag, alla under observationsperioden aktuella arbetssökande från Storstockholm vilka anlitat förmedlingskontoren inom om— rådet eller anlitat Södertäljekontoretl.
7.3.2. Några resultat från undersökningen
I undersökningen ingår 8 760 personer, var- av 67 % är manliga sökande. De arbetslösa kassamedlemmarna utgör 43 % av de sö- kande, arbetslösa icke-kassamedlemmar 33 %, ombytessökande 10 % samt övriga kategorier 14 %.
Fördelningen på sökandekategorier mellan innerstaden, ytterstaden och förortskommu- nerna skiljer sig på ett markant sätt i un- dersökningsmaterialet. Andelen arbetslösa inom hela Storstockholm är 58 %. Om ma- terialet delas upp på de ovannämnda områ- dena finner man emellertid att andelen ar- betslösa bland sökande bosatta i innerstaden uppgår till 67 %, i ytterstaden till 62 % samt till 50 % av dem som var bosatta i förorts- kommunerna.
1 I undersökningen ingår följande förmedlings- enheter: huvudkontoret vid Luntmakargatan, filialexpeditionerna i Vällingby, Farsta och Häger- sten, avdelningskontoren i Jakobsberg, Solna, Märsta, Sollentuna, Roslags Näsby, Åkersberga, Lidingö, Nacka, Handen, Södertälje, Tumba och Huddinge samt vidare ortsombuden i Vallentuna, Vaxholm, Möja, Gustavsberg och Ekerö.
I och med att kassamarkering enligt ut- redningens förslag skall kunna ske per tele- fon kommer besöksmönstret för de arbets- lösa kassamedlemmarna att bli radikalt för- ändrat. I nuläget anlitar de i högre grad än andra sökandekategorier huvudkontoret i city, sannolikt därför att man samtidigt med besöket på förmedlingen (kassamarkeringen) finner det praktiskt att hämta ut ersättning— en från arbetslöshetskassan som, för de fles- ta fackförbund, har ett kontor i cityområdet.
I framtiden kommer behovet av personlig inställelse på förmedlingen alltså att falla bort. Sannolikt kommer också utbetalningen av kassaersättning att i allt större utsträck- ning ske per postgiro eller motsvarande.
De arbetslösa kassamedlemmarnas besöks- mönster, så som det avspeglas i undersök— ningsmaterialet, kan av bla de skäl som nämnts inte sägas vara representativt för en framtid. Utredningen har därför valt att inte ta med denna sökandekategori vid bedöm- ningen av undersökningsresultaten.
Av de sålunda återstående arbetssökande i materialet bor 1247 (25 %) i Stockholms stad innanför tullarna (innerstaden), 1711 (34 %) i ytterstaden och 2066 (41 %) i f d länsdelen av Storstockholm (förortskom- munerna).
Undersökningen visar att samtliga för- medlingsenheter inom Storstockholm utom huvudkontoret på Luntmakargatan har 10- kalt avgränsade upptagningsområden, dvs kunderna vid ett kontor kommer endast från vissa stadsdelar eller kommuner. Tendensen är mest påtaglig för avdelningskontoren i förortskommunerna. Upptagningsområdena
Tabell 7:I a Arbetssökande vid huvudkon- toret, fördelade på boendeområde och sök- andekategori
Inner- Ytter— Förorts- staden staden kommuner
Arbetslösa ej kassamedlemmar 815 581 183 Ombytessökande 145 136 68 Ovriga sökande 248 188 83 Summa 1 208 905 334 Procentuell
fördelning 49 37 14
sammanfaller i stort med kommungränserna för den kommun där kontoret är beläget (se tabellerna 7: 1 a—c samt 7: 2 a—b).
Men även inom detta upptagningsområde är kontorens »marknadsandel» förvånans- värt liten. Man märker huvudkontorets in- flytande även i de yttersta förortskommu— nerna.
Upptagningsområdena för filialexpeditio- nerna i ytterstaden är också snävt begrän- sade. Varje område omfattar i första hand det stadsdelscentrum i vilket kontoret är be- läget, och i andra hand närmast omgivande stadsdelscentra. Av de sökande som bor in- om upptagningsområdet är det en stor del som anlitar huvudkontoret.
Som exempel på de små kontorens be- gränsade upptagningsområde kan anföras undersökningens iakttagelser i de västra ytterstadsdelarna, dvs Bromma—Vällingby- Spånga-området. Inom de sammanslagna postutdelningsområdena Vällingby och Spånga finns befolkningstyngdpunkter i
Tabell 7:I b Arbetssökande vid filialkontoren, fördelade på boendeområde och sökande-
kategori Ytterstaden i kontorets postutdel— Ytterstaden Förorts- Innerstaden ningsområde i övrigt kommuner Arbetslösa ej kassamedlemmar 18 339 125 53 Ombytessökande —— 66 16 6 Övriga sökande 2 148 64 8 Summa 20 553 205 67 Procentuell fördelning 2 66 24 8 106 SOU 1968: 61
Tabell 7:I c Arbetssökande vid förorts- kontoren, fördelade på boendeområde och sökandekategori
Bromma postutdelningsområde, dvs om- rådet mellan Vällingby-Spånga och inner- staden, visar att 42 % av de arbetssökande vänt sig till filialexpeditionen i Vällingby
Eggååher och 54 % till huvudkontoret i city. Besöks- (närmast Övriga strömmarna går där alltså åt motsatta håll.
toret områden .. .. kon ) Tendensen kan vara annu starkare an vad
de redovisade siffrorna antyder. På gränsen
Arbetslösa ej kassamed-
lemmar 737 41 mot Vällingbyområdet ligger nämligen Blac- meyteSfökande 331 35 keberg, som också har pcstadreSSen Brom— Övriga SOkande 436 15 ma. Då Vällingby är ett område med hög Summa 1 504 91 centralitet kan av sannolika skäl antas att en Procentuell fördelning 94 6 stor del av de sökande med postadress
Bromma kommer just från Blackeberg. Skulle de sökande från Blackeberg separeras från de ovan redovisade brommasiffrorna skulle huvudkontorets dominerande inflytan- de över återstående delar av Bromma fram- stå än tydligare.
Av de arbetssökande i
Hässelby-Vällingby, d v s i omedelbar an- slutning till filialexpeditionen i Vällingby. De arbetssökande inom detta område har till 69 % vänt sig till denna filialexpedition me- dan 25 % uppsökt huvudkontoret.
Ett studium av besöksvanorna inom Storstockholms
Tabell 7:2 a Arbetssökande boende i Stockholms stad, fördelade efter anlitat förmedlings— kontor och sökandekategori
___—___.”—
Innerstaden Ytterstaden Huvud— Huvud- Filial- _ kontoret Övriga kontoret expeditioner Övriga ___—___— Arbetslösa ej kassamedlemmar 815 25 581 470 18 Ombytessökande 145 3 136 83 16 Övriga sökande 248 11 188 213 6 Summa 1 208 39 905 766 40 Procentuell fördelning 97 3 53 45 2
______________________——_——-——
Tabell 7:2 b Arbetssökande i förortskommunerna, fördelade efter anlitat förmedlingskontor och sökandekategori
________________._____——-——_-——
Huvudkontoret Övriga arbetsförmedlingar Därav från Därav från kommun I hemkom- kommun som saknar munen be- som saknar arbetsför- lägen arbets- arbetsför- Totalt medling förmedling Totalt medling ___—___——————————— Arbetslösa ej kassamedlemmar 183 33 734 116 43 Ombytessökande 68 13 330 57 18 Övriga sökande 83 12 455 40 16 Summa 334 58 1 519 213 77 Procentuell fördelning 16 74 10 ___—_________—_- SOU 1968: 61 107
förortskommuner anlitade 74 % förrned- lingen i hemkommen, 16 % reste in till huvudkontoret medan 10 % anlitade övriga förmedlingar.
7.3.3. Slutsatser från undersökningen
Det finns en rad tänkbara förklaringar till avdelnings- och filialkontorens ringa attrak- tionskraft. De allmänna kommunikations- vanorna har säkerligen spelat viss roll. Man söker sig sålunda i viss utsträckning gärna till ett förmedlingskontor som ligger i när- heten av de köpcentra man normalt anli- tar.
Men uppenbart är att kundernas bedöm- ning av kontorens serviceförmåga spelat en än mer central roll. Om förmedlingskontoret vid bostadsområdet inte ligger omedelbart intill bostaden, så att restiderna mer eller mindre kan försummas, gör kunderna i all- mänhet bedömningen att det är mer me- ningsfullt att uppsöka huvudkontoret i city. En mycket rimlig tolkning är att kunderna är beredda att offra mer i resor och vänte- tider utanför expeditionerna på huvudkonto- ret för att få en bättre förmedlingsservice.
Det bör observeras att i materialet ingår inga av de sökandegrupper som i dag måste anlita huvudkontoret eller annan central för- medling (lärare, artister, stuveriarbetare mfl). Inte heller ingår gruppen arbetslösa försäkrade.
Det finns också avsevärda skillnader i servicemöjligheter mellan å ena sidan hu- vudkontoret och de små filial- och avdel- ningskontoren å den andra. Beroende bla på informationssystemets nuvarande utform- ning (med manuella register mm) kan de små kontoren erbjuda endast ett begränsat urval av platser inom en relativt liten rä- jongi. Kunderna får där således en dålig överblick över arbetsmarknaden.
Huvudkontoret förfogar över platsinfor- mation från i stort sett hela storstockholms- området. Kundernas valmöjligheter — och därmed deras chanser att verkligen få ett lämpligt arbete — är alltså större på huvud- kontoret. Där finns även tillgång till specia-
Men även servicen på huvudkontoret har allvarliga brister. För att kunna hantera de omfattande registren över såväl sökan- de som lediga platser har man infört en långtgående uppdelning på yrkesexpeditio- ner, något som bla minskar möjligheterna till rörlighet över yrkesgränserna.
Köer förekommer till de flesta expeditio- ner och det interna informationsutbytet in- om detta stora kontor är förenat med svå— righeter.
På grund av arbetsbelastningen och öv- riga nämnda faktorer kan någon egentlig uppföljning av de sökandes förmedlingsupp- drag inte ske regelrnässigt. Den sökande måste alltså själv aktualisera sitt uppdrag — i första hand genom tidsödande, personliga besök. Aktualisering per telefon kan ske en- dast i begränsad utsträckning.
Med de ökade krav på förmedlingsservice som kan väntas — genom folkmängdsök- ning, högre rörlighet på arbetsmarknaden och nya uppgifter för förmedlingen — kom- mer huvudkontorets arbetsvolym att stiga ytterligare och de nuvarande svårigheter accentueras, om inte motåtgärder vidtas.
Speciellt måste man hindra en utveckling i riktning mot en situation där ett enda kon- tor, huvudkontoret, i praktiken svarar för förmedlingsservicen till den sjättedel av lan- dets befolkning som bor i storstockholms- området.
7.4. Utredningens förslag
7.4.1. Riktlinjer för en framtida förmed— lingsorganisation inom storstockholmsom- rådet
Med de utgångspunkter utredningen redo- visar i huvudrapporten och mot bakgrund av den här förda diskussionen kan ett antal riktlinjer dras upp för en framtida förmed— lingsorganisation i Storstockholm. Den grundläggande principen skall självfallet va-
1 I en enkät som gjordes i samband med det s k stockholmsförsöket framförde tjänstemännen på de små kontoren mycket starka önskemål om bättre information om lediga platser.
ra att kunderna skall ha full frihet att välja vilken förmedlingsenhet de önskar anlita.
För att få en balanserad förmedlingsstruk- tur måste förmedlingskontoret i city kom- pletteras med förmedlingsenheter inom and- ra områden av Storstockholm - enheter som skall kunna vara attraktiva alternativ till citykontoret.
En förutsättning för detta är att enheterna har tillgång till ett rikhaltigt platsmaterial, såväl av heltidsarbeten som av korttidsplat- ser, dvs sådana platser som inte kan vän- tas finnas med i en platslista. Enheterna bör alltså därför ha direktkontakt med arbets- givare inom ett visst område.
Vidare bör yrkesväglednings- och arbets- vårdsspecialister finnas på varje enhet, dels för att förkorta resvägar m m för de kunder som anlitar dessa funktioner, dels för att specialisterna lättare skall ha möjlighet att samverka med förmedlingstjänstemännen i enskilda ärenden.
Enligt utredningens uppfattning bör man, för att få en fungerande organisation enligt dessa riktlinjer, dela in storstockholmsom- rådet i ett antal förmedlingsdistrikt i vilka det skall finnas distriktskontor av den typ som skisseras i huvudrapporten.
Utredningen förordar att förmedlings- distrikten organiseras sektoriellt längs de från cityområdet utgående kommunikations— lederna. En sådan organisationsform kom- mer i allt väsentligt att vara anpassad till stadsbyggnadsstrukturen. De tillgängliga förmedlingsresurserna, sett från dagens per- sonalläge, beräknas i princip medge ett distriktskontor på centralplatser av provins- centrumkaraktär i förortsområdena, ett kon- tor vid var och en av de viktigaste infarts— lederna till innerstaden samt ett något större kontor i det egentliga cityområdet.
Med en organisationsuppbyggnad efter dessa principer kan ett relativt jämnt nät av distriktskontor skapas i storstockholrnsom- rådet tack vare att sektoriseringen av central- platserna och kommunikationslederna är re- lativt symmetrisk.
I distriktskontoren skall, i enlighet med utredningens principförslag, finnas upp- dragscentral, öppen förmedling samt en ex—
pedition med tillgång till arbetsvårdare och yrkesvägledare. Listor över lediga platser skall finnas enligt de principer som utred- ningen skisserar i andra sammanhang i rap- porten.
Distriktskontoren skall svara för kontak- terna med arbetsgivarna inom distriktet, hålla kontakt med de arbetssökande och genom en aktiv uppföljning bevaka att deras förmedlingsuppdrag utförs.
7.4.2. Lokalisering av distriktskontoren
Utredningen föreslår att distriktskontoren förläggs vid eller i närheten av de i det föl— jande redovisade platserna. Utredningen är dock medveten om att praktiska svårigheter, tex brist på lämpliga lokaler, kan kompli— cera genomförandet av utredningens förslag.
Innerstaden
1) Cityområdet, förslagsvis i samma lokaler som nu disponeras av huvudkontoret på Luntmakargatan
2) Östermalmstorg 3) Medborgarplatsen/ Folkungagatan
4) Sydvästra Södermalm
5) Fridhemsplan
Ytterstaden
6) Farsta 7) Skärholmen 8) Vällingby
F örortskommunerna
9) Handen 10) Solna 11) Tureberg
Härtill bör komma en separat specialför- medling för stuveriarbetare. Denna förmed- ling bör ha ett centralt läge. Verksamheten är fn förlagd till trakten av Södermalms— torg. Då inga allvarligare erinringar fram- kommit mot denna lokalisering torde verk- samheten även fortsättningsvis böra vara förlagd till detta område.
Någon särskild enhet för Sjömansförmed- ling bör däremot inte förekomma. Sjömans— förmedlingen bör, så som utredningen fram- hållit i en tidigare promemoria, både per— sonellt och i andra avseenden vara så ut— rustad att den kan ge samma service som förmedlingen i övrigt. Möjligheter till ar- betsmarknadsutbildning bör finnas, liksom tillgång till yrkesvägledning, arbetsvård m m.
Sjömansförmedlingen bör därför såväl or- ganisatoriskt som lokalmässigt sammanföras med övrig förmedling och inordnas i något eller några av de distriktskontor utredningen föreslår.
Lokaliseringsförslaget är utarbetat med utgångspunkt från nuvarande förmedlings- resurser. Om en ökning av dessa resurser beslutas anser utredningen det angeläget att de disponeras i första hand för att inrätta ett distriktskontor i Täby.
7.4.3. City-området
Tillströmningen av arbetssökande till city- kontoret kan även framdeles förväntas bli större än vad den inom området boende el- ler förvärvsarbetande befolkningen kan mo- tivera. På grund av arbetsplatsanhopningen i city kommer även ett stort antal arbetsgi- vare att utnyttja kontorets tjänster. Båda dessa faktorer kommer att påverka kontors- storleken. Utredningen saknar underlag för en exakt bedömning av dimensioneringen. Utredningen antar emellertid att citykonto- ret kommer att kräva minst ett 50-tal för- medlingstjänstemän, arbetsvårdare och yr- kesvägledare. Storleken indikerar att en viss uppdelning av förmedlingsverksamheten på yrkessektorer kan bli nödvändig.
För att åstadkomma ett attraktivt alter- nativ till citykontoret och därmed begränsa sökandetrycket på detta kontor bör ett and- ra distriktskontor förläggas i omedelbar an- slutning till cityområdet, förslagsvis i när- heten av Östermalmstorg.
7.4.4. Nordöstra sektorn av storstockholms- området
Den primära uppgiften för kontoret vid
Östermalmstorg bör vara att svara för ar- betsförmedlingsverksamheten inom den nordvästra sektorn av Storstockholm. För- medlingsdistriktet utgörs av Östermalm och stadsdelarna norr och öster därom, Lidingö samt förortskommunerna längs roslagsba- norna. Folkmängden uppgick vid mitten av 1960-talet till omkring 190 000 invånare. Av dessa bodde drygt 70 000 i Stockholms stad. Då en stark expansion pågår i de aktuella förortsområdena anser utredningen att be— hov av en delning av förmedlingsdistriktet kan bli aktuell inom en relativt nära fram- tid. Ett nyinrättat distriktskontor bör i så fall förläggas i Täby.
Förläggningen till Östermalmstorg har be- dömts lämplig med hänsyn till att den pla- nerade tunnelbanegrenen, som skall ersätta vissa av roslagsbanorna, kommer att stråla samman med tunnelbanan från Lidingö och Gärdet just vid Östermalmstorg. I avvaktan på utbyggnaden av den förstnämnda grenen, som enligt föreliggande planer skall vara slutförd under 1970-talet, utgör Östra Sta- tion terminalpunkt för roslagsbanornas tra- fikanter. En arbetsförmedling vid Öster- mahnstorg kommer att ligga på ett rimligt avstånd från stationen. För dem som utnytt- jar busslinjerna till Jarlaplan ligger citykon- toret vid Luntmakargatan närmast.
7.4.5. Sydöstra sektorn
Kontoret vid Medborgarplatsen/Folkunga- gatan bör svara för förmedlingsverksamhe- ten inom ett distrikt som består av östra Sö— dermalm, förortskommunerna utanför Dan— vikstull samt vissa delar av Hammarby in— dustriområde och Johanneshov. Genom den föreslagna placeringen kan kontoret lätt nås både via den nuvarande tunnelbanegrenen via Skanstull och den planerade via Dan- vikstull. Kontorets upptagningsområde kom- mer att omfatta omkring 150 000 invånare, av vilka omkring 55 000 bor i innerstaden. Den exakta storleken beror på var gränsen mot Farstakontorets område kommer att dras.
Distriktskontoret i Farsta betjänar samma geografiska sektor av Storstockholm som det
föregående kontoret. Kontorets upptag- ningsområde — distriktet — bör omfatta ytterstaden utanför Skanstull öster om södra stambanan utom de nyss nämnda delarna av Johanneshov och Hammarby industriområ— de. Vissa delar av Huddinge kommun hör också till området. Befolkningsunderlaget kan beräknas till omkring 190 000 invånare.
Ytterligare ett steg längre ut från centrum finns i samma sektor kontoret i Handen, som får ett upptagningsområde omfattande kommunblocken Handen och Bollmora men också Nynäshamn, som ligger utanför Stor- stockholm. Handenkontorets befolkningsun- derlag uppgår till omkring 60 000 invånare.
7.4.6. Sydvästra sektorn
Inom sektorn västra Södermalm-Skärhol— men bör två förmedlingsdistrikt finnas. Det ena bör omfatta västra Södermalm och vissa delar av området omedelbart utanför Horns— tull. Befolkningsunderlaget har beräknats till omkring 65 000 invånare. Kontoret kan lämpligen förläggas i närheten av Rosen- lundsgatan-Timmermansgatan. En förlägg- ning inom sistnämnda område kan vara att förorda eftersom kontoret då blir lättill- gängligt för järnvägsresande söderifrån via stationen Stockholm Södra.
Det andra förmedlingsdistriktet inom denna sektor omfattar således de återstående delarna av ytterstaden utanför Hornstull väster om södra stambanan samt dessutom delar av Huddinge och hela Botkyrka. Folk- mängden inom området uppgår vid mitten av 1970-talet till omkring 140000. En be- tydande expansion pågår emellertid inom området, vilket kan medföra att förmed- lingsdistriktet behöver delas. Distriktskon- toret bör förläggas i Skärholmen. Om distriktet delas bör det andra distriktets kontor ligga i Huddinge.
Distriktskontoret i Skärholmen kan kom- ma att ligga något obekvämt till för invånar- na i vissa delar av upptagningsområdet, främst i Huddinge, Tullinge och Tumba. De sökande därifrån bör emellertid i viss utsträckning även kunna repliera på konto- ret på västra Södermalm.
Förmedlingsbehovet för invånarna på Kungsholmen och i Västerförorterna bör också tillgodoses genom två distriktskontor. Det ena bör vara beläget vid Fridhemsplan och ha Kungsholmen och Essingeöarna som förmedlingsdistrikt. Invånarantalet uppgår endast till omkring 65 000, vilket är mindre än för de flesta andra distriktskontoren i Storstockholm. Utredningen räknar emeller- tid med en tillströmning av sökande från Vasastaden, de östra delarna av Bromma samt framdeles — när Järvafältets tunnelba- nor som skall passera förbi Fridhemsplan, är färdigställda — sökande även från dessa områden.
Eventuellt bör de östra delarna av Brom- ma hänföras till förmedlingsdistriktet för kontoret vid Fridhemsplan. Stockholms yt- terstad utanför Tranebergsbron och Mälar- öarna bör utgöra ett förmedlingsdistrikt med kontor i Vällingby. Befolkningsunderlaget uppgår till omkring 145 000.
7 .4.8 Nordvästra sektorn
Utformningen av förmedlingsorganisationen är komplicerad i sektorn åt nordväst och norr dvs det område som ur kollektiv tra- fiksynpunkt betjänas av Västerås- och Upp- salabanorna samt SJ -bussar. Orsakerna här- till är flera. Bl a har under de senaste åren en kraftig expansion ägt rum inom ett fler— tal kommuner men ett för hela området naturligt centrum saknas. I stället finns ett flertal delcentra. Utredningen anser dock att tills vidare — intill dess Järvafältet är ut- byggt — bör förmedlingsdistrikten utformas i nära överensstämmelse med den nuvarande organisationen. När Järvafältet är utbyggt och ett nytt kontaktmönster utvecklats inom de aktuella områdena kan en omprövning av förmedlingsorganisationen behöva ske. Utredningen anser att två förmedlings- distrikt bör tillskapas i denna sektor. Ett bör vara orienterat längs Västeråsbanan och ett längs Uppsalabanan. Det först— nämnda bör omfatta förortskommunerna Solna, Sundbyberg samt kommunblocken
Jakobsberg och Kungsängen. Befolkningen, som f n uppgår till omkring 130 000, expan— derar mycket kraftigt. Distriktskontoret bör inrymmas i det nuvarande Solnakontorets lokaler.
Det andra förmedlingsdistriktet bör om- fatta Sollentuna, Upplands Väsby och Märsta. Befolkningen, som även här ökar snabbt, uppgår till omkring 65 000 män- niskor. Distriktskontoret bör placeras i Tu- reberg.
7.5. Dimensionering
Dirnensioneringen av de olika distriktskon- toren bör, som tidigare framhållits i fråga om utredningens organisationsförslag i stort, föregås av mer ingående detaljstudier. Det är inte möjligt att enbart med ledning av vissa kända eller beräknade uppgifter röran- de befolkningstäthet, arbetsplatsantal odyl ange lämplig personalstorlek. Härtill kom- mer att vissa gränsdragningar mellan för- medlingsdistrikten kräver särskilda övervä- ganden. För att ändå beskriva kontorsorga- nisationen i vissa kvantifierade termer vill utredningen — närmast som ett räkneexem- pel — presentera följande skiss till kontors- utformning för Storstockholm (tab 7: 3).
7.6 Länsarbetsnämndens utredning — en jämförelse
Under översynsperioden har frågan om för—
Tabell 7: 3 Dimensionering
Antal handläggande Kontor tjänstemän
(15 15—29 30—50 >50
Luntmakargatan X Östermalmstorg x Medborgarplatsen/
Folkungagatan x Farsta Handen Sydvästra Södermalm Skärholmen Fridhemsplan )( Vällingby )( Solna/Sundbyberg X Tureberg x Slussen (sjömän/
stuveri) X
XX XX
medlingsenheternas lokalisering i storstock- holmsområdet även utretts av en arbetsgrupp inom länsarbetsnämnden i Stockholm. Ar- betsgruppen har haft att utgå från den existerande kontorsstrukturen och förmed-
lingsmetodiken.
Arbetsgruppens slutsatser iöverensstäm- mer i stora delar med vad utredningen kom— mit fram till. För att avlasta huvudkontoret skall tillskapas »storförmedlingar» inom ett antal stadsdelar och förortsområden. I dessa skall finnas tillgång även till specialister på arbetsvård och yrkesvägledning. Därutöver skall mindre kontor med mellan sex och femton tjänstemän inrättas. Arbetsgruppens förslag omfattar sex storförmedlingar och sju kontor av den mindre typen. Utredning- en föreslår elva distriktskontor.
Arbetsgruppen har i princip anslutit sig till tanken på en sektoriell fördelning av kontorsnätet.
Man kan konstatera att utredningens för- slag _ jämfört med arbetsgruppens — inne- bär en mer decentraliserad arbetsvårds- och yrkesvägledningsverksamhet och dessutom en mer konsekvent lokalisering av kontors- enheterna i anslutning till upptagningsområ- den och kommunikationslinjer. I viss ut- sträckning kan sannolikt skillnaderna i 10- kalisering av enskilda kontorsenheter åter- föras på det faktum att arbetsgruppens upp- drag gällt förändringar inom nuvarande för- medlingsorganisation, medan utredningen mer förutsättningslöst kunnat föreslå en än- damålsenlig kontorsstruktur.
Utredningen har också tagit med i beräk- ningen flera av de metodologiska och tek- niska förändringar, som arbetsgruppen för- utsett skulle påverka en lokalisering, men vilka gruppen inte haft möjlighet att i detalj ta hänsyn till.
7.6. Genomförande
Omorganisationen av arbetsförmedlingen i Storstockholm bör ske parallellt med genom- förandet av den nya organisationen i övriga delar av landet. Av praktiska skäl finns an- ledning att räkna med en något längre tids- utdräkt. Det krävs tex att ett antal relativt
% Tureberg __. V'cillinqbg *” % Solna 4; a , ? 5.
* i 4.
Skärholmen
_a—
% Farsta £ %%
q .Handen
ASpecialför—medling för sjömän . Kontor— enligl' utredningens förslag
D Kontor som blir aktuellt vid en uiökod förmedlingsorganisation Figur 7: ] Distriktskontor i Storstockholm Kontoren i innerstadsområdet är:
] C_ity (Luntmakargatan) 2 Östermalmstorg 3 Medborgarplatsen/Folkungagatan 4 Sydvästra Södermalm 5 Fridhemsplan 6 Slussen (stuveriarbetare)
stora lokaler kan ställas till förfogande inom relativt begränsade områden där även i öv- rigt en avsevärd efterfrågan råder på sådana lokaler. Å andra sidan bör de nödvändiga personalomflyttningarna inte innebära några större svårigheter eftersom de ju äger rum
inom ett gemensamt arbetsmarknadsområde och som regel även inom samma statione- ringsområde. Genomförandet bör kunna ske på ett smidigt sätt även därigenom att det på grund av de väntade lokalsvårighetema måste ske successivt.
Vad gör yrkesvägledningen? Resultat från en arbetstidsrapportering
8.1. Inledning
Yrkesvägledningen har under översynen be- rörts genom en arbetstidsundersökning som företagits i samarbete mellan arbetsmark- nadsstyrelsen och statskontoret. Undersök- ningsresultaten presenteras här tillsammans med några av utredningens synpunkter på yrkesvägledningens organisationsformer rn m.
Under ett års tid med början i september 1966 registrerade samtliga yrkesvägledare i landet tidsåtgången för olika huvudmo- ment i verksamheten. Rapportering skedde månadsvis genom särskilda blanketter som insändes till arbetsmarknadsstyrelsen genom länsarbetsnämndernas försorg. På blanket- terna noterade yrkesvägledarna själva det antal timmar per vecka som ägnats åt olika aktiviteter. Bearbetningen av materialet gjor— des sedan vid arbetsmarknadsstyrelsen och statskontoret.
Syftet med undersökningen var bl a att få ett statistiskt material som kan utgöra en del av underlaget för övervägandena om resurs- behoven för yrkesvägledningens del. Utred- ningen understryker att resultaten bla bör kunna utnyttjas som ett referensmaterial vid den föreslagna uppbyggnaden av verkets organisation.
Undersökningsresultaten, som avser perio— den september 1966—juni 1967, kan ställas samman med de arbetsanalytiska undersök- ningar som gjorts av laborator Sigvard Ru-
benowitz. De senare undersökningarna grun- dar sig bl a på en enkät till praktiskt taget hela den handläggande personalen inom ar- betsmarknadsverket, således också yrkesväg— ledarna. Den bredare enkäten besvarades i slutet av år 1966 och har alltså infallit under samma tidsperiod som arbetstidsrap- porteringen för yrkesvägledarna.
Vissa jämförelser kan också göras med en motsvarande undersökning som företogs un- der tiden september 1964 — maj 1965.1
8.2 Undersökningens resultat
8.2.1. Arbetsinsatsernas fördelning på olika moment
Enligt den uppdelning som användes vid undersökningen omfattade arbetsmomenten
följande.
I. Yrkesvägledning på expedition Yrkesvägledningssamtal på yrkesväglednings- expedition med för- och efterarbete, dvs insamlande av data kring en sökande, kon- takter med kolleger inom arbetsförmed— lingen, kontakter med psykologer, arbetsgi- vare m fl, renskrivning av anteckningar från samtalen ifråga rn m; telefon- och brevför— frågningar från allmänheten. Resor i sam- band med ambulatorisk yrkesvägledning för- des till punkt VI. Resor.
1 En redogörelse från undersökningen 1964/65 lämnas i »Arbetsmarknadsinformation från Kungl Arbetsmarknadsstyrelsem Y 1/1966
I b. Skolelever
Elever i gymnasier, fackskolor, folkhögsko- lor, flickskolor och realskolor. Elever i övri- ga skolformer liksom nyutexaminerade sö- kande samt sökande som avbrutit sin ut- bildning fördes till punkt 1 a. Åtskillnad gjordes inte mellan elever som besökte yr- kesvägledningsexpedition inom ramen för ett skolprogram och »spontan—sökande» elever.
II. Skolarbete
Följande verksamhet i gymnasier, facksko— lor, folkhögskolor, flickskolor och realsko- lor: Planering och konferenser internt och i samråd med skolmyndigheter, lektioner in- klusive förberedelser, enskild yrkesvägled- ning i skollokal, föredrag och föräldramö- ten, pryoverksamhet, distribution av yrkes- vägledningsmaterial. Resor fördes till punkt VI.
III. Utbildning
III a. Egen utbildning
Auskultation, deltagande i centralt och re- gionalt anordnade kurser och konferenser med utbildnings- eller fortbildningssyfte, in-
formationsdagar, studiebesök, praktiktjänst- göring vid arbetsmarknadsstyrelsen.
III b. Handledning av annan personal
Individuell handledning och instruktion jäm- te medverkan vid kurser för yrkesvägledare och förmedlare.
IV. Konferenser m m
Konferenser inom arbetsmarknadsverket. Deltagande i konferenser i utbildnings- eller fortbildningssyfte fördes till III a, överlägg— ningar om enskilda yrkesvägledningsfall för- des till 1. Övriga konferenser och föredrag (dock inte i skolan) i linje med yrkesvägled- ningsverksamheten.
V. Administration Allmän planering och arbetsledning, yrkes- valslärarfrågor, statistik, remisser, utred- ningar, utarbetande av yrkesvägledningsma- terial, materialvård och inläsning.
VI. Resor
Den verkliga restiden angavs.
vn. övrigt
Bl a medverkan som provledare vid urvals- prov och mottagande av studiebesök.
Undersökningsresultaten har sammanfat- tats i tabell 8: 1.
Tabell &] Tiden för olika arbetsmoment inom yrkesvägledningen september 1966—juni 1967, samt procentuell fördelning
Ordinarie
- Övertid filiiiirtiåtfd % timmar % I Yrkesvägledning på expedition I a Sökande i allmänhet 104 153,5 47,6 2 587,0 17,3 I b Skolelever 13 996,5 6,4 239,0 1,6 II Skolarbete 21 175,5 9,7 2 218,5 14,8 III Utbildning III a Egen utbildning 24 639,5 11,3 156,5 1,1 III b Handledning av egen perso- nal 3 114,0 1,4 65,0 0,4 IV Konferenser m m 12 392,5 5,7 736,0 4,9 V Administration 30 913,5 14,1 4 570,5 30,5 VI Resor 4 367,0 2,0 4 107,0 27,5 VII Övrigt 4 032,5 1,8 279,0 1,9 Summa 218 784,5 100,0 14 958,5 100,0
8.2.2. Den ordinarie arbetstiden
Tabell 8:1 visar att 47,6 % av den ordinarie arbetstiden ägnades åt sökande i allmänhet på yrkesvägledningsexpeditionerna och 6,4 % åt elever vid gymnasier, folkhögsko- lor, fackskolor, real- och flickskolor som be- sökt yrkesvägledningsexpedition, vare sig be- söket varit direkt föranlett av yrkesvägled- ningen i skolorna eller ej. Tillsammantaget användes alltså något över hälften (54 %) av den ordinarie arbetstiden för verksamhet som inneburit direktkontakt med allmän- heten.
Verksamheten förlagd till skolorna, »Skol— arbetet», som omfattade 9,7 % av ordinarie arbetstid, har också i hög grad en motsva- rande karaktär. Om man räknar in den äg— nades nära två tredjedelar (63,7 %) av ar- betstiden åt yrkesvägledning direkt i kontakt med allmänheten.
Näst yrkesvägledning på expedition var »administration» och >>egen utbildning» de största posterna i den ordinarie arbetstiden. Dessa arbetsmoment upptog 14,1 % respek- tive 11,3 % av den ordinarie arbetstiden.
Till »administration» fördes bl a inläsning av informationsmaterial. Lämpligheten i detta kan i efterhand ifrågasättas. Anled- ningen till att inläsning inte fördes till »egen utbildning» var att en sammankoppling i stället gjordes med materialvård. En an- senlig del av inläsningen torde nämligen ske i samband med att nytt informationsmaterial systematiseras och sätts in i pärmar.
11,3 % -— eller ytterligare några procent om inläsning förs från »administration» till »egen utbildning» — har yrkesvägledarna så- lunda använt till egen utbildning. Det tar med andra ord en avsevärd del av deras ar- betstid. För yrkesvägledarna är det bl a en viktig sak att tillägna sig kunskap om de nya utbildningsvägar och skolformer som till- kommer nästan oavbrutet. Ett sådant för- hållande hänger samman med hela inrikt- ningen och arbetssättet hos yrkesvägled- ningen. Utredningen återkommer i sina av- slutande synpunkter något till dessa frågor.
Enligt undersökningen ägnades 5,7 % av den ordinarie arbetstiden åt »konferenser»,
2 % åtgick till >>resor», 1,8 % till »öv- rigt» samt 1,4 % till »handledning av egen personal».
Självfallet finns stora individuella avvikel- ser från de genomsnittssiffror som här redo- visas. Vissa föreståndare för yrkesvägled- ningen inom de olika länen redovisade prak- tiskt taget uteslutande administrativ verk- samhet. Somliga yrkesvägledare har av ma- terialet att döma fått specialisera sig på skol- yrkesvägledning medan andra ägnat sig helt åt mottagning på expedition.
8.2.3. Övertiden
Registrerad övertid uppgick till 6,4 % av den totala arbetstiden. Fördelningen av över- tiden på de olika aktiviteterna avvek, som framgår av tabell 8:1, starkt från fördel- ningen av den ordinarie tiden. Administra— tion (30,5 %) Och resor (27,5 %) är de ak- tiviteter som övertiden mest ägnades åt. Det- ta förhållande är knappast överraskande. Särskilt längre resor måste av praktiska skäl i betydande omfattning företas utanför or- dinarie arbetstid. Delaktiviteter som statis- tikföring, materialvård och inläsning, som i undersökningen fördes till »administra- tion», hör till det som ofta får fullgöras sist av allt. Restiden på övertid uppgick till näs- tan samma omfattning som den på ordinarie arbetstid. Administrationsarbetet på övertid uppgick till ca 15 % av motsvarande arbete på ordinarie arbetstid.
19 % av övertiden ägnades åt yrkesväg- ledning på expedition. Detta utgjorde ett par procent av den totala tiden för yrkesvägled- ning på expedition. Ca 15 % av övertiden åtgick till >>skolarbete», d v 3 9,5 % av sammanlagd tid för verksamheten i skolor- na. Resterande övertid fördelades på »kon- ferenser» (4,9 %), »övrigt» (1,9 %), »egen utbildning» (1,1 %) och »handledning av egen personal» (0,4 %).
Det kan förvåna att »egen utbildning» ta- git så liten del av övertiden i anspråk. Här får dock på nytt framhållas att »inläsning» inte förts till detta arbetsmoment utan till »administration». Det är omvittnat att en be- tydande del av tjänstemännens egen fortbild-
ning i form av inläsning av tryckt informa- tionsmateriel sker på övertid. Detta fram— går i undersökningen av att 17,4 % av den redovisade övertiden fallit på »materialvård och inläsning».
Helt allmänt kan konstateras att övertiden behandlades för knapphändigt i de anvis- ningar som lämnades då undersökningen startades. Den redovisade övertiden har sä— kert växlat åtskilligt från tjänsteman till tjänsteman. Somliga har förmodligen en- dast tagit med den övertid som de tillbringat på tjänsterummet. Andra kan också ha tagit med den tid som har åtgått för arbete som har utförts i hemmet.
8.3. Jämförelse med den arbetsanalytiska enkätundersökningen
I den arbetsanalytiska enkätundersökningen ingick yrkesvägledarna bland de övriga per- sonalkategorier som berördes. Arbetstidsun- dersökningen och enkätundersökningen kompletterar varandra vad gäller mätning- en av arbetsinsatsernas fördelning. Ett vik— tigt komplement till dessa mätningar är de omdömen som samlades in genom den ar- betsanalytiska enkätundersökningen vad gäl— ler arbetssituationen i stort.
En jämförelse mellan de båda undersök- ningarna försvåras av att arbetsmomenten har delats upp olika i de båda fallen. Skill- naderna i fråga om undersökningsmetoden gör att man kan säga att det är en högre kvalitet i uppgifterna om arbetstidens för- delning från den speciella arbetstidsrapport- teringen inom yrkesvägledningen.
Som man rimligen kunde vänta framträ- der ett likartat mönster i resultaten från de båda undersökningarna. Den arbetsanalytis-
ka enkätundersökningen visar således också att yrkesvägledningssamtalen dominerar tids- mässigt. Därnäst tar inläsning av informa— tionsmaterial mest tid, följt av administra- tivt arbete och planeringsarbete i samband med yrkesvägledningen. Utåtriktade aktivi- teter i form av föredrag och lektioner samt studiebesök är också relativt tidskrävande, främst för de högre befattningshavarna.
Undersökningarna skiljer sig således knap- past åt när det gäller att klarlägga tyngden av olika arbetsuppgifter.
8.4. Jämförelse mellan undersökningarna 1964/ 1965 och 1966/1967
I tabell 8:2 nedan redovisas den ordinarie arbetstidens fördelning på tre huvudaktivi- teter vid den aktuella undersökningen och vid den arbetstidsundersökning som utfördes under perioden september 1964 — maj 1965 . »Yrkesvägledning på expedition» motsvara- des vid den tidigare undersökningen av »en- skild yrkesvägledning» och »skolarbete» av >>skolverksamhet>>. »Övrig verksamhet» är ett samlingsbegrepp för »Utbildning», >>kon- ferenser», »administration», »resor» och »övrigt». Dessa moment inordnades även vid den tidigare undersökningen under »öv- rig verksamhet» frånsett >>resor», som då fördes till »enskild yrkesvägledning» i fråga om ambulatorisk yrkesvägledning och till >>skolverksamhet>> i fråga om resor i sam- band med skolbesök.
Arbetstiden vid undersökningen 1964/ 1965 angavs i dagar varför de aktuella resul- taten omräknats i dagar i tabell 8:2. Innan resultaten från de båda undersökningarna jämförs är det nödvändigt att relativt utför- ligt redovisa de faktorer som försvårar så-
Tabell 8:2 Ordinarie arbetstid i dagar vid undersökningen 1964/1965 och 1966/1967
(9 månader) (10 månader)
Huvudaktiviteter 1964/1965 1966/1967 % Yrkesvägledning på expedi- tion 13 901 54,8 14 769 54,0 Skolarbete 5 783 22,8 2 647 9,7 Övrig verksamhet 5 682 22,4 9 932 36,3 Summa 25 366 100,0 27 348 100,0
dana jämförelser.
1) Momentet »resor» som vid den aktuella undersökningen fördes till »övrig verksam- het» grupperades som nämnts vid den tidi- gare undersökningen under »enskild yrkes- vägledning» i fråga om ambulatorisk yrkes- vägledning och under »skolverksamhet» i fråga om resor i anslutning till skolbesök. Värdena för »skolverksamhet» och »enskild yrkesvägledning» skulle följaktligen varit något lägre och »övrig verksamhet» något högre vid den tidigare undersökningen om de aktuella definitionerna tillämpats.
2) De samtal med skolelever i anslutning till lektionsföredrag, som varit förlagda till yrkesvägledningsexpeditionen, fördes vid den tidigare undersökningen till >>skolverk- samhet». Vid den aktuella undersökningen betraktades däremot alla samtal på yrkes- vägledningsexpeditionen som hörande till »yrkesvägledning på expedition». Enligt den aktuella undersökningens kriterier skulle där- för »skolverksamhet» vid den tidigare un- dersökningen ha erhållit ett lägre värde och »enskild yrkesvägledning» ett motsvarande högre.
3) Resultaten från den aktuella undersök- ningen avser tio månader (september 1966 — juni 1967) medan den tidigare undersök- ningen enbart sträckte sig över nio månader (september 1964 — maj 1965). Eftersom verksamheten i skolorna är relativt liten i juni månad kan man anta att »enskild yr- kesvägledning» och »övrig verksamhet» skulle ha fått större utrymme och erhållit något högre tal totalt sett om även juni må- nad ingått i den tidigare undersökningspe- rioden. >>Skolverksamhet>> skulle i motsva- rande mån ha blivit något mindre omfat- tande.
De nämnda faktorerna har var och en in- neburit att »skolverksamhet» i den tidigare undersökningen erhållit ett något för högt värde än vad som skulle blivit fallet om den aktuella undersökningens villkor kunnat till— lämpas. För »enskild yrkesväglednings» vid- kommande skulle enligt samma villkor vär- det ha varit lägre p g a faktor 1 och högre p g a faktorerna 2 och 3. Den resulterande faktorinverkan torde ha medfört ett något
högre talvärde för »enskild yrkesvägledning» om den aktuella undersökningens definitio- ner tillämpats. »Övrig verksamhet» vid den tidigare undersökningen slutligen skulle ha erhållit ett högre värde p g a faktorerna 2 och 3 om den senare undersökningens de- finitioner använts.
Till de ovan nämnda kommer en fjärde faktor som försvårar jämförelser mellan re- sultaten av de två undersökningarna, nämli- gen att resultaten från undersökningen 1964/ 1965 över huvud taget får bedömas som ganska osäkra. Orsaken härtill är att yrkes— vägledarna erhöll uppdraget att notera tids- åtgången för olika arbetsmoment först kring månadsskiftet mars/ april 1965. Yrkesväg- ledarna fick sålunda lita till eventuella an- teckningar och minnet för övrigt vad gäller tiden dessförinnan, d v 5 från september t o m mars. Möjligen har skolverksamheten här en undantagsställning. Det är rimligt att tro att dess omfattning har kunnat anges någorlunda tillförlitligt tack vare noteringar i journaler, almanackor o dyl.
Under iakttagande av försiktighet med hänsyn till ovannämnda faktorer kan föl- jande jämförelse göras mellan resultaten från de båda undersökningarna.
Yrkesvägledningen på expeditionerna sy- nes ha upptagit ungefär lika stor andel av yrkesvägledningsarbetet vid de båda under- sökningstillfällena. Också i absoluta tal är det i stort sett oförändrad omfattning av verk- samheten. Verksamheten i skolorna har där- emot minskat såväl relativt som absolut mellan 1964/1965 och 1966/1967. Minsk- ningen är emellertid inte så stor som direkt skulle kunna utläsas av tabell 8:2. Som framgått av det föregående skulle skolverk- samheten vid den tidigare undersökningen ha visat mindre omfattning om den här ak- tuella undersökningens definitioner tilläm- pats.
En viktig anledning till det förändrade lä- get beträffande arbetet i skolorna är att tyngdpunkten i skolverksamheten numera läggs på den kollektiva informationen i form av lektionsföredrag. Enligt den ordinarie yrkesvägledningsstatistiken hölls 3 731 lek- tionsföredrag budgetåret 1966/1967 mot
Tabell 8:3 Fördelningen av lån i 5-procentsintervall beträffande »Yrkesvägledning på expedi- tion», undersökningen 1966/1967, och »Enskild yrkesvägledning», undersökningen 1964/1965
________________.____——_———-—————
35,0— 40,0—— 45,0— 50,0— 55,0— 60,0— 65,0— 70,0—
Aktivitet 39,9 44,9 49,9 54,9 59,9 64,9 69,9 74,9 __________________________———— Yrkesvägledning I, L, C, G, E, F, AB, D, R på expedition BD T, U K, P, H, M, (71,9) 1966/1967 S, W, N, D, Y, Z, X AC Antal län 3 4 9 7 1 24 Enskild yrkes— I, K B, S A, F, G, L, C, E D, R T vägledning P, U H, , M, N, 1964/1965 Z. B 0, W, Y, AC Antal län 4 2 6 8 2 2 1 25
__________________.——_——————-
Tabell 8:4. Fördelningen av lån i 5-procentsintervall beträffande »Skolarbete», undersök- ningen 1966/1967, och »Skolverksamhet», undersökningen 1964/1965
______________________—_——_———
0,0—— 5,0— 10,0— 15,0— 20,0— 25,0— 30,0— 35,0— 40,0—— 45,0—
Aktivitet 4,9 9,9 14,9 19,9 24,9 29,9 34,9 39,9 44,9 49,9 ___—_______________—— Skolarbete T AB, C, E, K, F, H, 1966/1967 (4,8) D, G, N, 0, L, Z,
1, M, S, V, AC, P,R U BD w, x Antal län 1 10 7 6 24 Skolverk- T A, C, B, F, E, G, K, S H I samhet D, N, L, M, P, A , 1964/1965 R, U, 0, X, BD W Y, Z Antal län 1 7 8 5 2 1 1 25
______________________——————————
Tabell 8: 5. Fördelningen av lån i 5-procentsintervall beträffande »Övrig verksamhet», under- sökningen 1966/67 och »Övrig verksamhet», undersökningen 1964/1965
________________________-————_—-—
5,0— 10,0— 15,0— 20,0— 25,0— 30,0— 35,0— 40,0— 45,0— 50,0— 55,0—
Aktivitet 9,9 14,9 19,9 24,9 29,9 34,9 39,9 44,9 49,9 54,9 59,9 ________________________—— Övrig R F, H, D, E, AB, C, G, L, T, I verksamhet (19,2) Z M, N, K, P, W BD (55,0) 1966/1967 0, X, S, U, AC Y Antal län 1 3 7 6 3 3 1 24 Övrig D, E, F, H, I, S, B, C, A, K U verksamhet G, R, L, M, Y, , P, X 1964/1965 B N, O, T, W, AC Antal län 5 9 4 4 2 1 25
2 759 budgetåret 1964/1965. En annan an- ledning är den 1966/ 1967 alltjämt pågående avvecklingen av real- och flickskolor. Detta är den väsentliga anledningen till att antalet elever i enskild yrkesvägledning minskade från 38 349 budgetåret 1964/1965 till 26 232 år 1966/1967.
»Övrig verksamhet», dvs den »interna» verksamheten i form av egen utbildning, konferenser, administration mm, synes ha ökat kraftigt mellan de båda undersöknings- perioderna. Ökningen är emellertid inte fullt så stor som tabellerna ger vid handen på grund av att - enligt de tidigare nämnda faktorerna — »övrig verksamhet» skulle ha erhållit högre värde 1964/1965 om den ak- tuella undersökningens definitioner tilläm- pats.
8.5 Spridningen av länsresultaten
Tabellerna 8:3—5 visar hur yrkesvägledning- en i de olika länen under undersöknings- perioden 1966/1967 fördelats på de tre hu— vudaktiviteterna: »yrkesvägledning på expe— dition» i tabell 8:3, »skolarbete» i tabell 8:4 och »övrig verksamhet» i tabell 8: 5. För jämförelse återges även motsvarande fördel- ningar från undersökningen 1964/1965 .
Tabellerna 8:3—5 påvisar en inte obetyd- lig spridning mellan länen vad gäller de tre huvudaktiviteterna. Spridningen förefaller emellertid inte ha ökat mellan 1964/1965 och 1966/1967. Variationerna mellan länen kan tillskrivas följande faktorer.
l) Organisatoriska förhållanden såsom va- kanser, tjänstledigheter och personal under utbildning. När personal deltog i kursutbild- ning fördes tiden härför till »egen utbild- ning» som grupperats under »övrig verk- samhet» i tabell 8:5 . Tiden för »egen utbild- ning» inkluderar den under perioden janua- ri—mars 1967 anordnade centrala yrkesväg- ledarkursen. De län som skickat deltagare till denna kurs har därför fått högre värden för »övrig verksamhet» än de eljest skulle ha noterat. Detta har i synnerhet gällt om antalet yrkesvägledare varit lågt i de berörda länen.
2) Regionala skillnader i fråga om behov
av yrkesvägledningsinsatser med hänsyn till näringslivsstruktur, arbetsmarknads- och skolförhållanden.
3) Medvetet olika prioriteringar av verk- samheterna i olika län. I vissa län kan arbe- tet i skolorna ha ägnats särskild uppmärk— samhet medan i andra tonvikten lagts på vägledning åt rådsökande på expeditionerna.
8.6. Utredningens synpunkter 8.6.1 Bedömningar i utgångsläget
I det skede då undersökningen planerades var det fortfarande en öppen fråga på vil- ket sätt utredningen i övrigt skulle be- handla de organisatoriska aspekterna på yr- kesvägledningen. Både från arbetsmark- nadsstyrelsen och utredningen gjordes emel- lertid den bedömningen att det måste vara av intresse att få en ytterligare belysning av hur yrkesvägledningens insatser förde- lade sig. Inte minst skulle det vara av vår- de att få ett undersökningsmaterial som var jämförbart med undersökningen under 1964 och 1965 för att se hur nyoriente- ringen i verksamheten i praktiken återver- kat på arbetsinsatserna.
Nyorienteringen omfattade många ting; bla hade det skett en medveten övergång från individuella samtal till lektionsunder- visning vad gäller verksamheten inom sko- lorna. Det viktigaste draget var kanhända att yrkesvägledningens uppgifter som stöd- funktion till arbetsförmedlingen alltmer markerats. I bakgrunden låg bl a den ökade satsningen på rörlighetspolitiken och på ak- tiveringsinsatserna som fört med sig ett ökat behov av yrkesvägledning för vuxna.
8.6.2. Yrkesvägledningen i den nya organisationen
När resultaten från undersökningen nu före- ligger har andra organisationsproblem trångt i förgrunden än de som i första hand var avsedda att belysas med undersöknings- materialet. Organisationsfrågorna på yrkes— vägledningens område framstår inte längre som någonting som kan lösas för sig eller genom tex mer begränsade justeringar som
gäller förhållandet mellan yrkesvägledning- en och den allmänna förmedlingen.
Som huvudrapporten visar har utredning- en kommit till uppfattningen att en rela- tivt radikal förändring behövs inom fältor- ganisationen bl a med syfte att motsvara dagslägets kraft på både lättillgänglig och kvalificerad service. För yrkesvägledning- ens del innebär detta att dess speciella tjänster kommer att finnas tillgängliga på flera orter än för närvarande. Önskemålet att ge en bättre spridning av yrkesvägled- ningens tjänster — liksom av andra servi- cefunktioner inom verket -— är en viktig del av bakgrunden till att utredningen vill bygga upp slagkraftiga enheter inom ett antal viktiga centralorter. Yrkesvägledning- en skall således enligt utredningens förslag vara representerad inom alla distriktskon- tor.
Resursbehoven för yrkesvägledningen skall bedömas i detta organisatoriska sam- manhang liksom frågan om hur man på det praktiska planet skall lösa uppgiftsfördel- ningen mellan yrkesvägledning Och allmän förmedling. Den dominerande frågan i sam- band med yrkesvägledningens organisation kommer under de närmaste åren att vara hur man skall anpassa de speciella resur- ser som yrkesvägledningen har till den nya serviceapparat som föreslås för arbetsmark- nadsverket och hur man inom den ramen skall göra det bästa av yrkesvägledning- ens resurser.
Det här presenterade materialet kommer därvid att vara av stort intresse vid en kom- mande detaljbehandling av den nya orga- nisationen för verket. Några mer begrän- sade synpunkter direkt i anslutning till un- dersökningsresultaten kan vara på sin plats att lämna redan här.
8.6.3. Utvecklingen inom yrkesvägledningen
Undersökningen ger belägg för att nyorien- teringen i verksamheten verkligen har sla- git igenom vad gäller verksamheten i sko— lorna. Siffrorna visar att denna verksam- het relativt sett minskat betydligt i om- fattning mellan 1964/1965 och 1966/1967.
Med de kategorier som undersökningen använt för mätningarna framträder det emellertid inte i övrigt några lika klara tecken på en nyorientering som klart slår igenom i arbetstidens fördelning. En fråga är om man vid tiden för undersökningen i praktiken nått ut med tankarna på att skapa ett närmare samarbete mellan den »vanliga» förmedlingen och yrkesvägled- ningen. Genom resultaten från den här ak- tuella undersökningen är detta varken ute- slutet eller bevisat.
8.6.4. Samarbete med andra tjänstemanna- kategorier
Den senare frågan kan emellertid också be- lysas i viss mån genom den arbetsanaly- tiska enkätundersökningen. Av den senare undersökningen framgår att 70% av yr- kesvägledarna har daglig kontakt med per- sonal vid förmedlingen. Enligt samma undersökning uppger vidare 37 % av för- medlarna att de har daglig kontakt med yrkesvägledare men 49 % uppger att de har kontakt högst två gånger i veckan.
I vilken utsträckning som ett samarbete mellan allmän förmedling och yrkesväg- ledning bedöms vara nödvändigt belyses också genom resultaten från den s k novem- berundersökningen. Härifrån kan man häm- ta uppgiften att det endast i fråga om 0,9 % av förmedlingsfallen har skett remiss till yrkesvägledningen och endast i fråga om 0,8 % av fallen har ansetts föreligga ett be- hov av insatser från yrkesvägledningen fas- tän remiss inte skett.
Man kan summera resultaten från den arbetsanalytiska enkätundersökningen så att det för en grupp av arbetsförmedlare — en dryg tredjedel — förefaller ha blivit mycket starka kontakter med yrkesvägledningen medan det för en annan grupp — ungefär hälften — knappast har kommit i gång nå- got regelbundet och direkt samarbete. Man måste ta för givet att dessa resultat i myc- ket avspeglar de organisatoriska förhållan- dena: de tjänstemän inom allmän förrned- ling som har yrkesvägledare att träffa inom det egna kontoret har täta kontakter, de
som inte har yrkesvägledare att träffa inom det egna kontoret har sparsamma kontakter.
Med utgångspunkt från novemberunder— sökningens resultat kan man slå fast att det organiserade samarbetet mellan allmän för- medling och yrkesvägledning för organi- sationen som helhet fått en ganska ringa omfattning om man mäter i antal remis- ser.
Det finns dock skäl att varna för att dra alltför långtgående slutsatser från no- vemberundersökningen vad gäller punkten om behovet av samverkan mellan allmän förmedling och yrkesvägledning. Frågan har kanhända inte varit tillräckligt väl for- mulerad. Möjligen har den bla kommit att överbetona den del av samarbetsbeho- ven som tar sig uttryck i en formell re— mitter'mgsprocedur.
Inte desto mindre finns det anledning att noggrant överväga vad som ligger bak- om den låga remitteringsfrekvens som fram- går av undersökningsresultaten. Det bör också undersökas varför man inom den allmänna förmedlingen i det stora hela tycks vara till freds med möjligheterna att remittera till yrkesvägledningen och det up- penbarligen också i de fall där det i den nuvarande organisationen är lätt att kom- ma till en yrkesvägledare.
Antagligen är direkta och täta kontak- ter med yrkesvägledningen en av de vik- tigaste förutsättningarna för att tjänstemän- nen inom allmän förmedling skall kunna göra en realistisk bedömning av vad yr- kesvägledningen kan uträtta, både i stort och vad gäller de individuella förmedlings- fallen. Ett praktiskt närmande mellan den allmänna förmedlingen och yrkesvägled- ningen skulle i högsta grad underlättas om yrkesvägledningen fanns att tillgå på flera håll inom organisationen.
8.6.5. Fortsatt omprövning av verksamhetsformerna
Den organisation som nu föreslås har som ett av sina viktiga motiv att åstadkomma en mer markerad »integration» mellan ar- betsförmedlingens olika servicefunktioner
och det avspeglas på alla nivåer inom den föreslagna organisationen. Det kan emeller— tid vara värt att understryka att man inte endast genom övergången till en ny organi- sation i enlighet med utredningens förslag kan vänta sig att komma mer än ett stycke på väg. Genom utbildning och andra åtgär- der måste man försöka förstärka den inte- grationstanke som ligger i förslagen.
En jämförelse mellan de båda under- sökningarna visar att »övrig verksamhet» är på väg att få ett allt större utrymme. Som framgår av den föregående kommenta- ren är en direkt jämförelse mellan talen missvisande. Gör man en överslagsmässig korrigering för de faktorer som angetts i kommentaren så är det emellertid ändå en ganska påtaglig förändring som ägt rum; det gäller således, som framgått av det före- gående, egen utbildning, konferenser, admi- nistration m rn.
Att en sådan ökning har skett ter sig ur många synpunkter naturligt. Det är bl a ett genomslag, får man förutsätta, av de förändringar som gäller arbetssituationen i stort. Yrkesvägledningen får vartefter en mer komplicerad uppgift, inte minst är det ett mera komplicerat kunskapsmaterial som skall vara utgångspunkt för verksamheten. Det ligger således tex fullt naturligt i ut- vecklingen att egen utbildning får större plats. Fortsätter utvecklingen kan det emel- lertid så småningom bli allt mer befogat att förutsättningslöst granska yrkesvägledning- ens olika funktioner för att bedöma vad man med rimliga insatser av resurser har möjlighet att klara. Dessa frågor bör kun— na aktualiseras i samband med övergången till en ny organisation.
Hela frågan om yrkesvägledningens roll i framtiden är självfallet beroende bl a av utvecklingen i stort inom utbildningsväsen- det. Utredningen har dock inte funnit an- ledning att närmare gå in på hithörande frågor.
Redan den utveckling som ägt rum in— om yrkesvägledningens egen verksamhet kan anses tyda på att det blivit större be- hov av rationaliseringsåtgärder, i det här fallet således åtgärder som kan avlasta yr-
kesvägledarna vissa delar av »övrig verk- samhet». Ökning av biträdeshjälpen eller nya tekniska hjälpmedel för informations- hanteringen är här således tänkbara som ra- tionaliseringsåtgärder. Utrymmet för ratio- naliseringsåtgärder genom ökad användning av biträdeshjälp skulle emellertid att döma av den arbetsanalytiska enkätundersökning- en vara relativt begränsat; endast 16 % av samtliga ansåg att det i arbetsuppgifterna i mycket eller i ganska stor utsträckning in- gick arbetsmoment för vilka de var över- kvalificerade. Rationaliseringsåtgärder ge- nom förenklingar av blanketter och infor- mationsmaterial efterlystes i de fritt for- mulerade kommentarerna. Dessa områden bör uppmärksammas i samband med över- gången till en ny organisation.
9. Informationsfrågor m m på aktiveringsområdet
9.1. Aktivering av arbetskraftsresurserna 9.1.1 Begreppet aktivering
Ett särskilt betydelsefullt område inom ar- betsmarknadsverkets — speciellt arbetsför- medlingens — verksamhetsfält är aktive— ring av arbetskraft. Syftet med aktiveringen brukar definieras som att dels öka benä- genheten hos personer utanför arbetskraf- ten att ta arbete, dels undanröja hinder för och underlätta anpassningen till yrkes— verksamhet.
I aktiveringsarbetet ingår en rad olika funktioner som hör nära samman med öv- rig förmedlingsverksamhet: information om arbetsmarknaden till olika grupper, utbild- ningsinsatser, ackvirering av platser mm. Möjligheterna att uppnå tillfredsställande resultat på aktiveringsområdet är alltså i hög grad beroende av vilka förutsättningar förmedlingsenheterna har att lämna adekvat information, söka upp arbetstillfällen och hålla kontakt med de personer som efter flera resultatlösa försök att få arbete är benägna att ge upp. En rad av de förslag som redovisas i huvudrapporten syftar till förbättringar i de nämnda avseendena.
Den nuvarande samordningen och plane- ringen av aktiveringsåtgärder på central ni- vå — genom den sk aktiveringsdetaljen — sker huvudsakligen inom ramen för de särskilda aktivitetsprogrammen för kvinn- lig och äldre arbetskraft. På länsnivå finns aktiveringsinspektörer som regionalt ansva-
rar för samordning av aktiveringsuppgif— terna på fältet.
I det praktiska arbetet har åtgärder för att öka kvinnornas yrkesverksamhet kom- mit att dominera, medan de övriga tänk- bara målgrupperna — äldre, utlänningar mfl — berörts i mindre grad. Utan tvivel speglar detta i stort vad som med hänsyn till tillgängliga resurser, arbetsmarknadslä- ge m m har varit rimligt att genomföra.
Utredningen ser emellertid också en fara i att de åtgärder som ingår i aktiverings- begreppet knyts alltför hårt till aktivitets— programmet för kvinnlig arbetskraft, så att andra målgrupper löper risk att sättas på undantag.
Det finns därför skäl att i stället bryta upp aktiveringsbegreppet i dess huvudbe- ståndsdelar — information, aktiv platsack- virering, uppföljning av olika kundkatego- rier mm och formulera mål för dessa del- aktiviteter, exempelvis från de utgångs- punkter utredningen skisserar i huvudrap— porten (kap 4 och 7).
9.1.2. Modell för projektarbete
I den mån det finns ett dokumenterat be- hov av åtgärder riktade till särskilda mål- grupper bör dessa åtgärder samordnas ipro- jekt med speciella handlingsprogram. De projektgrupper som centralt driver sådana projekt skall i princip vara temporära. De-
ras arbete bör antingen syfta till att lösa vissa avgränsade arbetsmarknadspolitiska problem varefter gruppen skall upplösas, eller — i de fall där arbetsuppgifterna kan väntas kvarstå en längre tid — syfta till att utveckla arbetsmetoder och organisatoriska lösningar som gör att man så småningom kan omhänderta uppgifterna i en fastare organisation.
Handlingsprogrammen bör därför vara tidsbegränsade.
Projektgrupperna bör bestå av en pro- jektledare och en eller flera projektsekre- terare som uteslutande arbetar inom pro- jektets ram. Därutöver skall i grupperna ingå experter från berörda fackområden som delar sin tid mellan projektet ifråga och sina normala arbetsuppgifter. Exper- terna bör vara tjänstemän på kvalificerad nivå och med överblick och reellt infly- tande över det fackmässiga arbetet.
Projektledaren har ansvaret för gruppens arbete, både innehållsmässigt och ekono- miskt. Medel bör finnas för att till grup- pen knyta utomstående expertis.
I och med införandet av programbud- gettekniken och en mer differentierad kost- nadsredovisning ökar möjligheterna att överblicka såväl kostnaderna —— verkliga och budgeterade -— som personalsituatio— nen för projektet och därmed möjligheterna att styra detta.
9.1.3. Projekt inom aktiveringsområdet
Utredningen finner att en projektorganisa— tion av den typ som här skisserats är till- lämpbar för aktivitetsprogrammet för kvinn- lig arbetskraft. Det finns skäl som talar för att det för detta projekt på regionnivå bör finnas tjänstemän som har att svara för att projektgruppens arbete följs upp inom regionen. På distriktsnivå är givetvis di- striktschefen ansvarig för nödvändiga ini- tiativ och samordning.
I vad mån även handlingsprogrammet för äldre arbetskraft redan i dag bör läggas till grund för ett särskilt projekt är inte på samma sätt klart. Huvuduppgifter inom ett eventuellt sådant projekt skulle vara att
kartlägga om och i så fall hur man kan utveckla former för kontakter med de ak- tuella kundgrupperna, särskilt med tanke på stödet till äldre arbetslösa. Det gäller vidare att finna former för att öka arbets- givarnas benägenhet att efterfråga äldre arbetskraft.
I den mån det befinns lämpligt skall nya projekt av denna typ kunna startas för att ta hand om problem som rör andra ar— betskraftsgrupper — projekt som även kan ersätta eller komplettera något av de tidi- gare nämnda. Vid övergången till en pro- jektorienterad uppläggning av bla aktive— ringsarbetet uppgår den nuvarande aktive- ringsdetaljen i närstående projekt.
9.2. Utredningens specialundersökningar
9.2.1. Inledning
Vid sidan av de intervjuer och fältstudier av förmedlingsverksamheten, däribland ak- tivering, som utredningen utfört har en specialundersökning berört aktiveringen av kvinnlig arbetskraft.
Undersökningen hade det dubbla syftet att kartlägga kvinnors attityder till yrkes- verksamhet och förutsättningarna för akti- vering av kvinnlig arbetskraft och att mäta effekterna av olika informationsinsatseri detta sammanhang.
Samtliga undersökningar utfördes i an- slutning till ett experiment med informa— tionsmedia.
Undersökningarna utfördes på utredning- ens uppdrag av professor Åke W Edfeldt.
Såväl ifråga om tillämpningsområdet ak— tivering av kvinnlig arbetskraft som be- träffande experimentmedlet informations- media har undersökningarna haft karak- tären av pilotstudier som bildar upptakten till vidare undersökningar.
Speciellt när det gäller metodiken och erfarenheterna från informationsexperimen- tet bör undersökningarna vara av värde för uppläggningen av framtida forskning. På aktiveringssidan utgör undersökningarna kompletteringar till undersökningar som ut- förts i andra sammanhang.
9.2.2. Undersökningarnas uppläggning i stort
För informationsexperiment utvaldes sju städer, där den kvinnliga yrkesverksamhe— ten var ungefär lika stor. En av städerna utsågs till kontrollort där inga särskilda experimentinsatser skulle äga rum. Under hösten 1966 företogs på ifrågavarande plat- ser ett experiment för att jämföra olika informationsmedias effekt när det gäller att nå ut med information om två kurs- typer, nämligen Startkurs för anställning i industri och orienteringskurs för vård- yrken.
Endast ett informationsmedium utnytt- jades på varje experimentort. Använda me- dia var i Enköping tidningsannonsering, i Gävle bioreklam, i Halmstad lokalradio, i Kristinehamn personlig påverkan, i Norr- köping utomhusreklam och i Örebro lokal— television. Kontrollort var Lidköping.
Experimentet visar inte enbart i vad mån man med olika media nådde ut med in- formation om de aktuella kurserna. Det var även av intresse att mäta eventuella attitydförändringar hos de personer som bod- de inom experimentortema som resultat av informationsinsatsen. Detta skedde med hjälp av ett speciell test som 200 personer, slumpmässigt utvalda, fick undergå före in— formationsinsatsen och ytterligare 200 per- soner, likaledes slumpmässigt utvalda, ef- ter experimentet.
Redan före dessa undersökningsmoment intervjuades sammanlagt omkring 100 för- värvsarbetande och 100 icke förvärvsarbe- tande kvinnor på undersökningsorterna. Syftet med intervjuerna var tvåfaldigt. Dels skulle resultaten från dessa utnyttjas vid framställningen av informationsmaterial för experimentdelen, dels skulle en beskrivning av och en jämförelse mellan förvärvsar- betande och icke förvärvsarbetande kvin- nors syn på kvinnligt förvärvsarbete kun- na sammanställas.
Det bör observeras att de kurser som det här är fråga om inte är direkt yrkesut- bildande. De avser endast att ge deltagarna orientering om existerande arbetsuppgifter
och rådande praktiska arbetsförhållanden inom respektive yrkessektor. De har en var- aktighet av ett par veckor.
Redovisningen av resultaten från under- sökningarna inleds med ett avsnitt om in- formationsexperimentet som sådant, vilket utgjorde den yttre ramen för de övriga un- dersökningsinsatserna. Därefter följer de de- lar som avser attityder och värderingar hos olika grupper av kvinnor vad beträffar yr- kesarbete m m.
I samarbete med arbetsmarknadsstyrel- sen har utredningen genomfört en enkät- undersökning i anslutning till informations- experirnentet bland kvinnor som deltagit i orienteringskurser för vårdyrken. Under— sökningen redovisas i ett avslutande av- snitt.
9.3. Informationsexperimentet
Det yttersta syftet med experimentverksam- heten var att påvisa dels möjligheter till ett mer varierat mediaval än det traditio- nella i arbetsmarknadsinformationen, inne- fattande också fantasifullare former för budskapet, dels en mer avancerad ansats för systematiskt upplagd informationsverk- samhet. Därutöver hyste man förhoppning- en om att få vidgad kunskap om olika medias värde i arbetsmarknadsinformatio- nen, en kunskap som man i det fortsatta ar- betet borde bygga vidare på genom ytter- ligare experiment i direkt anknytning till arbetsmarknadsverkets löpande informa- tionsverksamhet.
Experimentets syfte var sålunda inte att så effektivt som möjligt föra ut budskapet om de båda kurstyperna. Om detta varit syftet hade man inte valt ett enstaka me— dium i respektive stad, eftersom det sedan länge är belagt att olika mediakombina- tioner ger bättre resultat. Kunskapen om vilka kombinationer som är de optimala i olika situationer är emellertid mycket ofullständig och kan förbättras bara genom att man i ett första steg experimentellt fastställer vissa basfakta om hur olika me- dia var för sig fungerar. I nästa steg kan man sedan experimentera med olika kom—
Informationseffekten av experimentakti- viteterna skulle mätas dels som kontakt- frekvenser (dvs det relativa antalet per- soner i målgruppen som nåtts av budskapet via respektive medium), dels som ett fler- stegs beteende-kriterium. Dessa kriterier var:
1. antalet kvinnor som tog kontakt med af till följd av informationen,
2. antalet kvinnor som anmälde sig till kurserna,
3. antalet kvinnor som genomförde kur- serna,
4. antalet kvinnor som efter genomgång- en kurs tog arbete inom kursområdet eller fortsatte yrkesutbildningen inom området.
I samband med attitydproven efter ex- perimentinsatserna intervjuades responden— terna rörande kontakter med experiment- budskapet.
De procentuella kontaktvärdena — vär- dena för respektive medium i just denna situation — fördelade sig enligt tabell 9: 1.
I oväntat få fall utlöste informationen de handlingar som var avsedda att mätas med det uppdelade »beteendekriteriet». Någon mer ingående analys har därför inte gjorts vad gäller detta kriterium. Följande rang- ordning av orter och därmed av media med avseenden på kriterier »kontakt med arbets- förmedlingen» och »kursanmälan» förefal- ler enligt konsulten trots allt möjlig göra.
1. Kristinehamn, Enköping
2. Halmstad, Lidköping, Örebro
3. Gävle, Norrköping. Enköpings höga effektplacering förefal- ler naturlig med hänsyn till tidningsannon- seringens höga kontaktvärde. Kristinehamns placering är mer förvånande, men förklaras av effektkriteriet »sekundäreffekter som ini-
Tabell 9:I Kontaktvården för olika media (i %)
Enköping (tidningsannonsering) 67 Norrköping (utomhusreklam) 29 Kristinehamn (personlig påverkan) 26 Halmstad (radio) 20 Gävle (biografförspel) 19 Örebro (television) 17
Tabell 9: 2 Kontakter med arbetsförmedling- arna och anmälningar till Startkurs
Alla Seriösa Anmälningar kontakter kontakter Industri- kurs 90 41 30 Vårdkurs 283 155 1581 Totalt 373 396 188
1 Därav två manliga.
tierats av experimentinsatserna». Sålunda har ordnade diskussioner i ämnet kvinn- ligt förvärvsarbete varit betydligt vanligare i Kristinehamn än på övriga orter under experirnenttiden. Ännu mer markant är se- kundäreffekten i Kristinehamn och därmed den personliga påverkansformens sekundär- effekt vad gäller informella samtal i ämnet hemma och på arbetsplatsen. Det visar sig att påverkansformen i Kristinehamn gjort allmänheten mer observant inför pressens behandling av frågor rörande kvinnligt för- värvsarbete än övriga former för påverkan.
Sammanfattningsvis kan sägas att tid- ningsannonsering i detta fall varit över- lägsen andra distributionsformer vad gäl- ler varseblivning. Vidare har den person- liga påverkansformen varit överlägsen vad gäller överförandet av budskapet. Informa— tören kunde under gången av ett samtal anpassa upplysningar och argument efter mottagarens kunskap och attityder och där- igenom nå god effekt. Sålunda kan man också ur denna del av prof Edfeldts under- sökning få belägg för påståendet att effek- tiv mekanisk information förutsätter kun- skap om mottagaren.
Tabell 9: 2 anger antalet kontakter med arbetsförmedlingarna och antalet anmäl— ningar till kurserna som förekom i anslut- ning till informationsinsatsen. Om kontak- terna varit »seriösa» har bedömts av ar- betsförmedlingarna.
Ifråga om inforrnationskampanjens re- sultat anför konsulten: »Att den — som experiment betraktat — stora insatsen givit så ringa faktiskt beteende i utbyte, kan en— dast bero på att vi här inte i första hand
har att göra med en informationsfråga».
Andra faktorer spelar in, menar konsul- ten. Det här har varit fråga om ett experi- ment med information, men vill man nå större resultat måste man också välja andra former för att göra sin insats. Svårighe- terna för intensivpåverkan är emellertid up- penbara menar konsulten: »Så länge de attityder, som finns mot ökade kvinnliga insatser på arbetsmarknaden, har stöd hos kvinnorna själva, är det nära nog omöjligt att radikalt öka kvinnornas förvärvsarbete».
Hur skulle en intensivpåverkan kunna läggas upp? Konsulten skisserar upplägg- ningen av en kampanj för att öka kvin- nornas förvärvsarbete:
»I korta drag skulle en sådan kampanj bygga på (hypotesen) att det inom varje försöksom- råde finns ett antal kvinnor, som utan vidare aktivering är beredda att ge sig ut i något vård- yrke. Av dessa bör de mest lämpade tas ut för utbildning till daghemspersonal. Inom försöks- distrikten ordnas genom noggrant förarbete så, att arbetsgivarna inom de aktuella arbetsområ- dena — inte minst stat, landsting och kommu- ner som arbetsgivare — verkligen accepterar inte bara halvtid, utan också sk bråktider, dvs arbetstider av annan längd än hel- eller halvtid, t ex att tre kvinnor delar på en fulltids- tjänst.
Sedan sålunda de viktigaste skälen mot hem- makvinnornas förvärvsarbete har eliminerats, bör startkurser och orienteringskurser ha en bättre rekryteringsmarknad. Utbildningsbidragen är nog bra, men bättre är, att man också ga- ranteras daghemsplatser eller annan trygg barnpassning för sina barn under kurstiden. De kvinnor som först utbildas, kan inom ramen för kursen genom telefonkontakter eller hem- besök föra sina erfarenheter av de aktuella kurserna vidare i en modifierad form av Ope- ration Dörrknackning. I de sekundäreffekter, som detta sedan startar, bör det vara möjligt att få en utgångspunkt för de genomgripande diskussioner, som krävs för att vårt samhälle i stort skall betrakta kvinnornas förvärvsarbete på annat sätt än det nuvarande.
För att underlätta övergången till den fak- tiska kursgivningen, kan vissa avsnitt läras in hemma med hjälp av TV-sändningar, -— vuxen- undervisningen över riksdistribuerad TV kom- mer under de närmaste åren att öka kraftigt — eller med hjälp av ljudband (kasettbandspelare) tillsammans med rikt illustrerat kursmaterial.
I den mån videobandtekniken utvecklas, kan även denna form av bildreproduktion komma att bli aktuell.»
9.4 Intervjuer med förvärvsarbetande och icke förvärvsarbetande kvinnor
Med hjälp av ett samplingförfarande utval- des ur arbetsförmedlingarnas register ca 15 yrkesarbetande kvinnor på var och en av de sju undersökningsorterna. Tidigare deltagare i startkurs för anställning i industrin skulle, där så var möjligt, ingå i samplet. Intervju- arna fick i samband med sitt uppehåll i var och en av de sju städerna ta ut lika många icke förvärvsarbetande husmödrar. Dessa skulle så långt som möjligt väljas som >>so- ciala tvillingar» till de redan uttagna, för- värvsarbetande kvinnorna. De formella kra- ven på statistisk representativitet kan ej sägas gälla för dessa grupper.
Av de intervjuade som hade förvärvs- arbete (F-gruppen) var 30 ensamstående och 70 gifta eller sammanboende. För de icke förvärvsarbetande (IF-gruppen) var motsvarande tal 9 resp 86. Genomsnitts- åldern var för F-gruppen 42 år och för IF- gruppen 39 år. Någon skillnad mellan det totala barnantalet för grupperna förelåg in- te. IF-gruppen hade emellertid barn i ålder 0-6 år i mycket större utsträckning än F- gruppen.
En fråga till F-gruppen gällde vilka de viktigaste faktorerna varit för beslutet att förvärvsarbeta. Följande svarsalternativ gavs. De återges i tabell 9: 3 i den ordning de ansågs vara viktiga.
Behoven av inkomst och kontakt har här en särställning. Ekonomiska andrahands- behov och lusten till förvärvsarbete bildar
Tabell 9: 3. Rangordning av faktorer bakom beslut att förvärvsarbeta
Rang Medelrang 1. Jag/familjen behöver inkomsten 1,38 2. Man får större kontakt med
människor 1,68 3. Det är bra med en extra inkomst 2,28 4. Inkomsten kan komma att
behövas 2,59 5. Det är tråkigt att inte ha för-
värvsarbete 2,75 6. Jag vill utnyttja min utbildning 3,37 7. Min man och/eller mina vänner
tycker att jag skall arbeta 4,33 (8. Olika andra skäl) (1,43)
Svars- frekvens 1. Ja, det vill jag, men det finns inget lämpligt arbete 27 2. Ja, det vill jag, men behövs hemma. Barntillsynen ej ordnad 21
3. Nej, det vill jag, inte, för jag be- hövs hemma. Barntillsynen ej ordnad 19 Nej, det vill jag inte, därför att jag är gammal/sjuk J &, det vill jag, men är för gammal] sjuk Ja, det vill jag, men min man vill att jag stannar hemma Ja, det vill jag, och arbetet är redan ordnat Nej, det vill jag inte p g a sam- beskattningen 1 Nej, det vill jag inte, därför att jag studerar 0 Dessutom andra orsaker 14
Totalt 95
309039”??- NIO-PU:
nästa grupp. Materialet visar enligt kon— sulten att andra skäl tycks ha ringa eller ingen betydelse i den intervjuade F-gruppen.
Till den icke förvärvsarbetande gruppen ställdes frågan huruvida de önskade för- värvsarbeta på nytt. Nio svarskategorier fanns att välja mellan. Kategorierna anges i tabell 9: 4 i den ordning som valdes.
Sammanställningen visar att 40 kan inte ordna barntillsynen och att 27 inte får nå- got lämpligt arbete. Bakom det senare ar- gumentet döljer sig ofta innebörden »kan inte få ett arbete med lämpliga arbetsti- der». Till de båda kategorierna kommer yt- terligare 5 svar från kategorien »andra or- saker», vilket gör att totalt svara proble- men med barntillsyn och lämpliga arbets— tider för drygt 80 % av angivna hinder för förvärvsarbete.
Konsulten konstaterar att de svåraste hindren för kvinnligt förvärvsarbete är i tur och ordning:
1. Svårigheter att ordna tillfredsställande barnpassning.
2. Svårigheter att få arbete med deltids- anpassning till skötsel av hem och barn.
3. Svårigheter att finna tilltalande ar- betsuppgifter.
Vidare framhåller konsulten: »Om god barntillsyn kunde ordnas skulle mer än var tredje av de tillfrågade i IF-gruppen söka arbete».
Svaren på en fråga om hur F-gruppen löst barntillsynen och hur IF-gruppen antar att de skulle få barnpassningen ordnad om de började förvärvsarbeta, visar, enligt kon- sulten, att IF-gruppen synes överskatta möj— ligheterna att placera barn hos släktingar och lämna de yngsta barnen hemma utan tillsyn.
På en fråga om arbetstidens längd sva- rar drygt 3/4 av IF-gruppen att de önskar deltidsarbete. Av dessa önskar i runt tal 2/3 förmiddagspass och resten eftermiddags- arbete. Rent nattarbete och heltid på dag— tid har lika många eller tillsammans den återstående fjärdedelen önskat sig. För dem som redan arbetar har deltidsarbetena inte samma lockelse. Konsulten frågar sig om detta kan betyda att deltiderna kan tjäna som övergångsform till heltidsarbete. I runt tal 2/3 av F—gruppen föredrar heltid medan 10 % vardera önskar deltidsarbete på för- middagen resp tvåskiftsarbete.
Konsulten fortsätter: »Om möjligheterna att få arbete är IF-gruppens kvinnor rela- tivt optimistiska, 37 anser att det nog skulle gå bra, medan 49 anser att det skulle bjuda på svårigheter. Endast 9 säger sig inte kän- na till arbetsmarknadssituationen nog för att svara på denna fråga. Motsvarande frå- ga till F—gruppen tar upp möjligheterna till att få ett nytt arbete om man längtade efter ombyte. Här antar 27, att det nog skulle gå lätt, medan 62 antog, att det skul- le visa sig svårt. Här är det 8 som inte vet och 3 som anser, att det beror på om man ville »byta upp sig eller byta ner sig» i frå- ga om arbete. Här finns alltså en tendens till ökad realism i arbetsmarknadsbedöm- ningen hos dem som redan har arbete, trots att det med all sannolikhet är lättare för den, som redan har arbete och därmed viss yrkesträning, att få ett nytt arbete än vad det är för en nykomling.
Av alla de intervjuade, utan avseende på vilken grupp de tillhör, är ungefär hälften övertygade om att det finns typiskt kvinn-
liga yrken, medan den andra hälften för- nekar detta. Sjuksköterska och gruvarbe- tare är den vanligaste jämförelsen för dem som talar om könsbundna yrken. Dessa anser också, att det mesta av industriarbete skall föras in under de manliga yrkena utom möjligen avsyning och förpacknings- arbete.
På en direkt fråga till såväl F- som IF- gruppens kvinnor om de kunde tänka sig att ta arbete inom industrin, avgavs föl- jande svar:
Arbetar redani Vet Ej Ja Kanske Nej industrin ej svar F 10 4 25 59 1 1 IF 35 6 52 — 1 1 Eftersom undersökningen vände sig främst till kvinnor som tidigare varit elever vid startkurser, har det givetvis kommit att bli en överrepresentation för industriarbe— tande i F-gruppen. Det är därför knappast i F-gruppens värden som anmärkningsvärda siffror är att finna utan snarare att en dryg tredjedel av IF-gruppen kan tänka sig att arbeta inom industrin, trots de väl inarbe- tade negativa stereotyperna till industriar- bete i allmänhet. Bland dessa är >>smutsiga arbetsplatser», »buller», »enformiga arbets— uppgifter», »inga befordringsmöjligheter», »dåliga löner» Och »inget eget ansvar» de vanligaste.
Följande tal återger hur de individer iIF— gruppen som tidigare arbetat inom industrin trivts i arbetet.
Mycket Ganska Medel- Ganska Mycket bra bra måtti gt dåligt dåligt 23 l 1 8 3 3
Svaren för F-gruppen på frågan om triv- seln skiljer sig inte väsentligt från IF-grup- pens.
Bedömningarna av befordringsmöjlighe- terna bland dem som tidigare arbetat inom industrin av IF-gruppen och inom F-grup- pen är mycket negativ, vilket framgår klart av följande sammanställning.
Me- Gan- Myc-
Myc- Gan- del- ska ket Obe- ket ska måt- då- då- fint- Ej goda goda tiga liga liga liga svar Fdindu- striarb iIF- gruppen 8 2 7 10 28 l — F-grup- pen 2 7 6 19 60 1 5
På frågan om kvinnor har förmåga att inneha arbetsledarposter svarar i F-grup- pen 91 ja, 3 är tveksamma och 6 svarar nej. Kvinnorna i IF-gruppen är minst lika positiva på denna punkt: 92 svarar ja, 1 är tveksam och endast 2 svarar nej till kvinn- liga arbetsledare.
För en tredjedel av de ej förvärvsarbe- tande kvinnorna utgör makens negativa in- ställning hinder för att ta förvärvsarbete. Samma andel av männen till de förvärvs- arbetande kvinnorna är mer eller mindre negativa till hustruns förvärvsarbete. Män- nen i IF-gruppen har dock generellt mer negativ inställning till kvinnligt förvärvs- arbete än männen i F-gruppen. Även öv- riga familjemedlemmars negativa syn på kvinnligt förvärvsarbete har påverkat kvin- norna att inte förvärvsarbeta. Däremot är mannens och familjens påverkan när det gäller kvinnornas val av arbete helt för— sumbar. Konsulten skriver: »Ofta beror väl detta på att valmöjligheterna har varit och är små på intervjuorterna».
Som synes av tabell 9: 5 har de båda grupperna i stort sett samma uppfattning om hur man får arbete. Intressant är att notera att den lokala arbetsförmedlingen
Tabell 9:5 Sätten att få arbete
1. Genom arbetsförmedlingen på orten 63 63
2. Genom annan arbetsförmedling 2 0
3. Genom släktingar 0 l
4. Genom bekanta 14 9
5. Genom annons i press och radio 13 8 6. Genom direktkontakt med arbetsgivaren 8 14
7. Andra sätt 0 0
förefaller ha en stark ställning på experi- mentorterna.
9.5 Attitydundersökningar
Före och efter informationskampanjen gjordes en attitydtestning beträffande 30 ut- tryck, som mer eller mindre direkt har att göra med kvinnors förvärvsarbete:
1 På kontor
2 I affär På varuhus På fabrik
l hushåll Inom sjukvård Inom åldringsvård I kommunal och statlig tjänst Kvinnor som går på yrkesutbildnings- kurser 10 Kvinnor som studerar ll Hemmakvinnor 12 Yrkesarbetande kvinnor 13 Kvinnor som har heltidstjänst
WOOxlCN'JIAUJ
14 ” med barn som har heltidstjänst 15 ” som har halvtidstjänst 16 ” med barn som har halvtids-
tjänst
17 Manligt sjukvårdsbiträde 18 Manlig förskollärare 19 Kvinnlig lastbilschaufför 20 Kvinnlig byggnadsarbetare 21 Män som gör sin del av hushållsarbetet 22 Startkurser för anställning inom industri 23 Orienteringskurser för vårdyrken 24 Barn på daghem 25 Arbetsförmedlingen 26 Kvinnor som arbetsledare 27 Omskolningsverksamhet 28 Kollektivhus 29 Precis samma utbildning för flickor och pojkar 30 Skiftarbete För varje enstaka begrepp gjordes 30 oberoende bedömningar av slumpvis valda personer, bedömningar som uttrycker den allmänna inställningen till respektive be- grepp. I tabell 9:6 redovisas bedömning- arna, uppdelade i fem grupper, av de olika begreppen före och efter informationskam-
Botten- Låga Medel- Höga Topp värden värden värden värden värden
Före 4,28, 14,19, 1,2,3, 6,9,10, 23 30 20,24 5,7,8, 22,27, 11,12, 19 13,15, 16,17, 18,21, 25,26,
Efter 14 4, 19, 1 20, 24, 5, 28, 30 8
3, 9, 10, — 7, 22, 23, 1, 27
panjen.
Bedömningarna före informationskam- panjen visade sig i stort sett enhetliga mel- lan samtliga experimentstäder.
En jämförelse mellan bedömningarna före och efter informationskampanjen visar att några egentliga förändringar inte har skett. Låggrupperna är oförändrade och detsam— ma gäller i stort sett också höggrupperna. I fråga om de senare har dock begreppen 6 och 29 med knapp marginal fallit inom gränserna för medelgruppen. Detta beror emellertid på de beräkningsmässiga förut— sättningarna och inte på en sänkning av de båda begreppens värden.
Konsulten anför: »Om man jämför me- delvärden före och efter experimentinsat- sen har säkerställda uppgångar kunnat no- teras för begreppen 4, 13, 17, 21, 26 och 30. Däremot har inga sänkningar skett. Av dessa tillhörde från början två lågstatus— grupper och de övriga fyra tillhörde medel- gruppen. Begreppen 4, 13 och 26 samt i viss mån 30 hör direkt till vad som sagts om kvinnors yrkesarbete i samband med startkurspropagandan, medan begreppen 17 och 21 är följdfenomen av denna propa-
ganda. Utöver detta har inga egentliga för- ändringar kunnat konstateras.»
Inom de enskilda städerna har bedöm— ningen aV enstaka begrepp förändrats signi— fikant mellan de båda testtillfällena. Kon—
sulten säger om detta: »Uppenbart är, att en allmänt positiv tendens förefaller att gälla inom samtliga områden, utom möj- ligen inom Norrköping, den stad där ar- betsmarknadssituationen blev mest kärv un- der den tid, som gick mellan den sista ar- betsmarknadskontrollen tidigt i juni 1966 och experimentstarten i början av oktober samma år. Några som helst skillnader mel- lan städerna i övrigt finns inte, annat än vad som kan gottskrivas slumpens konto. Experirnentinsatserna har med andra ord givit sina tillskott till informationsmassan och också bidragit till att skapa en gynn- sammare attityd, men inte på någon punkt så avgörande, att verkliga beteendeföränd— ringar utlösts. Därtill synes motståndet i de väl inarbetade samhällsnormerna vara för svårt i dag».
Värderingen av begreppet »manligt sjuk— vårdsbiträde» ligger lägre än av begreppet >>kvinnor som arbetar i sjukvård». Manliga sjukvårdsbiträden ligger statusmässigt på samma nivå som de hushållsarbetande kvin- norna. Begreppen >>kvinnlig lastbilschaufför» och »kvinnlig byggnadsarbetare» visar upp samma profiler som begreppet »kvinnor som arbetar på fabrik». De begrepp som täcker manliga insteg i kvinnliga yrken, »manligt sjukvårdsbiträde» och »manlig förskollärare» har värderats lägre än be- greppsparet med kvinnliga insprängningar i konventionellt manliga yrken.
Att notera är att begrepp med anknyt- ning till utbildning har getts en hög vär- dering. Bland högstatusbegreppen återfinns således »startkurser för anställning i indu- stri», »orienteringskurser för sjukvårdsyr- ken», »omskolningsverksamhet» och »precis samma utbildning för pojkar och flickor».
Beträffande begreppet »barn på daghem» föreligger en märklig uppdelning mellan städerna. Där står två serier av ytterlig- hetsvärden mot varandra medan ingen av experimentstäderna ligger vid medeltalet. Gruppen med låga värden består av En- köping, Halmstad, Lidköping och Norrkö- ping, medan de höga värdena kommer på Gävle, Kristinehamn och Örebro. Ser man till materialet som helhet ligger begreppet
Värderingen av begreppet »skiftarbete» har blivit undersökningens absoluta bot- tennotering.
9.6 Enkätundersökning bland deltagare i orienteringskurser för vårdyrken
Enkäten omfattade, som nämnts, de 121 deltagarna i den orienteringskurs för vård- yrken som anordnades i anslutning till in- formationsexperimentet.
9.6.1 Allmänna karakteristika
Något fler av kursdeltagarna var över 45 år än under (53 % resp 47 %). De flesta var gifta och de flesta hade inga barn un- der sjuårsåldern (ca 80 % vardera). 54 % av deltagarna hade ej tidigare anmält sig till arbetsförmedlingen som arbetssökande. Mera utförligt framgår gruppens allmänna karakteristika av tabell 9 : 7.
9.6.2 Skälen till kursanmälan
En enkätfråga gällde de viktigaste skälen till kursanmälan. Enkätformuläret gav fyra fasta svarsalternativ men dessutom kunde andra viktiga skäl skrivas till. Fler än ett skäl kunde anges. Det visar sig att två av tre kursdeltagare har angett som viktigt skäl möjligheten att genom kursen få en bättre utgångspunkt för valet mellan att förvärvs- arbeta och att stanna hemma. Mer än var- annan anser att möjligheten att förbättra ekonomin genom att kunna ta förvärvsar- bete efter kursen vara väsentligt. Väl värt att notera är att var tredje kursdeltagare, oavsett om vederbörande haft barn eller inte, känt sig så isolerad hemma att detta angetts som viktigt skäl till kursanmälan. Tid över efter de dagliga hushållsbestyren har noterats av 40 %. Var fjärde kursdel- tagare har nämnt någon annan orsak. En- bart 8 av 29 noteringar av detta slag har temat >>intresse för sjukvård».
En närmare granskning av svaren på denna fråga har visat några olikheter mellan åldersgrupperna. Två tredjedelar av
Tabell 9: 7 Allmänna karakteristika hos del- tagarna i orienteringskurser för vårdyrken
Antal % Under 45 år 64 53 Över 45 år 57 47 121 100 Gifta 95 79 Ensamstående (ogifta, skilda, änkor) 26 21 121 100
Med barn i åldern 0—6 är
enbart 10 8 Med barn i åldern 0—16 år,
dock ej enbart i åldern 0—6 år 15 12 Med barn i åldern 7—16 är enbart 47 39 Utan barn i åldern 0—16 år 49 41 121 100 Tidigare anmälda till arbets- förmedlingen 52 43 Ej tidigare anmälda till ar- betsförmedlingen 65 54 Ej lämnat uppgift 4 3 121 100
Gifta med makens statligt taxerade inkomst under 1 2 000 kr 1 7 l 8 12 000—20 000 kr 49 52 över 20 000 kr 29 30
95 100
de äldre kursdeltagarna (över 45 år) har an- gett som viktigt skäl möjligheten att kunna förbättra ekonomin mot endast varannan av de yngre (under 45 år). Vidare finner man att för långt fler äldre än yngre har skälen varit isoleringskänsla samt ledig tid efter hushållsarbetet.
Ett klart och väntat samband observe- rades mellan de gifta deltagarnas ekono— miska ställning och svarsfrekvensen på al- ternativet »möjlighet att förbättra ekono- min». Då makens inkomst hör till den högs- ta inkomstgruppen anges detta alternativ i väsentligt färre fall än när makeinkoms- ten ligger i mellangruppen. Alternativet nämns mest i gruppen med den lägsta makeinkomsten.
De som har barn i åldern 7—16 år anger i högre grad än andra både ekonomiska
skäl och »möjlighet att välja mellan att förvärvsarbeta och att stanna hemma». En hypotes för att förklara att det senare skä- let åberopas så ofta just inom denna grupp är att de kan ha varit frånvarande från arbetslivet längre tid än övriga och därför torde känna större osäkerhet inför detta än de yngre mödrarna, en osäkerhet som orienteringskursen syftat till att avhjälpa.
Svarsfrekvenserna för alternativet »ledig tid efter hushållsbestyren» uppvisar klara skillnader mellan kvinnor med respektive utan små barn. Markeringar för detta al- ternativ förekommer över huvud inte bland kvinnor med barn under 7 år. 59 % av del- tagare utan barn och 43 % av dem med barn i åldersgruppen 7—16 år har angett alternativet som viktigt skäl till kursanmä- lan.
Svaren på denna fråga återges i tabell 9 : 8.
9.6.3 Kursens tillräcklighet för förvärvs- arbete
Som nämnts är inte orienteringskursens syf- te att lämna reell yrkesutbildning utan att aktivera icke yrkesverksamma till ett över— vägt val mellan att förvärvsarbeta och att förbli hemma. Efter kursen ställdes frågan huruvida kursdeltagarna kunde tänka sig förvärvsarbeta direkt efter kursen eller eventuellt efter ytterligare utbildning. Det visade sig att 45 % ansåg att kursen gett tillräckligt för att ta ett förvärvsarbete direkt efter kursen medan 55 % önskade ytterligare utbildning.
Vid nedbrytning av svaren i undergrup- per finner man i det stora hela inga nämn- värda skillnader mellan grupperna. Ett un- dantag är om man fördelar kursdeltagare med barn efter barnens ålder. 65 % av del- tagarna med barn i åldern 7—16 år öns- kar ytterligare utbildning före förvärvsar- bete mot endast 40 % för de med mindre barn. Att kvinnorna med äldre barn känner behov av yrkesutbildning före inträde på arbetsmarknaden i större utsträckning än de med yngre barn torde bero på att de
5 Tabell 9:8 Huvudsakliga skäl till kursanmälan efter vissa bakgrundsvariabler &
Gifta med makeinkomst Med barn ( 17 år
Ålder
12 000 ( 12 000 20 000 Ant % Ant %
Gifta totalt Ant %
Utan barn 0—6 år ( 17 är enbart Ant % Ant %
Totalt med barn( 17år Ant %
Ensam- stående Ant %
0—16 år ej enb 0—6 år 7—16 år Ant % Ant %
(45 år Ant %2 245 år Ant %
2 20 000 Ant %
a) 43 b) 30 47 37 c) 20 31 24 d) 13 20 36 63 6 23 6 35 24 49 13 45 43 45 29 59 0 0 20 43 20 28 e) 15 23 14 25 10 38 4 24 8 16 7 24 19 20 12 24 30 33 9 19 17 24
"___—___”—
1a) möjlighet att bättre välja mellan att förvärvsarbeta och att stanna hemma b) möjlighet att förbättra ekonomin sedan e) = känsla av isolering hemma d) = tid över efter hushållsbestyren e) = övriga viktiga skäl ” Procentsiffrorna anger relationen mellan antalet svarande och totalantalet för respektive grupp.
67 36 63 17 65 17
426
66 8 47 34 66 12 71 27 23 8 47 19
70 20 55 11 39 11 69 38 38 62 50 38 65 53 40 28 23 18 57 47 37
60 1 50 30
67 35 53 31 33 18 74 51 71 66 44 61 38 26 36
OOOWOW &ommom
ll
Tabell 9:9 Kursdeltagarnas avsikter beträffande förvärvsarbete etc efter kursen1
Med barn
Gifta med makeinkomst
Ålder 0—1 6 år
barn 0—6 år ej enbart
Totalt m barn
Utan
Ensam- 12 000— Gifta (45 år 245 år stående (12000 20000 >20 000 totalt (17 år enbart 0-6 år 7—16 år (17 år Totalt Ant% Ant % Ant % Ant% Ant% Ant % Ant % Ant % Ant % Ant % Ant % Ant % Ant %
___________________——_—_———_
a) Ta anst inom kort i vårdyrke
b) Ta anst inom kort i annat yrke
c) Undergå utb för vårdyrke inom kort
d) Undergå utb för annat yrke inom kort e) Stanna hemma viss tid a+c
a+b : c : d
a + b+c+d+e
23 3 14 0 22 37 40
3719 5 2 239
0 1 36 23 60 28 64 31
62 100 54
1 5 kursdeltagare besvarade ej frågan.
357 42 175
2 0 43 11 52 12 57 14 100 25
28 6 37,5 20 8 0 0 2
20425 7
0 0 0 1 44 6 37,5 18 48 10 62,5 27 56 10 62,5 30 100 16 100 48
429 41 157
2 0 37 10 57 16 63 17 100 27
33 4 26 0 37 59 63
100
35 3 18
1 34 53 57 91
38 3 20
1 37 58 63
100
50 10
15 33 5 2 4 1 5 11 20 1 2 22 49 20 44 23 51 45 100 10
0 20 70 80
N ONINOO
100 15
60 29 60 31 100 46
37 27 4 3 26 18
0 0 33 23 63 45 67 48
100 71
38 4 25 0 32 63 68 42 5 23
1 45 65 71
36 4 20
1 39 56 61
100 116 100
_______________________————————————_—-———
förra varit fjärmade från arbetslivet under längre tid än de senare.
9.6.4 Anställningserbjudanden
Kursdeltagare tillfrågades om de fått seriö- sa anställningserbjudanden under kurstiden, i så fall närmast under den praktik som ingått i kursen. Frågan avsåg bl a att klar- lägga om någon åldersdiskriminering från arbetsgivarna förekom.
Svaren gav vid handen att 27 % erbju- dits arbete. 80 % av platserbjudandena gäll— de vårdområdet. Någon skillnad mellan yngre och äldre beträffande arbetserbju- danden kunde ej konstateras.
9.6.5 Avsikter beträffande förvärvsarbete efter kursen
Kursdeltagarna fick svara på frågan vad de hade för avsikt beträffande förvärvsar- bete/ yrkesutbildning efter kursens slut. Av svaren framgår att totalt 71 kursdeltagare eller 60 % planerar antingen förvärvsarbete eller utbildning. 90 % av dessa avsåg att söka sig till vårdområdet.
Som skäl för att stanna hemma uttryck- te 11 kursdeltagare önskemål om ytterliga— re utbildning. 2 kursdeltagare ville vänta med förvärvsarbete till efter en viss tid- punkt. Om de senare räknas samman med den grupp som tydligen hade mer aktuella planer framgår det att gott och väl 70 % inom en relativt snar framtid är beredda att börja förvärvsarbete eller yrkesutbild- ning.
Som framgår av det följande — punkt 9.6.6 — har 72% av de som vill börja omedelbart med arbete eller yrkesutbild- ning också uppgett att de skulle ha varit beredda att göra det utan att ha genom- gått orienteringskursen; med andra ord ut- tryckt — gruppen som varit beredd att gå ut med en gång i arbetslivet eller att star- ta en yrkesutbildning har ökat — i absoluta tal — från 51 till 71 eller kanske fler. Är det tillfredsställande?
Frågan kan kommenteras genom att hän- visa till att inställningen till förvärvsarbete
eller vidare utbildning direkt efter kursen kanske är något mera negativ än som fram- gått av undersökningar i andra samman- hang.
Vid en nedbrytning av svaren på bak- grundsvariabler (tabell 9 : 9) finner man en viss tendens till högre »förvärvsbenä- genhet» bland yngre kvinnor än bland äld- re. Procentsiffrorna är 64 respektive 57.
De gifta kursdeltagarna synes hysa stör- re benägenhet att förvärvsarbeta än de ogif- ta. Procenttalen är här 63 mot 56.
Något oväntat visar undersökningen att de kursdeltagare som inte har barn under 17 år är mindre intresserade än de som har barn av att ta arbete inom kort. Procent- siffrorna är 51 respektive 68. Denna skill- nad kan kanske bl a förklaras av att de utan barn under 17 år genomsnittligt är betyd- ligt äldre än de som har barn i denna ålder.
9.6.6 Kursens betydelse för beslutet att söka förvärvsarbete
De kursdeltagare som avsåg att inom kort börja förvärvsarbeta tillfrågades huruvida de skulle ha gjort så även om de inte genomgått orienteringskursen. 72 % besva- rade frågan jakande. Ja-svaren är färre bland kategorierna äldre gifta samt utan barn under 17 år och fler bland de yngre ensamstående och de med barn under 17 år. Orienteringskursen synes sålunda ha be- tytt mer för ett ställningstagande för för- värvsarbete bland de grupper som varit bor- ta ifrån arbetsmarknaden den jämförelse- vis längsta tiden.
9.6.7 Skälen till viss tids uppehåll före förvärvsarbete
Frågan om skälen till visst uppehåll före förvärvsarbete avsåg de 45 kursdeltagarna, vilka angett att de ämnade göra visst tids- uppehåll före ett eventuellt förvärvsarbete. Tre svarsalternativ gavs, dessutom kunde övriga skäl anges. Fler än ett skäl kunde anges. Svarsfrekvenserna för olika alterna- tiv framgår av tabell 9: 10.
Tabell 9:10 Skäl till uppehåll före förvärvs- arbete
Antal svar Tror inte jag kommer att trivas med arbetet 3 Kan ej få barntillsynen ordnad 9 S'ukdom inom familjen 3 vriga skäl 55
Bland de »övriga skälen» var följande mest förekommande:
Tabell 9:11 Övriga skäl
Antal
svar Önskar ytterligare utbildning 11 Önskar deltidsarbete 8 Önskar vänta till efter jul 2 Önskar överväga ytterligare 2 Anser arbetet vara för tungt 2
Som synes dominerar tre skäl: önskar yt- terligare utbildning, kan ej få barntillsynen ordnad, önskar deltidsarbete. Mer än hälf— ten av alla svar avsåg dessa skäl. Det be- styrks således att det just är på dessa om- råden som några av de verkliga stöteste- narna för aktiveringsverksamheten finns.
9.7 Utredningens sammanfattande synpunkter
9.7.1 Informationsfrågorna
Undersökningarna hade, som tidigare be- rörts, ett dubbelt syfte: att ge erfarenheter för vidare undersökningar av informations- frågorna inom arbetsmarknadsverket samt att belysa faktorer av vikt för informa- tionens utformning på tillämpningsområdet aktivering av kvinnlig arbetskraft. Informa- tionsaspekterna har för utredningen fram- stått som de primära i de aktuella under- sökningarna.
När det gäller informationsaspekterna har undersökningarna ett särskilt värde som pilotstudie och modellförsök. Några egent- liga erfarenheter från försöksverksamhet
av detta slag på det offentliga informa- tionsområdet finns inte tidigare.
Det kan konstateras att den använda un- dersökningsmetoden resulterat i en kvali- ficerad plattform för det framtida infor- mationsarbetet, i första hand beträffande aktiveringsområdet, men även i ett större perspektiv.
Med utgångspunkt från bla de kartlag— da attityderna till kvinnligt förvärvsarbete finns möjligheter att precisera operationella mål för informationsverksamheten och för- utsättningarna att mäta i vilken utsträck- ning målen uppnåtts. Informationsarbe— tet var denna gång omfattande och dyrbart bl a på grund av att kunskaperna om atti- tyderna till kvinnligt förvärvsarbete mm trots allt var ganska begränsade. Ju mer informationsverksamheten underbyggs med undersökningar av det aktuella slaget desto mindre satsning behövs inför varje ny in- formationsaktivitet.
Attitydtestet i två omgångar — före och efter experimentinsatserna — avsågs belysa mediaeffekterna. Prof Edfeldt konstaterar också att insatserna skapat gynnsammare attityder till de studerade företeelserna. För- ändringarna har emellertid inte varit så om- fattande att de gett utslag i beteende-för— ändringar. »Därtill synes motståndet i de väl inarbetade samhällsnormerna vara för stort i dag.»
En yttre omständighet inverkade också negativt på eventuella resultat i form av förändringar i handlingsmönstret. Läget på arbetsmarknaden hårdnade väsentligt från tiden för experimentets planering (våren 1966) till dess genomförande (oktober 1966). På vissa experimentorter gick kam- panjen ut nära nog i direkt anslutning till nedläggningar, permitteringar och var- sel inom de lokala arbetsmarknaderna.
Ur vissa synpunkter kan emellertid den uppkomna situationen sägas gett ökade möjligheter att bedöma värdet och begräns- ningarna med informationsinsatser av den art det här gäller. Det är angeläget att fortsätta det av utredningen påbörjade ar- betet och gå vidare med ytterligare under- sökningar, med beaktande bla av de er-
farenheter och uppslag som redovisas i prof Edfeldts rapport.
9.7.2 Aktiveringsfrågorna
Vad gäller tillämpningsområdet, aktivering av kvinnlig arbetskraft bekräftar prof Ed- feldts undersökningar i allt väsentligt bil- den av kvinnornas situation på arbetsmark- naden från liknande typer av undersök- ningar.
Hindren att börja yrkesarbeta för dem som så önskar är inte i första hand av ar- betsmarknadskaraktär. Det finns en rad in- stitutionella restriktioner, främst svårighe- ter att ordna barnpassning, att finna del- tidsarbete mm. En stor del (ca en tredje- del) av de intervjuade icke förvärvsarbe- tande kvinnorna skulle börja förvärvsarbete om barnpassning kunde ordnas. Konsul- ten framhåller dock att bristande barnpass- ning mfl institutionella hinder anges som »skenmotiv» för andra, djupare liggande motiv att inte börja förvärvsarbeta.
De psykologiska hindren är alltså många, vilket även framgår av attitydundersökning- en. Det är bla intressant att se vilken låg status som vissa former av kvinnligt yrkes- arbete har (kvinnor i fabrik, kvinnliga last- bilschaufförer mm) liksom även begreppet manligt sjukvårdsbiträde.
Till de faktorer som spelar en betydan- de roll, men som inte belysts i de aktuella undersökningarna, är arbetsgivarnas inställ- ning till den kvinnliga arbetskraften. Delvis kan man finna en antydan om situationen därvidlag i den negativa bedömningen av befordringsmöjligheterna som gjorts av de förvärvsarbetande kvinnorna.
Utredningen finner att de redovisade un- dersökningsresultaten vad gäller tillämp- ningsområdet aktivering av kvinnlig arbets- kraft utgör ett värdefullt tillskott till fakta- och bakgrundsmaterialet för verksamheten.
10. Arbetsvård — översikt och analys
10.1. Nuläget och utvecklingstendenserna inom arbetsvården
10.1.1. Inledning
Även om anordningar för att underlätta par- tiellt arbetsföras inpassning i arbete länge förekommit i Sverige är arbetsvård som be- grepp och hjälpform av relativt färskt da- tum. Först i mitten av 40-talet infördes ar- betsvård som särskild hjälpform och avsåg till en början enbart i militärtjänst skadade. Kommittén för partiellt arbetsföra, vilken föreslog införandet av arbetsvård, förordade sedermera att arbetsvården utvidgades till att omfatta alla grupper partiellt arbetsföra och att arbetsvården samordnades under en- hetlig ledning. Dessa förslag godkändes i princip av 1950 års riksdag och utgör grun- den för den arbetsvårdsorganisation som byggts upp i samverkan mellan staten, lands- tingen, primärkommunerna och enskilda or- ganisationer.
Sedan grunden lagts i och med 1950 års riksdagsbeslut har arbetsvården varit före- mål för en kraftig utveckling såväl i fråga om antalet arbetsvårdssökande som åtgärds- resurser. Antalet registrerade arbetsvårds— sökande steg från 17413 år 1951 till 81909 år 1967. Ökningen för perioden in- nebar således nästan en femdubbling. Den snabbaste numerära ökningen förekom un- der perioden 1960—64, då antalet arbets- vårdsregistrerade ökade med närmare 30000.
Tabell [O:] . Arbetsvårdssökande 1951—67
Antal sökande vid arbetsvårds-
År expeditionerna 1951 17 413 1955 22 950 1960 31 359 1964 60 975 1965 67 819 1966 74 812 1967 81 909
Den kraftigt ökade tillströmningen av arbetsvårdssökande under senare år har tro— ligen flera förklaringar. Den sammanhänger dock sannolikt främst med pensionsrefor- men i början av 60—talet, som med hänsyn till rehabiliteringens betydelse för socialför— säkringen föreskrev skyldighet för sjukkas- sorna att ta initiativ till rehabiliteringsåt- gärder. Detta innebar en effektivisering av det samarbete via samarbetslag, som tidigare organiserats mellan arbetsvården och sjuk- kassorna i syfte att möjliggöra ett tidigt upp- märksammande av arbetsvårdsbehov. Enligt lagen om allmän försäkring (4 kap 2 %) åligger det sålunda numera försäkringskas- sorna att undersöka om skäl föreligger till rehabiliteringsåtgärder beträffande de fall där sjukpenning eller ersättning för sjukvård utgetts för 90 dagar i följd eller eljest skälig anledning föreligger till sådan undersökning.
Under perioden 1960—67 ökade även de olika åtgärdsresurserna kraftigt. Antalet
Tabell 10:2. Vidtagna arbetsvårdsåtgärder 1960 och 1967
Antal Procen- åtgärder tuell
_ ökning Åtgärdsform 1960 1967 1960—67 Yrkesutbildning 3 915 16 323 317 Beredskapsarbete 2 312 17 146 642 Näringshjälp 616 1 835 198 Arkivarbete 406 1 485 266 Hemarbete 168 309 84
Totalt 7 417 37 098 400
platser för arbetsprövning som 1960 ut- gjorde 35 uppgick således vid utgången av år 1967 till 264 medan antalet platser för arbetsträning, som år 1960 uppgick till 1290, ökat till 1448 vid 1967 års utgång. Motsvarande siffror för skyddade verkstä- der var 1 576 respektive 7 466.
Beträffande arbetsträningsplatser bör an- märkas att den reella ökningen varit större
än vad som framgår av ovan angivna upp- gifter. 1960 års uppgift om antalet platser innefattar således inte enbart renodlade ar- betsträningsplatser utan också en kombina— tion av arbetsträningsplatser och platser vid skyddade verkstäder.
Också i fråga om yrkesutbildning, närings- hjälp, hemarbete, arkivarbetsplatser och be- redskapsarbete har resursökningen varit be- tydande vilket framgår av tabell 10: 2 där vidtagna åtgärder redovisas för åren 1960 och 1967.
Antalet arbetsvårdsbehövande beräknas stiga. Ökade resurser i form av skyddat ar- bete samt ökat antal platser för arbetspröv- ning och arbetsträning är nödvändiga. Re- sursökningen är emellertid inte enbart mo- tiverad av ett ökande antal arbetsvårdsbe- hövande utan också av en förändrad ar- betsvårdsstruktur. Den relativa andelen ar- betsvårdsbehövande som kunnat placeras i öppna marknaden har således stagnerat
Tabell 10: 3. Registrerade arbetsvårdssökande länsvis 1966.
Därav Överförda från Förstagångs- Övriga tidigare Totala föregående år inskrivna inskrivna
Län antalet Antal % Antal % Antal % A 6 910 1 335 19,3 2 901 42,0 2 674 38,7 B 4 247 981 23,1 2 074 48,8 1 192 28,1 C 2632 355 13,5 1 153 43,8 1 124 42,7 D 2 278 565 24,8 1 060 46,5 653 28,7 E 2 355 484 20,6 1 115 47,3 756 32,1 F 2 484 545 21,9 1 306 52,6 633 25,5 G 1 297 278 21,4 563 43,4 456 32,2 H 2 382 424 17,8 1 027 43,1 931 39,1 I 881 186 21,1 345 39,2 350 39,7 K 2 072 513 24,8 868 41,9 691 33,3 L 1 831 365 19,9 966 52,8 500 27,3 M 4 500 520 11,6 2129 47,3 1 851 41,1 N 1 791 579 32,3 768 42,9 444 24,8 0 5 224 1 106 21,2 2 200 42,1 1 918 36,7 P 3 448 783 22,7 1 646 47,7 1 019 29,6 R 1 955 457 23,4 915 46,8 583 29,8 S 2 512 504 20,1 1 226 48,8 782 31,1 T 2 651 694 26,2 1 100 41,5 857 32,3 U 2 781 879 31,6 1 236 44,4 666 24,0 W 2 454 690 28,1 1 034 42,1 730 29,8 X 3 760 1 075 28,6 1 803 48,0 882 23,4 Y 3 642 857 23,5 1 503 41,3 1 282 35,2 Z 1 331 365 27,4 528 39,7 438 32,9 AC 3 824 1 250 32,7 1 533 40,1 1 041 27,2 BD 5 570 1 386 24,9 2 274 40,8 1 910 34,3 Riket 74 812 17 176 23,0 33 373 44,6 24 263 32,4
vilket främst torde vara beroende av att ar— betsvårdsfallens handikapp blivit alltmer komplicerade.
Bakom förändringen av arbetshinder- strukturen ligger ett flertal faktorer. Bla har förändringen av lagen om villkorlig fri- givning (SFS 1961: 115) medfört ett organi- serat uppspårande av arbetsvårdsbehövande. Tillkomsten av medicinska rehabiliterings- avdelningar vid kroppssjukhusen liksom an- vändandet av arbetsvård som ett led i de mentalsjukas rehabilitering har tillfört ar- betsmarknadsverket nya sökandegrupper. Vidare har socialvårdsorganens ökade in- tresse för rehabiliteringsåtgärder som alter- nativ till socialhjälp samt handikapporgani— sationemas ökade aktivitet till icke oväsent- lig del bidragit till stegringen.
10.1.2. Fördelning länsvis av nytillkomman- de och övriga sökande
En redovisning länsvis av antalet arbets- vårdssökande återfinns i tabell 10: 3. I detta fall har det ansetts möjligt att begränsa redo- visningen till ett enda år, 1966, då syftet närmare varit att konstatera eventuella skill- nader i sökandenas fördelning på olika grupper inskrivna.
Vissa variationer kan konstateras. Grup- pen förstagångsinskrivna utgör sålunda som högst 52,8 % och som lägst 39,2 % jäm- fört med riksmedeltalet 44,6 %. Låga vär- den redovisas bla av samtliga norrlands- län men även av lån i andra delar av landet och storstadsområden, tex Stock— holm. I fråga om gruppen »Överförda från
Tabell 10:4. Arbetsvårdssökande i procent av totala folkmängden
Totala Förstagångs- antalet inskrivna
År % %
1951 0,25 1955 0,32
1960 0,42 .
1962 0,52 0,26 1964 0,80 0,38 1966 0,95 0,43 1967 1,04 0,45
Tabell 10: 5. Arbetsvårdssökande 1966 i % av befolkningen
Arbetsvårds- Förstagångs- sökanden i sökanden i förhållande till förhållande till
Län folkmängden folkmängden
A 0,89 0,37 B 0,68 0,33 C 1,39 0,61 D 0,94 0,44 E 0,64 0,30 F 0,83 0,44 G 0,78 0,34 H 1,01 0,43 I 1,64 0,64 K 1,38 0,58 L 0,70 0,37 M 0,66 0,31 N 0,98 0,42 0 0,77 0,33 P 0,89 0,42 R 0,77 0,36 S 0,88 0,43 T 0,97 0,40 U 1,09 0,49 W 0,87 0,37 X 1,28 0,61 Y 1,31 0,54 Z 1,03 0,41 AC 1,63 0,65 BD 2,14 0,87 Riket 0,95 0,43
närmast föregående år» varierar siffrorna från högst 32,7 % till lägst 11,6 % (riksme- deltal 23,0 %) och beträffande gruppen »Övriga, tidigare inskrivna» från högst 42,7 % till lägst 23,4 % (riksmedeltal 32,4 %). Län med låga värden för förstagångsinskriv— na redovisar självfallet de högsta värdena för de övriga grupperna.
10.1.3. Sökandefrekvensen i relation till be- folkningen
För att få en fast utgångspunkt för bedöm- ning av Sökandefrekvensen har antalet ar- betsvårdssökande ställts i relation till folk- mängden. Resultatet framgår av tabell 10:4.
Sammanställningen ger belägg för att an- talet arbetsvårdssökande totalt ökar i något snabbare takt än antalet nyinskrivna.
I tabell 10: 5 har antalet arbetsvårdssö- kande år 1966 jämförts med folkmängden
Tabell 10: 6. Arbetsvårdssökande under åren 1955—1966 fördelade på arbetshinder (%)
Arbetshinder 1955 1956 1957 1958 1959 I Rörelse—
hinder 25,4 27,8 29,8 31,6 33,3 II Hörsel-
skada 1,3 1,4 1,4 1,4 1,4 III Syndefekt 2,7 2,9 3,2 3,4 3,2 IV Lungtu-
berkulos 12,6 11,5 10,4 9,2 7,8 V Psykisk
sjukdom ellerdefekt 18,2 17,9 17,8 17,9 17,7 VI Annan
sjukdom 24,1 23,6 23,0 22,3 22,1 VII Social
missan- passning 8,6 7,2 6,0 5,3 5,6 VIII Alkohol—
missbruk 3,3 3,9 3,5 3,9 4,1 IX Överårig-
het 2,2 1,8 1,9 1,8 1,5 X Annat ar-
betshinder 1,6 2,0 3,0 3,2 3,3
Summa 100 100 100 100 100
i de olika länen. Andelen varierar vad gäller totalantalet sökande mellan 0,64 % och 2,14 % och i fråga om förstagångsinskriv- na mellan 0,30 % och 0,87 %. Variationer- na är sålunda förhållandevis stora.
Tidigare har konstaterats att norrlands— länen redovisar relativt sett större andel överförda och tidigare kända fall än övriga län. Detta skulle möjligen bero på en låg frekvens av nyuppspårade fall. Av tabell 10: 5 framgår emellertid att dessa län jämte Gotlands län och Blekinge län redovisar de högsta värdena såväl i fråga om totalt in— skrivna som beträffande förstagångsinskriv- na. Låga värden återfinns i storstadsregio- nerna men även i län med annan närings- struktur, som tex Östergötlands län, Kris- tianstads län och Skaraborgs län. Bilden är sålunda inte helt enhetlig.
Den anförda statistiken antyder att ar- betsvårdsbehovet gör sig mest gällande i län där arbetsmarknaden präglas av överskott på arbetskraft och där följaktligen konkur- rensen om arbetstillfällena är mest påtaglig. Inte endast nytillströmningen är här högre utan även återtillströmningen av tidigare kända fall. I flera av dessa län är trycket på arbetsvården dubbelt så stort som i andra
1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 34,1 34,8 34,3 34,5 33,6 32,2 32,0 1,4 2,0 1,6 1,4 1,4 1,4 1,3 3,2 3,1 2,7 2,7 2,6 2,3 2,1 6,1 4,6 3,8 3,0 2,3 2,1 1,8 17,3 17,5 17,9 18,3 18,7 18,5 19,4 21,9 23,0 22,7 21,9 21,0 19,3 19,0 5,5 5,6 6,2 7,0 8,1 9,5 10,1 5,4 5,3 6,5 7,4 8,1 9,7 9,2 2,2 1,6 1,7 1,4 1,5 1,7 1,8 2,9 2,5 2,6 2,4 2,7 3,3 3,2 100 100 100 100 100 100 100
delar av landet, i några fall flerdubbelt stör- re.
10.1.4. Sökandena fördelade efter arbetshinder
För ytterligare belysning av arbetsvårdsbe- hovet redovisas en fördelning av arbetsvårds— sökandena efter arbetshinder i tabell 10: 6. Anvisningar om arbetshindergrupperingen återfinns i arbetsmarknadsstyrelsens cirku— lär V : 3. Möjligheten till jämförelse finns i detta fall från 1955. Som framgår domi- nerar tre arbetshindergrupper; rörelsehind- rade, psykiskt sjuka samt samlingsgruppen andra sjuka. 1966 utgjorde dessa grupper tillsammans 70 % av samtliga.
Jämfört med 1950-talet har under senare år några grupper ökat relativt sett, däri- bland rörelsehindrade, psykiskt sjuka samt alkoholskadade, varav sistnämnda grupp mest påtagligt. Motsatsen gäller i särskild grad om lungtuberkulösa och i någon mån om gruppen andra sjukdomar. I tabell 10: 7 redovisas en procentuell fördelning av antalet nyinskrivna och första- gångsinskrivna arbetsvårdssökande länsvis år 1966 med utgångspunkt från den arbets-
Psyk. Social Alko- Rörel- Hörsel- Lung- sjuk- Annan miss- hol- " Annat sehin- skada- Syn- tuber- domel. sjuk- anpass- miss- Over— arbets- der de defekt kulos defekt dom ning bruk årighet hinder Län I II III IV V VI VII VIII IX X A 30,9 2,7 2,3 3,0 21,9 18,3 8,9 10,3 0,2 1,5 32,2 4,0 2,1 2,2 23,5 20,8 6,7 8,1 0,1 0,3 B 28,6 0,7 2,0 2,1 22,4 13,8 16,8 10,7 0,3 2,6 28,8 0,8 1,5 1,5 24,1 14,8 16,6 8,5 0,4 3,0 C 27,0 0,8 2,0 1,1 28,1 16,4 13,5 8,8 1,6 0,7 25,2 0,8 2,4 1,0 25,3 17,1 16,6 8,7 2,4 0,5 D 31,1 1,3 1,7 1,4 20,6 17,3 14,4 8,8 1,1 2,3 32,4 1,1 1,5 1,0 19,1 17,5 15,8 6,9 1,8 2,9 E 30,1 1,2 2,5 1,1 25,0 17,0 10,1 10,1 0,4 2,5 31,8 1,4 2,6 0,7 21,0 19,0 13,0 6,8 0,6 3,1 F 38,8 1,4 2,2 0,5 20,5 19,4 5,3 9,5 0,7 1,7 40,7 1,7 2,2 0,3 21,3 20,4 4,5 6,4 0,5 2,0 G 38,6 1,9 3,6 1,9 20,4 19,5 2,9 6,2 1,0 4,0 36,2 2,3 1,8 1,4 17,0 23,1 2,8 8,2 1,4 5,2 H 34,2 0,8 1,4 1,6 16,2 24,4 6,9 8,6 1,6 4,3 37,2 0,8 1,0 1,0 15,5 21,2 8,4 6,7 1,7 6,5 I 17,0 0,9 1,8 2,4 13,7 27,2 12,5 9,9 7,6 7,0 15,1 0,2 1,8 2,0 11,2 26,5 14,9 9,2 10,1 9,0 K 26,5 1,3 1,6 1,5 26,1 18,0 3,6 8,7 5,0 7,7 24,2 1,1 1,3 0,8 24,1 19,2 3,8 9,2 4,8 11,5 L 32,0 1,5 1,9 1,5 23,2 18,3 5,9 8,4 3,5 3,8 32,4 1,1 1,8 1,2 19,1 18,7 7,0 9,5 4,2 4,9 M 21,3 1,4 1,9 1,1 24,1 17,3 14,2 14,6 2,4 1,7 21,7 1,4 1,8 0,8 22,1 19,0 16,8 13,2 1,2 2,0 N 34,4 1,2 1,9 1,3 18,3 17,9 9,3 6,4 2,5 6,8 33,7 0,8 1,9 0,5 15,4 19,5 12,8 4,6 3,8 7,0 0 27,0 0,4 1,4 1,3 18,7 13,2 22,7 13,5 0,3 1,5 28,7 0,2 2,0 0,8 20,1 14,3 22,0 9,5 0,4 2,0 P 27,7 0,7 2,3 1,1 24,3 16,8 13,4 9,5 0,7 3,5 29,2 0,7 1,8 1,1 24,4 15,8 13,7 6,7 0,9 5,7 R 33,4 1,6 2,3 0,5 21,9 18,6 9,1 8,5 2,5 1,6 35,4 1,7 2,5 0,4 19,5 21,9 8,6 4,2 4,2 1,6 S 34,2 0,6 2,1 0,9 16,3 20,3 12,6 7,7 1,3 4,0 32,4 0,7 1,4 0,6 16,7 22,9 12,4 5,9 2,0 5,0 T 28,7 0,9 2,0 1,3 20,2 18,4 10,8 11,5 2,2 4,0 32,0 0,7 1,4 0,5 18,5 20,8 8,3 9,5 3,1 5,2 U 30,7 1,4 2,1 1,4 14,7 23,3 12,7 7,1 1,4 5,2 28,8 1,7 1,7 1,2 14,4 24,6 17,2 4,1 1,3 5,0 W 31,7 0,7 1,6 0,8 24,0 17,6 5,7 13,7 1,8 2,4 31,9 1,1 1,5 1,1 22,5 19,7 6,1 10,0 2,4 3,7 X 35,9 0,8 1,4 1,5 17,4 21,8 6,6 9,1 4,5 1,0 35,8 0,4 1,4 1,4 16,6 21,9 5,2 8,0 8,0 1,3 Y 42,9 2,4 2,1 2,0 13,8 19,4 7,3 6,5 2,9 0,7 42,6 3,1 1,9 1,3 13,5 21,2 8,6 3,8 2,7 1,3 Z 49,3 0,9 2,3 1,1 12,6 19,2 4,4 6,0 1,9 2,3 46,6 1,0 1,9 1,0 11,2 21 ,0 4,7 6,4 2,8 3,4 AC 43,2 1,5 3,1 2,0 11,4 24,6 3,1 3,3 3,5 4,3 44,6 1,1 1,8 1,8 11,4 24,0 3,0 2,6 6,1 3,6 BD 33,4 2,1 2,4 4,6 12,3 23,6 5,2 5,9 2,4 8,3 35,6 2,1 1,7 3,8 12,0 23,0 4,6 2,9 2,6 11,7
1 Första sifferraden för varje län anger fördelningen för samtliga sökande medan andra raden anger fördelningen för förstagångsinskrivna.
hindergruppering som tillämpas inom arbets— kande såväl som enbart förstagångsinskrivna Vården. Vissa skillnader kan utläsas. Även — tydligen en något annorlunda samman- om bilden inte är helt enhetlig har arbets- sättning än i tex högindustrialiserade län vårdssökandena i skogslänen — samtliga sö— med betydande stadsbebyggelse. I de först—
Arbetshindergrupper1
Län I II + III IV + VI V VII + VIII IX + X Y 42,9 4,5 21,4 13,8 13,8 3,6
Z 49,3 3,2 20,3 12,6 10,4 4,2 AC 43,2 4,6 26,6 11,4 6,4 7,8
C 27,0 2,8 17,5 28,1 22,3 2,3 0 27,0 1,8 14,5 18,7 36,2 1,8 M 21,3 3,3 18,4 24,1 28,8 4,1
1 I = Rörelsehinder VI = Annan sjukdom II = Hörselskada III = Syndefekt IV = Lungtuberkulos V = Psykisk sjukdom eller defekt
nämnda länen väger gruppen rörelsehindra- de tyngre medan i övriga län detta gäller gruppen psykiskt sjuka liksom alkoholska- dade och socialt missanpassade. Även and- ra olikheter kan urskiljas, vilket bl a bely- ses av följande exempel (tab 10: 8).
Exemplen omfattar å ena sidan tre norr- landslän och å andra sidan tre län i mellan- och södra Sverige. I denna sammanställning har medtagits endast nyinskrivna. Fördel- ningen blir i stort densamma om man ser till samtliga inskrivna.
10.1.5. Relationen mellan antal arbetsvårds- sökande och antal befattningshavare inom arbetsvården
I sammanhanget kan det också vara av in- tresse att belysa arbetsvårdsexpeditionernas personal ställd i relation till faktisk efter- frågan på arbetsvård.
Som framgår av tab 10: 9 har antalet sö- kande per befattningshavare förändrats högst obetydligt beroende på att även per- sonalstyrkan utökats. Det förefaller dock som om trenden nu skulle vara att belast— ningen — mätt i antal fall per befattnings- havare — minskar något. En sådan utveck- ling kan emellertid också ställas samman med det allmänna intrycket att de enskilda arbetsvårdsfallen blivit mer svårbehand— lade.
I tabell 10:10 redovisas antalet arbets- sökandena per befattningshavare år 1966
VII = Social missanpassning VIII = Alkoholmissbruk IX = Överårighet X = Annat arbetshinder
länsvis. I detta fall anges förstagångsinskriv- na för sig och därjämte procentsiffror som komplement till de absoluta talen. Det hög- sta totala antalet sökande per befattnings- havare redovisas av Norrbottens och Upp- sala län med 397 resp 377 sökande. Lägsta siffran redovisar Jämtlands län med 190. Norrbottens län samt Uppsala län redovisar en hög belastning även ifråga om första- gångsinskrivna personer.
10.1.6. Sammanfattning beträffande arbets- vårdsbehovet
Sammanfattningsvis kan man i fråga om arbetsvårdsbehovet, så som det gjort sig gällande vid arbetsvårdsexpeditionerna, kon- statera följande.
1. Antalet arbetsvårdssökande har ökat mycket kraftigt, särskilt under 1960-talet.
Tabell 10:9. Antal sökande per befattnings- havare inom arbetsvården
Antal sökande Antal per befattnings- befattnings- År havare havare 1951 66 263 1955 84 27 3 1960 1 1 5 272 1964 231 263 1966 293 266 1967 325 254
Överförda Första- Övriga Överförda
Antal från före- gångs- tidigare Totala + tidigare
Län befattn gående år inskrivna inskrivna antalet inskrivna % % % % A 32 (— 2)1 45 (19) 97 (42) 89 (39) 231 58 B 17 (— 1)1 61 (23) 130 (49) 75 (28) 266 51 C 7 51 (13) 165 (44) 161 (43) 377 56 D 8 71 (25) 133 (46) 82 (29) 286 54 E 12 (— 1)1 44 (21) 101 (47) 69 (32) 214 53 F 9 61 (22) 145 (53) 70 (25) 276 47 G 6 46 (21) 94 (44) 76 (35) 216 56 H 8 53 (18) 128 (43) 116 (39) 297 57 I 4 47 (21) 86 (39) 88 (40) 221 61 K 8 64 (25) 109 (42) 86 (33) 259 58 L 8 46 (20) 121 (53) 63 (27) 230 47 M 20 (— 2)1 29 (12) 118 (47) 103 (41) 250 53 N 7 83 (32) 110 (43) 63 (25) 256 57 0 21 (— 2)1 58 (21) 116 (42) 101 (37) 275 58 P 12 65 (23) 137 (47) 85 (30) 287 53 R 8 57 (23) 114 (47) 73 (30) 244 53 S 12 42 (20) 102 (49) 65 (31) 209 51 T 13 (— 2)1 63 (26) 100 (41) 78 (33) 241 59 U 9 98 (32) 137 (44) 74 (24) 309 56 W 10 69 (28) 103 (42) 73 (30) 245 58 X 12 90 (29) 150 (48) 74 (23) 314 52 Y 14 (— 1)1 66 (23) 116 (42) 99 (35) 281 58 Z 7 52 (27) 75 (40) 63 (33) 190 60 AC 13 (— 1)1 10 (4) 128 (57) 87 (39) 225 43 BD 14 99 (25) 162 (41) 136 (34) 397 59 Riket 293 57 (22) 114 (45) 83 (33) 254 55
1 Anger befattningshavare med regionuppgifter. Dessa har räknats bort vid länsfördelningen.
2. Som en följd av effektivare uppspå- rande verksamhet har ökningen under 1960- talet skett i accelererad takt.
3. 45 % av arbetsvårdssökandena utgjor- des 1966 av helt nya fall medan övriga ut- gjordes av överförda i samband med års- skiftet och av återkommande tidigare kända fall.
4. Efterfrågan på arbetsvård gör sig kraf- tigare gällande i län med otillräckligt eller ensidigt näringsliv, tex skogslänen, än i de delar av landet som präglas av stor efter- frågan på arbetskraft.
5. Denna större efterfrågan på arbetsvård i bla skogslänen ger utslag främst beträf- fande de traditionella arbetshindergrupper- na (rörelsehindrade, döva och blinda), men även beträffande tex äldre arbetskraft och samlingsgruppen andra sjuka. Beträffande psykiskt sjuka, alkoholskadade och socialt missanpassade är skillnaden mellan länen
mindre. Härigenom kommer dessa sist- nämnda grupper att relativt sett dominera mera i län med en »god arbetsmarknad» än i övriga delar av landet.
6. Antalet sökande per befattningshavare har i riket som helhet inte förändrats i nämnvärd grad. Mellan länen kan dock vis- sa skillnader konstateras. Sökandebelast- ningen är sålunda mer än dubbelt så hög i Norrbottens län, som redovisar högsta be- lastningen, än i Jämtlands län som uppvisar den lägsta.
10.1.7. Arbetsvårdsexpeditionernas åtgärder
Olika slag av åtgärder
Arbetsvårdsåtgärderna uppdelas i arbets- marknadsstyrelsens statistik i tre huvud- grupper a) arbetsanskaffning
Tabell 10:]! a. Antal arbetsvårdsåtgärder
Därav
Totala antalet Arbets- Närings- År åtgärder anskaffning hjälp 1951 11 849 9 680 247 1955 13194 10285 550 1960 20 570 14 221 616 1964 42 718 27 677 1 733 1966 51 061 30 930 1 723 1967 57 430 34 644 1 835
Andra åtgärder
1 922 2 359 5 733 13 308 18 408 20 951
b) näringshjälp c) andra åtgärder
Dessa huvudgrupper sönderfaller i sin tur i ett antal undergrupper. Arbetsanskaffning uppdelas på arbetsplacering i öppna mark- naden eller i någon form av skyddad verk- samhet — skyddad verkstad, hemarbete ge- nom arbetscentral, arkivarbete, musiker- hjälp, beredskapsarbete eller motsvarande. Näringshjälp fördelas på hjälp till egen rö- relse eller till fordon och andra tekniska hjälpmedel. »Andra åtgärder» slutligen upp- delas på arbetsprövning, arbetsträning och yrkesutbildning.
Det bör uppmärksammas att arbetsvårds- åtgärderna i många fall kompletterar var— andra. En och samma person kan följaktli— gen bli föremål för flera olika åtgärder lik- som också flera åtgärder av samma slag.
Arbetsvårdsåtgärderna omfattning och fördelning
De i arbetsvårdsstatistiken redovisade åt- gärderna har liksom antalet sökande ökat kraftigt vilket framgår av följande samman— ställningar.
Tabell 10:Ilb Procentuell fördelning på vissa åtgärdsgrupper
Arbets- Närings- Andra anskaffning hjälp åtgärder ___—__
1951 81,7 2,1 16,2 1955 77,9 4,2 17,9 1960 69,1 3,0 27,9 1964 64,8 4,1 31,1 1966 60,5 3,5 36,0 1967 60,3 3,2 36,5 sou 1968: 61
Antalet åtgärder har som framgår av tab 10: 11 a nästan femdubblats sedan 1951 och mer än fördubblats sedan 1960. Om man ser till de olika huvudgrupperna av åtgär- der (tab 10:11c—e) kan en kraftigare ök-
TabeIl 10:11c. Arbetsanskaffningar fördelade på arbete i öppna marknaden resp. skyddad verksamhet
Arbete i Arbete i öppna skyddad År marknaden verksamhet 1951 9 312 368 1955 9 542 743 1960 10 622 3 599 1964 14 503 13 174 1966 14 625 16 305 1967 12 212 22 432 Tabell 10.-IM. Näringshjälp År Egen rörelse Fordon etc 1955 373 177 19611 376 339 1964 541 1 192 1966 510 1 21 3
Tabell 10:11e. Andra åtgärder
Arbetsprövning/ Yrkes—
År arbetsträning utbildning 1951 655 1 267 1955 1 078 1 281 1960 1 818 3 915 1964 3 305 10 003 1966 4 253 14 155 1967 4 628 16 323
1 1960 är egen rörelse och fordon samman- slagna i statistiken. 1961 har därför fått väljas.
ning konstateras i fråga om näringshjälp och andra åtgärder än i fråga om arbets- anskaffning. Denna ökning är särskilt mar- kant under 1960—talet. Från att 1951 ha ut- gjort över 4/5 av samtliga åtgärder upp- gick arbetsanskaffningsdelen 1966 till en- dast ca 2/3 av åtgärderna. Förskjutningen framgår av den procentuella fördelningen av åtgärderna i tabell 10: 11 b.
Den förändring i arbetsvårdens innehåll, som belyses av den tidigare redovisningen, framgår i än högre grad vid en granskning av de olika slagen av åtgärder inom respek- tive huvudgrupp, sammanställda i tabell 10: 12 (absoluta tal) och tabell 10: 13 (pro- centuell fördelning). Som synes hänför sig ökningen inom gruppen arbetsanskaffning främst till arbetstillfällen tillskapade i sär- skild ordning, främst i form av beredskaps- arbeten, och endast i mindre grad till ar- betstillfällen anvisade i öppna marknaden.
Ökningen i fråga om näringshjälpen hän- för sig i första hand till tekniska hjälpmedel.
Vad slutligen gäller gruppen andra åt- gärder ligger ökningen företrädesvis på yr- kesutbildning.
Redan av den föregående redovisningen framgår att en betydande förskjutning ägt rum i tyngdpunkten av arbetsvårdens verk— samhet. Åtgärder av förberedande slag som arbetsträning och yrkesutbildning liksom sysselsättning i skyddade former för mindre konkurrenskraftiga personer har successivt kommit att dominera. I takt härmed har arbetsanskaffningsåtgärderna i öppna mark- naden kommit att utgöra en allt mindre del trots att det även beträffande dessa åtgärder kan konstateras en absolut ökning år från år.
10.1.8. Sammanfattning beträffande åtgärder
Sammanfattningsvis har vid analysen av ar- betsvårdsexpeditionernas åtgärder framkom- mit följande.
]. Arbetsvårdsåtgärderna har liksom sö- kandefrekvensen ökat kraftigt under jämfö- relseperioden 1951—1966.
2. Åtgärder av förberedande slag (sär- skilt yrkesutbildning) liksom skyddad syssel-
sättning (speciellt beredskapsarbeten) har ökat kraftigare än arbetsanskaffning i öppna marknaden. Relativt sett har sålunda sist- nämnda åtgärd minskat från 79 % av samt- liga åtgärder 1951 till 29 % år 1966.
3. År 1966 fördelade sig huvudgrupperna av åtgärder enligt följande (i %).
a) Arbetsprövning, träning,
yrkesutbildning 34,9
b) Arbetsanskaffning i öppna marknaden 29,7 c) Skyddad sysselsättning 31.9 (1) Näringshjälp 3,5 100,0
4. Den förändrade åtgärdsstrukturen sam- manhänger tydligen med en ändrad klient- sammansättning liksom med utökade och mera differentierade arbetsvårdsresurser.
5. Olikheterna beträffande åtgärdemas omfattning och art mellan länen är betydan- de, beroende bl a på olikheter främst i fråga om arbetsvårdsanordningar för arbetspröv- ning, arbetsträning och skyddad sysselsätt- ning.
6. Kvantitativt har arbetsvårdspersona- lens arbetsbelastning ökat endast i mindre grad om man ser till de åtgärder som redo- visas i statistiken. Innehållsmässigt synes däremot förändringen vara betydande till följd av den förskjutning som skett i verk- samhetens inriktning.
10.1.9. Utredningens slutsatser
Av tillgängligt material framgår att sökande- frekvensen ökat samtidigt som antalet åter- förda till arbete i öppna marknaden i det närmaste har stagnerat. Följden har blivit att åtgärdsresurserna i form av skyddad verksamhet måst byggas ut i kraftig takt.
Vad som främst orsakat stagnationen i placeringen av arbetsvårdsfall på den öppna marknaden synes vara den ökade tillström- ningen av grava arbetsvårdsfall med för ar- betsvården svåråtkomliga arbetshinder. En ytterligare anledning torde vara dämpning- en i arbetskraftsefterfrågan under de se- naste åren.
Tabell 10:12. Vidtagna arbetsvårdsåtgärder 1951—1966.
År
1951 1955 1960 1961 1962 1963
1964 1965 1966
Arbets- anskaff-
ning
9 680 10 285 14 221
15 383 17 286 23 087 27 677 30 243 30 930
Därav
I öppna markna- den
9 312 9 542
10 622 11 088 10400 12 378 14 503 15 446 14 625
251 459 713 899 929 1 400
2 549 2 765 3 072
Hemarbe- I skyddad te genom Arkiv- verkstad hc/motsv arbete
117 103 168 209 147 201 247 248 214
_—
406 333 494 628 732 864 1 032
B-arbete
eller motsv
181 2 312 2 854
5 316 8480 9 646 10 920 11 987
hjälp
247 550 616 715 959 1 354
1 733 1 849 1 723
Närings-
Därav
Fordon
tckn hj ålp- medel
Egen rörelse
247 — 373 177
616 __ 376 339 387 572 527 827
541 1 192 624 1 225 510 1 213
Andra åtgärder
1 922 2 359 5 733 7 349 8 748 10 680
13 308 15 265 18 408
Arbets- prövning
Därav
655 1 078
1818
2 209 2 240 2 383 _'_
591 2 714 678 3 058 1 225 3 028
Arbets- träning
Yrkesut- bildn och anpassn kurs
1 267 1 281
3915
5 140 6 508 8 297
10 003 11 529 14155
Tabell 10: 13. Procentuell fördelning av arbetsvårdsåtgärderna. Hela riket.
Hjälp till motorfor- don el annat tekn hjälpm
Arbets- placering i öppna markna- den
Totala antalet arbets- vårdsåt- År gärder
Placering Placering ihem- Placering Bered- i skyddad arbete i arkiv- skaps— verkstad genom hc arbete arbete
Hjälp till egen rörelse
Arbets— träning
Yrkesut- bildning %
Arbets- prövning
1951 1955 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966
11849 13194
20 570 23 447 26 993 35 121 42 718 47 357 51 061
78,7 72,3 51,7 47,3 38,5 35,2 33,9 32,6 28,7
v—t'h .. a
100qu oooo Nm mmm? 145-rho
* ingår i gruppen Beredskapsarbete
O__oo
.. ..
mang. ww v—oO 0000 C od
___)?
_ &
OQ'WQ heco Nv—t—v—t v—4v—1N
1,4 11,2 12,2
19,8 24,1 22,6 23,1 23,5
000
2, 2,
'.
___! v—t—tv—t
WWW eva-nox
10,7 9,7 19,0 21,9 24,2 23,6 23,4 24,4 27,7
100 100 100 100 100 100 100 100 100
De redovisade tendenserna kan beräknas fortsätta under de närmaste åren. Den ut- värdering som gjorts av utredningens under- sökning angående arbetsvårdsbehovet styr- ker denna bedömning. Av denna framgår inte bara att antalet arbetsvårdssökande kan väntas öka utan också att de grupper av arbetsvårdssökande som har de svåråtkom- ligaste arbetshindren kommer att öka mest.
Följden av utvecklingen kan bl a bli den att även om antalet arbetsvårdssökande per befattningshavare hålls vid en relativt kons- tant nivå genom ökning av antalet tjänster så blir arbetsbelastningen större på grund av att de arbetsvårdssökande är mer svårhjälp- ta. En alltför hög arbetsbelastning medför i sin tur allt längre väntetider med åtföljande risk att arbetsvården kommer in för sent med sin hjälp för att åtgärderna skall vara till bestående nytta.
För arbetsvårdspersonalen kan en sådan utveckling medföra svåra avvägningspro- blem. Ambitionen att utföra ett kvalitativt gott arbete med hänsyn till den enskilde arbetsvårdssökandes situation, förutsätt- ningar och åtgärdsbehov kan här komma att kollidera med ambitionen att minska kötiderna för andra arbetsvårdsfall. Minskas kötidema på bekostnad av arbetets kvalitet uppstår emellertid ökad risk för att den ar- betsvårdssökande erbjuds mindre lämpliga åtgärdsforrner vilket i sin tur ökar riskerna för att de åtgärdade återkommer som ar- betsvårdsfall. Följden blir att det totala antalet arbetsvårdssökande i högre grad än vad som är önskvärt eller behövligt utgörs av tidigare arbetsvårdsfall.
För att minska nämnda avvägningspro- blem och därmed minska antalet återkom- mande arbetsvårdsfall synes det nödvändigt att inte enbart behålla nuvarande relationer mellan antalet befattningshavare och antalet arbetsvårdssökande utan också genom olika åtgärder minska den nuvarande arbetsbe- lastningen. Förenklade rutiner, överflyttning av enklare arbetsvårdsfall till förmedlings- tjänstemän samt en personell förstärkning genom ytterligare ett antal tjänster bör där- för allvarligt övervägas. Utredningens förslag till ny förmedlingsenhet — distriktskontor —
ger ökade förutsättningar för sådana för- ändringar.
Vad gäller resurserna för arbetsvårdens åtgärder kan man bl a konstatera betydande skillnader mellan olika län. Dessa torde en- dast i ringa grad vara orsakad av skillnader i arbetshinderstrukturen. Främst synes skill- naderna i resurser — kvantitativt och kvali- tativt — länen emellan vara beroende av hu- vudmännens olika intresse för arbetsvårdens åtgärdsformer och behov.
Den ur arbetsvårdens synpunkt negativa effekten av nämnda förhållande blir att åt- gärdsresurserna inom respektive län kommer att bestämma rehabiliteringsåtgärdernas kva- litet även där det enligt en fackmässig be- dömning inte borde vara fallet. Följden blir att arbetsvårdens möjligheter att inom olika län erhålla en tillfredsställande måluppfyl- lelse för det enskilda arbetsvårdsfallet i hög grad beror av inom vilket län respektive arbetsvårdsfall åtgärdas.
Detta ur både arbetsvårdens och den en- skildes synpunkt otillfredsställande förhål- lande förefaller inte kunna bli tillfredsstäl- lande löst med mindre än att ansvaret för åt- gärdsresurserna förändras. Då nuvarande huvudmannasplittring måste anses motverka en mer behovsinriktad utveckling av åt- gärdsresurserna och dessutom inte kan an- ses medverka till de företagsekonomiskt mest ändamålsenliga verksamhetsformerna är därför en översyn av huvudmannaskapet samt åtgärdsformernas organisation och in- riktning angelägen.
10.2 Undersökning av arbetsvårdsbehovet i samband med arbetskraftsundersökningen hösten 1966
I samband med översynen av arbetsmark- nadsverkets organisation har gjorts ett för- sök att genom massundersökning kartlägga det totala behovet av eller utrymmet för åt- gärder från arbetsvården. Det gällde således att kartlägga den presumtiva efterfrågan på arbetsvårdsåtgärder som kommer från den grupp som inte är registrerad vid arbetsvår- den. En stor stickprovsundersökning med detta syfte har genomförts i två etapper.
Den första etappen genomfördes i anknyt- ning till arbetskraftsundersökningen 30 ok- tober—19 november 1966. Avsikten var då att identifiera de personer inom undersök- ningsgruppen som tidigare haft kontakt med arbetsvården eller som eljest möjligen kunde vara i behov av arbetsvård.
Våren 1967 genomfördes den andra etap- pen. De personer som i första etappen be- dömts som presumtivt arbetsvårdsbehövande blev då föremål för en grundligare intervju med hjälp av erfaren arbetsvårdspersonal.
Statistiska centralbyråns utredningsinstitut har svarat för den första etappen av under- sökningen, inklusive bearbetningen av mate- rialet. Konstruktionen av intervjuformulär och insamlingen av data för etapp 2 utför- des av arbetsmarknadsstyrelsen i samarbete med utredningen. Också i det senare fallet har utredningsinstitutet svarat för bearbet- ningen.
10.2.1. Allmänt om arbetskraftsundersök- ningen hösten 1966
Under hösten 1966 genomfördes en utvid- gad arbetskraftsundersökning omfattande totalt ca 60 000 intervjupersoner. Urvalet var ett stratifierat slumpmässigt urval av den i Sverige bosatta befolkningen i åldern 14 år och däröver. Mätperioden var utsträckt över tio på varandra följande veckor. Undersök— ningen delades upp så att ca 6 000 personer skulle intervjuas beträffande arbetsförhål- landen m in under var och en av de tio mät- veckorna.
Intervjuerna utfördes per telefon av ut- redningsinstitutets lokalombud. Besöksinter- vjuer gjordes i de fall intervjupersonen ej var anträffbar på telefon. Uppgifter inhäm- tades i första hand direkt från den utvalda intervjupersonen själv. I de fall intervjuper- sonen inte var anträffbar kunde emellertid uppgifter inhämtas från intervjupersonens make/ maka/ fader/ moder/ son/ dotter eller i vissa fall även från någon annan person.
10.2.2. Specialundersökningen om arbets- vårdsbehovet (etapp 1)
Urvalet utgjordes av personer, födda 1899—
1952, som ingick i urvalet för de tre sista veckorna under undersökningsperioden. Mätperioden för Specialundersökningen var således veckorna 30 oktober—5 november, 6—12 november och 13—19 november. Urvalet omfattade 15 397 personer exklu- sive döda och emigrerade och utgjorde ett slumpmässigt urval av den i Sverige bosatta befolkningen med något av födelsåren 1899 —l952.l
10.2.3. Fältarbete
Tilläggsintervjun om arbetsvårdsbehovet följde, efter en kort presentation, omedel- bart på intervjun för den utvidgade arbets- kraftsundersökningen. Uppgifter fick in- hämtas endast från intervjupersonen själv eller genom make/maka eller föräldrar. I de fall man i arbetskraftsundersökningen mås- te inhämta uppgifter från annan person har arbetsvårdsintervjun inte genomförts. Huvuddelen av intervjuerna har utförts under veckan efter respektive mätvecka. En mindre del av intervjupersonema intervjua- des under andra veckan efter mätveckan.
10.2.4. Intervjuformuläret
Som framgår av intervjuformuläret (fig 10: 1) har olika frågor ställts till olika katego- rier av intervjupersoner. Till presumtivt ar- betsvårdsbehövande räknades
— sysselsatta (förvärvsarbetande) som själva ansåg sitt arbete olämpligt med hän- syn till sitt hälsotillstånd, handikapp eller eventuellt annat arbetshindei (fråga 1) och/ eller som av läkare blivit rekommenderade att byta till annat arbete (fråga 2)
- arbetslösa och latent arbetssökande, som ansåg att deras möjligheter att få arbete för- svårades av personliga skäl som tex sjuk- dom, handikapp eller arbetshinder av annat slag (fråga 3) eller som under de sista 90 dagarna erhållit bidrag, vård eller annan hjälp i någon av de former som anges ifråga 9, samt
'- Personer födda i december 1952 ingick ej i urvalet. Personer födda jan—nov 1952 har således fått representera hela gruppen l4—åringar.
— övriga personer utanför arbetskraften, vilka trodde att förväWsarbete kunde bli aktuellt inom det närmaste året (st från intervjutillfället till den 1 december 1967) (fråga 4) och som räknade med att deras möjligheter att erhålla arbete skulle för- svåras av personliga skäl som tex sjukdom, handikapp eller arbetshinder av annat slag (fråga 5) eller som under de senaste 90 da- garna erhållit bidrag, vård eller annan hjälp i någon av de former som anges i fråga 9.
I gruppen sysselsatta (förvärvsarbetande) ingick dels de personer som under mät— veckan förvärvsarbetat minst 1 timme eller arbetat minst 15 timmar som oavlönad med- hjälpande familjemedlem, dels de personer som hade ett arbete men under mätveckan varit tillfälligt frånvarande på grund av sjukdom, semester, tjänstledighet el dyl. Som arbetslösa betecknas de personer som under mätveckan inte utfört något förvärvsarbete men som sökte arbete för mätveckan. Vida- re räknades som arbetslösa de personer som
— avvaktade att få återgå till arbete från vilket de permitterats,
— väntade på att inom 30 dagar börja i arbete som de redan erhållit,
— skulle ha sökt arbete om de inte varit tillfälligt sjuka under mätveckan.
Som latent arbetssökande räknades per- soner som icke var sysselsatta eller arbets- lösa, och som uppgett att de skulle sökt ar— bete, om de ansett sig kunna få lämpligt arbete på bostadsorten.
Intervjupersoner som genom svaren på frågor i tilläggsformuläret kunde karakteri- seras som presumtivt arbetsvårdsbehövande tillfrågades om de gav sitt samtycke till att tjänstemän vid arbetsförmedlingen, Vilka skulle delta i den fortsatta undersökningen, fick delges innehållet i den just genomförda intervjun (fråga 10).
=1'O-.2.5 Granskning, bortfall rn ut
De inkomna intervjuformulären granskades manuellt. ' Bortfallet vid Specialundersökningen upp-
Tabell 10:14. Antal intervju- personer Genomförda intervjuer 14 671 Bortfall 726 Därav bortfall i arbetskrafts- undersökningen 294 bortfall enbart i special- sökningen 432
Summa 15 397
gick totalt till 726 personer, vilket motsva- rar 4,7 procent av urvalet omfattande 15 397 personer. Bortfallet vad gäller intervjun som helhet (dvs både omfattande den vanliga intervjun i samband med arbetskraftsunder- sökningen och den speciella undersökningen av arbetsvårdsbehovet) uppgick till 1,9 %. Resten var bortfall som endast hänför sig till den senare delen av intervjun.
Bortfallet består huvudsakligen av sådana intervjuer där uppgifterna till arbetskrafts- undersökningen måste inhämtas från annan person än intervjupersonen själv (eller den- nes make/maka eller föräldrar) och då det således var svårt att skaffa de mer detaljera— de upplysningarna. Endast i ett fåtal fall be- ror bortfallet på att intervjupersonen (eller dennes make/ maka eller föräldrar) inte ve- lat delta i den del av intervjun som avsåg behovet av arbetsvård.
10.2.6. Etapp 2
Urval och fältarbete
Undersökningsgruppen utgjordes av de per- soner som i etapp 1 karakteriserats som pre- sumtivt arbetsvårdsbehövande. Gruppen om- fattade 760 personer. Av dessa hade 639 gett sitt samtycke till att tjänstemän vid ar- betsförmedlingen fick ta del av de upplys- ningar som lämnats i etapp 1 av undersök- ningen. I fråga om de sistnämnda personer— na översändes den s k urvalsblanketten som en kopia av det besvarade intervjuformu- läret till arbetsmarknadsstyrelsen. Personer- na kontaktades därefter för intervju under
UTREDNINGSINSTITUTBT
SBB. tillllllllll llNlHllBYHlN
sasömmre AV ARBETSVÄRDSBEHOVET [ Tilläggsformulär 6111 AK hösten 1966
_. Hål- Endast personer födda 1899- eller senare skall korts—
intervjuas. Uppgifterna i bredvidstående rutor kolunm
överföres från AK— . . .. 1-6 formuläret för dessa Föd'_år —:nån _"??? 13; gift interv uersoner. . 7-a 9-10 11-1 14 1 16-1 7_ 17 Så ska Jag be att få. ställa några frågor som tar sikte på. vad man brukar kalla arbetsanpassning.
Om status 2 eller 3 enl. AK—FORLWIÄRET
1. Tycker lli att Ert arbete är lämpligt med hänsyn till Ert hälsotill- . stånd, eventuellt handikapp eller annat arbetshinder?
m eo
2. Har Ni rekommendera-I:s av läkare att byta till något annat: slags arbete än det nuvarande?
_ Om NEJ enl. fr. 2 fr 1/ Och JA enl. fr. 1 ' = AVSLUTÅS INTERVJU? 21
Om HEJ” enl. fr. 1 och 2 gå till fr. 6
Om status 4 enl. AK—FORMULÄRET Om status 1, som svarat JA på fr. 19 enl. AK—FORMULÄRET.
3. Anser Ni att Era. möjligheter att erhålla ett lämpligt” arbete för- svåras av sådana pgrsonliga skäl som t.ex. sjukdom, handikapp eller arbetshinder av annat slag?-
Je. fr.61/ fr. 9 22
Tror Ni att det kan bli aktuellt med förvärvsarbete (ej feriearbete) för Er del under det närmaste året?
m;- AVSLUTA IIFTERVJUN 25
Räknar Ni med att Era möjligheter att erhålla ett lämpligt arbete kom.- mer att försvåras av sådana personliga skäl som t.ex. sjukdom, handi- kapp eller arbetshinder av annat slag?
fr. 6 ” fr. 9 24
Fig 10:] Intervjuformulär
6. Har Hi. sökt få lämpligt arbete genom arbetsförmedling eller .arbets- vårdsexpedition?
r————-
7. Vilken förmedling eller arbetsvårdsexpedition kontaktade Hi och när gjorde 171 det senast? römnnm (ARBJÄRDSEXP. ) I ....................
SENASTE DAM o......nuvZo-ooo-o-ooooo-ouoocoonoo]_. fr. 9 8. Har Ni tänkt kontakta arbetsvården eller arbetsförmedlingen under den närmaste tiden?
9. Har Ni under de senaste 90 dagarna, dvs. sedan den ...augusti erhållit bidrag, vård eller annan hjälp i någon av följande former?
JA Ian EJT
S jukpenning Sjukbidrag eller förtidspension Invaliditetsersättning Invaliditetstillägg Vårdbidrag
Livränta
Socialhjälp
S jukhusvård
Anstaltsvård
NNNNNNNN URUIUIWWUJUIW
Om JA eller NEJ på frå-a 6 Om J.A. eller VET EJ på något eller . gra alternativ i fr. 9
10. En fortsättning av denna undersökning planeras för att få underlag för bedömning av arbetsvårdens organisation i framtiden. Ett mindre antal av dem som nu. tillfrågas skulle då intervjuas av tjänstemän från ar— betsförmedlingen. För detta ä. damål behöver arbetsförmedlingen få reda på innehållet i denna intervju. Kan vi få. Ert medgivande till detta? Era'uppgifter skyddas naturligt— vis även hos arbetsförmedlingen av sekretesslagen.
I'm E'.
Anmärkningar-
mo— mmm (ang. man, med kont-nr. enl. Ak—torn., du man då int./vägran] erhålla)
Knutan- Kan . ,an- lokal namn (una)
_ol. 69
nu -= _- _-
a 6 va kul .. =
') ; : r.: m.m ")2 _'Kmp . _" 7 : IP mmm-1? _ mig.-nanna (vid men än ?!cirdviu vid men hllfdlk "|z|—$dx. 15.6ng: :pzl mhz-nan Inu/don
= mod. & "Mm.. mugg") 9 = |: mmm—d. . .: "..... ;:runbpxifm)
Fig 10: ] (forts.)
våren 1967. Beträffande övriga 121 perso- ner översändes endast de 5 k urvalsblanket- ter som gav uppgift om namn, adress, län och folkbokföringsnummer. Bakgrundsdata för etapp 2 inhämtades i det senare fallet utan att kontakt togs med intervjupersonen.
De inkomna intervjuformulären granska- des vid arbetsmarknadsstyrelsen. Intervju- formulären överlämnades därefter till ut- redningsinstitutet för bearbetning och i sam- band därmed gjordes ännu en granskning i avsikt att bereda formulären för bearbetning. Därvid kontrollerades bl a att det fanns ett intervjuformulär för varje person i ur- valet.
Till skillnad från vad som är fallet be— träffande bortfallet i etapp 1 har bortfallet i etapp 2 räknats upp till totalnivå och re- dovisas i tabellerna under rubriken »Uppgift saknas». För 25 personer saknas uppgift om huruvida personen är i behov av arbetsvård eller ej. Övriga tabeller behandlar endast personer som bedömts vara i behov av ar- betsvård. Bland dessa förekommer ett visst partiellt bortfall dvs vissa uppgifter sak- nas, nämligen beträffande huvudarbetshin— der (3 intervjupersoner) samt tillhörighet till arbetslöshetskassa (12 intervjupersoner).
T abellframställning
Tabellerna framställdes på hålkortsmaski— ner enligt av utredningen föreslagen tabell- plan. Endast urvalet för etapp 2 har bear- betats men uppgifter från både etapp 1 och etapp 2 har använts. Uppgifter om intervju- personens civilstånd och bostadslän har häm- tats från etapp 1.
Resultaten är uppräknade till befolknings- nivå 31.12.1966 och redovisas i tabellerna 10:15—23. Vikttal har beräknats för varje i tabell 10: 17 redovisad åldersgrupp bland män, gifta kvinnor och övriga kvinnor. Med ålder avses åldrarna 31.12.1966. Vikttalen beräknades som N9n där N = antalet per— soner i befolkningen i en viss köns- och åldersgrupp (för kvinnor även civilstånds- grupp) och n : antalet personer i urva- let till etapp 1 exklusive bortfallet (i etapp 1) i samma köns-, ålders— och civilstånds-
grupp. Varje intervjuad person i etapp 1 representerar i genomsnitt 375 personer i befolkningen. Uppgifter saknas beträffan- de behovet av arbetsvård för 25 intervju- personer. I uppräknade tal motsvarar des— se 9 507 personer.
10.2.7. Tolkning av resultaten
Vid tolkningen av undersökningens resul- tat måste en viss försiktighet iakttas eftersom en stickprovsundersökning alltid är behäf— tad med slumpfel. Oftast kan man dock grovt uppskatta storleken av dessa fel. Ta- bellerna innehöll ett flertal celler med endast ett fåtal intervjupersoner. Sådana celler har vid analysen lagts samman till större grup— per. Hänsyn har även tagits till bortfallet. Det använda uppräkningsförfarandet inne- bär att personer som intervjuats i etapp [ fått representera hela befolkningen i de ak- tuella åldersgrupperna, även dem som egent- ligen representeras av bortfallet.
Svårigheterna att göra en mer ingående kartläggning innebär givetvis att undersök- ningens värde som grund för mer detaljera- de slutsatser inom ramen för de av under— sökningen ställda frågorna blir begränsat. Uppgifter gällande hela riket synes emeller- tid kunna ge relativt god vägledning beträf- fande vissa av de frågeställningar under- sökningen avsåg att besvara.
I tabell 10:15 redovisas det totala pre— sumtiva arbetsvårdsbehovet för hela riket vilket uppgick till i det närmaste 287 000, varav ca 133 000 kvinnor. Det reduceras emellertid kraftigt genom att ca 13 700 en- ligt arbetsvårdsintervjun ansetts helt arbets— oförmögna samt att ytterligare drygt 162000, varav ca 74500 kvinnor, av annan anled— ning inte är i behov av arbetsvård. Ett ti- digare inte känt behov av arbetsvård före- låg således, om man i detta sammanhang räknar bort arbetsvårdsfall vilka tidigare va- rit i kontakt med arbetsvården, beträffande 73 500 personer, varav ca 40 000 kvinnor.
Ett presumtivt arbetsvårdsbehov av yt— terligare 73 500 utöver de redan tidigare registrerade innebär att det faktiska arbets-
intervjuerna. Mån Kvinnor Totalt Presumtivt arbetsvårdsbehövande enligt arbetskrafts- undersökningen 153 876 132 758 286 634 Därav Arbetsoförmögna 7 153 6 447 13 610 Av annan anledning ej i behov av arbetsvård 87 144 74 223 161 367 I behov av arbetsvård 54 218 47 932 102 150 Därav tidigare i kontakt med arbetsvårdsexpedition 20 870 7 863 28 733
vårdsbehovet vid undersökningstillfället var i det närmaste dubbelt så stort som man räk— nat med. Enligt utredningen talar detta för att ökningen av antalet arbetsvårdsregistrera— de kommer att fortsätta i oförminskad takt.
Med nuvarande ökningstakt beträffande registering av arbetsvårdssökande torde an- talet hos arbetsmarknadsverkets arbetsvårds-
organ registrerade vårdbehövande därför re- dan i början av 70-talet uppgå till ca 100 000. En oförändrad behandlingskapa- citet hos arbetsvårdsorganen innebär att man permanentar kön av presumtiva arbetsvårds- sökande. Mycket, bla den accelererade struk— turomvandlingen, talar to m för att det to— tala vårdbehovet kommer att stiga.
Tabell 10:16. Arbetsvårdsbehovet i länen enligt arbetskraftsundersökningen och enligt arbets-
vårdsintervjuerna
Presumtivt arbetsvårds- behövande enligt
Enligt arbetsvårdsintervjuerna
arbetskrafts- Ej i behov av I behov av undersökningen arbetsvård arbetsvård Län Män Kvinnor Totalt Män Kvinnor Totalt Män Kvinnor Totalt A 12 605 21 538 34 143 10 303 11 746 22 049 2 302 9 420 11 722 B 11 098 9 781 20 879 6 068 4 565 10 633 2 696 4 477 7 173 C 5 302 5 251 10 553 1 538 764 2 302 3 389 4115 7 504 D 4 930 4 842 9 772 1 894 3 349 5 243 3 046 1 483 4 529 E 8 295 8 931 17 226 4 532 6 262 10 794 3 392 1 906 5 298 F 4 533 4122 8 655 3 382 3 371 6 753 1 151 751 1 902 G 2 314 2 965 5 279 1 936 1 098 3 034 378 1 867 2 245 H 3 763 3 711 7 474 2 271 2 967 5 238 1 492 744 2 236 I 1 863 1 863 375 375 1 488 1 488 K 3 013 2 219 5 232 1 147 1 457 2 604 1 866 762 2 628 L 5716 2281 7997 4197 4197 1519 1515 3034 M 6 076 5 947 12 023 5 320 5191 10 511 756 756 1 512 N 1120 1488 2 608 1120 372 1492 1116 1116 0 11683 12603 24286 4118 8512 12 630 10 425 4091 10516 R 9 393 8 685 18 078 5 264 6 068 11 332 3 751 2 238 5 989 P 2 241 2 227 4 468 1 870 1 486 3 356 371 362 733 S 7 544 6 654 14 198 6 042 5 912 11 954 1 502 742 2 244 T 7 661 I 486 9 147 3 814 744 4 558 3 847 742 4 589 U 5 292 3 755 9 047 2 622 3 377 5 999 2 670 378 3 048 W 6856 4156 11012 5689 2244 7933 1167 1912 3079 X 9112 6003 15115 4519 4120 8639 3840 1883 5723 Y 6 406 5 961 12 367 4 130 2 597 6 727 2 276 2 978 5 254 Z 2 649 734 3 383 1 900 372 2 272 749 362 1 111 AC 5 320 4 042 9 362 3 808 2 194 6 002 1 512 1 848 3 360 BD 9 091 3 376 12 467 6 458 1 892 8 350 2 633 1 484 4117
>.- W GI n—
153 876 132 758 286 634 94 307 80670 174977 54218 47932 102150
Tabell 10:17. De arbetsvårdsbehövande för— delade på åldersgrupper
Åldersgrupp Män Kvinnor Totalt ——21 3 375 3 680 7 055 22—24 1 182 2 720 3 902 25—34 9 552 4 451 14 003 35—44 9 375 8 809 18 184 45—54 13 727 16 866 30 593 55—64 16 632 11 406 28 038 65—67 375 375 Samtliga 54 218 47 932 102 105
Enligt utredningen kan de personer vilka redovisas i tabell 10: 15 under rubriken »av annan anledning ej i behov av arbetsvård» inte utan vidare betraktas som en i fortsätt- ningen helt kvantitativt stabil grupp. Över- flyttningar torde kunna inträffa åt två håll, dels till gruppen »arbetsoförmögna», dels till gruppen »personer i behov av arbets- vård».
Det hänger bl a samman med att grup- pen >>av annan anledning ej i behov av arbetsvård» synes utgöras av personer för vilka en förändrad personlig situation kan aktualisera behov av arbetsvård. Gruppen kan således enligt utredningens uppfatt- ning inte betraktas som stabil. Hastigheten i gruppens numerära förändring och därmed påverkan på övriga grupper ger undersök- ningsmaterialet emellertid ingen möjlighet att bedöma. Detta utgör ett skäl för fort- satta undersökningar av prognoskaraktär rörande vårdbehov hog olika grupper pre- sumtiva arbetsvårdssökande.
I tabell 10: 16 har arbetsvårdsbehovet re- dovisats länsvis. Med reservation för de slumpfel som tidigare nämnts synes antalet arbetsvårdsbehövande ha relativt jämn för- delning med hänsyn till befolkningens stor- lek inom respektive län. För några av länen är emellertid urvalet så litet att man inte kan dra några bestämda slutsatser om att i under- sökningen redovisade arbetsvårdsfall Skulle utgöra det verkliga antalet. För A (Stock- holms stad), B (Stockholms län), C (Upp- sala län), N (Kristianstads län) samt 0 (Gö- teborgs och Bohus län) är emellertid under- laget så pass omfattande att en relativt stor säkerhet måste anses föreligga.
Den i tabell 10: 17 redovisade åldersför- delningen bland de arbetsvårdsbehövande ger som synes en kraftig övervikt för 231-. dersgrupperna 45—54 år samt 55—64 år så- väl för män som kvinnor. Sannolikt kan man räkna med att det inom dessa ål- dersgrupper finns ett stort antal personer som enbart har åldern som arbetshinder men också personer som av olika skäl under en längre tid varit helt eller delvis borta från arbetsmarknaden.
Enligt utredningens uppfattning talar den observerade åldersstrukturen för att den fortsatta ökningen av registrerade arbets- vårdsbehövande kommer att få motsvaran- de åldersfördelning, vilket medför att åt- gärdsformerna såväl kvantitativt som inne- hållsmässigt kan behöva omprövas. För det- ta talar inte bara den redovisade åldersför— delningen utan också den i tabell 10:18 redovisade fördelningen av arbetshinder. De helt dominerande arbetshindren >>rörelse- hindrade» och »annan sjukdom» samt det något mindre dominerande »psykiskt sjuka eller defekta» utgör således mera än 9/ 10 av samtliga vilka bedömts vara i behov av arbetsvård.
De i tabell 10: 19 angivna resultaten om— fattar samtliga personer vilka konstaterats vara i behov av arbetsvård, dvs också
Tabell 10:18. De arbetsvårdsbehövande för- delade på huvudarbetshinder samt antal per- soner med ett, två eller tre arbetshinder
Huvudarbetshinder Män Kvinnor Totalt Rörelsehindrad 26 518 17 326 43 844 Hörselskadad 769 378 1 147 Syndefekt 773 386 1 159 Psyk sjuk el defekt 4 234 4 123 8 357 Annan sjukdom 16 641 21 605 38 246 Socialt missanpas-
sad 750 368 1 118 Alkoholmissbru-
kare 1 522 373 1 895 Överårig 1 509 2 251 3 760 Annat arbetshinder 375 1 122 1 497 Uppgift saknas 1 127 1 127
Summa 54 218 47 932 102150
Antal personer med: ett arbetshinder 66 272 två arbetshinder 33 226 tre arbetshinder 2 652
arbetslöshetskassa m m
Sysselsättningsstatus Övriga för vilka Sysselsatta men Arbetslösa och förvärvsarbete med olämpligt latent arbets- kan bli aktuellt arbete sökande inom ett år Samtliga Tillhörighet till Därav Därav Därav Därav arbetslöshetskassa Totalt kvinnor Totalt kvinnor Totalt kvinnor Totalt kvinnor Tillhörde ej erkänd ar- betslöshetskassa 1966 35 586 20 946 12 399 7 844 11 266 8 975 59 251 37 765 Ingen uppgift betr till- hörighet till arbetslös- hetskassa 1966 3 441 788 378 1 141 763 4 960 1 551 Tillhörde arbetslöshets- kassa 1966 (totalt) 33 000 6 728 3 442 1 144 1 497 744 37 939 8 616 Därav uppburit ersätt- ning från kassa 1966 6 817 734 2 271 371 753 9 841 1 105 Samtliga 72 027 28 462 16 219 8 988 13 904 10 482 102150 47 932 Därav erhållit ersättning från försäkringskassa under senaste 90 dagarna 30 878 10 819 7141 3 351 8 307 6 029 46 326 20 199
inkluderande de ca 29 000 personer som ti- digare varit i kontakt med arbetsvården. Man får en relativt informativ bild av för- delningen med avseende på sysselsättnings- situation, ersättning från försäkringskassa samt i vilken utsträckning intervjuperso- nerna tillhörde någon arbetslöshetskassa. Av samtliga ca 102000 personer var 72000 >>sysselsatta med olämpligt arbete», ca 16 000 var »arbetslösa och latent arbetssökande» medan närmare 14000 tillhörde gruppen »övriga för vilka förvärvsarbete kan bli ak-
tuth inom ett år».
Beträffande gruppen >>sysselsatta med olämpligt arbete» visade sig männen ha en betydande dominans medan det inom grup- pen >>arbetslösa och latent arbetssökande» var en relativt jämn fördelning mellan män och kvinnor. Vad slutligen beträffar den tredje gruppen »övriga för vilka försvärvs- arbete kan bli aktuellt inom ett år» utgjorde kvinnorna 2/3.
Även vad gäller sysselsättningsstatus och civilstånd förelåg betydande skillnader (ta-
Tabell 10: 20. De arbetsvårdsbehövande fördelade på sysselsättningsstatus och civilstånd
Sysselsättningsstatus
Sysselsatta men med olämpligt
Arbetslösa och latent arbets-
Övriga för vilka förvärvsarbete kan bli aktuellt
arbete sökande inom ett år Samtliga _ ' Därav Därav Därav Därav CiVilstånd Totalt kvinnor Totalt kvinnor Totalt kvinnor Totalt kvinnor
___—___—
Gifta 44 885 13 365 8 971 Ogifta 16 602 7 558 4 190 Övriga 10 540 7 539 3 058
5 553 1 501 1 934
7 448 6 314 61 304 25 232 4 541 2 628 25 333 11 687 1915 1540 15513 11013
___—___—
Samtliga 72 027 28 462 16 219
8 988 13 904 10 482 102 150 47 932
Tabell 10:21. Antal ej sysselsatta arbetsvårdsbehövande fördelade på sysselsättningsstatus och möjligheter att erhålla arbete trots personliga skäl såsom sjukdom, handikapp m m ______________________—_—
Påverkan av personliga skäl såsom sjukdom, handikapp m m på möjligheter- na att erhålla arbete; kontakter rn arbetsförmedlingen
Möjligheterna minskas av personliga skäl1
Har sökt få Har varken lämpligt ar- Har tänkt sökt eller bete genom kontakta tänkt söka Möjligheterna arbetsför- arbetsför- kontakt med minskas ej av medling eller medling eller arbetsförmed- personliga arbetsvårds- arbetsvårds— ing el arb skäl1 expedition expedition v exp Samtliga Därav Därav Därav Därav Därav Sysselsättnings- kvin— kvin— kvin- kvin— kvin- status Totalt nor Totalt nor Totalt nor Totalt nor Totalt nor __________.—_——__——-———-—
Arbetslösa och latent arbets- sökande 3 770 1 479 7 188 3 372 1 502 1 127 3 759 3 010 12 449 7 509 Övriga för vilka
förvärvsarbete kan bli aktuellt inom ett år 4 523 3 751 4170 1 898 1 881 1 881 3 330 2952 9 381 6 731
Samtliga 8293 5230 11358 5270 3383 3008 7089 5962 21830 14240
1 Enligt intervjupersonens egen uppfattning.
bell 10:20). I fråga om gifta i behov av sättning från försäkringskassa under de se— arbetsvård utgjorde männen närmare två naste 90 dagarna ger i stort endast en spe- tredjedelar av samtliga gifta medan ogifta gelbild av fördelningen mellan könen, dock kvinnor utgjorde mer än hälften av samtliga med ett mindre antal berörda. Uppgifterna ogifta personer. Sysselsättningsmässigt domi— angående tillhörighet eller inte tillhörighet nerar också gifta män och ogifta kvinnor till arbetslöshetskassa visar emellertid en be- inom gruppen >>sysselsatta med olämpligt tydande avvikelse från den totala fördelning- arbete». Vad som ligger bakom nämnda en mellan könen. Av de som inte tillhörde förhållande kan inte med säkerhet avgöras. arbetslöshetskassa år 1966 utgjorde således
De redovisade uppgifterna angående er- kvinnorna omkring 2/3, medan endast 1/4
Tabell 10:22. Antal med olämpligt arbete sysselsatta arbetsvårdsbehövande fördelade efter eventuella kontakter med arbetsförmedlingen ___—__________—-——————
Kontakter med arbetsförmedlingen ___—________———— Har sökt få Har varken sökt lämpligt arbete Har tänkt kon— eller tänkt söka genom arbets— takta arbets- kontakt med förmedling eller förmedling eller arbetsförmedling arbetsvårds- arbetsvårds- eller arbets- expedition expedition vårdsexpedition Samtliga Därav Därav Därav Därav Sysselsättningsstatus Totalt kvinnor Totalt kvinnor Totalt kvinnor Totalt kvinnor Med olämpligt arbete sysselsatta arbets- vårdsbehövande 21 906 7 868 13 898 6 303 35 852 14 291 72 027 28 462
av de som tillhörde arbetslöshetskassa var kvinnor.
Av nämnda uppgifter har utredningen dragit den slutsatsen att av de arbetsvårds- behövande var kvinnorna, på grund av att de relativt sett i mindre utsträckning tillhör- de arbetslöshetskassa, i en sämre försörj— ningssituation än männen, såvida de inte erhöll ekonomisk hjälp från andra organ eller fick hjälp med sin försörjning på annat sätt.
De i tabell 10:21 redovisade uppgifterna visar att av drygt 16 000 vilka var »arbets— lösa eller latent arbetslösa» ansåg ca 3 800 intervjuade att möjligheterna att erhålla ar- bete inte minskas av personliga skäl medan drygt 12000 ansåg sådana skäl föreligga. Av »Övriga för vilka förvärvsarbete kan bli aktuellt inom ett år» ansåg ca 4500 perso- ner (ca 1/4) att möjligheterna inte minskar av personliga skäl medan närmare 9 400 (ca 3/ 4) ansåg att personliga skäl minskat möj- ligheterna.
I tabell 10: 22 har de med olämpligt arbe- te sysselsatta arbetsvårdsbehövande förde- lats efter eventuella kontakter med arbets— förmedlingen. Av totalt 72 000 personer ha- de ca 22 000 försökt få lämpligt arbete ge- nom arbetsförmedlingen eller arbetsvårdsex- pedition, ca 14 000 hade tänkt kontakta arbetsförmedlingen eller arbetsvårdsexpe- dition medan ca 36000 varken sökt eller tänkt söka kontakt med arbetsförmedlingen eller arbetsvårdsexpedition.
Nämnda uppgifter ger enligt utredningen anledning att ställa frågan huruvida den stora grupp av intervjuade som varken sökt eller tänkt söka kontakt med arbetsförmed- lingen eller arbetsvårdsexpedition ansåg att arbetsförmedlingen eller arbetsvårdsexpedi- tion saknar förmåga och resurser att lösa deras sysselsättningsproblem. Är detta fal- let torde en ökad uppsökande verksamhet vara nödvändig för att förändra sysselsätt- ningssituationen för personer inom nämnda grupp.
I tabell 10:23 redovisas antalet erforder- liga resp vidtagna åtgärder. Som framgår av tabellen beräknas drygt 70 000 personer ef- ter olika åtgärder kunna placeras i öppna
Tabell 10: 23. Antal olika arbetsvårdsåtgärder som bedömts erforderliga samt antal vidtagna arbetsvårdsåtgärder
Erfor- Vid— derliga tagna Åtgärd åtgärder åtgärder Läkarundersökning 50 429 21 445 Psykologisk anlagsprövning 21 485 6 450 Arbetsprövning 6 407 398 Arbetsträning 12 054 2 641 Anpassningskurs 749 379 Yrkesutbildning 49 642 12 524 Näringshjälp 2 247 371 Placering i arbete på öppna marknaden 70 758 2 634 Placering i skyddat arbete 17 091 2 283 Hemarbete 4 869 — Inga åtgärder erforderliga resp vidtagna 4 181 73 107 Antal personer i behov av arbetsvård 102 150 marknaden.
Det bör emellertid påpekas att de un- dersökningar som här refererats inte gör anspråk på att ge fullständiga uppgifter om i vilken utsträckning olika vårdåtgärder skall sättas in. Siffrorna får endast ses som indi- katorer på i vilken riktning framtida för- ändringar i det aktualiserade vårdbehovet kommer att gå.
Det är angeläget att man snarast går vi- dare med fortsatta undersökningar för att se om de första uppskattningarna är rikti- ga. Med resultatet från dessa vidare un- dersökningar som grund borde det vara möjligt att på ett godtagbart sätt få fram underlag för den fortsatta resursplanering- en inom arbetsvården.
10.3 Samordnad rehabilitering — dagsläget och en sammanställning av synpunkter
10.3.1. Inledning
Arbetsvårdens samhörighet med andra gre- nar av rehabiliteringen — socialförsäkringen och olika vårdformer — och med huvud- männen för den skyddade sysselsättning- en har under de senaste åren kommit upp till diskussion i många olika sammanhang. Utredningen har velat ge en belysning åt de intressen som finns i fråga om samordnad
rehabilitering genom en undersökning som riktat sig till arbetsvårdens samarbetspart- ners, representerade av myndigheter och andra centrala organisationer.
Det följande summerar situationen år 1966. I en inledande redogörelse för dags— läget skildras de då existerande samarbets- institutionerna; därefter följer område för område en sammanställning av såväl skrift- liga som muntliga synpunkter från berörda myndigheter och organ. Intervjuerna har som regel riktat sig till personer på tjänste- mannaplanet. Utredningen svarar själv för redovisningen av de olika organens syn- punkter.
En viss tid har nu gått sedan undersök- ningen genomfördes. Inte desto mindre kan man tro att åtminstone de flesta synpunk- terna fortfarande betraktas som giltiga av de bedömare som deltagit i undersökning— en. Det sammanhänger alltså med att det sedan tidpunkten för undersökningen inte skett några alldeles genomgripande föränd- ringar vad gäller organisationen på rehabi— literingsområdet. Bland de viktigaste utveck- lingsdragen under perioden fram till nu kan man emellertid nämna att flera landsting behandlat förslag om att ensamma ta på sig huvudmannaskapet för den skyddade sysselsättningen inom respektive landstings- område. Utvecklingen verkar överlag vara på väg mot att landstingen i sina olika funktioner får ännu mer utpräglad nyckel- ställning när det gäller att lösa problemen med samordnad rehabilitering.
10.3.2. Planeringsmässig samordning
Central rådgivande delegation
I enlighet med Kungl brev 30.12.1952 har inom arbetsmarknadsstyrelsen inrättats en rådgivande delegation för arbetsvårdsfrågor. Enligt Kungl Maj:ts föreskrifter har dele- gationen till uppgift att verka för arbets- vårdens utveckling och för samordning av statliga, kommunala och andra åtgärder på arbetsvårdens område. Med hänsyn härtill ingår i delegationen representanter för olika statliga myndigheter som är berörda av ar-
betsvårdsverksamheten samt för handikapp- organisationerna. Sedan 1964 är även ar- betsmarknadens parter (SAF, LO, TCO och SACO) företrädda i delegationen.
Lokala rådgivande delegationer
I skrivelse 10.4.1963 har arbetsmarknadssty- relsen anmodat länsarbetsnämnderna att på länsplanet organisera organ motsvarande den centrala delegationen. Förutom representan- ter för handikapporganisationerna bör i des- sa organ ingå representanter för arbetsmark- nadens parter samt för den allmänna för- säkringskassan, landsting och kommuner. I juni 1966 fanns dylika samarbetsorgan or- ganiserade i samtliga län.
10.3.3. Samordning av rehabiliteringen i det enskilda fallet
Sjukvård — arbetsvård
Någon central överenskommelse som när— mare reglerar formerna för samverkan i enskilda fall mellan sjukvården och arbets— vården finns inte. I allmänhet skapas i före- kommande fall en anknytning mellan de båda vårdformerna genom muntliga eller skriftliga remisser från läkare, kuratorer m fl till arbetsvården. Det förekommer emeller- tid att vissa sjukhus besöks av arbetsvårds- personal på avtalade tider för direktkontakt med patienter för vilka arbetsvård väntas bli aktuell. Vid de sjukhus där man inrättat särskilda rehabiliteringsavdelningar förut- sätts en fortlöpande insats från arbetsvår— dens sida dels genom medverkan i det sk rehabiliteringsteamet vid varje sådant sjuk- hus, dels genom att i tid förbereda de ar- betsvårdsåtgärder som bör följa på den me- dicinska behandlingen.
U ngdomsvård -— arbetsvård
År 1959 träffades en överenskommelse mel- lan dåvarande socialstyrelsen och arbets- marknadsstyrelsen om samverkan mellan ungdomsvårdsskolorna och arbetsförmed- lingen i syfte att underlätta utplaceringen
av elever vid dessa skolor.
Överenskommelsen innebar att en särskild befattningshavare inom arbetsförmedlingen skulle fungera som kon- taktman mellan skolan och arbetsförmed- lingen,
att det skulle åligga skolan att senast 3 veckor före utskrivningen underrätta kon— taktmannen och därvid lämna erforderliga uppgifter om eleven,
att eleven borde beredas tillfälle till en- skilt samtal med kontaktmannen eller an- nan representant för arbetsförmedlingen.
Vidare utsades att kontaktmannen borde beredas tillfälle att närvara vid skolstyrel- sens sammanträden. Eventuellt borde han knytas till verksamheten som adjungerad le- damot. Regelbundna besök på skolan från kontaktmannens sida rekommenderades.
Yrkesvalsfrågan borde ägnas särskild upp- märksamhet på ett tidigt stadium av elevens vistelse vid skolan, för att den arbetsträning och/eller (förberedande) yrkesutbildning, som skolan meddelar, skulle kunna inriktas efter elevens håg och fallenhet samt arbets- marknadens behov. Samverkan mellan sko— lan och arbetsförmedlingens yrkesvägled- ningsorganisation rekommenderades härvid- lag.
Efterhand som samarbetet fortgått och erfarenheter vunnits har delvis nya former för samverkan ansetts lämpliga. Numera torde närmast följande samarbete eftersträ- vas:
a) Kontaktmannen bör om möjligt del- ta i det första behandlingskollegiet 14 dagar efter elevs intagning för att medverka i in- riktningen av arbetsträningen/yrkesutbild- ningen under skoltiden;
b) Efter cirka halva vistelsetiden hålls nytt kollegium, varvid gjorda observationer summeras och elevens framtida utplacering diskuteras. Senast vid denna tidpunkt bör kontaktmannen ha haft enskilt samtal med eleven angående dennes önskemål i fråga om arbete, utbildning rn m;
c) Vid nytt kollegium 14 dagar före elevs utskrivning fastställs det arbete, eventuth den utbildning, till vilket (vilken) hänvis— ning skall ske och vilka arrangemang som
i övrigt bör förberedas.
Arbetsfördelningen mellan arbetsförmed- lingen och ungdomsvårdsskolan innebär att förmedlingen svarar för arbetsanskaffning och åtgärder för yrkesutbildning mm me- dan skolan svarar för att lösa bostadsfrå- gan m m.
Kontaktrnän inom arbetsförmedlingen finns utsedd i alla län oberoende av om ungdomsvårdsskolor finns eller inte. Dessa kontaktmän skall nämligen kunna kontak- tas beträffande elever från länet, liksom också av barnavårdsnämnderna angående fall som inte är elever vid ungdomsvårds- skolor.
Så vitt framgår av kontaktmännens skrift— liga rapporter för år 1965 och av yttran- den vid arbetsmarknadsstyrelsens konferens den 2—4 mars 1966 är samarbetet mellan ungdomsvårdsskolorna och arbetsvården yt- terst ojämnt. På många håll fungerar det bra, på andra däremot inte helt tillfredsstäl- lande främst beroende på att arbetsförmed- lingen inte har erforderlig personal för än- damålet. Det brister också i skolornas in- satser. Arbetsförmedlingen erhåller inte all- tid uppgifter om eleverna i så god tid som vore önskvärt och inte alltid i sådan form att arbetet underlättas.
Sedan kontaktmannainstitutionen infördes har samarbetet ökat i omfattning.
Kriminal vård—arbetsvård
1962 träffades en överenskommelse mellan fångvårdsstyrelsen (nuvarande krirninal- vårdsstyrelsen) och arbetsmarknadsstyrelsen om ett närmare samarbete mellan arbets- förmedling och kriminalvård. Överenskom- melsen aktualiserades närmast av den år 1961 företagna ändringen i lagen om vill- korlig frigivning, som medförde en ökad tillämpning av fakultativ friging och krav på ökade insatser från arbetsförmedlingens sida. Överenskommelsen innebar bl a att länsarbetsnämnderna skulle utse särskilda kontaktmän för de olika anstalterna samt länskontaktmän. From 1.7.1963 har där- jämte särskilda befattningshavare med be- nämningen räjongkontaktmän inrättats in-
om arbetsvården för att betjäna krirninal- vårdens olika anstaltsgrupper (f n 7).
I stora drag gäller följande riktlinjer för kontaktmannaverksamheten:
Räjongkontaktmannen är knuten till ar- betsvårdsexpeditionen vid länsarbetsnämn- den i det län där centralanstalten i anstalts- gruppen är belägen. Hans uppgift är begrän- sad till anstaltsgruppen och dess klientel. Han skall medverka till att de intagna un— der strafftiden får sådan sysselsättning att deras kommande placering på arbetsmark- naden underlättas samt bevaka att åtgärder vidtas så att lämplig arbetsanställning kan ordnas vid frigivning eller utskrivning. Upp- giften innebär bla att räjongkontaktman- nen antingen själv eller genom annan kon- taktman deltar i behandlingskollegierna vid centralanstalterna och, om möjligt, även vid sidoanstalterna.
Länskontaktmannens uppgifter är att i sitt län medverka till att både anstalts- och frivårdsklientel erhåller lämplig placering på arbetsmarknaden. Han skall sålunda bi- stå såväl frivårdens som anstaltsvårdens per- sonal med råd och anvisningar vid place- ring av en klient inom det egna länet samt vara de lokala kontaktmännen behjälplig i deras verksamhet.
Den lokale kontaktmannen vid arbetsför- medlingen i den ort där en anstalt eller fri— vårdsexpedition är belägen är den befatt- ningshavare som närmast skall hjälpa till att ordna arbete åt klienterna. Han skall om möjligt besöka anstalten för samråd med kurator och styresman och för samtal med de intagna som skall friges eller ut- skrivas inom kort. Han skall, om han inte själv ombesörjer arbetsanskaffning (omskol- ning m m), se till att annan arbetsförmedla- re som anlitas för uppgiften får kontakt med och erforderliga uppgifter om klienterna.
För att underlätta arbetsförmedlingens medverkan skall kriminalvården lämna kon— taktmannen alla de uppgifter om klienter- na som anses behövliga. Vederbörande tjän- steman inom kriminalvården bör därför, en- ligt styrelsens anvisningar, om möjligt ur handlingarna dra ut lämpliga uppgifter be- träffande klienterna och fylla i »huvudet»
på arbetsförmedlingens vanliga arbetssökan- deblankett samt besvara övriga frågor på blanketten.
I samband med arbetsplacering av kri- minalvårdsklienter medverkar även skydds- konsulentorganisationen. De skall bla hjäl- pa till att lösa bostadsfrågan.
Av räjongkontaktmännens rapporter för år 1965 liksom av uppgifter vid de under— handsdiskussioner som förekommit under översynen framgår att kontaktmannaverk- samheten på detta område i ännu högre grad än på övriga vårdområden fungerar olika på olika håll beroende på skillnader i såväl arbetsmetoder som personalinsatser. Det samlade intrycket är att lokal— och länskontaktmännens arbete varit lättare att inlemma i arbetsvårdsrutinen än i fråga om räjongkontaktmännen.
Av underhandsdiskussionerna har fram— gått att den nuvarande uppläggningen i och för sig skulle kunna ställas under diskus- sion. Det har inte ansetts som givet att den till alla delar skulle vara den mest ändamåls- enliga. Ändå förefaller det som om man var allmänt enig om att kontaktmannafunk— tionen som sådan är behövlig. Att den ock- så är effektiv i den bemärkelsen att arbets- vårdsbehovet blir registrerat framhålls ock- så. Det hänvisas till att antalet arbetsvårds- sökande med socialt arbetshinder ökat myc- ket kraftigt under senare år. I förhållande till 1964 tex uppgick ökningen således till 31 % jämfört med 11 % för samtliga grup- per.
Nykterhetsvård — arbetsvård
Sedan 1963 gäller en överenskommelse mellan arbetsmarknadsstyrelsen och dåva- rande socialstyrelsen om ett metodiskt or- ganiserat samarbete mellan nykterhetsvård och arbetsförmedling (arbetsvård). Samar— betet är i stort upplagt som för ungdoms- vårdsskoleklientelet. En skillnad är att man för nykterhetsområdet förutom kontaktmän för de olika anstalterna även har en särskild länskontaktman.
Kontaktmannen för anstalten svarar för den direkta kontakten med respektive an-
stalt och ingår i det behandlingskollegium som enligt socialstyrelsens anvisningar skall finnas. Kontaktmannens uppgift är vidare att samordna förberedande och direkta åt- gärder för arbetsplacering.
Länskontaktmannen har att samordna kontaktmannaverksamheten inom länet. Han skall följa verksamheten och genom praktis- ka råd och anvisningar vägleda de lokala kontaktmännen och arbetsförmedlingen i öv- rigt samt lämna information i aktuella frå— gor.
Även på detta område är det förutsatt att kontaktmännen skall delges de uppgifter som behövs för arbetsanskaffningen.
I skrivelse 31.10.1963 till Konungen har arbetsmarknadsstyrelsen angett att följande åtgärder vidtagits eller planerats i syfte att uppnå bättre resultat beträffande återanpass- ningen av nykterhetsvårdsklientelet.
a) Samarbetet nykterhetsvård—arbetsvård bör få en fastare organisation genom att särskilda kontaktmän för vårdanstalterna tillsätts från arbetsförmedlingssidan samt att länskontaktmän utses för den direkta kon- takten med den öppna vården och för sam- ordning av de lokala kontaktmännens och arbetsförmedlingens verksamhet för de al- koholskadade inom länet.
b) Samarbete etableras mellan socialsty- relsen, dåvarande fångvårdsstyrelsen och ar- betsmarknadsstyrelsen beträffande utbygg- nad av vårdanstalternas arbetsdrift.
c) Arbetsvårdens allmänna resurser i frå- ga om arbetsprövning, arbetsträning, yrkes- utbildning och skyddad sysselsättning ut- nyttjas i ökad utsträckning för nykterhets- vårdsklientelet.
(1) De speciella åtgärderna i form av sär- skilda utbildningskurser och speciella be- redskapsarbeten mm för alkoholskadade byggs ut.
e) Som underlag för åtgärder både av förberedande art och för direkt arbetspla— cering lämnas inom nykterhetsvården erfor- derligt stöd åt den alkoholskadade bl a i form av lämpliga inkvarteringsmöjligheter (t ex inackorderingshem eller övergångs- hem).
Av länskontaktmännens rapporter för år
1965 framgår att samarbetet på de flesta håll löper enligt de uppdragna linjerna. Man medverkar sålunda i behandlingskol- legier vid anstalterna och vidtar åtgärder för klienternas inpassning i arbete vid ut- skrivningen. På många håll understryks det goda samarbetet. Vissa kontaktmän konsta- terar dock att man inte alls eller endast i begränsad utsträckning hinner delta i be- handlingskollegierna. Vanligen innebär det- ta att man endast deltar i behandlingen av sådana ärenden, där en utskrivning är ak- tuell och arbetsförmedlingens medverkan er- fordras för ordnandet av lämpligt arbete.
En del kontaktmän har framhållit att kon- taktmannaverksamheten lett till ett ökat an- tal arbetsvårdsframställningar. Detta be- styrks av arbetsvårdsstatistiken. Sålunda ökade arbetsvårdsansökningama från alko- holskadade år 1964 med 34 % mot 23 % för samtliga arbetsvårdssökande och år 1965 med 34 % mot 11 % för samtliga sökande.
Specialskolor m fl säranordningar för handikappade —- arbetsvård
Med specialskolor mfl avses här vanföre- anstalter, skolor och anstalter för blinda, skolor för hörselskadade, anstalter för psy- kiskt utvecklingshämmade mfl. Mellan å ena sidan de tre förstnämnda av dessa sär- anordningar och å andra sidan arbetsvår- den förekommer sedan länge ett samarbete i organiserade former innebärande bl a kon— tinuerlig kontakt med (inklusive besök på) institutionerna av arbetsvårdare och yrkes- vägledare samt förberedande åtgärder för en arbetsanpassning i öppna marknaden. För ärenden rörande syn- och hörselskadade finns en särskild befattningshavare inom ar- betsmarknadsstyrelsens arbetsvårdsbyrå. In- om arbetsvårdens fältorganisation verkar dessutom fem särskilda konsulenter för dö- va. Vad gäller psykiskt utvecklingshämmade har dåvarande medicinalstyrelsen i ett cir- kulär år 1962 lämnat vissa råd och anvis- ningar angående arbetsvårdande åtgärder och samverkan med den statliga arbetsvår- den. I linje med dessa anvisningar har sam-
arbetet intensifierats under senare år och bl a lett till att verkstäder för skyddad sys- selsättning organiserats för psykiskt utveck- lingshämmade enligt samma grunder som gäller för andra liknande verkstäder inom arbetsvården. För närvarande finns ett 20- tal dylika verkstäder. All placering vid des- sa verkstäder sker i samråd med arbets— vårdsorganen.
I ett betänkande, »Omsorger om psykiskt utvecklingshämmade» (SOU 1966: 9), un- derstryks vikten av att särskolan i samver— kan med arbetsförmedling och arbetsvård ser till, att eleverna efter avslutad under- visning placeras i arbetslivet eller i skyddad verksamhet.
Allmän försäkring — arbetsvård
För att arbetsvårdsbehov på ett tidigt sta— dium skall kunna uppmärksammas föreslog utredningen om socialförsäkring och arbets- anpassning i sitt betänkande (SOU 1958: 17) — på grundval av viss försöksverksamhet »- att det i varje centralsjukkasseområde skulle utses ett samarbetslag bestående av repre- sentanter för sjukkassorna och arbetsvårds- organen. Till samarbetslagen skulle kassor- na inrapportera sjukskrivna medlemmar se- nast då sjukhjälp utgått i tre månader för att pröva behovet av arbetsvård.
I anslutning till nämnda förslag, träffades en överenskommelse mellan arbetsmarknads- styrelsen och riksförsäkringsverket, vilken innebar att ett samarbete, där så inte redan skett, borde påbörjas vid årsskiftet 1959—60.
Vid pensionsreformen 1962 — i anslut- ning till förslag om förtidspensionering och sjukpenningsförsäkring m rn av 195 8 års so- cialförsäkringskommitté — permanentades de samarbetslag mellan försäkringskassorna (fd sjukkassorna) och arbetsvården som dittills funnits på försök. Dessutom skulle en företrädare för länsarbetsnämnden (ar- betsvården) äga delta i den sk pensions- delegationens sammanträden. Denna dele— gation handlägger frågor om förtidspen- son, invaliditetstillägg och invaliditetsersätt- ning.
Förutom nämnda samarbete, som för när—
varande alltså sker i två olika sammanhang, blir en praktisk samverkan nödvändig i samtliga de fall där ersättning från den allmänna försäkringen kan utgå samtidigt som utbildningsbidrag. Förmånema från ar- betsmarknadsverket måste nämligen enligt nuvarande bestämmelser jämkas med hän— syn till ersättningen från sjukförsäkringen.
Socialvård — arbetsvård
Mellan socialvården och arbetsvården före- kommer ett kontinuerligt samarbete utan att några speciella regler fastställts. Samarbetet tillgår så att socialvården å ena sidan kon- taktar arbetsförmedlingen och arbetsvården när dess medverkan anses erforderlig i en- skilda fall. Arbetsvården har å andra sidan ofta anledning att i sin tur kontakta social- vården i bidragsfrågor, tex i näringshjälps- ärenden.
Det är ofta fallet också när det gäller att lösa sysselsättningsfrågor för personer, som inte kan placeras i öppna marknaden utan för vilka någon form av skyddad sys- selsättning måste ordnas, tex på skyddad verkstad, i beredskapsarbete eller arkivar- bete. Vid tillskapandet av dylika arbets- möjligheter blir insatser från den statliga arbetsvården som regel erforderliga.
Arbetsvårdsinstitutioner av olika slag — arbetsvårdsexpeditioner
Eftersom arbetsprövning, arbetsträning, yr- kesutbildning och i många fall även skyddad sysselsättning ingår som åtgärdsled med sik- te på en arbetsanpassning på den öppna marknaden är det särskilt viktigt att en samverkan sker inom arbetsvårdsområdet mellan företrädare för dessa olika åtgärds- former och arbetsvårdarna. Särskilda an— ordningar har vidtagits för detta.
Vad gäller den arbetsprövning som be- drivs vid statens arbetsklinik har särskilda befattningshavare från arbetsmarknadssty- relsen detacherats till kliniken. I deras upp- gifter ingår att lämna fakta till övriga med- arbetare i arbetsprövningsteamet beträffan- de arbetskraven inom olika yrken m rn, att
medverka i arbetsprövningens uppläggning och genomförande samt att i alla fall där så erfordras förbereda utskrivningen så att fortsatta arbetsvårdsåtgärder kan ta vid utan onödiga dröjsmål.
Kontakten med träningsverkstäderna och i dessa eventuellt ingående prövningsavdel- ningar ombesörjs av personal från respekti- ve läns arbetsvårdsexpeditioner. Dessa kon- taktmäns uppgifter överensstämmer i stort med vad som gäller för arbetsvårdstjänste- mannen vid statens arbetsklinik. Skillnaden är att deras närvaro vid träningsverkstä— derna begränsas till de besök, som erford- ras för att de skall kontinuerligt kunna föl- ja verksamheten och före utskrivningen av den handikappade vidta de åtgärder — ar- betsplanering, yrkesutbildning m m — som bör följa på träningen eller prövningen.
För att bl a kunna bättre följa utbildning- en och bistå eleverna beträffande olika upp- kommande problem av ekonomisk och an- nan natur har särskilda assistenter anställts för kuratorsuppgifter. Sådana har även knu- tits till vissa beredskapsarbeten för svårpla- cerad arbetskraft, nykterhetsvårds-, ung- domsvårds- och kriminalvårdsklientel mfl.
I mån av resurser håller arbetsvårdsexpe- ditionerna kontakt även med de skyddade verkstäderna. Erfarenheten har nämligen vi- sat att en del av de anställda vid dessa verkstäder efter kortare eller längre tid kan slussas vidare till den öppna arbetsmarkna- den.
I samband med hänvisning till någon av ovannämnda arbetsvårdsanordningar över— sänder arbetsvårdsexpeditionerna avskrift av arbetssökandeblanketten. Arbetsvårdsexpedi— tionerna erhåller i sin tur vid utskrivningen från arbetskliniken och träningsverkstäderna utlåtande om resultaten av åtgärderna.
10.4. Synpunkter på samordning och kon- taktbehov från centrala organ ( kartlägg- ning år 1966)
10.4.1. Medicinalstyrelsen
Enligt dåvarande medicinalstyrelsen är det angeläget att man går vidare i försöken att
finna samarbetsformer mellan sjukvård och arbetsvård som garanterar kontinuitet i åt- gärderna. Idealet är att arbetsvårdshand- läggningen beträffande presumtiva arbets- vårdsfall kan påbörjas redan på sjukhuset och bedrivas så att arbetsvårdsåtgärderna — där så är möjligt och önskvärt — direkt kan ansluta till utskrivningen från sjukhuset. Denna ordning fungerar fn i stort sett vid rehabiliteringscentralerna. Även vid vissa andra sjukhus förekommer ett organiserat samarbete. Detta räcker emellertid inte. En- ligt medicinalstyrelsen bör man eftersträva att få till stånd ett fast organiserat samar- bete mellan i princip samtliga sjukvårdsin- rättningar och arbetsvården. Konkret bety- der detta att arbetsvården bör tillhandahål- la kontaktmän vid alla sjukhus. Ett önske- mål är att dessa kan besökas en och i vissa fall två gånger i månaden. Arbetsvården måste ges resurser så att den kan åta sig den uppgiften.
Man bör inte — som nu sker i många fall — skriva ut patienterna från sjukhuset och sedan låta dem vänta kanske uppemot tre månader på ett första kontaktsamtal med arbetsvården. Mycket av den tidigare insatta behandlingen liksom patientens mo- tivation för fortsatta rehabiliteringsåtgärder kan ha gått förlorad under denna tid. 90- dagarskontrollen vid försäkringskassorna kommer beträffande sjukhusklientelet dess- utom oftast in alldeles för sent och betyder i praktiken ofta att arbetsvårdshandlägg- ningen kan påbörjas först efter 5 år 6 måna- ders sjukhjälpstid.
Också vad gäller anstalterna för vård och utbildning av psykiskt efterblivna är det synnerligen viktigt med ett nära samarbete med arbetsvården. Det är också viktigt att en mera systematisk uppföljning kan ske inte minst ifråga om dem som placeras på skyddade verkstäder. Det får inte bli så att en placering vid skyddad verkstad blir ett alternativ till anstaltsvård. Möjligheterna att utplacera de sysselsatta i ett arbete i öppna marknaden bör fortlöpande bevakas. For- men med behandlingsteam böra bl a prövas även vid skyddade verkstäder. Som ett komplement till kontaktmanna-
institutionen efterlyser man även former för ett fastare samarbete mellan medicinalsty— relsen och arbetsmarknadsstyrelsen. Infor- mella kontakter är i och för sig bra men kan inte ersätta fastlagda samarbetsformer. Inte minst för resursplaneringen men även för andra frågor av gemensamt intresse skulle återkommande överläggningar vara av vår- de.
Det är även angeläget att arbetsmarknads— verket får utökade resurser för skyddad sys- selsättning. Utbyggnaden av den medicinska rehabiliteringen kommer så vitt man förstår att gå relativt sakta (utbyggda kliniker vid regionsjukhusen först inom en IO-årsperiod) och inte minst därför kommer större krav att ställas på arbetsvårdsmöjligheter.
10.4.2 Socialstyrelsen — ungdomsvården
Enligt dåvarande socialstyrelsen har kon- taktmannaorganisationen visat sig vara ett riktigt grepp. Samarbetet är dock något ojämnt beroende bla på kontaktmännens olika förutsättningar och engagemang. So- cialstyrelsen anser det önskvärt att kontakt— männen engagerar sig mera i verksamheten, bla i behandlingskollegierna. Nu sker så- dan medverkan i mindre än hälften av de 24 anstalterna. Det finns skolor som aldrig besöks.
Antalet elever vid ungdomsvårdsskolor- na uppgår till omkring 1 000 per år.
Socialstyrelsen anser, att samarbete med arbetsmarknadSStyrelsen gett en påtagligt positiv effekt. Samarbetet har betytt att man kunnat begränsa utbyggnaden av den dyr- bara slutna vården och i stället satsa på den från behandlingssynpunkt ofta bättre och billigare öppna vården. Socialstyrelsen vill arbeta med den målsättningen att den slutna vården bör vara kort och intensiv. Detta förutsätter emellertid bla att arbetsvården fungerar väl. På de håll där samarbetet fungerar dåligt har resultatet blivit förlängda vårdtider och en försämring av elevernas motivation för en anpassning.
Enligt socialstyrelsen är effekten av sam- arbetet beroende främst på
att rätta personer utväljs som kontaktmän
— helst »personer som bl a är starkt socialt engagerade» — och
att kontaktmännen ges mera tid än i dag att ägna sig åt uppgiften.
Anstaltsledningarna förser f n kontakt— männen med tillgängliga personuppgifter be— träffande de olika eleverna utan krav på likformighet. Uppgiftslämnande i systema- tisk form av för arbetsvården relevanta upp- gifter skulle underlätta arbetsvårdens ar- bete.
De särskilda beredskapsarbetena — som 1966 bedrevs av arbetsmarknadsstyrelsen på fyra orter — har visat sig bra som genom- gångsstationer. De bör bibehållas och ut- ökas.
10.4.3 Socialstyrelsen — nykterhetsvården
Enligt dåvarande socialstyrelsen är det otänkbart att frångå kontaktmannainstitu- tionen som har visat sig ge stadga åt samar- betet och ökad effekt åt resocialiseringen av alkoholskadade. Man skulle dock kunna nå ännu bättre effekt av samarbetet genom ökad insats från arbetsvårdens sida och med en delvis annan målsättning för nykterhets- vården.
De nuvarande åtgärderna har i allt för stor utsträckning tagit sikte på personer som blivit föremål för anstaltsvård. Socialstyrel- sens uppfattning är att rehabiliteringsaspek- ten borde beaktas redan när en person första gången kommer i kontakt med nykterhets- vården. Alkoholen har då inte hunnit bli ett problem i egentlig mening. Alkoholmiss- brukaren är alltjämt mottaglig för påverkan vilket definitivt ökar förutsättningarna för ett positivt resultat. Åtgärderna kan då ock— så i större utsträckning planeras och genom- föras med och inte som ofta nu för den al- koholskadade.
Att styra utvecklingen i denna riktning förutsätter dock en helt annan satsning av nykterhetsnämnderna, som är de som skall ta initiativ till kontakter med rehabiliterings- organen, liksom av arbetsvården. Nykter- hetsvården har årligen att göra med 80 000 personer som har alkoholproblem. Det är inte orealistiskt att räkna med att 10 % av dessa borde få kontakt med arbetsvården.
Anstaltsvården berör för närvarande ca 3 000 personer per år.
I och med att familjeprincipen slår ige- nom inom socialförvaltningen kommer helt andra förutsättningar att finnas för tidigt insatta rehabiliteringsåtgärder för socialkli— entelet med beaktande av samtliga aspekter av betydelse för den enskildes anpassning. Det bör då bli naturligt att representanter för socialvård och arbetsvård gemensamt diskuterar erforderliga åtgärder för en reha- bilitering i de enskilda fallen. När man nått så långt bör det vara möjligt att få till stånd en »verklig» koordinering av olika åtgärder oberoende av att flera huvudmän är enga- gerade.
Arbetsmarknadsverkets särskilda bered- skapsarbeten för alkoholskadade anses ovär- derliga som en »sluss» för framförallt de sk pendlarna bland alkoholskadade, dvs personer som lätt råkar ut för återfall. Sam— tidigt efterlyses en ökad läkarmedverkan. Oavsett insatserna vid beredskapsarbetena får man dock räkna med en låg utplace- ringseffekt.
10.4.4. Kriminalvårdsstyrelsen
Enligt kriminalvårdsstyrelsen måste arbets- vårdsbehovet tillgodoses genom en nära samverkan med arbetsmarknadsverket. Kon- taktmannaorganisationen har visat sig myc— ket värdefull som förbindelselänk med ar- betsvården i synnerhet sedan frigång blivit ett reguljärt inslag i kriminalvården.
Räjongkontaktmännen har bättre klarat förberedelserna för de intagnas frigivning till ett arbete i öppna marknaden än upp- giften att lämna medverkan i sysselsätt- ningsplaneringen vid anstalterna. Endast i ringa grad har kontaktmännen kunnat öva inflytande på individens sysselsättningsin— riktning och vad gäller sysselsättningsresur- sernas inriktning i stort har de inte kunnat infria förväntningarna. De individuella be- handlingsplaner som görs upp kan ofta inte fullgöras på grund av bl a produktionstek— niska orsaker och säkerhetsskäl.
Man bör pröva dels en individuell syssel- sättningsplanering med sikte på framtida ar-
betsplacering i öppna marknaden efter fri— givningen, dels en medverkan i sysselsätt— ningens uppläggning i stort för de intagna på anstalterna. Flera tillvägagångssätt kan tänkas.
Ett sätt är att man överlåter på de lokala kontaktmännen att helt svara för de åtgär- der av arbetsvårdskaraktär som tar sikte på de intagna, d v s sysselsättningsplanering inom anstalten och åtgärder i arbetsplace- ringssyfte vid utskrivningen. Centralt till ar- betsmarknadsstyrelsen — eventuellt även re- gionvis — kan man knyta några befattnings- havare som kan vägleda och biträda krimi- nalvården i fråga om sysselsättningsplane- ringen i stort och i övrigt bevaka att sam- arbetet mellan kriminalvård och arbetsvård fungerar. Länskontaktmännen bör finnas kvar bl a med tanke på frivården.
Kriminalvårdsstyrelsen har aktualiserat frågan om skyddade verkstäder företrädes- vis för straffade. Behovet uppskattas till ca 1 000 platser och i princip skulle en verk- stad finnas i varje skyddskonsulentdistrikt. Särskilda verkstäder i kriminalvårdens regi anses nödvändiga, då man i dag ogärna tar emot straffade vid befintliga verkstäder. — Varje huvudman har sitt eget folk som man hellre slår vakt om.
Vad gäller tillhandahållandet av uppgifter från anstalternas sida till arbetsvården är problemet löst i teorin. Anstalterna skall en- ligt föreskrifterna lämna arbetsförmedlingen uppgifter på önskat sätt. I praktiken fun- gerar det tyvärr inte alltid beroende på olik- heter mellan anstalterna.
lO.4.5 Skolöverstyrelsen — specialutbildning
Skolöverstyrelsens åsikt är att arbetsvården bör betjäna alla handikappgrupper och helst utan specialisering på det lokala planet. Däremot är det mycket som talar för att man centralt eller möjligen regionalt bör ha personal som specialiserat sig på en viss grupps problem. Dövkonsulentorganisatio- nen torde kunna tjäna som mönster. Arbetsvård behövs i princip för alla ele- ver inom specialskolan (hörselskadade och synskadade) och särskolan (skolor för psy-
kiskt efterblivna) liksom för en hel del av dem som genomgår specialklass inom grund- skolan. Totalt rör sig utsläppet från berörda skolor om ca 1000 per år, varav mer än 600 kommer från enbart särskolorna.
F n engageras personal vid flera av dessa särskilda skolor i betydande utsträckning för att lösa sysselsättningsfrågan för dem som skall skrivas ut. Detta gäller främst sär- skolorna. Om arbetsmarknadsverket fick ökade resurser skulle skolorna kunna av- lastas denna uppgift.
10.4.6. Svenska landstingsförbundet
Ett systematiskt samarbete enligt följande schema är enligt landstingsförbundets upp- fattning önskvärt:
a) Ett direkt samarbete på tjänstemanna— nivå mellan arbetsvård — socialförsäkring och landsting, omfattande praktiska samord— ningsfrågor m m.
b) En rådgivande rehabiliteringsdelega— tion knuten till länsarbetsnämnden med för— troendemän och/ eller chefstjänstemän från berörda organ. Denna delegation skulle när- mast ha en rådgivande funktion beträffande resursbehov och resursanvändning.
c) Eventuellt en större rehabiliteringsde— legation bestående av — utöver de under b) nämnda - företrädare för de handikappades organisationer.
Vissa skäl — inte minst samordningsskäl — talar för att sjukvårdshuvudmannen också bör svara för arbetsvårdsanordningama till den del staten inte gör detta. >>I och för sig vore det dock kanske riktigast att staten tog på sig hela ansvaret för den skyddade verksamheten.»
Ett direkt krav är att läkartillsynen för— bättras vid den skyddade verksamheten.
Också en rationalisering av bidragsgiv- ningen m rn i samband med invalidfordons- verksamheten efterlyses. För närvarande är ett flertal organ inkopplade.
10.4.7. Svenska stadsförbundet
Det är i dagens läge svårt att åstadkomma en vettig planering av rehabiliteringsresur-
serna beroende på att det inte är riktigt fastlagt vem som har ansvaret för vad. Vill man åstadkomma en förbättring måste man därför i första hand klara ut hur an- svarsfördelningen skall vara. Detta är dock inte tillräckligt. Det torde även krävas att man åstadkommer ett organiserat samarbete mellan de olika huvudmännen. Man kan tänka sig någon form av nämnd som »skulle svara för resursutnyttjandet» liksom andra frågor av gemensam natur — möjligen i vissa fall även frågor som har betydelse för ge- nomförandet av åtgärder i enskilda fall.
Arbetsvårdsmyndigheterna bör i ökad ut- sträckning »köpa in sig hos industrin». Det vore ett sätt att utöka resurserna snabbt men förmodligen också billigt.
10.4.8. Statens handikappråd
Handikapprådet uttrycker den uppfattning- en att åtskilligt av gemensam syn och för- ståelse skulle uppnås på rehabiliteringsom- rådet om man lyckades åstadkomma en lä- karkarriär som i merithänseende jämställde tjänstgöringen inom de olika rehabiliterings- avsnitten. Landstingen bör vidare vara hu- vudman även för arbetsvårdsanordningarna då primärkommunerna i allmänhet är för svaga.
Samverkan på rehabiliteringsområdet mås- te bringas att fungera, så att inte den han- dikappade blir »hängande» mellan olika in- stanser.
Ett krav är vidare, att arbetsvården till- förs personal med »arbetsledar- eller tek- nikerutbildning och — erfarenhet — helst med arbetsfysiologisk och ergonomisk bildning — som kan spåra upp lämpliga arbeten för olika handikappade och introducera dessa på arbetsplatserna».
Arbetsvården bör vidare arbeta mer pro- fylaktiskt. Arbetsvården måste sålunda kopplas in mycket tidigare än nu på hjälp- fall.
Den skyddade verksamheten är helt otill- räcklig och måste byggas ut. Enbart för de psykiskt utvecklingshämmade torde det erfordras 10 000 platser.
10.4.9. Handikapporganisationernas centralkommitté
Problemet är enligt centralkommittén hur det skall vara möjligt att få rehabiliteringen att fungera så att alla åtgärder inriktas åt samma håll. Den väsentliga orsaken till att det nu inte fungerar helt tillfredsställande torde bl a vara att läkarna inte är rehabili- teringssinnade i den meningen att de ser till individen som helhet utan ofta bara till snävt medicinsk behandlingssynpunkt. Genom att alla ser patienten från sina utgångspunkter bortser man gärna från andra väsentliga faktorer i sammanhanget.
Kommittén efterlyser mer av den samla- de bedömning som nu sker vid statens ar- betsklinik. Arbetsprövningsavdelningar ute i länen borde få möjlighet att arbeta på sam- ma sätt. »Om det är som man säger att kli- entelet blir mer och mer psykiskt belastat borde väl åtgärderna anpassas därefter.» Mera av läkarbehandling och medverkan av psykologisk och annan expertis bör sät— tas in.
Kommittén ställer frågan om man inte inom arbetsmarknadsverket också borde hus- hålla bättre med sina resurser. Arbetsför- medlingen borde enligt kommitténs uppfatt- ning sättas i stånd att bättre klara förmed- lingsarbetet, varigenom arbetsvårdarna kun— de ägna sig åt att komma till klarhet med klientelets art och hjälpbehov och initiera och — där så behövs — genomföra hjälpåt- gärder. Arbetsvården borde få verka som arbetsförmedlingens socialmedicinska ex- perter.
10.4.10. De handikappades riksförbund
Förbundet påtalar att arbetsvårdsbehövande patienter ofta skrivs ut från sjukhusen utan att deras fortsatta rehabilitering är förbe- redd. Patienterna kan ha haft kontakt med kuratorn men detta innebär ingen garanti för att arbetsvården kontaktats. I många fall visar det sig att ärendet helt enkelt blir lagt åt sidan som inaktuellt i och med att patienten hemskrivs.
Man efterlyser ökad statsning på arbets- placeringen av handikappade. Placeringen
av denna kategori kan ofta inte genomföras från förmedlingskontoret utan kräver besök på den aktuella arbetsplatsen för en reell diskussion om möjligheterna att genom olika åtgärder möjliggöra en arbetsplacering som inte utan vidare är tänkbar. En dylik ord— ning kräver en helt annan rörlighet hos ar- betsvårdarna än f n och möjligen också del- vis personal av annan utbildning — kanske tekniker. Yrkesvägledningen bör förbättras framför allt för de svårast handikappade.
Behovet av skyddad sysselsättning är myc- ket större än platstillgången, speciellt om man i ökad utsträckning skulle beakta även de mest produktionssvaga.
Man bör satsa på större enheter vilket kan möjliggöra större åtaganden, differen- tierad verksamhet, ökad specialisering, öka- de möjligheter att dela upp arbetet i olika moment, större möjligheter att eliminera frånvarofrekvens, bättre lönsamhet m m.
Landstingen men kanske ännu hellre sta- ten borde stå som huvudman.
Olika lönesystem förekommer vid olika former av skyddad verksamhet. Det torde inte alltid vara så stor skillnad i prestations- förmågan som olikheterna i lön kan göra gällande. De som placeras i skyddsverkstä- der är sämst avlönade.
Samrådsdelegationerna är bra men kan göras bättre genom en kvalitativ höjning av representationen från handikapporganisatio- nernas sida.
I övrigt påtalas
a) att väntetiderna på många av arbets- vårdsexpeditionerna är alltför långa,
b) att en kortare handläggning av arbets- vårdsansökningama är önskvärd och
c) att arbetsvårdens resurser förefaller un- derdimensionerade.
10.4.11. Riksförbundet för hjärt- och lungsjuka
Förbundet påtalar arbetsvårdens bristande personalresurser. En eftersläpning på 10 000 utredningsfall måste vara ett uttryck för detta.
Det bör undersökas vad som kan göras för att få en bättre samverkan till stånd mel- lan arbetsförmedlingen och arbetsvården.
Förbundet föreslår bl a att förmedlingsper- sonal får tjänstgöra på arbetsvårdsexpedi- tioner samt delta i arbetsvårdskurser.
Den uppspårande verksamheten fungerar inte i fråga om hjärtsjuka. Detta beror tro- ligen på svårigheten för läkare att ställa en säker diagnos.
Bristen på skyddade verkstäder måste av- hjälpas. Verkstäderna är ojämnt fördelade. En åtgärd som säkerligen skulle förbättra förhållandena vore att lägga huvudmanna— skapet på landstingen. Lönerna vid de skyd- dade verkstäderna är för låga.
Personalen vid verkstäderna är inte alltid utvalda med tanke på klientelet — emellanåt »dåliga psykologer».
Satsa på en kvalitativ höjning av yrkes- ubildningen för handikappade. Det måste vara kortsiktig politik att i så stor utsträck- ning förlita sig på omskolningskurser av högst ett års längd.
Ett önskemål är också en bättre planering av åtgärderna i individuella fall. Exempel finns på åtgärder som varit mycket slump- betonade och som man förgäves sökt efter en vettig mening i. I vissa fall har åtgär- derna varit direkt felaktiga och inte på nå- got sätt beaktat de problem och svårigheter som varit anledningen till arbetsvårdskon- takten.
Vad gäller uppföljningen har förbundet alltsedan början av 50-talet drivit den lin— jen att fåltorganisationen borde vara försedd med särskilda eftervårdskuratorer. Genom insatser från landstingen finns också sju dy- lika, varav två i Örebro län. Som regel är landstingens eftervårdskuratorer placerade vid resp länsarbetsnämnd. Önskvärt vore att sådana kuratorer funnes i hela landet. De bör kunna betjäna alla handikappgrupper.
Förbundet anser att uppföljningen borde handhas av särskilda befattningshavare och sortera under försäkringskassorna. Dessa tjänstemän skulle samordna och i vissa fall initiera och följa upp alla åtgärder och se till att målet för de gemensamma rehabili- teringsansträngningarna uppnåddes. De skul— le i vissa fall kanske också kunna se till att befintligt utredningsmaterial kom till an- vändning inom de olika samverkande orga-
nen. Klagomål på arbetsvården förekommer
i liten utsträckning och i första hand från medlemmar med dubbla handikapp.
10.4.12. De blindas förening
Den låga lönesättningen utgör ett hinder att rekrytera lämpliga befattningshavare som stannar som blindkonsulenter. Dessutom ut- nyttjas dessa konsulenter för en mängd and- ra uppgifter.
»Vi måste få specialister knutna till ar- betsvårdsorganisationen, som är väl insatta i blindproblematiken och som därför kan bistå folket ute i de operativa enheterna. Dessa skall också kunna hjälpa till med att i större utsträckning se till att de blinda kommer ifråga till skyddade verkstäder.»
Dylika specialister kan man inte ha cen— tralt. Snarast bör de vara regionalt place- rade som dövkonsulenterna. På det viset skulle man kunna tillföra fältorganisationen en högst nödvändig sakkunskap.
Om dylika regionala stödtjänster inrättas skulle man på blindhåll kunna släppa på det gamla kravet att en arbetsvårdare i var- je län skulle specialisera sig på blinda.
Ett annat problem avser yrkesvägledning- en för blinda. Till följd av den tekniska ut- vecklingen kan de blinda numera välja yr- ken inom en mycket vidare cirkel än tidi- gare. Detta ställer emellertid stora krav på yrkesvägledning. Arbetsvårdarna och yrkes- vägledningarna på fältet räcker i dag inte till för denna uppgift.
Det man skulle vilja ha är en yrkesväg- ledningskonsulent centralt placerad som ha— de till deluppgift att fungera som yrkes- vägledare i skolorna. Som det nu år får föreningen ofta förfrågningar om lämpliga yrken för blinda och begäran om synpunk— ter på möjligheterna för blinda i olika yr- ken.
Föreningen har uppmärksammat att blin- da i mindre utsträckning än andra får plats på skyddade verkstäder och arbetsträ— ningsverkstäder. Detta talar också för att man måste tänka sig en bättre bevakning för denna grupp.
Överhuvud är man missnöjd med det
kommunala huvudmannaskapet för de skyd- dade verkstäderna. »Vi måste ibland flytta blinda till andra orter för att de så små- ningom skall få en möjlighet till plats vid skyddad verkstad.»
Man anser slutligen att den uppspårande verksamheten är för långsam. »Hur funge- rar 90—dagars kontrollen genom försäkrings— kassorna?» »Våra konsulenter träffar ofta personer som slunkit igenom spärren.»
10.4.1 3 Hörselfrämjandets riksförbund
Förbundet ifrågasätter om arbetsvården har tillräckliga resurser för att beakta alla hjälp- behov. I flera avseenden framförs direkta önskemål. 1. Det är inte önskvärt att man inom ar- betsvårdens fältorganisation specialiserar sig på olika handikappgrupper. Av lös- ningar för en speciell individ eller grupp av individer kan erfarenheter tillgodogöras även för andra handikappgrupper.
2. Det kan även ifrågasättas om man inte på vissa håll kanske går för långt ifråga om normaliseringen av arbetsplaceringen av handikappade. Man måste nog tänka sig en större satsning från arbetsvården när det gäller arbetsplaceringar av svårare han— dikappade som tex blinda, svårt hörsel- skadade mfl. Borde inte arbetsvården ha tillgång till särskilda befattningshavare som mera arbetade ute i arbetslivet för att spåra upp lämpliga arbetstillfällen och medverka i introduktionen av handikappade i arbets- uppgiften? Dessa uppspårade skulle inte bara arbeta för en viss grupp handikappade.
3. Ett område där förhållandena är otill- fredsställande är yrkesvägledningen för han- dikappade. Här fordras för det första full klarhet i vem som har ansvaret, för det andra att de som skall handha yrkesväg- ledningen får specialutbildning rörande olika handikappgruppers speciella problem. Arbetsvårdarna torde ha de bästa förut- sättningarna för uppgiften.
4. Vidare anser man att det brister allt för mycket i samordningen av olika rehabi- literingsdelar. Varje specialist beaktar endast den del, som faller inom hans gebit. Exem-
pel på detta är de nystartade hörselcentra- lerna där man provar ut hörapparater m m. Genom hörselcentralemas insatser är inte alla frågor lösta. Det krävs en utredning som beaktar även andra sidor av anpass- ningen, inte minst arbetsanpassningen. Hör- selvårdscentralernas kuratorer borde utbildas till att kunna fylla en sådan funktion och ha en fast kontakt med arbetsvården.
Arbetsvården bör utse särskilda kontakt- män som håller en nära kontakt med hör- selcentralerna. Erfarenheterna från Hörsel- främjandets rehabiliteringscentral i Stock- holm ger klart belägg för detta. Till denna central har arbetsvården i Stockholm sedan 1.7.1966 på heltid knutit en särskild kon- taktman och erfarenheterna hittills är att denne är oumbärlig för att rehabiliterings- aspekterna skall kunna bli riktigt beaktade i varje särskilt fall. Denna nära kontakt med arbetsvården vid hörselcentralerna är så mycket mera motiverad genom att många av de hörselskadade aldrig blir sjuk- skrivna och därigenom uppfångade av re- habiliteringsteamen vid försäkringskassorna.
5. Om man vilket är önskvärt undviker en specialisering på lytesgrupper bör man dock centralt ha någon konsulent som spe- cialiserar sig på tex hörselskadades pro- blem, eventuellt också innefattande de dö- vas problem. De fem dövkonsulenter som nu är anställda för dessa senares frågor, bör kanske därför även framdeles få arbeta som hittills. Möjligen skulle de få ägna sig åt enbart kurativa uppgifter medan övriga uppgifter får skötas av den reguljära ar- betsvården, som då behöver tillgång till tolkar. Sådana skall dock finnas i fram- tiden.
10.5. Sammanfattning av intervju- synpunkterna
En koncentrerad sammanställning över de synpunkter som framförts vid utredningens intervjuer återges i tabell 10 : 24. Mera ut- förligt kan resultaten från undersökningen sammanfattas i följande.
Det har inte framförts förslag om någon genomgripande förändring av den nuva-
Tabell 10: 24.
Framförda effektiviserings- förslag
]. Samarbetet mellan huvudmännen bör byggas ut och ges fastare former 2. Tillskapa eller bygg ut befintlig kontaktmannainstitution 3. Förstärk arbetsvårdsresurserna &) allmänt b) preciserati fråga om 1) läkarmedverkan allmänt 2) läkarmedverkan vid skyd- dade verkstäder 3) psykologisk expertis 4) arbetsfysiologisk el motsv expertis 5) yrkesvägledare spec för främst svårare handikappade 6) regionala konsulter 7) centralt plac konsulenter 8) eftervårdskuratorer 9) skyddad verksamhet 4. Ansvarsfördelningen på rehabili- teringsområdet bör fastställas 5. Huvudmannskapet för den skyd- dade verksamheten bör åvila a) staten b) landstingen c) staten eller landstingen 6. Åstadkom en bättre samordning av arbetsförmedl och arbetsvård a) allmänt b) som innebär att arbetsvårdarna våsentl arbetar som socialmedi- cinsk expertis
c) möjlighet att operera ute på arbetsplatserna
7. Arbetsvården bör ges en mera profylaktisk inriktning och direkt anknyta till arbetsvård
8. Ej önskvärt med specialisering på handikappgrupper
9. Samordna handläggningen av bil- ärenden 10. Höj kvaliteten på arbetsvårdare och personalen vid arbetsvårds- institutionerna ll. Tillskapa en gemensam läkar- karriår på rehabiliteringsområdet 12. Effektivisera uppföljningen av vidtagna åtgärder 13. Bättre planering av arbetsvårds— åtgärderna i enskilda fall 14. Satsa mera på utvecklings- och forskningsarbete på rehabilite- ringsområdet
Medicinalstyrelsen
.—
)(
X
Socialstyrelsen
N
Kriminalvårdsstyrelsen
(»
Skolöverstyrelsen
&
Landstingsförbundet
(Il
Kommunförbundet
Os
Stadsförbundet
x]
Statens handikappråd
OO
Handik centralkommitté
0
De handik riksförbund Riksförb f hjärt och
lungsjuka
10 11
De blindas förening Hörselfrämjandet
12 13
XXX
rande uppdelningen av ansvaret på reha- biliteringsområdet. Däremot har behovet av en utbyggd samverkan understrukits inte minst av huvudmännen inom rehabilite- ringen.
Den utbyggda samverkan som efterlyses gäller både planeringen i stort och hand- läggningen av de enskilda ärendena. Några instanser — däribland dåvarande medici- nalstyrelsen, landstingsförbundet och stads- förbundet — har speciellt understrukit att man ansett det möjligt och nödvändigt att nå en förbättrad samordning i resurspla- neringen och resursutnyttjandet genom ett utbyggt fastare samarbete mellan berörda huvudmän såväl centralt som lokalt.
Vad gäller handläggningen av enskilda ärenden är det en genomgående uppfattning att man får bättre garantier för kontinuitet i åtgärderna om arbetsvården inleds på ett ti- digare stadium, i princip redan under den vård som föregår arbetsvården. Den praktis— ka lösning som i allmänhet rekommenderas är en utbyggnad av kontaktmannainstitutio- nen inom arbetsvården. Denna lösning kan — om den fungerar väl — tillgodose behovet av arbetsvårdsexpertis vid uppläggningen av rehabiliteringsåtgärder inom vårdinstitutio- nerna så att de underlättar återgången i ar- bete. Den förbereder dessutom sådana ar- betsvårdsåtgärder som kan behöva kom- plettera tidigare insatta rehabiliteringsåtgär- der.
För att arbetsvården skall kunna fylla sin uppgift i rehabiliteringsprocessen anser ett flertal av de intervjuade att dess resurser behöver förstärkas i allmänhet. Detta gäller såväl arbetsvårdens egen personal som dess hjälpresurser, inte minst anordningar för skyddad verksamhet. Möjligheten att effek- tivisera den senare verksamheten torde en- ligt flera av de intervjuade —- framför allt kommunförbundet — vara avhängig bla av hur man löser huvudmannaskapsfrågan. Den uppfattning som starkast gjort sig gäl- lande är att antingen landstingen eller sta- ten bör vara huvudman.
Yrkesvägledningen för särskilt svårt handikappade — tex svårt rörelsehindrade, blinda mfl — anses av flera instanser vara
eftersatt liksom uppföljningen av vidtagna åtgärder — inte minst arbetsplaceringsåt- gärder. Verksamheten för att placera de handikappade ute på arbetsmarknaden bör förbättras genom ökade insatser från den egentliga arbetsförmedlingen och genom att utnyttja särskilda specialister (med teknisk och arbetsfysiologisk utbildning), knutna till arbetsvården. De senare skulle få till uppgift att hjälpa till med att spåra upp lämpliga arbetstillfällen för handikappade och introducera dessa på arbetsplatsen. Överhuvud måste arbetsvårdarna operera mera direkt ute i arbetslivet. De bör enligt de uppfattningar som framförts vid under- sökningen inte mer än i uppenbart nödvän- diga fall engageras i direkt förmedlingsar- bete utan mera fungera som socialmedi- cinska experter.
Av andra förslag som framkommit kan nämnas ökad medverkan i arbetsvården av läkare och psykologer — detta inte minst mot bakgrunden av att så stor del av de hjälpsökandes arbetshinder är av psykisk na- tur.
Från vissa intresseorganisationer har vi- dare framförts krav på regionalt och i vissa fall centralt placerade konsulenter, som kan biträda arbetsvårdsexpeditionerna beträffan- de vissa handikappgrupper med speciella problem. Eljest tycks den allmänna upp- fattningen vara att man i de operativa en- heterna (arbetsvårdsexpeditionerna) inte bör eftersträva någon specialisering på handi-
kappgrupper.
10.6 Utredningens synpunkter
Bristen på kontinuitet mellan olika reha- biliteringsformer är enligt utredningens upp- fattning den mest påtagliga kritiken av nu- varande förhållanden inom rehabiliteringen.
Uppdelningen av ansvarsfrågan på ett flertal myndigheter samt en otillräcklig kon- taktmannainstitution inom arbetsvården an- ses medverka till tungarbetade och ryckiga verksamhetsformer.
Önskemålen om mera »kedjade» åtgärds- former och ett tidigareläggande av arbets-
vårdens insatser återkommer därför från ett flertal berörda organ.
Behovet av förbättrad resursplanering och resursutnyttjande måste enligt utredningens uppfattning också anses berättigat.
Beträffande handläggningen av enskilda ärenden är bla behovet av utbyggd kon- taktmannainstitution angeläget, dels för att uppnå bättre kontinuitet i åtgärdandet, dels för att få en förbättrad måluppfyllelse genom tidigareläggande av åtgärderna.
Ökad kontinuitet vid handläggningen av arbetsvårdsfall kan emellertid enligt utred- ningens uppfattning inte uppnås med mind- re rutinerna läggs upp med hänsyn till åt- gärdssidans kapacitet — i princip en ökning av platser i skyddad verksamhet, arbetsträ- ning m m. En tillräckligt utbyggd och väl avpassad personell kapacitet kan inte en- samt utgöra en garanti för en förbättring i förhållande till nuvarande situation. Målsätt- ningen måste därför vara att få en åtgärds- kapacitet som så långt möjligt parallellställts med den personella kapaciteten och den ge- nomloppshastighet för vårdfallen som den personella organisationen medger.
Behovet av utbyggt forsknings- och ut- vecklingsarbete beträffande vårdsresurser och vårdformer har inte erhållit någon mera framträdande plats bland de redovi- sade önskemålen. Utredningen vill för sin del ändå hävda att forsknings— och utveck- lingsarbetet blivit eftersatt. Någon tillfreds- ställande uppföljning av olika åtgärders en- skilda och totala effekt och kostnad före- ligger överhuvud taget inte.
För den enskilde arbetsvårdstjänsteman- nen liksom för arbetsmarknadsverket måste sistnämnda förhållande vara utomordentligt otillfredsställande såväl vid enskilda åt- gärdsbeslut som vid den översiktliga pla— neringen. Utredningen har låtit utföra vissa undersökningar om samhällsekonomiska och företagsekonomiska aspekter på verk- samheten vid de skyddade verkstäderna. Resultaten redovisas i annat sammanhang i denna rapport.
Det framstår som angeläget att dessa un- dersökningar fortsätts och även utvidgas att bl a gälla andra vårdformer. Därigenom har
statsmakterna (och arbetsmarknadsverket) möjlighet att grunda besluten om resurs- byggnaden inom arbetsvårdsområdet på ett för de olika vårdformerna jämförbart fakta- material.
Självfallet bör även resurser ställas till förfogande för undersökningar rörande de vård- och behandlingsinsatser som görs vid sociala och medicinska institutioner och organ med anknytning till arbetsvården.
10.7 287 remitteringsinstitutioner om behovet av arbetsvård
10.7.1 Undersökningens uppläggning
Som framgått har utredningen sökt att från olika utgångspunkter ge belysning åt de krav — främst från centralt håll -— som uti- från ställs på arbetsvården. Jämsides med detta har utredningen velat ta upp delvis motsvarade frågor till behandling i en un- dersökning som riktat sig till ett antal in- stitutioner ute på fältet som i egenskap av remitteringsinstans eller på annat sätt kom- mer i direkt kontakt med arbetsvården.
Undersökningen har således i det senare fallet kunnat ges en ännu klarare inriktning på praktiska frågor - i första hand frågan hur stor hjälp som olika institutioner behö- ver från arbetsvården. Svaren på den senare frågan har uttryckts i termer av kontaktbe- hov, d v s behov av kontaktbesök i alhnän— het och behov av att ha representanter för arbetsvården som deltagare i behandlings- kollegier eller motsvarande.
Undersökningen genomfördes i samar- bete med länsarbetsnämnderna iStockholms stad och län samt i Örebro och Norrbottens län under första halvåret 1967. Inom dessa län riktade den sig till vårdinstitutioner som ansågs vara av intresse: kropps- och men- talsjukhus (sjukhem), olika typer av anstal- ter för handikappade, kriminalvårdsinstitu- tioner, skyddsorganisationer m m, nykter- hetsvårdsinstitutioner, arbetsvårdsinstitutio- ner, kommunala nämnder inom socialsek— torn samt försäkringskassor.
Undersökningen har bestått av en enkät till institutionerna som i samband härmed
fått lämna uppgifter om omfattningen av kontakt i det nuvarande arbetet mellan in- stitutionerna och arbetsvården, uttryckt i tid för kontaktverksamhet i allmänhet, delta- gande i behandlingskollegier, resor m m. Vi- dare har institutionerna fått göra en be- dömning av vilken omfattning de anser mot- svarande verksamhet egentligen borde ha. Vad gäller framtidsbedömningarna om kon— taktbesökens omfattning har följande förut- sättningar getts för enkäten.
»Med kontaktbesök förstås särskilt arrange- rade besök, som företas regelbundet eller till- fälligt efter särskild överenskommelse syftande till kontakter med patienter (klienter) för vilka arbetsvård är eller beräknas bli aktuell. Be- dömningen av önskvärda kontaktbesök bör ske oberoende av nuvarande personalresurser och grundas på förutsättningen, att arbetsvården borde — som redan nu är fallet ifråga om tex kriminalvården — redan på vårdinstitutioner av olika slag fånga in hjälpbehovet och förbereda de arbetsvårdsåtgärder, som kan behöva sättas in efter den aktuella behandlingen och därige- nom skapa ökade garantier för samordning och kontinuitet i rehabiliteringsåtgärderna.»
Enkätsvaren har kompletterats med vissa personliga intervjuer. Inom utredningen har därefter gjorts en sammanställning av vad önskemålen om de uppfylls skulle medföra vad gäller ökade insatser från arbetsvår- dens sida.
10.7.2 Undersökningens resultat i samman- fattning
En sammanställning över undersökningsre- sultaten lämnas i tabellerna 10: 25—27.
Flertalet av de olika institutioner som nåtts av enkätundersökningen ansåg sig be- höva en ökad hjälp från arbetsvården ge- nom kontaktbesök och motsvarande. Beho- vet varierar emellertid starkt, från några timmar till vad som motsvarar heltidstjäns- ter.
Kroppssjukhus
Variationerna har visat sig vara stora i frå— ga om kroppssjukhusen. Förklaringar till
variationerna kan vara många. En av dessa kan vara att man med enkäten har nått oli- ka grupper av anställda inom sjukhusen. Önskemålen om ökad kontakt med arbets- vården visar sig främst komma från sjuk- hus med väl utbyggd service såväl i fråga om kuratorsverksamhet som rehabilitering. En ytterligare orsak till variationer mel- lan i övrigt till synes likartade institutioner kan vara patientsammansättningen. Sjukhus med ett relativt stort antal äldre patienter visade således mindre intresse för ökad hjälp från arbetsvården än sjukhus med en annan åldersstruktur bland patienterna.
Mentalsjukhus
Inom mentalsjukhusen kan man spåra en klar tendens till ökat kontaktbehov med ar-, betsvården. Anledningen till det ökade in- tresset torde främst vara de pOSitiva resul- tat som arbetsvårdsinsatser haft på mental- vårdspatienter. Den ökade övergången till öppen vård inom mentalsjukvården antyder att bedömningarna av de verkliga behoven snarare innehåller en underskattning än en överskattning av behoven.
Anstalter för fysiskt handikappade m m
Hörselskadade. För de hörselskadade ansågs nuvarande kontaktverksamhet med arbets- vården vara av för liten omfattning. Fram- för allt ansågs det föreligga ett mycket stort behov av vidgad kontaktverksamhet för de hörselskadade ungdomarna i avgångsklas— serna där den allmänna yrkesrådgivningen i skolan är otillräcklig. Ökad uppföljning av enskilda ärenden ansågs också önskvärd.
Blinda. Den nuvarande kontaktmanna— verksamheten vad gäller institutioner för blinda ansågs vara relativt väl tillgodosedd. En något ökad kontaktverksamhet ansågs emellertid viktig för att i första hand kunna följa upp ärenden på ett tillfredsställande sätt.
Vanföreanstalter. Hittillsvarande kontakt- mannaverksamhet ansågs inte helt tillfreds- ställande. Vad man framför allt önskade var ökad tid för behandlingskollegier men
Tabell 10: 25. Kontaktverksamhet i Norrbottens län
%
Därav Ökad Ökad _ behand- Önsk- Därav el mins- el mins- Ökad Total Patient- Nuva- lings värda behand- kad tid kad tid el mins- önsk- Antal (klient) rande kolle- kon- lings- för be— för kon- kad tid värd institu- Antal omsätt- kontakt- gier el Därav takt- kolle— Därav handl- takt— för föränd- Huvudsaklig vårdinriktning tioner platser ning ca besökll liknl restid1 besök1 gier1 restid1 kollegl besök1 resor1 ring i1 ___—%%
Kroppssj ukvård 7 2 137 40 000 16 38 22 Mentalsjukvård 1 800 1 000 6 — 16 10 1 _
&? ++
Anstalter för fysiskt handikappade —
Anstalter för psyk efterblivna 10 Anstalter för socialt missanpassade
(fång-, alkoholistvård) 4 157 590 59 19
Arbetsträning 1 20 75 15 3
Skyddad el halvskyddad sysselsättn 6 154 40 14 —
1 _
1 8
3 _
165 30 10 81 20 22 20
16 8
Totalt 25 3 457 41 835 128 30 15 231 48 %—
1 tim/mån
22 5 8
Beredskapsarb 24 100 10 10 Sociala nämnder _ _ __ Allmän försäkringskassa
_ '_ 8 Övriga
++ + ++++ ++ IW OVOO|?O + ++aa +H ++ + ++++ H+ Nr !" av | I”! ++ + +HH+ +a+
("I O _ + ln _ U) =? + N V + 0 (")
Tabell 10: 26. Kontaktverksamhet i Örebro län
Huvudsaklig vårdinriktning tioner
Kroppssjukvård
Mentalsjukvård
Anstalter för fysiskt handikappade
Anstalter för psyk efterblivna
Anstalter för socialt missanpassad (fång-, alkoholistvård)
Arbetsträning
Omskolning
Skyddad el halvskyddad sysselsättn
Beredskapsarbete
Sociala nämnder
Allmän försäkringskassa
Övriga
Ind'mv OOv—HDBMXDv—MD
Totalt 54
Antal platser
1 588 1 277 259 155
777
75 402 155 133
252 5 073
Patient- (klient) omsätt- ning ca
33 080 2 500 235 170
4 200 160 560 265 360 6 300 5 350 1 250
54 430
Därav Nuva- behand- rande lings— kontakt- kollegier Därav besök1 el likn1 restid1
2,5 -— 0,5
109 55 17 10 3 2 229 31 19 13,5 7 3,5 2,5 2 0,5 8,5 8 0,5 2,5 2 0,5 377,5 108 43,5
Önsk- Därav värda behand- kontakt- lings-
Ökad el mins— kad tid för be- Därav handl-
besök1 kollegier restid1 kolleg1
72,5 31 58 15 14 12 18,5 16,5 209 104 24 16 333,5 64 41 28 72 5 24 21 10,5 10 45,5 24
922,5 346,5
31 15 12 16,5
+ + + + +49 +13 ,5 +33 +21 +5 +19 +2 +22
102 +238,5
Ökad
el mins- Ökad kad tid el mins- önsk- för kon- kad tid värd
takt- besök1
+3l +38 ;L—O 10 +37 +1 +57 +4 +62 io io +13
+ 248
för resor]L
+8
1
Vlmm
+5 +2 +2 +4 io +1,4 +2, +5 +2 350 +3
+58,5
Total
f öränd- ring1
+ 70 + 58 + 14 + 18,5
+100 + 14 +104,5 + 27,5 + 72 + 21,5 + 2 + 43
+ 545
* tim/mån
Tabell 10:27. Kontaktverksamhet i Stockholms stad och län
Därav Ökad Ökad behand- Önsk- Därav elmins- el mins- Ökad Total Patient- Nuva- lings- värda behand- kad tid kad tid el mins- önsk- Antal (klient) rande kolle- kon- lings- för be— för kon- kad tid värd institu- Antal omsätt- kontakt- gier el Därav takt- kolle- Därav handl- takt— för föränd- Huvudsaklig vårdinriktning tioner platser ning ca besök1 likn1 restid1 besök1 gier1 restid1 kolleg1 besök1 resorl ringl
435,5 70
122 12,5
Kroppssjukvård 38 11 529 158 850 272 191 45 707,5 385 82 + 190 Mentalsjukvård 18 3 899 5 300 32 17 10 102 55 23 + 38 Anstalter för fysiskt handikappade 10 936 1 420 187,5 14 5,5 312,5 41 15,5 + 27 Anstalter för psyk efterblivna 17 1 825 —— — — —— 12,5 — 2,5 i 0 Anstalter för socialt missanpassade
(fång-, alkoholistvård) 26 2 047 3 170 229,5 80 44,5 559 198,5 96 +ll3 Arbetsträning 3 135 410 49,5 17,5 10 70,5 23 12,5 + 5,5 Skyddad el halvskydd sysselsättn 20 773 500 64 23 24 88 29 29 + 6 Beredskapsarbete 2 360 — 37 — 17 37 — 17 :l; 0 Sociala nämnder 71 — — — — -— 272 72 4 + 72 196 Arbetsvårdsnämnd ] 851 1 500 250 137 40 1 458 — —— — +1 208 + 1208 Allmän försäkringskassa 4 — — 68 59 9 90 79 11 + 20 :|: 0 + + 22
Totalt 208 22 353 171 150 1 189,5 538,5 205 3 706 968,5 382,5 +47l,5 +1 920,5+127,5 +2516,5
1 tim/mån
208,5+ 37 m n & m 10 25
+++
165 13 13
O
.. _. 'n
335 m m 0 zn
++++ +++H+ 'I'SVÄ 01100ij +++H+ ++++ +++H+
också för ökad uppföljning av enskilda ärenden.
Anstalter för psykiskt utvecklingsstörda
Samarbete mellan arbetsvården och institu— tioner för psykiskt utvecklingsstörda aktua- liseras alltmer genom de skyddade verkstä- der som där inrättas. De uttalade önskemå- len om ökad kontaktverksamhet är också helt i linje med de moderna vårdprinciper som i ökad omfattning tillämpas även inom detta speciella vårdområde.
Arbetsträning
Den kontaktverksamhet som för närvarande förekommer vid arbetsträningsavdelningar ansågs klart otillräcklig. Vad man främst önskade erhålla ökad tid för var behand- lingskollegier men också för allmänna kon- taktbesök.
Skyddad eller halvskyddad sysselsättning
Den kontaktverksamhet som förekommer vid olika institutioner och organ inom ar- betsvården i form av arbetsprövning, skyd- dad och halvskyddad sysselsättning samt hemarbete ansågs klart otillräcklig. Med intensifierad kontaktverksamhet ansågs möj- ligheterna att snabbare placera klienter som är mogna för placering i öppna marknaden kunna ökas väsentligt. Vidare ansågs en ökad konsulentverksamhet öka klientens återanpassningsmöjligheter vilket medverkar till en varaktigare måluppfyllelse.
Beredskapsarbete
Beträffande beredskapsarbete redovisade en- dast Norrbotten och Örebro län behov av ökad kontaktmannaverksamhet. Inom Norr- bottens län ansågs behovet av ökad tid för behandlingskollegier vara mest aktuellt me- dan Örebro län ansåg ökad tid för kontakt- besök i första hand bör tillgodoses.
Kriminal-, nykterhets- och ungdomsvård
Den gällande organisationen för samverkan mellan arbetsvården, kriminalvården och nykterhetsvården ansågs av enkätinstansema
klart otillräcklig. Trots att de flesta anstal- ter har regelbundna besök från arbetsvår- den anses en förstärkning önskvärd, såväl för den slutna som den öppna vården. Kär- vare arbetsmarknadsläge ökar också beho- vet av att anlita arbetsvårdens resurser.
Återanpassningen av ungdomar från an- stalter och i öppen vård till arbetsmarkna- den ansågs också kräva ökad kontaktverk- samhet från arbetsvården. Om man lyckas med rehabilitering i ungdomsåren minskar riskerna för att individerna vid en senare ål- der återkommer som arbetsvårdsfall.
Sociala nämnder
Inom socialvården var efterfrågan på kon- takt med arbetsvården något varierande. Vissa socialvårdschefer ansåg att telefon- kontakt var tillräcklig medan andra önskade personlig medverkan av arbetsvårdsperso- nal. I Stockholms län uttalade sig 14 av 52 socialvårdschefer för arbetsvårdspersona- lens personliga medverkan ca 2 tim/ mån medan övriga socialvårdschefer ansåg det tillräckligt med telefonkontakt.
A rbetsvårdsnämnd
Det absolut starkaste behovet av ökad tid för kontaktbesök förelåg från Stockholms stads arbetsvårdsnämnd. De uttalade önske- målen om ökad tid från nuvarande 250 tim/ mån till 1458 tim/ mån innebär att nära hälften av den tid som samtliga in- stitutioner inom Stockholms stad och län ansett önskvärd faller på arbetsvårdsnämn- den.
Allmänna försäkringskassorna
Kontaktverksamheten mellan arbetsvården och försäkringskassan sker dels genom kon- tinuerligt återkommande sammanträden i samarbetslag och pensionsdelegationer och dels per telefon. I de undersökta länen har försäkringskassorna hemställt om ökad tid för konferenser med arbetsvårdens personal då arbete pågår inom kassorna för att inten- sifiera rehabiliteringsverksamheten.
10.7.3 Utredningens slutsatser från under- sökningen
Undersökningen har omfattat tre län med väsentliga olikheter sinsemellan. Genom va— let av undersökningsområden har man en- dast i viss mån skapat representativitet hos undersökningsresultaten. Inte ens för de be- rörda länen kan man påstå att materialet kan ge något slags exakt underlag för de eventuella kvantitativa personalresurser som bör sättas in för att motsvara de upplevda behoven. Än mindre kan man här tala om att undersökningen har gett ett tillräckligt underlag för att bedöma behovet av åtgär- der vad gäller i riket som helhet.
Utredningen anser dock att undersök- ningen har gett en ganska god uppfattning om intresset av en förstärkning av arbets— vårdens insatser med olika samverkande institutioner. Om man med sikte på en eventuell förstärkning av arbetsvårdens möj- ligheter att arbeta på detta sätt vill göra en utvidgad kartläggning som också omfattar övriga län, förefaller det därför utredningen naturligt att gå vidare med samma typ av undersökning som här har tillämpats.
I bakgrunden till den positiva bedömning av arbetsvårdens roll som undersökningsre- sultaten uttrycker kan man bl a spåra föl- jande tankar och strävanden.
Det har kommit en ökad förståelse för den »kedjade» rehabiliteringens betydelse för att få varaktiga resultat i det enskilda fallet. Detta liksom vetskapen om arbets- vårdens ökade resurser i åtgärdshänseende stimulerar till att i ökad utsträckning efter- fråga arbetsvårdspersonalens tjänster.
Utbyggnaden av medicinska rehabilite- ringsavdelningar vid kroppssjukhus får ofta till följd att patienter som tidigare betrakta- des som klara pensionsfall, eller ofta nog i verkligheten blev det genom bristande medicinsk rehabilitering. numera i stället kan börja sin väg tillbaka till arbetsmark- naden inom den medicinska rehabilitering- en. En arbetsmarknadsmässig rehabilitering blir därmed ofta nog i sådana fall ett önsk- värt och naturligt fullföljande, detta såväl ur den enskildes som ur samhällets syn-
punkt. Inte minst den omständigheten att rehabiliteringsresurserna är så ojämnt för- delade gör att man för framtiden måste ägna stor uppmärksamhet åt arbetsvårdens roll inom sjukhusen. *
Utvecklingen av sjukvårdens rehabilite- ringsmöjligheter berör inte minst mental"- vårdens patienter. Nya medicinska rön i praktisk tillämpning kombinerade med en arbetsmarknadsmässig rehabilitering har — som framgått i andra sammanhang — visat sig ge mycket positiva rehabiliteringsresul- tat. Att minska den slutna vården och i stål- let få till stånd ökad halvöppen och öppen vård måste för mentalvårdsområdets del betraktas som någonting mycket eftersträ- vensvärt.
Kombinationen av olika rehabiliteringsin- satser förefaller kunna hjälpa till med för- verkligandet av dessa strävanden. Undersök- ningsresultaten visar kanhända inte i sig nå-l gon alldeles markerad omsvängning vad gäl- ler arbetsvårdens roll inom mentalsjukvår- den. Med hänsyn till de synpunkter som framförts i det föregående verkar det ändå vara ett område som för framtiden förtjänar att prioriteras.
Också från de sociala institutionernas sida har behovet av kombination mellan social och arbetsmarknadsmässig rehabilitering vartefter blivit alltmera uttalat. Undersök- ningsresultaten ger en klar indikation på det nuvarande intresset. Övergången till fa- miljevårdsprincipen inom socialvården kom- mer troligen att ytterligare stimulera intres- set för att få den arbetsmarknadsmässiga rehabiliteringen som en integrerad del i den totala rehabiliteringsprocessen. Utredningen ser detta som ett tredje prioriterat område.
Om man uttrycker i timmar de behov av ökade insatser från arbetsvårdens sida som framgår av enkätsvaren så finner man att det sammanlagt för de undersökta länen uppgår till 3 165 tim/ mån. Räknar man om detta i årsanställda så innebär detta totalt 19 årsanställda fördelade på ung. 15 i Stockholms stad och län, 3 i Örebro län samt 1 iNorrbottens län.
Utredningen har emellertid avstått från att i sitt organisationsförslag direkt bygga
in någon ökning av arbetsvårdens resurser för de här aktuella ändamålen. Med ut- gångspunkt från det material som utred- ningen här lägger fram har andra instanser möjlighet att ta vid och mer konkret bedö- ma reformbehoven och behoven av vidare utredningar. Undersökningarna kan betrak- tas som förberedelse för ett sådant arbete.
IV
Lönsamhetsundersökningar
ll Ekonomiska synpunkter på arbetsträning och
skyddad sysselsättning
Utredningen har avsett att belysa de ekono— nomsika aspekterna på verksamheten i an- slutning till arbetsvården och arbetsmark- nadsutbildningen. De undersökningar som redovisas i denna avdelning gäller både de företagsekonomiska och samhällsekonomis- ka aspekterna.
Två konsultundersökningar har kommit till stånd på arbetsvårdsområdet; en om fö- retagsekonomiska synpunkter på lönsamhet och organisation för skyddade verkstäder av ekon lic Sam Sjöberg (avsnitten 11.3—6) och en om den samhällsekonomiska lön- samheten av arbetsträning och skyddad sys- selsättning av fil lic Harald Niklason (av- snitten 11.7—11).
För utredningens del har undersöknings- resultaten bl a gett argument för slutsatsen att huvudmannaskapet för skyddade verk— städer och därmed sammanhängande frågor bör tas upp inom ramen för en ny utredning. Undersökningsresultaten har också gett un- derlag för förslaget om en samlad översyn av formerna för de statliga bidragen vad gäller alla aktuella typer av sysselsättnings- skapande åtgärder.
I kap 12 presenteras en undersökning om samhällsekonomiska synpunkter på arbets- marknadsutbildningen. Den senare under- sökningen korresponderar till sin inriktning med undersökningen om samhällsekonomis- ka synpunkter på arbetsträning och skyddad sysselsättning och har även den utförts av fil
lic Harald Niklasson.
Både de samhällsekonomiska och de före- tagsekonomiskt inriktade studierna har till stor del kommit att röra sig kring lönsam- hetsbegreppet och lönsamhetsaspekterna. Att använda lönsamhetsbegreppet för den sam- hällsekonomiska belysningen av effektivi- tetsfrågorna betyder att man försöker sätta ekonomiska mått på de effekter som upp- träder för individerna och för samhället som helhet. Det primära syftet med detta är att göra analysproblemen mera hanterliga — in— te ett uttryck för bedömningen att lönsam- hetsintressen i snäv mening borde få en mer dominerande roll vid planeringen av sam- hällets åtgärder på det sociala området.
11.1 Inledning
Utbyggnaden av arbetsmarknadspolitiken har kunnat ske i en ganska stark förvissning om att åtgärderna totalt sett varit »lönsam- ma» om alternativet varit att avstå från ut- byggnaden.
Arbetsmarknadspolitiken har till sitt för- fogande fått ett alltmer väldifferentierat åt- gärdssystem. Ambitionsnivån beträffande målen full sysselsättning, inkomsttrygghet m in har successivt kunnat höjas. Denna ut- veckling leder till att man blir allt mer in- tresserad av de effekter olika arbetsmark- nadspolitiska medel har på andra samhälls- ekonomiska faktorer än sysselsättningen.
Allteftersom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten byggs ut blir det svårare att bilda sig en uppfattning om huruvida en ut- byggnad av den ena eller andra åtgärdsfor- men lönar sig eller inte. Att man i dag anser sig kunna bygga ut många verksamhetsfor- mer i övertygelse om att det är samhällseko— nomiskt lönsamt hindrar inte att problemen av denna typ blir aktuella i morgon.
11.2 Undersökningarnas omfattning och in- riktning
1 1.2.1 Samhällsekonomiska kostnads-intäkts- analyser
Vid tiden för undersökningens start hade in— om svensk offentlig förvaltning inte före- kommit annat än relativt begränsade an- satser att använda samhällsekonomiska lön- samhetsanalyser . av samhällsåtgärderna. I den mån en sådan angreppsmetod på plane- ringsfrågorna använts har den för det mesta haft karaktär av räkneexempel.
' En samhällsekonomisk lönsamhetsanalys (kostnads-intäktsanalys eller cost-benefit-
analys) kan sägas följa samma mönster som ett företags kostnads-intäktsanalys. En avgö- rande skillnad är att kostnader och intäkter måste mätas i samhällsekonomiska termer. Företaget kan i sin analys bortse från de effekter som dess politik har på andra före- tags produktions- och avsättningsmöjlighe- ter, på samhällets totala servicenät mm och behöver inte heller intressera sig för huruvi- da de rådande marknadspriserna avspeglar »samhälleliga värden» eller inte. Sådana förhållanden måste emellertid beaktas i den samhällsekonomiska analysen. Denna måste ibland även angripa problem* som uppstår när inga marknadspriser på varor eller tjäns— ter finns. I de samhällsekonomiska analy- serna bör man således arbeta med fördjupa- de och vidgade kostnadSintäktsbegrepp som har välfärdsteoretisk relevans. - När det gäller att använda sådana analy- ser som underlag för planeringen av sam- hällsåtgärderna finns i någon mån förebil-
der i amerikanska studier. Således har i USA projekt för vattenreglering underkastats ganska omfattande studier av detta slag. In- om detta tillämpningsområde kan man anse analysmetoderna väletablerade. På andra tillämpningsområden är man betydligt mind— re långt kommen i utvecklandet av praktiskt användbara analysmetoder för att mäta »det samhälleliga värdet» av offentliga utgifter. Om det överhuvudtaget finns rimliga förut- sättningar för att tillämpa någon form av samhällsekonomisk kostnads-intäktsanalys på »investeringsproblem» inom den sociala sektorn har varit en ganska omstridd fråga bland teoretiker och praktikens män.
I utgångsläget gjordes den bedömningen från utredningens sida att användningen av »samhällsekonomisk kostnads-intäktsanalys» är ett tänkbart utvecklingsområde inom strä- vandena till en effektivare planering av den offentliga verksamheten. Undersökningarna i anslutning till översynen borde därför ock- så få uppgiften att fungera som pilotstudier inte enbart för ett specifikt område — i detta fall arbetsmarknadspolitiken — utan också ta sikte på att utveckla undersökningsmetodi- ken med tanke på att den i en framtid kan komma att användas inom en rad sektorer av den offentliga verksamheten.
11.2.2 Prioriteringen av arbetsträning och skyddad sysselsättning
Flera faktorer har samverkat till att ge prio- ritet åt undersökningar som gäller de sam- hällsekonomiska och företagsekonomiska aspekterna på arbetsträning och skyddad sysselsättning. En avgörande faktor har emellertid varit den pågående och väntade utvecklingen vad gäller verksamhetens om- fattning. Att det behovsmässigt finns grund för en utbyggnad av samhällets resurser på arbetsvårdsområdet har bla belysts genom de undersökningar som behandlas i kap 10 i denna rapport.
Ett av planeringsproblemen vid en ut- byggnad av rehabiliteringsresurserna är vad en fortsatt utbyggnad kommer att få för återverkningar på landets ekonomi i stort.
Den pågående och väntade utbyggnaden
för självfallet med sig planeringsproblem också på ett annat plan. Det är exempelvis när det gäller att ta ställning till ett speci- fikt investeringsprojekt, exempelvis inrättan- det av en skyddad verkstad. Vilka företags- ekonomiska och samhällsekonomiska aspek— ter bör komma in i utvärderingen av ett så— dant projekt?
Både företagsekonomiska och samhälls- ekonomiska synpunkter är självfallet också relevanta vad gäller den organisatoriska upp- byggnaden i stort av den apparat som skall ha till uppgift att i samhällets regi ge syssel- sättningsmöjligheter till handikappade och andra som är svårplacerade på öppna mark- naden. Inte minst med tanke på den väntade utbyggnaden av de skyddade verkstäderna ansåg utredningen att det fanns anledning att med företagsekonomiska utgångspunkter ställa frågan vad verkstäderna borde produ- cera, hur deras produktion borde läggas upp och hur den administrativa och kommersi- ella ledningen borde vara uppbyggd.
Det har visat sig vara stora variationer mellan olika skyddade verkstäder vad gäller verksamhetens kostnadstäckning. Frågan om den organisatoriska uppbyggnaden i stort aktualiserades bla av den utveckling som under senaste åren ägt rum vad gäller huvudmannaskapet för skyddade verkstäder. Några landsting hade vid undersökningarnas inledning redan tagit på sig huvudmanna- skapet för de skyddade verkstäderna inom sina områden. På andra håll fanns mer eller mindre långt framskridna planer på en mot- svarande reform för avlastning av primär— kommunerna.
ll.2.3 Undersökningarnas genomförande
Som framgått av rapportens inledning har det praktiska arbetet genomförts som kon- sultundersökningar. De här angivna motiven för undersökningsinsatserna torde till ganska stor del ha präglat det praktiska genomfö- randet. Konsulterna har emellertid också i ganska hög grad lämnats fria händer att själva var för sig planera undersökningarna. Konsultrapporterna återges i de båda föl-
jande huvudavsnitten i redigerad form. De fullständiga rapporterna föreligger i stenci- lerad form.
11.3 Företagsekonomiska synpunkter på or- ganisation och lönsamhet vid skyddade verk- städer
11.3.l Undersökningens bakgrund
Från konsultens, ekon lic Sam Sjöberg, synpunkt har två omständigheter uppfattats som de viktigaste undersökningsmotiven:
1. Det ekonomiska resultatet vid de skyd- dade verkstäderna är otillfredsställande.
2. En mycket kraftig utbyggnad av den skyddade verksamheten kan förutses inom de närmaste åren. Det kan komma att röra sig om en mångdubbling av antalet arbets— platser från nuvarande ca 7 000. Verksamheten inom de skyddade verkstä- derna sammanhänger naturligt med två and- ra aktiviteter inom arbetsvården, arbetspröv- ning och —träning. Arbetsprövningen syftar till att finna lämpligaste verksamhetsområde för de människor, som av olika skäl kom- mer i kontakt med arbetsvårdenl. Arbets- träningen skall under en begränsad tid ge en träning, som skall möjliggöra en framtida verksamhet i den öppna marknaden. I den mån det visar sig omöjligt att placera de be- rörda människorna i arbete på öppna mark- naden återstår placering på skyddad verk— stad som en av sysselsättningsmöjligheterna. Andra möjligheter är placering i beredskaps- arbete eller i s k halvskyddad sysselsättning. Med skyddade verkstäder kommer i det följande att avses producerande enheter, som huvudsakligen täcker sitt behov av ar- betskraft med sådan personal, som av ar- betsvårdande instanser bedömts vara i be- hov av skyddat arbete. Verksamheten skall i möjligaste mån bedrivas enligt allmänt ve— dertagna affärsmässiga principer med bästa möjliga ekonomiska resultat som riktmärke.2
1 Jfr kommitténs för partiellt arbetsföra betän- kande V: Särskilda åtgärder för partiellt arbetsfö— ras sysselsättande m m sid 16 (SOU 1948: 54). 2 SOU 1948: 54.
Verkstäderna arbetar med olika organi- sationsformer. Normalfallet är att verksta- den tillkommit på kommunalt initiativ och att kommunen kvarstår som huvudman för verksamheten. I undantagsfall har ideella organisationer spelat samma roll. I vissa fall har landstingen övertagit verksamheten. De driver då verkstäderna med varierande grad av centralisering. Staten bidrar både till anordnandet och driften av verkstäder— na.
11.3.2 Undersökningens omfattning
Konsultens undersökning har syftat till
att kostnads/ intäktsanalytiskt förklara dif- ferenser i lönsamhet mellan olika verkstä- der;
att påvisa vilka faktorer som måste be- aktas för en effektivisering av verksamhe- ten;
att ge underlag för slutsatser angående verkstädernas lämpligaste organisatoriska uppbyggnad, främst med hänsyn till hu— vudmannaskapet.
Utredningen har genomförts med hjälp av intervjuer för materialinsamlingen. Ett antal verkstäder har i samråd med arbets- marknadsstyrelsen valts ut för undersök- ningen. Urvalet har gjorts så att påtagliga olikheter i verkstädernas förutsättningar skulle kunna belysas. Främst har då beaktats storlek, geografisk belägenhet, produktions- inriktning, ekonomiskt resultat samt huvud- mannaskap. Följande verkstäder har berörts av undersökningarna:
Klockarverkstaden, Hässleholm Vale-Industrier, Växjö Arvidsjaurs kommuns skyddade verkstad
Hortlax' skyddade verkstad
Stiftelsen Solna-Sundbybergs verkstäder Säverstaindustrin, Bollnäs Järn- och Träprodukter, Borlänge Göteborgs stads arbetslöshetsnämnd Ulricehamns stads arbetscentral Åmåls arbetscentral Karlskoga konvalescentförenings skyddade verkstad
Västmanlands läns landstings arbetsvårds- nämnd, Västerås.
Det kan redan här påpekas att det ut- redningsmål som angetts i den första punk-
ten ovan inte har kunnat uppnås. Det siffer- materialet som kunnat göras tillgängligt om de olika verkstäderna är inte av en sådan beskaffenhet att det tillåter jämförande kost- nad/intäktsanalyser i egentlig mening.
Undersökningarna har kommit att be- handla både huvudmannaskapet i de cent- rala ledningsfunktionema för verkstäderna och den enskilda verkstadens administra- tion i ett sammanhang. Den gemensamma behandling av dessa båda organisationsm— våer är motiverad av det synnerligen stora inflytande som valet av huvudman får på sättet för verkstädernas ledning.
På grundval av undersökningarna fram— läggs här närmast en problembeskrivning. Det bör understrykas att den är baserad på ett urval, som är litet i förhållande till det totala antalet skyddade verkstäder. De i undersökningarna medtagna verkstäderna torde ur företagsekonomisk synpunkt ha uppnått något sämre resultat än genomsnit- tet. Undersökningarna slutfördes i maj 1967.
11.4 Problembeskrivning
De skyddade verkstäderna uppvisar nor- malt ett resultat som innebär förlust på verksamheten. Dessa förluster tenderar att öka. I det följande skall några av de vik- tigare resultatpåverkande faktorerna be- röras något närmare. Redogörelsen bygger på det vid verkstadsbesöken insamlade in- tervjumaterialet och är avgränsad till den kommunstyrda verkstadstypen, dvs den helt dominerande organisationsformen.
11.4.1 Ledningens bakgrund och målupp- fattning
Den kommunalt styrda skyddade verksta— den har en varierande anknytning till kom- munens förvaltningsorgan. Normalfallet är att verkstaden är uppförd under huvudti— teln »Socialvård och socialförsäkring». Det är mot bakgrund av den inledningsvis gjor- da definitionen av verksamhetens mål värt att notera att anknytningen normalt inte gjorts till titeln »Industriell verksamhet». Detta förhållande kan tas som en illustra-
tion till att uppfattningen om den skydda- de verksamhetens syfte många gånger avvi- ker från den som indirekt framgår av före- gående definition. Uppfattningarna varierar starkt. Intervjuerna med verkstadsförestån- darna uppvisar en bred skala i måluppfatt- ningen från »en rent socialvårdande institu— tion» till >>en industri, som skall drivas helt affärsmässigt».
Det är otvivelaktigt så, att föreståndaren för verkstaden genom dess nära anknytning till socialvården snarare har kvalifikationer inom detta område än som administratör och ledare för en affärsverksamhet. Det- samma kan ofta sägas om styrelserna vid verkstäderna. I dessa sitter vanligen kommu- nala förtroendemän som har dokumenterat sitt intresse för de handikappade och deras problem.
Utgår man från — understryker konsulten — att den skyddade verkstaden skall dri- vas >>enligt allmänt vedertagna affärsmäs- siga principer och med bästa möjliga eko- nomiska resultat» så är en affärsinriktad snarare än en socialvårdsinriktad ledning en nödvändig förutsättning. Denna förut- sättning synes fn inte vara uppfylld. Det- ta kan tänkas vara det viktigaste skälet till den negativa utvecklingen av resultaten.
Även i de fall där föreståndaren har upp- fattat som sitt primära mål att driva verk- samheten »med så liten förlust som möjligt» har i intervjuerna betonats osäkerheten in- för de rent affärsbetonade momenten i arbe- tet. Anledningen till denna osäkerhet torde kunna sökas dels i brister i den administra- tiva utbildningen och erfarenheten, dels i ofta mycket bristfälliga hjälpmedel för kon- troll av verksamheten. Dessa brister torde i många fall medföra ur ekonomisk syn- vinkel dåligt underbyggda beslut.
Konsulten understryker att han inte vill förringa den utomordentliga betydelse som en god personalvård har för de anställda vid skyddade verkstäder. Det är dock svårt att föreställa sig, menar han, att den per- sonalvårdande funktionen måste lösas ge- nom att föreståndaren har sina rötter inom socialvården. Förutsättningarna för nya lös- ningar tas upp senare i framställningen.
Kommunens ambition att skapa skydda- de arbetstillfällen har ofta kombinerats med en strävan att kunna sysselsätta så många olika kategorier som möjligt. Detta har man löst genom att indela verkstaden i ett fler- tal avdelningar med olika typer av pro- duktion. Storleken på verkstaden totalt sett är oftast ganska begränsad, varför de olika produktionsgrenarna blivit mycket små. Splittringen av kapaciteten leder till högre produktionskostnader, en ekonomisk san— ning som knappast torde kräva någon när- mare förklaring. (Detta gäller givetvis inte om avdelningarna utgör naturliga delar i en gemensam specialiserad produktion, något som endast i undantagsfall synes vara ge- nomfört vid de skyddade verkstäderna.) En annan effekt av de små enheterna är den minskade konkurrenskraften vid mera kom- plicerade eller kapacitetskrävande arbets- objekt.
Oavsett specialiseringsgrad är produktio- nen normalt inriktad på legotillverkning för andra företag. I vissa fall kombineras den- na tillverkning med egna produkter. Lego- tillverkningen är som regel baserad på den lokala industrin, men den genomförs på mycket olika villkor. I vissa fall har verksta- den ett långtidskontrakt med en större in- dustri som kanske äger såväl maskinell ut- rustning som material och dessutom sköter transporterna. Verkstaden kan i dylikt fall betraktas som en differentierad avdelning av den aktuella industrin.
Fördelarna med ett dylikt arrangemang ligger främst i att man varken behöver binda kapital i maskiner eller material. Den vä— sentliga nackdelen är risken — som alltid vid legotillverkning — att företaget vid en nedgång i sysselsättningen »tar hem» den utlagda legotillverkningen och ställer verk- staden utan såväl maskinell utrustning som arbetsobjekt. En annan nackdel är den då- liga förhandlingsposition verkstaden har vid prissättningen gentemot uppdragsgivaren/ finansiären. Det är uppenbart att ett eget innehav av maskinutrustningen med arbets- objekten spridda på flera avnämare minskar dessa nackdelar samtidigt som den kostnads- mässiga fördelen försvinner.
Förutom den ovan nämnda risken att för- lora legoarbetet har denna typ av tillverk- ning ett par andra svagheter jämfört med framställning av en egen produkt:
a. Maskinparken måste normalt vid legotill- verkningen ha en sådan bredd, att man inte kän- ner alltför stora begränsningar till typ av pro- dukter man kan tillverka. Vid tillverkningen av en egen produkt bortfaller detta behov av en kapitalkrävande produktionsberedskap.
b. Möjligheten att differentiera sig från kon- kurrenterna och sätta ett högre pris på sina prestationer finns i princip endast om verksam- heten avser en egen produkt.
Dessa båda punkter syns således indikera, att man genom att koncentrera verksamhe- ten till egna produkter dels får relativt sett lägre fasta kostnader, dels får möjligheter till en i förhållande till egna kostnader mer till- fredsställande prissättning.
Som främsta anledningar till att man trots nackdelarna i så stor omfattning kon- centrerat sig på legotillverkning har man uppgett följande:
a. Att finna en lämplig egen produkt erbju- der stora svårigheter.
b. Marknadsföringen av en egen produkt förutsätter en administrativ apparat, som man av kostnadsskäl är ovillig att bygga upp.
c. Man bedömer kraven på »affärstekniska kunskaper» hos ledningen för verkstaden vara så stora om verksamheten skall avse en egen produktion att man inte anser sig kompetent att driva en sådan produktion.
Inriktningen av de skyddade verkstäder— nas produktion synes primärt ha styrts av den lokala industrins inriktning. Uppbygg- naden har således skett med sikte på att skapa en bas för legoarbeten från geografiskt näraliggande företag. I den mån man inte ansett sig i en sådan verksamhet kunna sys— selsätta de olika typer av handikappad ar- betskraft som funnits på orten har man kompletterat huvudinriktningen med produ— cerande avdelningar av annan karaktär. Ex- empel på sådana kompletteringsarbeten är monteringar av enklare slag, förpackning, bokbinderi, vävning etc. På grund av lego- arbetenas skiftande karaktär har man inte uppnått en sådan specialiseringsgrad i hu- vudproduktionen att de kompletterande av- delningarna kunnat inordnas i denna. De
har i stället blivit självständigt arbetande små enheter som behöver försörjas med egna legoarbeten. Detta medför att man får göra stora ansträngningar att hålla kapa- citetsutnyttjandet inom alla de olika områ- dena på en acceptabel nivå.
11.4.2 Prissättning och konkurrensförhål- landen
De skyddade verkstäderna får ekonomiskt stöd från staten såväl för investeringar i byggnader och maskiner som för täckande av driftsunderskottl. Återstående kapitalbe- hov täcks av huvudmannen, dvs i nor- malfallet via kommunens kapital- och drifts- budget. Den praktiska innebörden av det- ta blir att den skyddade verkstaden har möj- ligheter att trygga sin sysselsättning genom att sänka priset på sina prestationer till en tillräckligt låg nivå utan något starkt tvång att ta hänsyn till det ekonomiska re— sultatet. Enligt konsultens uppfattning borde priserna på verkstadens produkter inte vä- sentligt underskrida dem som tillämpas av konkurrenterna i den öppna marknaden, så— vida inte kostnadsförhållandena är sådana att verkstaden väl förmår bära det reduce— rade priset. Detta synes också i stort sett vara en accepterad prispolitik i verkstäder- na, där man strävar efter att hålla »mark- nadsmässiga priser».
Prissättningsproblemet löses praktiskt på olika sätt i verkstäderna:
a. Verkstäder med långtidskontrakt om viss legotillverkning med annat företag för vanligen periodiska förhandlingar om ersättningen.
b. Verkstäder som konkurrerar med andra — inklusive uppdragsgivarens egen produktions- apparat — om visst legoarbete, lämnar offert, där priset ofta är baserat på en »normalkalkyl» som skall leda till ett marknadsmässigt pris. Mera sällan är priset satt på basis av beräknade egna kostnader. Redogörelsen återkommer se— nare till detta förhållande.
c. En vanlig variant till förfarandet enligt punkt b ovan är att uppdragsgivaren vänder sig direkt till en viss skyddad verkstad med en för- frågan. Offertförfarandet är i detta fall ofta ut- bytt mot en mer eller mindre öppenhjärtig för- handling, där priset fixeras (eller annan över-
1 Enligt bestämmelser i SFS 1966: 370.
enskommelse träffas, tex om löpande räkning). I dessa förhandlingar är det inte ovanligt att den skyddade verkstaden får tillgång till upp- dragsgivarens kalkylunderlag som hjälp vid prissättningen (och den följande kostnadskon- trollen).
Den skyddade verkstaden arbetar i kon— kurrens med andra företag och institutioner. Det rör sig främst om privata företag i den aktuella branschen. Som konkurrenter uppträder även andra skyddade verkstäder samt allmänna institutioner, huvudsakligen inom fång— och mentalvården. Ibland kan även grupper av hemmaarbetande kvinnor konkurrera om vissa arbetsobjekt, tex för— packning och enklare monteringar.
Det är betänkligt, menar konsulten, då skyddade verkstäder priskonkurrerar med varandra under lönsamhetsgränsen för att få ett arbetsobjekt. Situationen förekommer, även om den inte är särskilt vanlig. Risken för sådan konkurrens ökas av det förhållan- det att förekomsten av en verkstad som genom lämplig produktionsinriktning och god sysselsättning kan visa upp goda re- sultat tenderar medföra att verkstäder på näraliggande orter ges liknande snarare än kompletterande inriktning.
Konkurrensen mellan allmänna institu— tioner. särskilt mellan kriminalvården och övriga har ibland tagit former som enligt konsultens uppfattning kan betecknas som osunda. Det finns exempel på att man från kriminalvården ibland priskonkurrerat långt under marknadspriserna med hänvis- ning till internernas låga ersättning. Sådana förhållanden har rättats till men kan för- tjäna att nämnas som en illustration till det samordningsbehov som finns på detta om— råde.
För att kunna möta den viktigaste kon- kurrensen, privatföretagen, är det nödvän— digt att produktionen sker effektivt. Detta förutsätter vanligen icke föraktliga inves- teringar i maskinell utrustning. Det syns in- te sällan vara svårt att förmå huvudmannen att satsa det kapital som en sådan inves— tering kräver. En alltför försiktig investe- ringspolitik kan på ett olyckligt sätt minska den skyddade verkstadens av naturliga skäl
redan tidigare begränsade konkurrensför- måga.
11.4.3 Den administrativa apparaten
En typisk skyddad verkstad har en organisa- torisk uppbyggnad som enklast kanbeskrivas med ett konventionellt organisationsschema.
Antal anställda (klienter): ca 40 Arbetsledning: Verkmästare samt 2 arbe- tande förmän
Kontorspersonal: 1 heltids- samt 1 halv- tidsanställd.
Verkstaden sköter i egen regi följande större arbetsuppgifter:
a. försäljning (arbetsackvisition) b. inköp c. enklare konstruktioner i metodförbättran- de syfte
d. ackordssättning e. tidsplanering av produktionen f. produktionsövervakning kvalitets- och tids- mässigt
g. fakturering, lagerbokföring samt viss sta- tistik
h. personalvård
Chefen sköter personligen vissa av des- sa arbetsuppgifter. Inom hans område lig- ger emellertid även uppgifter av mera lång- siktig karaktär. Han skall påverka produk- tionens inriktning i stort och planera verk— stadens kapacitet, maskinellt och perso- nellt. Han skall lämna förslag till större in- vesteringar och anställningar av arbetsle—
| Chef | Kontors- personal j Verkm. [ | _l _I_ | Förman j | Förman |
Figur 1 I .]. Normal organisationsform för skyddad verkstad
dande personal samt ansvara inför styrel- sen för att beviljade anslag icke överskri- des (: rörelsens ekonomiska resultat).
Av verkstadens personalsammansättning att döma synes det vara lättare att vinna gehör för förslag om anställning av arbets- ledare än av kontorspersonal. Detta sam- manhänger — utan att ställning här tas till orsak Och verkan — sannolikt med det förhållandet att en väsentlig del av det ad- ministrativa arbetet utföres (mot ersätt- ning) av huvudmannen.
Av särskild betydelse är i detta samman- hang verkstadens bokföring, där man i prin- cip endast sänder allegaten vidare till något kommunalt organ för notering. Denna brist på egen bokföring har lett till att kommunen har införlivat verkstaden i sin kontoplan. i vilken kommunens kontrollintresse tillva- ratas. Det innebär att verkstaden bokfö- ringsmässigt behandlas mycket schematiskt med ett synnerligen begränsat antal konton, där vissa kostnadsslag avstäms mot budge- ten. Sett ur verkstadsledningens synvinkel är detta emellertid otillfredsställande. Den information som fordras exempelvis för lönsamhetsanalyser av produkter och pro- duktionsavdelningar saknas helt i bokfö- ringen. Därmed tvingas man till att göra kostnadsutredningar i varje särskilt fall för att få ett acceptabelt underlag för offert- givning. Vidare har man förlorat möjlighe- ten till kostnadsställebudgetering och upp- följning i kostnadskontrollerande syfte.
Det måste betraktas som ett klart önske- mål att verkstäderna ges sådana resurser att en effektiv styrning och ekonomisk kon- troll blir möjlig. En bokföring som endast tillgodoser huvudmannens intresse att få ett grepp om kommunens budgetläge är helt otillräcklig. Förhållandet, som är mycket vanligt trots de åtgärder som vidtagits från arbetsmarknadsstyrelsens sida, kan enligt konsultens uppfattning anses vara en all— varlig brist i verkstädemas administration.
Även i andra avseenden medför den ringa tillgången på administrativ personal besvä- rande konsekvenser för verkstadsledning- ens möjligheter att styra verksamheten på ett ekonomiskt acceptabelt sätt. Bland de
områden som mest syns bli lidande kan näm— nas lagerkontrollen (där ofta en formell la- gerredovisning helt saknas), produktionspla- neringen samt framtagningen av statistik. Särskilt kännbar är bristen på produktions- statistik, som dels kan utgöra underlag för planering och leveranslöften, dels visar ut- nyttjandet av den tillgängliga kapaciteten. Det finns anledning att anta att en för- bättring i dessa avseenden kan ge utslag i form av väsentligt bättre ekonomiskt ut—
byte.
11.4.4 Löner och pensioner
De anställda vid skyddade verkstäder ar- betar i normalfallet på ackord. I någon av de studerade verkstäderna har man inte infört ackordslön med hänvisning till att personalen inte skulle kunna uthärda den belastning som ett dylikt system för med sig. Erfarenheterna från de övriga besökta verkstäderna är emellertid sådana, att de inte ger stöd åt en dylik uppfattning. Sna- rare talar man om en motsatt tendens mot ökad trivsel på arbetsplatsen. Konsulten an- ser därför att det finns underlag att påstå att ackordslönen är lämplig inom de skyd- dade verkstäderna.
Ackordssättningen varierar mellan verk- städerna. I vissa fall söker man att anpassa sig efter de i den öppna marknaden till- lämpade ackorden genom att använda tex verkstadsföreningens listor. I andra fall ut- går man från en egen uppfattning om lämp— lig lönenivå — stora olikheter finns i det- ta avseende mellan verkstäderna — och an- passar ackorden efter denna. Det är en vä- sentlig principskillnad mellan dessa an- greppssätt. I det förra fallet är ackordet baserat på en normalarbetares normalpre— station, medan man i det senare har an- passat ackordet till den aktuella arbetssi- tuationen.
Bortsett från övriga skillnader har den förra metoden den fördelen framför den senare, att man genom den faktiskt intjä- nade lönen får möjlighet att jämföra arbe— tarens prestationsförmåga med normalar— betarens. En dylik prestationsbedömning är
värdefull ur flera synvinklar. Den ger en viss vägledning då det gäller att fixera vil- ken typ av arbete som är lämpligast för re- spektive anställd. Vidare är ett mått på den individuella prestationsförmågan ett värde- fullt underlag vid produktionsplaneringen. Slutligen — och inte minst viktigt — erhålls ett mått på individens arbetsförmåga, som kan användas vid bestämning av eventuell pensionsnivå.
Det ligger i sakens natur, att en stor andel av de sysselsatta vid skyddade verkstäder är berättigade till pension på grund av ned- satt arbetsförmåga. (Mindre än 50 % av arbetsförmågan berättigar till pension, som kan vara hel-, 2/ 3- eller 1/ 3-pension beroen- de på graden av resterande arbetsförmåga.) Pensionsfrågan har på de besökta verkstads- orterna fått mycket varierande behandling.
I vissa fall har den avgörande instansen (försäkringskassans pensionsdelegation) syn- barligen varit av den uppfattningen att an- ställning vid en skyddad verkstad är ett alternativ till pensionering. I andra fall har man strikt sökt att hålla sig till en mätning av arbetsförmågan och bortsett från an— ställning. Dessa olika synsätt har lett till att vissa verkstäder saknar personal med pension, trots att arbetsförmågan hos vissa anställda enligt arbetsledningens bedömning endast uppgår till 10—20 %. Andra verk— städer har en stor andel av sina anställda i varierande pensionsgrader. (I Göteborg ha- de i januari 1966 92 anställda av 160 — eller 58 % — någon form av pension, hu- vuddelen av dessa hade hel pension.)
Konsulten anser det ur flera synvinklar angeläget att pensionsbeslutet fattas endast med hänsyn till arbetsförmågan. I den mån så inte sker kommer den skyddade verksta- den att via sitt lönekonto få betala ut vad som rätteligen borde vara pension. Detta minskar verkstadens konkurrensförmåga och leder till att huvudmannen, kommunen, får täcka kostnader som bort täckas med stat- liga medel.
Lika viktigt som att de pensionsberätti- gade verkligen får den pension de är berätti- gade till är det att verkstädernas lönesystem tar hänsyn till den varierande graden av ar-
betsförmåga. Detta kan ske på olika sätt enk- last genom att variera minimilönens stor- lek. Det är vidare nödvändigt att man inte låter en tillfällig förbättring i en pensione- rad arbetstagares prestationsförmåga slå ige- nom i form av förlorad pension.
Det kan i detta sammanhang parentetiskt påpekas att de utbildningsbidrag, som ibland utbetalas till anställda vid skyddade verk- städer, bör vara reducerade till den beräkna- de framtida lönenivån om denna är lägre än bidraget. I annat fall kan irritation upp- stå då ersättningen reduceras i samband med att bidraget bortfaller.
Undersökningarna har visat att det finns kommunala kostnader av karaktären social- bidrag, som får samma behandling som ute— blivna pensioner, dv s redovisas över verk- stadens lönekonto. Argumentering som »det är ju ändå kommunala medel» syns ligga i bakgrunden. Verkstädernas nära organi- satoriska anknytning till socialvården gör att detta resonemang ligger nära till hands. Det förtjänar dock att understrykas än en gång att verkstaden med hänsyn till sin konkurrensförmåga inte bör belastas med andra kostnader än dem, som har ett direkt samband med verksamheten. Dock torde utbetalningen av olika medel med fördel kunna samordnas och förläggas till verksta— den.
11.45 Sammanfattning av konsultens problembeskrivning
De skyddade verkstädernas ekonomiska (bokföringsmässiga) resultat är otillfredstäl- lande. Det hade varit önskvärt, att på basis av en resultatanalys kunna ställa en dia— gnos, stödd på kvantitativa uppgifter. Detta har, huvudsakligen på grund av otillfreds- ställande ekonomisk redovisning, visat sig ogörligt. I stället kan problemet endast be- skrivas i kvalitativa termer och med anta- ganden om orsakerna till den negativa resul- tatutvecklingen.
Följande faktorer har tagits upp:
1. Ledningens bakgrund och måluppfatt- ning. En klart uppfattad målformulering sak-
nas för de skyddade verkstäderna. De ansva- riga för driften saknar inte sällan de resurser som erfordras för att driva en verksamhet på affärsmässig basis. Den organisatoriska anknytningen av verksamheten till social— vården syns ofta medföra ett betonande av personalvårdsfunktionen på bekostnad av driftens effektivitet, mätt i ekonomiska mått.
2. Specialiseringsgrad och produktions— inriktning.
De kommunstyrda verkstäderna har star- tats för att täcka ortens behov av skydda- de arbetsplatser. Detta behov är differentie- rat, vilket har lett till att verkstaden fått ett flertal olika produktionstyper. Man arbe- tar normalt på legobasis och bygger sin sysselsättning på den lokala industrin. Det— ta synes av olika skäl medföra sämre förut- sättningar att ge lönsamhet än koncentra- tion kring en egen produkt.
3. Prissättning och konkurrensförhållan- den.
De skyddade verkstäderna söker hålla en prispolitik, som överensstämmer med den övriga marknadens. En sådan princip är riktig. För att kunna hävda sig i konkur- rensen synes det vara nödvändigt att man vid skyddade verkstäder tillämpar en sådan investeringspolitik att en effektiv produk- tion möjliggörs.
4. Den administrativa apparaten.
Den administrativa personalstyrkan är normalt mycket begränsad. Detta medför en väsentlig belastning av chefen med rutin- sysslor, samtidigt som vissa områden syns bli eftersatta. Speciellt besvärande är bris- ten på en egen bokföring med möjlighet att genomföra en effektiv kostnadskontroll. Även i andra avseenden leder bristen på administrativ personal till svårigheter vid kontrollen av verksamheten. Särskilt gäller detta planeringen och uppföljningen av ka- pacitetsutnyttjandet samt lagerkontrollen.
5. Löner och pensioner.
De vanliga premielönesystemen är tillämp- liga även vid skyddade verkstäder. Det är
ur konkurrenssynpunkt viktigt att de ar- betstagare, som är berättigade till pension på grund av nedsatt arbetsförmåga. verkli- gen får pension. I annat fall belastas verk- staden med kostnader som icke har något direkt samband med verksamhetens drift (dolda pensioner). Verkstadens lönesystem bör vara utformat så, att differentiering görs med hänsyn till olikheter i arbetsförmåga.
11.5 Konsultens förslag till ny organisation för verksamheten
11.5.l Huvudmannaskapet
En av huvudorsakerna till det dåliga eko- nomiska resultatet vid de skyddade verkstä- derna torde vara splittringen såväl på små, kommunstyrda verkstäder, som på ett stort antal separata avdelningar inom respekti- ve verkstad. Med en direkt parallell till den aktuella utvecklingen inom ett flertal sven- ska industrigrenar torde man kunna påstå att en Strukturrationalisering för att få fram större och mera specialiserade enheter är ofrånkomlig. Man kan tänka sig att en så- dan åstadkoms på olika sätt.
Angränsande kommuner kan förhand— lingsvägen regionalt genomföra en mer eller mindre långtgående samordning av verksam- heten. Landstingen kan tänkas starta orga— nisationer som assisterar de kommunstyrda verkstäderna i varierande omfattning, tex genom arbetsackvisition. offertgivning, bok- föring, etc. Den längst gående formen för strukturrationaliseringen torde vara att kom- munerna överlämnar ansvaret för verkstä— dernas drift till någon annan instans. I det följande kommer endast det sistnämnda al— ternativet att beröras. Därvid förutsätts cen- traliseringen ske på landstingsnivå.
Anledningen att välja landstingen som bas för diskussionen om en ny organisation är att dessa redan nu såväl har ansvaret för andra delar av arbetsvården (arbetsprövnin g, arbetsträning) som näraliggande delar av sjukvården (t ex medicinsk rehabilitering). En lägre centraliseringsgrad, tex på kom- munnivå, synes knappast ha förutsättningar att ge de specialiseringsvinster. som en struk-
turrationalisering måste syfta till att reali— sera.
Att ha staten som huvudman är en an- nan fullt tänkbar konstruktion. Den har bl a den fördelen att kriminalvårdens pro- duktiva verksamhet skulle kunna samord- nas med arbetsvårdens. Dock löper man i detta alternativ risken att få besvärande olägenheter i form av en tungrodd admini- strativ apparat.
Centraliseringen bör syfta till att uppnå stordriftsfördelar. De mest utpräglade av dessa är specialiseringsgraden och de långa serierna. På den negativa sidan får man notera främst risken för minskad flexibili- tet såväl i organisationen som i produktio- nen. Dessa och några ytterligare faktorer skall betraktas något närmare i det följande.
En strukturrationalisering av de skydda- de verkstäderna inom ett landstingsområde skulle kunna genomföras i princip på sätt som vidstående schematiserade figurer (fig 11: 2 och 11: 3) illustrerar.
Följande iakttagelser kan omedelbart gö- ras i anslutning till de enkla figurerna;
a. Antalet enheter minskar b. Branschkoncentration sker inom enheter— na.
c. En differentierad produktionsapparat bi- behålls i anslutning till arbetsprövning och ar- betsträning.
d. En gemensam administrativ apparat byggs upp.
11.5.2 Specialisering i produktionen
Det minskade antalet enheter och bransch— koncentrationen medför att enheterna blir större och specialiserade till produktionsin- riktning. Det har tidigare i denna framställ- ning påpekats att investeringar i maskinell utrustning i de flesta fall är en nödvändig förutsättning för ett konkurrenskraftigt age- rande på marknaden. Om detta är sant för små enheter, så gäller det i ännu högre grad i ett centraliserat alternativ, där lönsamhe- ten skall baseras på långa serier. Konsul- ten hävdar att en mekanisering som gör en större del av ett arbete maskinbundet ten— derar att få större betydelse för produktivi-
Gröns för londs'l'ingsområde Kommun—
Landstingets verkstäder
Teckenförklaring:
D =Diverse (enklare) arbeten F =Förpockningsorbe+en
M = Meiallindusfri
Mo= Moni'eringscrbefen P = Puppersarbei'en (+ ex bokbinderi, kopie— ring, frgckeri)
Pr = Arbetsprövning T = Träindusi'ri
Tr= Arbetsträning
Figur 11:2 Före en strukturrationalisering. Kommunstyrda verkstäder (överst)
Figur I 1 :3 Efter en strukturrationalisering. Landstingsstyrda verkstäder (nederst)
teten ju lägre prestationsförmåga arbets- kraften har.
Storleken, specialiseringen och mekani- seringsgraden ger således den bakgrund som erfordras för att man skall kunna konkur- rera om stora legoarbeten eller bedriva egen produktion i större skala. I båda dessa fall står möjligheten öppen för långa serier och därmed följande lägre enhetskostnader.
Av ovanstående resonemang framgår att det enligt konsultens uppfattning måste be- traktas som ett krav att verkstäderna blir relativt kapitalintensiva. Ju mera kapital som ligger bundet i produktionsapparaten, desto väsentligare är det emellertid att denna ut- nyttjas effektivt om inte de tidigare be- rörda fördelarna skall förloras.
Detta talar för att man på. för tillverk- ningen kritiska punkter skall anställda yr- kesutbildad arbetskraft från den öppna marknaden. Den antalsmässiga relationen mellan dylik >>normal» arbetskraft och öv— riga anställda blir olika beroende på det synsätt man vill anlägga på den skyddade verkstadens verksamhet. Helt oberoende av detta torde man dock våga ställa den hypo- tesen att en ökande andel sådan arbetskraft inte behöver betyda minskat antal arbetstill- fällen för de arbetsvårdsbehövande. Snara- re torde verkstadens ökade kapacitet för mera komplexa arbetsuppgifter medföra att antalet kompletteringsarbeten av mindre krävande karaktär kan komma att öka.
En Strukturrationalisering av den karak- tär som antytts ovan skulle således beträf— fande produktionen direkt eller indirekt komma att medföra
a. större, branschspecialiserade enheter, b. högre mekaniseringsgrad, samt
c. mer kvalificerade anställda.
Som också framgår av figurerna bibehålls lämpligen i anslutning till arbetsprövning och -träning en verkstad med en differen- tierad produktionsapparat. Differentieringen bör dock inte drivas längre än vad som kan motiveras med hänsyn till den lokala ar- betsmarknaden i vilken hela verksamheten fungerar.
En centralisering av produktionen på sätt som skisserats ovan innebär även att man
överger principen om att verkstaden skall sysselsätta endast människor från orten. Branschspecialiseringen till geografiskt skil— da enheter kan skapa problem med de an— ställdas förflyttning till arbetsplatsen — pro- blem som måste lösas om inte hela tanke- gången skall raseras. Problemet kan angri- pas på olika sätt, beroende på verkstädernas geografiska spridning, antal och anställ- ningarnas beräknade varaktighet. Om an- ställningen väntas bestå under längre tid kan det eventuellt vara lämpligt att arbetstaga- ren flyttar till den aktuella orten. En del av transporterna kan eventuellt lösas genom de anställdas egna bilar (bidrag utgår till an— skaffande av motorfordon till handikappa- de). Ytterligare ett möjligt — och i vissa fall redan tillämpat — alternativ är en kol— lektiv transport av typ skolskjuts. Det för- utsätter att avstånden inte är alltför långa och att antalet transportbehövande är rela- tivt begränsat.
Många av de som sysselsätts inom skyd- dade verkstäder är inte beroende av att det erbjudna arbetet hör till en viss bransch och de bör alltså kunna erbjudas arbete vid den närmast liggande verkstaden. Problemen med förflyttning av arbetskraften bör såle- des inte överdirnensioneras. Det kan vidare påpekas att en centraliserad produktion, ba- serad på serietillverkning, öppnar möjlighe- ter att utan försämring i produktionseko- nomin bryta ut vissa enklare tempoarbeten ur den centrala produktionen och lägga ut dessa på decentraliserade små arbetsgrup- per. Metoden tillämpas med framgång vid en av de besökta verkstäderna.
11.5.3 Centraliserad administration
Förutom den ovan diskuterade specialise- ringen i de produktiva enheterna innebär den tänkta strukturrationaliseringen att man skapar en gemensam administrativ apparat för samtliga verkstäder inom landstingsom- rådet. En sådan lösning bör kunna elimine- ra de brister i verkstädernas ledning och kontroll som påtalats tidigare i denna fram- ställning. De mera betydelsefulla konsek- venser som man kan ha anledning förvänta
sig av en centralisering av administratio- nen skisseras i det följande.
En ekonomiskt och administrativt utbil- dad företagsledning kan tillsättas. Betydel— sen av att ledningen för den skyddade verk— samheten har en affärsorienterad bakgrund kan knappast överskattas. Som inlednings— vis nämnts har möjligheterna saknats i den- na studie att objektivt fastställa orsakerna till den splittrade lönsamhetsbild som verk- städerna uppvisar. Det torde emellertid kun— na gälla som en god hypotes att en av de viktigare — kanske den allra viktigaste — av de påverkande faktorerna är verkstads— ledningens ekonomiska och administrativa kunnande.
Den hittillsvarande ledarrekryteringen har medfört en inriktning mot >>socialvård>> som inte gynnat en acceptabel ekonomisk ut- veckling. Det måste mot denna bakgrund betraktas som synnerligen väsentligt inför en kraftig expansion av den skyddade verk- samheten att den centrala ledningen har en hög kunskaps— och erfarenhetsbakgrund på det administrativa och ekonomiska området.
En viss belastningsutjämning kan åstad- kommas mellan verkstäderna inom områ- det. I den mån samma typ av utrustning finns på mer än en plats inom det centralt styrda området, något som icke sällan tor- de bli fallet, bl a genom förekomsten av en differentierad produktionsapparat i an— slutning till arbetsträningen. så har en cen- tralt styrd verksamhet förutsättningar att åstadkomma ett jämnt kapacitetsutnyttjande på de berörda platserna. Det torde även fin- nas vissa möjligheter att styra valet av ar- betsobjekt så att en belastningsutjämning indirekt åstadkoms mellan verkstäder med olika specialisering. Detta gäller endast för de fall då mer än en verkstad används för att framställa en viss produkt. Detta torde bli en relativt vanlig företeelse efter genom- förandet av en branschspecialisering.
Investeringspolitiken kan samordnas så att verkstäderna på ett lämpligt sätt komp- letterar varandra i stället för att konkurrera.
En central styrning av verkstädernas in- vesteringar efter en långsiktig plan är en nödvändig förutsättning för en sådan spe-
cialisering till produktionen, som här förut- sätts. Utan en sådan dirigering torde man löpa risken att de uppnådda Specialiserings— fördelama relativt snabbt minskas genom 10- kala punktinvesteringar i kapitalkrävande utrustning, som kan finnas — eller vars funk— tioner finns — på annan plats inom området.
Gemensamma (specialist-)funktioner kan inrättas bl a för:
1. personalvård
2. metod- och tidsstudier (inkl MTM)
3. planering och uppföljning av kapaci- tetsutnyttjandet
4. inköp
5. produktutveckling.
Möjligheten att skapa gemensamma spe— cialistfunktioner öppnar sig som en direkt följd av verksamhetens större skala. De ovan skisserade funktionerna torde vara några av de viktigaste.
Personalvården är synnerligen väsentlig för arbetskraften vid skyddade verkstäder. En särskild funktion, socialkurator(-er) el— ler motsvarande, torde komma att medföra både att personalproblemen får den upp- märksamhet de förtjänar och att ledning- en avlastas till förmån för andra uppgifter.
Beträffande metod- och tidsstudier kan sägas att den aktiva verksamheten för att skapa effektivare arbetsmetoder är ett hit- tills i hög grad försummat område. Detta missförhållande bör man kunna råda bot på genom att fortlöpande granska metoder såväl ur bioteknologisk som ur effektivi- tetssynvinkel. Tidsstudier samt — med en viss försiktighet med hänsyn till arbetskraf- tens avvikelse från normalarbetaren — MTM bör utnyttjas för att få fram en bas för pre— stationslön. Funktionen torde kunna fyllas av en välutbildad metodtekniker.
Planering och uppföljning av kapacitets- utnyttjandet blir allt viktigare, ju mera ka- pitalintensiv produktionen blir. Funktionen hör intimt samman med lagerkontroll- och inköpsverksamheten. Den senare bör, bla för att uppnå gynnsamma villkor, lämpligen ske centralt.
Produktutveckling och därtill hörande frågor är idag ett försummat område inom
verkstäderna. Som nämnts i annat samman— hang torde egna produkter ha större förut— sättningar att ge en lönsam sysselsättning än legoarbete. Resonemanget minskar i betydel— se då legoarbetena ökar i storlek, men kvar- står principiellt.
En försäljningsorganisation kan byggas upp med resurser att aktivt marknadsföra verkstädernas produkter och tjänster.
Ett av de använda argumenten i intervju- erna mot framställningen av en egen pro— dukt avsåg den egna organisationens oför- måga att åstadkomma en effektiv marknads- föring. Detta hinder kan och bör undan- röjas genom en gemensam försäljningsorga- nisation. En sådan skulle beträffande lego- arbeten främst fylla funktionen att försör- ja produktionen med lämpliga projekt.
Även i de fall, då man framfört invänd- ningar mot en central administrativ apparat, har man normalt accepterat tanken på en gemensam försäljningsorganisation. Denna kan i den här diskuterade organisationsfor- men lämpligen utgöra en integrerad del av den centrala administrationen. Med hänsyn till näringslivets av olika skäl ibland något negativa attityd till skyddade verkstäder måste försäljningens organisation anses ha en mycket stor betydelse för ett lyckat re- sultat av centraliseringen. Funktionen exi- sterar endast i undantagsfall explicit vid da- gens skyddade verkstäder.
En gemensam redovisning kan genom- föras omkring en kontoplan, som medger en effektiv kostnadskontroll.
Bokföring, kostnadskontroll och kalky- lering för skyddade verkstäder har på sena- re tid blivit föremål för stor uppmärksam- het. En arbetsgrupp med deltagare från bla arbetsmarknadsstyrelsen, landstingsför— bundet, stadsförbundet och landskommu- nernas förbund presenterade i februari 1964 ett förslag till kontoplan och kalkylering för skyddade verkstäder. Förslaget har re— missbehandlats samt prövats praktiskt i ett antal verkstäder.
Här skall inte redogöras i detalj för in- nehållet i förslaget utan endast konstateras att reaktionen från verkstäderna med få undantag varit negativ. Motiveringen för
detta har huvudsakligen varit att det före- slagna systemet skulle innebära ett så stort administrativt arbete att man inte skulle klara det utan förstärkning av kontorsper- sonalen. Mot bakgrund av vad som tidigare sagts om den begränsade tillgången på ad- ministrativ personal är reaktionen inte äg- nad att förvåna. I vissa fall har man även framfört direkt kritik mot sakinnehållet i systemet, huvudsakligen på kalkyleringen.
Det föreslagna systemet innebär, förutom konventionell redovisning av tillgångar och skulder, en uppdelning av kostnader på kostnadsslag samt en grov fördelning på kostnadsställen (arbetsträning, skyddad verk- stad etc). En kostnadsställeredovisning ut- vidgad till att i princip omfatta naturliga delar av produktionsapparaten har endast nämnts parentetiskt i förslaget. Detta är så till vida konsekvent som man inte heller har antagit att verkstaden i allmänhet skall arbeta med varierande omkostnadspålägg. Det måste anses vara en brist i det före- slagna systemet främst sett ur kostnads- kontrollens synvinkel att man inte tillämpar en kostnadsställeuppföljning enligt exempel- vis Mekanförbundets normalkontoplan.
Kalkylen byggs i förslaget upp som en sk normalkalkyl. Den skall utmynna i ett marknadsmässigt pris, dvs vad en normal verkstad i öppna marknaden skulle kunna prestera. En inte oväsentlig invändning mot kalkylen i dess föreslagna utformning är att den inte skiljer mellan fasta och rörliga kostnader. Därmed har man avsagt sig möj- ligheten att använda bidragsmetoden vid sin kalkylering. Vidare saknar man därigenom möjligheter att avgöra om ett framräknat normalpris (alternativt ett av konkurrens— situationen givet pris) underskrider de egna rörliga kostnaderna. Därtill är det före- slagna systemet för uppföljning av respek— tive anställds prestationsförmåga inte in- vändningsfritt. Det finns dock all anled- ning att anta att systemet efter en utbyggnad på vissa områden i ett centraliserat alter- nativ kan bli det hjälpmedel för en effek— tiv styrning av verksamheten som för när- varande saknas.
Ett enhetligt lönesystem kan byggas upp,
där hänsyn även tas till pensionsförhållan- den.
Lönefrågorna har behandlats tidigare. Här skall endast tilläggas, att ett centraliserings- altemativ ger likartade förutsättningar för de olika verkstäderna i detta avseende. I de kommunala verkstäderna är variationer- na i lönernas storlek mycket påtagliga mel- lan olika orter.
Samordningen av de konventionella kon- torsrutinerna bör öppna möjligheter för en användning av mera avancerad kontorsut- rustning.
Man kan i princip tänka sig att kon- centrationen av datahanteringen till en cen- tral administration kan ge ett så stort un- derlag att man med anlitande av service- byrå eller på annat sätt lönsamt kan auto- matisera vissa bearbetningar. Även i övriga fall torde centraliseringen medge en mera rationell datahantering med en mera ge- nomtänkt blankettorganisation, bättre ma- skiner etc.
ll.5.4 En organisationsmodell
Som framgår av de inledningsvis presente- rade utredningsmålen har utformningen av
Arbetsv
chef
ett detaljerat organisationsförslag icke in- gått bland uppgifterna. I det följande disku- teras därför endast mycket översiktligt en möjlig uppbyggnad av en organisation i ett centraliserat alternativ. (En stor del av im- pulserna har erhållits från studier av verk- tadsadministrationen vid Västmanlands läns landsting, där en relativt långtgående centra- lisering genomförts.)
Ett skisserat förslag till ny organisation presenteras i fig 11: 4 och kan här kom.- menteras på följande sätt.
Organisationsschemat återspeglar i grova drag det tidigare förda resonemanget. Ar- betsprövning och arbetsträning betraktas som en separat verksamhetsgren, medan de skyddade verkstäderna läggs under en sam- ordnande produktionschef. Till dennes di- rekta förfogande står en planeringstekniker som ansvarar för produktionsplanering och arbetsberedning samt en metodtekniker. Ekonomichefen svarar primärt för att en effektiv kostnadskontroll och kalkylering sker samt handhar de löpande administra- tiva ärendena inklusive löner.
Betydelsen av en effektiv försäljningsor- ganisation har betonats tidigare. Att orga—
årds-
| Sekretariat |
___—__—
Ekonomi- Produktions- Försäljnings- Personal- chef chef chef chef Planerings- Metod- tekniker tekniker Chef för arbetspröv- Verkstads- Verkstads- Verkstads- Verkstads- ning och chef chef chef chef -träning
Fig I].'4. Skiss till ny organisation med ledningen av tingsplanet
de skyddade verkstäderna centraliserad till lands-
nisationsschemat upptar en försäljningschef är ett uttryck för denna uppfattning. Funk- tionen omfattar inte enbart en passiv or- dermottagning eller en mer eller mindre rutinbetonad offertgivning utan — och det förtjänar att understrykas ytterligare — även en aktiv marknadskontakt i syfte att öka verksamhetens konkurrenskraft.
Vidare har den personalvårdande funk- tionen uppmärksammats genom att en sär- skild tjänst upptagits (personalchef). Det är emellertid tänkbart att man för arbetspröv- ningen och arbetsträningen behöver ha så- dana resurser på detta område att de kom- mer att vara tillräckliga också för de an- ställda inom skyddad sysselsättning.
Chefen, slutligen, bör som tidigare på- pekats vara en administrativ kraft med tyngdpunkten mera på den ekonomiska än på den »sociala» sidan.
Ingen styrelse eller motsvarande har mar- kerats i schemat. Formen för anknytningen av verksamheten till landstinget kan disku- teras. Man kan tänka sig att använda bo- lags- eller stiftelseformen eller att driva det hela som en till landstingen knuten för- valtning. Frågan bör studeras ytterligare om beslut fattas att åstadkomma en centrali- sering av den typ som skisserats i denna framställning.
11.6 Konsultens avslutande kommentarer
De genomförda undersökningarna har inte förmått att objektivt fastställa orsakerna till de ganska stora variationer i lönsamhet, som kan iakttas mellan olika skyddade verk- städer. Inte heller har undersökningarna i kvantitativa termer kunnat belysa hur olika alternativ i fråga om huvudmannaskapet för verkstäderna påverkar de ekonomiska förutsättningarna för verksamheten. I det landstingsområde där man kommit längst på vägen mot centralisering, Västmanlands läns landsting, befinner sig verksamheten ännu i ett startskede efter centraliseringen och har ännu inte kunnat uppvisa några påtagliga förändringar av det ekonomiska resultatet.
Även om undersökningarna således inte
kan ge precisa svar på lönsamhetsfrågorna så ger det insamlade materialet dock un- derlag för ganska säkra antaganden om de ekonomiska konsekvenserna av de intressan- ta alternativen. Som avslutning görs här en genomgång av några av de viktigaste fak— torerna med anknytning till lönsamheten. Utöver de omständigheter som tidigare nämnts kan följande orsaker till den nu- varande lönsamhetssituationen speciellt framhållas:
a. Arbetskraften har så låg effektivitet (när- varo och arbetsförmåga) att det maskinella ka- pacitetsutnyttjandet blir mycket lågt (: höga fasta kostnader per producerad enhet) och den relativa lönesumman blir hög på grund av att minimilönen inte sällan utgår (dvs prestatio- nerna är otillräckliga för att enbart ackordslön skall vara tillräcklig).
b. Den allmänna kostnadsutvecklingen har drabbat verkstäderna i hög grad. Man har sökt att följa med i den normala löneutvecklingen men inte satsat i motsvarande mån på mekani- seringar i rationaliseringssyfte.
Förslaget att koncentrera verksamheten vid de skyddade verkstäderna till färre pro- duktiva enheter med en på landstingsnivå gemensam administration kan betraktas som en industrialisering av verksamheten. I prin- cip står valet av organisationsform mellan två helt olika system: små självständiga en- heter som arbetar med hög flexibilitet på legobasis åt ortens industri, eller stora ka- pitalintensiva verkstäder med hög kapaci- tet och specialiseringsgrad, blandad normal och skyddad arbetskraft samt välutbyggd administrativ apparat. Ur företagsekono— misk synpunkt är det senare systemet enligt konsultens uppfattning klart att föredra. In- vändningar kan trots detta finnas:
a. Det uppstår ökade svårigheter att trans- portera de anställda mellan hem och arbets-
plats. b. Kostnaderna för den administrativa appa-
raten kan tänkas öka. c. Kommunerna förlorar möjligheten att själva ordna för »sina» arbetsvårdsbehövande. d. Den ökade storleken på organisationen medför mindre flexibilitet såväl i produktion som i administration.
Punkt a är tidigare behandlad i denna framställning och berörs ej ytterligare här. Till punkt b kan sägas, att den administra-
tiva kostnadssidan endast är en liten del av bilden. Vad som måste beaktas är ut- vecklingen av såväl kostnader som intäk- ter i de olika alternativen under en längre tidsperiod. Det saknas underlag för att med bestämdhet yttra sig härom, men det finns enligt konsultens uppfattning knappast sär- skilt stort utrymme för tveksamhet om vil- ket alternativ som ur denna synvinkel är att föredra. Beträffande punkterna c och (] återstår inte mycket att tillägga. Det bör finnas möjligheter att ge kommunerna ett medinflytande på verksamhetens utform- ning och drift.
Sammanfattningsvis vill konsulten fram- häva att valet står mellan att radikalt om- forma de nuvarande småverkstäderna till slagkraftiga industrienheter eller att söka göra marginella förbättringar inom ramen för nuvarande organisationsform. Det är väsentligt att påpeka att ett val av det för- ra alternativet måste genomföras konse- kvent. Uppbyggnaden av en gemensam ad- ministration ger ökade kostnader, som inte kan täckas på annat sätt än genom en effek— tivare produktion i större mekaniserade en- heter.
] 1.7 Samhällsekonomiska synpunkter på ar- betsträning och skyddad sysselsättning
Den följande redogörelsen, som grundar sig på en konsulttrapport från fil lic Harald Niklasson, inleds med en överblick över arbetsvårdsåtgärdernas roll i det samhälle- liga åtgärdssystemet.
De följande huvudavsnitten gäller upp- ställandet av välfärdskriterier som utgångs- punkt för en samhällsekonomisk analys och den samhällsekonomiska analysen av arbets- träning respektive skyddad sysselsättning. En kalkylmodell för arbetsträning respek- tive skyddad sysselsättning framläggs i de båda sistnämnda avsnitten. För arbetsträ- ningens del redovisas några räkneexempel — för den skyddade sysselsättningen också resultaten av en empirisk undersökning.
11.7.1 Arbetsvårdens roll inom välfärdspo- litiken
H andikappbegreppet
Det betraktas i våra dagar som en själv- klarhet att samhället på olika sätt bör bi- stå de människor, som av en eller annan anledning är ur stånd att genom egna ar- betsinsatser på den öppna arbetsmarknaden uppnå en socialt acceptabel levnadsnivå. Statens strävan efter att upprätthålla en hög allmän sysselsättningsnivå kan sättas i sam- band med detta samhälleliga ansvarstagan- de. Genom att arbetslösheten hålles på en relativt låg nivå blir den grupp av indivi- der, som måste bli föremål för de åsyfta- de samhälleliga stödåtgärderna, relativt li» ten. Självfallet är det inte alls entydigt be- stämt vad som skall anses vara en socialt acceptabel levnadsnivå. Det finns ingen an- ledning att i detta sammanhang utgå från någon bestämd värdering därvidlag.
Vid en smula eftertanke finner man att det är mycket svårt att indela den grupp av individer, som trots hög allmän sysselsätt- ningsnivå är helt eller delvis arbetslösa, i två grupper av vilka den ena består av in— divider, vilkas svårigheter kan tillskrivas personliga handikapp av olika slag, och den andra av resterande individer.
För det första måste man — för att kunna göra en sådan gruppindelning — bestämma sig för vilka personliga egenskaper eller be- gränsningar, som skall betraktas som han— dikapp. Varje gränsdragning därvidlag framstår som godtycklig.
För det andra är det ofta nära nog omöj— ligt att i det enskilda fallet avgöra vilken el- ler vilka personliga egenskaper eller begräns- ningar, som utgör de grundläggande orsa- kerna till en persons svårigheter att erhålla lönsam sysselsättning på den öppna arbets- marknaden. Av tex två personer med sam— ma yrkeskunskaper och samma observer- bara fysiska defekt kan den ene kanske lö-' sa sitt försörjningsproblem på egen hand, medan den andre misslyckas därmed. Det kan vara omöjligt att säga något bestämt om huruvida den senare individens misslyckan-
de bör tillskrivas tex den fysiska defekten, bristande yrkeskunskaper eller någon psy- kisk egenskap. Erfarenheten visar att man sällan kan betrakta en sådan faktor som den tillräckliga förklaringen till en persons svå- righeter.x Självfallet måste man dock i varje enskilt fall göra en bedömning av individens personliga förutsättningar, när man söker efter de bästa sätten att hjälpa honom.
Å tgärdsformer
Samhället har till sitt förfogande en mängd medel, som kan användas för att bistå ifrå- gavarande individer. Det är uppenbart att olika medels lämplighet kan vara olika från fall till fall. Omskolning kan tex ibland framstå som en riktig och problemlösande åtgärd men i andra fall som en olämplig så- dan. Detsamma gäller för arbetsprövning och arbetsträning, beredskapsarbete, skyd- dad sysselsättning o sv. Man måste i varje enskilt fall göra en bedömning av vilka åt- gärder, som kan komma i fråga och för- söka finna den lämpligaste av dessa. Helt naturligt tar man därvid hänsyn till bl a hu- ruvida individen i fråga lider av någon ob- serverbar skada eller defekt av fysisk eller psykisk natur.
Vad beträffar individer, som vid någon tidpunkt drabbas av en olyckshändelse eller en sjukdom, finns det en ganska naturlig turordning för de samhälleliga åtgärderna. I första hand erfordras medicinsk vård och rehabilitering, som syftar till att i möjligas— te mån 1) häva sjukdomen, 2) förkorta sjuk- och konvalescensperioden och 3) att bibringa patienten högsta möjliga grad av fysisk och psykisk duglighet. Viktiga med- len därvidlag är sjukgymnastik, sysselsätt- nings- och arbetsterapi, tekniska hjälpme- del, kuratorsverksamhet och funktionspröv- ning.
En andra huvudgrupp av medel som se— dan kan användas brukar benämnas ar- betsvård. Därmed åsyftas alla åtgärder av förberedande eller direkt natur, som kan anses erforderliga för att inlemma partiellt arbetsföra i produktionslivet. De viktigaste
medlen inom denna huvudgrupp är grund- läggande utredningar av de individuella fal- len, yrkesvägledning och individuellt inrik- tad arbetsförmedling (varvid sk arbetsana- lyser som avser att kartlägga de fysiska och psykiska arbetskraven inom olika yrken kan utnyttjas), arbetsprövning, arbetsträning, yr- kesutbildning, näringshjälp, hemarbeten samt skyddad (och halvskyddad) verksam- het.
Båda de nämnda huvudgrupperna av åt— gärder tar i första hand sikte på rehabili- tering, dvs på att i möjligaste mån åter- ställa de handikappade individernas arbets- förmåga och hjälpa dem att övervinna de hinder, som en kvarstående invaliditet ut- gör för deras strävan att bli oberoende och självförsörjande medlemmar i samhället.
Den tredje huvudgruppen av medel be- stämmes av de åtgärder som syftar till att klara de handikappades försörjning under den (ibland mycket långa) tid då de ej är i stånd att genom eget arbete uppnå en so- cialt acceptabel levnadsnivå. Hit räknas al- la typer av monetära bidrag, som samhäl- let utbetalar till de handikappade. Sam- hällets handlingsparametrar därvidlag är vä- sentligen bestämmelserna inom socialför- säkringssystemet och villkoren för att andra typer av bidrag skall utgå.
Å tgärdernas fördelningseffekter
Medlen inom den sistnämnda huvudgrup- pen påverkar >>välfärdsfördelningen» mel- lan å ena sidan gruppen »handikappade» och å andra sidan gruppen »övriga indivi- der», medan verkningarna på samhällets totala produktionsförmåga inte är lika up- penbara. Visserligen medför ändringar av ifrågavarande bestämmelser ändringar av administrationskostnader mm, men denna effekt torde i allmänhet vara relativt obetyd- lig (bidragens storlek påverkar tex endast
1 Enligt Bent Andersen (»Work or Support»; OECD, Paris 1966) måste man i de flesta fall betrakta en kombination av negativa faktorer som den grundläggande orsaken till de uppkom- na svårigheterna.
obetydligt den mängd arbetskraft som bin- des för administrationen). Vidare är det tänkbart att en del handikappade männi- skors allmäntillstånd och därmed arbetsför- måga påverkas om de tex på grund av ge- nerösare bidragsbestämmelser får möjlighet att öka sin personliga konsumtion, varige- nom också samhällets totala produktions- möjligheter påverkas.
Medlen inom de båda förstnämnda hu- vudgrupperna påverkar naturligtvis också den ovannämnda »välfärdsfördelningen». Detta sker inte enbart genom att respektive gruppers konsumtionsmöjligheter påverkas, utan också i stor utsträckning via andra fak— torer som har betydelse för de handikappa— des >>välfärd>>, tex deras hälsotillstånd och sociala anpassning.
En annan orsak till det ökande intresset för och satsningen på sådana medel är dock effekterna på samhällets totala produktions- förmåga. Dessa effekter åstadkommes i för- sta hand genom att individerna bibringas så- dana färdigheter och egenskaper att de blir i stånd att erhålla och upprätthålla anställ- ningar på den öppna arbetsmarknaden. Vi- dare söker man utnyttja och upprätthålla den kvarstående arbetsförmågan hos indi- vider, som inte kan placeras på den öppna arbetsmarknaden, framför allt genom att anordna skyddad eller halvskyddad verk- samhet. Innan en person hänvisas till så- dan verksamhet har man i allmänhet prövat möjligheterna att genom andra åtgärder in- om arbetsvårdens ram (eller på annat sätt) bereda honom arbete på den öppna arbets- marknaden.
En person kan råka ut för svårigheter i arbetslivet av andra skäl än sjukdom eller olyckshändelse. Vid företagsnedläggelser el- ler driftsinskränkningar drabbas ofta äldre personer och personer, som sedan gammalt — kanske sedan födseln — dras med skador eller defekter av olika slag. Det är själv- fallet omöjligt och onödigt att ange några formella regler för vilka enskilda personer som skall bli föremål för arbetsvårdsåtgär- der, och vilka som skall bistås på annat sätt (omskolning, stöd i samband med flyttning, beredskapsarbeten m m).
Alla individer. som har svårigheter att erhålla lönsamma anställningar på den öpp- na arbetsmarknaden, bör rimligen betrak- tas som »handikappade» och ha rätt att kräva samhälleligt bistånd. I första hand bör samhället försöka hjälpa dem att över- vinna sina handikapp. Därvid kan medel som omskolning, flyttningsbidrag, arbets— prövning och arbetsträning m m komma till användning.
Om de trots sådana åtgärder ej lyckas övervinna sina handikapp (dv s få lönsam- ma anställningar på den öppna arbetsmark- naden) eller om man av någon anledning1 avstår från att vidtaga ifrågavarande åtgär- der, har de likväl rätt att kräva att samhäl- let under erforderlig tid hjälper dem att upprätthålla en dräglig levnadsnivå. Där- vid kan medel som beredskapsarbeten, skyd- dad och halvskyddad verksamhet, monetära bidrag mm bli aktuella. De medel, som faller inom arbetsvårdens ram, utgör alltså en del av den uppsättning medel, som är aktuella i ovan skisserade sammanhang.
11.7.2 Något om välfärdskriterier
Val av kriterier
Vilka kriterier eller kalkylmetoder kan kom— ma till användning, när man söker svaren på frågor av följande typ: Bör större re- surser ställas till den medicinska rehabili- teringens förfogande? Bör arbetsprövnings- och/ eller arbetsträningsverksamheten för- stärkas? Bör man bygga ut den skyddade verksamheten?
Det säger sig självt att det är oerhört svårt att ange några generella sådana metoder el- ler kriterier. När man ställs inför en fråga av den angivna typen måste man naturligt— vis först precisera frågeställningen genom
1 Åtgärderna i fråga kanske redan på ett tidigt stadium framstår som utsiktslösa. Vidare kan kanske en persons svårigheter bedömas vara av tillfällig natur. Det är också möjligt att man tvingas avstå från åtgärderna i fråga på grund av en rådande bristsituation vad gäller antalet om- skolningsplatser etc.
att klargöra vilka två alternativa inriktning- ar av politiska handlingsparametrar som man avser att jämföra ur önskvärdhetssyn- punktl. Man vet att de båda alternativen är förknippade med var sitt samhällseko- nomiskt förlopp (i vid mening). Varje kri- terium eller kalkylmetod måste bygga på jämförelser mellan dessa båda förlopp. Det är dock alltid omöjligt att med säkerhet fastställa hur de båda förloppen kommer att te sig. I princip måste man alltså inklu- dera osäkerhet i beskrivningen av förlopp- pen i fråga.
Det vanliga tillvägagångssättet är dock att först anta att man har exakt kännedom om de två förlopp man önskar jämföra och ange vilka skillnader dem emellan som i så fall bör ingå i kriteriet eller kalkylen (t ex som >>kostnader>> för och >>intäkter>> av det ena alternativet relativt det andra). Man undersöker sedan möjligheterna att åstadkomma rimliga uppskattningar av de skillnader som man funnit vara av intres- se. (Det är möjligt att man därvid använ- der sig av resultaten av empiriska under- sökningar i anslutning till tidigare bedri- ven verksamhet av ifrågavarande slag). Des— sa uppskattningar används sedan på mot— svarande platser i det kriterium som här- letts under antagande om att ingen osä- kerhet föreligger.
Man kan vidare försöka bedöma osäker- hetens roll genom att t ex variera upp- skattningarna inom rimliga gränser. Om det ena förloppet syns vara förknippat med en annorlunda grad (eller typ) av osäkerhet än det andra kan man finna det motiverat att låta detta förhållande påverka t ex va- let av ränta, tidshorisonten för analyser el- ler av des kvantitativa uppskattningar av >>kostnader>> och >>intäkter>> man arbetar med?.
Omfattningen av en analys
I första hand inriktar man sig på att uppnå en kvantitativ uppskattning av effekterna på de totala konsumtionsmöjligheterna i samhället av att välja det ena alternativet
Man bör dock alltid komma i håg att anledningen till att man i allmänhet före- drar det alternativ, som kan förväntas le- da till den största totala konsumtionen, är att konsumtionen av varor och tjänster in- går i enskilda individers »preferensfunktio- ner», dv 5 att den tillfredsställer mänskliga behov.3 Därmed är också sagt att man inte bör bortse från effekterna på andra fakto— rer eller >>förhållanden>>, som också ingår i privata preferensfunktioner (hälsa. möjlig- heter till kontakter med andra människor, social ställning, bostadsort, arbetsförhållan- den etc).
När det gäller arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan sådana effekter i allmänhet sä- gas vara mycket väsentliga; åtgärderna i fråga har ofta genomgripande effekter på direkt berörda individers situationer i en mängd andra avseenden än de konsumtions- mässiga. I princip bör alla effekter på stor- heter eller »förhållanden», som ingår i pri- vata preferensfunktioner, beaktas simul— tant4. I allmänhet väljer man emellertid att först uppskatta effekterna på de totala konsumtionsmöjligheterna och därefter — med en uppfattning om eller en beskrivning av andra effekter som grund — bestämmer man sig för huruvida andra effekter är av
1 Det kan vara omöjligt (eller orealistiskt) att (relativt ett bestämt alternativ) ändra vissa hand- lingsparametrar utan att samtidigt ändra vissa andra sådana. Vidare kan effektema av vissa änd- ringar bero av inriktningen av andra handlings- parametrar. *' Man ser ofta exempel på att »försiktiga» kal- kyler används när man överväger att ändra på något gammalt och beprövat. I sådana kalkyler arbetar man ofta med belopp, som antas över- skatta »kostnaderna» och underskatta >>intäkter- na» och — om detta är till nackdel för det osäk- rare alternativet — med hög ränta och en relativt näraliggande tidshorisont. ” När man uppskattar ändringar av den totala konsumtionens värde utgår man från att prisför- hållandena på marknaden (åtminstone ungefär) återspeglar konsumenternas uppskattning av ytterligare en enhet av den ena varan relativt de- ras uppskattning av ytterligare en enhet av den andra (och från andra förutsättningar av »per- fekt» natur). ' Den glädje en person har av sin konsumtion beror av hans arbetsförhållanden, hälsa etc och vice versa.
avgörande betydelse för vilket alternativ man skall föredra.1
F örde lni ngsaspekter
Det är möjligt att den person, organisation eller myndighet, som skall uttala sig om vilket handlingsalternativ som bör föredras, frågar efter effekterna på fördelningen av de totala konsumtionsmöjligheterna i sam- hället mellan olika individer eller grupper av individer.
Om t ex en ökning av de totala konsum- tionsmöjligheterna är förknippad med om- fördelningseffekter som man betraktar som icke önskvärda, kan man föredra det al- ternativ som ger det lägre totala konsum- tionsbeloppet. Det kan vara möjligt att ex- plicit uttrycka de värderingar som ställnings- tagandet grundar sig på, eller — för den som har att ta ställning — att från explicit ut- tryckta värderingar och kännedom om för- delningseffekterna härleda det ställningsta- gande, som överensstämmer med de egna värderingarna.
Man kan tilldela en krona, som tillfaller en viss grupp av människor, en bestämd vikt och en krona, som tillfaller en annan grupp, en annan vikt etc. Vikterna kan be- stämmas så att förhållandena dem emellan svarar mot de egna värderingarna beträffan- de inkomstfördelningen. Synen på fördel- ningseffekterna måste dock sättas i sam- band med möjligheterna att åstadkomma en önskad (eller som »rättvis» betraktad) för- delning på andra sätt.
Att man möter teoretiska, praktiska (och »politiska») svårigheter, om man önskar ge- nomföra en sådan fördelning t ex med hjälp av skatter och transfereringar, är uppen— bart; sålunda kan det tex vara svårt att eliminera en icke önskad fördelningseffekt genom sådana åtgärder.2
] 1.8 Arbetsträningen
11.8.1 En enkel kalkylmodell Utgångspunkter
Antag att vi önskar bilda oss en uppfatt- ning om önskvärdheten av att på en viss
ort bygga en träningsverkstad i vilken N personer årligen kan behandlas. Verkstadens utformning är helt bestämd.3 I precisering- en av projektet ingår också att man klar- gör inriktningen av i sammanhanget väsent- lig övrig offentlig verksamhet. Den natur- liga utgångspunkten därvidlag är frågan hur samhället i alternativfallet (om verkstaden inte byggs) kommer att förhålla sig till de individer som kommer att behandlas i verk- staden om denna kommer till stånd. Det är möjligt att man har mer än ett alternativ att välja därvidlag.
Ett sådant alternativ kan vara att i stället utöka den skyddade verksamheten. Ett an- nat kan innefatta en intensifiering av om— skolningsverksamheten etc.4 Om den reella beslutssituationen innebär ett val mellan t ex tre olika alternativ erfordras i princip två jämförande analyser.5 Vi antar för enkel- hets skull6 att inga andra offentliga verk- samhetsformer (omskolning, skyddad sys- selsättning, beredskapsarbeten) som berör de ifrågavarande individerna kommer att bedrivas i olika utsträckning i de båda fal- len; bestämmelserna för monetära bidrag och andra stödformer är också lika.
Implicit i antagandena ligger bl a att man förutsätter en överskottsefterfrågan på tex skyddad sysselsättning i alternativfallet.
1 När det gäller uppskattningen av konsum- tionseffekterna bygger man i princip på enskilda individers preferenser, som tar sig uttryck i rådande priser. Man bör inte i onödan offra möjligheterna att bygga på dessa preferenser också vid värderingen (relativt konsumtions- effekterna) av andra effekter. * En önskad omfördelningsetfekt, som åstad- koms genom t ex ett omskolningsprojekt kan vara svår att åstadkomma på annat sätt etc. 3 Om man har flera alternativ att välja på vad gäller verkstadens storlek och utformning, måste man analysera varje projekt för sig och välja det som enligt analyserna troligen är bäst. ' Som inledningsvis nämndes bör arbetsvårds- åtgärder av olika slag ses i samband med övriga samhälleliga åtgärder, som kan sättas in för att bistå personer med sysselsättningsproblem. 5 Mera allmänt: Om man har att välja mellan n olika alternativ erfordras i princip n — 1 jäm- förande analyser. 6 Det är möjligt och — på det teoretiska planet — ofta inte i princip svårare att arbeta med andra förutsättningar.
Tillkomsten av träningsverkstaden kan ju innebära en minskning av denna efterfrå- gan — av behovet av skyddad sysselsättning. Det är naturligtvis mycket möjligt att en individ, som _ om verkstaden kotnmer till stånd — behandlas på träningsverkstaden under period I eller som då arbetar på den öppna arbetsmarknaden efter att i någon ti— digare period ha varit intagen på verksta— den, i alternativfallet har skyddad syssel- sättning under samma period.
Tillkomsten av träningsverkstaden kan alltså sägas medföra att denna persons plats i skyddad verksamhet under period ! över- tas av en annan person. Eftersom det totala platsantalet i skyddad verksamhet (och i omskolningskurser etc) är lika i de båda fallen kan det vara rimligt att anta att de substitutioner som sker inte spelar någon roll, dvs att i analysen utgå från att de individer som behandlas i träningsverksta- den, om denna kommer till stånd, i inget- dera av alternativfallen kan beredas plats tex i skyddad sysselsättning eller omskol- nmg.
K osm adsposter
Säg att man i analysen vill inkludera drif— ten under 30 år räknat från den tidpunkt då verkstaden byggs. Låt oss betrakta stor- heter, vilka kan sägas representera skillna- der mellan de ekonomiska förlopp som kommer att realiseras i de båda alternativen, och vilka vi vet är av intresse vid bedöm- ningen av önskvärdheten av det ena för- loppet relativt det andra. I det följande antas att man räknar med den allmänna prisnivå, som råder under år 1.
Sätt:
I, = det i verkstaden under år t investerade beloppet;1 !: 1, . . , 30.
Självfallet kommer investeringsbeloppen att vara störst under det eller de inledande år då verkstaden uppförs, men man måste också räkna med att nyförvärv av maskiner och inventarier kommer att ske under se- nare år bla på grund av förslitning.
S : marknadsvärdet vid slutet av år 30 av kvarvarande byggnader, maskiner och inventarier
I institutionen kommer arbetsinsatser, som utförs av personer som icke är klienter, att förbrukas.2 Detta medför ett bortfall (rela— tivt alternativet) av arbetsinsatser i annan verksamhet från personerna ifråga
Sätt:
W, : värdet av det bortfall av arbetsinsat- ser i annan verksamhet av till verk- staden knutna icke-handikappade per- soner som verkstadens tillkomst med- för i period t; (t = 1, . . ., 30)
Värderingen i fråga måste i allmänhet ske med användande av marknadspriser, dvs löner och arvoden före skatt. (Upp- skattningsproblemen kommer att beröras nedan.)
Värde poster
I institutionen kommer en viss produktion att ske. Råvaror, halvfabrikat, arbetsmate- rial och utifrån köpta tjänster kommer att förbrukas. Sätt: R; : värdet av försäljningen under period t av producerade varor och tjänster3 C, : värdet av inköpen under period t av råvaror, halvfabrikat, arbetsmaterial och utifrån köpta tjänster (transpor— ter, renhållning, underhåll och repa- rationer, kraft, hyra av lokaler och mark rn m).4 I verkstaden kommer de handikappade i åtnjutande av vård, tillsyn och service i olika former. En del av beloppen W, och C, kan tillskrivas detta förhållande; vissa
1 Storheterna avser nyförvärv av byggnader, maskiner och inventarier. Värderingen sker till marknadspriser (eller till produktionskostnad). (Självfallet avses hela investeringsbeloppen — alltså inte endast huvudmannens del.) 2 Arbetsinsatser av föreståndare, administrativ personal, arbetsledare, specialister av olika slag etc. 3 Värderingen sker i allmänhet med användan- de av försäljningspriserna. * Värderingen måste även här i allmänhet ske med utgångspunkt från marknadspriser.
arbetsinsatser och andra »varor» förbrukas för de nämnda ändamålen.1 I alternativfal- let kommer måhända somliga av de handi- kappade att beredas tillgång till vård och tillsyn (och kanske även annan service) på annat sätt än genom verkstadens försorg. Verkstadens tillkomst kan då sägas medföra ett bortfall av kostnader utanför verksta- den för dessa ändamål.
Sätt: R? : värdet av den ökade produktion av andra nyttigheter, som i period ! kan komma till stånd utanför verkstaden genom att denna övertar viss vård, tillsyn och annan service, som i al- ternativfallet förmedlas på annat sätt.
Intagningen av en handikappad i verk— staden kan t ex medföra att en nära anhörig tar (eller under längre tid ägnar sig åt) arbete på den öppna marknaden. En sådan effekt är naturligtvis troligare om det är fråga om en relativt svårt handikappad person, som behöver viss hjälp vid förflytt- ningar, måltider etc. Men effekten kan även finnas i de fall då den anhörige enbart kän- ner sig förpliktigad att förmedla sådan >>ser- vice» som sällskap, mänsklig kontakt; han eller hon vill inte lämna den handikappade i alltför långvarig ensamhet.
När denna effekt uppträder, ingår ök- ningen av värdet2 av den anhöriges arbets- insats i R': . Även om verkstadens tillkomst medför att endast relativt få anhöriga på detta sätt ökar sina insatser på arbetsmark- naden, kan effekten vara ansenlig.3
Estimationsproblem
Innan vi övergår till att betrakta skillna— derna mellan de handikappades situationer i de båda alternativfallen skall vi något be- röra möjligheterna att uppskatta de hittills behandlade posterna. Vad beträffar kost- nadsposterna I,, W, och C, samt intäkts- posterna R? och 5 kan man konstatera att uppskattningsproblemet inte är principiellt mycket skilt från eller värre än vad som är normalt vid bedömningar av verkstads- investeringars lönsamhet.
Observationer av resultaten av tidigare i andra verkstäder bedriven träningsverksam- het kan vara av stort värde som underlag för uppskattningarna. I vissa fall kan man ha speciell anledning att tvivla på att mark- nadspriser och löner erbjuder goda mått- stockar. Det kan tex gälla för de arbets- insatser som i verkstaden görs av läkare och andra yrkeskategorier, vilkas löner kan sägas vara i ovanligt liten grad marknads- bestämda. Det är dock mycket svårt att ange eller härleda något alternativt värde— ringssätt. Posterna i fråga måste alltså be- traktas som osäkra.
Storheten R ? är mycket svår att uppskatta. En uppfattning om dess storlek kan man få endast genom studier av i träningsverk- städer inskrivna handikappade personers be- hov av vård och tillsyn och av deras hem- förhållanden etc. Vad man i första hand vill veta är naturligtvis hur vanligt det är att intagningama av handikappade på verk— städer medför att anhöriga söker sig ut på arbetsmarknaden.
K al kyl exem pel
Antag nu att en handikappad person som vistas i verkstaden under är t, alltid har lämnat den under år t+ 1. N personer tas in och lika många lämnar verkstaden varje år.
Sätt: nl; : det antal individer, som vistas i verk-
staden under år 2, och som har arbete på öppna marknaden under år t+ i; (t=2,..., 30; i=1, 2,...).4
1 Självfallet kan det vara mycket svårt (eller omöjligt) att ange hur stor del av W; och C: det därvid är fråga om. 3 Man kan därvid utgå från ökningen av brutto- inkomsten av den anhöriges arbete på den öppna arbetsmarknaden och eventuellt göra något från- drag för bortfall av produktion i hemmet. 3 Säg att ökningen av de anhörigas arbetsin- satser innebär ett tillskott av fyra heltidsarbetare på arbetsmarknaden. Detta räcker för att upp- väga lönekostnaderna på verkstadens utgiftssida för fyra heltidsanställda icke handikappade per- soner med motsvarande löner. ' Det antas att verkstaden tas i bruk för träning fr o m är 2; under det första året sker uppföran- det.
wi" : genomsnittslönen (brutto) under år t+ ;" för den ovannämnda gruppen av individer.
mf = det antal av de individer som vistas på verkstaden under år I, om denna kommer till stånd, som har arbete på öppna marknaden under år t+ j, om verkstaden inte kommer till stånd; (!=2,..., 30; j=0, 1, 2...).
vi : genomsnittslönen (brutto) under år [+ 1" för den i definitionen av ml] angivna gruppen av individer.
Det antas att ingen individ genomgår träning mer än en gång.1 Betrakta de in- divider, som vistas i verkstaden under år t (25 t 5 30). Låt oss skriva upp ett uttryck för skillnaden mellan det till period : dis- konterade värdet av dessa personers fram- tida arbetsinsatser på den öppna arbets- marknaden å ena sidan om verkstaden kom- mer till stånd och å andra sidan, om så inte blir fallet. Kalla denna skillnad för
R?. Vi har2
(1>R3—3so(nfwf— ,. f)/(1+ , '_'1 : ! m,v, V); ,=
där 100 r är diskonteringsräntan i %. Ter- merna i summan i högra ledet blir naturligt— vis så småningom lika med 0, eftersom in- dividerna uppnår pensionsåldern eller dör.
Kan ni!" Wi —— mf, vf uppfattas som ett mått på skillnaden mellan det totala värdet av i ekonomin under period 1 utförda ar- betsinsatser å ena sidan om verkstaden kom- mer till stånd och å andra sidan om så inte blir fallet? Tidigare har vi tagit hänsyn till att en anhörig till följd av verkstadens till- komst kan söka sig ut på arbetsmarknaden under den period som den handikappade visats i verkstaden.3
Det är tänkbart att motsvarande effekt gör sig gällande också i senare perioder, om den handikappades allmäntillstånd för- bättras genom träningen (tex på sådant sätt att han erhåller anställning på den öppna arbetsmarknaden, varigenom han i olika av- seenden blir mindre beroende av sina an- höriga). Vi bortser i den följande framställ- ningen från denna möjlighet och nöjer oss
med att ha påpekat dess existens. Det finns även andra effekter, vars eventuella existens också bör påpekas.
Säg att ni; är större än må", dvs att av de N individer som tränas under period t (om verkstaden kommer till stånd), er- håller ett större antal anställning på öppna marknaden i period t+ j i det fallet att verkstaden byggs än i det motsatta fallet. Det är också möjligt att individerna i fråga i viss utsträckning har olika slag av arbeten i de båda fallen; i träningen kan ingå ett moment av yrkesutbildning. Tillkomsten av verkstaden kan då i någon utsträckning sä- gas medföra att individerna lämnar vissa anställningar och erhåller andra. Vad hän— der då med de anställningar, som indivi- derna lämnar och vad skulle ha hänt med de anställningar de erhåller, om verkstaden inte kommit till stånd? Vid förekomst av arbetslöshet bland de individer, som kon- kurrerar om ifrågavarande anställningar, kan man ha speciell anledning att beakta den frågeställningen.4
Av de anställningar, som de tränade in- dividerna kan sägas lämna tillfaller kanske en del icke tränade individer, som skulle varit arbetslösa om verkstaden inte kommit till stånd. Det är å andra sidan också tänka bart att en del av de individer som inte ge- nomgår träning och som blir arbetslösa, skulle ha haft anställningar som de tränade lagt beslag på om verkstaden inte kommit till stånd. Det antas i det följande att sådana effekter är relativt obetydliga eller >>tar ut varandra» vid beräkningen av ändringen av det totala värdet av i ekonomin utförda ar- betsinsatser.
Det antas också att man kan bortse från övriga komplikationer, som förekomsten av icke perfekta prisbildningsförhållanden,
1 Antagandet är helt betingat av en strävan efter att undvika tekniska komplikationer. ” Det antas att m?=0, vilket ej torde vara orealistiskt. 3 Motsvarande ökning av värdet aviekonomin under period ! utförda arbetsinsatser ingår i R?— 4 I det motsatta fallet kan man ha bättre grund för antagandet att marknadsmekanismerna fun- gerar på sådant sätt att man slipper bekymra sig över densamma.
eventuella (teknologiska) externa effekter etc medför. Betrakta nu uttrycket
30 1 2 3 (2) AA=Z(R,+R,+R,— W,—C,—I,)
r=1
/(1 + r)'—1 +S/ (1 + r)30
För lämpligt vald diskonteringsränta och under förutsättningar som antytts i det före- gående kan AA betraktas som den »ekono- miska» vinsten av verkstadens tillkomst. Däremot kan AA inte användas i ett »Väl- färdskriterium» av följande typ:
A A>0 © Verkstaden önskvärd ( » inte »
Anledningen är naturligtvis att man kan fästa avseende även vid andra skillnader mellan de båda förloppen än de som är representerade i uttrycket för AA.
För en del personer kan tillkomsten av en träningsverkstad betyda mycket genom- gripande förändringar av även andra för- hållanden än konsumtionsmöjligheterna.1 Deras hälsa (i vid mening?) kan förbättras dels direkt genom behandlingen i verkstaden och dels genom att denna behandling leder till mera >>normala» arbetsförhållanden, vil- ket återverkar på individernas allmäntill—
stånd.3
Icke kvantifierbara effekter
Det finns dessutom i detta sammanhang — liksom när man talar om rehabiliterings- verksamhet och arbetsvård överhuvudtaget — all anledning att betona att de icke-kon- sumtionsmässiga verkningarna av tillkoms— ten av en institution, som ökar möjligheter- na att återanpassa handikappade människor till ett produktivt arbetsliv inte enbart gäller de handikappade själva. Vi är alla utsatta för risken att bli på ett eller annat sätt han- dikappade. Den känsla av otrygghet som detta medför kan naturligtvis inte elimine- ras, men det är lika uppenbart att den kan minska till följd av utbyggnaden av olika verksamhetsformer (inklusive monetärt stöd)
som syftar till att bistå handikappade per- soner.
Det kan vara en ytterst svår sak att vär— dera dylika >>icke-ekonomiska>> effekter av tillkomsten av verkstaden. Vanligen kom- mer sådana värderingar in i samhälleliga kostnads—intäktsanalyser först sedan man uppskattat »den ekonomiska» vinsten eller förlusten (AA). Man beskriver i möjligaste mån de >>icke-ekonomiska» effekterna och frågar sig — om en sådan bedömning er- fordras för beslutsfattandet — om dessa kan sägas ha så stort positivt värde att de upp- väger den »ekonomiska» förlusten (eller så stort negativt värde att de äter upp den »eko- nomiska» vinsten).
Om man har anledning att efterfråga ett tal, som är jämförbart med AA och som på motsvarande sätt mäter värdet av icke-eko- nomiska effekter bör man i princip försöka föreställa sig ett förlopp, i vilket alla männi— skors konsumtionsmöjligheter är som i det fallet att verkstaden kommer till stånd, me- dan deras icke—ekonomiska förhållanden (hälsotillstånd, arbetsförhållanden etc) är som i det alternativa fallet, och fråga efter hur mycket olika individers konsumtions- möjligheter måste förbättras (eller kan för- sämras), om de skall få det _ totalt sett — >>lika bra» som i det fallet att verkstaden kommer till stånd. Att man därvid ofta (även av rent teoretiska skäl) tvingas att utgå från egna värderingar är uppenbart.4
Det bör även nämnas att man kan anse sig böra ta hänsyn till fördelningssynpunk- ter när man bedömer önskvärdheten av att
1 A A kan ytterst sägas utgöra ett mått på skillnaden mellan de två förloppen vad gäller de totala konsumtionsmöjligheterna i samhället. ” Man kan i detta sammanhang använda sig av termer som >>social anpassning» etc. 3 Detta kan i sin tur ha nog så betydande positiva effekter på framför allt anförvanters väl- befinnande och på barnens utveckling och fram- ida möjligheter. ** I allmänhet är det naturligtvis ytterst svårt att beräkna dylika >>kompensationsbelopp»; man kan — även rent teoretiskt — sällan finna uttryck för de enskilda individernas preferenser etc. Det kan dock vara av värde att känna den principiella frågeställning man genom sitt handlande kan tvingas att åtminstone delvis besvara. Att hän- visa till att man har att göra med värden som ej kan mätas i pengar är en svag undaniiykt.
bygga verkstaden. Man kan i så fall tex värdera den del av AA, som kan sägas till- falla gruppen »handikappade individer» mera (per krona) än den del, som kan sägas tillfalla »övriga individer». Detta kan ge- nomföras genom att man beräknar hur mycket konsumtionsmöjligheterna ökar för de handikappade tack vare verkstadens till- komst (varvid bidragsbestämmelser m m måste dras in i bilden) och genom att man tilldelas denna del av AA en bestämd vikt och resten av AA en annan vikt, varpå man beaktar den vägda summan av de båda be- loppen.
11.8.2 Räkneexempel i fråga om lönsam- heten av arbetsträning
Utgångspunkter
Låt oss därmed återvända till formel (2). Svårigheterna när det gäller att i en be- slutssituation uppskatta R?; är överväldi- gande. Det är möjligt att man genom studier av bedriven träningsverksamhet kan bilda sig någon uppfattning om vad beloppens storlek kan röra sig kring. Trots de stora praktiska svårigheterna bör man inte helt utesluta möjligheterna att med hjälp av multipla regressionsanalyser uppnå en viss kunskap om åtminstone de kortsiktiga följ- derna för individerna av genomgången trä- ning.1
Om man av olika skäl ej vill använda sig av rena experiment — att låta en grupp av handikappade genomgå arbetsträning me- dan en annan grupp avhålles därifrån och sedan följa de båda grupperna under ett par år — kan sådana analyser lättast genom- föras i anslutning till en bristsituation vad gäller tillgången på platser i träningsverk- städer. Eventuellt kan man också låta ex- perter med anknytning till arbetsträningen göra bedömningar av de individuella fallen. De får alltså, för varje enskild individ som genomgått träning, uttala sig om vad de tror att träningen betytt för individen ifråga (och om den grad av osäkerhet de känner, när de gör ett sådant uttalande).
Vad man önskar uppnå är någon grund
för räkneexempel av den typ vi strax skall exemplifiera. Att man i anslutning till en aktuell beslutssituation alltid måste arbeta med gissningar är uppenbart, men bedöm— ningen av rimligheten i olika gissningar kan vara beroende av studier av förut bedriven träningsverksamhet.
Låt oss nu övergå till att arbeta med räk- neexempel i anslutning till formel (2).2
Siffermässiga antaganden
Antag att man planerar att bygga en trä- ningsverkstad i vilken 25 personer årligen kan behandlas. Säg att investeringarna i byggnader under period 1 utgör 500000 kr och att 300000 kr under samma period investeras i maskiner och utrustning av olika slag (11 = 800 000 kr). Säg att man räknar med att vart femte år behöva nyanskaffa maskiner och utrustning till ett värde av 100000 kr. (15, 110, 115, 120 och 125: 100 000 kr). Antag att 5 = 250 000, d v 5 att värdet av vid tidpunkt 30 (i period 31) kvarvarande byggnader, maskiner och ut- rustning är 250000 kr (byggnader 200000 kr, övrigt 50 000 kr). Om man bortser från tidsfaktorn kan man alltså säga att kapital till ett värde av 1050 000 kr förbrukas i verkstaden under de trettio åren.
Antag vidare att R,1 — Ct — W, = — 200 000 kr, dvs att kostnaderna för till verksam- heten knuten »normal» arbetskraft och för råvaror, halvfabrikat, förbrukningsmaterial och utifrån köpta tjänster av olika slag mi- nus värdet av försäljningen av i verkstaden tillverkade varor är 200 000 kr om året.3 R: antages tills vidare vara lika med 0 (inga anhöriga söker sig ut på arbetsmarknaden till följd av verkstadens tillkomst etc).
Vi antar först följande, vid en hastig blick inte särskilt imponerande, effekt av träningen vad gäller klienternas framtida arbetsmarknadssituation: nf wf— m; vi!" =
1 D v s av värdena på nf, mf, w], och vf, för åtminstone j=2 och 3. 2 Exemplen gör ej anspråk på att vara »rea- listiska». 3 Driftsunderskottet exklusive penningbidrag till de handikappade och kapitalkostnader är alltså 200 0000 kronor om året.
=25000krfört=2,...,300chj:1,..., 20 och=0 för j> 20. Med andra ord: De individer, som tränas under perioden t, kommer under följande perioder att tjäna sammanlagt 25 000 kr mera per period än vad samma individer sammanlagt skulle ha gjort i frånvaro av träning.1 Denna effekt varar i 20 år efter träningens slut (den bort- faller sedan genom att ifrågavarande in— divider uppnår pensionsåldern eller av and- ra skäl).
Vi använder räntan 6% (r=0,06). Då man räknar med kontanta priser är detta inte någon orimligt låg ränta — den mot- svarar en ränta på 10 % vid en prissteg- ringstakt på 4% om året. Man finner då R?: 287 000 kr, dvs 87000 kr större än det ovannämnda driftsunderskottet. Frågan är alltså om dessa 87 000 kr räcker för att täcka kapitalkostnaderna (dvs om AA > > 0). Efter insättning i (2) och beräkning av summan i högra ledet finner man AA : = 1 182 (110—997 000 = 185 000 kr. Det förstnämnda beloppet i differensen ovan ut- görs av de 87 000 kr i vardera av perioderna 2—30 diskonterade till period 1', det sistnämn- da beloppet utgörs av investeringsutgifterna, också disltonterade till period 1, minus S diskonterat till period 1.
Beräkn'ngen är här gjord på mycket lång sikt (30 +20 : 50 år). Det kan ha sitt in- tresse att veta något om hur kostnader och intäkter fördelar sig över tiden.
Resultat från räkneexemplet
Betrakta trbetsinkomsterna under period t för de ha1dikappade, som tränats under ti- digare pe'ioder; (3 S t _(_ 22) Man finner att dessa individers arbetsinkomster under period tär (t—2)- 25000 kr större i det fallet att verkstaden kommer till stånd än i det mosatta fallet. Under period 11 är beloppet lika med 225000 kr. Från och med dema period räcker alltså den nämnda skillnader till för att täcka verkstadens driftundeskott Ct+ Wt—R l,). För 1:22 är övertäzkningen2 tydligen hela 300 000 kr (: 500 001—200000 kr). För t=23 bort-
faller effekten av träningen under period 2 etc, varför övertäckningen i fråga stannar vid 300 000 kr under perioderna 23—30. Un- der perioderna 31—50 bortfaller effekterna av träningen från perioderna 10—30 suc- cessivt; under dessa perioder existerar inget driftsunderskott i verkstaden.
Om man fördelar kapitalkostnaderna för verkstaden jämnt över åren 1—30 finner man att den årliga kapitalkostnaden är om- kring 68 300 kr.3 Från och med år 13 kan alltså de handikappades ökade arbetsinkoms— ter sägas täcka både verkstadens driftsun- derskott och kapitalkostnaderna för den- samma.
Säg att blott 20 % av de handikappades ökade arbetsinkomster tillfaller det offent- liga i forrn av inkomstskatteökning. Säg vi- dare att ökningen av de handikappades ar- betsinkomster med 25000 kr medför att 10000 kr mindre behöver betalas ut som monetärt stöd åt handikappade.
Period 16 har alltså det offentligas in— komster ökat med 145 000 kr och utbetal- ningarna minskat med 14'10000 kr genom de nämnda förhållandena. Summan av de båda beloppen är 210000 kr, dvs större än driftsunderskottet i verkstaden under samma period (vilket måste täckas med of— fentliga medel).
Period 22 har det offentligas inkomster (på motsvarande sätt) ökat med 205000 kr och utgifterna minskat med 20' 10 000 kr. Summan av dessa belopp är 300 000 kr, vil- ket väl räcker för att täcka både verksta- dens driftsunderskott och kapitalkostnaderna
1 Denna effekt kan tänkas uppkomma på olika sätt, t ex genom att en individ tack vare träningen blir i stånd att tjäna 25 000 kronor per år genom arbete på öppna marknaden, medan han i alternativfallet är arbetslös. Det är naturligtvis också möjligt att flera individers arbetsinkomster
ökar tack vare träningen. (Exempel: n';= 10, mj=9, w£=20000 och v5=19 400 ger den nämnda skillnaden = 25 000.)
2 (t—Z) - 25 ooo-c.—W,+R1,.
3
30 30 I 1+r1—1—S/1+r)30= x/ :—1 ' :=1 (1 +r)1**1 ger m68 300.
för densamma under perioden i fråga.1 Gruppen handikappade kan i period 22 så- gas förfoga över 20—(25 000—5 000—10000) =200 000 kr mera för privat konsumtion och sparande i det fall då verkstaden kom- mer till stånd än i det motsatta fallet.
Totalt sett kan konsumtionsmöjligheterna i ekonomin under perioden i fråga sägas öka med 300 000—68 300 = 232 700 kr ge- nom verkstadens tillkomst (enligt vad vi funnit ovan). 32 700 kr kan alltså sägas tillfalla »övriga individer».
Antag ett ögonblick att någon eller några anhöriga till de personer som vistas i verk- staden under period t, i ökad utsträckning kan söka sig ut på arbetsmarknaden under samma period tack vare verkstadens exi- stens. Säg att deras arbetsinkomster (efter eventuella korrigeringar för minskat arbete i hemmet) därigenom ökas med sammanlagt 50 000 kr per period.2 Det till period 1 dis- konterade värdet av denna effekt är om- kring 680000 kr; AA blir alltså i motsva- rande grad större. Även en relativt begrän- sad effekt av det nämnda slaget kan ha stor betydelse.
Några slutsatser
Man kan av räkneexempel av det behand- lade slaget sluta sig till att mycket begrän- sade effekter av arbetsträningen kan med- föra att denna blir en nog så lönsam sam- hällelig verksamhet. Om man ändrar på förutsättningarna för räkneexemplet genom att antaga att ökningen av de handikappades arbetsinkomster3 till följd av träningen blir 50000 kr (i stället för 25000 kr) och bi- behåller övriga antaganden, kan lönsamhe- ten synas överväldigande.4 Redan år 6 täcker de handikappades ökade arbetsin- komster driftsunderskottet i verkstaden (W, + Ct—Rt). År 22 uppgår ökningen av arbetsinkomsterna till 1 milj kr.
Man finner lätt att en effekt av den nämnda storleksordningen kan uppväga en årlig kostnad (som inkluderar vad vi ovan kallat driftsunderskottet — dvs Ct+ W, — (plus kapitalkostnader) på upp till 533000 kr,5 d v s omkring 21 300 kr per årligen be-
handlad individ.6 Den förutsatta effekten av arbetsträningen är att de behandlade in- dividernas arbetsinkomster är i genomsnitt 2 000 kr större per individ och år under 20 år efter träningens slut än vad de skulle ha varit i frånvaro av träning. Till detta kom- mer att troligen positiva effekter på andra individers (framför allt anhörigas) arbets- insatser inte har beaktats.
20 år kan kanske synas vara en ganska lång varaktighet av träningseffekten. Man kan dock ha anledning att förmoda att så- dana långsiktiga effekter uppträder, efter_ som en i rätt tid insatt arbetsträning kan ha avgörande betydelse för en individs för- måga att över huvud taget komma tillbaka till ett produktivt arbetsliv efter genom— gången sjukhusvistelse och medicinsk re- habilitering. Mera allmänt kan gälla att om arbetsträningen hjälper honom över ett kri- tiskt skede (han slipper ifrån en nedbrytan- de arbetslöshetsperiod o s v) och ger honom en god statt, så kan detta återverka på hans allmäntillstånd och personliga utveckling under resten av hans liv. Låt oss emellertid undersöka vilka ändringar av våra senaste siffror som uppträder om man förutsätter en tioårig i stället för en tjugoårig varak- tighet av träningseffekten.
Antag alltså att de handikappades arbets- inkomster ökar med i genomsnitt 2000 kr per individ och år till följd av träning- en och att denna effekt bortfaller under det elfte året efter träningens slut. För 3 S t g 12 är tydligen ökningen av de han— dikappades arbetsinkomster som förut lika
1 Verkningarna på det offentligas budget är av intresse dels ur fördelningssynpunkt, dels på grund av eventuella budgetrestriktioner, som kan begränsa myndigheternas handlingsfrihet; dess- utom är de av betydelse ur ren planeringssyn- punkt. 2 R3=50 ooo. =ae—na
* Man kan även se saken så att denna kraftigare effekt kan täcka betydligt högre kostnader för verkstaden än dem vi tidigare utgått från.
5 Observera då att några bidrag till klienter ej får inkluderas i kostnaden. " I en verkstad, där träningen av en individ tar 6 månader i anspråk, är alltså motsvarande kostnad per plats 41 600 kr.
med 50000-(t—2). För t: 12 är detta be— lopp 500000 kr. Under åren 13—30 är ök- ningen 500000 kr per år för att sedan suc- cessivt minska och bli lika med 0 för t: 40. Man finner att dessa effekter kan upp- väga en årlig verkstadskostnad (se ovan) på upp till omkring 342300 kr, dvs om- kring 13 700 per årligen tränad individ (att jämföra med 21 300 i förra fallet).
Man kan naturligtvis välja att räkna un- der en mängd andra förutsättningar än dem vi valt i det föregående; kvar står dock att även relativt blygsamma effekter av arbetsträningen kan täcka avsevärda kost- nader för densamma. Om man därtill läg- ger de »icke-ekonomiska» vinster som nämnts i föregående avsnitt kan man kon- statera att verkligt stora »välfärdsvinster» kan vara förknippade med en utbyggnad och effektivisering av arbetsträningsverk- samheten (och andra verksamheter som syf- tar till att återföra handikappade individer till ett produktivt arbetsliv).
11.9 De allmänna förutsättningarna för en lönsamhetsbedömning av den skyddade sys- selsättningen
Skillnaden mellan å ena sidan arbetspröv- ning och arbetsträning och å andra sidan skyddad sysselsättning är framför allt den att de förra åtgärderna primärt syftar till att slussa handikappade människor ut på den öppna arbetsmarknaden, medan skyd- dad sysselsättning är en ersättning för an- ställning på öppna marknaden. En person hänvisas till skyddad sysselsättning först se- dan man ingående — och med negativt re— sultat — prövat hans möjligheter att erhålla annan anställning.
I denna prövning ingår att man vidtar åt- gärder — tex arbetsprövning och arbets- träning — som förbättrar dessa hans möj- ligheter (såvida sådana åtgärder inte från början bedöms som utsiktslösa). Anledning- en till att man använder denna ordning tor- de vara förvissningen om att stora mänsk- liga och samhällsekonomiska vinster upp- träder, om man lyckas återanpassa en in- divid till ett normalt arbetsliv. Alternativet
till att bereda en person skyddad sysselsätt- ning är alltså i allmänhet att lämna honom sysslolös och klara hans försörjning genom sociala bidrag.
11.9.1 Kostnads- och intäktsposter
Det kan då framstå som betydligt enklare att göra en »lönsamhetsbedömning» av skyddad sysselsättning än av t ex arbetsträ— ning. I det senare fallet är de väsentliga intäktsposterna mycket svåråtkomliga för direkt uppskattning, då de inte är lokalisera- de till den institution, som står för verksam- heten. Man bör emellertid inte glömma bort att skyddad sysselsättning i viss utsträckning kan fungera som arbetsträning. Det före- kommer att handikappade individer efter en — kanske relativt lång -— tid i skyddad verksamhet får arbete på öppna marknaden. Ofta kan detta förklaras med att arbetstill- fällen som inte existerade vid tidpunkten för anställningen i skyddad verksamhet upp- står på arbetsmarknaden (t ex på grund av konjunktursvängningar eller strukturella för- ändringar).
I vissa fall kan det vara så att om indi- viderna inte placeras i skyddad sysselsätt- ning när behov därav föreligger, så blir de oförmögna att utnyttja de nämnda nya ar- betstillfällena, när dessa uppstår. Den skyd- dade sysselsättningen kan bidra till att upp— rätthålla deras arbetsförmåga och förhindra att deras fysiska och psykiska hälsa försäm- ras med tiden. I frånvaro av sådan syssel- sättning kan individerna kanske anpassa sig till sysslolöshetens villkor; både deras vilja och förmåga att gripa arbetstillfällen kan försämras.
I andra fall kan det vara så att individer kan lämna skyddad verksamhet och ta arbe- ten på öppna marknaden tack vare att deras arbetsförmåga och allmänna tillstånd för- bättrats under tiden i skyddad verksamhet och att denna förbättring helt eller delvis skulle ha uteblivit i frånvaro av tillgång till skyddad sysselsättning.
Naturligtvis täcker de båda ovannämnda fallen inte alla möjligheter; i många fall skulle de ifrågavarande personerna ha kom-
mit ut på den öppna arbetsmarknaden även i frånvaro av skyddad sysselsättning. Det bör dock observeras att värdet av deras ar- betsinsatser (deras produktiviteter) på den öppna arbetsmarknaden likväl kan bli olika i de båda fallen — det är mycket troligt att en period av sysslolöshet försämrar ar- betsförmågan. Det är en vanlig uppfattning bland de människor som leder eller på nära håll följer verksamheten i skyddade verk- städer att denna i hög grad bidrar till att upp- rätthålla eller förbättra de handikappades arbetsförmåga och till att förhindra >>social missanpassning».
Det är alltså troligt att tillkomsten av en skyddad verkstad för handikappade medför en ökning av det totala värdet av de arbets- insatser som i framtiden kommer att utföras på den öppna arbetsmarknaden. Att stora samhällsekonomiska intäktsposter kan vara förknippade med sådana rehabiliteringsef- fekter framgår av räkneexemplen i föregå- ende avsnitt.
Andra samhällsekonomiska intäktsposter kan vara att söka utanför verkstaden på grund av att de handikappade personerna i alternativfallet skulle vara sysslolösa. Det är möjligt att somliga av dem då skulle bin— da annan arbetskraft för att få sitt behov av vård, tillsyn och mänsklig kontakt till- fredsställt. Intagningen av en handikappad på en skyddad verkstad innebär i de flesta fall en betydligt lättad ansvarsbörda för honom närstående personer. Värdet av des- sa personers arbetsinsatser på den öppna arbetsmarknaden kan då öka till följd av verkstadens tillkomst.
De flesta personer som fn arbetar i skyd- dade verkstäder är visserligen inte i behov av hjälp med elementära ting. Man måste dock komma ihåg att de i alternativfallet skulle vara arbetslösa och att t ex anhöriga i många fall skulle ta på sig ansvaret för deras dagliga trivsel. Vidare är det inte helt ovanligt att handikappade som arbetar på verkstäderna, där erhåller hjälp med tex medicinering och andra ting.
Om alla svåra handikappfall tas om hand i skyddad verksamhet kommer verkstäder- nas företagsekonomiska resultat helt säkert
att försämras, men man bör inte glömma att detta i viss utsträckning — kanske helt eller tom mer än så — kan uppvägas av ökade samhällsekonomiska intäkter utanför verkstäderna. Alternativfallet kan t ex inne— bära intagning av en del av klienterna på andra icke-produktionsinriktade institutio- ner; man måste i så fall jämföra med kost- naderna för sådan.
Låt oss emellertid tills vidare anta att de intäktsposter som inte är direkt knutna till verksamheten i verkstaden är lika med noll.
Om den skyddade verksamheten bedrevs helt utan användning av icke-handikappad arbetskraft och realkapital — vilket själv- fallet är omöjligt — skulle det inte finnas någon risk för »samhällsekonomisk olön- samhet», dvs för att verksamheten skulle medföra att de totala konsumtionsmöjlig— heterna i samhället minskade. Värdet av de handikappades arbetsinsatser skulle ju all- tid vara om än litet så dock positivt, medan det i alternativfallet är lika med noll. En eventuell olönsamhet av skyddad verksam- het kan alltså sägas bero på att det realka— pital och den »normala» arbetskraft, som knytas till verksamheten, utnyttjas på ett — relativt alternativa användningar — ineffek- tivt sätt.1
11.9.2 Principer för den skyddade verksam- heten
Vi skall inte här närmare diskutera den skyddade verksamheten ur företagsekono— misk synpunkt. Det är dock uppenbart att även en företagsekonomisk analys måste ut— gå från det förhållandet att man i verkstä— derna sysselsätter personer, som inte kan få anställning på den öppna marknaden, dvs som andra företag — helt säkert i första hand p ga hänsyn till den företagsekono- miska lönsamheten — inte vill anställa.
Det kan då omedelbart slås fast att man rimligen inte kan förvänta sig att en skyd- dad verkstad i allmänhet skall uppnå före- tagsekonomisk lönsamhet i den meningen
1 Jämför med beredskapsarbeten.
att dess produktionsintäkter skall kunna täcka kostnaderna — för råvaror, halvfa— brikat, utifrån köpta tjänster av olika slag, icke-handikappad arbetskraft, kapitalkostna— derna och marknadsmässiga löner åt den handikappade arbetskraften. I princip gäl- ler att om verkstaden förmår täcka alla de nämnda kostnadsposterna utom den sist- nämnda så kan den i allmänhet inte betrak- tas som samhällsekonomiskt olönsam.
Man måste utgå från arbetskraftens be— skaffenhet inte bara när man diskuterar lönsamhetskrav utan även när man analy— serar produktionssätt, produktval, organisa— tion etc. Det är inte självklart att man bör utforma verkstäderna i fråga helt efter mönster från industrin i övrigt. Övergången till ett kapitalintensivare produktionssätt in- om industrin kan tex inte allmänt sägas leda till att kraven på arbetskraftens pres- tationsförmåga minskar.
Åtskilliga investeringar i dyrbara maski- ner mm är lönsamma endast i kombina- tion med högt uppdrivet arbetstempo och pålitlig arbetskraft, som inte genom tex hög frånvarofrekvens, långsamhet vid utförande och inlärning1 av även enkla arbetsmoment, över tiden varierande arbetsförmåga och arbetsvilja2, osäkerhet och hög felprocent vid utförandet av även enkla handgrepp etc gör realkapitalet dåligt utnyttjat och tidvis sysslolöst. En viss investering, som i ett nor- malt företag ökar produktionen per arbetare med 50 % medan den i en jämförbar skyd- dad verkstad ökar produktionen per arbe- tare med 100 % kan vara lönsam i det förra företaget utan att vara det i det senare.3 Att t ex maskininvesteringar ökar produktionen per anställd procentuellt mera i företag, som iutgångsläget uppvisar relativt låg pro— dukticn per anställd, är ganska naturligt; det bör inte få ligga till grund för förhasta- de slu'satser.
Föliande tankeexperiment kan vara bely- sande. Antag att man ställer en privat före- tagare som strävar efter vinstmaximum i följande situation: han får i uppdrag att starta ett företag i vilket han huvudsakligen skall invända sig av utpekad lågproduktiv arbetsrraft, som han får köpa till priset
noll. Han får full frihet att välja produk- tionsinriktning och produktionssätt.
Det torde vara helt klart att denne före- tagare skulle tänka sig för både en och två gånger innan han knyter dyrbar kapitalut— rustning till företaget och därigenom riske—
rar i och för sig ganska säkra vinstmöjlig— heter.4
Men framför allt skulle hans tänkesätt därvidlag vara annorlunda än det tänkesätt, som ligger till grund för investeringsverk- samheten i vanliga företag, där realkapital kan substituera för företagen kostsam ar- betskraft.
Den ovannämnde (duktige) företagarens beteende bör vara normgivande för hur ledningen för en skyddad verkstad skall bete sig5 (den handikappade arbetskraftens produktivitet i verkstadens frånvaro är ju approximativt lika med noll). Det är myc- ket möjligt att företagaren i fråga i första hand skulle söka efter relativt arbetsinten- siva produkter,6 om han inte vill riskera si- na vinstmöjligheter. Detta gäller dock inte med nödvändighet.
Antag vidare att ett normalt företag av—
1 Man kan observera en ganska hög omsättning av arbetskraft i skyddade verkstäder, varför in- lärningstiden är väsentlig. ” En nog så vanlig företeelse i skyddade verk- städer. ” Säg att antalet anställda i resp företag är N och att produktionsvärdet per anställd före in- vesteringens genomförande är a kr i det normala företaget och 0,4 a kr i den skyddade verkstaden. Om produktionen per anställd i det förra före- taget ökas med 50% kan detta täcka en ökad kapitalkostnad på upp till 0,5 - a - N kr. Om pro- duktionen per anställd i det senare företaget ökas med 100 % kan detta täcka en ökad kapitalkost— nad på maximalt 0,4 - a- N kr, alltså mindre än 0,5 - a ' N kr. ' För kapitalutrustningen och »normal» arbets- kraft får han betala ett pris, som ungefär motsva- rar produktionsfaktorernas marginella produktivi— teter i andra företag, där möjligheterna att utnytt- ja dem inte begränsas av att de används tillsam- mans med produktionssvag arbetskraft. 5 Förutsatt att det är ledningens uppgift att åstadkomma bästa möjliga ekonomiska resultat av verksamheten. 5 Detta trots att hans arbetskraft är lågproduk- tiv; det avgörande är att arbetskraftens produk- tivitet dock är positiv, medan det pris han måste betala för densamma är lika med noll.
står från ett investeringsprojekt, som inne— bär nyförvärv av en maskin och nyanställ- ning av en man; ökningen av värdet av out- put täcker gott och väl den ökade kapital- kOStnaden men däremot inte denna plus den ökade lönekostnaden. Samma investering kan likväl vara lönsam i en skyddad verk- stad även om man där måste sätta två man att sköta maskinen i fråga. Ökningen av värdet av output kan täcka den ökade ka- pitalkostnaden plus de ökade lönekostnader- na för nyanställning av två handikappade, eftersom det sistnämna beloppet är — eller rättare sagt bör betraktas som — lika med noll.1
Det sagda torde vara tillräckligt för att slå fast att man måste utgå från de skydda- de verkstädernas speciella karaktär, när man fattar beslut angående deras produk- tionsinriktning och produktionssätt. Om man använder vanliga företag som förebil- der kan man riskera att genomföra investe- ringar som i vanliga företag är lönsamma bla på grund av deras arbetsbesparande egenskaper (i förening med höga löner) men som är olönsamma i skyddade verk- städer och att avstå från att genomföra in- vesteringar som är lönsamma i skyddade verkstäder men som är olönsamma i vanliga företag på grund av att de inte är tillräckligt arbetsbesparande.
11.9.3 Användningen av icke-handikappad arbetskraft
I viss män kan man motarbeta de i skydda- de verkstäder vanliga tendenserna till dåligt utnyttjande av realkapitalet genom att an- ställa icke-handikappad arbetskraft, som man sätter in på kritiska punkter i produk- tionen. Man bör dock inte blunda för att detta ofta kan vara en skenbar lösning.
Frågan är nu om den således använda kombinationen av »normal» arbetskraft och realkapital verkligen kommer till effek— tiv användning i den skyddade verkstaden (relativt vad som är möjligt i vanliga verk- städer). Det förhållandet kvarstår att tex förvärvet av en kunnig maskinarbetare och
en maskin kan vara lönsamt i en vanlig verkstad och olönsamt i en skyddad sådan trots att den relativa ökningen av produktio- nen per anställd till följd av förvärvet blir avsevärt mycket större i den senare verk— staden.
Motsvarande förhållande kan göra sig gällande även vad beträffar anställningen av icke-handikappad administrativ personal, dyrbara specialister (som är mycket efter- frågade på marknaden och således kan komma till mycket effektiv användning in- om andra företag?) 0 s v.
Det finns också ett mera principiellt pro- blem förknippat med användningen av icke- handikappad arbetskraft3 i den skyddade verksamheten. Övergången från »ett före— tag, som huvudsakligen använder handikap— pad arbetskraft och — på vissa punkter i produktionskedjan — även icke handikap- pad arbetskraft» till »ett företag som på vissa punkter i produktionskedjan använder handikappad arbetskraft» är kontinuerlig.
Ju mer en verkstad som drives i offent- lig regi närmar sig den sistnämnda karak- täristiken, desto bättre grund har man för påståendet att verkstaden är ett reguljärt statligt företag, och desto större blir chan- serna för att verkstaden, om den utrustas med en ledning med stort industriellt och affärsmässigt kunnande, skall kunna ge ett hyggligt ekonomiskt resultat.
Men — vilket kan vara värt att observera — desto större blir även riskerna för att verkstaden skall bli en verkligt dyrbar af- fär om dess ledning inte besitter en kun- skaps- och motivationsnivå, som är jämför-
1 Det kan naturligtvis likväl finnas ännu bättre sätt att sysselsätta ytterligare två handikappade. 2 En tidsstudieman kan t ex finna att en över- gång till ett annat sätt att organisera en produk- tionskedja kan minska tillverkningstiden med 10 % i ett vanligt företag. Motsvarande insats av tidsstudiemannen i en likartad skyddad verkstad kan kanske minska tillverkningstiden med mycket mera, säg 20% per enhet. Det kan likväl vara olönsamt att anställda tidsstudiemannen i den skyddade verkstaden och lönsamt i det vanliga företaget. 1 Och strängt taget också med användningen av kapital.
bar med den ledningarna för konkurreran- de privata företag besitter.1
1 1.9.4 Strukturrationalisering
Det finns ingenting i det som ovan har fram- förts som motsäger påståendet att en struk- turrationalisering av den skyddade verksam— heten och en centralisering på landstings— nivå är önskvärd. Sådana åtgärder kan på olika sätt leda till att den icke—handikappa— de arbetskraft som knyts till den skyddade verksamheten kan utnyttjas på ett effektiva- re sätt, till en rationellare arbetsfördelning mellan olika verkstäder, till en mera väl- övervägd investeringspolitik etc.
Det kan dock finnas anledning att varna för att låta en allmän utbyggnad och om- organisation av den skyddade verksamhe- ten åtföljas av en oförsiktig kapitalintensi— fiering av densamma och en oförsiktig ex— pansion av användningen av icke handikap— pad arbetskraft på olika nivåer. »Oförsik- tig» i dessa avseenden är man om man inte tar tillräcng hänsyn dels till att den skyd- dade verksamheten primärt syftar till att sysselsätta handikappad arbetskraft, som vanliga företag inte vill använda sig av och som således inte har någon alternativ an- vändning, dels till att det är den handikap- pade arbetskraftens egenskaper som gör att andra företag inte anställer den och att följ- aktligen vanliga företags beteende i vissa av- seenden kan utgöra ett dåligt mönster för den skyddade verksamheten.
Det synes på åtskilliga håll råda en viss tveksamhet om huruvida man bör betrakta den skyddade verksamheten som en social- vårdande offentlig verksamhet eller som en industriell sådan. Det är självfallet omöj- ligt att försvara en renodling av något- dera synsättet. Det torde dock vara helt klart att verkstadsledningens uppgift bör va- ra att, med användande av den handikappa- de arbetskraft som den fått sig tilldelad (och under övriga utifrån givna restriktio— ner på sitt handlande), försöka uppnå bästa möjliga ekonomiska resultat av verksam- heten.
Arbetskraftens speciella karaktär kan
emellertid ställa speciella krav på verkstads- ledning och arbetsledare. Ett jämförelsevis stort inslag av »personalvård» i olika for— mer kan vara mera ekonomiskt lönsamt i skyddade verkstäder än i övrig industriell verksamhet. Om man lyckas förbättra ar- betskraftens tillstånd i olika avseenden föl- jer oftast en förbättring av dess prestations- förmåga. Det omvända sambandet synes också gälla.
I skyddade verkstäder möter man ofta (ibland förbluffande) exempel på att man genom att finna de lämpliga arbetsuppgif— terna åt handikappade personer avsevärt kan förbättra deras arbetsprestationer och därmed deras arbetsvilja och allmäntill- stånd. Att helt skilja de produktionsmässiga och de personalvårdande funktionerna åt kan av sådana skäl vara omöjligt.
En god kontakt mellan företagsledning och den enskilde arbetstagaren kan göra det lättare att finna de arbetsuppgifter, som passar den sistnämnde och som denne trivs med. Det är ofta inte så enkelt som att observera vilka fysiska begränsningar ar— betstagaren är underkastad; mentala och sociala komplikationer är mycket vanliga. I många fall finner man en god lösning först efter relativt lång tid av dagliga ob- servationer och samtal.
Någon egentlig anledning till konflikt mellan de två ovannämnda sätten att se på den skyddade verksamheten — det är när- mast fråga om attitydsskillnader — kan knappast sägas existera utom, möjligen, i samband med intagningama till (och ibland även utskrivningarna från) skyddad verk- samhet. Det är nog så naturligt att en före- tagsledning, som ansvarar för en verkstads ekonomiska resultat, vill få så bra arbets- kraft som möjligt.
1 Dessa risker kan också föreligga även om ledningen är duktig; det förhållandet att den dock har att i viss utsträckning sysselsätta handi- kappad arbetskraft kan innebära att den möter andra och svårare problem än vanliga företag vad gäller utnyttjandet av även övriga produk- tionsfaktorer. (Det är möjligt att det bästa sättet att undvika dessa svårigheter är att i stor utsträck- ning söka koncentrera den svaga arbetskraften till en avdelning och övriga produktionsfaktorer till en annan.)
Dessutom vill ledningen ofta rätta intag- ningama efter de aktuella möjligheterna att placera in personer med olika handikapp i produktionen. Socialvårdande organ å sin sida kan vara benägna att mera rätta sig efter sin bedömning av behovet av skyddad sysselsättning i det enskilda fallet eller efter en köbildningsprincip. Det är närmast omöj- ligt att upprätta några ur allmän välfärds- synpunkt objektivt riktiga (eller »rättvisa») beslutskriterier, som kan användas i dylika sammanhang; en sammanvägning av olika synpunkter måste komma till stånd.
Däremot bör det vara helt klart att man inte bör hålla kvar handikappad arbets- kraft som kan placeras på den öppna ar- betsmarknaden i skyddad verksamhet (även om arbetskraften i fråga kommer att ersät- tas av sämre sådan och verkstadens ekono- miska resultat därmed att försämras). Vi kommer senare att i någon mån beröra icke-ekonomiska (dvs icke-konsumtions- mässiga) synpunkter och fördelningssyn- punkter på den skyddade verksamheten.
11.10 En metod för lönsamhetsbedömning av den skyddade sysselsättningen
Uttrycket (2) med de tidigare angivna be- tydelserna av ingående storheter kan använ— das i samband med en skyddad verkstad lika väl som i samband med en tränings- verkstad. Betydelsen av intäktsposten RI! (värdet av försäljningen av producerade varor) relativt R ? (»rehabiliteringsvinster- na») kommer dock att vara avsevärt mycket större i det förra fallet än i det senare.
Iakttagelser av existerande skyddade verk— städer kan syfta till att uppskatta storleken av termer i summan i högra ledet av (2). Man jämför därvid ett under observations- tiden realiserat ekonomiskt förlopp med det hypotetiska förlopp, som är förknippat med en tänkt frånvaro av verkstaden i frå- ga. Självfallet måste man därvid använda ett bestämt sätt att periodisera kapitalkost- naderna och att ta hänsyn till lagerhållning- en och kapitalkostnaderna för denna.
Detta kan man göra genom att arbeta med ett avskrivningsförfarande och genom
att uppskatta den alternativa avkastningen av investerat kapital (inklusive det kapital som ligger bundet i lager). Det är därvid omöjligt att undvika ett inslag av godtycke, eftersom det knappast finns något avskriv- ningsförfarande, som är »objektivt riktigt».
Vi kommer att använda följande förfa- ringssätt: varje år göres en avskrivning av värdet av den existerande stocken av maski— ner och inventarier med 10 % av anskaff- ningsvärdet. Vad gäller byggnader göres en årlig avskrivning på 2 % av anskaffningsvär- det. Som ett mått på den alternativa avkast- ningen av investerat kapital användes 6 % av värdet av den existerande realkapital- stocken1 plus 6 % av marknadsvärdet av lagerhållningen under perioden i fråga.2
Om det använda avskrivningsförfarandet är »riktigt» såtillvida att det ger ett värde på den i period 31 (se (2)) kvarvarande real- kapitalstocken, som överensstämmer med S, kan (2) skrivas i formen
30 (nmhqu+m+m—m—Q—
t=1
— ,)/(1 +0,06)'"1
där K , är den i det föregående angivna ka- pitalkostnaden i period t (avskrivningar plus ränta på investerat kapital). Direkta obser- vationer av skyddade verkstäder måste i hu- vudsak inskränkas till att gälla posterna
R£,Ct,Wt och — med stor osäkerhet —
Kt, eftersom rehabiliteringseffekterna (R?)
och effekterna på tex anhörigas arbetsin- satser(Rf) är mycket svåra att uppskatta. Sätt:
mA4=m—q—m—n
1 D vs anskaffningsvärdet minus tidigare gjor- da avskrivningar. 2 En investering på I; kr under period t kommer alltså att ge upphov till kapitalkostnaden 0,06
I I (I,:j- ;;) +;t under period t+iförj=0, l,..., n—l, där n=10, om investeringen avser maskiner och n=50, om investeringen avser byggnader. För j än blir motsvarande kapitalkostnader=0. Sambandet med (2) framgår av att It= n—l [, n—l [, = 2 I;——j-—)r/(1 +r)i+ Z _ /(l+r)1 j—o " j=0 ”
ers per
Klient- plats
AA,, +K3 per plats
AA3+K3
År 1965 Antal plat- ser
ers per
Klient- plats
AA,+K2 per plats AA2+K,
År 1964 Antal plat-
ser
ers per
Klient- plats
AA,,+K,L per plats AA1+K1
År 1963 platser (N)
Antal
Tabell ] I :I . Uppskattningar av A ,+K, totalt och per plats samt klientersättningar per plats under åren 1963—65 (1 = 1, 2, 3) i de 11 studerade
verkstäderna.
Verk- stad nr
OOOOOOOOOOS mameoo—mo OOCXONMMMINOXMNIX FNFFNMMOOOXO _— O ola-n oåimmwååågå xDNmm—uooNokoNfr _'st'N-n O v-A vvs _ | [ ll OOOOOOOSOOO ooo-nooo OOO wN—XOVSINNDOOv—taxm CNN'ÖINNINOO'ÖVMOO tho __NMkDOx imi— ” || omooooxo'n-nlnoo mmgNNNXDNm—u—u OOOOOOOOO?O N—WOINMON—th—N axaoo—mm—lxocxv FMWFCDMNOONOXD NOOOOOOOOOO FOXDNDNOOOleOMW InOOth munxoso TQTN xD MN 0 000000 S%oSåo-noogo CNNFFQWMNDV !N 'I! NOOOO BNI/IF 018—V ov N??? INT "! "" WOWMOOXDWOWWOO hmm—_unON'n—n— u-q V—l ND OOOOOWOOOOO OOMVv—t—a—VN'OCRIA (viKXOOW-sxl'Od'ooaxöllx lnNmmON >>I/3 OOOONOOOOOO OOOQONhOxtrm—tax'h o—th—tv—CMONNOCNNOV) (TN—l— T=? TVNM SOOOOOOOOOO ggOOOOOOOO o F*v—ONINOOCXMON Oman—nhmmom mosh Nommxovxo |"Tl [" mooxoootnoo-n-noo _lnNDv—n—u—VN'Ö—qv—t _
_vamchoocxo— v—(v—l
Detta uttryck kan användas vid kalkyler av olika slag, och har utnyttjats vid de em- piriska studier som gjorts vid ett antal verkstäder.
11.11 Resultat från en empirisk undersökning
Försök har gjorts att uppskatta AA, ur ut- trycket (3) för åren 1963—65 (t = 1, 2, 3) vid 11 skyddade verkstäder.1 Vid uttagningen har en Viss spridning främst vad gäller geo- grafisk lokalisering, storlek, produktionsin- riktning och ekonomiskt resultat eftersträ- vats. De 11 verkstäderna är:
1. Klockarverkstaden, Hässleholm
2. Vale-Industrier, Växjö
3. Göteborgs stads arbetslöshetsnämnd
4. Ulricehamns stads arbetscentral
5. Åmåls arbetscentral
6. Karlskoga konvalescentförenings skyd- dade verkstad
7. Stiftelsen Solna-Sundbybergs verkstä- der
8. J ärn— och Träprodukter, Borlänge
9. Säverstaindustrin, Bollnäs 10. Hortlax” skyddade verkstad 11. Arvidsjaurs kommuns skyddade verk- stad Undersökningen har således kommit att gälla samma verkstäder som varit berörda av den företagsekonomiskt inriktade under- sökningen.
11.11.1 Redovisning av grundmaterialet
Som underlag för uppskattningarna har an- vänts siffror som verkstäderna redovisar till arbetsmarknadsstyrelsens arbetsvårdsbyrå i samband med bidragsansökningar samt upp- gifter som inhämtats från verkstäderna. Eftersom speciella svårigheter och osä- kerhetsmoment föreligger vad beträffar upp- skattningen av kapitalkostnaderna2 redovi-
1 A A. kan uppfattas som ett mått på respektive verkstads bidrag till samhällets totala produktion under ifrågavarande år. 2 Det måste understrykas att en uppskattning av dessa måste utgå från totala investeringsbelopp och alltså inte från t ex enbart huvudmannens del av investeringskostnaden.
Tabell 1] :2. Uppskattningar av AAt totalt och per plats under åren 1963—65 (I = 1, 2, 3) i de 11 skyddade verkstäderna.
___—___—
År 1963 År 1964 År 1965 AA, per AA, per AA,, per Verkstad nr AAl plats AA, plats AA, plats ___—___ 1 — 30 000 —2 000 -— 36 700 —-2 085 — 63 300 —2 110 2 4 000 80 91 500 1 830 122 850 2 230 3 —289 400 —1 810 —616 700 —4 570 ——-691 100 —3 450 4 —— 12 000 — 750 7 200 400 54 650 2 730 5 — 37 000 -—2 090 — 16 000 — 890 -—— 22 000 —1 100 6 62 000 4130 100 700 6 290 195 100 9 750 7 —- 12200 —— 305 — 77200 —-—1 270 —— 61400 —— 930 8 — 47 800 —2 390 — 6 000 — 300 — 44 000 —2 200 9 210 000 3 820 -— 35 000 —- 640 —104 000 -—1 890 10 33 000 2 200 38 600 2 570 47 000 3 130 11 34 000 1 890 11 000 610 61 300 3 400
sas först resultaten utan fråndrag för dessa. I tabell 11: ] anges uppskattningar av AA ,+ AK, för t=1,..., 3 (år 1963—65) för de olika verkstädema3 och — för jämförbar- hetens skull — dessa belopp dividerade med antalet platser i motsvarande verkstäder un- der respektive år. Vidare anges utbetalda klientersättningar per plats.
I tabell 11: 2 anges uppskattningar av AA, och dessa belopp dividerade med anta- let platser i motsvarande verkstäder under respektive år. Dessa uppskattningar måste betraktas som betydligt osäkrare än de upp- skattningar, som angivits i tabell 11:1.
Någon allmän och påtaglig tendens till vare sig försämring (fallande AA, per plats) eller förbättring (stigande AA, per plats) över tiden av de 11 verkstädernas bidrag till samhällets totala produktion2 kan inte så- gas ha förekommit under den studerade tidsrymden.3 Däremot kan förändringen över tiden i enskilda verkstäder vara myc— ket påtaglig. Förbättringarna i verkstäderna nr 2 och 4 torde i stor utsträckning förkla- ras av att verkstäderna i fråga under den studerade tidsperioden övervunnit svårighe- ter i samband med driftsomläggningar vid tidsperiodens början.
Man kan vidare observera stora skillna- der mellan olika verkstäder vad gäller det ekonomiska resultatet. Det positiva ytterlig- hetsfallet är verkstad nr 6 och det negativa verkstad nr 3.
11.11.2 Effekter av skillnader i klientelets sammansättning
Materialet tillåter självfallet inte några slut- satser vad gäller orsakerna till dessa stora skillnader; sådana kan fastställas endast genom en ingående företagsekonomisk ana- lys. Det är dock uppenbart att olikheter mellan verkstäderna vad gäller klientelets beskaffenhet utgör en väsentlig förklarande faktor. Det finns anledning att tro att värdet på variabeln »antalet arbetstimmar per plats och år i % av normalt 1 900 timmar» är relativt litet (stort) vid en verkstad, som sysselsätter relativt svårt (lätt) handikappa- de människor. Detta tal är mycket litet i verkstad nr 34 och mycket stort i verkstad nr 6 (se tabell 1113).
Det är naturligtvis mycket svårt att på
1 I AK, inräknas i förekommande fall och av naturliga skäl verkstädernas hyreskostnader. 2 Detta bidrag är som framgår av tabell 1]: 2 ofta negativt. ” Siffrorna i tabell 11: 1 och 11: 2 ärej korri- gerade för ändringen av den allmänna prisnivån över tiden; en sådan korrektion skulle blott obe- tydligt ändra resultaten. (Om man tex räknari 1963 års penningvärde bör siffrorna för 1964 reduceras med omkring 4% och siffrorna för 1965 med omkring S%.) 4 Under 1964 minskades antalet platser från 160 under år 1963 till i genomsnitt 135. Under år 1965 uppgick antalet platser till 200. Det svaga ekonomiska resultatet i verkstaden torde — vid sidan av klientelets beskaffenhet — vara förknippat med motsvarande omställningar av organisation och produktion.
Tabell 1] :3 Antalet arbetstimmar per år och plats i de 11 verkstäderna under åren 1963— 65.
Antal arbetstimmar per år och
Verkstad plats i % av normalt 1900 timmar nr 1963 1964 1965 1 58 65 47 2 70 81 74 3 49 (60) 43 4 48 60 77 5 66 74 65 6 76 91 99 7 34 43 48 8 37 49 54 9 85 85 80 10 68 61 67 1 1 — 75 64
något objektivt och täckande sätt ange skill- naderna mellan olika verkstäder vad gäller de anställda handikappade individernas prestationsförmåga (denna kan utnyttjas oli- ka väl i olika verkstäder). Härför erfordras i princip ett enhetligt testförfarande av nå— got slag. Det råder dock inget tvivel om att verkstäderna i storstadsregioner (verkstä- derna nr 3 och 7) sysselsätter arbetskraft med i genomsnitt sämre prestationsförmå- ga än de flesta övriga verkstäder (med un- dantag för verkstad nr 1). Detta förhållande synes återspegla sig i tabell 11: 3.
Förekomsten av personer som lider av so- ciala och mentala handikapp1 synes vara störst i storstadsverkstäderna. Sådana handi- kapp är — i synnerhet när spritmissbruk hör till bilden — ofta förknippade med över tiden varierande arbetsvilja och pre- stationsförmåga, vilket självfallet medför svårigheter att effektivt utnyttja verkstäder- nas kapacitet. I några verkstäder har led- ningen vid besöken ifrågasatt det lämpliga i att låta antalet på detta sätt handikappade personer — främst spritrnissbrukare — ut- göra en alltför stor del av den totala arbets- styrkan; vid sidan av att man får besvär med kapacitetsutnyttjandet tycker man sig också observera en negativ inverkan på öv- riga handikappade personers trivsel och arbetsprestationer.
Man hänvisar till den bristande tillgången på platser i skyddad sysselsättning och
framhåller det obehagliga i att avvisa per- soner med uttalad arbetsvilja, vilka kan för- väntas göra en relativt god insats i skyddad sysselsättning och för vilka sådan anställ— ning kan innebära väsentligt ökad självre- spekt och förbättrad social anpassning etc, medan man sysselsätter personer, vilkas handikapp tar sig uttryck i (ofta periodvis) bristande arbetsvilja och opålitlighet även i andra avseenden.
Det enda sättet att slippa ifrån valsitua- tioner av detta slag är naturligtvis att ge— nomföra en så kraftig utbyggnad av den skyddade verksamheten att alla individer, som av arbetsvårdsmyndigheterna bedömes vara i behov av skyddad syseslsättning, kan erbjudas sådan. Kvar står dock frågeställ— ningen, om man bör upprätta speciella verk- städer för de ovannämnda handikappgrup-
perna.
1 1.11.3 Specialverkstäder
Verkstaden i Hässleholm (verkstad nr 1) är en specialverkstad i vilken enbart psykiskt efterblivna unga personer med mycket låg arbetsförmåga sysselsättes. Verkstaden ifrå- ga är inrymd i en gammal byggnad, som knappast kan sägas ha någon alternativ användning. Då dessutom mycket litet ka- pital användes i produktionen blir kapital- kostnaderna obetydliga. I viss utsträckning utnyttjas lågavlönade praktikanter för vård, tillsyn och arbetsledning.
Verkstaden kan alltså knappast sägas vara representativ för hur dylika special- verkstäder kan komma att ta sig ut vid en expansion av verksamhetsformen i fråga. Den ökning av kapitalkostnaderna som an— ständiga lokaler skulle medföra blir dock inte särskilt stora per plats. Vidare finns det anledning att tro att trivsammare och ändamålsenligare lokaler avsevärt skulle öka de handikappades arbetsförmåga och möj- ligheterna att utnyttja denna.
Det är också möjligt att med hänsyn till individernas egenskaper välövervägda ma— skininvesteringar kan vara lönsamma. En
1 Dessa handikapp förekommer ofta i kombina- tion med fysiska handikapp.
oförsiktig satsning på att med hjälp av hög mekaniseringsgrad, användning av icke— handikappade stödarbetare, stor administra- tiv apparat etc göra sådana verkstäder till konkurrenskraftiga industriella enheter kan emellertid resultera i stora samhällsekono- miska kostnader. Verkstaden i Hässleholm kan säkert sägas ge ett påtagligt positivt bidrag till samhällets totala produktion, vil- ket framgår, om man betraktar de alterna- tiva sätten att ta hand om de handikappade som sysselsättes där.
Dessa personer är i allmänhet i behov av ständig tillsyn. Om de inte hade anställning på verkstaden och ansvaret för denna till— syn och för deras dagliga välbefinnande lämnades åt anhöriga skulle de helt säkert binda åtskillig arbetskraft; värdet av de ar— betsinsatser, som kommer till utförande på den öppna arbetsmarknaden skulle bli mindre.
Enligt siffrorna i tabell 11: 2 är ett bort- fall av 2 heltidsarbetare å 25 000 kr tillräck- ligt för att göra det nämnda alternativfallet samhällsekonomiskt sämre än det som är förknippat med verkstadens existens. Ett annat alternativ är att vårda personerna i fråga i någon annan, icke-produktionsin— riktad institution. En jämförelse med vård- kostnaderna per person och år i sådana tänkbara institutioner kan bli missvisande, om den inte genomförts noggrant och un- der hänsynstagande till att de personer, som är i stånd att arbeta i en skyddad verkstad, är i behov av mindre dyrbar vård etc än vad det genomsnittliga klientelet i de nämn- da institutionerna ärl.
Det ligger dock nära till hands att säga att i de fall då individerna — trots svåra handikapp — har någon arbetsförmåga kvar och är i stånd att sköta ett arbete i en skyddad verkstad samt då sådant ar- bete inte är olämpligt ur vårdsynpunkt så bör det — åtminstone potentiellt — vara ur allmän välfärdssynpunkt bättre att be— reda dem tillfälle2 till skyddad sysselsätt- ning än att placera dem på en enbart vård- inriktad institution.
Det förra alternativet kan ju sägas inne- bära att man genom industriell organisation
och affärsmässig drift söker utnyttja de handikappades arbetsförmåga så effektivt som möjligt samtidigt som man bereder dern erforderlig vård och tillsyn.
Även i samband med tillkomsten av skyd— dade verkstäder, som inte är av den speciella typ som ovan behandlats, bör man räkna med ett tillskott till värdet av de arbetsin- satser som utföres på den öppna arbets- marknaden av tex anhöriga. Det har inte varit möjligt att åstadkomma några kvan- titativa uppskattningar av betydelsen av den- na effekt.
Verkstadsledningarnas omdömen om fö— rekomsten av effekten varierar från »den är vanlig» till »den förekommer». Det skulle vara värdefullt att vid några verk— städer under ett par år undersöka anhörigas eller närstående personers reaktionssätt och attityder i samband med intagningama av handikappade personer på verkstaden och försöka bedöma i vad mån de nämnda per- sonernas arbetsmarknadsmässiga beteende skulle ha blivit annorlunda om dessa intag— ningar hade uteblivit.3 Förbättrad kunskap om de ifrågavarande effekterna kan — som tidigare hävdats — avsevärt påverka be— dömningen av den skyddade verksamhetens samhällsekonomiska lönsamhet och av önskvärdheten av en utbyggnad av den- samma.4
11.1 1.4 Rehabiliteringseffekter
Tidigare har också betydelsen av en even- tuell rehabiliteringseffekt av skyddad syssel- sättning framhållits. Antalet personer, som under åren 1963—65 lämnat de 11 skydda—
1 Vid en ytlig jämförelse framstår den skyddade verkstaden som ett avsevärt mer överlägset alter- nativ än den antagligen är. 2 Individernas behov av vård och deras egna preferenser är naturligtvis av avgörande betydel- se. ” I stor utsträckning måste man därvid bygga på de berörda personernas egna bedömningar. 4 Om tex intagningen av 10 handikappade personer får en sådan effekt på anhörigas arbets- insatser att det motsvarar ett tillskott av en års— arbetare å 20 000 kr på den öppna arbetsmark- naden, kan detta uppväga ett underskott per plats (AA. per plats) i skyddad verksamhet på 2 000 kr.
de verkstäderna och fått anställning på den öppna arbetsmarknaden är 53, 51 resp 46 (det totala antalet platser i de 11 verkstä- derna under ifrågavarande år var 422, 423 resp 524). 5—10 personer har under vart- dera av åren gått från skyddad sysselsätt- ning till yrkesutbildning.
Verkstadsledningarna och andra personer med anknytning till den skyddade verksam- heten är i allmänhet övertygade om att handikappade personers allmäntillstånd ofta förbättras under tiden i skyddad sysselsätt- ning. Vidare påpekas ofta att den skyddade sysselsättningen bidrar till att upprätthålla de handikappades självrespekt, arbetsför- måga och arbetsvilja och till att förhindra social missanpassning.
Framför allt i storstadsområdena före- kommer det ofta att handikappade perso- ner kan lämna den skyddade sysselsättning- en i samband med konjunkturuppgångar och ökande efterfrågan på arbetskraft; en del av dessa personer kommer sedan till— baka i samband med nästa konjunkturdämp- ning.
Säg att de personer som under åren 1963—66 lämnat den skyddade sysselsätt- ningen och fått arbete på den öppna mark- naden skulle ha tjänat i genomsnitt 1000 kr mindre per år under de närmast följande 10 åren, om de inte hade haft tillgång till skyddad sysselsättning, dvs om de hade varit arbetslösa under motsvarande perioder. Även om det inte finns några möjligheter att hävda att ett sådant antagande är rea- listiskt framstår det inte som orimligt. Man vet att sysslolöshet i allmänhet har en ned— brytande effekt på människan och på den skyddade verksamheten helt säkert i många fall leder till att den handikappade förvär- var vissa färdigheter och upprätthåller and- ra och till att han inte vänjer sig av med ett regelbundet arbetsliv och förlorar kon- takten med en industriell miljö etc. Därför kan man närmast vara benägen att tro att antagandet påtagligt underskattar rehabili- teringseffekternas betydelse.
Med användning av den metodik, som kom till användning i avsnittet om arbets- träning, finner man att detta skulle mot-
svara en samhällsekonomisk intäkt på om- kring 3 700 kr per år och plats i skyddad verksamhet i de 11 studerade verkstäderna, om proportionen mellan antalet personer som lämnar verkstäderna för att gå ut på den öppna arbetsmarknaden och antalet platser blir ungefär oförändrad över tiden.
Med tanke på de stora välfärdsvinster, som är förknippade med rehabiliteringsef— fekter och som — i likhet med de ovan nämnda effekterna på tex anhörigas ar- betsinsatser — inte kommer till synes på verk- städernas intäktssidor, kan det framstå som önskvärt att man medvetet strävar efter att åstadkomma sådana effekter i den skyddade verksamheten.
Personer för vilka framtida anställning på den öppna arbetsmarknaden synes vara en realistisk möjlighet kan kanske syssel- sättas på sådant sätt och bibringas sådan »on the job training» att en utveckling i den riktningen underlättas. Ansträngningar för att finna lämpliga arbeten på öppna mark- naden åt de handikappade bör göras. Initia— tivet får inte helt överlåtas åt de handikap- pade själva (vilket nu förekommer).
Vid en bedömning av önskvärdheten av den skyddade verksamheten kan effekterna på inkomstfördelningen (fördelningen av konsumtionsmöjligheterna) mellan gruppen »handikappade individer» och gruppen »öv- riga individer» vara av intresse. En ökning av de totala konsumtionsmöjligheterna i samhället med ett visst belopp per år kan kanske betraktas som värdefullare om en relativt stor del därav tillfaller den förra gruppen än om så inte blir fallet.
En viss minskning av de totala konsum- tionsmöjligheterna i samhället kan kanske anses tolerabel (eller önskvärd) om den är förknippad med omfördelningseffekter, som betraktas som önskvärda.1 Dock måste man då förutsätta (teoretiska, praktiska eller »politiska») svårigheter att åstadkomma en omfördelning i den sålunda önskade rikt-
1 Olika individer, organisationer etc kan natur- ligtvis ha olika uppfattningar därvidlag; det av- görande är dock att fördelningseffekterna ofta efterfrågas av den som gör bedömningen; han önskar ta hänsyn till dem.
ningen på andra sätt som medför en mindre minskning av de totala konsumtionsmöjlig- heterna.
Det har emellertid visat sig vara mycket svårt att kartlägga dessa omfördelningsef— fekter i samband med de studerade verk— städerna. Åtskilliga av de handikappade personer, som arbetar där, kommer i åtnju- tande av andra penningbidrag från det all— männa än lönen. Pensionsfrågan behandlas på olika sätt från plats till platsl. För per- soner med låg arbetsförmåga och stor från- varo från arbetet blir lönen helt otillräcklig ur försörjningssynpunkt. Lönesättningsme— toderna och den genomsnittliga lönen per arbetstirnme varierar från verkstad till verk- stad (se tabell 11:4).
11.11.5 Några enkla kostnadskalkyler
För att avgöra hur de handikappades dispo— nibla inkomster skulle ändras om de berö- vades sina anställningar i den skyddade verk- staden, måste man alltså göra en undersök- ning av varje enskild individ och söka upp- skatta vilka penningbidrag han skulle kom- ma i åtnjutande av i detta tänkta fall. Efter- som det genomsnittliga lönebeloppet per plats i allmänhet är blygsamt (se tabell 11: 4) kan man kanske på förhand gissa, att större delen av klientersättningsbeloppet (efter skatt) i det tänkta alternativfallet måste utbetalas till de handikappade på annat sätt, om socialt olidliga förhållanden skall kun-
Tabell]1:4. Medeltimsförtjänsteri de 11 verk- städerna under åren 1963—65.
Medeltimförtjänst Verkstad nr 1963 1964 1965 1 0,34 0,74 0,92 2 4,32 5,14 5,67 3 3,05 3,34 3,57 4 3,39 3,99 5,03 5 4,30 5,40 5,74 6 4,16 4,79 6,52 7 3,64 3,84 4,05 8 — 2,78 3,80 9 4,91 5,02 6,16 10 5,64 5,94 6,4] 11 — 4,73 5,47
___—
I samband med två av de studerade verk— städerna har en individuell genomgång av det ovan antydda slaget genomförts för år 1963 (verkstäderna nr 4 och 11).
Tabell 11: 5 antyder en minskning av de handikappades disponibla inkomster vid ett tänkt bortfall av den skyddade sysselsätt- ningen med belopp av den blygsamma stor- leksordningen 1 800 kr per plats i verkstad nr 4 och 600 kr per plats i verkstad nr 112. Eftersom AA3 per plats i det förra fallet är omkring 2700 och i det senare omkring 3 400 kr kommer omkring 900 respektive omkring 2 800 kr per plats att huvudsakli- gen tillfalla >>övriga individer».
Det måste dock starkt understrykas att dessa siffror är ungefärliga och att resul- taten av undersökningar av denna typ för olika verkstäder i hög grad beror av löne— sättningsmetoderna och av praxis vad gäl- ler främst pensionsförhållandena. Det är dock uppenbart att skyddad sysselsättning är ett alternativ till ökade samhälleliga in- satser på socialvårdens område.
Eftersom det är mycket svårt att fast- ställa hur de till handikappade utbetalda bidragsbeloppen ändras till följd av upp— rättandet av en skyddad verkstad, är det också mycket svårt att uppskatta motsva- rande effekter på det offentligas utgifts- och inkomstsida. Det underskott per plats under år t i en skyddad verkstad som i prin-
Tabell 1]: 5. Kalkyl över den genomsnittliga ökningen av andra bidrag vid bortfall av den skyddade sysselsättningen.
Verkstad nr 4 nr 11 Lön per plats 7 350 6 700 Inbetalt skattebelopp per _ plats 2 050 1 600 Ökning per plats av mone- tära bidrag till de handi- kappade från det allmän— na vid tänkt bortfall av den skyddade sysselsätt- ningen (uppskattningsvis) 3 500 4 500
1 Se avsnitt 11.4.4. ” Det kan nämnas att för klienterna av verk- städerna inbetalda ATP- och sjukförsäkringsav- gifter var omkring 370 kr per plats.
cip på ett eller annat sätt måste täckas med offentliga medel, utgöres av den utbetalda klientersättning per plats minus AA, per plats (se tabell 1111 och 11: 2).1 (Om det förra beloppet över tiden ökas med mer än det senare kommer ifrågavarande under- skott att öka; en sådan tendens kan ob— serveras.)
Som förut sagts kommer emellertid verk- stadens tillkomst i allmänhet att leda till en relativt kraftig nedgång av det offentligas socialvårdsutgifter. Att bidragsbeloppens storlek allmänt sett ökar med tiden kan i viss mån uppväga en tendens till ökade offentliga utgifter för täckandet av under- skott i skyddade verkstäder, om bestäm- melserna för under vilka omständigheter bidragen skall utbetalas är fixa.
På det offentligas inkomstsida kommer (väsentligen) en ökning av det av de handi— kappade inbetalda skattebeloppet. I verk— städerna nr 4 och 11 skulle — enligt de i det föregående redovisade osäkra siffrorna — det offentligas inkomster sjunka med om- kring 2 050 resp 1 600 kr per plats och ut- gifterna med omkring 3 900 resp 2 200 kr per plats vid ett tänkt bortfall av verkstä- derna, om siffrorna för 1965 är representa- tiva.
Därtill kommer — vid positivt AA, — ett bortfall av inkomster genom indirekta skat- ter. Det är helt uppenbart att relativt ansen- liga bortfall av socialvårdsutgifter tack vare en verkstads tillkomst och ett positivt bidrag från verkstaden i fråga till samhällets totala produktion av varor bidrar till att samhäl- lets utgifter för täckandet av — om man inkluderar klientersättningar på kostnadssi— dan — helt naturliga underskott i verksta— den i stor utsträckning (kanske helt eller mer än så) uppväges av ökade skattein- komster och minskade socialvårdsutgifter.2
1 1.1 1.6 Icke—ekonomiska effekter
Det är självfallet oerhört svårt att göra en bedömning av de »icke—ekonomiska» effek- ter av skyddad sysselsättning. Även om strikt vetenskapliga undersökningar på detta fält saknas finns det mycket som tyder på att bl a följande effekter gör sig gällande:8
1. De handikappade värdesätter de möj- ligheter till umgänge och mänsklig kontakt, som arbete i en skyddad verkstad medför.
2. Antalet sjukdagar (och upptagenheten med de egna krämporna) minskar, om de handikappade kan sysselsättas i produktivt arbete.
3. Ett aktivt arbetsliv synes medföra att de handikappade blir mera aktiva även i andra avseenden; de blir mer benägna att umgås med andra människor, sköter sin hygien bättre etc.
4. De handikappade värdesätter känslan av att vara »produktiva» och av att uppbära lön för utfört arbete.
5. Ett aktivt arbetsliv synes leda till att de handikappade blir på »bättre humör».
6. De handikappade synes vid fritt val i allmänhet — dock inte alltid — föredra ett aktivt arbetsliv framför ett passivt under- stödtagande, även om deras konsumtions- möjligheter ej blir större i det förra fallet. Om en utbyggnad av den skyddade sys— selsättningen leder till stora »ekonomiska» förluster (dvs till totalt sett avsevärt min- skade konsumtionsmöjligheter i ekonomin) — vilket enligt analysen i det föregående knappast framstår som troligt — måste man alltså ställa sig frågan om huruvida de ovannämnda »icke—ekonomiska» vinster- na skall tilldelas ett så stort värde att de kan anses uppväga konsumtionsförlusterna.
11.12. Utredningens synpunkter i anslut- ning till undersökningsresultaten
11.12.1 Jämförelse i stort mellan de två undersökningarna De båda undersökningarna har avsett att belysa problem inom den skyddade verk-
1 Om det senare beloppet är negativt måste det offentliga för att åstadkomma denna täckning betala ett större belopp per plats än klientersätt- ningen. 2 Eventuella rehabiliteringseffekter och positiva effekter på värdet av t ex anhörigas arbetsinsatser på den öppna arbetsmarknaden ger naturligtvis också upphov till positiva verkningar på det offentligas inkomstsida. ” Se Bent Andersen »Work or Support», OECD, Paris 1966 (kap V). Personer med an- knytning till den skyddade verksamheten tycker sig i allmänhet ha gjort iakttagelser, som bekräf- tar de uppräknade effekterna.
samheten ur två skilda synpunkter. Slut- satserna från undersökningarna har också kommit att ligga på olika plan och delvis vara motstridande. Det speglar alltså den mellanställning som skyddad verksamhet har: att delvis vara producerande delvis va- ra rehabiliterande.
Den grundläggande skillnaden mellan en företagsekonomisk och en samhällsekono- misk lönsamhetsanalys ligger i själva kost— nads- och intäktsbegreppens omfattning, nå— got som konkret illustreras av de redovi— sade konsultrapporterna. Den samhällseko— nomiska analysen inkluderar exempelvis en rad intäktsfaktorer som inte kommer med i den företagsekonomiska; den skyddade verksamheten kan upprätthålla arbetsför- mågan, den kan innebära viss arbetsträning, förhindra former av »social missanpass- ning» och ge intäkter genom att den handi- kappade närstående personer ges tillfälle till ökat förvärvsarbete.
Lic Niklasson visar att redan moderata uppskattningar av dessa intäktspmters stor- lek radikalt ändrar resultatet av en kost- nads-intäktsjämförelse.
Den mörka bild som en företagsekono— misk analys av den skyddade verksamhe- tens lönsamhet ger ljusnar således betyd- ligt när man anlägger ett samhällsekono- miskt perspektiv.
När det gäller en totalbedömning av verksamheten som sådan är det naturligt att låta de samhällsekonomiska synpunk- terna överväga. Det sammanhänger inte minst med att åtgärderna för de handi- kappades rehabilitering och sysselsättning, som Niklasson påpekar, måste ses som en del av trygghets- och jämlikhetspolitiken inom samhället i stort.
Men det är givetvis inte så att man kan bortse från eller ens bagatellisera de före— tagsekonomiska synpunkterna. Man måste också, inom ramen för givna förutsätt- ningar, se till den inre effektiviteten, dvs hur de tillgängliga begränsade resurserna utnyttjas. De hjälpmedel man därvid har att begagna är desamma som utnyttjas i vanliga vinstgivande företag: budgetkon- troll, rationaliseringar m m.
11.12.2. Avvägningen mellan vårdfunktion och drift
I sin konsultrapport hävdar lic Sjöberg att det saknas en klart uppfattad målformule- ring för de skyddade verkstäderna. Den organisatoriska anknytningen till socialvår- den medför, enligt hans bedömning, sanno- likt att man överbetonar vårdfunktionen på bekostnad av driftseffektiviteten, mätt i ekonomiska termer.
Utredningen finner det i och för sig möj- ligt att den rådande organisationen kan tänkas leda till att de företagsekonomiska principerna får för litet utrymme när det gäller att bestämma investeringar, produkt— val och driftsformer. Men det gäller då främst i så måtto att de företagsekonomiska bedömningar som borde ske inte görs ex- pertmässigt eller att de negligeras.
Utredningen vill emellertid understryka att de observerade företagsekonomiskt otill- fredsställande driftsresultaten inte behöver vara en följd av att vårdfunktionen över- betonas. Antagligen är det åtminstone i vis— sa fall så att man — med rådande organisa- tionsverkstadsstorlek, maskinutrustning och administrativa resurser — knappast har möj- lighet att få ett »tillfredsställande» rörelse— resultat, oavsett vilka principer man till- lämpar i den löpande driften.
Redan det begränsade material som före- ligger ger en förhållandevis klar bild av på vilka områden som eventuella förstärk- ningar av de administrativa funktionerna bör sättas in. Lic Sjöberg nämner några brister: otillräckliga resurser för produkt— utveckling, otillräcklig kostnad- och lager— kontroll mm, samt otillräcklig tillgång på kvalificerad ledningspersonal.
Utredningen finner det väsentligt att åt- gärder vidtas för att rusta upp de nämnda administrativa funktionerna. Därvid bör hu- vuddelen av de förslag som lic Sjöberg ger i sin rapport beaktas. En sådan upprust— ning kan inte anses rikta spetsen mot vård- synpunkterna i sig.
Självfallet kan inte förbättringarna i den inre effektiviteten hos verkstäderna väntas
bli tillnärmelsevis så stora att verkstäderna i någon mening kan bli >>sjä1vbärande».
11.12.3. Hög eller låg mekaniseringsgrad i skyddade verkstäder
En av lic Sjöbergs teser är att en »mekani- sering som gör en större del av ett arbete maskinbundet tenderar att få större bety— delse för produktiviteten ju lägre presta- tionsförmåga arbetskraften har». Med den- na tes som grund argumenterar lic Sjöberg för en övergång till mer avancerad pro- duktionsteknik. Det skulle bla ske genom. investeringar i modern maskinutrustning och viss anställning av annan arbetskraft än handikappade.
Lic Niklasson framhåller å sin sida att »åtskilliga investeringar i dyrbara maskiner är lönsamma endast i kombination med högt uppdrivet arbetstempo och pålitlig ar- betskraft som inte gör realkapitalet dåligt utnyttjat och delvis sysslolöst». Han drar snarast slutsatsen att arbetsintensiva pro— duktionsmetoder ofta kan vara att föredra i skyddad verksamhet. Han påpekar vidare att användningen av icke handikappad ar- betskraft, eventuth i kombination med ka- pitalintensiv produktion ställer högre krav på verkstadsledningens kunnande.
Enligt utredningens uppfattning finns det för närvarande inte tillräckligt underlag för att bedöma vilket utrymme det finns för att sysselsätta handikappade i en högmeka- niserad produktion. Otvivelaktigt kan man finna exempel på produktionsprocesser där avancerade maskiner kan öka handikap— pades produktivitet, men motsatta exempel kan även anföras. Några mer erfarenhets- mässiga studier av olika handikappsgrup- pers möjlighet att effektivt utnyttja skilda maskinella produktionsmedel har veterligen inte gjorts.
Det går därför, enligt utredningens me- ning, inte att ge entydiga rekommenda- tioner i vare sig den ena eller den andra riktningen, utan vad som är den lämpliga mekaniseringsgraden måste bedömas från fall till fall.
l 1.12.4 Strukturrationalisering
I den företagsekonomiskt orienterade rap- porten föreslås att en strukturrationalise- ring skall ske inom den skyddade verk- samheten samt att huvudmannaskapet i samband med detta skall övergå från kom- munerna, som idag förestår de flesta verk- städerna, till i första hand landstingen, eventuellt till ett statligt organ.
Med strukturrationaliseringen skulle man uppnå en enklare administration och spe— cialiseringsfördelar i produktionen. Utred- ningen finner det fullt klart att den nuva- rande splittringen på små verkstadsenheter med i flera aVSeenden likartad eller iden- tisk produktion i små serier är orationell. En ökad specialisering och funktionsför- delning verkstäderna emellan är därför önskvärd. En sådan samordning av pro- duktionen förutsätter en samordning på hu- vudmannaplanet, antingen genom en avse— värt förbättrad samplanering mellan nuva- rande huvudmän, eller genom att inordna flera verkstäder under samma huvudman- naskap.
Utredningen finner för sin del att över- vägande skäl talar för den sistnämnda lös- ningen. Utredningen har redan i den pre- liminära upplagan av huvudrapporten lagt fram förslag om utredningar av huvudman- naskapet för den skyddade verksamheten. Kungl Maj:t har genom beslut 15.8.1968 bemyndigat chefen för inrikesdepartementet att tillkalla sakkunniga för att utreda för- utsättningarna för en utbyggnad och effek- tivisering av den skyddade sysselsättningen.
Strukturrationalisering av det slag som innebär specialiserad produktionsinriktning och en mer samordnad och centraliserad administration behöver inte nödvändigtvis vara sammankopplat med att verkstäderna görs större eller mer högmekaniserade än hittills. Det förefaller som om enbart en specialisering — även med oförändrat antal verkstäder — skulle vara tillräcklig för att man i många fall skulle kunna gå över till lämpligare maskinutrustning och höja ut- nyttjandegraden hos maskinparken.
Därutöver kan självfallet sammanslag-
ningar av verkstäder i enskilda fall vara lämpliga ur ekonomiska och andra syn- punkter.
För de flesta som är sysselsatta i en skyddad verkstad medför, som lic Sjöberg påpekar, en produktionsförändring inte någ- ra större svårigheter. För övriga bör åtgär- der kunna relativt lätt vidtas för att kom- pensera för eventuella nackdelar av en strukturrationalisering. En omställning av produktionen bör emellertid ske i sådan takt att det finns rådrum att vidta sådana åtgärder.
11.12.5. Fortsatt användning av samhälls- ekonomiska undersökningsmetoder
Den positiva förhandsinställningen till att utnyttja samhällsekonomiska kostnads-in- täktsanalyser består efter de genomförda undersökningarna. Visserligen befinner man sig fortfarande i början av utvecklingen, med en rad praktiska problem kvar att lösa. Det är svårt att i någon detalj ange hur de framtida analyserna på exempelvis det ar- betsmarknadspolitiska området kommer att utformas och hur de på lämpligaste sätt så småningom skall infogas i ett större system för planering och resursfördelning. Man kan emellertid av erfarenheterna från analyser av denna typ bla i USA dra en rad slutsatser om deras möjligheter och begränsningar.
Samhällsekonomiska kostnads-intäktsana- lyser är användbara när det gäller att be- döma projekt dels med konsekvenser över en lång tidsperiod (se bla räkneexemplen i avsnitt 11.8.2), och/eller med konsekven- ser av många slag för många människor, branscher eller regioner mm. Analysme- toderna är mer användbara vid jämförelser mellan projekt inom samma sektor än mel— lan projekt inom olika sektorer.
En allmän begränsning är, som lic Nik- lasson påpekar, att de inte utan vidare kan användas i fråga om stora projekt som för- ändrar sysselsättning, priser m rn i hela eko- nomin. Analyserna bör även aVSe beslut in- om en viss, i förväg definierad ram.
Principen för beslut grundat på en sam— hällsekonomisk analys är i allmänhet att söka upp det handlingsalternativ som maxi- merar nuvärdet (dvs inklusive framtida intäkter) av skillnaden mellan alla nytto- effekter av projektet och de kostnader det för med sig.
Det gäller alltså att i första hand räkna upp och i andra hand värdera de kostna- der och intäkter (nyttoeffekter) som blir aktuella.
Som framgår av lic Niklassons under- sökningar ger redan försöken att räkna upp olika kostnads- och intäktsposterna en mer nyanserad bild av projektets tänkbara effekter än man normalt har från början. När man sedan gör värdeuppskattningar får ofta de resultat som fås vid en beräk- ning av mer direkta och närliggande kost- nader och intäkter revideras ganska genom- gripande.
Värderingsproblemen bereder för övrigt de största svårigheterna när det gäller att genomföra en analys medan den teore- tiska grunden däremot får anses vara rätt fast etablerad. Allmänt sett är nyttosidan betydligt svårare att kvantifiera än kost— nadssidan. Som regel måste man på nytto- sidan acceptera att flera intäktsposter är och förblir omätbara i penningmässiga ter— mer.
Värderingssvårigheterna får naturligtvis inte ses som avgörande hinder för att ge- nomföra analyser. Beslut om olika projekt måste fattas i någon ordning. Ju bredare beslutsunderlag som föreligger desto större är möjligheterna att välja rätt bland till- gängliga handlingsalternativ.
Det har hävdats att just ansträngning- arna att finna värderingsnormer för olika poster i analysen gör att man väcker frå- gor av kanske grundläggande natur som annars skulle ha blivit obeaktade. Det är alltså samma synpunkter som man ibland ser framförda exempelvis beträffande nät- verksplanering och systemutredningar för ADB. Värdet skulle enligt dessa uttalanden inte enbart ligga i tekniken som sådan utan även i den systematisering och genomlys- ning av problemställningarna den ger upp—
Man kan anta att en ökad satsning på metoder att göra prestationsmätningar i oli— ka sammanhang inom framför allt den of- fentliga sektorn samt en successiv uppbygg- nad av olika informationssystem bör ge bättre möjligheter att göra värdeuppskatt- ningar. Det vore också önskvärt om man i det aktuella systemarbetet på ADB-området exempelvis inom arbetsmarknadsverket och andra myndigheter kunde ta hänsyn till krav på information för studier av sam- hällsekonomisk natur.
Utredningen anser det naturligt och vär- defullt att fortsatta undersökningar kom— mer till stånd för att utveckla praktiska metoder för samhällsekonomiska kostnads- och intäktsanalyser.l Med tanke på att det nu finns ett utgångsmaterial på arbetsvårds- området bör en del av undersökningarna omfatta detta område.
Man bör samtidigt ägna uppmärksamhet åt hur detta analysinstrument skall kunna infogas i ett löpande planeringsarbete inom olika myndigheters verksamhetsfält och i samhällssektorn som sådan.
1 Ett visst utvecklingsarbete pågår redan, som nämnts, under ledning av expertgruppen för ar- betsmarknadsfrågor (EPA).
12. Samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser på omskolningsområdet
12.1. Bakgrund
Inom ramen för översynen har utredningen även prövat samhällsekonomiska kostnads- intäktsanalyser (cost-benefit-analyser) som instrument för behandlingen av arbetsmark- nadspolitiska avvägningsproblem inom om- skolningsområdet.
I detta kapitel redovisas de undersök- ningar på ornskolningsområdet som skett inom översynens ram. Ansvaret för det fortsatta arbetet har sedan 1967 övertagits av expertgruppen för utredningar i arbets- marknadsfrågor (EFA). Expertgruppen star- tade hösten 1968 en omfattande fältunder- sökning rörande arbetsmarknadsutbildning- en. Med tanke på att dessa undersökningar fortsatts och är inne i en fas där man på fältet kan pröva teoriernas hållbarhet har inte utredningen funnit anledning att när- mare kommentera de här redovisade resul- taten.
Utredningen uppdrog 1966 åt fil lic Ha- rald Niklasson att i samråd med professor Guy Arvidsson göra lönsamhetsundersök- ningar av den art som här nämnts.
Undersökningarna på omskolningsområ- det har uteslutande varit av teoretisk-me- todologisk karaktär. Den omfattande kon- sultrapporten har indelats i fyra delar: 1. Allmänna utgångspunkter, 2. Välfärdsteo— retiska utgångspunkter, 3. En samhällseko- nomisk modell samt 4. Empiriska undersök— ningar av omskolningsverksamheten.
De två mellersta delarna1 utgör det ana- lytiska teorifundament som den fjärde de— len, om empiriska undersökningar, bygger på. I första hand är det delarna 1 och 4 som är av intresse i detta sammanhang och de återges här med obetydliga redaktionella förändringar.2 De fullständiga rapporterna ingår i det omfattande stencilmaterial som utredningen tillhandahåller separat.
12.2. Allmänna utgångspunkter
12.2.1. Omskolningens syften
Omskolning av arbetskraft framstår i våra dagar som ett verksamt medel att åstad- komma en effektivare användning av sam- hällets arbetskraftstillgångar och att för- bättra enskilda individers möjligheter att anpassa sina yrkesval efter de föränderliga förhållandena på arbetsmarknaden. Omskol- ningen betraktas ofta även som ett medel att angripa de sociala orättvisor som är förknippade med arbetslöshet och ojämn inkomstfördelning. Sedan gammalt fäster man av naturliga skäl störst vikt vid om— skolningsverksamhetens arbetslöshetsmins- kande effekter, när man motiverar dess existens.
1 Dessa delar utgör Niklassons licentiatavhand- ling. ** Främst har ett avsnitt om multipel regessions- analys utgått. Vissa formelmässiga referenser till de delar av _undersökningsrapporten som inte redovisas här_har också utelämnats.
Om man endast omskolar personer, som i frånvaro av omskolning skulle förbli ar— betslösa under lång tid, och om dessa där- efter i allmänhet erhåller anställningar på den öppna arbetsmarknaden, framstår de »produktivitetsvinster» som görs, som så stora, att »den samhällsekonomiska lön- samheten» av omskolningen knappast kan ifrågasättas. Det är emellertid ofta svårt att i förväg bedöma i vad mån de ovan- nämnda villkoren är uppfyllda när man överväger att starta ett bestämt omskol— ningsprojekt.
Om man önskar bedöma projektets ef- fekt på arbetslöshetens omfattning eller dess »samhällsekonomiska lönsamhet» i vidare mening måste man naturligtvis först pre— cisera samhällets handlingssätt i alternativ- fallet att omskolningsprojektet uteblir. Om- skolningsprojektets olika effekter måste de- finieras i relation till ett sådant alternativ. Vilket alternativ man arbetar med beror av det aktuella valproblemets karaktär. Man kan vara intresserad av omskolningsprojek- tets effekter när alternativet är att sam- hället bistår de arbetslösa, som man över— väger att omskola, med enbart monetärt understöd (vid sidan av rutinmässig ar— betsförmedling), men det kan tex också tänkas, att samhället som alternativ kan välja att utöka beredskapsarbetenas omfatt— ning.
Även om de båda alternativen är pre- ciserade vad gäller statliga handlingspara- metrar är det vid beslutsögonblicket (då man väljer mellan alternativen) svårt att förutse hur arbetslöshetssiffrorna kommer att utveckla sig i framtiden i respektive fall och att uppskatta olika individers alterna- tiva framtida produktiviteter.
Antag t ex att projektet kommer till stånd under en lågkonjunktur och att man endast omskolar arbetslösa personer, som har myc- ket små möjligheter att få arbete under rådande konjunkturläge. Efter omskolning- en erhåller de — antar vi — i allmänhet an- ställningar inom vissa fortfarande expansiva och mindre konjunkturkänsliga branscher och industrier. En konjunkturuppgång efter, såg, ett eller ett par år kan emellertid få till
följd att arbetskraftsöverskottet försvinner eller förvandlas till en brist. Det är då möj- ligt att omskolningen i fråga inte får någon effekt alls på arbetslösheten utom under en relativt kort period. Det är inte heller givet att några framtida produktivitetsvins- ter erhålles.
Omskolningen kan då framstå som sam- hällsekonomiskt olönsam (ex post) trots att endast arbetslösa personer fått del av den. Om exempelvis byggnadsverksamheten av en eller annan anledning dämpas tillfäl- ligt under ett visst år medan brist på ar— betskraft råder inom tex verkstadsindustrin är det långt ifrån givet att man bör om- skola arbetslösa byggnadsarbetare till verk- stadsarbetare.
Det är naturligtvis inte endast konjunk- turmässiga förändringar som gör det svårt att förutse hur arbetslösheten i framtiden påverkas av ett omskolningsprojekt. Pågå- ende strukturomdaningar medför ökad ef- terfrågan på vissa typer av arbetskraft och minskad efterfrågan på andra även om kon- junkturvariationerna är obefintliga. Dessa tendenser kan vidare vara olika i olika re- gioner.
För att kunna uppskatta de framtida arbetsmarknadsmässiga möjligheterna för de arbetslösa personer, som man vid en viss tidpunkt överväger att omskola, måste man ha tillgång till ganska långsiktiga prog- noser beträffande tillgång och efterfrågan på arbetskraft av olika slag och i olika re- gioner. Sådana prognoser är också väsent- liga, om man önskar jämföra en viss typ av omskolning med en annan med aVseende på den framtida sysselsättningsnivån eller med avseende på »samhällsekonomisk lön- samhet» inågon mening.
Om de arbetslösa som man överväger att omskola har råkat ut för sina aktuella svå- righeter till följd av en strukturomvandling, vilken enligt prognoserna kan förväntas fortsätta under relativt lång tid, kan man ha anledning att förmoda att de i från- varo av omskolning kommer att få svårt att få arbete även i framtiden. Man väljer då, antar vi, att starta vissa omskolningskurser för att lösa sysselsättningsproblemen för in—
dividerna i fråga. Vid valet av kurser måste man helt naturligt ta hänsyn till arbets- marknadsläget för olika yrkeskategorier.
Det kan därvid vara väsentligt att inte bara ta hänsyn till den tillfälliga arbets- marknadssituationen för olika yrkeskatego- rier utan att också i möjligaste mån beakta förväntade långsiktiga tendenser; brist på arbetskraft av en viss typ kan ibland vara en ganska tillfällig företeelse. Om omskol- ningskurserna inriktas på att fylla sådana tillfälliga efterfrågeöverskott kan behovet av omskolning i framtiden bli större än om man inriktar sig på att bibringa de arbets- lösa sådana yrkeskunskaper som med tiden kan förväntas bli alltmera efterfrågade.
12.2.2. Omskolningens effekt på sysselsätt— ningen
Ett omskolningsprojekt kan förväntas få störst effekt på sysselsättningsgraden i eko- nomin om följande villkor samtidigt är upp- fyllda:
a) projektet avser omskolning av per- soner, som i frånvaro av omskolning kan förväntas få långvariga sysselsättningspro- blem,
b) marknaden kan — inte bara tillfälligt — absorbera ett ökat utbud av arbete från vissa yrkeskategorier1 (situationen präglas inte av något allmänt utbudsöverskott på ar- betskraft) och
c) kursen eller kurserna väljes så att om— skolningen kan förväntas lösa de omskola- des sysselsättningsproblem på relativt lång sikt.
I det fallet att omskolningsprojektet kan förväntas medföra en avsevärd minskning av arbetslösheten för de individer som be- rörs kan mycket grova kalkyler vara till- fyllest för att påvisa projektets »samhälls- ekonomiska lönsamhet» i nationalprodukts- termer. Om man dessutom tar hänsyn till de »humanitära vinster»? som en minskad arbetslöshet medför framstår ett dylikt om- skolningsprojekt i allmänhet som mycket önskvärt. Så länge man upprätthåller tex ett bestämt arbetslöshetskriterium som vill- kor för tillträde till omskolningskurser finns,
under varje tidsperiod, en övre gräns för omskolningsverksamhetens omfattning.
Om efterfrågan på omskolning från per- soner som uppfyller inträdeskraven är större än tillgången på omskolningsplatser, kan en ökad omskolningsverksamhet åstadkommas genom att utbudet ökas — dvs genom att flera platser ställes till förfogande — utan att inträdeskraven mjukas upp. Är å andra sidan utbudet större än eller lika med »den godkända» efterfrågan, kan en ökning av verksamheten komma till stånd endast om denna efterfrågan ökas så att nytillkomna platser kan fyllas med oförändrade inträdes- krav. Den ökade efterfrågan kan åstadkom- mas framför allt genom generösare bidrag under studietiden men också genom exem- pelvis förbättrad information och propa— ganda.
Den övre gräns för verksamhetens om- fattning som bestäms av de givna inträ— deskraven har man nått när man inte anser sig kunna göra mera för att stimulera efter- frågan eller när praktiskt taget alla, som är berättigade till omskolning, faktiskt omsko- las, och utbudet av platser är lika med den— na maximala »godkända» efterfrågan. En fortsatt utbyggnad kan ske endast om in- trädeskraven mildras, tex genom att en mindre långvarig arbetslöshet än tidigare berättigar till inträde eller genom en mindre sträng tolkning av samma formella krav. Det lindrigaste tänkbara formella arbets- löshetsvillkoret torde vara att förväntad framtida arbetslöshet berättigar till omskol- ning. Utrymmet för skilda tolkningar av ett dylikt kriterium är emellertid mycket stort.
12.2.3. Produktivitetshöjande effekter
Allteftersom omskolningsverksamheten byg- ges ut och omfattar ett allt större antal in-
1 Detta är fallet om det existerar relativt per- manenta efterfrågeöverskott på vissa yrkeskate- gorier. 2 I den förra kalkylen inkluderas t ex ej rätt- visesynpunkter och de omskolades tillfreds- ställelse av att få möjlighet att göra en produktiv insats i samhället, deraslökade självrespekt och därmed förknippade positiva effekter på omgiv- ningen (i första_handideras familjer).
divider kan den arbetslöshetsminskande ef— fekten av vissa kurser tänkas bli mindre eftersom verksamheten inriktas på allt mind- re »svårartade» arbetslöshetsfall. Det är då naturligt att man alltmer intresserar sig för också andra effekter av omskolnings- verksamheten än de rent sysselsättnings- skapande.
Det är möjligt att en persons produkti— vitet under tiden efter en genomgången om- skolningskurs blir avsevärt mycket högre än vad den blir under samma tid om han inte omskolats — även om han i båda fallen skulle fått sysselsättning. Om man har en mycket omfattande omskolningsverksamhet är det naturligt att intressera sig för verk- samhetens produktivitetshöjande effekter på ett mera direkt sätt än vad man gör när man i huvudsak betraktar omskolningen som ett medel att bekämpa arbetslöshet.
För vissa personer kan tillgång till om- skolningskurs medföra att de räddas från arbetslöshet; för andra kan följden bli att de slipper ta »första bästa» arbete i bran— scher eller industrier som kanske är rela- tivt konkurrenssvaga och lågproduktiva (och som därför betalar låga löner) och att de i stället får välavlönade anställningar i ex- pansiva och konkurrenskraftiga företag. En omskolningskurs kan vara samhällsekono- miskt lönsam i nationalprodukttermer även om de flesta av de omskolade tillhör den sistnämnda kategorien. Även i detta fall kan man dessutom räkna med vissa »hu— manitära vinster» i form av t ex förbättrad inkomstfördelning, ökad trygghet och reell valfrihet vad gäller individernas arbetsför- hållanden o s v.
Ett omskolningsprojekt torde ha den största produktivitetshöjande effekten om följande villkor samtidigt är uppfyllda:
a) projektet avser personer som i från- varo av omskolning under lång tid kan för- väntas erhålla endast lågproduktiva arbeten,
b) det existerar någon överskottsefterfrå- gan på vissa högproduktiva yrkeskategorier1 och
c) kursen eller kurserna väljes så att om- skolningen kan förväntas leda till att de omskolade efter kursens slut och på rela-
tivt lång sikt kan erhålla högproduktiva arbeten.
12.2.4. Skäl för omskolningsåtgärder
Vilka är orsakerna till att en enskild person kan hamna i en sådan situation att han har anledning att efterfråga omskolning? För det första är det naturligtvis mycket svårt för den enskilde att från början göra ett »riktigt» yrkesval; hans möjligheter att för- utse vad olika alternativ innebär på lång sikt är mycket begränsade i en ekonomi som är stadd i ständig förändring. Dessutom är den reella valfriheten ofta inte så stor; många orter har tex ett relativt ensidigt näringsliv.
Efter avslutad grundutbildning ter det sig ofta naturligt för den enskilde arbets- tagaren att söka anställning vid något före— tag på eller i närheten av hemorten. Han kan rätta sitt val av yrkesutbildning efter denna målsättning eller räkna med att så småningom lära sig att sköta ett arbete i fö- retaget genom den »on the job training» som företaget betraktar som normalt att för- medla. Den enskilde kan inte förutse att en del av ortens företag eller branscher om kanske 10 eller 20 år tvingas till ned- läggning eller driftsinskränkningar, eller att löneutvecklingen i dessa företag och bran— scher i framtiden blir ofördelaktig i jämfö- relse med andra.
För det andra är grundutbildningen vid en viss tidpunkt inte anpassad efter den framtida arbetsmarknadens utseende. Ny- tillkomna maskiner och arbetsprocesser kan kräva andra kunskaper och färdigheter än de man kunde lära sig åtskilliga år ti- digare. Eftersom nya metoder ofta ersätter gamla kan en person, som endast behärskar arbeten inom ramen för de gamla metoder-
1 Om lönema'för dessa yrkeskategorier är så högt uppdrivnaiatt ingen överskottsefterfrågan föreligger kan man i stället uppställa villkoret att marknaden kan absorbera ett ökat utbud möjligen efter vissa marginella lönejusteringar (som t ex kan ta sig uttryck i minskad löneglid- ning för motsvarande arbetstagarkategorier). Det grundläggande villkoret är dock att avse- värda produktivitetsskillnader mellan olika yrkeskategorier existerar.
na, råka ut för arbetslöshet eller tvingas ta måhända lågavlönade arbeten inom företag i vilka hans färdigheter fortfarande kan komma till användning. Utan förnyad yr- kesutbildning i form av exempelvis omskol- ning kan han vara utestängd från de ex— pansiva och lönsamma företag i vilka de nya metoderna användes. Yngre personer kan i allmänhet förväntas ha en grundut- bildning, som är bättre anpassad till den nya tidens krav.
Emellertid är det omöjligt att helt rätta grundutbildningen i samhället efter arbets- marknadssituationens förändringar.
För det tredje kan en persons indivi- duella lämpligheter för det yrke han valt förändras med tiden, plötsligt eller gradvis. Vissa yrken kan vara så tunga eller på an— nat sätt krävande att personen i fråga så småningom blir nedsliten och förlorar allt mer av sin arbetsförmåga och av sina möj— ligheter att komma i åtnjutande av en hygg- lig arbetsinkomst. Han kan även bli direkt oförmögen att fortsätta i det gamla yrket.
Dessa svårigheter blir ofta speciellt stora för äldre personer. Den nedsatta arbetsför- mågan behöver inte vara en följd av ned- brytande sysselsättning utan kan bero på den naturliga nedslitning som åldrandet in- nebär. En person kan vidare råka ut för sjukdomar eller olyckshändelse, som gör honom olämplig för hans gamla arbete me- dan han fortfarande har goda möjligheter att klara vissa andra arbeten efter lämplig utbildning och kanske arbetsvårdsåtgärder av olika slag.
Behovet av en omfattande omskolnings- verksamhet kommer med största sannolik- het att kvarstå inom överskådlig tid om man förutsätter att samhället kommer att se som sin uppgift att svara för individernas trygg- het vad gäller arbetstillfällen och inkomst— förhållanden. Men de skärpta kraven på effektivitet och »lönsamhet» kommer att gälla även denna omskolningsverksamhet. Att de »ekonomiska» aspekterna kommer mera i förgrunden innebär inte på något sätt att man fäster mindre vikt vid de >>sociala» eller >>humanitära». Att man tex kräver att vissa mål, som man betraktar
som »icke ekonomiska», skall uppnås »så billigt som möjligt» innebär inte att man »nedvärderar» de nämnda målen.
12.2.5. Undersökningar av omskolningen
Existerande undersökningar och resonemang om önskvärdheten av ändringar av omskol- ningsverksamhetens inriktning och dimen- sionering kan i stort sett indelas i två grup- per.
Å ena sidan har vi de grovhuggna kal- kyler, som med utgångspunkt från existe- rande genomsnittslöner för olika kategori- er (i allmänhet »arbetslösa» och »icke ar- betslösa»), från grova kostnadsuppskattning— ar (produktionsbortfall av olika slag), från ännu grövre uppskattningar av eller giss- ningar om »teknologiska» effekter och and- ra »externalities» mm försöker uppskatta eller påvisa lönsamheten av kraftigt till- tagna utbyggnader av omskolningsverksam- heten i dess helhet. Man brukar påpeka kalkylens karaktär av räkneexempel. Å andra sidan har vi undersökningar som primärt inriktas på vissa tidigare genomför- da omskolningsprojekt. Därvid studeras i första hand erfarenheterna under och efter omskolningstiden vad gäller de personer som påbörjat kursen eller kurserna. Erfa- renheterna avser omskolningsresultat, an- ställningar, lön m m. Jämförelser görs med vissa personer som tillhör en eller flera kontrollgrupper.
För att vid jämförelsen så långt som möjligt renodla effekten av omskolningen användes någon form av multipel regres— sionsanalys, som eliminerar inflytandet från andra kvantifierbara exogena variabler. Man försöker på detta sätt uppskatta bla hur stor del av skillnaden mellan å ena sidan de omskolade och å andra sidan de icke om- skolade personernas genomsnittliga dispo- nibla inkomst under såg en lO-årsperiod räknat från kursens början som beror av omskolningsfaktorn.
Vid sidan av dylika uppskattningar ger undersökningarna oftast många intressanta fakta om det studerade projektet: avgångs- frekvensen, arbetsplaceringar (utnyttjas om-
skolningen?), arbetslöshetsfrekvenserna i de studerade grupperna, löner mm. Man för- söker också utsträcka analysen för att be- lysa de vidare samhällsekonomiska konse- kvenserna av de studerade projekten. >>Di— rekta» kostnader för projektet uppskattas med utgångspunkt från de ianspråktagna resurserna (lärare, material, lokaler, maski- ner mm).
Efter ett antagande om åtminstone unge- färlig överensstämmelse mellan löner och marginella produktiviteter erhålles åtmin- stone ungefärliga uppskattningar av kostna- derna i form av det eventuella produktions- bortfallet under omskolningstiden. Vidare erhålles - likaledes ungefärliga _ uppskatt— ningar av intäkter i form av den produk- tivitetshöjning efter omskolningens slut, som omskolningen medför. Metoden är fort- farande jämförelse med kontrollgrupperna. Betydligt lösare blir i allmänhet resone- mangen, när man försöker inkludera »in- direkta» kostnader och intäkter i analysen; man talar ofta om »teknologiska effekter» och »multiplikatoreffekter» mm utan att närmare precisera innebörden av dessa be- grepp.
Bakom undersökningar av båda huvud- typerna ligger en förhoppning om att de erhållna resultaten skall vara av intresse vid de överväganden som ständigt måste göras beträffande omskolningsverksamhetens in- riktning och dirnensionering. Nu kan man emellertid hävda att det framför allt är undersökningar av den senare typen som är av intresse vid detta beslutsfattande, även om man har anledning att överväga stora ändringar av omskolningsverksamhetens in- riktning.
Antag exempelvis att man av en eller annan anledning misstänker att en myc- ket stor utbyggnad av en bestämd del av omskolningsverksamheten är önskvärd. För att verifiera detta måste man påvisa existensen antingen av en relativt stor »mar- ginell lönsamhet» av en utbyggnad av verk- samheten i fråga eller — vid liten (eller negativ) sådan »marginell lönsamhet» — av icke avtagande (eller växande) »returns to scale». Vare sig man överväger en liten
eller en stor utbyggnad behöver man en uppskattning av »den marginella lönsam— heten» i utgångsläget. I allmänhet torde det vara så att det är påvisandet av eller före- ställningarna om en stor »marginell lönsam- het», som ger upphov till övervägandena och besluten om kraftiga utbyggnader. Un- dersökningar av den ovan förstnämnda hu- vudtypen visar sig ofta i princip vara »en multiplikation av en marginell analys med en konstant».1
Det är vidare uppenbart att det är me- ningslöst att tala om »lönsamheten» av en allmän utbyggnad av omskolningsverksam- heten, om man inte preciserar utbyggna- dens form. En fördubbling av verksamhe- tens omfattning, mätt tex i antalet omsko- lade personer per år eller med något annat mått, kan ske på en mängd olika sätt; det finns kurser med olika yrkesinriktningar och längd, man kan bygga ut verksamheten olika kraftigt i olika landsändar, man kan omskola olika kategorier av människor 0 s v.
Både när det gäller att förbättra avväg- ningar mellan olika verksamhetsformer vid i stort sett oförändrad total omfattning av omskolningsverksamheten och när det gäl— ler att bedöma önskvärdheten av och de lämpliga formerna för en ändring av denna totala omfattning kan undersökningar av den andra ovannämnda huvudtypen vara av stort intresse om de inriktas på att ge em— piriskt underlag för uppskattningar av »den marginella lönsamheten» av skilda verksam— hetsformer.
12.2.6. Välfärdsteoretiska aspekter
För att avgöra hur empiriska undersök— ningar av bedriven eller pågående omskol- ningsverksamhet skall läggas upp, vilka upp- gifter som bör inhämtas samt på vad sätt dessa kan användas för att bedöma önsk- värdheten av planerade omskolningsprojekt och därmed tjäna syftet att förbättra möj-
1 I stället för att säga att omskolning av ytter- ligare x personer ger vinsten y säger man att omskolning av 100 personer ger vinsten 100 y. Att det förra påståendet är sant medför inte att det senare är sant.
ligheterna att ge omskolningsverksamheten en ur välfärdssynpunkt riktig inriktning måste man först göra åtminstone vissa ele- mentära välfärdsteoretiska studier av om- skolningsverksamhet i ekonomiska model— ler. Det lönsamhetsbegrepp vi i det före- gående talat om bör vila på en välfärds- teoretisk grund, om det skall ha något att säga om önskvärdheten av olika handlings- alternativ.
Det är allmänt accepterat att en välfärds- teoretisk analys bör utgå från de enskilda individernas preferenser. Att ett visst om- skolningsprojekt kommer till stånd kan på ett genomgripande sätt ändra vissa indi- viders situationer i en mängd avseenden: yr- kesinriktning, bostadsort, inkomstförhållan- den m m. För andra personer kan projektets tillkomst innebära endast smärre ändringar av den disponibla inkomsten; en del perso- ner kommer måhända att vinna och andra att förlora på projektets tillkomst.
Om man vid beslutsfattandet använder ett bestämt beslutskriterium av något slag mås- te detta kriterium bygga på förändringarna av de enskilda individernas situation och dessutom på bestämda värderingar, som möjliggör en sammanvägning av dessa för- ändringar. Innan man använder ett bestämt kriterium bör man alltså övertyga sig om att man delar de bakomliggande värde- ringarna.
12.3 Empiriska undersökningar av omskol- ningsverksamheten
12.3.1. Inledning
I detta avsnitt skall metoder för empiriska undersökningar av omskolningsverksamhe- ten diskuteras. Diskussionen kommer att utgå från av omskolningsverksamhet direkt berörda enskilda individer. Den tills vidare löst formulerade frågan är: Vilka skillna— der föreligger mellan å ena sidan de erfa- renheter en viss grupp av sådana personer gör och å andra sidan de erfarenheter de skulle ha gjort vid en något annorlunda om- skolningsverksamhet — tex om vissa om— skolningskurser inte hade kommit till stånd.
Målet är att uppnå metoder, som kan an- vändas för att uppskatta de skillnader som framstår som intressanta.
12.3.2. Några metodproblem
Låt oss betrakta en viss grupp av personer, som under en bestämd tidsperiod (period 1) påbörjar och avslutar omskolningskurser. Säg att deras erfarenheter kan observeras under tiden före omskolningens början och under perioderna l—T. Tidpunkt T kan tex tänkas inträffa T—l år efter omskolnings- periodens slut. Innebörden av frågeställ- ningen om vilka erfarenheter personerna i fråga skulle ha gjort om de inte hade beretts tillfälle till eller bringats att avstå från om- skolning, är ingalunda klar. Bestämd inne- börd har dock frågeställningen: Vilka erfa- renheter skulle personerna ha gjort, om statliga handlingsparametrar under perio— derna 1—T haft en bestämd annorlunda in- riktning, sådan att personerna i fråga inte hade genomgått omskolning?
Om man vill resonera om en sådan frå- geställning måste man alltså bestämma sig för en bestämd och annorlunda inriktning av statens politik, såvida inte de betraktade personernas erfarenheter skulle ha blivit åt- minstone ungefär lika för två (eller flera) olika sätt att hindra dem eller bringa dem att avstå från omskolning.1
Vilken bestämd och annorlunda politik man väljer att studera är dels betingat av frågeställarens intresseinriktning och dels av möjligheterna att besvara den av valet be- stämda frågan. Om personerna i fråga bringats att avstå från omskolning genom att staten sänkt bidragen till personer under omskolning, skulle deras erfarenheter kan- ske ha blivit helt annorlunda än om man i stället avvisat dem från kurserna.
Den förra metoden skulle kanske ha in- neburit bortfall av praktiskt taget alla om- skolningsmöjligheter för en person som varit mycket angelägen om att bli omskolad; ar- betsmarknadssituationen skulle då ha blivit
1 Huruvida andra personers erfarenheter skulle ha blivit olika spelar i detta sammanhang ingen roll.
avsevärt annorlunda än om den senare me- toden använts. Om den hypotetiska politi- ken innebär en expansion relativt den reali- serade politiken av tex arbetsförmedling- arnas verksamhet och av beredskapsarbete- nas omfattning eller om så inte är fallet är uppenbarligen också av betydelse.
Låt oss vidare överväga vilka metoder som kan komma till användning, när man söker svaret på en fråga av ovan angivet slag. Nära till hands kan kanske ligga att försöka göra bedömningar av de individuel- la fallen. Man preciserar den annorlunda politik som man finner vara den mest in- tressanta.1
För var och en av de utvalda personerna gör man en bedömning av hans arbetsmark- nadsmässiga förutsättningar i det tänkta al— ternativfallet. Som utgångspunkter har man personens yrkeserfarenheter och utbildning före tidpunkt 0, den observerbara arbets- marknadssituationen för olika arbetstagarka- tegorier fram till tidpunkt T (man kan kanske förutsätta att denna situation inte skulle ha varit på något dramatiskt sätt an- norlunda i det tänkta alternativa förloppet—*), den alternativa politikens innehåll3, den be- traktade personens svar på frågor beträffan- de sina preferenser vad gäller arbetsförhål- landen och bostadsort och hans egna utsagor om vad han troligen skulle ha strävat efter och kunnat uppnå under tänkta omständig- heter, som han konfronteras med och som svarar mot förutsättningarna om alternativ- fallet m m.
Det förefaller inte helt ogörligt att pre— stera rimliga gissningar om tex vilken ar- betsinkomst personen skulle haft under pe- rioderna l—T, om den alternativa politiken kommit till stånd. Hans inkomstförhållan- den före tidpunkt 0 är observerbara. De uppräknade utgångspunkterna i förening med observationer av den realiserade löne- utvecklingen för den arbetstagarkategori personen troligen skulle ha tillhört i alterna— tivfallet kan synas erbjuda någorlunda goda grunder för sådana gissningar.4
Att stora osäkerhetsmoment föreligger är emellertid uppenbart; det är tex svårt att bedöma hur personens situation skulle ha
förändrats över tiden under trycket av upp- komna svårigheter, som kanske var en av anledningarna till att han under period 1 önskade och erhöll omskolning, om han inte fått genomgå omskolning. Kanske skulle han ha anpassat sig till de förändringar av för- hållandena på arbetsmarknaden som utsatte honom för svårigheter, och på egen hand ha förvärvat de kunskaper och färdigheter, som ger möjligheter till välbetalda arbeten. Det är å andra sidan möjligt att man överskattar hans arbetsförmåga och inkomster i alter- nativfallet; perioder av svårigheter att få arbete och osäkerhet om framtiden skulle kanske haft en nedbrytande verkan på hans hälsa (i vid mening). Det finns med andra ord risk för att man gör sina gissningar med utgångspunkt från fel person. Denna felrisk måste betraktas som stor.
Andra metoder, som kan vara mindre flexibla vad gäller valet av tänkt alternativ politik men som torde vara att föredra ur en mängd andra synpunkter, kan sammanfat- tas under namnet multipla regressionsanaly- ser. Grundidén är att vissa icke omskolade individers faktiska erfarenheter under pe— rioderna l—T kanske kan säga något om vilka erfarenheter de omskolade personerna skulle ha gjort under ett hypotetiskt för- lopp, som bl a innebär att de inte skulle ha omskolats.
12.3.3. Multipel regressionsanalys
Man måste då först och främst finna en grupp av icke omskolade personer, som är sådan att man från början har någon an- ledning att tro, att en studie av sambandet mellan å ena sidan tex individernas ar- betsinkomster och å andra sidan deras grupptillhörighet (»omskolade» eller »icke omskolade») kan säga något om vilken ar-
1 Ingenting hindrar att man granskar flera olika alternativ. 2 I varje fall inte om det tänkta bortfallet av omskolningsverksamhet är mycket litet relativt verksamhetens totala omfattning. ” Man söker bedöma dess innebörd för den iakttagne individens möjligheter på arbetsmark- naden. ** Rena »före/efter-mätningar» är självfallet otillförlitliga.
betsinkomst de omskolade skulle ha haft om de inte omskolats. En diskussion om möj- ligheterna därvidlag förs nedan.
Dessförinnan skall vi emellertid säga nå- got om den bindning av valet av tänkt al— ternativ politik, som en regressionsanalys omedelbart kan inses innebära. Antag tex att individerna i gruppen icke omskolade under det realiserade (och observerade) för- loppet utnyttjar arbetsförmedlingarnas tjäns- ter i bestämd utsträckning under period :(1 gt S T) och att 20 % av dem under samma period sysselsättes i beredskapsar- bete.
Det är då uppenbart att om dessa indi- viders erfarenheter skall säga något om vad som skulle ha hänt de omskolade under det hypotetiska förloppet, så måste man förut— sätta att den politik, som svarar mot detta förlopp, till sitt innehåll är sådan att de omskolade under period t skulle ha erhållit i genomsnitt per person ungefär samma service från arbetsförmedlingarna samt per person och dag ungefär lika många — och likartade — timmar i beredskapsarbete som vad personerna i gruppen icke omskolade har erhållit under det realiserade förloppet. Den alternativa politiken är därmed bunden såtillvida att den — vid sidan av mindre omskolningsverksamhet — måste innehålla en bestämd ökning av arbetsförmedlingar- nas verksamhet och av beredskapsarbetenas omfattning jämfört med den realiserade po- litiken.
I viss mån kan man kanske ha möjlighet att låta valet av alternativ politik bestämma valet av jämförelsegrupp eller — grupper — i stället för tvärt om. Det gäller då att hitta en grupp av icke omskolade, som — en smula löst uttryckt — utsättes för en behandling, som överensstämmer med den individerna i gruppen omskolade skulle ha utsatts för under det förlopp, som svarar mot den valda alternativa politiken. Om man är in- tresserad av en expansion av beredskapsar- betena som alternativ politik, väljer man en grupp av icke omskolade, som syssel- sättes i beredskapsarbete, etc. Mest renod- lat kan denna metodik ta sig uttryck i kon- struerade experiment.
12.3.4. Undersökningar på experimentbasis
Experimentatorn gör då vid tidpunkt 0 en slumpmässig dragning av ett antal indivi— der ur en population, som tex kan bestå av alla vid tidpunkten i fråga i en viss re- gion arbetslösa individer. De utvalda indi- viderna bringas — på ett eller annat sätt —- att låta omskola sig. Vid samma tidpunkt göres en förnyad slumpmässig dragning ur restau av populationen. De därmed utvalda individerna utsätts för en behandling, som svarar mot den till omskolning alternativa politiken.
Flera dragningar av grupper, som omsko- las på olika sätt eller som utsätts för olika alternativa behandlingar kan göras. Expe- rimentatorn iakttar sedan de olika grupper- na under perioderna 1—T. Det säger sig självt att stora praktiska svårigheter är för- enade med dylika experiment. Eftersom man rimligen inte kan tvinga individerna att underkasta sig experimentet måste man förmodligen också använda sig av »mutor».
Den ur teoretisk synpunkt allvarligaste invändningen mot experiment av det nämn- da slaget kan emellertid infinna sig, om man betänker vilken eller vilka frågor ex- perimenten kan ge svar på. Dessa frågor in- nehåller bla följande element: »Om man vid tidpunkt 0 på ett slumpmässigt sätt ...... och med hjälp av mutor . . . . . . . hur stor blir då skillnaden mellan ..... ?>>, osv. Vilket intresse svaren har, om man beaktar dels att de personer, som omsko— las under normala omständigheter, inte väljs slumpmässigt och dels att de35a per- soner underkastar sig omskolningen frivilligt vid fixerade bidragsbestämmelser, är svårt att se.
Om man som ursprunglig population väl- jer de individer, som vid tidpunkt 0 anmält sig till omskolningskurser och som uppfyl- ler formella inträdeskrav, väger invänd— ningarna lättare, men de kvarstår likväl. Uttagningen till omskolningen sker slump— mässigt, vilket inte torde vara det normala tillvägagångssättet. Experimentet kommer förmodligen även i detta fall att kräva »mutor»; det är inte alls säkert att alla
individer, som anmält sig till omskolningen, vill påbörja denna.
De extra bidragen kan bl a medföra mindre avgång från kurserna än vad som är normalt. Om man ytterligare minskar den ursprungliga populationen ur vilken den slumpmässiga dragningen sker och låter den omfatta de individer, som anmält sig till omskolningen och som uppfyller de for- mella inträdeskraven och som vidare är vil— liga att påbörja omskolningen kan behovet av »mutor» bortfalla. Kvar står slumpmäs- sigheten i uttagningarna såsom en onormal företeelse. Antag emellertid ett ögonblick att detta inte spelar någon stor roll.
Om man inte gör en slumpmässig uttag— ning kan individerna i huvudgruppen kom— ma att vara olika individerna i kontrollgrup- perna i bestämda avseenden; att de ej utta- ges slumpmässigt kan ju innebära att det finns vissa orsaker till att just de befinner sig i huvudgruppen. De kan besitta andra kvalifikationer i olika avseenden än de per- soner som har avvisats från omskolning. Detta kan betyda att de skulle ha uppnått tex i genomsnitt högre inkomster, om de i stället för att ha omskolats hade försatts i samma situation som individerna i en av kontrollgrupperna, än vad man observerar att :ndividerna i denna kontrollgrupp i ge- nomsnitt gör.
Endast en del av den observerade skill- naden mellan de båda grupperna i fråga om genomsnittlig inkomst skulle alltså bero på »politikskillnaden». Man finner att »rena experiment», vid sidan av att de innebär svåra praktiska problem, kan förfalska verk- ligheten och kanske endast ger upplysning- ar (m vad som händer, om man experimen- terar, medan andra undersökningar kan ge felaktiga svar på de ställda frågorna.
Man måste naturligtvis räkna med att in- divilerna i huvudgruppen och kontrollgrup— pen inte blir »1ika» även om uttagningen av de båda grupperna sker slumpmässigt ur en viss population. Det kan ju tex råka bli så att individerna i huvudgruppen är i genomsnitt äldre och har fler barn än individerna i kontrollgruppen. Detta kan medföra att en jämförelse mellan grupperna
i fråga om tex arbetsinkomsterna överskat- tar »politikfaktorns» betydelse på i princip samma sätt som ovan befarades när uttag- ningen inte sker slumpmässigt.
I jämförelsen kan man emellertid i prin— cip rensa bort inflytandet från andra fak- torer än politikfaktorn, om dessa andra fak- torer är observerbara (som är fallet med ålder och antal barn) och om vissa andra förutsättningar, som nedan skall anges, är uppfyllda. Det är emellertid mycket svårt att observera och på något sätt kvantifiera eller beskriva sådana faktorer som »moti- vation» och »duglighet».
Om man i samband med ett experiment, som sker efter slumpmässig dragning, vid jämförelsen rensar bort inflytandet från en mängd observerbara faktorer, kan man hop- pas på att den resterande felrisken blir re- lativt liten, eftersom uttagningsmetoden in- nebär att föreställningen om att individerna i huvudgruppen besitter i genomsnitt (t ex) större »motivation och duglighet» än indi- viderna i kontrollgruppen inte har mer fog för sig än den motsatta föreställningen.1 Detta — vid sidan av en eventuell önskan att kunna förfoga över och variera den al- ternativa politiken — är den främsta orsaken till att »rena experiment», som karaktäri- seras av det slumpmässiga i dragningarna såsom ovan beskrivits, kan framstå som ur vetenskaplig synpunkt mera tillfredsställan— de än undersökningar som bygger på icke- slumpmässigt utvalda grupper.2
12.3.5. Synpunkter på experiment- uppläggning
Följande experimentuppläggning är kanske praktiskt möjlig och kan ge intressanta re- sultat. Betrakta en viss omskolning i en bestämd region. Säg att N omskolningsplat- ser står till förfogande i period 1. N1 av dessa reserveras för experirnentändamål. N—N1 platser besättes på normalt sätt; vid
1 Felrisken blir dock större om man med lik- nande motiveringar avstår från de rensningar, som kan göras. * Man vet vilka frågor (vare sig de nu är intres- santa eller inte) som undersökningar i enlighet med de förra metoderna kan besvara.
uttagningarna handlar man alltså som om man bara haft dessa platser till sitt för- fogande. Övriga individer — de som önskar omskolning och som inte finns med bland de N—N1 uttagna — delas på ett slumpmässigt sätt in i två grupper, A och B. De N1 reste- rande omskolningsplatserna ställes till grupp A:s förfogande. Uttagningarna ur denna grupp sker på normalt sätt, dv s ej slump- mässigt.1 Man följer sedan individerna i grupp A och B och jämför deras erfaren- heter. Observera att det inte är säkert att alla individer i grupp A omskolas; alla bör dock vara med i jämförelsen.2
Jämförelsen kan säga något om vad som skulle ha hänt individerna i grupp A om de inte hade haft de Nl omskolningsplatserna till sitt förfogande, respektive vad som skul- le ha hänt individerna i grupp B om också de hade haft tillgång till N; omskolnings- platser. Den alternativa politiken bör inte dramatiseras. Individerna i grupp B får nor- mal tillgång till samhällelig serivce för att lösa sina sysselsättningsproblem. Man för- utsätter att individerna i grupp A skulle få samma service i alternativfallet och under- söker vilka insatser från samhällets sida det- ta skulle kräva.
Det kan invändas att de N1 platserna i ett normalt fall skulle ha besatts av personer både ur grupp A och ur grupp B. En del av de individer ur grupp A, som erhåller omskolningsplatser i experimentfallet är kanske mindre kvalificerade för omskolning än vissa individer ur grupp B. Denna svag— het måste man acceptera.
Det kan dock finnas vissa möjligheter att arbeta med icke slumpmässigt valda grup- per, om man på olika sätt söker ta hänsyn till eventuella skillnader mellan grupperna vad gäller individernas »motivation och dug- lighet». Ett ganska direkt sätt är att använda resultaten av individuella test av olika slag som förklarande variabel vid sidan av grupp- tillhörighet, ålder, etc i analysen. Något mindre direkt är att utgå ur individernas erfarenheter före tidpunkt 0.
Antag att man som förklarande variabler använder individernas inkomstförhållanden före tidpunkt 0 (under tex närmast före—
gående period), tidigare utbildning, syssel- sättningssvårigheter (uttryckta i tex antalet arbetslöshetsdagar) under de perioder som närmast föregår tidpunkt 0, antal arbetsby- ten under samma perioder, antal sjukdagar etc. Man kan då ha anledning att tro, att en god del av den skillnad mellan grup- perna i fråga om arbetsinkomst under pe- riod t (1 ( t ( T), som skulle tillskrivas fak- torn »motivation och duglighet», om denna kunde inkluderas direkt i analysen, kan till- skrivas förklarande variabler av ovannämn- da typ.
12.3.6 Val av beroende och oberoende variabler
Individens privata disponibla inkomster under period ! utgörs av det penningbelopp individen under perioden fritt kan förfoga över för (nyttobringande) konsumtion och privat sparande plus — lämpligen — de av- gifter som han inte har direkt frihet att avstå från att betala men som kan hänföras till honom och som är förknippade med för- måner för honom själv. Utifrån hans brut- toinkomst av arbete måste man alltså göra avdrag för direkt skatt och eventuella icke— konsumtionsutgifter och tillägg av penning- bidrag från det allmänna för att erhålla hans privat disponibla inkomst under period I. In- komst från beredskapsarbete eller skyddad sysselsättning betraktas här som bidrag från det allmänna (vid sidan av arbetslöshetser- sättning, omskolningsbidrag etc).
1 Man måste tillse att efterfrågan på omskol- ning är tillräckligt stor dvs att mer än N+N1 personer önskar omskolning. Det är möjligt att man för att uppnå detta höjer de generella bi- dragen till personer under omskolning i regionen i fråga; en sådan åtgärd kan ju vara erforderlig, om man vill åstadkomma en ökning av omskol- ningsverksamhetens omfattning och innebär i så fall inget av experimentuppläggningen betingat onormalt element. Det är en annan sak att laborera med bidragen för att få på förhand utvalda personer att låta omskola sig. 2 Man kan dock måhända göra en fingerad uttagning till omskolning även i grupp B, (1 v s söka fastslå vilka individer (N1 st) i grupp B, som skulle ha omskolats, om de N1 platserna ställts till förfogande för denna grupp. De därmed bestämda N1 personerna kan tjäna som jäm- förelsegrupp, om man endast följer de Nl pe r- soner i grupp A, som faktiskt omskolas.
Som beroende variabler bör man alltså betrakta:
1) Bruttoinkomsten av arbete i öppna marknaden under period t.
2) Det erlagda beloppet i direkt skatt mi- nus olika slag av bidrag från det allmänna under period t
3) Icke-konsumtionsutgifter. Det är tänkbart att omskolningen påver- kar individernas flyttningsbenägenhet. Bi- drag i samband med flyttningarna ingår i bidragen under 2) ovan och kostnaderna under 3). Det kan dock vara av intresse att som beroende variabel även använda
4) Antalet flyttningar under period tl
Det kan också vara av intresse att direkt studera omskolningens effekt på arbetslös— hetsgraden och som beroende variabel an- vända
5) Antalet arbetslöshetsdagar under pe- riod !
Det förväntas att de omskolade indivi— derna i period t (t > 1) i allmänhet har andra slag av arbeten än de icke omskolade. Det kan vara av intresse att veta i vad mån de omskolade utnyttjar de förvärvade kunska- perna i arbetet och i vad mån de skulle ha fått sådana arbeten även utan omskolning. Frågan kan behandlas med hjälp av en beroende (0,l)-variabel. Man kan också önska veta i vad mån de omskolade indi— viderna får arbete i andra branscher än vad de skulle ha gjort i frånvaro av om- skolning. Denna fråga kan också behandlas med hjälp av beroende (OJ)-variabler. Vi- dare kan man undersöka i vad mån om- skolningen medför att individerna får an- ställning i större företag än vad fallet blir, om omskolningen uteblir. Som beroende variabler kan man alltså även välja
6) Typ av arbete i period t 7) Branschtillhörighet i period I 8) Företagsstorlek i period 1 Vidare kan man vara intresserad av 9) Antalet arbetsbyten i period t Ökningen av de disponibla inkomsterna säger ibland mycket litet om en individs vinst av omskolning. Man bör därför för- söka åstadkomma även någon kunskap om betydelsen för individerna av eventuella
ändringar till följd av omskolningen av and- ra förhållanden, som individerna också fäs- ter avseende vid. Eftersom man under alla omständigheter är nödsakad att vända sig bla till individerna själva för att få erfor— derliga »ekonomiska» data, kan det fram- stå som naturligt, att man samtidigt också försöker inhämta deras syn på omskol- ningen och på sin situation i arbetslivet. Uppläggningen av en eventuell sådan un- dersökning skall inte behandlas här; den är självfallet i stor utsträckning en uppgift för sociologisk sakkunskap. Vissa attitydvariab- ler, som kan tänkas återspegla individernas anpassning i arbetslivet etc, kan ingå bland de beroende variablerna i analysen. Bland dessa kan också ingå:
10) Antalet sjukdagar i period ! Någon grund för en grov uppskattning av vilken vikt individerna själva tilldelar änd- ringar av icke—inkomstmässiga förhållanden (arbetsföhållanden etc) relativt förändringar- na av de disponibla inkomsterna kan man kanske uppnå på följande sätt. De omsko- lade individerna får uttala sig om vilka ar- betsförhållanden etc som de själva tror de skulle ha haft om de inte hade beretts till- fälle till omskolning. De får sedan också uttala sig om storleksordningen av de priva- ta disponibla inkomster vilka de förhållan- den som individerna beskriver minst bör vara förknippade med för att motsvarande situation skall bli likvärdig med den de befinner sig i.
Jämförelser mellan de belopp som där- vid nämnes och de disponibla inkomster som de icke omskolade grupperna uppnår kan ge en viss ledning när det gäller att bedöma storleksordningen av avvikelsen mellan det enligt välfärdsteorin »riktiga måttet» på individernas Vinst av omskol- ningen och ökningen av deras disponibla inkomster till följd av densamma.2 Det kan
1 Man kan naturligtvis även studera t ex »an- talet &yttningar till annan region» e (1. (Man arbetar här med en beroende (OJ)-variabel —- den observerade individen har flyttat eller inte flyttat). ” Det behöver knappast påpekas att det finns en mängd svårigheter i detta sammanhang. Man accepterar t ex både de omskolades preferenser
(forts. på sid. 238)
självfallet inte bli fråga om några preciserade uppskattningar. Det kan dock ha sitt in- tresse att veta om individerna själva anser att eventuella ökningar av disponibla in- komster till följd av omskolningen i stor eller liten utsträckning uppväges av otriv- sammare arbeten, bostadsförhållanden etc eller om tex större trygghet och förbättrad social status medför att ändringen av den disponibla inkomsten anses som blott en li- ten del av »vinsten» av omskolningen.
Vilka variabler bör prövas som oberoende variabler? Klart är att när tex branschtill- hörighet och storleken av det företag indi- viden arbetar i under period 1 utgör beroen- de variabler så bör motsvarande förhållan- den före tidpunkt 0 ingå också bland de oberoende variablerna. Vidare har förut nämnts att individernas hemort bör prövas som förklarande variabler. Därvid kan man bla utgå från en grov kategoriindelning av olika orter efter deras storlek och närings- livskaraktär. Vidare kan avståndet till den eller de orter omskolningen bedrivs på vara av betydelse. Inkomstförhållandena före tid— punkt 0 — tex under närmast föregående år —— bör också användas. Självfallet bör ock- så individens kön ingå bland de oberoende variablerna. Det är lätt att fortsätta uppräk— ningen av olika i sammanhanget tänkbara variabler. Som tidigare påpekats är det omöjligt att på förhand veta vilka som är mest väsentliga och vilka som kan uteläm- nas; man måste pröva sig fram därvidlag.
12.3.7. Verkningar för ekonomin som hel- het och för olika arbetstagarkategorier
Antag att man med hjälp av multipla re- gressionsanalyser har skattat skillnaden mel- lan en viss liten grupp omskolade personers genomsnittliga privat disponibla inkomst i
period t till (?"; ) och motsvarande storhet
(forts. f. sid. 237)
och deras omdömen om alternativfallets inne- börd för dem själva. Det senare är i och för sig inte nödvändigt; frågeställaren kan konfrontera individerna med andraförhållanden.
511-(??) i ett tänkt alternativfall i vilket des- sa personer inte omskolats; (! = 1, . . , T). Sätt:
A fi:"??— ?1; (:= 1,..,T)
Säg att man vågar sig på att med ledning av dessa skattningar också skatta motsvaran- de storhet för t = T + 1, . . , 10.1
Sätt:
10 A Yd=2 AY'f/(1+r)'—1 :=1 Om man konstruerar privata preferens- funktioner och antar att
AYf=o för t>10,
att icke-inkomstrnässiga effekter av om- skolningen inte spelar någon roll för indivi- derna och att de möter ungefär samma kon- sumtionsvarupriser under båda de förlöpp som jämförelsen gäller, har storheten A Yd bestämd välfärdsteoretisk innebörd. r kan därvid uppfattas som den ränta som mot- svarar privata tidspreferenser eller uttrycker sociala värderingar.2
Antag vidare att man genomfört sådana undersökningar att man har någon uppfatt- ning om betydelsen för individerna av icke- inkomstmässiga effekter av omskolningen (relativt alternativet?», och att man i möjli- gaste mån försöker bedöma förhållandena för individerna efter period 10 i de båda fallen. Man kan då sägas ha fått en bild av de omskolade individernas »välfärdsvinst» av omskolningen.
Säg att man också har skattat skillnaden mellan de omskolade individernas genom- snittliga inkomst (brutto) av arbete på öpp-
1 Det antages att man räknar med en konstant eller konstant stigande allmän prisnivå; för t=1, ..., T görs motsvarande korrigeringar av de obesvarade värdena. För t= T+1, .., 10 kan man även använda sig av bedömningar om löne- utvecklingen för olika arbetstagarkategorier; skattningarna är under alla omständigheter osäkra. ” Man kan tex välja en ränta, som man tror återspeglar »investeringarnas marginella avkast- ning». (I allmänhet väljer man att genomföra räkningarna med mer än en ränta, eftersom man inte klart kan motivera användandet av en bestämd sådan.) 3 Dessa effekter kan även inkludera prisänd- ringar i samband med t ex flyttningar.
na marknaden i period I till i), och mot- svarande storhet är (?,) i det tänkta alter- nativfallet.
Sätt1
AY,=Y,—Y',; (t=1, 10)
AY, kan uppfattas som ändringen av värdet (mätt i rådande priser) av den arbets- insats individerna i fråga i genomsnitt gör under period t vid en tänkt övergång från alternativfallet till det (delvis) realiserade.
Därvid bör man lämpligen i första hand koncentrera sig på dels de individer som tillhör samma arbetstagarkategorier, som de omskolade gör i frånvaro av omskolning, dels de individer som befinner sig i samma arbetstagarkategorier, som de omskolade gör efter omskolning.
De förra kategorierna utgör basen för de kontrollgrupper som användes i regressions- analyserna. Antag först att det i period t råder arbetslöshet bland dessa individer. De konkurrerar om ett begränsat antal platser. I frånvaro av omskolning skulle de omskola— de lagt beslag på en del av dessa platser. De skulle ha tjänat i genomsnitt 37, kr en- ligt regressionsanalysen. I omskolningsfallet kommer andra individer att få dessa plat- ser, förutsatt att alla de omskolade söker sig till andra delar av arbetsmarknaden. I så fall är det rimligt att antaga att värdet av de arbetsinsatser som individer i de nu behandlade arbetstagarkategorierna gör, ökar till 1? kr per omskolad individ?
Det är emellertid tänkbart att en del av de omskolade inte söker sig till andra delar av arbetsmarknaden. Hur det förhåller sig med den saken kan regressionsanalysen ge svar på (den beroende variabeln >>typ av arbete i period 1»). Om 20 % av dem åter- vänder till sitt gamla yrkesområde skulle
man kanske kunna använda 0,8 ?, kr per omskolad individ som mått på den sökta storheten (i st f ?,). Man bör dock inte bortse från att de individer, som på detta sätt återvänder efter omskolning, är kon- kurrenskraftigare än förut, dvs att de i genomsnitt tjänar mer än ?, kr (de är inte arbetslösa i samma utsträckning som de skul-
le vara omskolningen förutan). Förhållande- na därvidlag kan undersökas.
Arbetslösheten i de ifrågavarande kate- gorierna kan av andra skäl minska till följd av omskolningen. De företag som anställer de omskolade individerna kan i samband därmed anställa också andra personer, bl a eljest arbetslösa. Eftersom det inte är in- tressant att förutsätta att omskolningen är förknippad med någon allmän efterfråge- stegring på varor (inklusive arbetsinsatser) måste det då vara fråga om antingen ett teknologiskt samband eller en lokal expan- sion.
Hur det förhåller sig därvidlag kan man bilda sig en uppfattning om genom att vän- da sig till de företag, som anställt den om- skolade arbetskraften.
Frågan är: om företagen inte hade haft tillgång till den omskolade arbetskraften, skulle de då ha anställt ett mindre antal in- divider ur de arbetstagarkategorier som dras med sysselsättningsproblem?
Det är naturligtvis också möjligt att den omskolade arbetskraften substitueras för andra arbetstagarkategorier så att företagen skulle ha anställt ett större antal eljest ar- betslösa personer om omskolningen ej kom- mit till stånd.3 Självfallet blir det svårt att åstadkomma någon god siffermässig skatt- ning av ändringen (via dessa effekter) av värdet av de arbetsinsatser som utföres av ifrågavarande yrkeskategorier.
1 Det antages att man räknar med en konstant eller konstant stigande allmän prisnivå; för t=l, .., T görs motsvarande korrigeringar av de observerade värdena. För ta T+l, .., lOkan man även använda sig av bedömningar om löne- utvecklingen för olika arbetstagarkategorier; skattningarna är under alla omständigheter osäkra. ” Observera att man inte behöver förutsätta någon hög procentuell arbetslöshet bland de arbetstagarkategorier, som representerar de omskolade i det hypotetiska fallet. Däremot måste'man förutsätta att antalet individer i dessa kategorier är stort relativt det antal individer, vilkas erfarenheter i det hypotetiska fallet kontrollgrupperna representerar. ” Observera att vi ständigt måste förutsätta att effekterna i fråga är små i den meningen att de inte raserar grunderna för regressionsanalyserna; denna förutsättning kan sägas vara uppfylld om det hypotetiska alternativet innebär ett tillräck- ligt litet bortfall av omskolningsverksamhet.
Man bör dock söka bilda sig en uppfatt- ning i själva existensfrågan, om tecknet på ändringen och i möjligaste mån om dess re- lativa betydenhet. Det är av intresse att få veta om vissa företag tack vare omskolning- en fått tillgång till den arbetskraft som be— hövdes för att de skulle kunna expandera och därmed anställa arbetskraft ur arbets— löshetskategorier. Företagens uppgifter här- om kan ligga till grund för en grov kalkyl.1
Antag sedan att någon nämnvärd arbets- löshet inte existerar i period t bland indivi- derna i de arbetstagarkategorier som utgör basen för kontrollgrupperna.2 Klart är att man inte för den skulle kan vara säker på att värdet av deras arbetsinsatser skulle vara precis detsamma i alternativfallet. Om dessa personer har relativt svårt att få arbete trots att det inte föreligger någon egentlig arbetslöshet, eller om motsatsen gäller, kan detta få betydelse vid den bedömning man måste göra. I det förra fallet skulle måhända någon arbetslöshet uppträda, om omskol- ningen hade uteblivit, av skäl som ovan be- rörts. I det senare fallet är detta mindre troligt.
Betrakta sedan de arbetstagarkategorier som de omskolade tillhör efter omskolning- ens slut. Antag först att de omskolade har lätt för att få arbeten i omskolningsyrkena (vilket inte behöver innebära att alla väljer sådana yrken). I så fall kan man känna sig ganska säker på att de inte i någon bety- dande utsträckning ersätter jämbördig ar- betskraft.3 Om å andra sidan de omskolade har svårt att få arbeten i omskolningsyrke- na kan man befara att en sådan ersättning sker.
Man har återigen anledning att vända sig till de företag i vilka den omskolade ar- betskraften anställes. Man är intresserad av vilken konkurrens om platserna, som före- låg, när de omskolade anställdes. I den mån sådan konkurrens fanns undersöker man hu— ruvida de utslagna hade några svårigheter att få annat arbete.4 Om detta i allmänhet inte var fallet kan man ha mindre anledning att befara att värdet av de arbetsinsatser, som göres av personer i de yrkeskategorier där de omskolade vinner inträde, minskar
till följd av omskolningen. Eljest måste man räkna med en sådan effekt. Det är möjligt att det kan vara av värde att söka spåra de kedjor av ersättningar, som anställ- ningen av omskolade individer gav upphov till, för att åstadkomma en bedömning av effektens natur och betydenhet.5
12.3.8 Verkningar av omskolningsåtgär- der på företagens handlande.
I föregående avsnitt har vi funnit att man i olika sammanhang har anledning att vända sig till de företag, som anställt den omsko- lade arbetskraften. Man måste fö vända sig till dessa företag för att få de uppgif- ter, som är erforderliga i samband med de tidigare behandlade multipla regressionsana- lyserna.
Det kan finnas anledning att inkludera ytterligare faktorer i analysen. Deras exi- stens är främst betingade av olika icke— perfekta marknadsförhållanden. En uttalad överskottsefterfrågan på Vissa arbetsinsatser kan föreligga utan att prisstegringar omedel— bart inträffar. Arbetskraftens trögrörlighet kan för vissa företag innebära att de inte kan öka användningen av vissa arbetsin- satser utan att höja priserna på dessa och kanske därmed också på andra arbetsin— satser. Icke-perfekta marknader kan exi— stera också på output-sidan.
Även om man inte kan åstadkomma någ— ra goda kvantitativa uppskattningar av stor- leken av de nämnda termerna bör man kun- na bilda sig någon uppfattning om huru-
1 Man kan knappast gripa sig an med uppgif— ten attäspåra de ändringar av andra företags beteende, somzföljer av ändringarna av de ovan- nämnda företagens ändrade beteende, såvida inte särskilda”skäl och möjligheter föreligger (t ex i sambandlmed en lokal expansion). Förlusten är antagligen inte stor, då en allmän efterfrågesteg- ring måste uteslutas. "” Observera att sådan arbetslöshet väl kan före- ligga i t ex period 1 utan att göra det i period 3, etc. ” Ersättningen kan tillgå så att de omskolade erhåller platser, som andra sökanden eljest skulle ha fått. 4 Dessa utslagna'individer kan vara jämbördiga med de omskolade eller tvärtom. " Se , G Dahlström: »Economic aspects of manpower policies», OECD 1967.
vida förutsättningarna för deras förekomst är påtagligt uppfyllda dels i de företag ivilka den omskolade arbetskraften anställes, dels i de företag i vilka personerna i kontroll- grupperna arbetar.1
Om ett företag i vilket omskolade indi— vider anställs lider brist på arbetskraft som kan utföra de arbetsinsatser, som de omskolade får hand om, är en sådan förut— sättning klart uppfylld. Företaget kan till- frågas om sina möjligheter att dra till sig den efterfrågade arbetskraften med hjälp av höga löner (man bör därvid utgå från den situation företaget hade befunnit sig i om det inte hade kunnat anställa omskolad ar- betskraft) och om vilka restriktioner be- träffande lönesättningen som företaget ar- betar under. Skulle företaget ha anskaffat annan arbetskraft än de omskolade om det inte fått tillgång till denna? Skulle företaget därvid ha tvingats att betala högre löner än vad de omskolade erhåller? Kan företaget på något sätt — om än aldrig så grovt — siffermässigt exemplifiera sambandet mel- lan sitt köp av arbetsinsatser och lönerna och de inbördes lönebindningarna? Hur stor är företagets efterfrågan på arbetsinsatser av olika slag vid rådande löner (de löner företaget betalar)?2
Även företagets ställning på marknaden för de varor det producerar har sin bety- delse i sammanhanget. De prissättningsme— toder som företaget använder sig av bör klarläggas. Betraktar företaget priserna som i stort sett givna av den marknad på vilket företaget säljer? I vad mån räknar företaget med att en ökad produktion skulle pressa dessa priser?
Det bör inte vara helt omöjligt att pres- tera vissa räkneexempel, som mot bakgrund av utfrågningarna av företagen inte framstår som helt orimliga och som kan ge åtmins— tone någon uppfattning om vad förekoms— ten av icke-perfekta prisbildningsförhållan- den kan betyda i form av korrigerande termer i analysen.
Det är också av intresse att utröna i vad mån den ökade tillgång på vissa slag av ar- betsinsatser och den eventuellt minskade tillgång på andra arbetsinsatser som om-
skolningen medfört har påverkat företagens investeringsbeteende, d v s om de genomfört vissa investeringsprojekt som i frånvaro av den studerade omskolningen skulle ha ute- blivit, eller om andra investeringsprojekt som inte har genomförts då skulle ha kommit till stånd. Företagen får i förekommande fall uttala sig om sin syn på lönsamheten av dessa projekt jämfört med de lönsam— hetskrav de normalt ställer på ett investe- ringsprojekt. Självfallet kan det vara mycket svårt för företagen att göra — och framför allt att precisera — sådana bedömningar. Samtidigt som man vänder sig till före- tagen av de olika skäl som ovan anförts bör man också söka bilda sig en uppfatt- ning om på vad sätt en ytterligare ökning av omskolningsverksamheten kan tänkas på— verka företagens beteende. I vad mån skul- le undanröjandet av en existerande eller befarad framtida brist på arbetstagare som kan utföra bestämda arbetsuppgifter leda till att företaget genomför investeringspro— jekt som eljest uteblir, eller till att det på- skyndar genomförandet av vissa projekt? Vilka arbetstagarkategorier kommer där- vid i första hand i blickfältet? I vad mån betraktar företaget de eventuella investe- ringsprojekten som lönsamma (om bristen på vissa arbetstagarkategorier undanröjes) relativt andra investeringsprojekt? Hur skul- le företagets användning av andra arbets— insatser än de som de presumtiva omskolade individerna kan utföra påverkas? Innebär de eventuella investeringsprojekten en ök- ning av företagets produktionsvolym? Är det i huvudsak fråga om en övergång till mera kapitalintensiv produktion vid i stort sett oförändrad produktionsinriktning och -volym? Eller gäller investeringsprojekten huvudsakligen en övergång till en mera lön-
1 Regressionsanalysen kan påvisa ivad mån olika slag av företag (med avseende på bransch och storlek) ingår i de båda grupperna. 2 Aven prisbildningsförhållandena för de arbetsinsatser, som personerna i kontrollgrup— perna utför, och motsvarande företags svårig- heter (eller lätthet) att förvärva sådana arbets- insatser bör undersökas och jämföras med för- hållandena vad gäller de arbetsinsatser, som de omskolade utför.
sam produktionsinriktning?1
Man vänder sig också till företag i vilka individerna i kontrollgrupperna arbetar. I vad mån skulle en ytterligare minskning av tillgången på arbetsinsatser av det slag som dessa individer utför påverka företagens be- teende? Skulle vissa investeringsprojekt ute- bli (och vissa nedläggningar påskyndas)? Skulle vissa projekt, som innebär en över- gång till annan och mera lönande produk— tionsinriktning tillkomma eller påskyndas? På vad sätt skulle företagets efterfrågan på olika slag av arbetsinsatser därvid på— verkas?
Genom att ställa dylika frågor kan man få åtminstone någon uppfattning om i vil- ken grad och på vad sätt företagens bete- ende direkt påverkas av omskolningsverk- samhetens existens, inriktning och omfatt- ning och i vad mån vissa grundläggande förutsättningar för att man skall kunna tala om en »tilltagande avkastning» i samband med omskolningsverksamhet av vissa slag är uppfyllda. Att bedöma huruvida övriga därvidlag nödvändiga förutsättningar är uppfyllda kräver förvisso betydligt mera djupgående studier i anslutning till bl a före- tagsnedläggelser och folkomflyttningar.
12.4 Antaganden och slutsatser om omskol- ningssektorn i sin helhet
I samband med att man studerar den hypo- tetiska politikändringen måste även hänsyn tas till vad som förbrukas i omskolnings- verksamheten — varor och arbetsinsatser — samt vad som produceras i samband med denna verksamhet.
Det är då nödvändigt att precisera den inskränkning av omskolningsverksamheten i period 1 som det hypotetiska alternativet innebär jämfört med det realiserade. Därvid är man givetvis bunden av vilka omskolade individer som ingår i de regressionsanalyser man genomför. Säg att 150 omskolade indi- vider ingår i en viss undersökning och att den alternativa politiken innebär att 50 av dessa ej omskolas. Man måste då ha absolut klart för sig att dessa 50 individer i princip drages slumpmässigt från de 150 (eller från
den population från vilken de 150 är slump- mässigt dragna).
Om således av de 150 observerade indi- viderna 75 har omskolats i kurstyp A, 45 i kurstyp B och 30 i kurstyp C bör den alternativa politiken innebära att antalet i respektive kurstyper i period 1 omskolade individer är 35, 15 respektive 10 mindre än i det observerade fallet. Det är då lätt att inse att det kan vara nog så besvärligt att uppskatta tex hur mycket mindre värdet av användningen av olika varor i omskol- ningsverksamhet under period 1 skulle ha varit i alternativfallet. Dessutom kan detta alternativfall råka komma att framstå som egendomligt; det kan kanske komma att innebära att vissa lokaler inte utnyttjas helt, att gruppstorlekama blir inoptima- la etc.2
Det kan då framstå som lämpligt att re- dan vid uppläggningen av experimentet el- ler undersökningen bestämma sig för den alternativa politikens innebörd, vilka kurser som skall bortfalla eller vilka inskränkningar av andra som skall göras i alternativfallet, som då kan väljas »realistiskt». Därefter sker uttagningen av de individer som skall ingå i undersökningen. Man kan t ex ta med alla de individer, som omskolas i de kurser som skall bortfalla. Huvudsaken är att an- talet observerade individer i olika kursty- per står i proportion till bortfallet av om— skolning i olika kurstyper i det alternativa fallet jämfört med det realiserade.
Om man har en sådan klar bild av den alternativa omskolningsverksamhetens utse- ende bör man kunna göra rimliga uppskatt- ningar av hur mycket mindre värdet av an- vändningen av olika varor och produktio- nen av andra i omskolningsverksamhet un- der period 1 skulle vara i alternativfallet och av hur mycket mindre realkapital av olika slag som då skulle vara bundet för omskol- ningsverksamhet. Att man likväl tvingas till
1 Om vissa slag av omskolning framstår som förknippade med ett exploaterande av stordrifts- fördelar, är det möjligt att man kan tala om »till- tagande avkastning» av omskolningen i fråga. ' Denna problematik blir mindre ju mera homogen den studerade gruppen av omskolade individer är med avseende på kursformer etc.
en viss schablonmässighet är dock uppen- bart.
I första hand bör man självfallet obser- vera de ovannämnda »kostnaderna» och »intäkterna» på de platser där den omskol- ning bedrivs, som i alternativfallet skulle bortfalla. Man observerar värdet (mätt i rådande priser) av de arbetsinsatser av lä- rare, instruktörer, arbetsledare etc, som är direkt hänförbara till denna omskolning. Man antar som en förhoppningsvis hygg— lig approximation att denna arbetskraft i al- ternativfallet skulle utföra arbetsinsatser till samma värde på annat håll. Likaså obser- verar man värdet av den användningen av råvaror, halvfabrikat och material av olika slag samt värdet av den eventuella pro- duktion, som också är direkt hänförbar till omskolningen i fråga.1
Något besvärligare är det att ta hand om kapitalkostnaderna. Man måste uppskatta vilket realkapital, som direkt kan hänföras till den studerade omskolningen. Det lämp- ligaste tillvägagångssättet torde sedan vara att ta reda på tidpunkten för motsvarande investeringar och investeringsbeloppen och att rekonstruera ett normalt avskrivnings- förfarande (och korrigera för eventuell vär— destegring) och därmed fastställa ett nå- gorlunda korrekt »bokföringsvärde» för pe- riod ]. Avskrivningarna under period 1 och en normal ränta på bokföringsvärdet be- traktas som den kapitalkostnad som skulle bortfalla, om man valt den alternativa po— litiken. Vid de uppskattningar vi ovan ta- lat om måste man vid tillämpningar i kon— kreta fall uppmärksamma prisbildningsför— hållanden etc; det är möjligt att man måste räkna med rena skuggpriser vad gäller 10— kalhyror m m.
Viss användning av varor av olika slag kan vara gemensam för den omskolning, som bortfaller i alternativfallet och annan omskolning. En del av motsvarande kost- nader kan betraktas som fasta i samband med sådana variationer av omskolnings- verksamheten, som det här är fråga om. Detta torde med tillräckligt god approxi- mation gälla för kostnaderna på rikspla- net och för en hel del av kostnaderna på
det regionala planet. I den mån så inte kan sägas vara fallet för vissa av kostna- derna på framför allt det sistnämnda pla- net måste man använda någon mer eller mindre schablonmässig fördelningsnyckel för att bestämma motsvarande kostnads— skillnad mellan det realiserade fallet och det hypotetiska. Detsamma gäller troligen än mer uttalat på det lokala planet.
Det torde vara föga givande att här driva diskussionen om >>kostnader>> och »intäkter» inom omskolningssektorn längre; problemen i sammanhanget bör analyseras och lösas i de konkreta fallen. Vi kan konstatera att tillfredsställande uppskatt- ningar är möjliga att uppnå även om det — främst på grund av att erforderlig re— dovisning i normala fall inte finns att tillgå — kan bli ganska arbetskrävande.
Det bör dock påpekas att den politik— ändring man analyserar också kan innebära att värdet av användningen och produk- tionen av varor i kanske framför allt be— redskapsarbeten ändras. Om tex hälften av individerna i en accepterad kontroll— grupp sysselsättes i beredskapsarbeten i pe- riod t bör man göra den alternativa poli- tiken sådan att hälften av de individer, som omskolas i det realiserade men inte i det hypotetiska fallet, i det sistnämnda fallet skulle sysselsättas i beredskapsarbeten.2 På samma sätt som för den ändrade aktivi- teten inom omskolningssektorn måste man beräkna värdet av ändringen av output minus input i beredskapsarbeten.
De anställda arbetslösa individernas lö— ner spelar därvid ingen roll. Dessa löner betraktas på samma sätt som olika for- mer av omskolningsbidrag inom omskol- ningssektorn. De är relevanta vid beräk— ningarna av de berörda individernas dis- ponibla inkomster.
1 I den mån en redovisning i vilken posterna i fråga kan utläsas i normala fall saknas måste man antingen försöka konstruera en sådan redovisning i efterhand eller se till att den föres i experiment- eller undersökningssyfte. 2 Detta är i och för sig inte alldeles nödvändigt om man med någorlunda säkerhet kan bedöma hur ett litet antal individer, som sysselsättes i beredskapsarbeten, skulle ha det, om de ej sysselsattes på detta sätt.
Vidare måste de ändrade kapitalkostna- derna i samband med ändringen av be— redskapsarbetenas omfattning beräknas. I allmänhet kan man räkna med att möta vissa problem vid värderingen av output i samband med beredskapsarbetena, efter- som prissättning i vanlig mening saknas. Skuggpriser måste då användas. Man kan tex utgå från produktionskostnaderna, när motsvarande output åstadkommes utan in- satser av beredskapsarbetare.
12.5 Konsultens avslutande kommentarer
Man kan kanske ha anledning att fråga sig på vad sätt man bör ta hänsyn till eventuella variationer av det allmänna kon- junkturläget över den tidsrymd, som un- dersökningar av omskolningsverksamhet omfattar. Det är självfallet så, att de upp- skattningar av olika storheter, som görs på grundval av observationer under ett hög- konjunkturår, inte utan vidare kan läggas till grund för uppskattningar om omskol- ningens effekter under ett lågkonjunkturår.
'Men det är lika självfallet, att det inte är mycket intressantare att observera om— skolningens effekter under ett »normalt» är än under ett hög- eller lågkonjunkturår, eftersom konjunkturvariationer faktiskt fö- rekommer och kommer att förekomma. Det finns med andra ord ingen anledning att på något sätt försöka >>korrigera>> resul- taten för konjunkturvariationer under den observerade tidsrymden; däremot måste re- sultaten tolkas under hänsynstagande till sådana förhållanden. Det är ju möjligt att man kommer att kunna observera intres- santa skillnader mellan hög- och lågkon- junkturår i vissa avseenden.
När den studerade omskolningen med- för att vissa eljest arbetslösa personer er- håller arbeten och när omskolningen i fråga omfattar personer, som tidigare inte upp- trätt på arbetsmarknaden (tex hemarbe- tande kvinnor), kan man ha anledning att räkna med att vissa icke prissatta arbets- insatser bortfaller till följd av omskolning- en. Detta har vi inte tagit hänsyn till i den föregående analysen. Det bör inte vara nå-
gon svårighet att bilda sig en uppfattning om den relativa betydelsen av denna effekt i samband med en undersökning av bedri— ven omskolningsverksamhet. Om man i konkreta fall har anledning att tro att den faktorn har speciellt stor betydelse — vilket avgjort är fallet om omskolningen gäller el- jest hemarbetande kvinnor — bör den in- kluderas i regressionsanalysen.
Det kan vidare påpekas att det material som insamlas i samband med en undersök- ning av det behandlade slaget kan ligga till grund också för uppskattningar om den studerade omskolningens verkningar på sta- tens utgifts- och inkomstsida.
Undersökningar av det behandlade slaget ger självfallet ingen tillräcklig grund för beslut om omskolningsverksamhetens in- riktning och dimensionering. De omfattar delvis en tidsrymd, som när resultaten före- ligger är förfluten; man kan vid tidpunkt T inte ändra politiken under period 1. Förhål- landena under period T +l kan vara ganska olika förhållandena under period 1. Att undersökningarnas resultat kan vara av intresse i samband med beslutsfattandet vid tidpunkt T är dock uppenbart.
Informationsbehandling, ADB m m
13 förmedlingsarbetet
13.1. Inledning
Mot bakgrund av önskemålen att öka över- blicken över arbetsmarknaden — för såväl arbetsmarknadsverkets tjänstemän som dess kunder -— och strävandena att differen- tiera förmedlingens service efter kundernas behov har utredningen föreslagit tre ut- vecklingslinjer för det fortsatta utrednings- arbetet inom ramen för den sk ADB- etapp 2.
Det förslag till uppbyggnad av arbets- förmedlingens fältenheter, distriktskontor, som utredningen framlägger innebär en om- strukturering av förmedlingstjänstemännens arbete i förhållande till nuläget. En upp- dragscentral skapas med uppgift att ta emot information om lediganmälda plat- ser samt hålla kontakt med sökande och arbetsgivare. Den öppna förmedlingen skall kunna lösa enklare förmedlingsärenden, ge information samt slussa in kunder med djupare informations- och hjälpbehov till den sammanhållna förmedlingsexpeditio- nen. I denna funktionsuppdelning spelar lis- torna över lediga platser en viktig roll. Det första och väsentligaste området som utredningen tagit upp gäller därför pro- duktion av listor över lediga platser. I ett första avsnitt av detta kapitel skisseras någ- ra listproduktionssystem.
Nästa område — matchning av sökande och lediga platser i ett datasystem — kan ses som en naturlig utveckling ur listpro-
Informationsbehandling med ADB inom
duktionssystemet. Om man på olika sätt kan ge de arbetssökande ett större urval av realistiska alternativ, eller under en tids- period bevaka ett visst yrkesområde för en kunds räkning skulle detta innebära en be- tydande höjning av arbetsförmedlingens ser- vicestandard och därmed öka attraktions- kraften hos arbetsmarknadsverkets tjänster. Svårigheten ligger här i första hand i att finna ett system för värdering och formali— sering av de krav och önskemål som ställs upp från ömse håll. Utredningens erfa- renheter på detta område härrör sig främst från en försöksverksamhet i storstockholms- området — det s k stockholmssystemet.
Utredningen har för det tredje pekat på vikten av att det skapas ett individbundet registersystem för statistisk uppföljning av förmedlingens arbete. Med hänsyn bl a till pågående utredningar inom arbetsmark- nadsstyrelsen samt KSA-utredningens vän- tade förslag beträffande kontantstöd till ar— betslösa, har utredningen dock inte lagt fram något konkret förslag till ADB-system på detta område.
I det fortsatta utredningsarbetet bör det slutligen vara möjligt att i någon mån ut- nyttja erfarenheterna från utländska för- sök med automatisk databehandling i för- medlingsarbetet. Om inte annat så visar dessa erfarenheter på de svårigheter som är förknippade med att bygga upp fungerande matchningssystem. En redogörelse för någ- ra i detta sammanhang speciellt intressanta
utländska försök lämnas därför avslutnings- vis.
1 3.2 Listproduktionssystem 13.2.1 Bakgrunden
Som påpekats är ett system för produk- tion av listor över lediga platser en förut- sättning för att den nya organisationen skall fungera på avsett sätt. Listorna skall ge verkets tjänstemän och kunder en bättre överblick över situationen på arbetsmark- naden. De sökande får bättre möjligheter att finna arbeten som passar deras indivi- duella förutsättningar, rörligheten över yr- kesgränserna ökar och den genomsnittliga arbetslöshetstiden minskar därför att man mera effektivt kan ta till vara de arbetstill- fällen som finns. Uttryckt i samhällseko- nomiska termer kan detta innebära en ökad produktivitet.
Samtidigt skall listorna avlasta förmed- lingstjänstemännen rutinmässiga arbetsupp- gifter till förmån för mer kvalificerade upp- gifter. De arbetsmätningar som gjorts visar att bearbetning av information (plocka, sö- ka i register, jämföra) tar relativt liten tid i anspråk, endast 5 % av den totalt tillgäng- liga arbetstiden på förmedlingskontoret. Där- emot tar den muntliga överföringen av in- formation (i samband med förmedlingssam- tal m m) ca 50 % av tiden. Den ojämförligt största delen av den formaliscrbara informa- tionen utgörs av uppgifter till de arbetssö- kande om lediga platser och data om aktu- ella arbetssökande. Om man, med oföränd- rad eller förbättrad kvalitet hos den för- medlade informationen, kan mekanisera de- lar av denna informationsverksamhet inne- bär det en avsevärd avlastning absolut sett för förmedlingspersonalen.
Om och i vilken utsträckning man kan göra vinster av den typ som här antytts beror givetvis i stor utsträckning på vilka lösningar i fråga om informationsmekani— seringen som väljs och hur de i detalj ut- formas. I det följande redogör utredningen för de krav som måste ställas upp på ut- formningen och produktionen av listorna över lediga platser samt skisserar två för- slag till listsystem.
13.2.2. Krav på utformning och produk- tion av listor över lediga platser
Platsmaterialet i listorna bör vara så hel— täckande som möjligt, dvs inga viktiga yrkesområden odyl får saknas. Listorna bör vara av ett någorlunda hanterligt for- mat och lätta att hitta i. Platserna bör där- för dels ordnas systematiskt efter tex yr- keskategorier eller motsvarande, dels sanno- likt struktureras geografiskt med tanke på att man oftast i första hand söker arbete i närheten av hemorten. En sådan geografisk strukturering måste dock utformas så att inte utblicken över en vidare arbetsmarknad försvåras.
Informationen om den enskilda platsen skall innehålla dels beskrivning av arbetets art och de speciella villkor eller förmåner som är av intresse, dels anvisningar om vart den sökande skall vända sig med för- frågningar och ansökningar.
Platsmaterialet i listorna måste även va- ra aktuellt, vilket ställer krav för det första på kort produktionstid och tät utgivnings— frekvens för listorna, för det andra på en snabb rapport från arbetsgivaren om när en tidigare lediganmäld plats tillsatts eller av annan orsak blivit inaktuell.
Listorna skall kunna läggas ut på en rad informationspunkter (t ex post, telegraf) och distribueras till prenumeranter av olika slag.
13.2.3. Huvudlinjerna för ett listsystem
Det första förslaget till listsystem är upp- byggt kring ett antal regionalt placerade »datamaskiner» som enbart sorterar, redi- gerar och skriver ut platsinformationen från magnetband till offsetplåtar. Det är att betrakta som en temporär lösning. Utred- ningar beträffande den temporära lösningen pågår f 11 vilket innebär att de bedömningar som här presenteras relativt snart kan kom- ma att i enskildheter ändras mot bakgrund av de fakta som utredningarna ger.
Det andra förslaget innebär att informa— tionen via snabba telelinjer matas direkt in i en stor centralt placerad datamaskin
som bearbetar och skriver ut informationen på offsetplåtar. Med tanke på de kompli- cerade tekniska problem som där återstår att lösa, de betydande investeringskostna- derna mm kan detta förslag genomföras först om några år.
K vantitetsberäkningar
Årligen nyanmäls l—l,2 milj lediga plat- ser till arbetsförmedlingen. Av dessa utgör ca 25 % korttidsplatser (sk endagsplatser), vilka som regel av praktiska skäl inte bör tas med i en platslista. Till vissa platser kan en arbetssökande anvisas omedelbart när de blir lediga och dessa platser är därmed inte heller aktuella för listorna. Antalet ny- anmälda platser årligen av sådan art att de bör ingå i en platslista skulle — om man ser till statistiken från den senaste fem- årsperioden — kunna beräknas bli ca 700 000—900 000. Med utgångspunkt från enbart 1967/ 68 års siffror beräknas antalet till 650 000—670 000 platser.
Registrering av data
Det stora antalet platser medför svårighe- ter när det gäller insamling och transport av uppgifter och listor. Samtliga förmed- lingskontor tar emot order avseende lediga platser. Enligt utredningens förslag skall in- rapporteringen ske till distriktskontorens uppdragscentraler. Eftersom det inte är eko- nomiskt försvarbart att på varje distrikts— kontor installera mer omfattande teknisk utrustning för listframställning måste in- formationen samlas till flera regionala eller en central enhet där sorterings— och tryck- utrustningen finns.
Kraven på kort produktionstid (dvs ak- tualitet hos den färdiga listan) gör att post- befordran av informationen i de flesta fall är omöjlig. Telex- eller telefonbefordran — eventuellt med telesvarare på mottagar- sidan — synes vara det i dag mest realis- tiska kommunikationsmedlet mellan de 10- kala fältenheterna och uppsamlingsställena. På sikt förefaller det dock mer rationellt att registrera informationen på maskinläs-
bart medium i samband med att en plats lediganmäls och via datatransmissionsut- rustning och telelinjer överföra data till upp- samlingsställenas utrustning. Rent tekniskt skulle detta i och för sig vara genomförbart redan nu, men listsystemet kan inte ensamt motivera den utbyggnad av terminalnätet mm som är nödvändig för att genomföra systemet. System som utnyttjar eller kräver ett >>heltäckande>> terminalnät (till skillnad från det trettiotal som utredningen räknat med för ADB-etapp 1) är inte klara att tas i bruk förrän om ett antal år.
Regionvis eller central listproduktion
Huvudalternativen i fråga om den egentliga produktionen av listor är regionvis fram- ställning (tex med 5 år 10 produktions— ställen) och central produktion. Båda alter- nativen är tänkbara för de två typer av system som här skall skisseras, även om förutsättningarna skiljer sig något för de båda systemen.
Med en regionvis uppläggning av pro— duktionen minskar avståndet från uppsam- lingsstället/produktionsenheten till de loka— la enheterna, vilket främst har betydelse för distributionen av de färdiga listorna från tryckeriet. Nackdelen är att varje re- gional enhets utrustning måste ges en viss reservkapacitet för att möta toppbelast- ningar. Den sammanlagda reservkapacite- ten blir med största sannolikhet avsevärt större än om man kunde koncentrera all utrustning till en central enhet. Den cen- trala enheten torde även dra mindre ad- ministrationskostnader.
Avståndet till de lokala enheterna och in- formationspunkterna talar dock för närva— rande enligt utredningens bedömning på ett avgörande sätt mot alternativet med en cen- tral produktionsenhet. Att från en tryckort distribuera den listmängd det blir fråga om blir både kostsamt och tidsödande.
När arbetsmarknadsverket kan disponera ett nät av telelinjer som tillåter dataöverfö- ring med höga hastigheter torde däremot en central ADB-mässig listframställning kom- binerad med regional tryckning vara högst
fördelaktig. Informationen skulle då överfö- ras direkt från datamaskinen till radskrivare för offsetplåtar.
Liststruktur
Man får räkna med att listrnaterialet måste differentieras för att möta olika önskemål och krav. Dessa krav kan variera mellan skilda regioner.
I princip får man räkna med att det för varje område (distrikt enligt utredningens förslag) kommer att finnas en total lista, som omfattar samtliga lediganmälda och ej till- satta platser. Vissa av platserna tas därutöver upp i en riksvakanslista.
Om man av skilda skäl väljer att nypro- ducera listorna relativt sällan, såg en gång per vecka, kan det finnas behov av en kom— pletterande lista som tar upp dels nytillkom- na lediga platser, dels de platser som skall utgå ur listan.
I storstadsområdena där platsmaterialet blir omfattande får man räkna med att dela upp listan i »särtryck» som omfattar ett an- tal yrkesfamiljer, dvs ett antal yrken som hör nära ihop. För att undvika sektorgrän- ser som försvårar yrkesmässig rörlighet bör yrkesfamiljerna inte göras för små. En viss överlappning torde även vara motiverad mellan de olika särtrycken. En geografisk indelning av listorna inom varje storstads— område bör göras endast i undantagsfall, ef- tersom man har att göra med geografiskt skilda delområden som i många avseenden tillsammans utgör en enhetlig arbetsmark— nad.
Hur de distriktsvisa listorna skall delas upp, vilka platser som skall tas upp på riks- lista, periodicitet i listutgivningen mm får bli föremål för försöksverksamhet. Under ett övergångsskede kan man tänka sig regio- nala skillnader vad gäller produktionssätt m m.
13.2.4. Listsystem med enklare dataregistre- ringsapparatur
Enligt denna skiss skulle man utnyttja ett antal relativt prisbilliga dataregistreringsen—
heter. De kan inte i mera strikt bemärkelse betecknas som datamaskiner, men registre- rar data på magnetband, sorterar och redi- gerar innehållet på bandet samt skriver ut text på radskrivare. På denna kan man mon- tera offsetplåtar, vilka efter utskriften kan lämnas direkt till tryckeri.
Med hänsyn till vad som tidigare sagts om regional respektive central produktion bör utrustningen placeras ut på ett mindre antal regionala enheter. Av praktiska skäl torde det vara lämpligt att följa den regionindel- ning utredningen föreslagit. Varje sådan regional enhet bör ha en skrivcentral som preparerar informationen för inläsning och en distributionscentral för de färdiga listor- na. En uppdragscentral skall ta emot och kontrollera anmälningarna från de lokala enheterna eller i vissa fall kanske direkt från arbetsgivarna. I vad mån tryckeritjäns- terna skall köpas utifrån eller produceras internt kan inte nu bedömas.
Volymberäkningar utifrån siffror över le- diga platser budgetåret 1967/ 68 ger följande ungefärliga medeltal nyanmälda platser per arbetsdag i de fem regionerna:
Medeltal/ arbetsdag Stockholm 470 Västerås 370 Malmö 760 Göteborg 620 Sundsvall 470
Några uppskattningar om det väntade an- talet platser som skall avföras från listorna som inaktuella per region har inte kunnat göras. Om man antar att det antalet är i samma storleksordning som för nyanmäl- ningarna kan en grov uppskattning av be- lastningen på uppdrags— och skrivcentralerna göras.
Belastningen på sorterings- och radskriv- ningsenheterna beror huvudsakligen på hur många listor och särtryck som tas fram per vecka samt på hur många platser som ligger oförändrade från lista till lista. Den utrust- ning som det här är fråga om har dock just på utskriftssidan stor kapacitet, varför ut- skriftsvolymen inte kommer att vara avgö—
Distributionscentralen får antas behöva förfoga över egen transportkapacitet för storleveranser till distriktskontor och andra fältenheter för vidare distribution. Möjligen fordras även någon form av mer selektiv di- rektdistribution till »prenumeranter» inom regionen, vilka kan tänkas vara både enskil- da kunder och institutioner av olika slag.
Inrapportering av platser från förmed- lingsenheterna till de regionala enheterna skall ske varje arbetsdag och på snabbaste sätt. Hur rapporteringen skall ske får be- stämmas på erfarenhetsmässiga grunder från fall till fall.
Dataregistrering på maskinläsbart medi- um sker på skrivcentralen. Platsmaterialet bör ordnas efter Nyk-kod samt ges ett löp- nummer så att platserna entydigt kan iden- tifieras.
Kostnaderna för utrustning i ett alternativ med fem regionenheter skulle belöpa sig om— kring 600 000 kr pr år. Personal- och tryc— kerikostnader mm är beroende mycket på hur produktionen i detalj organiseras och i vilken grad tryckutrustning köps eller hyrs. Det är därför inte meningsfullt att i detta sammanhang redovisa några uppskattningar.
13.2.5. Listsystem med central datamaskin
Såvitt nu kan bedömas måste en systemlös- ning som utnyttjar en central datamaskin med anslutna terminaler och telelinjer med hög överföringskapacitet vara den som på längre sikt blir fördelaktigast. En tänkbar systemuppläggning skulle kunna vara föl- jande.
En central datamaskin, som utredningen förutsätter kommer att stå till arbetsmark- nadsverkets disposition, ombesörjer lagring, sortering m in av platsinformationen.
Distriktskontoren lämnar via sina termi- nalutrustningar data direkt in till datamaski- nen. Sannolikt kan detta ske i omedelbar an— slutning till att platserna lediganmäls på kon— torens uppdragscentraler. Avanmälningar och ändring av information sker på samma sätt.
Efter bearbetning i datamaskinen kan da-
ta sändas per telelinje till ett antal regionala tryckerier, där man har mottagningsutrust- ning som direkt överför data till offsetplåtar eller motsvarande. I anslutning till tryckeriet finns en distributionscentral.
Ett sådant system reducerar högst väsent— ligt de manuella arbetsmomenten, vilket i första hand innebär kortare produktionstid per lista. Sannolikt kan också kostnadsbe— sparingar göras.
Därutöver ökar möjligheterna att integre- ra behandlingen av platsinformationen med övrig inforrnationsbehandling i den centrala datamaskinen. Utredningen har i flera sam- manhang betonat vikten av att man får möj- lighet att kontinuerligt följa verksamheten på förmedlingsområdet och därmed få bättre överblick över arbetsmarknaden. Tillgången till en central datamaskin och platsregister av den typ som här skisserats möjliggör en mycket långt driven uppföljning.
Inte heller på detta område kan några fullständiga kostnadskalkyler ges. Först när principbeslut fattats om uppbyggnaden och omfattningen av framtida terminalnät och datasystem, och när utrustning bestämts kan de ekonomiska aspekterna av ett listsystem av den aktuella typen belysas.
13.3 System för matchning av sökande och platser
13.3.1. Förutsättningar
Listproduktionen är en viktig förutsättning för att kunna utnyttja fördelarna med den organisation för distriktskontoren som utred- ningen föreslår. Systemarbetet på detta om- råde bör därför ges hög prioritet.
Att med hjälp av mekanisk informations— behandling direkt påverka proceduren att kombinera en arbetssökande med ett antal lämpliga lediga platser är inte på samma sätt nödvändigt och brådskande. Däremot får det anses fullt klart att om man på olika sätt kan ge de arbetssökande ett större urval av realistiska alternativ eller kan bevaka arbets- marknaden inom ett visst yrkesområde för en kunds räkning skulle detta innebära en betydelsefull höjning av servicestandar-
den och därmed öka attraktionskraften hos arbetsmarknadsverkets tjänster.
På en mindre arbetsförmedling eller expe- dition vet arbetsförmedlaren oftast vilka le- diga platser som finns på orten. På det stör- re kontoret eller expeditionen måste man däremot vanligen söka i register av olika slag när den arbetssökande besöker förmed- lingen eller gör telefonförfrågningar. Med hänsyn till lokalförhållandena, den konkreta formen för registren och de med registerar- betet förknippade arbetstempona är det på större kontor med traditionellt arbetssätt av praktiska skäl omöjligt att ha ett enda sam— lat register. Registren är i sådana fall uppde- lade efter yrkesgrupper med i regel högst två år tre tjänstmän ansvariga för varje del av registret.
Detta gör överblicken över arbetsmöjlig- heterna inom andra yrkesgrupper sämre och systemet verkar knappast främjande för yr- kesrörligheten. Ofta blir också den löpande bevakningen av redan inlämnade uppdrag eftersatt — inte genom en medveten priorite- ring utan därför att förmedlarens arbete i så hög grad styrs utifrån av besök och telefon- samtal. Dessa problem behandlas relativt utförligt i huvudrapporten från översynen.
En automatisk bearbetning av platsmate— rialet kan ske genom en central lagring och bearbetning (matchning) av information om arbetssökande och lediga platser med ut- skrift av förslag (anvisning till arbetssökan- de och arbetsgivare). Man bör emellertid in- te ställa alltför stora förhoppningar på att uppnå väsentliga kOStnadssänkningar om man tar ADB i anspråk för dessa uppgifter. Vinsterna borde snarare vara att hämta på intäktssidan och bl a bestå av förbättrad service och en snabbare omsättning av ar- betssökande och lediga platser.
Det är inte möjligt att annat än grovt upp- skatta kostnaderna och intäkterna för ett så- dant system innan man valt en principiell systemlösning. Några av intäktsposterna har diskuterats inledningsvis. Kostnaderna för systemarbete, utrustning och drift kan vari- era beroende på vilken utrustning och vilka system som i övrigt kommer att finnas. En beräkning av kostnader och intäkter i någon
form måste emellertid göras redan i ett relativt tidigt stadium av systemupplägg- ningen.
Med tanke på de komplicerade problem det här gäller att lösa och de stora investe- ringar som blir aktuella i utrustning och personalutbildning mm är det angeläget att försök i begränsad skala ingår som ett led i systemutvecklingen. Det finns skäl som talar för att man skall starta försöksverk- samhet för vissa yrkesområden, där man kan finna enkla sätt att beskriva önskemål, kvalifikationer hos den sökande och arbets- platsens art rn m. Likaså bör det ske en geo- grafisk avgränsning av sådana försök. Syf- tet skulle vara tvåfaldigt; dels att finna lämp— liga beskrivningsmetoder, dels att praktiskt pröva effekterna för förmedlingsarbetet i stort av sådana ADB-system.
Utredningen har i samarbete med länsar- betsnämnden i Stockholm och statistiska centralbyråns datamaskincentral genomfört en försöksverksamhet inom storstockholms- området. Syftet var i första hand att samla in grundläggande erfarenheter för ett fortsatt utvecklingsarbete.
13.3.2. Försöksverksamheten i storstockholm — stockholrnssystemet
Försöksverksamheten inleddes hösten 1967. Försöket betecknades som ett bevaknings- system för arbetssökande och lediga platser. Det förlades till storstockholrnsområdet, dels av praktiska resursskäl, dels för att proble- men med den interna informationsbehand- lingen föreföll särskilt accentuerade i det- ta område.
Storstockholm har ett stort antal förmed- lingskontor. Ur informationssynpunkt kan det mycket väl ses som en modell av en större geografisk region. Varje kontor har sitt register med arbetssökande och lediga platser. Att söka efter information på de andra kontoren innebär ett avsevärt arbete och sker därför inte heller systematiskt. Var- je kontor arbetar därför huvudsakligen med sitt eget (begränsade) urval av sökande och lediga platser.
Förmedlingsverksamheten är starkt kon-
centrerad till huvudkontoret vilket innebär att dess register över arbetssökande och le- diga platser totalt är mycket stort. Det har nödvändiggjort en långtgående uppdelning på yrkesexpeditioner med motsvarande upp- delning av registermaterialet.
Försöksverksamhetens omfång begränsa- des av en rad faktorer: tidsramen för över- synen, de för olika detaljfrågor knappa re- surserna inom översynens budgetram, svå- righeter att med hänsyn till den korta plane- ringstiden få tillräcklig kapacitet för databe- handlingen.
Försöksverksamheten begränsades till ett par yrkesgrupper som länsarbetsnämnden bedömde som lämpliga. Således kom för- söksverksamheten att gälla vissa kategorier metallarbetare och kontorspersonal.
En uppdelning gjordes på försöksgrupp och kontrollgrupp. För försöksgruppen skul- le en bearbetning av platsmaterialet ske ma— skinellt. För kontrollgruppen bedreVS för— medlingsarbetet på traditonellt sätt.
Ett önskemål var att kunna tillämpa nå— got objektivt mått för att jämföra resultaten för de båda tillvägagångssätten. Ett sådant mått antogs vara »omsättningshastigheten» för arbetssökande och lediga platser (dvs hur många gånger det genomsnittliga »1ag— ret» av sökande resp lediga platser omsätts under perioden). En löpande statistik bygg— des in i försöksverksamheten med syfte att belysa dessa förhållanden. I försöket deltog två expeditioner vid huvudkontoret, två ex- peditioner vid kontoret i Solna samt 16 öv- riga kontor i stockholmsområdet.
Systemarbetet utfördes i samarbete mellan utredningen och statistiska centralbyråns da- tamaskincentral, som även svarade för pro- grammeringen.
13.3.3. Systemutformningen vid försöksverk- samheten
Vid sidan av befintliga rutiner för ifyllande av sökande— och orderkort skapades en ny rutin som innebar att vissa uppgifter inrap- porterades till statistiska centralbyråns data- maskincentral. Inrapporteringen skedde med hjälp av speciella blanketter och gjordes dels
när en arbetssökande eller ledig plats ny- anmäldes, dels när någon uppgift i övrigt skulle ändras i datamaskinens register.
Data för de arbetssökande bestod av:
personnummer
Nyk-nummer (Nordisk yrkesklassificering; två sådana alternativa nummer kunde an- geS)
koder för önskemål om arbetstid och ar- betsplatsens belägenhet; härvid hade stor- stockholm delats in i nio områden med var sin kod.
För lediga platser rapporterades motsva— rande uppgifter samt arbetsgivarens namn.
I datamaskinen fanns ett register över le- diga platser och ett annat över arbetssökan- de. Arbetssökanderegistret var uppdelat i två delar: en del med Nyk-alternativ 1 och en del med Nyk-alternativ 2. Platsregistret hade Nyk-nummer och företagsnamn som identifikationsbegrepp, medan personerna i arbetssökanderegistret kunde identifieras med personnummer och efternamnsinitialer.
Uppgifterna på inrapporteringsblanketter- na överfördes dagligen via hålkort till mag— netband.
Informationerna angående arbetssökande delades upp i tre olika delregister: — register över ändringsrapporter — register över nyanmälda arbetssökande sorterat på Nyk-alternativ l — register över nyanmälda arbetssökande sorterat på Nyk-alternativ 2.
Informationerna angående platser delades upp i två olika delregister: -— register över ändringsrapporter — register över nyanmälda lediga platser.
Efter uppdatering av registren med in- rapporterade uppgifter sorterades sökande- registret till samma ordning som platsregist- ret. De båda registren matchades därefter mot varandra, dv s poster i sökanderegist— ret jämfördes och kombinerades med poster i platsregistret om villkoren beträffande Nyk-nummer, geografisk kod och arbetstids- kod överensstämde, förutsatt att inte Nyk— alternativ 2 eller önskemål om avvaktan ut- gjorde hinder för detta. De poster som kunnat kombineras fördes över till ett sär- skilt magnetband vars innehåll sorterades
och redigerades för utskrift av listor med förslag till kombination av sökande och platser (»förslagslistor»).
Förslagslistorna framställdes tre gånger i veckan och sändes efter utskrift till respekti— ve förmedlingskontor som underlag för vi— dare åtgärder.
Om uppgifterna om en arbetssökande fun- nits i datamaskinens register under en vecka och någon platsanvisning under den tiden ej hade skett eller samma uppgifter funnits i registret under tre veckor och den arbetssö- kande inte fått något arbete trots anvisning-
ar skrevs uppgifter om detta ut på en »rest— lista för arbetssökande».
Något motsvarande gällde också i fråga om lediga platser. I det fallet var förutsätt- ningen för att en ledig plats skulle bli upp- förd på »restlistan över platser» att uppgif- ter om den skulle ha funnits i datamaskinens register under tre veckor utan att platsen tillsatts. Restlistorna framställdes en gång per vecka och sändes till alla förmedlings— kontor inom storstockholm. En principskiss av rutinen visas i fig 13: 1. De olika listut- skrifterna ingår som fig 13: 2—4.
Figur 13: 1. Principiell skiss över arbetsgången vid kombination av arbetssökande och arbetsorder i datamaskin
Uppgifter som tas vid ar- betssökandes första besök
Personnummer Önskat yrke (i första hand) » » (i andra hand)
Önskad arbetstid
Önskemål om geografiskt
läge Förmedling
Order och sökande som ej kunnat kombineras under
Uppgifter som tas vid order från arbetsgivare
Företag Yrke Geografiskt läge Arbetstid Förmedling
föregående behandling i datamaskin »Restsökaude» »Restorder»
Kombination av samtliga sökande och order i data-
maskin
Rapport till förmedling om sökande som kunnat kombineras med order
Order och sökande som ej kunnat kom-
Rapport till förmedling om order som kunnat kombineras med
bineras i datama- sökande Yrke (NYK-nummer) skin under ovan- Personnummer . Yrke (NYK-nummer) Företag stående behandling Företag Företagets telefonnr med a_nkn iåäääfååe» Personnummer på sökande Förmedling där ordern är »R est o r der» Förmedling där sökande
registrerad
registrerats
Figur 13: 2. Listutskrift från stockholmsförsöket. Förslag på sökande
KONTOR 13 YRKE FÖRETAG
AYK 741—10 AB JIBE 741.10 AB JIBE 741-10 AB JIBE 741.10 AB JIBE 741-10 AB JIBE 741.10 AB JIBE 741.10 AB JIBE 741.10 NORD ARMATURFABR 741.10 NORD ARHATURFABR 741.10 NORD ARMATURFABR 741.10 NORD ARHATURFABR 741.10 NORD ARMATURFABR 741-10 NORD ARHATURFABR 741.10 SWEDA 741.10 SNEDA 741.10 SHEDA 741.10 SHEDA 741.10 SHEDA 741.10 SHEDA 741.10 ZEISS IKON 741.10 ZEISS IKON 741.10 ZEISS IKON 741.10 ZEISS IKON 741.10 ZEISS IKON 741.10 ZEISS IKON 751-10 ALPHA 751.10 ALPHA 751.10 ALPHA 751—10 ALPHA 751—10 ALPHA 751-10 ALPHA 751-10 SERRDNATO 751.10 SERRDNATU 751.10 SERRDNATO 751.10 SERRONATD 751—10 SERRONATO 751.10 SERRONATO 751.30 AB ERIK BGHLIN 751ä30 AB ERIK BGHLIN 751.30 SV DIAHANTEN 751.30 SV DIAMANTEN 751.30 SV DIAMANTEN 751L30 SV DIAHANTEN 751.30 SV DIÅMANTEN 751.30 SV DIAMANTEN 751.30 SV DIAHANTEN 751-30 SV DIAMANTEN 51.30 SV DIAMANTEN 751.30 SV DIAMANTEN 751.30 SV DIAMANTEN SOU 1968: 61
FÖRSLAG PÅ SÖKANDE
DATUM 13.11.67
TELEFON
[280630 [280630 [280630 [280630 [280630 [280630 [280630 [272600 [272600 [272600 [272600 [272600 [272600
NNNNXN
[834210 [834210 [834210 [834210 [834210 [834210
xxxxxxxxxxxk
[830880 [830880 [980520 [980520 [980520 [980520 .[980520 [980520 [980520 [980520 [980520 [980520 [980520
NN
NNNNXNNNXNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNXNNNN ##
FOLKBUK— FÖRINGSNR
440129 450803 450124 440518 281108 480228 290720 440129 340318 480325 900702 320129 120818 440129 900702 340318 320129 480325 120818 440129 900702 480325 340318 320129 120818 220824 970219 320311 261023 400227 280317 220824 970219 400227 320311 261023 280317 181130 090213 190824 450711 190824 450711 170105 140731 190731 140731 170105 460305 460305
BÖRJAN PÅ EFTERNAMN
HAL SPA a_n: GRA per LIE JUH HAL HDL EMI JAN our ERI HAL JAN HDL our EMI ERI HAL JAN EMI HBL our ERI VAR HUL EDL GAS scn—x BER VAR HUL scr-; em. GAS BER KAR scn LAR zrp LAR ZIP GUS NIL JUH NIL GUS BET BET
REG- AF
11 16 16 16 16 16 19 11 13 '13 13 13 24 11 13 13 13 13 24 11 13 13 13 13 24 11 13 24 24 24 26 11 13 24 24 24 26 13 13 11 11 11 11 13 13 13 13 13 13 13
Figur 13: 3. Listutskrift från stockholmsförsöket. Förslag på platser KONTOR 13
YRKE NYK
741.10 741.10 741.10 741.10 741.10 741.10 741.10 741-10 741.10 741.10 741-10 741.10 741.10 751.10 751.10 751.10 751.10 751.10 751.15 751.15 751.30 751.30 751.30 751.30 751.30 751.30 751.30 751.30 751.30 751630 751.30 751.30 751430 751.30 751.30 751.30 751.30 751.30 751.30 751.30 751.30 751.30 751.30 751.30 751.35 751.35 751.35 751.35 751.35
FOLKBOK—. FGRINGSNR
320129 320129 320129 330107 340318 340310 340318 480325 480325 400325 900702 900702 900702 250409 250409 250409 970219 970219 140207 asrlrr 090213 090213 140731 140731 140731 140731 140731 170105 170105 170105 170105 170105 181130 181130 190731 190731 190731 190731 190731 460305 460305 460305 460305 460305 320704 320704 320704 320704 360920
FÖRSLAG PA PLATSER
DATUM '13.11.67
BÖRJAN PÅ» ARB. FÖRETAG EFTERNAMN LOS
QUI X NORD ARMATURFABR QUI .X SHEDA QUI X ZEISS IKON STA SVENSKA RADIOBOLAGET HDL X NORD ARMATURFABR HDL X ZEISS IKON HOL X SHEDA EMI X NORD ARMATURFABR EMI X SHEDA EMI X ZEISS IKON JAN X SHEDA JAN X ZEISS IKON JAN X NORD ARMATURFABR KAR POLLY PLAST KAR SPIRDS'FJÄDERFABRIK KAR TORNDVIST MEKANISKA HUL X SERRONATO HUL X ALPHA AKE "X A PERSSONS FINMEKANI LUU X A PERSSONS FINMEKANI SCH X AB ERIK'BDHLIN SGH X SHEDA NIL X STANDARD RADIO NIL X SV DIAMANTEN
NIL X SV DIAMANTEN _ NIL X ULVSUNDA VERKSTÄDER NIL X LANGD AB
GUS X STANDARD RADIO GUS X SV DIAMANTEN GUS X SV DIAMANTEN GUS X ULVSUNDA VERKSTÄDER GUS X LANGO AB KAR X AB ERIK BOHLIN KAR X SHEDA JOH STANDARD RADIO JOH SV DIAMANTEN JOH SV DIAMANTEN JOH ULVSUNDA VERKSTÄDER JOH LANGD AB BET -X STANDARD RADIO BET X SV DIAMANTEN BET X SV DIAMANTEN BET X ULVSUNDA VERKSTADER BET X LANGO AB MAK ERIK BOHLIN MÄK ALPHA NÄK SHEDA- MÄK SERRDNATO NED X ERIK BOHLIN
TELEFON
08
08
08
08
08
08
[272600 / 1334210 leozaoo [272600 [834210 / 1272600 / 1834210 1 [ 834210" /272600 [370906' / [362590 / / / / [830880 I 1252900 1900520 [980520 1252510 I 1252900 [980520 /9ao520 1252510_ I [830880 / /252900 /900520 1900520 1252510 [ /252900 /900520 1900520 1252510 / [830880 [ 1289420
[ . [830880
xäxxxxxxxxxxxxxkxxxxxQxxkxxxxxäsxxxåxxxxxäxxxxxxx
RES AF
13 13 13 11 13 13 13 13 13 13 13 13 13 11 16 16 13 13 11 11 13 13 11 13 13 16 19 11 13 13 16 19 13 13 11 13 13 16 19 11 13 13 16 19 13 13 13 13 13
FÖRTECKNINÖ ÖVER RESTSÖKANDE
DATUM 02.11.67 VECKA NR 44
YRKE NYK 2 FBNR EFT: GEDGR ÅRB ANT ANT REG YRKE NYK 2 FBNR EFT GEOGR ARB ANT ANT REG NYK 1 NAMN ONSK TID VECK ANV AF NYK 1 NAMN ONSK TID VECK ANV AF
012.73 012.74 212.10 212.10 212.10 212.10 212.10 212.10 212.10 212.10 212.10 212.10 212.10 212.10 212-10 212.10 212.10 212.10 212.10 212.10 212.10 212.10 212.10 212.10 212.10 212-10 212-10 212.10 212.10 212.10 212.10 212-10 212-10 212-10 212.10 212.10 212-10 212.10 471007 490311 150824 170228 190323 191006 220511 221122 221230 230219 231023 240524 260425 260816 270207 270329 270502 270713 280516 280811 280831 280926 281129 290529 290619 290816 300326 300326 300601 300808 310719 330116 330404 330508 340811 340831 370603 380913
HED CAR BER HÅK GIL JUH DLS ERI KLE TAN AST LIN KIN SJÖ AND BER ROS SAN LEN MER LIN EDS NÄS LAR NIL OHL GYL GYL ASP PER JOS THU NOR SAM BER HES STR HIB 210 120 600 800 810 700 800 600 800 850 800 800 600 700 810 600 850 800 800 510 600 700 800 800 600 850 600 000 700 700 700 800 800 800 510 800 800 850
10 10 20 ..40 20 40 20 40 40 40 40 20 20 40 20 20 40 40 20 24 20 40 20 40 40 20 40 00 24 20 24 20 20 20 24 20 20 40
mmmmmmmqm—rmmmqu—mmmmemmm—tmxrermmmmmmmmmm HHOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOOO—TOOD
10 10 24 16 16 26 16 24 19 19 16 16 24 26 16 24 19 19 16 12 24 23 19 19 24 19 24 24 28 28 28 16 19 16 10 16 19 19
212.10 212.10 212-10 212.10 212.10 212-10 212.10 212.10 212.10
”212.10
212.10 212.10 212-10 212.10 212.10 212.10 212.10 212.10 212-10 212-10 212.10 299-10 299.10 741.10 741.20 741.30 741.90 741.90 741.90 741.90 741.90 741-90 741.90 741.90 741.90 741.90 741.90 741.90
741.90
391013 400429 400526 400920 411121 420504 420621 430503 431014 431126 440311 440726 440826 450507 451203 451219 460130 460818 461219 471212 491124 420624 440620 420118 200924 451115 000906 010621 220530 240129 250629 300630 351116 351116 370306 391218 421010 450208
VAH THU STR HER KAR LOS NIL FÖR PER JOH NOR SKA FAL SVE JAN PET ISA JEP MOT HEL FRG HUT JOH SIM NOR DAH PAL HEL MAR KUN THG MEL BUR BUR KOR ERI GOR RAH 800 800 710 800 800 810 600 810 700 800 850 710 800 800 800 710 180 850 800 410 850 600 100 700 120 815 150 100 120 210 210 800 123 213 651 120 851 210
20 20 40 40 40 20 20 20 40 40 20 20 40 40 40 40 00 40 40 20 40 '10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 15 10 10
mmm—rmwmmommmommmNmmmemmmmmmmmmmommmmm—c OOOOOOOOOOOOOOOOHOOOOO—COOOOOOOOOOOOOOO
16 16 26 19 19 16 24 16 23 16 19 10 19 19 19 10 10 19 19 10 19 24 10 29 14 16 11 11 11 11 11 16 15 15 11 14 11 11
13.3.4. Arbetsfördelningen mellan förmed- lingskontoren och arbetsgivarna
Vid varje förmedlingsuppdrag från en ar- betsgivare frågade förmedlingstjänsteman- nen arbetsgivaren om denne hade intresse av att få de arbetssökande som i datamaski- nen kombinerats med hans lediga plats an- visade utan vidare åtgärder från förmedling- ens sida. Om detta var fallet noterades ar- betsgivarens telefonnummer (inkl anknyt— ningsnummer till eventuell kontaktman) på inrapporteringsblanketten. Arbetsförmed- lingen kunde i dessa fall inskränka sig till att upplysa den arbetssökande om företagets namn och telefonnummer.
13.3.5. Resultat och erfarenheter från för- söksverksamheten
Trots att systemet med hänsyn till de speci- ella förhållanden som tidigare berörts gjor— des så enkelt som möjligt kan utredningen i efterhand konstatera att det hade fordrats en längre tid för intrimning av systemet än som nu stod till buds. Programfel och drift- störningar bidrog till att förlänga intrim- ningsprocessen som i realiteten sammanföll med försöksperioden.
Programfel gjorde att den till försöks- verksamheten knutna statistiken gick förlo- rad, vilket tillsammans med övriga stör- ningar har minskat möjligheterna till en rätt- visande utvärdering.
Det är f ö tveksamt med hänsyn till bl a den korta tiden för försöksverksamheten och det begränsade materialet om man ur statistisk synpunkt kunnat göra en tillfreds- ställande jämförelse mellan försöksgrupp och kontrollgrupp.
De tjänstemän som deltog i försöket fick i en enkät redogöra för sina erfarenheter. Enkäten kompletterades senare med inter— vjuer och specialstudier.
Resultaten från enkätundersökningen framgår av tabell 13: 1. Här kan återges en sammanfattning i punktform av de bedöm- ningar som på olika sätt framträtt.
Sammanställningen ger en ganska splitt— rad bild, bl a en effekt av att försöksverk-
samheten inte har gällt att testa en färdig systemlösning utan snarare att skaffa ett grundläggande erfarenhetsmaterial för det fortsatta arbetet med att utveckla ADB—sys- tem för användning inom förmedlingens verksamhet.
Negativa erfarenheter
1) Nya förslagslistor har kommit arbetsför- medlingskontoren till handa tre gånger i vec- kan, vilket bedömts vara för sällan. Under tiden från anmälan av en ledig plats till ut- skriften av förslagslistan har det hänt att den lediga platsen blivit tillsatt.
Dessa problem torde återkomma också vid andra former för mekanisk informa— tionsspridning och har tidigare berörts an- gående den sk platslistan. På det tekniska planet finns möjligheter till förbättringar men problemet är till största delen att söka utanför den maskinella bearbetningsproces- sen. Även om det finns direktförbindelse från förmedlingskontoret till datamaskinen (on-line) finns risken att materialet kommer att brista i aktualitet beroende på att ar- betsgivaren inte omedelbart lämnar uppgift om att en ledig plats har blivit tillsatt. Ar— betsförmedlingen skulle under försöksverk- samheten utan fördröjning vidarebefordra sådana uppgifter till datacentralen och detta tycks ha fungerat utan störningar.
2) Vissa kategorier arbetssökande och ar- betsgivare har fått ett orimligt stort antal förslag. Detta gäller främst kontorsyrkena. Arbetsförmedlingen har vid sådana tillfäl- len fått lov att göra ett eget urval.
Med de vida ramar i fråga om villkoren som användes var en sådan utveckling åt- minstone till viss del förutsedd. Varje ur- valskriterium, dvs yrkesnummer, arbetstid och arbetsplatsens geografiska belägenhet, begränsar antalet möjliga förslag. Ju fler så- dana villkor och ju mer fingraderade dessa är, desto färre förslag framställer maskinen. Att arbetssökande kontorspersonal fick ett orimligt och ohanterligt stort antal förslag kan bl a förklaras av att yrkesnumret inte skilde på kvalificerad och okvalificerad per- sonal och att den geografiska koden i det
Frågor Svar 1. Hur många förslagslistor per vecka 2 kontor önskar 1 lista 1 kontor önskar 3—5 listor är Ni betjänt av i Ert arbete? 7 >> » 2 listor 1 » » 4 » 1 » » 2—3 » 3 » >> 5 » 3 » » 3 » 2 » vet inte 2. Hur har restlistorna använts av 8 har kollat ev kontaktat Er i förmedlingsarbetet? 2 har använt dem lite 6 har inte använt dem 3 vet obestämt 3. Bör antalet förslag begränsas? 3a Sökande 4 har svarat nej, 14 har före- D v s färre alternativ ges till vissa slagit en gräns på 5 förslag, sökande och arbetsgivare, vilket 1 på 10, 1 vet ej innebär mindre omfångsrika listor. 3b Arbetsgivare 4 har svarat nej, 13 har före-
slagit en gräns på 5 förslag, 2 på 10, l vet ej
4. Vad måste man veta om platser bättre NYK-indelning och sökande för att kunna kom- snävare geografiska områden binera dessa i datamaskin, d v s kommunikationer vilka villkor, såsom arbetstid, kvalifikationer (ev 3 grader) geografiskt läge etc bör vara upp- vikariat eller fast uppfyllda? privat eller offentlig
företagsstorlek ålder
lön arbetsuppgifter nationalitet
5. Skulle Ni kunna tänka Er att ja nej vet inte platsförslagen gick direkt till 6 11 3 respektive arbetssökande?
6. Har arbetssökande i försöks— ja nej vet inte gruppen fått flera förslag på 11 8 1 platser under testperioden än tidigare? Har arbetsgivare i försöks- ja nej vet inte gruppen fått Hera förslag på 14 5 l sökande under testperioden än tidigare?
7. Har det maskinella systemet snabbare lika långsammare vet inte inneburit någon förändring av platser 2 15 2 1 tidåtgången mellan anmälningstid- sökande 1 14 4 ] punkten på af-kontoret och till- sättning?
8. Har det blivit några förändringar sökande 3 kontor anser det blivit färre mot tidigare i antalet uppdrag på 13 » » » » lika Ert af-kontor under testperioden? 3 » » » » flera
] » vet inte
arbetsgivare 3 » anser det blivit färre 14 » » » » lika 2 » » » » Hera 1 » vet inte
Frågor
___—________——————
9.
10.
11.
12.
13.
Vad tror Ni om direktanvisade arbetssökandes uppfattning om direktförmedling?
Har antalet telefonkontakter med andra af-kontor förändrats angående försöksgruppen?
Har tiden för läsning och bearbet- ning av listorna varit tillräcklig?
Anser Ni att man skulle ha an- vändning av listor över samtliga lediga platser i storstockholm?
Övriga synpunkter (sammandrag av de fria kommen- tarerna)
Svar
sökande 7 tror att det är positivt 3 >> » >> >> negativt 10 vet inte platser 8 tror att det är positivt 5 >> >> » >> negativt 7 vet inte
9 kontor anger att ingen förändring skett
10 >> anger en ökning 1 >> vet inte
ja nej vet inte 12 7 1
ja nej vet inte 17 2 1
Datasystem har begränsat värde eftersom de arbetssökande vill ha förslag omedelbart. Aktuellt dagligt platsregister efterlyses. Telex från förmedling till datamaskin. Information om lediga platser viktigast. Matchning gör vi bättre eftersom datamaskinen inte kan ta in samtliga data. En vidgad försöksverksamhet i ett gynnsammare arbets- marknadsläge önskvärt. Telefonanmälan om platser och sökande till datacentralen skulle minska tidsåtgången. Finare NYK-indelning. Annan geografisk indelning. Icke aktuella platser bör försvinna snabbare från listorna. Svårt att få med alla villkor i datamaskinen. Bäst om varje kontor får information om samtliga lediga platser. Lediga platslistor för Storstockholm bör ingå i plats- journalen. Sökanden bör första gången få alla förslag. Därefter bör listan endast uppta nytillkomna lediga platser. Infor- mation om samtliga lediga platser. Tvåmanskontor sysslar med så bred verksamhet så det är svårt att lära alla rutiner. Samtliga lediga platser för storstockholm på en lista önsk- värt. F 11 effektivare med manuell matchning. Matchning i datamaskin effektivare än nuvarande om maskinen har ett stort antal sökande och lediga platser och om man i framtiden (efter »prövotid») direkt kan komma i kontakt med datamaskinen. Behov av arbetskraft bör anmälas till datamaskinen när behovet överstiger ett visst antal (>>tre eller fem»). Bättre geogransk indelning. Listor med lediga platser över hela Storstockholm. Datamaskinen bör skriva arbetsgivarens hela adress. An- visningskorten skulle innehålla även meriter och sändas tillbaka från arbetsgivaren med påskrift.
här fallet i allmänhet inte gav något utslag. Såväl utbud som efterfrågan på arbetstillfäl- len var till stor del koncentrerade till en en- då geografisk zon, nämligen innerstaden.
Datamaskinprogrammet ändrades under försöksperioden så att yrkesnumrets femte siffra, som ursprungligen varit oanvänd, ut- nyttjades för att specificera kvalifikations- nivån.
Den aktuella situationen på arbetsmark- naden, i detta fall ett starkt överskott på arbetskraft inom kontorsområdet, hade na- turligtvis också sin betydelse för kombina- tionsresultaten. Denna punkt i sammanställ- ningen av erfarenheterna visar på behovet att i framtida motsvarigheter till det system som användes i försöksverksamheten ha möjlighet att lätt variera villkoren bl a med hänsyn till förändringar i läget på arbets- marknaden.
3) Kunderna har inte alltid varit nöjda med datamaskinens förslag och arbetsför- medlaren har i vissa fall innan förslagen vi— darebefordrats till kunden bedömt förslagen som olämpliga.
Orsakerna sammanfaller delvis med vad som angetts under punkt 2. Villkoren för att para ihop en arbetssökande med en le- dig plats har varit alltför få eller alltför grovt formulerade. Det femsiffriga yrkes- numret har tex inte skiljt på revolversvar- vare och andra typer av svarvare, meriter och speciella kvalifikationer har inte tagits med som något villkor och slutligen har varken ålder eller kön använts som urvals- kriterium, trots att detta i verkligheten många gånger är fallet i arbetsgivarens be- dömning.
Positiva erfarenheter
]) Avnämarna har erhållit ett större antal förslag (något som i ett avseende också re- dovisats på den negativa sidan). Det kan sägas att ett stort antal förslag, som för kunden innebär ökade valmöjligheter, i sig är något positivt.
Förutsättningen för att man skall se posi- tivt på en utökning av antalet förslag är gi- vetvis att förslagen har en tillfredsställande
kvalitet. Tyvärr är inte en sådan kvalitets- faktor lätt definierad. Allmänt sett kan det vara något positivt i att till en arbetssökan— de även lämna förslag som hör hemma in- om angränsande yrkeskategorier eller som avviker från det ursprungliga önskemålet om arbetsplatsens belägenhet och som inte tar hänsyn till den arbetssökandes ålder eller kön.
Det har inte varit möjligt att bedöma hur stor del av det ökade informationsutbudet som innehåller irrelevant information och hur stora nackdelar som således i det hän- seendet har följt med systemet.
2) Både de arbetssökandes och arbets— givarnas inställning till service med hjälp av datamaskin har varit övervägande posi— tiva. Detta gäller särskilt metoden att låta den arbetssökande ta kontakt med arbetsgi- varen direkt på basis av datamaskinens förslag.
Det är naturligt att önskemålen på ett område som detta varierar från fall till fall och servicen bör anpassas därefter. Det är emellertid intressant att konstatera att ar- betsgivarna i regel inte har haft några in- vändningar mot att avstå från arbetsförmed- lingens vanligen ambitiösare service i fråga om urval av arbetssökande liksom att de arbetssökande i regel varit införstådda med denna del av försöksverksamheten.
3) Förmedlingstjänstemännen har reage- rat positivt för den bättre överblick över arbetsmarknaden som de fått genom de sk restlistorna med en översiktlig informa- tion om arbetssökande och lediga platser för de aktuella yrkeskategorierna. Genom enkäten har framkommit ett önskemål om att få en motsvarande information för samt- liga yrkeskategorier.
Den positiva reaktionen är ett starkt ar— gument för att med hänsyn till förmed- lingens interna behov ha ett ADB-system enligt vad som diskuterats i det föregående. Det kan emellertid understrykas att reak- tionen inte enbart behöver vara betingad av att man i dag anser sig sakna ett tillräck- ligt omfattande och lätt användbart infor- mationsmaterial om arbetsmarknaden, utan också har att göra med uppfattningen av de
traditionella arbetsformerna överhuvudta- get. Reaktionen kan avspegla en vilja från förmedlingstjänstemännens sida att arbeta mera aktivt och ambitiöst. Med det nya ma— terial som genom försöksverksamheten sat- tes i händerna på förmedlingstjänstemän- nen fick de bl a underlag för att intensifiera ackvisitionsåtgärderna. Någon ökning av dessa åtgärder som betingades av den för- bättrade informationen kunde emellertid in- te observeras under försöket. Detta beror med säkerhet bl a på den hårda styrning av tjänstemannens arbetstid som sker genom besöks- och telefonköer.
De begränsningar som från början varit givna för försöksverksamheten har redan omtalats. Ytterligare några faktorer gjorde systemet mer trögt och arbetskrävande än vad som under normala driftsförhållanden skulle vara nödvändigt.
Systemet var utformat så att alla note- ringar dubbelfördes, dvs data om kunden noterades såväl på vanliga registerkort som på blanketten för hålkortsstansningen. Syf— tet med detta var att under försöket bibe- hålla möjligheten till åtgärder med utgångs- punkt från en manuell bearbetning av ma- terialet.
På förslagslistorna upprepades vid varje tillfälle arbetssökande och lediga platser som enligt bearbetningen passade ihop ända tills den arbetssökande eller den lediga plat- sen uteslöts efter rapport om arbetsplace- ring respektive tillsättning. Detta gjorde lis- torna onödigt omfångsrika och nödvändig- gjorde manuella kontroller.
I syfte att möjliggöra en riktig jämförelse mellan försöksgruppen och kontrollgruppen rapporterades till datacentralen samtliga ar- betssökande och lediga platser från försöks- gruppen oavsett om en anvisning hade getts redan vid första kontakten. Det innebar att en del av den information som datama— skinen erhöll var inaktuell för annat än statistikändamål.
De här nämnda svagheterna i systemet plus de programfel och driftstörningar som förekom vållade personalen avsevärt mer- arbete och kan därmed ha påverkat utfallet.
13.4 Utländska försök med automatisk databehandling i platsförmedlingsarbetet
13.4.1. Förutsättningar för att tillämpa utländska erfarenheter i Sverige
Som tidigare påpekats bör det vara möj- ligt att i någon mån utnyttja utländska er— farenheter beträffande ADB i platsförmed— lingsarbetet i det fortsatta utredningsarbetet. Eftersom de utländska ADB—systemen av- passats efter de rådande institutionella för- hållandena i respektive land och dessutom i vissa fall haft en begränsad målsättning har några resultat som kan göra anspråk på att vara definitiva och allmängiltiga lösningar ännu inte presenterats. Snarare kan de utländska systemen sägas vara steg på vägen mot att klara de mycket kompli- cerade tekniska och systemmässiga proble- men i sammanhanget.
Möjligheterna att i mer konkret form överta olika utländska systemlösningar eller delar därav är därför begränsade. Det sven- ska systemarbetet får i huvudsak bedrivas självständigt, men med beaktande av ut- ländska erfarenheter.
Här skall presenteras ett urval utländska system — i drift eller under förberedelse — som visar på olika tänkbara infallsvinklar och målsättningar. Det gäller fyra ameri— kanska, ett japanskt och ett brittiskt system. I huvudsak rör det sig om matchningssy- stem, men där listor över lediga platser i en eller annan form förekommer.
13.4.2. System LINCS
Det mest välkända amerikanska systemet kallades LINCS, Project Labor Inventory Communcations System. Det startade i praktisk verksamhet i oktober 1962 med ett teleskrivmaskinsnät mellan sju arbetsför- medlingskontor på de största orterna i Ka- lifornien. Under detta skede förekom inga datamaskiner i systemet utan man sökte i första hand förenkla det manuella utby- tet av information om platser och sökande.
I början på 1964 började praktiska expe- riment med en andra etapp. Bl a ingick den förutsättningen att man bibehöll den manu-
ella förmedlingen ända tills den datamaskin- mässiga behandlingen blivit fullt tillfreds- ställande. I detta utvecklingssteg kan man till en del säga att systemet påminde om det sk stockholmssystemet som tidigare redogjorts för.
Enligt de listor och exempel som varit tillgängliga här i landet synes man i första hand gått in på något som i Sverige skulle kallas tjänstemannaförmedling, möjligen med någon utvidgning av begreppet.
Experimentet begränsades i denna andra etapp till kontoret i San Fancisco. Uppgifter om platser och sökande lagrades på mag— netband och dessa två register matchades så att en sökandelista kunde överlämnas till lokalkontoret varje morgon. Här skiljer sig således systemet från stockholmssyste- met där man tryckte såväl en sökandelista som en platslista.
Ett annat skiljande drag består i att man i Kalifornien satsat på att beskriva egenska- per hos platser och sökande enligt en teknik som kallas Key Word in Context (KWIC) vilket på svenska kan översättas ungefär med >>nyckelordsbeskrivning». Tekniken är känd från ett annat område, nämligen bib- lioteksområdet, där man beskriver en boks innehåll och egenskaper med en lämplig uppräkning av nyckelord som tillsammans skall täcka in bokens karaktär.
Tekniken kan illustreras med ett exempel: Ur akten för en sökande som är revolver- svarvare och önskar arbete i Örebro tar man fram bl a nyckelorden »revolversvar— vare» och »Örebro».
Enligt KWIC-tekniken är nyckelorden lik- värda. Uppfyllandet av kravet »arbete i Öre- bro» är med denna teknik lika betydelsefull som uppfyllande av kravet på arbete som revolversvarvare. Principen med likvärdiga nyckelord har fungerat bra i bibliotekssam— manhang. Däremot är KWIC-teknikens an- vändning i platsförmedling begränsad. Tek— niken kan besvara frågan om det finns en lämplig plats men kan tex inte ta hänsyn till den sökandes prioritering av ett arbete som revolversvarvare utanför Örebro i för- hållande till arbete inom ett annat yrke i Örebro. Ett centralt problem för match-
ningen av arbetssökande och lediga platser förblir således olöst.
De som konstruerade LINCS hade att välja mellan KWIC och en annan vederta- gen teknik som innebär att man ersätter speciella ord, satser och villkor med siffer- koder och matar in dem i maskinen i denna form. (Ett sådant kodsystem i" Sverige är exempelvis Nordisk yrkesklassificering.)
Det är inte svårt att ställa upp en kodlista som beskriver en viss sökandegrupps situa- tion. Att med hjälp av ett kodsystem beskri- va de yrkesmässiga geografiska önskemålen och att komplettera dessa med vissa priori- teringar från den arbetssökandes sida skulle antagligen rent tekniskt kunna fungera väl, i varje fall för enkla valsituationer.
Tekniken KWIC var dock ett ambitiöst steg när den började tillämpas 1964 och en värdefull ansats för att komma ifrån »ko- difieringsraseriet». Ett problem i dessa sam— manhang är nämligen att uppställa ett be- skrivningssystem som så följsamt som möj— ligt beskriver verkligheten.
Projekt LINCS i denna form nedlades omkring 1966. Huvudorsaken var att man inte kunde erhålla tillräcklig snabbhet och flexibilitet jämfört med den manuella för- medlingen.
Vad gäller systemuppläggningen kan no- teras att man i utgångsläget klart angav ett behov av snabb kapacitet vad det gällde re- gister m m. Trots detta använde man i verk- ligheten en datamaskinutrustning som knap- past kan ha motsvarat detta behov, vilket måste ha påverkat driftsresultatet negativt. En förklaring kan vara att man av ekono- miska skäl inte kunde köpa eller hyra till— räcklig datamaskinkapacitet under experi- mentverksamheten utan därför använde äld- re andrahandsutrustning.
LINCS övervakades av staten Kalifornias arbetsdepartement. Sedan departementet konstaterat att projektet hamnat i en åter- vändsgränd har man startat från början igen under namnet project LINCS 2.
13.4.3. System PICS
System LINCS utvecklades genom delstat- liga myndigheter, medan nästa system,
PICS, Personel Information Communica— tion System, är ett privat kommersiellt sy- stem. Såväl sökande som arbetsgivare be- talar vissa avgifter för att utnyttja syste- met.
Den sökande fyller i en niosidig blankett kallad »personprofilen». Den sökande an- ger namn och adress, uppgifter om utbild— ning och önskemål mm, de senare med hjälp av en instruktionsbok som preciserar innebörden av olika begrepp.
När sökanden är anmäld till systemet kontrollerar datamaskinen om det finns nå- gon som söker arbetskraft med motsvaran- de utbildning, erfarenhet och karriärönske- mål. Varje gång ett lämpligt platsförslag påträffas översänds en detaljerad beskriv- ning av platsen till sökanden. Samtidigt er- håller arbetsgivaren en kopia av sökandens uppgifter, dock utan sökandens namn och arbetsplats. Arbetsgivaren kan nå den sö- kande endast genom ett kodord och måste således, när en sökande befinns lämplig, kontakta firman PICS som förmedlar kon- takten med den sökande.
Man synes ha försökt minska besväret för den sökande så långt det går. Det påpe- kas att den sökande inte är tvungen att sva- ra på ett erbjudande. Starkt urskiljande vill- kor för sökandens och arbetsgivarens re— spektive önskemål medför, uppger man, att endast placeringsförslag med verklig utsikt att lyckas framförs till arbetsgivaren och sö- kanden.
Mot detta kan man göra den invändning— en att >>urskiljande villkor» inte ensamt ga— ranterar god träffsäkerhet. Det kan dess— utom bla finnas behov att göra villkoren variabla efter förändringar i tid och arbets- marknadssituation. Om en sökande inte er- håller något platsförslag borde kanhända villkoren automatiskt mildras. Också myc- ket starkt urskiljande villkor kan plötsligt dränka den sökande med platsförslag om man inte på lämpligt sätt inför spärrar.
Varje person som är ansluten till syste- met erhåller viss övrig information. En gång i kvartalet översänds således en per- sonlig sammanställning, som visar den sö- kandes kvalifikationer i förhållande till and-
ra sökande i samma yrkesgrupp. Man kan också se löneutvecklingen inom den aktuella branschen. Det uppges att den sökande på så sätt kan göra jämförelser med andra ål- dersgrupper eller med andra utbildnings- kategorier.
Om man närmare studerar instruktionen för att fylla i den sökandes uppgifter kan man först och främst observera att PICS i första hand vänder sig till den kundkate- gori, som närmast kan beskrivas som akade- miker. Sökandena indelas i följande kate- gorier: matematiska vetenskaper med mate- matisk databehandling, naturvetenskapliga discipliner, ingenjörsvetenskap, vad man kallar »livsvetenskap», affärsverksamhet och sociala vetenskaper inklusive biblioteksverk- samhet och språkvetenskap. Under dessa rubriker uppräknas cirka 1000 alternativ med en kod för varje.
lndelningsgrunden varierar. En del alter- nativ kan närmast beskrivas som yrkesbe- teckningar. Under rubriken finanser och bokföring återfinns exempelvis yrken som bokförare, revisorer och budgetmän. I and- ra sammanhang kan man snarare säga att indelningen följer olika vetenskapliga disci- pliner. Under rubriken matematik nämns exempelvis kombinatorik, gruppteori, linjär algebra och matristeori. Under rubriken datamaskinsystem och programmering an- ges varken yrkesbeteckningar eller veten- skapliga områden. Den sökandes erfarenhet beskrivs indirekt genom att man nämner den datamaskin vederbörande använt.
Den sökande skall bland de tusen yrkes— alternativen först ange alla som intresserar vederbörande. De alternativ som den sö- kande har praktik från markeras särskilt. Bland de uppräknade koderna kan den sök- kande välja tre som ges ett högre värde än övriga.
Förutom uppgifter om önskad yrkesverk- samhet skall den sökande fylla i en blankett med ordinära data som namn, adress, ålder o dyl. Här lämnas stort utrymme åt veder- börandes akademiska examina, när de av- lagts och med vilka betyg.
Att kunna ett främmande språk definie- ras här uttryckligen som att den sökande
skall kunna fungera som översättare med arbetsuppgiften att läsa material på det främmande språket och skriva sammandrag på engelska. Listan räknar upp 40 språk.
Som kommentar kan här inskjutas att en sådan detalj är ett exempel på hur en defini- tion kan göras >>operationell>> för att funge- ra i modern informationsbehandling. Den framtida användningen av ADB inom den svenska arbetsförmedlingen för säkerligen med sig behov att göra ett stort antal ar- betsförmedlingsbegrepp operationella på motsvarande sätt. Här är ett område där internationellt samarbete skulle kunna vara till stor nytta.
13.4.4. System Auerbach
Det tredje stora amerikanska platsförmed- lingsprojektet, som här behandlas synes vara det mest ambitiösa. Uppdragsgivare är denna gång en federal institution, Depart— ment of Labor, Washington. Det är intres— sant också av den anledningen att system- arbetet här kommer att utföras av en myc- ket välrenommerad firma på systemarbets- området, Auerbach Corp, Philadelphia. Kontraktet undertecknades i mitten av 1967. Kontraktsbeloppet är 3 282 000 dollar, d v s cirka 17 milj kr. Detta belopp avser system— arbetet under planeringsstadiet. Till detta kommer datamaskinskostnader och intro- duktionskostnader.
Auerbach—systemet skall tillämpas i geo- grafiskt helt åtskilda stater: Michigan, Flo- rida, Utah och den arbetsmarknad som in- flueras av New York City. Den senare om- fattar delar av staterna New Jersey, New York och Connecticut. De av systemen be- rörda staterna har alltså ingen gemensam arbetsmarknad och inte heller någon en- hetlig arbetsmarknadsbild.
Kontraktet avser endast konstruktionen av ett prototypsystem. Dess genomförande i de olika delstaterna ligger utanför kon- traktet.
Beträffande systemets uppgift konstateras i kontraktet kort och gott att det skall mat- cha sökande mot platser och omskolnings- möjligheter. Införandet av omskolningsmöj-
ligheterna är en intressant princip. Den har inte tagits upp av någon tidigare.
Det föreskrivs i kontraktet att »systemet skall innehålla processer som utbyter infor- mation om platser och arbetskraft mellan arbetsförmedlingskontoren och delstatsmyn— digheterna». Till en del kan detta förmod- ligen översättas med att man kräver en för— bättrad arbetsmarknadsstatistik som bipro— dukt från systemet.
Arbetssökande och lediga platser skall beskrivas med profiler med starkt varieran— de innehåll. Det är, som redan konstaterats vid beskrivning av systemet LINCS, en för- utsättning för att en förmedlingsrutin skall få någon större spridning och livslängd. I detta fall tillkommer att system Auerbach skall utgöra ett standardsystem som sedan med smärre modifikation skall förändras till en speciell Michiganvariant, en Florida- variant o s v.
Utgångspunkterna härvidlag är mycket lika de som KTH-gruppen och utredningen arbetat med. Också här i Sverige bör man räkna med att ett prototypsystem får bli utgångspunkt för olika anpassnigar.
13.4.5. System College Selector
Det finns ännu ett system i USA som an- sluter sig till platsförmedling ur informa- tionsbehandlingssynpunkt. En firma i Los Angeles, kallad The American College Se- lector, erbjuder sig att hjälpa studenter att välja universitet för studierna. Man jämför studenternas intressen och kunnande med olika karaktäristika för de 1079 ackredi— terade utbildningsanstalterna i USA. Detta system är utfört av programmeringsfirman United Computing Corp, Los Angeles. Det kostar studenten 10 dollar och för detta belopp får han en lista med de sex mest lämpliga universiteten med hänsyn till behov och önskemål, inklusive en guide som talar om hur man erhåller mera infor- mation från de sex skolorna. Det slutliga valet mellan de sex får han alltså göra själv. Varje student som använder programmet skall fylla i en frågelista på 12 sidor. Flera av frågorna är mycket detaljerade och till-
låter som regel 5 grader pendlande mellan entusiasm och anti'pati. Exempel på sådana frågor som ställts: Skall ett universitet ha en studentkår med varierande rekrytering? Anser Du att universitetet skall övervaka studenternas uppförande?
Rent tekniskt måste förfarandet i system College Selector ligga mycket nära vad som troligtvis kommer att tillämpas vid ett svenskt matchningssystem där de arbetssö- kandes preferenser skulle ges stort utrymme.
13.4.6. Labor Market Center, Japan
Mot bakgrund av den snabba ekonomiska utvecklingen i Japan under femtio- och sex- tiotalen och de påfrestningar som denna innebar för jämvikten på arbetsmarknaden inrättades 1964 Labor Market Center, vars uppgift är att underlätta administrationen av arbetslöshetsförsäkringen att ge informa- tion om situationen på arbetsmarknaden och främja arbetskraftens rörlighet.
Labor Market Center förfogar över en datacentral med en mycket stor datamaskin. Till denna är anslutna ett stort antal termi- naler som finns på vad som motsvarar ar- betsförmedlings— och arbetslöshetskassekon- tor över hela landet.
Den volymmässigt kanske största uppgif- ten för Labor Market Center är att sköta arbetslöshetsförsäkringen, till vilken ca 20 miljoner personer är anslutna. Men därut- över finns bl a ett system för att matcha ar- betssökande och platser mot varanda och producera skriftliga platsförslag. Detta matchningssystem omfattar utbildade tek- niker och specialarbetare inom industri, samfärdsel m m.
Målsättningen för systemet är dock inte att direkt utföra den förmedlande funktio- nen utan att vara ett hjälpmedel för de tjänstemän som handlägger förmedlings- ärenden att överblicka arbetsmarknaden.
Arbetsgivare och arbetssökande lämnar in order till närmaste kontorsenhet där upp- gifterna stansas upp och sänds via telenätet till Labor Market Center. De uppgifter som är av intresse för matchningssystemet är yrkestyp, (önskad) ålder, kön, lön, yrkes—
vana och företagets geografiska läge, resp område där sökanden önskar arbete. För att underlätta matchningen indelas variab- lerna i ett antal nivåer, ålder indelas tex i 7 nivåer eller grupper, yrkesvana i 3 o sv.
En matchning sker sedan i Labor Market Centers datamaskin, varvid de arbetsgivare resp sökande som har exakta motsvarigheter skrivs ut på listor som sedan distribueras till berörda lokala enheter. Där intervjuas sö- kanden åter innan en direkt förmedling sker. Systemet är således, trots den auto- matiska matchningen, relativt arbetskrävan- de och utnyttjas, såvitt känt, huvudsakligen för sk interlokal förmedling inom de tidi— gare nämnda yrkesområdena.
Kontoren får vidare från Labor Market Center liStor över lediga platser inom vissa geografiska områden med stor arbetskrafts- efterfrågan (Tokyo, Yokohama, Ohsaka mfl), över arbeten som kräver specialut- bildning av olika slag, över sådana lediga platser som inte kunnat tillsättas under en viss maximitid osv. Listorna bygger på arbetsgivarnas förmedlingsorder. Listor finns även över sökande som söker arbete utanför hemregionen och som arbetat inom vissa yrken med vikande efterfrågan, tex kolgruvearbetare.
De delar av Labor Market Centers data- system som rör egentlig förmedling är, schematiskt uttryckt, ett mellanting mel- lan det listsystem som utredningen skisserat och den försöksverksamhet som gått under beteckningen stockholmssystemet. Det inne— håller listor över lediga platser som hjälp för förmedlarna vid deras kontakter med arbetssökande. Listorna är dock inte kom- pletta, utan omfattar endast vissa delområ- den, geografiskt och/eller yrkesmässigt.
Matchningssystemet ger utrymme för en- dast mycket grova specifikationer av önske- mål. Den japanska rörligheten på arbets- marknaden är — ännu så länge — betyd- ligt mindre än den svenska. Antalet sökande och lediga platser är vardera i genomsnitt 300 000—400 000 per månad, vilket för- delas på ca 500 kontorsenheter. Endast en mindre del av sökande-/platsmaterialet blir föremål för matchning. Erfarenheterna från
stockholmssystemet som hade ett likartat specifikationssystem visar att urvalsmekanis- men inte blir tillräckligt precis för svenska förhållanden för att vara praktiskt hanter- bar.
Vad som framförallt är intressant med det japanska systemet är att man här i prak- tisk drift visat att även ett mycket omfat- tande terminalnät, via ledningar av varie— rande kvalitet, kan utnyttja en central data- maskin och att det kan handhas av tjänste— män på lokala enheter av mycket varie— rande storlek.
13.4.7. System Ministry of Labour
I Storbritannien har Ministry of Labour annonserat att man skall satsa på ett ADB- system för arbetsförmedlingarna. Omstän- digheterna är här något speciella; den första etappen avser att införa en skatterutin för den skatt på anställda —- Selective Employ- ment Tax — som införts. Denna arbetsgivar- skatt beräknas med varierande belopp för varje anställd efter kön, anställningsform m m.
Den första etappen beräknas kosta totalt 60 milj kr och har, veterligt, ingenting att göra med de brittiska arbetsförmedlingar- na. Arbetsgivarskatten måste dock uppen- barligen kalkyleras med utgångspunkt från ett register som innehåller uppgifter om samtliga anställda hos varje arbetsgivare. Då skattebeloppet varierar måste data om varje anställd innehålla en grov beskrivning av arbetsuppgiften.
Ministry of Labour avser att en andra ADB-etapp skall ge arbetsförmedlingarna information från detta register. Man äm— nar i första hand rapportera nyblivna lediga platser.
Ett tredje utvecklingssteg sägs innebära en matchning av sökande och platser i en datamaskin. Det sägs uttryckligen att detta inte innebär att man med datamaskinen skall ersätta arbetsförmedlarens bedömning. Det är ett hjälpmedel som skall underlätta ar- betet och som möjliggör en snabbare match- ning. Speciellt anges detta vara ett behov för »rörliga» sökanden. Projektet befinner
sig ännu i ett tidigt skede och präglas av så speciella omständigheter att det är svårt att dra några slutsatser för svensk del.
13.5. Utredningens synpunkter på ett fort- satt utvecklingsarbete
Utredningen föreslår att systemarbetet in- leds så snart som möjligt med sikte på att närmare skissera alternativa system med olika ambitionsnivåer och tidsperspektiv. Arbetet bör förankras hos den föreslagna organisationsenheten inom arbetsmarknads- styrelsen. Systemarbetet skall förslagsvis — utöver en uppföljning av ADB-etapp I —— omfatta de tre delområden som nämnts i huvudrapporten, kap 10, nämligen:
1. System för produktion av platslistor;
2. System för individbaserad statistik— produktion från förmedlingsverksamheten;
3. System för matchning av sökande och platser. De tre delområdena är i hög grad besläk— tade. I ett inledningsskede bör därför prövas om man kan göra register och dataposter som kan utnyttjas i de olika systemen. Ar- betet kan i och för sig fördelas på tre olika delprojekt men beslut bör fattas ungefär samtidigt och arbetet pågå parallellt i tiden inom de tre områdena. Utvecklingen av ett statistiskt registre- ringssystem för arbetssökande och lediga platser bör startas så snart förutsättningarna i fråga om kontantstöd m m föreligger. Som tidigare framhållits är listor över le- diga platser en viktig förutsättning för ut- redningens förslag till fältorganisation. Sy- stemarbetet, som befinner sig i ett förbe- redande skede, bör fullföljas snarast möj— ligt i den riktning som skisserats tidigare. Beträffande ett matchningssystem före- slår utredningen att en ny försöksverksam— het kommer till stånd som bygger vidare på erfarenheterna från försöket i Stock- holm och i viss utsträckning även utländska erfarenheter. Försöken bör inledningsvis få såväl en geografisk som en yrkesmässig be- gränsning. En sådan försöksverksamhet bör påbörjas så snart ett första system är utar- betat och programmerat.
Försöksverksamheten bör denna gång inte vara begränsad i tiden utan drivas kon- tinuerligt med syfte att lämna utrymme för korrigering och utveckling av systemet. Först då ett sådant system har fungerat i praktiken en längre tid är det möjligt att realistiskt beräkna kostnader och intäkter för en tillämpning i full skala.
Den kommande försöksverksamheten bör starta med ett fåtal yrkesgrupper inom en geografisk region. När systemet efter nöd- vändiga justeringar och kompletteringar fungerar väl skulle omfattningen kunna ut- ökas. På så sätt skulle systemet efter en stegvis utveckling komma att omfatta landet i dess helhet och alla de grupper som har fördel av ett system av den här aktuella typen. Det kan i första hand kanske gälla ombytessökande och interlokalt sökande men någon begränsning till just dessa grup- per behöver givetvis inte ske.
Erfarenheterna från stockholmsförsöket visar att man för att klara av det kompli- cerade systemarbetet måste göra en rad ställningstaganden, bl a följande.
1) Hur skall aktualitetskravet klaras? Kan onödiga besök hos arbetsgivaren (eller telefonsamtal) undvikas genom en förbätt- rad avrapportering?
2) I datamaskinens program måste finnas en gräns för högsta antal förslag. Hur skall denna gräns sättas?
3) Hur skall villkoren för matchning gö— ras tillräckligt begränsande? Hur många öns— kemål och krav från sökande resp arbets— givare skall man ge utrymme för? Hur skall man få möjlighet att modifiera kriterierna med hänsyn till bl a förändringar i arbets- marknadsläget?
4) Det måste finnas regler för hur långt servicen skall sträcka sig. Det gäller tex frågan om hur många villkor som skall an- vändas och hur långt man skall tillgodose det eventuella intresset från arbetsgivarsidan av att få en effektiv sållning efter på för- hand givna kriterier.
5) Om, till en början, enbart vissa grup- per arbetssökande skall betjänas aV systemet, hur stort område skall man täcka med redo- visningen av lediga platser: enbart ett snävt
avgränsat yrkesområde, några varandra nä— raliggande yrkesområden eller en större del av arbetsmarknaden?
6) Hur skall »konkurrensen» göras rätt- vis mellan de grupper arbetssökande som betjänas av ADB-systemet och de som be- tjänas på annat sätt? Vilka åtgärder kan användas för en utjämning av servicestan- darden?
Svaren på dessa frågor kommer till stor del att betinga systemets utformning. De kommer att uttrycka några av delmålen för förmedlingens verksamhet. Det är så— ledes i grunden arbetsmarknadspolitiska ställningstaganden som måste ligga i botten för planeringen av det fortsatta systemar- betet. En betydelsefull hjälp för att mera uttrycksfullt formulera delmålen för verk- samheten kan ligga i användningen av sy- stematiska analysmetoder av det slag som exemplifieras i avsnittet om framtida in- formationssystem för styrning.
Målsättningsfrågorna uppträder redan i själva valet av urvalskriterier. Det nuva- rande yrkesklassificeringsbegreppet har visat sig vara klart otillräckligt för att användas i det här aktuella sammanhanget. Ett sådant begrepp kan emellertid byggas ut för att närmare precisera yrket. En annan möjlig- het är att låta det ersättas eller kompletteras av en verbal beskrivning av yrket. Merit— krav — utbildning, praktisk erfarenhet mm — skulle kunna infogas.
14. Uppbyggnad och användning av framtida
informationssystem inom arbetsmarknadsverket
14.1. De framtidsinriktade undersökningarna
AV huvudrapporten framgår att undersök- ningarna på ADB-området gått fram efter två linjer: å ena sidan med inriktning på att ta till vara de näraliggande rationaliserings- möjligheterna, å andra sidan med inriktning på framtidslösningarna vad gäller använd- ningen av ADB för informationsbehandling.
Den utbyggnad av ADB-baserade infor- mationssystem som pågår på det administra- tiva området, främst i USA, kan i ett längre tidsperspektiv leda fram till system med mycket omfattande och genomgripande ef- fekter ur organisatorisk synpunkt. Behand- lingen av dessa frågor har till en domine- rande del skett genom en konsultundersök- ning som på statskontorets uppdrag har genomförts av en arbetsgrupp från institu- tionen för informationsbehandling och ADB vid tekniska högskolan i Stockholm (kallad KTH-gruppen).1
För att följa verksamheten inom arbets- gruppen tillkallades en expertkommitté med representanter för olika forskningsinriktning- ar. I denna har ingått — förutom repre- sentanter för statskontoret och KTH-grup- pen — professorerna Börje Langefors, Ber- til Näslund och Dick Ramström och ekon lic Sam Sjöberg.
KTH-gruppens undersökningar har haft karaktären av förstudie och omfattat föl- jande huvudmoment.
1) En teoretisk diskussion av komplexa
målstrukturer och deras betydelse ur styr- synpunkt, olika möjliga effektivitetsbegrepp mm.
2) En tillämpning och utvidgning av? denna analysteknik på systemarbetets områ- de samt en diskussion av dataprogrammens uppbyggnad.
3) Ett inledande systemarbete för en funktion som i samband med undersökning— arna betecknats som Platsförmedling. Den analysmetod som använts — precedensana- lys — har avsett fastställande av vilka in— formationer som ligger till grund — eller bör ligga till grund — för beslut i en admi— nistrativ process, exempelvis urval i fråga om lämpliga kombinationer av arbetssökan— de och lediga platser.
4) Utredning om den framtida tekniska utrustningen för dataöverföring, kommuni- kation mellan terminalinstallationer och en central datamaskin samt om programme— ringsfrågor i samband med dialoger mel— lan datamaskin och människa via terminal- utrustning.
En sammanfattande rapport från under- sökningarna presenteras i det följande. Vid sidan av den här återgivna redogörelsen har arbetsgruppen utarbetat flera stencile- rade delrapporter.
I ett avslutande avsnitt diskuterar utred— ningen hur den statistiska informationen om
1 Arbetsgruppen har bestått av forsknings- assistenterna Peter Bagge, Marianne Bergen- dahl, Anita Hellberg och Gunhild Sandström.
arbetsmarknaden som i dag sammanställs av olika organ skall kunna lagras och hål— las tillgänglig i ett datasystem för progno- ser och andra analyser. Framställningen kny- ter bla an till ett system av denna typ som sedan några år finns i drift vid Bureau of Labor Statistics i USA.
14.2. De framtidsinriktade undersökningar- nas roll inom informationsbehandlingen
Utöver det självklara ändamålet för kon- sultundersökningarna att fungera som ett led i översynen av arbetsmarknadsverkets organisation har de också avsett att mer generellt belysa möjligheterna att för den svenska statssektorns behov utveckla en typ av informationssystem som börjar få viss användning inom näringslivet på olika håll i världen.
Uppgiften för sådana informationssystem är — enligt ett uttryck i rapporten från un— dersökningarna — »att samordna resurser- nas insättande mot gemensamma mål». Det är således fråga om hur ADB-baserade in- formationssystem skall byggas upp med hänsynstagande till deras egenskaper som direkta styrningsmedel eller som hjälpmedel för den administraitva ledningens handlan- de.
Såväl inom den tekniska som den admini- strativa sektorn pågår för närvarande ett om- fattande utvecklingsarbete för att få fram avancerade informationssystem för styrning. Datamaskinleverantörerna kan i dag erbju- da åtminstone prototypartade och begrän- sade programpaket för system där den admi- nistrativa ledningen inom en organisation skall ha en fortlöpande insyn i verksamhe- ten på skilda nivåer. I grunden för sådana »management information systems» måste ligga någon form av informationsinsamling och bearbetning, ofta kallad databank. Med utbyggnaden av ADB—etapp 1 och 2 kom- mer arbetsmarknadsverket att förfoga över en »databank» som täcker en stor del av verksamheten, och denna förutsättning för ett vidare arbete inom informationsområ- det får därför väntas till stor del vara upp-
fylld.
I en organisation av arbetsmarknadsver- kets storlek finns det alltid möjligheter att med olika åtgärder förbättra styrningen/ samordningen av verksamheten. Redan det- ta ger alltså en tillräcklig motivering för att satsa resurser på att utveckla mer för- finade styrmetoder.
Utvecklingen i samhället i stort - här sammanfattade under tre rubriker: föränd- ringar i miljö, ambitioner och administra- tionsteknik — ger emellertid ännu fler argu- ment för sådant utvecklingsarbete.
I första hand kommer miljöfärändringar på arbetsmarknaden, med bl a en allt snab- bare strukturomvandling, ökat internatio- nellt ekonomiskt beroende och en allmän ut- veckling mot ett specialiserat näringsliv. I anslutning till denna utveckling sker en ökad omflyttning av arbetskraften såväl geogra- fiskt som yrkesmässigt. Den snabba produk- tionstekniska förändringen ställer även stör- re krav på fortbildningen inom tidigare yr- ken eller utbildning för nya yrkesområ- den.
En annan viktig omständighet är de höj- da ambitionerna för arbetsmarknadspoli- tiken. Man söker i ökad utsträckning lösa arbetsmarknadsproblem som ställer krav på mer exakt avvägda åtgärder. Genom dessa höjda ambitioner blir även verkets resurs— behov större.
Den administrativa utvecklingen, främst när det gäller att utnyttja datamaskinen som hjälpmedel, har under de senaste åren medfört en rad mycket drastiska föränd- ringar av förutsättningarna för många ad— ministrativa funktioner. Det är en allmänt omfattad uppfattning att den utvecklingen i fortsättningen kommer att gå ännu snabba- re och att det redan i dag gäller att förutse vilka hjälpmedel och tekniker som är till— gängliga i morgon.
Som KTH-gruppen framhåller är första fasen i uppbyggnaden av mer avancerade system för styrning och informationsbehand- ling i stor utsträckning en fråga om att pre- cisera utgångspunkterna och förutsättning- arna för verksamheten. Detta kommer att kräva insatser från såväl verksledning som överordnade instanser och kommer att ta
avsevärd tid i anspråk. Om man vill arbeta med en rimlig framförhållning bör dessa frågor alltså börja diskuteras redan nu.
14.3. Framtida informationssystem för styr- ning inom arbetsmarknadsverket — en kan- sultrapport
Rapporten sammanfattar resultaten av den genomförda förstudien genom att skissera ett projekt vars syfte och slutresultat är att ge arbetsmarknadsverket ett informationssystem för styrning. Så långt möjligt söker gruppen undvika facktermer, även om detta i vissa fall har medfört ur teoretisk synpunkt mind— re exakta beskrivningar.
Med de traditionella metoderna för sy- stemarbete finns det enligt arbetsgruppen mycket små möjligheter att komma till rätta med problem som rör komplexa system. För arbetsmarknadsverkets del är det utan tvekan fråga om ett komplext system, både som man i dag kan uppfatta verksamheten och vad gäller den framtid då styr- och be— slutsteknik med hjälp av datamaskiner har kommit till en omfattande användning. För att kunna skissera ett >>tota1t system» för arbetsmarknadsverket där ADB-tekniken så— ledes getts en omfattande användning har arbetsgruppen därför inte använt sig av en- bart de traditionella metoderna utan också försökt att utforma nya sådana bl a för
att översiktligt klarlägga och analysera verksamhetens mål i den utsträckning detta fordras för att möjliggöra en »totalstyrning» genom den nya apparaten,
att systemmässigt hantera mycket stora och oöverskådliga system,
att analysera informationsbehoven,
att ge uppdragsgivaren och/eller använ- daren möjlighet att etappvis ta del av kal- kyler,
att dokumentera systemarbete.
14.4 Grundbegrepp i en målanalys
14.4.1. Styrning
Utveckling av informationsbehandlingen och teorin för företagsstyrning samt praktiska
erfarenheter, främst i USA, gör det natur- ligt för olika företag och offentliga organ att på allvar börja studera möjligheterna att sträva mot en »totalstyrning». Med »total- styrning» menas här att man med informa- tionssystem griper om flertalet verksamhets— grenar och att man utformar informationssy- stemen så att de till sin funktion samverkar — »arbetar åt rätt håll» — vad gäller verk— samhetens syften och att de underlättar en fortlöpande genomlysning av planeringspro— blemen i verksamheten. Totalstyrning avser således att
— samordna olika verksamhetsgrenar en- ligt ledningens strävan,
— planera Och styra långsiktiga, struktu- rella ändringar,
— samordna mål av kortsiktig karaktär, — samordna mål av långsiktig karaktär, — tilldela de resurser som krävs för reali- sering av de uppställda målen,
— uppfölja resultat mot målen, — ompröva planer, — ompröva mål.
14.4.2. Aktiviteter för styrning
Följande fem aktiviteter fordras för styr— ning av en organisation. De fyra som nämns först kallas här med ett samlingsbegrepp för styraktiviteter.
Målöverföring — som delar upp den to- tala målstrukturen i operativa mål för de olika grenarna, d vs ger verksamheten mål som skall uppnås eller syften att sträva mot.
Planering — som förser de olika verksam- hetsgrenarna med planer, som omformats till operationella mål.
Resultatbearbetning - som skall samman- ställa verksamheternas resultat och beskriva dem så att de möjliggör jämförelser med totala mål, operativa mål och planer.
Kontroll —— som skall få fram om resul- tatavvikelser existerar och varifrån dessa i så fall härrör.
Förutom de egentliga styraktiviteterna fordras ytterligare en aktivitet, nämligen
Målsättning — som är en fortlöpande pro- cedur. Efter det att målen definierats, kan man inte vänta sig att målsättningsprocedu-
ren för den skull avstannar. Listan över önskemål är i allmänhet mycket stabil me- dan däremot avvägningen mellan önskemå- len fortlöpande blir föremål för revidering.
14.4.3. Modeller
Modeller som arbetsinstrument
Det är också lämpligt att införa styrmodel- ler som underlag för diskussion. Modellerna skall i första hand tjäna som referensram för vidare diskussioner. För att tjäna detta syfte behöver de inte nödvändigtvis överens- stämma med vare sig dagens situation eller den situation som kan råda om 5 å 10 år. De behövs som underlag för diskussioner, därför att verkligheten är för oöverskådlig.
Att konstruera modeller är ett vetenskap— ligt standardhjälpmedel. En översättning av verkligheten till en modell kan göras på många sätt. KTH-gruppens konstruktioner kännetecknas i första hand av att de skall tjäna som underlag för diskussion om olika styrningsaspekter på såväl målsättningsnivå som verksamhetsnära nivå. En modell som skall tjäna som underlag för diskussion om konkreta organisatoriska spörsmål skulle sä- kerligen erhålla ett helt annat utseende. Det är därför sällan man genom en diskussion kan avgöra huruvida en modell är rätt eller fel — det gäller snarare huruvida den är mer eller mindre ändamålsenlig.
En modellförenkling kan till exempel ha följande innebörd: »Vi undviker att utgå från arbetsmarknadsverkets nuvarande or- ganisatoriska indelning när vi analyserar ad— ministrativa problem utan använder i stället en indelning i 'produktfunktionef.» Den negativa följden av en sådan förenkling är att det blir svårt att diskutera med den som inte känner till modellindelningen. Den po- sitiva följden är en minskad risk att man förbiser och konserverar de styrningsförhin— rande faktorer som kanske finns inbyggda i en gammal organisationsindelning.
Alla systemförslag blir förr eller senare föråldrade men en funktionsbaserad modell motstår bättre de fortlöpande förändringar- na än en som bygger på en organisatorisk in-
delning. Styrsystem, informationssystem och i sista hand ADB-rutiner som konstrueras från funktionsmodeller har m a 0 större chans att överleva förändringar.
Det är värt att än en gång betona att den mänskliga initiativkraften skall skyddas mot alltför strikta styrmodeller. Denna stånd- punkt medför å andra sidan en deformation av modellen då det på vissa punkter kom- mer att innebära att tjänstemännen inte följer och inte behöver följa modellernas normerande handlingsmönster.
Gruppen har förenklat styrningsdiskussio- nerna genom att även bortse från den or- ganisatoriska nivåindelningen. En sådan kan exempelvis avspegla en geografisk sprid- ning, en indelning i ansvarsområden, en in- delning i verkställande och kontrollerande organisatoriska enheter mm. Dessa indel- ningsprinciper kan dels samverka, dels vara i konflikt med styrningsbefordrande faktorer. När det i följande avsnitt skisseras lämpliga, principiella relationer mellan de uppställda målen och verksamheterna, så används en modell som inte innehåller element med ur- sprung i den organisatoriska nivåindelning- en. Det är en grov förenkling, som motiveras av styrningsproblemens svårighetsgrad och i dessa avseenden ofullgångna administra- tiva teorier.
Modeller för arbetsmarknadsverket
Hittills har modellerna i första hand betrak- tats som underlag och referensramar för oli- ka diskussioner. Ett annat ändamål kan vara att använda modeller som underlag för konstruktion av exempelvis nya informa- tionssystem. Härvid åläggs modellkonstruk- tören nya villkor. Ett underlag som är lämp- ligt för diskussion och analys behöver inte överensstämma med ett annat som dessutom skall tjäna som underlag för uppbyggnads- arbete. De modeller som här diskuteras är i första hand avsedda som underlag för dis- kussion om arbetsmarknadsstyrelsens styr— problem, men de skall också kunna tjäna som underlag för nykonstruktionsarbete. Arbetsmarknadsverket bildar en kom- plex administrativ helhet och det är möjligt
att gruppen förbisett väsentliga faktorer — faktorer som i så fall också saknas i model- len. Man vet exempelvis att det till en del existerar känslomässiga engagemang hos ar- betsförmedlarna för att lösa de platssökan- des problem. Det finns också många värde- fulla personliga kontakter mellan företagets personaltjänst och förmedlarna. Denna per- sonliga kontakt med kunderna kommer att vara central även i framtiden och de data- system som byggs upp måste konstrueras med hänsyn till dessa kontakter. Man får dock anta att formerna för dem i vissa av- seenden kommer att förändras.
I resonemangen här återspeglas inte så- dana »mellanmänskliga» problem särskilt mycket. De kan accepteras under de inle- dande systemarbetsskedena men knappast godkännas i reellt nykonstruktionsarbete. De berörda frågorna blir särskilt aktuella vid diskussionen av värdet av en intensiv sam— verkan mellan arbetsförmedlarna och ett da- tasystem.
En sådan samverkan anser gruppen rea- listisk på 1970-talet. Innan man beslutar om ett sådant dialogsystems genomförande mås- te praktiska försök komplettera kunskaper- na om hur personalen kan tänkas reagera inför de förändringar ett ADB-system kan medföra. Man bör också före genomföran- det inhämta personalorganisationemas syn- punkter.
l4.4.4 Förutsättningar för målanalys
Efter det att systemteknikerna skaffat sig den kunskap de anser sig behöva om orga- nisationen och avgränsat det system som skall studeras, bör systemarbetet inledas med en genomgång av organisationens totala mål— sättning. Då ytterst få organisationer ut- tryckligen har specificerat sina faktiska mål brukar en sådan analys ge ganska begränsat resultat. Gruppens erfarenhet är att system- teknikern därför ofta får »yxa till» mål på operativ nivå att härleda systemarbetet ur. Det medför uppenbar risk för dålig styrning genom att systemarbetet inte till- räckligt stabilt knyts till organisationens to- tala målstruktur.
Man kan i och för sig alltid börja ana- lysera på verksamhetsnivå och på detta sätt mycket väl göra goda ADB-rutiner men man gör då avkall på den totala styrningen (man suboptimerar).
Målen har således en central ställning i begreppet totalstyrning och i en kvalifice- rad analys bör man börja med att klarlägga dem uppifrån, dvs man skall först analy— sera de mål man sätter högst eller anser vara viktigast. (Övriga mål kan sedan ses som medel för uppfyllande av de högsta må- len.)
En sådan målanalys är emellertid svår och arbetsam att genomföra. Det finns ännu inga etablerade praktiska tillvägagångssätt utarbetade — vare sig den organisation man vill undersöka är ett industriföretag eller en statlig myndighet. Man måste alltså ut- veckla allmänna arbetsmetoder men dess- utom lösa de problem som är specifika för den studerade organisationen.
Redan de preliminära erfarenheter som har gjorts anser gruppen ge underlag för uppfattningen att en förnyad analysomgång skulle löpa snabbare och med mindre arbets- insats.
14.5. Målanalys
I det följande kommer en del nya effekti- vitetsbegrepp att införas (operativ effektivi- tet, planeffektivitet och styreffektivitet). Gruppen anser det nämligen otillräckligt att enbart diskutera produktivitet för ett företag eller annan organisation. Produkti- viteten utgör endast en liten del av hela effektivitetsproblematiken.
Att man i dag inte kan mäta alla de slag av effektiviteter som nämns i nästa avsnitt bör inte hindra att begreppen används i så- väl teoretiskt som praktiskt arbete. Man nöjer sig ju också ofta med att tex tala om det accepterade begreppet produktivi- tet i allmänna formuleringar som »företa- gets produktivitet har ökat», även när det är möjligt att mäta denna ökning. Sådana diskussioner kan föras om alla effektivitets- komponenter, oavsett om de är mätbara el- ler ej.
14.5.1. Operationella mål
En verksamhetsgren inom en statlig eller privat organisation bör producera resultat som svarar mot de högsta målen. Uppgif— ter om detta kan ges i form av planer, vil- ka oftast innebär att man anger kortfristiga mål, som skall tillgodoses. Dessa mål bör vara operationella, vilket innebär att målen skall vara mätbara och att man beskriver hur mätningen av differens mellan mål och resultat kan ske (eller skall ske). Mål och resultat skall vara uttryckta så att de kan jämföras.
Ett mycket enkelt operationellt mål för arbetsmarknadsverket skulle kunna vara att högst a % arbetslösa får finnas i landet. Detta mål kan härledas ur arbetsmarknads- verkets önskemål om full sysselsättning. Om man utgår från det ovannämnda önskemå— let finner man att ett operationellt mål för en verksamhetsgren, exempelvis Platsför- medling, skulle kunna lyda: »Plats skall ak- tivt ackvireras åt oplacerade arbetslösa ef- ter b dagar.» Ett tänkbart operationellt mål för en aktivitet i Platsförmedling kan utgö- ras av en skala som anger hur de olika sö- kandenas egenskaper skall värderas inför ett platserbjudande.
Med ovanstående exempel på operatio- nella mål för olika nivåer vill gruppen visa att i princip skall målsättningen på de läg- re nivåerna hela tiden spegla de högsta må- len i en välstyrd organisation.
Värdena på målvariablerna a och b skall kunna ändras genom nya direktiv alltefter- som systemtillståndet ändras, dvs kravet på att systemet skall vara flexibelt — bla med hänsyn till målsättningen — är klart uttalat på operativ nivå. Man skall kunna modifiera systemet utan att för den skull behöva förändra hela systemkonstruktionen.
Det krävs inte här av ett operationellt mål att detta skall beskriva hur målet skall nås, dvs hur verksamheten skall bedrivas.
14.5.2. Olika effektivitetsbegrepp
Produktivitet
Hur kan man nu förbättra sin styrning av verksamheten? Ofta beaktar man endast
produktivitetsaspekten när man talar om ef— fektivitet. Att i varje läge sträva efter ökad produktivitet kan emellertid innebära risk för att man avlägsnar sig från totalrnålen. Detta blir fallet om inte verksamheten be— drivs i enlighet med organisationens inten- tioner och man trots detta ökar produkti- viteten. God styrning måste undvika detta slags vanstyre likaväl som man skall und- vika en alltför låg produktivitet.
En låg observerad produktivitet indike- rar att den operativa verksamheten kan medge ett effektivare utnyttjande av insat- ta resurser.
Operativ effektivitet
Utöver god produktivitet måste man bla alltså sträva efter hög operativ effektivitet, vilket innebär att relationen mellan de ope- rativa målen för de olika verksamheterna och de uppnådda resultaten inte får vara för ogynnsam.
Planeffektivitet
Det finns emellertid flera krav som måste uppfyllas för att verksamheten skall vara väl styrd mot de högsta operativa målen. Det finns med andra ord ytterligare effekti- vitetsaspekter som måste beaktas vid god styrning. Att söka uppnå en god planering av verksamheten hör hit. Planeringen skall utgå från verkets operativa mål, dvs mål att uppnå eller syften att sträva mot inom verksamheten, och utforma de olika verk- samheternas operativa delmål. De operativa målen behöver inte från början vara mät- bara — behöver alltså ej vara operationella — men Väl ha bedömts med avseende på sin relativa betydelse.
Hur väl man planerat sin verksamhet, dvs hur väl de långsiktiga operativa må- len tillgodoses av de operativa delmål som bestämts i planerna, kan anges med ett sär- skilt effektivitetsmått — planeffektivitet. I en dåligt planerad verksamhet har man inte gjort upp sina planer i tillräckligt god över— ensstämmelse med de operativa mål man har att följa. Det gäller då att finna den
optimala planeffektiviteten — inte den maxi- mala. Det senare alternativet drar vanligen för stor planeringskostnad och tar för lång tid att uppnå.
Styreffektivitet
Ett mått på styrningens effektivitet är rela- tionen mellan de långsiktiga operativa må- len och resultaten. Detta mått, som grup— pen kallar styreffektivitet, kan även uttryc- kas som en produkt av operativ effektivitet och planeffektivitet. Dessa effektivitetsmått skall ge incitament till förbättringar i styr- ningen av verksamheterna.
Sålunda skall en låg operativ effektivitet påkalla åtgärder med avseende på bättre uppfyllande av operativa delmål för de olika verksamheterna och en låg planeffektivitet påpeka behov av bättre planering. Låg styr- effektivitet skall föranleda ett studium av vilken eller vilka av dessa deleffektiviteter som är dålig.
Figur 1421 visar en principskiss över verksamhetsstyrningen, samt relationerna mellan olika effektivitetsbegrepp.
14.5.3. Målöverföring
Inledning
Det kan sägas att ganska stora ansträngning- ar brukar läggas ned på att öka produktivi— teten i en verksamhet (vilken som helst) samt att förbättra styrningen av denna. Så länge man som underlag för styrningen har kortsiktiga operativa mål, som sätts direkt på basis av bedömningar och erfarenhet i stället för att härledas från de bakomliggan- de intentionerna eller grundvärderingarna (och så länge dessa inte kan klart anges), räcker det inte att sträva efter bättre styr- ning enligt dessa operativa mål. Man måste också ständigt söka förbättra de operativa målens anpassning till intentionerna. Om så ej sker innebär det att man alltmer ef- fektivt söker styra sin verksamhet efter mål som man inte ifrågasätter innebörden av. I dagens läge existerar inga rimliga pro- portioner mellan arbetet med att klarlägga
Mycket större ansträngningar måste allt- så läggas ned på att klargöra grundsyftena med verksamheten och att ur dessa syften härleda operativa mål att styra efter. En studie av detta slag inom arbetsmarknads- verket kan ge erfarenheter med möjliga till- lämpningar inom många statliga myndighe— ter och privata företag.
I en organisation där man vill tillämpa någon form av totalstyrning krävs att man försöker överblicka den totala målstruk- tur ur vilken de operativa målen för de olika verksamhetsgrenarna skall kunna spå— ras. För att dessa inte skall strida mot var— andra måste de vara ordnade efter prefe— rens, exempelvis genom prioritering eller viktning. Vid samma preferens på olika mål utförs ytterligare vägning om målen strider mot varandra.
Uppbyggnad av en total målstruktur
Mellan organisationens totala målstruktur och de operativa målen för verksamheten i organisationen bör det finnas ett slags mål- överföringsprocedur. Denna har till uppgift att fördela målstrukturen på de olika verk- samhetsgrenarna, d v s ge verksamhets grenar- na operativa mål att nå. För såväl verksam- het som målstruktur gäller att en fördelning för att vara ändamålsenlig skall ge- nomföras utan överlappningar och luckor.
Av denna anledning måste en sådan upp- delning ofta ske flera gånger innan den ef- ter prövning — deducering — kan anses till- fredsställande. De i prövningen upptäckta felaktigheterna rättas till i efterföljande ned- brytningsfas och konstruktion och nedbryt— ning av målstrukturen pågår tills man i ett nästa varv tror sig få en lösning som i upp- delningsarbete kostar mera än den blir för- bättrad.
Härledning av en total målstruktur
Hur skall man då erhålla en organisations totala målstruktur? Man kan inte specifi-
MÅL (prioriterade och resurs— ovvögdo önskemål
Mö löverföring
Operativa mål av långsiktig karaktär
PLANERING
Planer och operativa mål av kortsiktig karaktär
Sig reffek'l'ivil'el'
KONT—Pluneffekiivifet
_ Opérutiv KONTROLL effektiviiel' E ' Sänäåixläusr ”"+” ""dum"
HI
KONTROLL '
in - u'i' resurser
Produktiviief
cera ett totalt mål. I stället består den totala målstrukturen, som tidigare nämnts, av fle- ra mål — de preferensbedömda och med hän- syn till behov och tillgång till resurser av— vägda önskemålen.
Att fråga en organisationsledning eller leta i dokument efter organisationens mål ger magert utbyte. De svar man får är säl- lan tillräckliga för att man omedelbart skall kunna ta itu med utformningen av ett sys- tem för totalstyrning. I den mer ingående analys som måste följa kan det bla vara ett nödvändigt grepp att skilja mellan mål och önskemål. Önskemål är exempelvis »att åstadkomma produktiv sysselsättning» och »att åstadkomma fritt vald sysselsättning».
Mål kan de, eftersom de delvis strider mot varandra, kallas först sedan att de viktats i enlighet med sin relativa betydelse.
Man bör i en första intervjuomgång in- rikta sig på att få tag på de viktigaste önske- målen — de som huvudsakligen styr organisa- tionens handlande. För arbetsmarknadsver- kets del utgörs önskemålen av de krav som främst statsmakterna, kommunerna och de olika kundgrupperna ställer på verket.
En lång ostrukturerad lista med önske- mål — en önskemålskatalog — kommer att bli resultatet av förfrågningar på detta om— råde. Det blir då nödvändigt att genom en analys av de inbördes relationerna mellan dessa önskemål få fram en relationsbeskriv- ning. En sådan skall visa i vad mån upp- fyllandet av ett önskemål bidrar till att uppfylla ett eller flera andra önskemål el- ler om det kanske motverkar andra önske- mål. De önskemål som av någon anledning inte medtagits i första analysomgången kom- mer successivt att tas om hand och fogas till »kopplingsschemat» så att man får det så fullständigt som möjligt.
På önskemålen skall före specifikation till mål företas en Vägning mellan önske- målen med tillbakablick på resurser. Ett in- timt samarbete mellan organisationsledning- en — i detta fall verksledningen — och sys- temspecialisten fordras. Verksledningen skall göra värderingen och systemspecialis- ten skall genom sin metodkunskap ange verkningarna av olika tolkningar av opre-
cisa formuleringar av önskemål och väg- ningar. Genom denna växelverkan testas således den verkliga avsikten med ett löst formulerat uttalande fram. Man får utgå från att målen inte är defi- nierade i förväg men att det finns någon eller några i ledningen som kan hjälpa till med att klarlägga dem.
14.5.4. Dokumentation av målanalys
Målanalysarbetet kan rimligtvis ännu under lång tid inte bli så perfekt att det inte före— kommer någon förvanskning under pro- cessen. Tvärtom får man nog inom över- skådlig tid räkna med skevheter och direkta fel, »inkonsistenser».
Fel som förekommer i ett utgångsläge kommer att medföra följdfel genom hela systemet, medan fel som tillåts komma i de mer perifera delarna inte medför så stora skador. Om man skall erhålla ett gott re- sultat måste man uppenbarligen, som tidi- gare påpekats, räkna med att det lönar sig mera att lägga ned arbete på en noggrann analys i ett tidigare skede än i ett senare. Datamaskinerna kommer även på detta om- råde att bli överlägsna hjälpmedel för att förstärka människans intellekt.
När en målanalys har gjorts första gången måste man successivt se efter vilka konse- kvenser det uppnådda resultatet har för olika delar av systemet. Det gäller alltså att på något sätt >>skrivbordstesta» mål— strukturen.
Nackdelar med >>naturliga språk»
Ett viktigt led i en sådan testomgång är att diskutera med olika tjänstemän inom verket. Det blir därför nödvändigt att be- skriva resultaten av analysen på ett enty- digt men ändå begripligt sätt. En doku— mentation fordras även av det följande systemarbetet. Det är då naturligt att något beröra de tvetydigheter som förekommer i de hittills utarbetade målformuleringarna.
Dessa är skrivna i vad lingvister och in- formationsbehandlare kallar ett »naturligt» språk. Ett vetenskapligt klarlagt faktum är
att naturligt språk inte i dag kan analyse- ras entydigt, även om man i texten strävat efter att uppnå största möjliga precision. Det ifrågasätts to m om lingvisterna någon- sin kommer att kunna behärska problemen så väl att ett naturligt språk kommer att vara användbart då det ställs stora krav på entydighet, t ex för programmering av data- maskiner.
Formella subset
Hittills har man ibland använt formella »subset», dvs man avgränsar en del av det naturliga språket till ett fixerat antal ord som därefter vart och ett noga definieras till sin betydelse mm. På så sätt har man kunnat för ett visst ändamål erhålla ett mer entydigt språk. Man har likafullt inte er- hållit någon lätt överblickbar framställning. I detta avseende anser man numera all- mänt att på annat sätt konstruerade pro- gramspråk är överlägsna. Man har heller inte i någon större grad uppnått syftet att en icke programmeringskunnig person kun- nat förstå det använda subset-språket. Nå- gon egentlig fördel med att införa —- om det vore möjligt — ett speciellt subset för mål- beskrivning synes därför inte existera.
Programmeringsspråk
Det finns alternativ som i vissa situa- tioner är att föredra. Man kan förmodli- gen direkt överföra flera erfarenheter från datamaskinprogrammering till målformule- ringsområdet. En kombination av tabeller, listor, specialspråk, subset av naturliga språk, figurer och diagram används i dag av programmerare allt efter situationen. Na- turligt språk matas Visserligen inte in i data- maskinerna som program, men det är lämp- ligt och nödvändigt att ha sådana delar in- sprängda här och var som förklaringar och kommentarer. Någon hänsyn till i program- mering oinvigda personer tas i allmänhet inte. I så fall skriver man en förenklad beskrivning av dataprogrammet, »program- beskrivning».
Bokföringssystem
Man kan även dra en parallell till bok- föring. Där har man en list- och tabell- struktur som man utgår från — själva konto- bladen. Naturligt språk i läsbara fraser före- kommer som regel inte i dessa. Endast i undantagsfall finns det kommentarer.
Bokföringssystemet är som helhet ett mycket svåröverskådligt system. Det finns därför experter på bokföring som utbildats i den speciella konst som bokföring utgör. Man kan inte begära att alla som behöver data från bokföringen skall kunna denna konst, varför man ställer upp speciella sam- mandrag till beslutsfattare. Sammandragen kan ha till syfte att ge en allmän orientering till de tjänstemän som inte är direkt be- rörda av systemarbetet. Därutöver måste man göra sammandrag för de personer som utan att vara systemtekniker deltar i sys- temutveckling eller -underhåll.
Om experterna i bokföringsfallet gör sam- manställningen fel — det kan ske av både ovarsamhet och oförstånd - kan de mest förödande konsekvenser uppstå. Motsva- rande risk finns i målanalysfallet. Därför måste man räkna med att ha speciella per- soner — en motsvarighet till revisorer — som kontrollerar och håller felkällorna inom rim- liga gränser.
En fara med yrkesmässigt sysselsatta mål- analytiker skulle kunna vara att de just genom att de sysslar med målsättningspro- blem skulle erhålla för stor makt inom en organisation. Denna risk finns naturligtvis men det är svårt att se att detta problem skulle vara större här än på bokföringsom— rådet. Man påstår knappast att en bok- förings- eller budgetexpert innebär ett reellt hot mot en verkställande direktörs eller en generaldirektörs möjlighet att styra. Man förutsätter då naturligtvis att vederbörande chef åtminstone periodvis aktivt följer bud- getarbetet. På samma sätt bör cheferna ak- tivt, om också inte kontinuerligt, personligen delta i målanalysarbetet.
14.6. Mål- och styrningsproblem för arbets- marknadsverket
14. 6. 1 Styrsystemets avgränsning
Omfattningen av ett »totalt styrsystem för arbetsmarknadsverket» måste också defini- eras. Man finner två huvudalternativ. Ar- betsmarknadsverket kan uppfattas som en självständig enhet inom vars gräns man skall applicera total styrning. Det utesluter i och för sig inte de många och närliggande kon— takterna mellan verket och vad som i detta fall skall betraktas som uppdragsgivare: re- gering, riksdag m fl. Det andra alternativet innebär att den totala styrningens yttre gräns sammanfaller med hela den statliga verk- samheten, där arbetsmarknadsverket endast är en enhet bland många.
Gruppen tror inte att styrsättet förändras radikalt vilket alternativ man än väljer. Ett ställningstagande för det senare alternativet anser gruppen dock ge ett något högre vär- de, då det torde finnas mindre risk för suboptimeringar — man betraktar ett större system.
Det vore mest korrekt att formulera det så att gruppen försökt beakta en samord- ning över verksgränserna, men att resul- taten trots allt hittills inte kan översättas till praktiska handlingsnormer.
En framgångsrik samordning mellan oli- ka myndigheter fordrar ungefär samma typ av styrteknik inom de förvaltningar som del- tar. I varje fall torde stora skillnader störa samarbetet. I ett längre tidsperspektiv beror därför möjligheterna till samordning över verksgränserna i hög grad på den takt som styrtekniken avancerar inom olika verk.
14.6.2. Att klarlägga arbetsmarknadsverkets målstruktur
Systemutredningar bör utgå från de mål som förelagts den organisation som skall bli föremål för översyn. Det gäller såväl styrsystem som exempelvis organisatoriska utredningar. En målanalys blir därvid en lämplig utgångspunkt.
För arbetsmarknadsverkets vidkommande
har det utförts flera ingående målanalyser, exempelvis SOU 1965: 9 »Arbetsmarknads- politik». Gruppen har studerat resultaten av dessa och kommit fram till att de inte har något större nyttovärde som utgångs— punkt för ett system för totalstyrning.
En grundläggande skillnad mellan grup— pens ideala målstruktur och de strukturer som tidigare publicerats i olika utredningar m m ligger i att gruppen uppfattar all mål- analys som en fortlöpande process medan man i de företagna utredningarna m m ofta har en statisk beskrivning. Det är möjligt och troligt att dessa utredningar mm hela tiden haft klart för sig att en målstruktur kontinuerligt varierar med organisationens föränderliga miljö, men de resultat som ned- skrivits avbildar icke desto mindre en sta— tisk struktur.
Målstrukturen bör i stället fångas in med hjälp av en »önskemålskatalog» av det slag som tidigare diskuterats och som uppställer de önskemål som kan ifrågakomma för arbetsmarknadsverket. Denna katalog kan exempelvis omfatta 25—100 önskemål. Bland dessa utväljs kontinuerligt de vid tidpunkten mest centrala önskemålen, vilka förvandlas till operativa och operationella mål på sätt som visats tidigare.
14.6.3. Flexibel målstruktur?
Inom arbetsmarknadsverket finns, såvitt man kan förstå, den uppfattningen att dess verksamhet oundgängligen behöver en yt- terst flexibel målstruktur för att kunna ge— nomföra snabba, verksamhetstaktiska för— ändringar. Man anser att detta innebär att arbetsmarknadsverket skiljer sig från de fles- ta andra statliga förvaltningar.
Gruppen anser att det finns fog att be- tvivla detta. Om kraven på stor flexibilitet skall ha någon relevans måste de avse den verksamhetsnära aktiviteten, exempelvis att en företagsnedläggelse snabbt skall pareras med motåtgärder. Detta är inte särskilt unikt, snarare ett normalfall: »produkten» skall anpassas efter marknaden.
Debatter om arbetsmarknadspolitikens mål och medel som förts på 1940- och 1950
talen synes i vissa fall äga full relevans även i dag. Gruppen tar det som ett indicium för hypotesen att arbetsmarknadsverkets önskemålskatalog i stort sett varit oföränd- rad under hela denna epok och att de för- ändringar som förekommit närmast har ka- raktären av kompletteringar och tillägg. Inget av dessa tillägg synes dock ha föranlett någon genomgripande revision av verksam— hetens inriktning. Det är vanskligt att upp- ställa några siffermässiga uppskattningar av hur ofta sådana reformer förekommer.
Gruppen anser dock att framställningen blir klarare och att det går lättare att dis- kutera och förklara dessa termer om man gör några grova ställningstaganden. Föränd- ringar i önskemålskatalogen kan exempel- vis beräknas ske vart 25:e år dvs utanför vår mest ambitiösa tidshorisont. Föränd- ringar genom smärre tillägg och komplet- teringar kan förekomma vart 3:e till 5:e år. Urvalet av aktuella önskemål ur den grund- läggande katalogen antar vi omprövas varje år.
De förändringar som kan ske i katalogen består tex i att regering och riksdag inför nya önskemål eller inaktualiserar gamla för arbetsmarknadsverkets del. Propositionen om lokaliseringspolitiken 1963 innebar så- lunda att önskemålskatalogen utökades med nya önskemål. Den pågående näringspoli- tiska diskussionen innebär också att man diskuterar ytterligare förändringar. Ur mål- struktursynpunkt är det dock endast fråga om marginella tillskott.
Att utforma systemet så att tex 25 önske- mål samtidigt ingår i underlaget för alla Viktiga, operativa beslut inom arbetsmark— nadsverket torde fördra mycket avancerade och hittills inte tillämpade informations- systemmetoder.
14.6.4. Målstrukturens omfattning
Gruppen har funnit det helt orealistiskt att nu ta denna utveckling i ett enda steg och har därför tills Vidare nöjt sig med att upp- ställa den hypotesen att ett genomfört data— system och en blandad formell och infor- mell målanalys skulle kunna innebära att
arbetsmarknadsverket samtidigt och sam- ordnat styrde efter exempelvis fem mål, utvalda ur en önskemålskatalog. Det skulle i så fall vara en ambitiös ansats. Det finns exempelvis framstående forskare i både USA och Sverige, som hävdar att ett privat företag endast styr efter ett mål i taget.
De utvalda målen bildar utgångspunkt för organisationens verksamhet och därmed också för styrsystemet för verksamheten. I detta styrsystem ingår operativa och opera- tionella mål på sätt som beskrivits i det föregående. Härvid förekommer vägningar, prioriteringar och direkta kvantifieringar.
Innehållet i de mest verksamhetsnära och operationella målen kan ändras flera gånger per vecka eller ännu oftare inom industrin och det finns förmodligen åtminstone några av de operativa och operationella målen inom arbetsmarknadsverket som blir utsatta för lika intensiv förändring. När det finns sådana behov måste självfallet styrsystemet också anpassas efter detta.
Ett exempel på detta inom arbetsmark- nadsverket skulle kunna vara att man änd- rar riktpunkten för maximalt accepterad vinterarbetslöshet från en säsong till en an- nan. En sådan ändring skulle i dagligt tal förmodligen betecknas som att man »ändrat målsättningen» för denna del av verksamhe- ten. Men det innebär inte att man i grup- pens mening ändrat målstrukturen för verk— samheten.
14.7 Hypotes om målstruktur för arbets- marknadsverket1
14.7.1. Inledning
Gruppen har som nämnts funnit att de olika sammanställningar som rör arbets— marknadsverkets mål inte är användbara i ett system för total styrning. Gruppen har därför själv tolkat en del av dessa målangi- velser (som egentligen är önskemål) så att de har kunnat användas i nedanstående skiss av en tänkbar målstruktur för arbetsmarknads- verket. Det bör understrykas att denna skiss
1 Avsnittet skall endast ses som en tillämpning av målteorin och gör inte anspråk på att vara någon korrekt avbild av verkligheten.
endast utgör ett försök att tillämpa den ti- digare beskrivna målteorin; inte att åstad— komma ett realistiskt förslag.
14.7.2. Överordnade mål
För att kunna få fram en total målstruktur har gruppen varit tvungen att dels analysera önskemålsinnehåll, dels göra inbördes av- vägningar dem emellan. Nedan ges en lista som visar en del av arbetsmarknadsverkets totala målstruktur som gruppen uppfattar den.
Önskemål Prioritet (hypotetisk)
— inkomsttrygghet 1 — fritt val av arbete 2 — övervägt val av arbete 2
— produktiv sysselsättning 3
Önskemålen har innehållsmässigt tolkats som följer:
— inkomsttrygghet: till försörjning;
— fritt val av arbete: ge alla möjlighet att Välja det arbete var och en vill ha;
— övervägt val av arbete: ge alla möj- lighet att välja ett arbete som passar för deras kvalifikationer och andra förutsätt- ningar, dvs informera i tillräcklig grad härom; samt
— produktiv sysselsättning: medverkan till en så produktiv användning som möjligt av arbetskraften, dvs använda denna så att ett positivt tillskott till produktion och produktivitet erhålls, exempelvis genom att placera arbetslös i produktion och sätta rätt man på rätt plats.
Efter att ha gjort en avvägning mellan önskemålen på högsta nivå, som resultera- de i en del av en möjlig total målstruktur, försökte gruppen specificera målstrukturer för verksamhetsgrenarna. För varje verk- samhet erhölls en ny lista med önskemål som måste avvägas innan de kunde sägas vara operativa mål för respektive verksam— heter.
Vid listning av önskemål för olika verk- samhetsgrenar kan man utgå från
1. enbart den totala målstrukturen,
2. enbart verksamhetsgrenarna,
ge alla möjligheter
3. den totala målstrukturen och verk- samhetsgrenarna i kombination.
Utgångspunkt 1 kan användas när man skall skapa ett nytt företag eller verk. Det- ta hindrar dock inte att det i målstruktu— ren kan finnas önskemål om verksamhetens inriktning som man då måste ta hänsyn till. Om organisationen redan existerar blir det ett val mellan punkt 2 och 3. För det mesta är det nämligen inte möjligt att förutsätta att man kan strukturera om or- ganisationen genom att helt bortse från existerande verksamhetsgrenar, även om dessa inte finns specificerade i målstruktu- ren. I arbetsmarknadsverkets fall blir det fråga om alternativ 3.
14.7.3. Operativa mål för olika verksamhets- grenar
Gruppen visar nedan listor med priorite— rade önskemål (d vs operativa mål) för de verksamhetsgrenar som behandlats i ana- lysen. Prioriteringen har skett med hänsyn till vad gruppen uppfattat som önskemålens tillskott till den totala målstrukturen, dvs hänsyn har tagits till dels om ett önskemål ger tillskott till flera mål, dels om det ger tillskott till ett mål av hög prioritet.
Platsförmedling:
Önskemål Prioritet
—— att ge arbete på öppna markna- den åt alla 1 — att ge arbetssökande möjlighet att välja — att ge arbetskraft åt alla —— att ge arbetsgivare möjlighet att väUa
QUIN
Omskolning: Önskemål — att anordna kurser efter behovet på marknaden 1 — att starta ny verksamhet med kort varsel 2 — att omskolningsverksamhet an- passas till övrig utbildning 3
Prioritet
Arbetsvård: Önskemål — att skapa sysselsättning för par- tiellt arbetsföra 1
Prioritet
- att rehabilitera partieut arbets- föra 2 — att uppspåra partiellt arbetsföra 3
Yrkesvägledning: Önskemål Prioritet — att ge objektiv upplysning till alla som önskar det 1 - yrken rekommenderas till sökan- des kvalifikationer 2 Beredskapsarbeten: Önskemål Prioritet
— att skapa tillfällig sysselsättning l - att skapa lönsamma beredskaps-
arbeten 2 Bidragsgivning: Önskemål Prioritet — att underlätta strukturföränd- ringar. 1
14.7.4. Operationella mål för Plats— förmedling
Operativa mål kan vart och ett delas upp i flera som sedan kan göras operationella. För att exemplifiera detta anges här någ- ra operationella mål i Platsförmedling:
— oplacerade arbetslösa skall föranleda aktiviteten »Ackvisition» efter a dagar,
— otillsatta platser skall föranleda aktivi— teten »Rekrytering» efter b dagar,
— uppgifterna cl, c2, C3. . . .cn skall vara kända och formellt rimliga för att en sökan- de skall kunna utnyttja arbetsmarknadsver- kets platsförmedlingstjänster,
-— yrken dl, d2, dg skall specialbehandlas:
-— ingen sökande tilldelas mer än e plats- förslag (om inte annat anges i uppdraget),
— ingen arbetsgivare tilldelas mer än f sökandeförslag (om inte annat anges i upp— draget),
— vid konkurrens om platser skall varje sökande jämföras med g stycken andra sö- kande i fråga om speciella sociala faktorer,
— varje sökande jämförs med h stycken andra i fråga om produktivitet (kvalifika- tioner),
— varje sökande jämförs med i stycken andra i fråga om arbetssituation (arbetslös, ombytessökande o s v).
14.8. Exempel på hur verksamheten kan spegla en total målstruktur
Hur skall styrinformationen se ut på den nivå där de enskilda små besluten fattas för att den tillsammans med annan underlig- gande information skall ge resultat som upp- fyller arbetsmarknadsverkets mål? Nedan vi- sas ett exempel på beslutsfattande i ett för— medlingsärende (platsförslag), där en de] beslut faller naturligt och andra inte. De senare utgörs av motstridiga fall där en preferensstruktur i reglerna är nödvändig.
Antag att vi i en förmedlingssituation skall jämföra olika personers egenskaper in- för ett arbete, där arbetsgivaren för stunden godtar den person han får. Antag vidare att det finns ett antal sökande till platsen i fråga. Vi registrerar för varje person i detta exempel tre egenskaper, »Har arbete», »Kvalifikationer» och »Försörjningsbörda» och värdena på dessa är endast »Ja» och »Nej», »Goda» och »Dåliga'» samt »Stor» och »Liten.» Det blir i detta fall fråga om åtta (23) kategorier personer, nämligen
Personkategorier | 1 2 3 4 5 6 7 8
Har arbete Nej Nej Nej Nej Ja Ja Ja Ja Kvalifikationer Goda Goda Dåliga Dåliga Goda Goda Dåliga Dåliga Försörjningsbörda Stor Liten Stor Liten Stor Liten Stor Liten
I det här exemplet har gruppen alltså tagit ut tre av de operationella mål som skisserats för Platsförmedlingen. Men för att kunna göra en meningsfull turordning ef-
ter vilken de sökande skall erbjudas den aktuella lediga platsen måste de operatio- nella målen också rangordnas, exempelvis enligt följande.
antagen
Jämför de sökande beträffande: prioritet
Sysselsättningsstatus (= inkomst- trygghet) 1 Kvalifikationer (= produktivitet) 2 Sociala förhållanden (försörjnings- börda m m) 3
Om vi nu, för att göra det enkelt, säger att den person som har försteg över en an- nan i fråga om två av de tre kriterierna all- tid går före i kön kan en hygglig rang— ordning göras.
Vi ser omedelbart att personer i kategori 1 alltid kommer att gå före andra. Kate- gori 2 går före kategori 3, eftersom fördel vid kvalifikationsjämförelser har högre prio- ritet (enligt vårt exempel) än »fördel» i fråga om sociala förhållanden. Vidare sätts personer i kategori 5 före personer i ka- tegori 4, trots att den senare gruppen »vin- ner» i fråga om det högst prioriterade kri- teriet. I det fallet bestäms utfallet av vår tilläggsregel att fördel i två jämförelser ger företräde.
Vid jämförelser mellan personer inom samma kategori får man se till sekundära kriterier eller helt enkelt lotta.
Det beslut som fattas — i form av ett platserbjudande till någon eller några per- soner — grundas alltså på verkets målsätt- ning.
Det här exemplet syftar endast till att demonstrera metodiken och problematiken vid t ex en form av matchningssystem. I ett realistiskt systemförslag måste många flera kriterier definieras och mer nyanserade prio- riteringsregler utarbetas. Det framgår dock klart av exemplet att sådana kriterier mås— te utgå från målstrukturen för verksamhe— ten och att kriterierna måste fastställas av arbetsmarknadsverkets ledning.
Datamaskinen utför de valprocesser som finns föreskrivna i systemet för matchning av arbetssökande och lediga platser, och ger förslag till sökande resp arbetsgivare. Ge- nom att ändra prioriteringsreglerna kan verksledning eller styrelse direkt styra in- riktningen på denna del av förmedlings- verksamheten.
Det bör påpekas att exakt denna typ av
jämförelser görs varje dag av förmedlarna runt om i landet, utan att några enhetliga regler har fastställts annat än i mycket allmänna ordalag.
14.9 Tillämpning av vissa systemteorier (praktikfall)
14.9.1. Partitionering av verksamheten
Arbetsmarknadsverket utgör ett mycket svår- överblickbart system. För att kunna analyse— ra systemet måste man dela upp det i över- blickbara delar. För att kunna göra denna uppdelning har gruppen valt att inte be— trakta den regionala—geografiska indelning- en.
Av systemarbetstekniska skäl och för att undvika missförstånd har gruppen infört benämningen produktfunktion för delsystem i den första partitioneringsnivån.
Av produktfunktionerna har gruppen valt att närmare analysera en, kallad Platsför- medling, vilken motsvarar själva förmed- lingsverksamheten. Detta för att skilja för— medlingsarbetet från det vidare begreppet arbetsförmedling, som innebär ett flertal arbetsuppgifter utöver förmedlingsverksam- heten. Ordet »arbetsförmedling» används dessutom för det fysiska kontoret.
Anledningen till att Platsförmedling valts som försöksobjekt är att den är central för arbetsmarknadsverket och att omfånget av funktionen är så stort att redan detta indi- kerar mekaniseringsmöjligheter. Omfånget och indikationen på mekaniseringsmöjlighe- ter pekar på att man kan vänta sig vinster vid förbättrad informationsbehandling. Dess- utom har gruppen funnit att denna verk- samhetsgren ger det största bidraget till ar- betsmarknadsverkets mål.
Till Platsförmedling hör uppgifterna
— att fylla vakanta tjänster — att anvisa arbetssökande platser — att rekrytera arbetskraft — att ackvirera platser
Delsystemet Platsförmedling har uppde— lats ytterligare för att komma ned på över- blickbar nivå. Delsystemen på denna andra nivå kallas här för aktiviteter. Av dessa
aktiviteter har gruppen valt att djupare analysera Placering, i vilken fakta om plat— ser och arbetssökande personer jämförs så att lämplig plats och person kan förenas.
Skälet till den djupare analysen av Pla- cering är uppenbart; platsförmedlingsverk- samheten har sin tyngdpunkt i denna del- funktion. Övriga verksamheter inom aktivi— teten kan i själva verket betraktas som för- beredelser till eller följder av placeringen.
Partitionering av aktiviteten Placering ger delsystem i form av rutiner där beslut fat— tas. Ur dessa rutiner kommer beslutsresul- tat som utgör utgångspunkt för informa— tionsbehovsanalysen.
14.9.2. Informationsbehovsanalys
Inom aktiviteten Placering kan man ur- skilja beslutsresultaten Tillsättningsförslag, Förslagsurval sökande, Platsförslag rn fl. På dessa och några andra beslutsresultat har utförts precedensanalyser.
I denna rapport återges endast som ex- empel på metodiken en del av en sådan analys av ett mycket viktigt beslutsresul— tat, nämligen Platsförslag.
Platsförslag utgör resultatet av en match- ning mellan sökande och platser. Denna matchning görs mellan personegenskaper och platsegenskaper.
Vi tänker oss en process som samman- ställer precedenter vilken resulterar i be- slutresultatet Platsförslag (se figur 14 : 2). Denna process är som tidigare nämnts en matchningsprocedur och den styrs av regler som föreskriver villkor för beslutsfattandet samt tillhandahåller kriterier efter vilka val mellan alternativa beslutsresultat kan göras.
Gruppen har valt att samla informatio— ner om egenskaper hos sökande och plat- ser i två samlingsbegrepp vilka kallas Ledig arbetskraft resp Ledig plats. Vilken infor- mation som skall samlas under dessa be— grepp är inte fixerat, utan kan bestämmas i vad gruppen kallar Regler för platsför- slag.
Figur 14: 2. Precedenter till beslutsresultatet Platsförslag
Felmeddelande
Är informationen "ti || räcklig för beslu+
Regler för nödvändiga beslutsdai'a
Beskrivning av ledig plats
Platsförslag
Regler för platsförslag
Beskrivning av arbetssökande
% Initiering ?
Felmed- delande
419]. 30
Regler för nödv. besluts—
data/
Plats— anmälan
Figur 14:3. Precedenter till Ledig plats
I processen kontrolleras om den under- liggande informationen är korrekt, fullstän- dig och motsägelsefri. Om informationen uppfyller kraven kan matchningsprocessen börja, annars blir resultatet en >>utsignal» (felmeddelande). Utsignalen indikerar vilka åtgärder som maskinth eller manuellt skall vidtas för att få den oriktiga eller ofull— ständiga informationen korrekt, komplett och motsägelsefri. Resultaten av de vidtag- na åtgärderna skall sedan återkopplas till systemet. Utsignalerna kan även indikera att informationen skall behandlas i ett an— nat system.
Figur 14 : 3 och 14 : 4 visar exempel på informationsslag som är precedenter till Le- dig plats respektive Ledig arbetskraft.
Några av föregångarna till Ledig arbets- kraft och Ledig plats är naturligt avgrän— sade meddelanden om en person eller plats. I de fall där gruppen inte känt till eller inte hunnit söka sådana naturliga avgräns- ningar har tills vidare valts att samla in- formationsslagen i grupper, vilka kan kallas
esl-triv ning av arbetssö-
ande all;
V'
Arbets— givarens önskemål
profiler. Det bör påpekas att det i en senare iteration kan visa sig vara bättre att i stål- let för profil ha en uppdelning i skilda informationsslag.
Det (eller de) informationsslag som sät- ter i gång beslutsprocessen benämner grup— pen »initiering». Derma markeras med en tjock pil vid aktuellt(-a) informationsslag.
På det beskrivna sättet har hela aktivi- teten Placering analyserats. De ca 200 in- formationsslagen är bla sammanställda i löpnummerordning i en lista.
Arbetet att precisera informationsslagen i denna förberedande fas av ett systemar- bete har tagit totalt 1/2 manvecka per in- formationsslag. Om man vill uppskatta sy- stemarbetstiden totalt måste till detta läg- gas tiden för målanalys, policybeslut, all- männa integreringsfrågor mm. Sannolikt är det också nödvändigt att utbilda tjänste- männen på olika nivå i informationsbehand— lingens grundprinciper — något som dock bör kunna ske parallellt med systemarbe— tet
Figur 14.4. Precedenter till Ledig arbetskraft
Platsförslag
Beskrivning av
ledig plats Regler för platsförslag Regler för arbetssökande
Förmedlings— uppdrag
&? || her-ing
Persondata
Beskrivning av arbetssökande
Data om sökandes sociala förhållanden
X. /
IO %$
Dala om nuvarande
syssel- sättning
Är informationen +illräck|ig för beslut
Do+a om utbildning. grkes— erfarenhet"
Sökandes önskemål om arbete'ls art. lön mm
Felmeddelande
Regler för nödvändiga beslutsdata
Sökandes önskemål om arbetsplatsens belägenhet
14.10. Värderingsproblem 14.10.1 Olika värdeposter
Vilket kriterium skall man ha vid värdering— en av ett informationssystem för arbetsmark- nadsverket? Gruppen menar att syftet med ett nytt system är att nå längre i uppfyllan— det av verkets »huvudmål» som fn lyder: ». .. att i såväl samhällets som den enskil- des intresse åstadkomma och bevara full, produktiv och fritt vald sysselsättning». Man kan således säga att ett nytt system till viss del skall sträva efter att öka landets pro- duktion och produktivitet.
En ökning av bruttonationalprodukten återspeglar approximativt ett systems mer— värde i detta avseende. Det är tveksamt om nationalprodukten eller liknande är ett korrekt mått. Dessutom kan anföras de svå— righeter som är förenade med att isolera arbetsmarknadsverkets inverkan på dessa mått. Ett av systemteorins främsta drag är emellertid att den måste framhäva nödvän- digheten av att åtminstone skatta storheter som är viktiga och inte ta mätsvårigheter som ursäkt för att försumma dern.
Faktorer som inte kan uttryckas med nationalprodukten eller annat liknande mått är tex arbetstagarens personliga tillfreds- ställelse. Det faktum att varje individ som vill, skall ges möjlighet att få en för honom meningsfylld sysselsättning, måste anses i sig utgöra ett värde som också måste kunna skattas vid en evaluering.
14.10.2. Mekaniseringsintäkter
Såsom det manuella systemet i dag funge- rar går en hel del av personalens tid åt att föra och slå i register, vare sig registret be- står av exempelvis en kortlåda, tidskriften Arbetsmarknaden eller liknande. Detta ar- bete kan till stor del utföras rationellare på maskinell väg, vilket medför att arbets- kraft kommer att friställas för mer kva- lificerade uppgifter. Man låter alltså maski- ner ta hand om den enformiga uppdate- ringen av och sökningen i registren till en lägre kostnad.
Vidare förekommer i det nuvarande sy-
stemet en omfattande manuell sammanställ- ning av statistik för intern rapportering. Denna kan utföras billigare och snabbare med ett maskinth system. Vinster får man även genom att slopa statistik som inte be- hövs för beslutsfattande och genom att på- visa vilka nya statistiksammanställningar som skulle medföra förbättrade beslut, dvs så- dana som lämnar bidrag till målen.
En annan positiv effekt är den minskade risken för dubbelföringar. Personalen behö- ver inte besvära sig med att ta reda på om den sökande varit på något arbetsförmed- lingskontor förut. Ett förbättrat system kan ge sanningsenliga svar på sådana frågor. Det har visat sig i det nuvarande manuella systemet att vissa återbesökare uppger att de inte förut varit på en förmedling. I des— sa fall utförs således en onödig kostsam dub— belintervju, dubbeluppdatering och dubbel— lagring. Gruppens undersökningar ger anled— ning tro att det finns en mängd liknande kostnader som arbetsmarknadsverket kan slippa ifrån.
14.10.3. Styrintäkter
Ett nytt informationssystem syftar bla till förbättringar avseende service till arbets— marknadsverkets egna kunder. Denna öka- de service möjliggöres genom att
— informationen omfattar hela markna- den,
- informationen kan genom ett termi— nalsystem ges nästan helt oberoende av vis- telseort,
— informationen hålls lättare aktuell, — informationen förmedlas snabbare. Värdet av dessa faktorer ligger i den möjlighet en klient ges att välja bland det större antal alternativ som kan erbjudas honom. Vidare torde även en intirnare kon- takt mellan arbetsförmedlingarna och före- tagens personalavdelningar i fråga om per- sonalplanering kunna möjliggöras. Arbets- marknadsverket kan bättre stå till tjänst med uppgifter om rekryteringsvägar, sanno— lika avgångstal inom olika grupper av ar- betstagare mm. Företagens expansions— el- ler rationaliseringsplaner m m bör kunna få
ett mera omedelbart inflytande, så att ar- betsmarknadsbalans även på lång sikt blir möjlig att uppnå.
En annan effekt blir smidigare extern rapportering av uppgifter som myndigheter och andra kan fordra av arbetsmarknads— verket.
Ett informationssystem inom arbetsmark- nadsverket syftar också till att minska vän- tetiden för personer och platser innan till- sättning, rådgivning och vårdhjälp kan komma till stånd, dvs den passiva ligge- tiden i register minskas och den aktiva sök- eller matchningstiden ökas i ett nytt system. En minskad väntetid, som inom tex plats— förmedling kan uttryckas i kortare arbets- löshetstid, ger som värde ett mera effektivt utnyttjande av resurserna »personer» och »platser».
En minskad väntetid kan medföra mins— kade kostnader för verksamheter som be— redskapsarbeten, dvs en lägre efterfrågan på sysselsättningsskapande åtgärder kan bli en följd. En kvalitativ höjning av förmed- lingsarbetet kan åstadkommas genom en ökad träffsäkerhet i placeringen, dvs ge- nom att höja sannolikheten för att erbjuda rätt person rätt plats. Detta möjliggörs dels genom att man ökar kvalitet och kvantitet på information om sökande och platser, dels genom ökad informationsöversikt och intensifierad sökning, dels genom att ar- betsförmedlare friställs från kortplockning och kan sköta sitt kontaktarbete mer effek- tivt.
När kunderna får kännedom om de för- delar som en ökad träffsäkerhet medför, kan det till en början leda till en ökande rörlighet, dvs resultatet blir flera omby- tessökande. Det blir fråga om högre kost— nader för anställning och flytthjälp. Detta är dock en initialkostnad som troligen ef- ter hand minskas och stabiliseras på en viss nivå.
En sådan förbättrad service kommer att ge arbetsmarknadsverket bättre förtroende hos kunderna och sålunda ge en större andel av förmedlingsmarknaden. Denna ef- fekt kan troligen bli mycket stor inom vis- sa grupper av tjänstemän.
En ökad marknadsandel betyder också att arbetsmarknadsverket får ökade möjlig- heter att styra utvecklingen på arbetsmark- naden.
Informationssystemet kan slutligen med— föra en ökning av arbetskraftsutbudet ge- nom att förut ej yrkessysselsatta blir mer benägna att söka sig ut på arbetsmarkna— den. Ett förbättrat utnyttjande av tillgäng- lig arbetskraft kan komma till stånd.
14.11. Den teknologiska utvecklingen
Datamaskinen utgör det viktigaste maski— nella hjälpmedlet vid informationsbehand- ling och utveckling på informationsområdet kommer att präglas av datamaskinernas egenskaper.
Det kan vara lämpligt att sätta data- maskinkostnaderna i relation till den totala systemkostnaden. De stora system som dis— kuterats har sin tidigaste fädigpunkt i mit— ten av 1970-talet.
Under den tid som datamaskiner har varit i bruk har avsevärda förändringar skett vad gäller priser på komponenter och tjänster. Man kan därvid se ganska klara utvecklingstrender. Det förefaller troligt att prisutvecklingen, åtminstone under de när- maste åren, kommer att gå i samma rikt— ning.
Gruppen har därför tillämpat följande hypoteser för 1972:
— Priset på elektroniska komponenter kommer att falla kraftigt.
— Priset på elektromekaniska kompo— nenter kommer att vara oförändrat eller långsamt fallande.
x— Priset på telekommunikationsförbin— delser kommer att vara oförändrade.
Gruppen har inte ansett att det har be— hövts några preciseringar utöver dessa gro— va hypoteser.
Datamaskinkostnaden kommer enligt gruppen att uppta en allt mindre del av de totala systemkostnaderna.
Vid den preliminära studie gruppen ut- fört av den totala kostnadsbilden för ett system där alla arbetsförmedlare har till- gång till en dataterminal, visade det sig
Föltenheter (Lokala och regionala)
R_e_gio_nal data utrustning
Centrala datamaskiner
(Kan placeras såväl inom som utom AMS
"Meddelande växel" Består av en data— maskin och ett se— kundärt minne med liten eller medel— stor lagringskapa—
administrativt sett)
Databank Består av en data— maskin och ett se- kundärt minne med stor lagringskapa— citet
c itet
"Meddelande v'a'xel"
Datamaskin för periodisk bear- betning av allmän karaktär
Datamaskin för simulerings— och optimeringsuppgifter
nMeddelande växel"
L_ _______ J
Figur 14: 5. Framtida ADB-utrustning inom arbetsmarknadsverket. En principskiss
att de nödvändiga terminal- och telelinjer- na skulle komma att kosta minst dubbelt så mycket som vad datamaskinerna skulle kosta. (En skiss över tänkbar teknisk upp- byggnad av ett ADB-system för arbetsmark- nadsverket visas i fig. 1415.) De totala systemarbetskostnaderna uppgår i sin tur till mer än de dubbla kostnaderna för alla maskinella hjälpmedel. Datamaskinkostna- derna har därför ingen utslagsgivande be- tydelse för systemarbetets totala kostnader.
Diskussioner om informationssystem ten- derar ofta att överbetona datamaskintekni- ken jämfört med problemen att inordna maskinerna i de administrativa systemen. Detta förhållande råder i dag och kan till en del ses som ett arv från den tid då data-
maskinernas tekniska egenskaper ännu inte stabiliserat sig.
En av de fundamentala nyheterna är den förbättrade kontakt mellan människa och datamaskin som är i sikte. Hålkorts— stansning, fysiska transporter, köer och dygnslånga väntetider förenade med kon- ventionell databehandling kommer att kun- na elimineras. Framtidens datamaskinanvän- dare sitter i stället vid sin terminal och för en dialog med datamaskinen. Terminaler- na kan förutses vara av olika typer: skriv- maskin, teckenskärm eller bildskärm. An- vändaren kommer att ha tillgång till stora informationsmängder som han själv eller andra tidigare fört in i systemets massmin— nen. Han kommer även att kunna kommu-
nicera och samarbeta med andra använda- re via terminalen och inte minst med and- ra datamaskiner via den som administrerar användarens egen terminal.
Den omedelbara kontakten mellan använ- daren och maskinen ger ett snabbare re— sultat. En direkt dialog med frågor och svar mellan människan och maskinen blir möjlig. Användaren kommer att kunna rät— ta sina fel, »fråga sig fram», under dialo- gens gång samt fortlöpande göra komplet- teringar av data eller frågor.
Gruppen förutsätter exempelvis att för— medlarna själva skall kunna påverka de pro- gram de använder — en påverkan av sy- stemets »parametrar». En förmedlare kan dock inte själv skapa nya system utan en- dast genom inmatning av aktuella paramet- rar modifiera aktionen av gamla.
Gruppen menar inte att alla förmedlare nödvändigtvis skall kunna utföra alla sor— ters ändringar. Enligt gruppens mening är det godtagbart om man på varje förmed- lingskontor får någon som kan utföra åt- minstone de enklare formerna av modifi- kationer.
I det föregående har endast terminalan- vändning diskuterats. Man får emellertid inte av detta dra slutsatsen att gruppen menar att all databehandling inom arbets- marknadsverket kommer att ske via termi— naler och i dialogform.
Så är inte fallet. Man måste hålla i min- net att alla tillämpningar ingalunda är lämpliga för bildskärmar. Den äldre tekni- ken kommer därför att överleva, inte bara en kortare tid utan så långt framåt man nu kan bedöma. Det finns viktiga tillämp— ningar där den satsvisa bearbetningen är och kommer att vara överlägsen den di— rekta.
14.12. Den fortsatta arbetsgången
En fortsatt verksamhet bör enligt gruppens uppfattning bedrivas enligt den tidigare be- skrivna teorin för systemarbete. Detta är möjligt — menar gruppen — oavsett vil- ken inriktning verksamheten får eller vilket område den gäller.
För att arbetet skall bli effektivt krävs en planering över relativt lång tid, förslags- vis 2 år. Inom denna tidsperiod bör arbe- tet detaljplaneras etappvis. Varje etapps arbete skall redovisas i rapporter som nu- derlag för beslut om verksamhetens fort— satta inriktning. Man slipper alltså fatta bindande beslut om något stort och om- fattande systempaket utan kan i stället suc— cessivt bygga på de erfarenheter som varje etapp ger.
System av den avsedda storleksordning— en fordrar en ny beslutsordning. När man tillämpar den gängse beslutsgången för ADB-rutiner förutsätter man att preliminä- ra undersökningar någorlunda väl täcker den diskuterade rationaliseringen varefter man fattar ett fåtal beslut som avser hela genomförandet. Projekt på 100 milj kr och mer fordrar rimligtvis fullständigare be- slutsunderlag.
14.13. Utredningens synpunkter på KTH- gruppens rapport
Som inledningsvis framhållits är frågor om styrning/ samordning av arbetsmarknads— verkets verksamhet av central betydelse och bör bli föremål för fortsatta arbetsinsatser både av utvecklingskaraktär och i form av konkreta effektiviseringsåtgärder.
Dagsläget är — som framgår av KTH- gruppens rapport — att det inte finns en etablerad allmän teori för hur man i ett större sammanhang skall gripa sig an styr— ningsfrågorna. Med en lätt generalisering kan man påstå att det snarare finns en »filosofi» emanerande främst från en rad amerikanska forskare. Inom denna filosofi finns det en rad olika teoretiska och prin- cipiella hypoteser men det saknas ännu ett mellanled till det praktiska systemarbetet och genomförandet. Gapet mellan den all- männa »filosofin» och praktiken håller på att överbryggas genom ett omfattande ut- vecklingsarbete inom den administrativa och tekniska sektorn.
I en linje i detta utvecklingsarbete häm- tar man erfarenheter från den företagseko- nomiska sektorn, bla existerande former
av system för processreglering, budgetering mm. Man söker koppla samman element från dessa system till mer avancerade, men fortfarande relativt avgränsade administra- tiva delsystem, exempelvis system för lager- styrning, produktionsplanering, inköp mm. Ambitionen är i dessa avseenden att söka formalisera olika delar av beslutsproces- sen.
I stor utsträckning utnyttjas matematis- ka modeller samt simulerings— och optime- ringstekniker. Tendensen synes vara — med ytterligare en generalisering — att man successivt bygger vidare på vunna erfaren- heter från dessa mer avgränsade administra- tiva system och tar in fler och fler av de mer komplexa administrativa funktioner- na. Utvecklingsarbete längs denna linje be- drivs i Sverige bla vid handelshögskolan i Göteborg som också anlitats av utredning— en för särskilda expertuppgifter och som alltfort arbetar med uppdrag från stats- kontoret.
KTH-gruppen är företrädare för en nå— got annan linje, som huvudsakligen utgår från allmänna informationsbehandlingsteo— rier. Gruppen arbetar — som framgår av rapporten — med ett något mer flexibelt modellbegrepp än de matematiskt betona— de modeller som utnyttjas exempelvis i sy- stem av lagerstyrningskaraktär. Man söker under arbetets gång dra linjer från mål på olika nivåer inom organisationen till kon- struktionen av system för informationsbe- handlingen. Gruppen försöker därvid i förs- ta hand bygga upp ett principiellt system utan att vara bunden av datatekniska be- handlingsformer.
De tekniska aspekterna kommer in i ett relativt sent skede av utvecklingsarbetet som huvudsakligen bygger på iterativa meto- der, dvs successiva försökskonstruktioner med test och utvärdering däremellan.
Gruppens rapport uppehåller sig i stor utsträckning med frågor om organisatio- nens målsättning — målstruktur — och hur man i ett praktiskt systemarbete skall kunna få en tillräckligt god uppfattning om de högre målen för att kunna bygga upp informationssystem för styrning på läg-
re nivå. Här kommer bla gruppens syn på systemstrukturen fram: systemen i det verkliga livet ligger lagrade i varandra som kinesiska askar.
På detta centrala område — målanaly- sen — är bristen på praktiska arbetsmeto- der särskilt besvärande. Gruppens diskus— sion både vad gäller analysen av en total målstruktur och av olika underordnade del- mål ger ny belysning åt vissa aspekter på detta metodområde och bör vara av stort värde ur både teoretisk och praktisk syn- punkt.
Som gruppen visat i sitt praktikfall kom— mer de överordnade målen igen på lägre nivå i olika former. Om man skall arbeta mot en successivt förbättrad teknik för ad— ministrativ styrning och samordning måste man inte bara precisera och prioritera de överordnade målen utan även ta ställning till hur de i enskildheter skall återverka på arbetet på verkställighetsnivå. Detta är uppgifter för organisationsledningen och dess uppdragsgivare (dvs de politiska in- stanserna) vilka på ett aktivt sätt måste del— ta i och påverka systemutvecklingen.
Vilka frågeställningar som kan bli ak- tuella framgår av presentationen av praktik- fallet. Det bör dock observeras att gruppen i detta avsnitt inte gjort anspråk på att ge en fullständig eller helt korrekt bild av existerande eller önskvärda mål, utan främst haft ett pedagogiskt syfte att demonstrera modellernas möjligheter och begränsningar.
Ett viktigt påpekande gör gruppen be- träffande det praktiska arbetet från nulä- get. Man måste acceptera att man med de arbetsmetoder man nu förfogar över inte kan göra en tillfredsställande kartläggning och analys av alla förekommande mål. På de punkter där man misslyckas i en första analysomgång får man alltså göra approxi— mationer för att kunna skapa ett någorlun- da fungerande system. Successivt kan se— dan approximationerna ersättas med resul- tat av senare analyser.
Gruppen har alltså, enligt utredningens tolkning, en hög ambitionsnivå för syste- met i stort men accepterar under upppygg- nadsskedet ofullkomligheter i fråga om de-
Den bild gruppen ger om framtida da- tateknisk utveckling exempelvis i fråga om samspelet datamaskin—människa stämmer väl med de uppskattningar som gjorts av andra fackmän. Även om de ursprungli— gen mycket optimistiska utfästelserna från maskinleverantörer m fl beträffande utrust— ning och program för dialoger människa— datamaskin har fått revideras — åtminstone tidsmässigt — är det fullt klart att det inom en inte alltför avlägsen framtid blir möj- ligt att utnyttja datamaskiner i detta av- seende även i organisationer av arbetsmark— nadsverkets storlek och komplexitet.
Som utredningen påpekar i huvudrappor- ten är det teoretiska och principiella ut- redningsarbete som KTH-gruppen utfört in- te möjligt att som helhet i dag omsätta i praktiken. Det systemarbete som faller in- om ramen för en ADB-etapp 2 måste där- för huvudsakligen bedrivas efter hittills gängse metoder.
Man kan dock redan konstatera att myc- ket av det betraktelsesätt som gruppen an- lagt börjar slå igenom även i praktisk verk- samhet. Gruppens arbete, liksom erfaren- heter från utvecklingsarbete på andra håll, influerar i viss mån redan uppbyggnaden av ADB-system inom arbetsmarknadsver- ket.
Framtida informationssystem för styrning inom arbetsmarknadsverket — vad utred- ningen kallat ADB-etapp 3 — har genom utvecklingen under senaste år fått allt stör— re aktualitet. Samtidigt har även samord- ningsfrågorna inom samhällssektorn i ett större perspektiv ställts alltmer i förgrun- den.
Det föreligger enligt utredningens upp- fattning behov av både ett allmänt prin- cipiellt utvecklingsarbete av metoder m m och ett mer myndighetsinriktat arbete bla inom arbetsmarknadsverket. KTH-gruppen har på ett förstudieplan gripit om båda dessa områden.
Utredningen rekommenderar vad gäller arbetsmarknadsverket i huvudrapporten att man för de mer omfattande utbyggnads- etapperna, alltså även delar av ADB-etapp
2, skall arbeta med en bred ansats där både ledande tjänstemän inom verket och olika slag av utomstående experter medverkar.
14.14. Arbetsmarknadspolitiskt informa- tionssystem
De synpunkter som tidigare lämnats av KTH—gruppen har huvudsakligen gällt den interna behandlingen av information från arbetsmarknadsverkets verksamhet i vid be- märkelse. De åtgärder som diskuterats är av omfattande natur och kommer att kräva tid och både personella och tekniska resurser för att förverkligas.
Men det finns — enligt utredningens me— ning — anledning att vidga perspektiven utöver vad som gäller arbetsmarknadsver- ket som sådant. Information om arbets— marknaden finns att hämta på många håll inom den statliga och privata sektorn. Så— dan information har värde för arbetsmark- nadsverket och statsmakterna men även för en rad intressenter därutöver.
I nuvarande läge är det svårt att utan omfattande sammanställningsarbete skapa sig ens en tillfredsställande översiktlig bild över läget på arbetsmarknaden. Faktama- terialet är för utspritt på olika producenter och lagras på skilda medium, magnetband, hålkort, tryckta tabeller m m. Att göra en— staka djupgående analyser från tillgängligt material är arbets- och tidskrävande. Att göra analyser som inslag i ett regelbundet planeringsarbete är i dagens läge otänkbart.
Vad som saknas är något som kan kal— las ett arbetsmarknadspolitiskt informa- tionssystem, där statistisk information om arbetsmarknaden i stort eller i enskildheter finns tillgänglig i sådan form att besluts- fattare på olika nivåer kan göra analyser såväl av det aktuella läget som av orsaks- samband mellan olika faktorer.
Ett statistiskt informationssystem av det- ta slag måste naturligt nog vara baserat på ADB för att uppfylla kraven på tillgänglig- het och aktualitet. Det måste sannolikt även bli relativt stort och fordra omfattande tek- nisk utrustning och systemarbete. Enligt ut- redningens uppfattning finns det dock skäl
att redan nu göra förberedande utredningar av förutsättningarna för ett sådant arbets— marknadspolitiskt informationssystem.
I synnerhet är det två områden som fordrar särskild uppmärksamhet. Det första gäller urvalet av information samt hur en klassificering eller identifiering av de ingå- ende delarna skall ske. Det andra området rör de mer tekniska aspekterna — maski— nell utrustning, systemuppläggning och lös- ning av kommunikationsproblemen mel- lan beslutsfattare, forskare m fl formationssystemet.
I båda fallen kan man se en direkt kopp- ling till det informationssystem för arbets- marknadsverket som på olika sätt skisseras i utredningens rapporter. Det material som kommer fram ur arbetsmarknadsverkets system inom ADB-etapperna 1 och 2 intar givetvis en central ställning i ett större in- formationssystem.
Även tekniskt/ kommunikationsmässi gt bör en samordning ske mellan arbetsmark- nadsverkets system och det statistiska in- formationssystemet. De förberedande utred- ningarna bör därför helst ske så snart att man redan under uppbyggnadsfasen av ar- betsmarknadsverkets primära system kan ta hänsyn till de krav som ett större informa- tionssystem kan ställa.
Inom statistiska centralbyrån har sedan en tid vissa utredningar pågått beträffande principer för klassifikation eller identifika- tion av statistiskt material (tidsserier m m). Utredningsarbetet som ännu är på ett för- beredande stadium har gällt generella principlösningar. Det är givet att ett infor- mationssystem för det arbetsmarknadspo- litiska området måste bygga på indelnings- grunder och systematik som är gemensam— ma för ett större fält.
Det kan emellertid konstateras att ett all— mänt utredningsarbete av den typ som be— drivs på statistiska centralbyrån fordrar praktisk försöksverksamhet på ett tillämp— ningsområde. Det arbetsmarknadspolitiska området förefaller vara av båda sådan vikt och lämplig omfattning att det kan motive- ra en sådan försöksverksamhet.
Arbetet med att utveckla ett arbetsmark-
OCh in-
nadspolitiskt informationssystem, vilket även skulle tjäna som prototyp för andra sådana system, kan förankras antingen inom ar- betsmarknadsverket eller — kanske i första hand —— inom statistiska centralbyrån. Med tanke på de relativt komplicerade och ar- betskrävande utredningsuppgifterna synes det dock vara befogat och mest lämpligt att anförtro dessa till en särskild kommitté med representanter från berörda verk, myn- digheter och övriga intressenter.
Sedan 1965 använder den amerikanska Bureau of Labor Statistics ett informa- tionssystem där statistiska uppgifter lagras på magnetband, Tidsserier och andra upp- gifter är entydigt identifierade med hjälp av ett kodsystem och en användare kan, genom att skriva sökorder enligt vissa regler, häm- ta fram olika uppgifter, sammanställa och bearbeta dessa och få resultatet av bearbet- ningarna utskrivna på önskat sätt.
Det statistiska materialet i systemet be— står huvudsakligen av tidsserier över ett an— tal variabler som kan indelas i tre huvud- grupper.
Den första omfattar statistiska samman- ställningar från ett urval av hushåll rörande sysselsättningar och sysselsättningsstatus, kön, ålder och andra demografiska fakto— rer. Denna grupp kan i princip sägas mot- svara statistiska centralbyråns arbetskrafts- undersökningar.
Den andra huvudgruppen består av data från enkäter som regelbundet samlas in från arbetsgivare. Materialet innehåller upp- gifter om antal anställda, utförda arbets- timmar, tim- och veckolön samt arbets— kraftsomsättning. Detta motsvarar i huvud— sak delar av de kvartalsenkäter som görs under medverkan av bl.a. arbetsmarknads- verket.
Den tredje datagruppen omfattar regio- nal data från arbetsmarknad mm i olika delstater och vissa storstadsområden.
Det statistiska mterialet ingår i stor ut— sträckning i de publikationer som ges ut av olika offentliga organ i USA.
Det amerikanska systemet synes utifrån de givna, relativt begränsade målsättningar- na, ha fungerat väl. Det borde vara möjligt
att därifrån hämta praktiska erfarenheter och synpunkter på uppläggningen och an- vändningen av ett svenskt arbetsmark- nadspolitiskt informationssystem. Självfal- let måste man då också ta hänsyn till den senaste tekniska och informationsteoretiska utvecklingen.
VI
Vissa specialfunktioner inom arbetsmarknadsverket
l5 Intendenturtjänsten
15 .1 Sammanfattning
Intendenturtjänsten inom arbetsmarknads- verket skall tillhandahålla maskiner, för- läggningsbyggnader och övrig utrustning för beredskapsarbeten, omskolningsverksam- het m m. Härjämte skall intendenturtjäns- ten lämna service inom verket i fråga om inredning av lokaler, anskaffning av kon- torsutrustning, budtjänst och tryckeriservice.
Översynsarbetet har på detta område haft tonvikten på att göra en genomgång av verk— samheten från förvaltningsekonomiska syn- punkter. I samband med översynen har ock- så startats rationaliseringsundersökningar med bl a en omläggning till ADB som syftar till att effektivisera verksamheten.
För den förvaltningsekonomiska belys- ningen har statskontoret som utomstående konsult anlitat ekon lic Sam Sjöberg. En rap— port från hans undersökningar framläggs se- parat i stencilerad form.
De ADB—inriktade undersökningarna har ingått som en del av ADB-etapp 1.
Undersökningarna har lett till slutsatsen att det finns behov att bibehålla intendentur- tjänsten inom arbetsmarknadsverket.
Utredningen har beträffande den maski- nella utrustning som handhas av intendentur- tjänsten kommit till uppfattningen att arbets- marknadsverket valt en ur förvaltningseko— nomisk synpunkt riktig politik. Emellertid ifrågasätter utredningen om det finns till-
räckliga skäl att behålla den riktpunkt som för närvarande finns angiven från statsmak- ternas sida och som innebär att materielbe- redskapen skall avpassas för att motsvara behovet av sysselsättning för 3 000 man. Om- fattningen och sammansättningen av maa skinparken bör smidigare kunna anpassas efter behoven utan en sådan riktpunkt även med tillämpning av övriga nu gällande prin- ciper.
Utredningen har vidare kommit till upp- fattningen att det synes vara ekonomiskt försvarbart att också fortsättningsvis driva den centrala verkstadsrörelsen i egen regi. Utbildning till maskinförare mm inom ra— men för arbetsmarknadsutbildningen bör även i fortsättningen kunna bedrivas i an- slutning till verkstadsrörelsen. Det bör dock övervägas om inte utbildningsverksamheten administrativt mer borde anknytas till den övriga arbetsmarknadsutbildningen.
Vad gäller verksamheten avseende för— läggningsbyggnader anser utredningen att den i fortsättningen bör bedrivas enligt nu- varande principer. Detsamma gäller i fråga om verksamheten avseende lagerhållning av arbetsredskap, arbetsmaterial och förlägg- ningsmateriel. Arbetsmarknadsstyrelsens uppgifter beträffande anskaffning av Ioka- ler för länsarbetsnämndernas kanslier och arbetsförmedlingen bör också bibehållas med nuvarande inriktning.
Utredningen lägger inte här fram några
förslag om budtjänstcn, städningen eller tryckcriverksamheten inom arbetsmarknads- verket.
Utredningen förordar att intendentur- verksamheten avseende arbetsmaskiner, ar- betsredskap, arbetsmaterial och förlägg- ningsbyggnader i en ny organisation på det regionala planet kommer att ingå i den en- het som skall svara för den byggande verksamheten, nämligen tekniska enheten. De övriga uppgifterna inom intendentur- tjänsten bör i en ny organisation både på det centrala och det regionala planet föras till separata enheter. En intendenturenhet med en anskaffningssektion och en kontors- sektion föreslås ingå i arbetsmarknadsstyrel- sens avdelning för ekonomi och administra— tion. Genom den här angivna lösningen med en uppdelning av funktionerna inom inten- denturtjänsten kan enligt utredningens me— ning specialiseringsfördelarna tillvaratas.
Den följande redogörelsen tar mera utför- ligt upp de frågor som här har nämnts. Re- dogörelsen är uppdelad på ett avsnitt om bakgrunden, vilket framför allt avser att skildra dagsläget, ett avsnitt med analys som innehåller utredningens överväganden samt slutligen ett avsnitt om verksamhetsformer- na, som bl a avser att ge en sammanställning över slutsatser, rekommendationer och för- slag från översynsarbetet.
15 .2 Verksamhetens innehåll
Intendenturuppgifterna i samband med den arbetsmarknadspolitiska verksamheten avser att tillhandahålla anläggningsmaskiner, öv- rig utrustning och arbetsmaterial samt för- läggningsbyggnader som används bl a vid be- redskapsarbeten. Förläggningsbyggnader ut- nyttjas även i omskolningsverksamheten, vid flyttning av arbetskraft mm. Inom arbets- marknadsverket finns också intendenturupp- gifter som bäst kan karaktäriseras som en intern service. Häri ingår bla anskaffning och inredning av lokaler, anskaffning av kontorsutrustning, skrivmaterial odyl samt budtjänst och tryckeriservice. Det i detta sammanhang studerade området sammanfal- ler i stort med verksamhetsfältet för inten-
dentursektionen och kontorssektionen inom kameralbyrån i arbetsmarknadsstyrelsens nuvarande organisation.
15.3. Verksamhetens omfattning
Verksamhetens omfattning kan översiktligt åskådliggöras genom några uppgifter som avser budgetåret 1966/67 resp 1967/68.
Upphandling företogs för 24,8 (19,1) milj kr. Hyreskostnader för lokaler belöpte sig till 8,8 (10,4) milj kr. Underhålls- och drifts- kostnader för förläggningsbyggnader, ma- skiner och förråd uppgick till 17,9 (23.4) milj kr. Intäkter i verksamheten, främst från uthyrning och försäljning av byggnader och maskiner, utgjorde 11.4 (21.2) milj kr.
Det bokförda värdet av förvaltad mate- riel uppgick 30.6.1965 till 69,1 milj kr.
Intendenturverksamheten sysselsatte cen- tralt vid arbetsmarknadsstyrelsen omkring 80 tjänstemän. I den centrala förrådsverk— samheten sysselsattes därutöver omkring 50 tjänstemän och arbetare. Därutöver förekom intendenturuppgifter hos tjänstemän vid de administrativa avdelningarna inom länsar- betsnämndernas kanslier och vid arbets- marknadsstyrelsens arbetsplatser.
Utgifter och förvaltade värden i den sam- lade intendenturverksamheten har under se- nare år uppvisat en kontinuerlig stegring. Ökningarna hänför sig främst till förlägg- ningsbyggnader.
15 .4 Verksamhetens syften och resultat
15.4.1. Arbetsmaskiner
Innehavet av arbetsmaskiner — vilket vid ut— gången av budgetåret 1965/66 hade ett bok- fört värde av 16 milj kr och ett uppskattat återanskaffningsvärde av 25 milj kr — är hu— vudsakligen inriktat på att täcka behoven av maskinell utrustning i de arbeten som be- drivs i arbetsmarknadsstyrelsens regi. Av de samlade hyresintäkterna hänför sig ca 75 % till dessa. Ca 15 % härstammar från andra statliga myndigheter, främst statens vägverk, statens järnvägar och fortifikationsförvalt- ningen. Ca 10% avser icke-statliga använ- dare.
Verksamheten inriktas på att erhålla så in- tensiv och fortlöpande användning av ma— skinparken som möjligt med beaktande av de beredskapskrav som måste tillgodoses. Någon egentlig beredskapslagring -— i den meningen att utrustning skall stå till för- fogande när motsvarande resurser i övrigt har uttömts inom landet — förekommer inte.
Maskinbehovet för beredskapsarbetena tillgodoses genom en kombination av egna maskiner som hyrs ut till olika arbetsplatser och inhyrning av maskiner från öppna marknaden. Beredskapskraven tillgodoses främst genom en stock av maskiner på vilka tillgången i öppna marknaden är ringa.
Statsmaktema har satt som riktpunkt att det skall finnas en maskinutrustning i be- redskap som skall kunna ge sysselsättning för 3 000 man i beredskapsarbeten. I prak- tiken har inte detta helt och hållet uppfyllts. Man saknar således en fullständig maskin- park för en sådan sysselsättning. Vad gäl- ler vissa maskintyper uppfyller arbetsmark— nadsverkets innehav väl eller mer än väl de av statsmakterna angivna beredskapskra- ven. För andra typer täcker verkets maskin- innehav endast en mindre del av bered- skapsbehoven. Vad gäller dessa maskintyper kan det ske en komplettering genom in- hyrning av maskiner.
Behovet av underhåll och reparation av maskinparken, vilket totalt uppgår till 80 000 —90 000 verkstadstimmar per år, tillgodoses till ungefär hälften i en verkstadsrörelse i arbetsmarknadsstyrelsens egen regi. För öv- rigt anlitas utomstående verkstäder.
Lönsamheten av innehav, drift, underhåll m nr av maskinparken bör i huvudsak kun— na bedömas ur rent ekonomiska synpunkter. Speciella hänsyn kan dock behöva tas till beredskapskraven.
15.4.2. Förläggningsbyggnader
Verksamheten i fråga om förläggningsbygg- nader är inriktad på att tillgodose behov in- om ett flertal olika områden. Förläggnings- kapaciteten i byggnaderna uppgick vid ut- gången av budgetåren 1965/ 66, 1966/ 67 resp 1967/ 68 till platser för 8 040, 8450
resp 9 655 personer. Vid utgången av bud- getåret 1965/ 66 disponerades ca 42 % som förläggningar vid beredskapsarbeten, varav 3/4 i arbetsmarknadsstyrelsens regi, ca 15 % som lektionssalar och förläggningar vid om— skolningskurser och ca 6 % som proviso- riska familjebostäder för zigenare. Ca 35 % var uthyrda till kommuner och enskilda fö— retag för förläggning av överflyttad arbets- kraft. Ca 2 % var outnyttjade. Vid utgång- en av budgetåret 1967/ 68 disponerades för- läggningskapaciteten till ca 30 % för var- dera beredskapsarbeten och omskolnings- verksamhet samt till ca 25 % för uthyrning till kommuner m fl.
Verksamheten inriktas på att byggnader- na skall utnyttjas så fullständigt och konti- nuerligt som möjligt. Någon förrådshållning i beredskapssyfte eftersträvas inte. En viss förrådshållning innebär det dock när out- nyttjade byggnader blir stående någon tid vid en nedlagd förläggningsplats i avvaktan på förflyttning. En form av förrådshållning sker också genom att en tillverkare kan ha en el- ler ett par beställda och färdiga byggnader i lager viss tid i väntan på leverans.
Uthyrning av byggnader till utomstående avses endast vara temporär. Detta under— stryks av att den tillämpade hyrestaxan är tidsmässigt progressiv. Hyrestiden är begrän- sad till tre år. Om en förhyrare efter den tidpunkten fortfarande har användning för byggnaden eftersträvar man att låta förhy- raren inköpa byggnaden.
Tillgången till särskilda förläggningsmöi— ligheter utgör en förutsättning för några av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna där ökad rörlighet bland de arbetssökande är önskvärd. Verksamheten med förläggnings- byggnader är därför inte i sig något lämp— ligt mål för ekonomiska lönsamhetsbedöm— ningar.
15.4.3. Arbetsredskap, arbetsmaterial och förläggningsmateriel
Verksamheten avser att tillgodose behoven av redskap, arbetsmaterial och förläggnings- materiel vid arbetsmarknadsstyrelsens ar- betsplatser och förläggningar. I regel åsyftar
man att få direkta leveranser från leveran- törerna till arbetsplatser och förläggningar. En begränsad central förrådshållning före- kommer. Vid utgången av budgetåret 1965/ 66 uppgick det bokförda värdet till ca 1,5 milj kr. Förrådshållningen begränsas huvud- sakligen till varor för vilka leverans inte be- räknas kunna ske med tillräcklig snabbhet. Förrådshållning kan också ske av varor för vilka särskilt förmånliga villkor kan erhållas vid upphandling av större partier. I undan- tagsfall hålls också i förråd sådan materiel som efter användning inte på rimliga eko- nomiska villkor har kunnat avyttras på an- vändningsorten.
15 .4.4 Lokaler
Anskaffning av lokaler för arbetsmark- nadsstyrelsens kansli ombesörjs av bygg- nadsstyrelsen på samma sätt som för andra centrala statliga förvaltningsmyndigheter. Lokalbehovet utgörs av kontorslokaler.
Lokaler för länsarbetsnämndernas kansli- er och för arbetsförmedlingen anskaffas i huvudsak av arbetsmarknadsstyrelsen. Det sker helt genom förhyrning. Hyrorna för dessa lokaler uppgick 1966/ 67 till 8,8 och 1967/68 till 10,4 milj kr.
Anskaffning och utformning av lokalerna sker i samverkan mellan olika berörda verk- samhetsgrenar inom arbetsmarknadsverket.
15.4.5. Kontorsmateriel, budtjänst m m
Anskaffningen av kontorsmaskiner har un- der en lång följd av år fått relativt begrän- sade medel. Detta har haft till följd att ar- betsförmedlingen till viss del kommit att få föråldrad utrustning och en för knapp till- gång till modern kontorsutrustning. Under senare år har en upprustning påbörjats.
En bedömning av omfattning och inrikt- ning av verksamheten för anskaffning av kontorsmateriel måste ske med beaktande av de krav som metodik, arbetsformer och organisation inom bla arbetsförmedlingen ställer.
Budtjänst, städning mm motsvarar vad som förekommer på annat håll inom stats-
förvaltningen. Dess lönsamhet och effektivi- tet bör således bedömas på samma sätt som i övrigt inom statsförvaltningen.
15 .4.6 Tryckeriverksamhet
Tryckeriverksamheten synes ur driftsekono- misk synpunkt ligga i nivå med vad som gäller för motsvarande anläggningar hos andra statliga myndigheter och hos enskil- da företagare.
För en samlad bedömning av lönsamhet och lämplighet av en tryckeriverksamhet av detta slag bör dock förutom de driftsekono- miska förhållandena även beaktas de sär- skilda krav i fråga om snabbhet, service och sekretess som bör ställas på den tryckeriser- vice som erfordras i myndighetens verksam— het.
15.5 Den framtida verksamheten — syften och omfattning
15 .5 .1 Allmänna synpunkter
Arbetsmarknadsstyrelsen kan också för framtiden förutsättas driva beredskapsarbe- ten i egen regi. Detta medför att styrelsen också i fortsättningen måste ha tillgång till utrustning i form av arbetsmaskiner och .tr- betsredskap och till arbetsmaterial av olika slag. Eftersom dessa beredskapsarbeten i många fall måste förläggas till platser där den arbetande personalen inte kan förläggas i befintliga bostäder blir det även för fram- tiden nödvändigt att ordna förläggningen med hjälp av egna resurser. Arbetsmark— nadsstyrelsens möjligheter att tillhandahålla viss maskinell utrustning ger ökade möjlig- heter att vid behov snabbt få i gång bered- skapsarbeten i regi av andra statliga myn- digheter och av kommuner m fl. Också detta talar för att sådana resurser inom verket skall bibehållas.
Man får räkna med att arbetsmarknads- verket kommer att ha motsvarande upp- gifter som hittills när det gäller att underlät- ta rörligheten på arbetsmarknaden genom arbetsmarknadsutbildningen och flyttnings- hjälpen. Om de nuvarande svårigheterna på
Utnyttjandegrad Tillgången
Typ av ut- % av kapi- på markna- rustning talet Högsäsong Lågsäsong den (högsäsong) ___—__________——— Krossutrustning 1 5 Hög Medelhög Dålig Transportmaskiner 10 Hög Hög Dålig Tryckluftsmaskiner 1 5 Hög Låg Dålig Väghyvlar 10 Hög Låg Dålig Jordkomprimerings- maskiner 10 Hög Låg Dålig Lättare transport- fordon 10 Hög Hög God Schaktmaskiner 10 Hög Hög God övrigt 20
100
bostadsmarknaden består blir tillgången på särskilda förläggningsmöjligheter ett viktigt komplement till de övriga åtgärderna på detta område.
Behovet av en verksamhet som avser att tillhandahålla arbetsmaskiner, arbetsred- skap, arbetsmaterial och förläggningsutrust— ning kommer således att kvarstå. Det har inte heller kommit fram några övertygande skäl för att flytta över denna verksamhet till organ utom verket. Inte heller har fun— nits anledning att i detta sammanhang sätta i fråga att arbetsmarknadsverket skulle bibehålla sina nuvarande funktioner vad gäller lokalanskaffning. De centrala funk- tionerna för kontorsdriften har framstått som ett naturligt inslag i verksamheten för en organisation av arbetsmarknadsverkets typ. Sammanfattningsvis kan konstateras, att en verksamhet med den ämnesinriktning som här betecknats som intendenturverk- samhet även i fortsättningen måste före- komma inom arbetsmarknadsverket.
För vidare bedömning av intendenturverk— samhetens olika delar kan följande anföras.
15 .5 . 2 Arbetsmaskiner, verkstadsrörelse
Behovet av maskinell utrustning kan täc- kas antingen genom eget innehav, genom in- hyrning eller genom en kombination av dessa båda former. Arbetsmarknadsverket har tillämpat det senare alternativet. För att bedöma ändamålsenligheten av den nuva- rande ordningen kan utrustningen delas upp på vissa huvudgrupper.
Tabellen visar, förutom utrustningens sam- mansättning, även dess ungefärliga andel av det bundna kapitalet. Detta uppgick vid ut- gången av budgetåret 1965/66 enligt bokfö- ringen till 16 milj kr men har uppskattats ha ett återanskaffningsvärde av ca 25 milj kr. Av tabellen framgår vidare utnyttjande— graden, där hög innebär ett maximalt ut- nyttjande, medelhög ett sämre och låg ett obetydligt utnyttjande av utrustningen. Slut- ligen visar tabellen en bedömning av utbu— det av maskiner på hyresmarknaden.
Det kan konstateras att för de grupper av maskiner, där användningen är utsatt för stora säsongsvängningar och där således in- hyrningsalternativet förefaller ekonomiskt attraktivt, tillgången på marknaden utan un- dantag är mycket ringa. Detta gäller som framgår av tabellen främst trycklufts- och jordkomprimeringsmaskiner och väghyvlar. Tillsammans representerar de ungefär 1/ 3 av kapitalet. I viss mån gäller resonemanget även för krossutrustning, som inte utnyttjas fullt under en del av året.
För grupperna som avser transporter är utnyttjandegraden genomgående mycket hög varför det torde vara svårt att finna något ekonomiskt konkurrerande alternativ till eget innehav. Beträffande utrustning för tyngre transporter lägger tillgången på marknaden dessutom hinder i vägen.
För schaktmaskinerna är siutationen an- norlunda. Denna grupp av utrustning, som huvudsakligen omfattar gräVskopor och bandtraktorer, är utsatt för kraftiga sä- songsvängningar. Man har här emellertid
en god tillgång på maskiner på marknaden, varför i princip hela behovet bör kunna täckas genom inhyming. De schaktrnaski- ner, som redovisas i tabellen och som har full beläggning hela året, utgör endast ca 2% av hela högsäsongsbehovet. De an- vänds dels för utbildning av maskinförare mm, dels i viss mån i prispressande syfte på hyresmarknaden.
En anpassning av maskinkapaciteten efter de säsongmässiga och i viss mån de konjunk- turmässiga variationerna i beredskapsarbe— tenas omfattning eftersträvas genom en kombination av eget innehav och inhyming. Innehavet kombineras vidare med viss ut- hyrning av icke utnyttjade maskiner. Eget innehav av maskiner begränsas så långt som möjligt till de fall där full beläggning av kapaciteten kan uppnås och eget innehav är ekonomiskt fördelaktigare än inhyming. Eget innehav av maskiner som inte kan utnyttjas fullt måste dock tillgripas för vissa maskintyper där hyresmarknaden är sådan att de arbetsmarknadspolitiska syftena inte kan tillgodoses genom inhyming.
Sammanfattningsvis torde kunna konsta- teras att arbetsmarknadsverket har valt en ekonomiskt riktig politik beträffande den maskinella. utrustningen. Omkring 3/4 av utrustningens totala användning avser arbeten i egen regi. Med beaktande av de krav som de arbetsmarknadspolitiska syftena ställer synes inte några väsentligt ändrade principer för avvägning av maskinparkens storlek vara motiverade ur ekonomisk syn- punkt. Med hänsyn till den dominerande användningen i arbeten i arbetsmarknads- verkets regi synes en ändrad placering av maskinutrustningen i administrativt hän- seende inte heller vara motiverad.
Det tillämpade systemet för tillhandahål- lande av maskinell utrustning innebär en fortlöpande anpassning och avvägning av maskinparkens omfattning och sammansätt- ning. Härvid inriktas verksamheten främst på att fortlöpande tillgodose behoven i fö- rekommande beredskapsarbeten, huvudsak- ligen i arbetsmarknadsverkets egen regi. Någon egentlig beredskapslagring av ma- skinell utrustning sker inte.
Man kan sätta i fråga om den av stats— makterna angivna riktpunkten att materiel- beredskapen skall avse behovet av syssel- sättning för 3 000 man fyller något behov vid nuvarande förhållanden i fråga om till- gången på arbetsmaskiner och vid nuva- rande inriktning och genomförande av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i frå— ga om beredskapsarbetena. Omfattningen och sammansättningen av maskinparken bör fortlöpande kunna anpassas efter behoven med hänsyn till omfattningen och inrikt- ningen av de beredskapsarbeten som skall genomföras och med tillämpning av de prin- ciper som i övrigt har gällt för maskinan- skaffningen.
Den centrala verkstadsrörelsen bör ses som ett komplement till maskininnehavet. En sammanställning över driftskostnaderna har visat att tirnkostnaden är klart konkur- renskraftig jämfört med motsvarande pri- vata verkstäder i Stockholm. Det är således ekonomiskt försvarbart att också i fort- sättningen driva verksamheten i egen regi. Det är dock fullt tänkbart att rationalise- ringsansträngningar på olika områden av verkstadsdriften skulle kunna åstadkomma en effektivitetshöjning.
Den i anslutning till verkstaden bedrivna omskolningen av arbetslösa till maskinfö- rare m m, bedöms av berörda myndigheter, företag och organisationer fylla en väsent- lig uppgift.
Då verksamheten väl står i överensstäm- melse med arbetsmarknadsverkets övriga uppgifter inom arbetsmarknadsutbildningen synes denna kombination mellan verkstads- rörelsen och omskolning vara väl motive- rad. Det bör dock övervägas om inte ut- bildningsverksamheten administrativt mera borde anknytas till den övriga omskolnings- verksamheten.
15.5.3 Förläggningsbyggnader
Beträffande förläggningsbyggnaderna kan konstateras att de olika ändamål för vilka byggnaderna används samtliga ligger inom arbetsmarknadsverkets verksamhetsområde
och att utnyttjandegraden för byggnaderna är hög.
För verksamheten gäller att de arbets— marknadspolitiska motiven spelar in i så hög grad att ekonomiska överväganden bör kunna inskränkas till att avse frågan om att realisera den givna handlingslinjen till lägsta kostnad.
Ett alternativ till att använda flyttbara byggnader kunde åtminstone i vissa fall möjligen vara att uppföra permanenta bo- städer. Till förmån för ett sådant alternativ kan bl a tala att man har relativt höga byggkostnader för de trots allt enkla bo- städer som de flyttbara enheterna utgör. Mot att man i större omfattning skulle utnyttja permanenta bostäder för de spe- ciella ändamål det här gäller kan dock en rad faktorer anföras. De platser där för- läggningar fordras ligger ofta inom områ- den som är mindre attraktiva för perma- nenta bostäder. Kraven på utformning av förläggningama är ofta andra än de som gäller för en permanent bostad, vilken i prin- cip bör utformas som en familjebostad. Byggnadstiden för en permanent bostad tor- de i många fall avsevärt överstiga tiden för transport och uppställning av en flytt- bar förläggning. Förutom kostnaderna är det den senare faktorn som bör tillmätas den största betydelsen. I den här frågan har det under översynen inte kommit fram någonting som leder till rekommendationer om en ändrad politik.
Det höga utnyttjandet av byggnaderna ta— lar emot att något alternativ till det egna innehavet skulle kunna visa sig ekonomiskt attraktivt.
En fortsatt verksamhet enligt nuvarande principer och med fortlöpande avpassning av kapaciteten efter klart konstaterade be- hov synes därför vara motiverad.
15.5.4 Arbetsredskap, arbetsmaterial, förläggningsmateriel
Den centrala lagerhållningen av arbetsred- skap, arbetsmaterial och förläggningsma- teriel sker dels av beredskapsskäl, dels av ekonomiska skäl.
För vissa slag av utrustning och arbets— material kan möjligheterna att erhålla snab- ba leveranser vara begränsade på grund av bristande tillgång hos leverantörerna el- ler andra orsaker. För att tillgodose beho- ven vid en snabb igångsättning av bered- skapsarbeten och förläggningar kan därför en viss beredskapslagring vara motiverad. Utvecklingen synes dock innebära att dessa motiv minskar i betydelse.
En central upphandling av större partier kombinerad med lagerhållning kan för vissa varuslag och vid vissa tillfällen vara eko- nomiskt fördelaktig genom lägre inköps- pris, billigare inköpsförfarande mm. La- gerhållning av använd men funktionsdug- lig utrustning för senare användning eller försäljning kan i vissa fall vara fördelaktig beroende på vilka behov som föreligger, vilka priser som kan erhållas vid en ome- delbar avyttring på arbetsplatsen mm.
En lagerhållning som i enlighet med nu— varande förhållanden främst grundar sig på rent ekonomiska motiv torde också för framtiden vara motiverad.
15 .5 .5 Lokaler
Arb/etsmarknadsstyrelsens uppgifter beträf- fande anskaffning av lokaler för länsarbets- nämndemas kanslier och arbetsförmedlingen innebär en avvikelse från den samordnade lokalanskaffning för statliga myndigheter som sker genom byggnadsstyrelsen. Enligt föreskrift sker samråd med byggnadsstyrel- sen i alla hyresfrågor där årshyran över- stiger 30000 kronor. Även i andra fall sker ofta samråd med byggnadsstyrelsen. Avvikelsen är motiverad av verksamhe- tens relativt stora omfattning, och av att det finns ett behov att lösa dessa frågor i nära samarbete med olika fackorgan inom verket och under hänsynstagande till de speciella krav som finns på lokalernas an- passning till arbetsförhållandena. Verksamheten i fråga om anskaffning och utformning av lokaler har ett nära samband med den fortlöpande rationalise- ringsverksamheten och med utvecklingen av nya arbetsformer inom arbetsförmedlingen.
Det förefaller som om man nu skulle stå vid inledningen av ett skede då rationalise- ringsverksamheten inom verket intensifieras samtidigt som man experimenterar med nya arbetsformer inom arbetsförmedlingen. Det- ta bör innebära att det åtminstone inte för närvarande är aktuth att från verket flytta ut dess nuvarande funktioner på lokalsidan.
15 .5 .6 Kontorsmateriel
Utformning, val och anskaffning av kontors- materiel har ett nära samband med den fortlöpande utvecklingen av metodik, ar- betsformer och hjälpmedel inom arbetsför- medlingen liksom med organisationsrationa- liseringsverksamheten i övrigt. Organisa- tionsförslaget förutsätter en upprustning av de centrala resurserna på detta område.
15.5.7 Budtjänst, städning
Översynen har inte gett anledning till några förslag vad gäller frågor om budtjänst, ex- peditionstjänst, städning mm. Det kan er— inras om att statskontoret i andra samman- hang har behandlat dessa frågor på ett bredare plan.
15 .5 . 8 Tryckeriverksamhet
I samband med översynen har tryckeritek- niska frågor aktualiserats i olika samman- hang. I samband med genomgången av in- tendenturtjänsten har inte någon genomgri- pande förändring inom tryckeriverksamhe- ten övervägts.
15 .6 Verksamhetsformer och organisation
Intendenturverksamheten på det centrala planet har i nuvarande organisation sam- manförts till intendentur- och kontorssek- tionerna inom kameralbyrån. Verksamheten har därvid i stort delats upp dels på en- heter som specialiserats med hänsyn till olika slag av utrustning och servicetjänster -— maskiner, byggnader, lokaler, kontorsut- rustning och kontorsdrift — dels på enheter
som specialiserats på vissa funktioner — upphandling, »förvaltning» o dyl.
De utrustningsspecialiserade enheterna är i sin verksamhet inriktade på att tillhandagå olika sak- och driftsenheter inom styrelsen respektive fältorganisationen, vilka mer el- ler mindre direkt bestämmer inriktning och innehåll i enheternas uppgifter. Detsamma gäller till en del även de funktionsspeciali- serade enheterna. Därutöver biträder dessa de utrustningsspecialiserade enheterna.
De olika sak- och driftsenheterna »bestäl- ler» olika slag av utrustning m m och förser intendenturenheterna med visst underlag för ställningstagande och verkställande. Dessa gör en mer eller mindre omfattande komplettering av underlaget och ombesör- jer anskaffning och leverans av efterfrågad utrustning. Intendenturenheterna kan även biträda i fråga om drift och underhåll.
I fråga om den verksamhet som avser arbetsmaskiner, redskap, arbetsmaterial och förläggningsbyggnader bör det finnas en nära kontakt med den fortlöpande plan- läggningen och genomförandet av den byg— gande verksamheten inom verket. På det regionala planet bör behoven av samord- ning bäst kunna tillgodoses om den all- männa planläggningen för den byggande verksamheten och de därtill anknytande uppgifterna på utrustningssidan hålls sam- man under en gemensam ledning. På det centrala planet torde samordningen kunna tillgodoses även om dessa intendenturupp- gifter fortsättningsvis utförs inom en sär— skild intendenturenhet.
Vad gäller den intendenturverksamhet * som avser lokaler, kontorsutrustning och kontorsdrift är det väsentligt att fördelarna med koncentration och specialisering tillva- ratas. De verksamhetsgrenar som utnyttjar dessa tjänster är betydligt flera och mer spridda i organisationen än vad som är fal- let på utrustningssidan. Behoven av sam- ordning mellan dessa intendenturfunktioner och de beställande verksamhetsgrenarna bör kunna tillgodoses i erforderlig utsträckning även utan att organisatoriskt sammanföra dem. För de delar av intendenturverksam- heten som avser lokaler, kontorsutrustning
och kontorsdrift bör det således finnas sär- skilda enheter såväl på central som regional nivå och som inordnas i en gemensam över- organisation.
Verksamheten vid de funktionsspecialise- rade intendenturenheterna — för upphand- ling och >>förvaltning>> — är främst inriktad på att lämna biträde åt de verksamhets- grenar som är specialiserade på olika slag av utrustning och servicetjänster. En orga— nisatorisk anknytning mellan dessa olika slag av intendenturfunktioner förefaller där— för också för framtiden vara ändamålsenlig.
En relativt omfattande arbetsinsats inom intendenturverksamheten ägnas åt en teknisk och ekonomisk redovisning av utrustning och material. Härvid har i huvudsak helt manuella förfaranden tillämpats. För några av dessa uppgifter har en övergång till ADB bedömts vara lönsam. Härigenom skulle man både uppnå vissa personalbespa- ringar och få bättre möjlighet till en konti- nuerlig uppföljning och anpassning av an— skaffningen och innehaven av utrustning och material. En omläggning av rutinerna för maskin—, byggnads- och förrådsredovis- ningen bör därför ske med utnyttjande bl a av ADB.
I samarbete mellan arbetsmarknadssty— relsen och statskontoret har rationalise- ringsundersökningar inletts på intendentur- sektionen. Arbetet har varit ett led i ADB— etapp 1.
Den förestående omläggningen till ADB av vissa manuella rutiner kommer att på- verka organisationen och personalbehoven inom intendenturverksamheten. Någon exakt bedömning av de framtida personalbeho- ven är för närvarande inte möjlig.
16. Arbetsmarknadsverkets totalförsvarsfunktioner
16.1. Sammanfattning
De i översynen ingående undersökningarna om arbetsmarknadsverkets totalförsvars- funktioner har i främsta rummet tagit sikte på att studera arbetsformer, hjälpmedel och rutiner inom denna sektor av verkets arbete. Förundersökningar inom översynen utvisade att många rutiner innebar en manuell be- arbetning av ett material som också inhäm- tats eller sammanställts manuellt. Det före- föll som om dessa arbetsformer i sig skulle kunna skapa risker för att säkerheten i handläggningen inte blev tillfredsställande. Det föreföll också som om handläggningen genom det manuella förfarandet blev onö- digt tidskrävande.
Med hänsyn till dessa iakttagelser inrik- tades det fortsatta utredningsarbetet på att undersöka i vad mån en tillämpning av ADB skulle kunna undanröja dessa risker och olägenheter. Sedan man konstaterat att en övergång till ADB för vissa uppgifter framstod som lönsam och praktiskt lämp- lig har de inledande undersökningarna gått över till ett praktiskt systemarbete. Därvid har möjligheterna beaktats att samordna ar— betsmarknadsverkets ADB-rutiner på detta område med motsvarande rutiner inom krigsmakten och inom överstyrelsen för eko- nomisk försvarsberedskap. Under översynen har utretts ifall en decentralisering av vissa ärenden skulle kunna göras i syfte att åstad- komma en snabbare handläggning. Behovet
att bibehålla vissa nuvarande register hos arbetsmarknadsstyrelsen har också grans- kats.
Bland de verksamhetsgrenar som varit fö- remål för mera ingående undersökningar kan nämnas personalplanläggningen och uppskovshandläggningen beträffande krigs— viktiga företag; vidare uppskovsregistrering- en, den sk 47-åringsfördelningen, hand- läggningen av anståndsärenden, uppskovs- och beredskapsregistreringen samt registre- ringen av vapenfria tjänstepliktiga.
De här nämnda delundersökningarna har ingått i översynens strävan att på detta område gripa över utredningsproblemen med en bredare ansats. Den följande redo- görelsen ger en översikt över de problem och utvecklingsmöjligheter som översynen stannat för.
Översynen på detta delområde har ut— mynnat i bl a följande förslag.
Arbetsmarknadsstyrelsens beslutanderätt i uppskovsärenden delegeras till de regionala instanserna. Ett särskilt ADB-register läggs upp för de krigsviktiga företagens uppskovs- personal. En ADB-rutin för 47-åringsför- delningen tillämpas. Arbetsmarknadsstyrel- sens vapenfriregister läggs om till ADB. Frågan om centralisering av beredskapsre- gistrering bör utredas i samband med att frågan om centralt personregister behandlas. Arbetsmarknadsstyrelsens register över upp— skov och anstånd läggs ned.
Översynens undersökningar har inte lett
till något förslag om ändrad arbetsfördel- ning mellan arbetsmarknadsverket och and- ra samhällsorgan med uppgifter inom total- försvaret. Vad gäller dessa frågor kan det emellertid finnas anledning att erinra om de pågående utredningarna — under statskonto- rets medverkan — om ett nytt informations- system för styrning inom överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap. Utbyggnaden av ADB-baserade informationssystem för överstyrelsen för ekonomisk försvarsbered- skap kan i ett framtidsperspektiv ge an- ledning till gränsförskjutningar mellan ar- betsmarknadsstyrelsen och överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap på totalför- svarsområdet.
Preliminära systemförslag för nya ADB- rutiner har successivt lagts fram för arbets- marknadsstyrelsen. Vad gäller personalplan- läggning och uppskovshandläggning för Vis— sa av de krigsviktiga företagen (de sk K- företagen) samt vad gäller 47-åringsfördel- ningen har arbetsmarknadsstyrelsen godtagit huvuddragen i dessa systemförslag. För när- varande pågår detaljutformningen av ADB- rutinerna. Dessa beräknas kunna tas i bruk under 1969.
Arbetsmarknadsstyrelsen är från 1.10.1966 handläggande myndighet för ärenden om vapenfri tjänst. På arbetsmarknadsstyrelsens framställan har statskontoret inom ramen för översynen behandlat organisation och personalbehov för handläggningen av dessa ärenden. Statskontoret har till arbetsmark- nadsstyrelsen lagt fram förslag till organi— sation för handläggningen av dessa ärenden i en PM 6.7.1967. Arbetsmarknadsstyrel- sen har inom ramen för tilldelade resurser genomfört detta förslag.
16.2. Verksamhetsresultat, analys
Arbetsmarknadsstyrelsens allmänna upp- läggning av planläggningsarbetet tar främst sikte på totalförsvarets civila delar. Bestäm- mande härvidlag har varit arbetsmarknads- styrelsens strävan att så långt det är möjligt använda de principer på krigssamhällets ci- vila funktioner som tillämpas i fred. Detta
innebär bla att minsta möjliga omdispo- sition skall ske av den arbetskraft som redan i fred är sysselsatt med uppgifter, vilka med hänsyn till totalförsvarets behov skall fortgå i krig.
Erforderlig omfördelning av arbetskraft skall sålunda i huvudsak uppskjutas till det akuta krisläget och då ombesörjas av arbets- förmedlingen. Endast när särskila skäl före— ligger omfördelas personal redan i fred, t ex då tillskott fordras av personal med sådana kvalifikationer att förmedling inte anses möj- lig i krisläget och då utbildning eller sär— skild registrering av personal anses böra ske i fredstid.
En verklig mätning av resultatet eller ef— fektiviteten av de planeringsåtgärder som syftar till att arbetsförmedlingen i ett kris- läge skall tillgodose uppkommande arbets- kraftsbehov kan uppenbarligen göras först i detta läge. Genom de tid efter annan på militär- och civilbefälhavarnivå anordnade krigsspelen vari totalförsvarets samtliga gre- nar medverkar, kan dock en viss uppfatt- ning erhållas om planeringsåtgärdernas än- damålsenlighet.
Effekten av de åtgärder som arbetsmark- nadsverket vidtar i syfte att redan i fred tillföra olika totalförsvarsverksamheter per- sonal eller att reservera viss arbetskraft så- som 47-åringsfördelning, uppskovshandlägg- ning och beredskapsregistrering kan bedö- mas med rätt stor säkerhet. Gjorda under- sökningar har visat att nyssnämnda aktivi- teter ger ett i allt väsentligt tillfredsställan- de resultat.
Arbetsmarknadsstyrelsen har ännu så länge tagit befattning med vapenfri tjänst endast under en kortare tidsrymd. Det tor- de därför vara för tidigt att nu bedöma effekten av arbetsmarknadsstyrelsens vapen- friarbete. Att beakta är också att flera för ett fullgott resultat väsentliga moment i verksamheten inte kunnat utföras i önskad omfattning på grund av otillräckliga per- sonalresurser. Sådana moment är bla ar- betet med befattningsanalyser och personal— vårdsfrågor.
Av de anståndsärenden som handläggs
inom arbetsmarknadsverket har under se- nare år ca två tredjedelar blivit föremål för bedömning av såväl länsarbetsnämnd som arbetsmarknadsstyrelsen medan åter- stoden prövats enbart av länsarbetsnämnd. Kungl Maj:t (numera värnpliktsnämnden) har som regel följt arbetsmarknadsstyrelsens yttrande. Den dubbla handläggning som fö- rekommit inom arbetsmarknadsverket har gjort det möjligt att få en bild av länsar- betsnämndernas insatser beträffande an- ståndsärendena. Vid arbetsmarknadsstyrel- sen förd statistik över dessa ärenden utvi- sar att nämnderna i stor utsträckning till- lämpat en betydligt mildare bedömning än. arbetsmarknadsstyrelsen och att de olika nämndernas praxis varierar.
16.3. Verksamhetsformer
Mellan krigsmaktens och arbetsmarknads— verkets personalplanläggning finns många beröringspunkter. 1964 års inskrivnings- och personalredovisningsutrednings betänkande »Krigsmaktens personalförvaltning» (Sten- cil Fö-dep 1966c5) har därför beaktats vid undersökningarna av arbetsmarknadsverkets arbetsformer och metoder i dess totalför- svarsarbete. Av särskilt intresse har varit den i betänkandet behandlade frågan om samordning av krigsmaktens personalredo- visning och folkbokföringen.
På grundval av nämnda betänkande och proposition (196834) har 1968 års riks- dag beslutat om ett nytt system för inskriv- ning och redovisning av värnpliktiga. Det nya systemet innebär bla följande. Förut- varande 21 inskrivningsområden ersätts med tre inskrivningsområden, som vart och ett omfattar två militärområden. Den centrala ledningen av krigsmaktens personalförvalt- ning handhas from 1.7.1968 av en cen— tral förvaltningsmyndighet, värnpliktsverket, som bildats genom omorganisation av cen- trala värnpliktsbyrån. Uppgifterna rörande inskrivning och personalredovisning mfl vämpliktsärenden skall from 1.7.1969 handläggas — förutom vid marinens trupp- register — vid tre regionala värnpliktskontor
Arbetsmarknadsverkets totalförsvarsarbe- te grundar sig i stor omfattning på manuellt framtaget underlag vilket kräver stor arbets- insats. Det manuella förfaringssättet inne- bär även risker för att underlaget blir brist- fälligt, något som kan få allvarliga konse- kvenser för all försvarsplanläggning. Det har därför ansetts vara särskilt angeläget att un- dersöka i vad mån ADB kan tillämpas i ar- betsmarknadsverkets arbete och att i så fall utarbeta lämpliga system för ADB-arbetet. I sistnämnda hänseende har bl a förut— sättningarna för en samordning av arbets- marknadsverkets informationsbehandling med under uppbyggnad varande ADB-sy- stem vid krigsmakten, folkbokföringen och överstyrelsen för ekonomisk försvarsbered- skap undersökts.
Beträffande de särskilda verksamhetsfor- merna kan följande anföras.
1 6. 3. 1 Arbetskraftsplanläggning
Av arbetsmarknadsverkets totalförsvarsverk- samhet är arbetskraftsplanläggningen den ojämförligt viktigaste. Personalfrågor inom totalförsvaret ankommer såväl på arbets- marknadsverket som på myndigheter, orga- nisationer och företag med ansvar för olika försvarsuppgifter. En avgränsning av arbets- marknadsverkets uppgifter beträffande des- sa frågor måste alltså göras. För all total- försvarsplanering gäller för närvarande den principen att den myndighet som i fred le- der viss funktion också skall planlägga för verksamhetens omställning till krigsförhål- landen. De olika totalförsvarsmyndigheter- na ansvarar sålunda för frågor om behov av personal samt dennas organisation och ut- bildning medan arbetsmarknadsverket har ansvaret för arbetsmarknadens funktion i krig.
I det cirkulär från arbetsmarknadssty— relsen som innehåller grunderna för ar- betsmarknadsverkets arbetskraftsplanlägg- ning anges verkets uppgift vara »att, sedan krigsmaktens behov fyllts med stöd av väm- pliktslagen, tillgodose behov av arbetskraft
för sådan verksamhet som är av betydelse för landets totala försvar samt att i fred göra erforderlig planläggning härför». Nu nämnda avgränsning av arbetsmarknadsver- kets funktion beträffande arbetskraftsfrå- gorna synes böra bestå även för framtiden.
Ovan berörda princip för ansvarsfördel- ningen ifråga om totalförsvarsplaneringen tillämpas genomgående i vad gäller perso- nalplanläggning. Endast på ett område, nämligen jordbrukets arbetsblocksorganisa- tion, tillämpas inte denna princip. Länsar- betsnämnderna fullgör sålunda beträffande denna organisation förberedelsearbete av rent organisatorisk natur.
Eftersom man omöjligen med säkerhet kan bedöma resultatet av omfördelningen av arbetskraft till totalförsvarets civila delar ge— nom arbetsförmedlingens försorg uppkom— mer frågan om någon annan säkrare metod för arbetskraftsplanläggningen är tänkbar. Man kan därvid dra lärdomar av en metod som tillämpas inom både krigsmakten och civilförsvaret.
Dessa försvarsgrenar är detaljplanerade i fråga om personal som i stor utsträckning krigsplaceras. Befintliga register ger ständigt en aktuell överblick över personalläget. Att genomgåendes tillämpa en sådan planlägg- ningsmetod även för det ekonomiska för— svarets del skulle dock kräva en mycket om- fattande planläggningsorganisation i såväl central som regional instans och skulle dess- utom kräva mycket stora insatser av myn- digheter, organisationer och företag med krigsuppgift.
Arbetsmarknadsverkets nuvarande plan- läggningsmetod torde därför inte kunna ut- bytas mot en detaljplanering av nämnt slag.
16.3.2. Arbetskraftsstudier
Ett bättre underlag för arbetsmarknadsver- kets arbetskraftsstudier som är grundläggan- de för verkets hela arbetskraftsplanläggning synes emellertid kunna åvägabringas om ar- betsmarknadsverket i likhet med krigsmak- ten och civilförsvaret erhöll en överblick
över disponibla personaltillgångar. För så— dant syfte skulle folkbokföringsregistren kunnat utnyttjas om dessa kompletterades med uppgifter om yrke och utbildning.
Om registren fick ett sådant innehåll skul- le den disponibla arbetskraften direkt kun- na ställas mot de planläggande myndigheter- nas, organisationernas och företagens perso- nalbehov. Den långsiktiga planeringen av arbetsförmedlingsbehovet i krig skulle i hög grad öka i säkerhet. Vidare skulle besluts— underlaget för 47-åringsfördelning och upp- skovshandläggning förbättras.
En komplettering av folkbokföringsre- gistren i berörda hänseende har av 1964 års inskrivnings- och personalredovisnings- utredning ansetts vara av stor betydelse för personalplanläggningen inom hela totalför- svaret. Utredningen föreslog därför i skri- velse till försvarsdepartementet att frågan om klassificering och registrering av svensk medborgares yrke och utbildning närmare skulle utredas. Kungl Maj:t har i anled— ning härav uppdragit åt centrala folkbok- förings- och uppbördsnämnden att verk— ställa sådan utredning.
16.3.3. Personalplanläggning för de krigsviktiga företagen
Ett framträdande drag i arbetsmarknadsver- kets arbete med personalplanläggningen för de krigsviktiga företagen är att både arbets- marknadsstyrelsen och länsarbetsnämnderna gör omfattande insatser i arbetet. Vederbö- rande länsarbetsnämnd har i regel granskat ett företags planläggningshandlingar, be- dömt uppskovsbehov och gjort erforderlig utredning, ofta vid besök hos företaget, in- nan ärendet kommer under arbetsmarknads- styrelsens bedömning.
Det arbete som arbetsmarknadsstyrelsen utför skiljer sig inte mycket från länsarbets— nämndernas. En viktig skillnad finns dock. Arbetsmarknadsstyrelsen har i egenskap av uppskovsmyndighet att bevilja uppskov. Be- slut om uppskov kan fattas först sedan väm— pliktsverket lämnat besked om uppskov med- ges eller inte. Sådant besked inhämtas från
värnpliktsverket först när ett planläggnings- ärende kommit till arbetsmarknadsstyrelsen.
Den bedömning av ett planläggningsären- de som arbetsmarknadsstyrelsen gör efter erhållet besked från värnpliktsverket för— anleder ofta förnyad kontakt med denna myndighet. Utgångspunkterna för arbets- marknadsstyrelsens och nämndernas pröv- ning är sålunda olika. Ett inte ringa mått av dubbelarbete synes dock uppkomma inom arbetsmarknadsverket vid handläggningen av nu ifrågavarande ärenden och då även beträffande rena mtinmoment i denna.
Att det existerar dubbelarbete i fråga om personalplanläggningen har tidigare upp- märksammats i olika sammanhang. Därvid har bla den lösningen på detta problem framförts, nämligen att arbetsmarknadssty- relsens beslutanderätt i fråga om uppskov skulle delegeras till länsarbetsnämnderna var— igenom personalplanläggningsarbetet kunde koncentreras till dessa. Denna väg har emel- lertid inte ansetts framkomlig bla av det skälet att erforderlig regional överblick över personaltillgångarna saknats inom krigsmak- ten.
Om regionala värnpliktskontor organise- ras synes förutsättningar föreligga för en delegering av arbetsmarknadsstyrelsens be- slutanderätt beträffande uppskov till de re— gionala arbetsmarknadsinstanserna. En kon- centration av planläggningsarbetet till nämn— derna skulle innebära, förutom att kostna- derna för nuvarande dubbelarbete bortföll, att ärendebehandlingen blev mindre tidskrä- vande. En snabb handläggning är av stor be- tydelse inte bara för vederbörande företag utan även för en rad planläggande myndig- heter inom totalförsvaret, tex överstyrel- sen för ekonomisk försvarsberedskap, krigs- maktens truppregistreringsmyndigheter och inte minst arbetsmarknadsverket.
Som tidigare framhållits skulle en till- lämpning av ADB i arbetsmarknadsverkets totalförsvarsarbete kunna bidra till ett bätt- re beslutsunderlag och samtidigt medföra arbetsbesparingar. Detta gäller i hög grad personalplanläggningen för de krigsviktiga företagen. Utnyttjandet av ADB i denna planläggning synes också kunna skapa förut-
sättningar för en bättre samverkan mellan arbetsmarknadsverket och överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap, som har plan- läggningsansvaret för det ekonomiska för- svaret.
Överstyrelsen har med tanke på sin plan- läggande verksamhet det allra största intres- se av att de krigsviktiga företagens perso- nalorganisation för krigsproduktion är till- fredsställande. Särskilt viktigt är det att alla nyckelbefattningar inom denna produk- tion är besatta vid ett krigstillfälle. Alla per- soner vid ett företag som beviljats uppskov är avsedda för sådana nyckelställningar. Om en person av denna kategori i fredstid ut- går ur personalorganisationen bör detta för- anleda omedelbara överväganden.
Enligt uppskovskungörelsen åligger det fö- retagen att omgående till arbetsmarknadssty- relsen anmäla om för viss person med- delat uppskov inte längre är erforderligt. På grund av sådana anmälningar kan ar— betsmarknadsstyrelsen bevaka att företagen söker nya erforderliga uppskov. I det stora flertalet fall fullgörs berörda anmälnings- skyldighet. Brister häruti har dock konsta— terats i många fall.
Arbetsmarknadsstyrelsen kontrollerar ett företags uppskov i regel vart tredje år i samband med revision av personalplanlägg- ningen. Om ett företag försummat rapporte- ringen till arbetsmarknadsstyrelsen kan vid slutet av treårsperioden stora brister före- ligga i företagets personalorganisation för krigsproduktion, vilket kan äventyra denna. Utebliven produktion hos ett företag kan också åstadkomma stopp eller förseningar i andra företags krigsproduktion. Brister av nu berört slag i endast ett företags personal- planläggning kan sålunda få vittgående kon— sekvenser för hela totalförsvaret.
Av det sagda torde det stå klart att en ef- fektivare kontroll av uppskoven hos de krigsviktiga företagen är nödvändig. Genom tillämpning av ADB skulle en automatisk redovisning av inträffade förändringar rö- rande de krigsviktiga företagens uppskovs- personal kunna uppnås. För ändamålet skul- personal kunna uppläggas i anslutning till le ett register över ifrågavarande uppskovs-
personal kunna uppläggas i anslutning till företagsregistret vid överstyrelsen för eko— nomisk försvarsberedskap.
En närmare anknytning mellan arbets- marknadsverkets och överstyrelsens plan- läggning synes önskvärd. Om av företagen upprättade planläggningshandlingar finge passera överstyrelsen och dess företagsre— gister på vägen till arbetsmarknadsmyndig- heterna skulle planläggningsarbetet vinna i effektivitet.
16. 3 .4 Uppskovsregistret
I arbetsmarknadsstyrelsens uppskovsregister registreras alla beviljade uppskov från mi- litärtjänst. Uppskoven berör personalplan- läggningen inom såväl den civila som den militära sektorn av totalförsvaret. En central registrering av uppskov görs också av värn- pliktsverket. Syftet med registreringen är i båda fallen att ge myndigheterna en för deras uppgifter erforderlig överblick över uppskoven. Arbetsmarknadsstyrelsen behö— ver sitt register främst med tanke på sin tillsynsuppgift beträffande uppskovsväsendet men har nytta av registret även för sin handläggning av uppskovsärenden och för sitt planläggningsarbete i stort. Värnplikts- verket behöver för sin del ett uppskovsre- gister ur planläggningssynpunkt. Båda re- gistren bygger på det resultat som uppskovs- handläggningen ger, men informationen till registren sker genom olika rutiner och skilda dokument.
Det kan inte anses rationellt att föra två register över uppskoven. Att krigsmakten behöver en egen registrering torde vara up- penbart. Anledningen till att arbetsmark— nadsstyrelsen har ett eget register är att styrelsen gör viss bearbetning av register- materialet med tillämpning av nordisk yr— kesklassificerings (NYK) nomenklatur. Be- arbetningen syftar till att framställa viss statistik beträffande uppskovens yrkesmäs- siga innehåll och förändringar däri, vilket är av betydelse när det gäller att utläsa var de trånga sektorerna finns och bedöma vil- ka åtgärder för omskolning och utbildning som behöver vidtagas.
Ingenting torde emellertid hindra att värn- pliktsverkets register uppdateras med den för arbetsmarknadsstyrelsens statistik nöd- vändiga NYK-koden. Om, som ovan be- rörts, ett ADB—register över de krigsviktiga företagens personal upprättades vid över- styrelsen för ekonomisk försvarsberedskap skulle även detta register kunna förse ar— betsmarknadsverket med motsvarande un- derlag för personalplanläggningen.
16.3 .5 47-årsförde1nin gen
I den s k 47-åringsfördelningen ingår många manuella arbetsmoment. Till stor del be- ror detta på att de från krigsmakten lämna— de uppgifter rörande de värnpliktsavgångna måste kompletteras. För ändamålet tillställs vederbörande särskilda blanketter med frå- gor som skall besvaras. Länsarbetsnämnder- nas arbete med dessa blanketter, bla sor- tering, distribution, kontroll av svar, på- minnelser, är omfattande och tidsödande. Andra manuella moment i arbetet är sam— manställandet av fördelningslistor och upp- rättandet av statistik över fördelningen.
En komplettering av folkbokföringsregis— tret i enlighet med 1964 års inskrivnings- och personalredovisningsutrednings ovan be- rörda förslag skulle automatiskt ge underlag för fördelningsarbetet beträffande de värn- pliktsavgångnas lämplighet för olika slags beredskapsuppgifter. Tidigast om ett par år skulle dock folkbokföringsregistret kunna komma till användning i arbetet med 47- åringsfördelningen.
Visst manuellt arbete i samband med 47— åringsfördelningen, exempelvis insamling av uppgifter från de värnpliktsavgångna, fram- ställning av listor över fördelad personal och framtagning av statistik synes inom en snar framtid kunna ersättas eller underlättas ge— nom utnyttjande av olika ADB-system. Ett ADB-system för 47-årsfördelningen väntas vara i drift från våren 1969.
1 6.3.6 Beredskapsregistreringen
I anslutning till 1964 års inskrivnings- och personalredovisningsutrednings undersök-
ningar rörande möjligheterna att åstadkom- ma samordning mellan krigsmaktens perso- naltjänst och folkbokföringen utarbetades inom arbetsmarknadsstyrelsen ett system varigenom länsarbetsnämndernas bered- skapsregistrering samordnades med folkbok- föringsregistret.
Registreringen av beredskapspersonal sker sedan hösten 1967 i respektive länsstyrelses personregister. Genom denna nya ordning befriades länsarbetsnämnderna från sina ma- nuellt förda register, omfattande 20 000— 150000 registerkort. Länsstyrelsernas per- sonregister kan emellertid inte rymma all den information om beredskapsregistrerade personer som är önskvärd. En utredning om möjligheterna att åstadkomma ett särskilt centralt beredskapsregister för de ca 700 000 nu registrerade personerna bör därför göras _ närmast i samband med att frågan om cen— tralt personregister behandlas.
16.3.7. Vapenfri tjänst
I fråga om vapenfri tjänst ankommer efter omläggningen år 1966 uppgifter på vapen- frinämnden, arbetsmarknadsstyrelsen och ett flertal utbildningsmyndigheter. Arbetsmark- nadsverkets handläggning av ärenden an— gående vapenfri tjänst har sålunda pågått endast en kortare tid. Under denna tid har arbetsmarknadsstyrelsen sökt sig fram till lämpliga metoder för verksamheten och det- ta metodarbete kan sägas pågå allt fort- farande. Med hänsyn härtill har det inte ansetts föreligga skäl att göra en mer djup- gående undersökning av de tillämpade me- toderna. Vid översynsarbetet har dock en särskild undersökning gjorts om verksam- hetens organisation och personalbehov. En häröver upprättad promemoria 3.7.1967 har med skrivelse 6.7.1967 överlämnats till arbetsmarknadsstyrelsen.
Någon anledning att ändra ansvarsför- hållandet mellan vapenfrinämnden som till- ståndsgivande myndighet och arbetsmark- nadsstyrelsen som tillsynsmyndighet för de vapenfrias utbildning och tjänstgöring finns inte. De myndigheter, som ombesörjer ut- bildningen, gör det efter frivilligt åtagande
och främst för att tillförsäkra sig erforderlig personal till sin krigsorganisation. För när- varande torde inga större svårigheter före- ligga för arbetsmarknadsstyrelsen att pla- cera de vapenfria för utbildning hos olika myndigheter.
Med hänsyn till den rådande tendensen att de värnpliktiga i allt större utsträck- ning söker tillstånd till vapenfri tjänst är det emellertid inte uteslutet att sådana svå- righeter kommer att uppstå i en framtid och att arbetsmarknadsstyrelsen kommer att få göra en mer aktiv insats i utbildningsarbetet. Den nuvarande uppdelningen mellan arbets- marknadsstyrelsen och utbildningsmyndig- heterna av olika med den vapenfria tjänsten sammanhängande arbetsuppgifter, exempel- vis kamerala ärenden och förläggningsfrå- gor, kan sägas vara provisorisk i avvaktan på närmare erfarenheter.
I fråga om arbetsmarknadsstyrelsens nu- varande manuella vapenfriregister synes det— ta böra utbytas mot ett register av ADB— typ. Då registerverksamheten utgör ett vä- sentligt moment i arbetet med vapenfrifrå- gorna och lämnar underlag för en stor del av handläggningen synes en övergång till ADB-register skapa förutsättningar för ett rationellare bedrivande av vapenfriverksam- heten i stort.
16.3.8. Anståndsärenden
Handläggningen av anståndsärenden kräver betydande arbetsinsats både av arbetsmark- nadsstyrelsen och länsarbetsnämnderna. Det alldeles övervägande flertalet ärenden som remitteras till arbetsmarknadsstyrelsen har redan handlagts av länsarbetsnämnderna. Denna dubbelbehandling torde i möjligaste mån böra undvikas, särskilt som anstånds- ärendena i regel är brådskande. En kon- centration av ärendena till de regionala in- stanserna synes i sådant syfte böra efter— strävas.
Det torde närmast böra ankomma på ar— betsmarknadsstyrelsen att i samråd med re— mitterande myndigheter söka åstadkomma en dylik koncentration. Ovan har berörts att det föreligger inte obetydliga skillnader
mellan arbetsmarknadsstyrelsens och nämn- dernas bedömning av anståndsärenden och att nämndernas praxis varierar. Svårigheter att upprätthålla en likformig bedömning skulle kunna uppstå om arbetsmarknadssty- relsen inte skulle ta del i handläggningen i nuvarande omfattning. Variationerna i nämndernas praxis torde emellertid kunna utjämnas genom anvisningar från arbets- marknadsstyrelsen och genom instruktion av nämndernas personal.
Det vid arbetsmarknadsstyrelsen förda re- gistret över anståndsärenden synes kunna nedläggas därest de vid truppregistreings— myndigheterna framställda handläggnings- underlagen kompletterades med vissa data om tidigare handläggning vid arbetsmark- nadsverket av anståndsansökningar av ve- derbörande värnpliktige. En sådan kom— plettering synes kunna göras utan större om- fång när de ADB-utrustade värnpliktskon— toren trätt i funktion.
16.4. Organisation
Av det föregående torde det stå klart att arbetsmarknadsverkets totalförsvarsarbete måste utföras på såväl central som regional nivå. I fråga om arbetskraftsplanläggning- en bedrivs för närvarande ett omfattande arbete av länsarbetsnämnderna. De före- slagna arbetsmarknadsnämnderna skulle i ännu högre grad få ansvar för denna plan- läggning.
Planläggningsarbetet inom en region får inte ske isolerat från landet i övrigt. Ar— betsmarknadsstyrelsen måste därför styra de regionala instansernas arbete ur denna syn— punkt och har härför bla att utarbeta riktlinjer för detta. Organisations— och ut— bildningsfrågor måste också ha en central behandling, något som också gäller hand- läggningen av frågor om vapenfri tjänst.
Vid arbetsmarknadsstyrelsen handläggs för närvarande frågor som gäller totalför- svaret av en särskild enhet, försvarssektio- nen. Det skulle i och för sig vara tänkbart att fördela uppgifterna på andra enheter vid styrelsen men därigenom torde inga påtag- liga fördelar vinnas. Nackdelarna av en så-
dan ordning är däremot uppenbara. Samt- liga totalförsvarsfrågor är mer eller mindre förknippade med varandra och den nu- varande sammanhållna handläggningen av desamma bör därför inte upphöra.
16.5. Utredningens förslag
Det för totalförsvaret nödvändiga förbere- delsearbete som ankommer på arbetsmark— nadsverket bör utföras centralt av arbets- marknadsstyrelsen och ute i landet av ver- kets regionala nämnder.
Arbetsmarknadsverkets arbetskraftsplan- läggning bör även fortsättningsvis bedrivas i nu tillämpade former, eftersom en detal— jerad personalplanläggning liknande den som görs inom krigsmakten och civilför— svaret inte utan olägenheter kan genomfö- ras i fråga om det ekonomiska försvaret.
Arbetsmarknadsstyrelsen skall såsom le- dande, samordnande och sammanhållande myndighet för arbetskraftsplanläggningen inom totalförsvaret främst bedriva översikt- lig planering, dra upp riktlinjer och ge an- visningar för det detaljarbete som skall om- händerhas av de regionala nämnderna samt följa nämndernas arbete.
Arbetsmarknadsstyrelsens beslutanderätt i uppskovsärenden föreslås bli delegerad till de regionala instanserna. Personalplanlägg- ningsarbetet för de krigsviktiga företagen föreslås också bli koncentrerad till de re- gionala instanserna då krigsmaktens perso- nalförvaltning omorganiserats enligt fatta- de beslut.
Arbetsmarknadsverkets handläggning av anståndsärenden synes så långt det är möj- ligt böra koncentreras till de regionala in— stanserna. Det bör ankomma på arbets— marknadsstyrelsen att undersöka vilka åt— gärder som kan vidtagas i detta syfte.
Arbetsmarknadsstyrelsens arbete med va- penfrifrågor torde tills vidare böra bedrivas i nuvarande former. När närmare erfaren- heter av verksamheten vunnits bör förnyad översyn av arbetsformer och organisation företas.
Ett särskilt ADB-register över de krigs- viktiga företagens uppskovspersonal före-
slås bli upprättat vid överstyrelsen för eko- nomisk försvarsberedskap i syfte att göra personalplanläggning säkrare och enklare. Registerrutinen föreslås utgöra en till per— sonnumret bunden individregistrering av den värnpliktiga personal som genom en strategisk placering i krigsproduktionen be- döms behöva ha uppskov för att fullgöra sin tjänstgöring där i händelse av en krigs- situation.
Rutinen skall enligt detta förslag inte— greras med överstyrelsens rutin för krigs- produktionsplanläggning samt med det cen— trala skatteregistret. Härigenom skapas öka- de möjligheter att undersöka det berättigade i uppskov med hänsyn till den krigspro- duktion som överstyrelsen ansvarar för. Ge— nom skatteregistret blir det möjligt att kon- trollera att personer med uppskov finns kvar i den industri för vars krigsproduktion uppskov beviljats. Rutinen föreslås dessutom bli integrerad med krigsmaktens rutin för personalredovisning. Via frågestationer kan berörda instanser hämta och lämna infor- mation. Genom rutinen kan rapporter läm- nas sammanställda per företag mm för kontroll av uppskoven på olika nivåer.
En ADB-rutin föreslås bli tillämpad i de regionala instansernas arbete med fördel- ningen av de personer som utgår ur värn- pliktsåldern och som skall tilldelas annan uppgift i totalförsvaret (47-åringsfördelning). Rutinen bygger på en till personnumret bun- den individregistrering för vilken informa- tion erhålls om berörda personer från krigs- maktens personalredovisningssystem. I ru- tinen kommer bla att ligga utskrift och utsändande av svarsblanketter till de värn- pliktsavgångna, kontroll att svar inkommer, påminnelser, framställning av fördelnings- listor och statistik. Systemarbetet på denna rutin har prioriterats i slutskedet av över- synsarbetet. Rutinen väntas vara i drift un- der våren 1969.
Arbetsmarknadsstyrelsens register över va- penfria tjänstepliktiga föreslås bli omlagt till ADB. ADB-registret som bygger på en till personnumret bunden individregistrering samordnas enligt detta förslag med bla folkbokföringsregistret och krigsmaktens
personalredovisningssystem, varifrån erfor— derlig ändringsinformation erhålls. Via frå- gestationer kan berörda instanser hämta och lämna information. Då registerverksamhe- ten utgör ett väsentligt moment i vapenfri- arbetet och lämnar underlag för en stor del av handläggningar av dithörande ärenden kommer en övergång till ADB att skapa förutsättningar för ett rationellare bedrivan- de av vapenfriverksamheten i stort.
Arbetsmarknadsstyrelsens uppskovsregis- ter och anståndsregister bör nedläggas.
Med hänsyn till att länsstyrelsernas per- sonregister, där arbetsmarknadsverkets be- redskapsregistrering nu verkställs, är be- gränsade, bör förutsättningarna för ett cen- tralt beredskapsregister utredas och då som nämnts i anknytning till behandlingen av frågan om centralt personregister.
17. Sjömansförmedlingens och sjömanshusens
organisation
17.1 Överblick
Den följande texten vill ge en sammanställ- ning över tidigare utredningar och nu ak- tuella planer när det gäller förändringar av Sjömansförmedlingen, sjömansregistreringen och därmed sammanhängande frågor. Inled- ningsvis lämnas en mer kortfattad överblick av utvecklingen med statskontorets tidigare rapport i ämnet som startpunkt. Efter detta lämnas ett mera ingående referat av de be— dömningar och förslag som statskontoret tidigare lagt fram. Avslutningsvis ger utred- ningen några aktuella synpunkter.
I ett tidigt stadium av översynen överens- kom arbetsmarknadsstyrelsen och statskon- toret att frågan om Sjömansförmedlingens och sjömanshusens organisation — i likhet med frågorna om programbudgetering och personalutbildning inom arbetsmarknads— verket — skulle brytas ut ur den allmänna översynen och behandlas med prioritet. Un- der den sålunda tillkomna undersökningen har en detaljerad kartläggning av förekom- mande uppgifter och arbetsrutiner skett. Kontakter har tagits med sjöfartsstyrelsen liksom med de centrala organisationerna på sjöfartsområdet. Resultatet av undersök- ningen har redovisats i en rapport 31.12.1965 som överlämnats till Kungl Maj:t, arbets- marknadsstyrelsen och sjöfartsstyrelsen.
Undersökningen har föranlett statskonto- ret att i den nyssnämnda rapporten föreslå
en ändrad organisation och arbetsfördelning. I korthet innebär förslaget
att den lokala registreringen av sjöfolk upphör och ersätts med en central registre- ring hos sjöfartsstyrelsen,
att de lokala sjömansnämnderna upphör och ersätts av en central sjömansnämnd,
att de lokala sjöfartsdelegationerna upp- hör,
att sjömanshusen upphör och arbetsupp- gifterna vid sjömanshus och Sjömansförmed- ling fördelas på arbetsmarknadsverket och sjöfartsstyrelsen i nära anslutning till ver- kens ansvars- och kompetensområden i öv- rigt,
att mönstringsverksamheten integreras med Sjömansförmedlingen samt
att Sjömansförmedlingen sammanförs lo- kalmässigt med den övriga förmedlingen.
För arbetsmarknadsverkets del skulle de nyss återgivna förslagen medföra ett mins- kat personalbehov. Minskningen beräknades motsvara 36 årsarbetskrafter. Rapporten fö— reslog i övrigt en förstärkning av vissa funk— tioner inom Sjömansförmedlingen. Förstärk- ningen beräknades fordra tre anställda. Vid sjöfartsstyrelsen ger förslagets genomföran- de ett ökat personalbehov som beräknades motsvara 23 anställda. Totalt beräknades förslaget medföra ett minskat personalbehov som motsvarar 10 anställda. De direkta lö— nekostnaderna beräknades minska med 165 000 kr.
Den tidigare rapporten återges i samman- drag i avsnitt 17.2. Den har sedermera blivit föremål för remissbehandling varvid förslagen har i det närmaste helt tillstyrkts. På Kungl Maj:ts uppdrag har härefter ar- betsmarknadsstyrelsen framlagt förslag till ny personalorganisation för sjömansförmed- lingen. Också sjöfartsstyrelsen har avgett förslag till behövliga personalförstärkningar för de arbetsuppgifter som enligt utredning- en borde föras över till styrelsen.
Någon väsentlig förändring av sjömans- förmedlingens och sjömanshusens organisa- tion i linje med utredningens förslag har ännu inte företagits i avvaktan på den ny- ligen avslutade sjömansregisterutredningen och den pågående utredningen av sjöfarssty— relsens organisation. Emellertid har de 10— kala sjöfartsdelegationerna indragits från 1.7.1967. Vidare har vid denna tidpunkt ned- lagts sjömanshusen i Oskarshamn, Lysekil, Söderhamn och Härnösand. I stället har sjö- mansförmedlingsexpeditioner inrättats i Os- karshamn och Härnösand. Slutligen har fyra inspektörstjänster inrättats för att bl a möj- liggöra utvidgade kontakter med den för— medling av sjömän som bedrivs vid konsula- ten i vissa utländska hamnar samt som för- stärkning av expeditionerna för befäl och en ungdomsexpedition.
I juli 1968 har den av chefen för kommu- nikationsdepartementet 24.11.1966 tillkallade sjömansregisterutredningen avlämnat sitt be- tänkande (stencil, Kommunikationsdeparte- mentet 1968: 7). Sjömansregisterutredningen har byggt sina förslag på förutsättningen att huvudlinjerna i statskontorets förslag till organisation 31.12.1965 genomförs. Den konstaterar att det fortfarande finns bäran- de motiv för några av de funktioner som nuvarande sjömansregistrering svarar för. Dessa bör kvarstå men fullgöras på väsent- ligt enklare sätt.
Sjömansregisterutredningen har i övrigt framlagt följande överväganden och förslag om de vidare åtgärderna på området.
En central registrering behövs ur mantals- skrivningssyfte, d v s för att säkra de om- bordanställdas tillgång till sociala förmåner. Den behövs också för att täcka militära
myndigheters behov. Enligt statskontorets förslag borde sjöfartsstyrelsen omhänderha denna registrering.
Sjömansregisterutredningen har nu emel— lertid förordat att Sjömansförmedlingen i Göteborg under ett övergångsskede får des- sa uppgifter. Sedan databehandling har in- förts vid sjömansskattekontoret i Göteborg skall detta enligt förslaget överta uppgif- terna.
Valet av Sjömansförmedlingen i Göteborg som registreringsinstans under en första etapp sammanhänger med ett annat förslag från utredningen. Det avser att tillskapa en central adressupplysningstjänst avseende de ombordsanställdas sjömansadresser och som skall vara förlagd till Sjömansförmedlingen i Göteborg. En sammankoppling av dessa funktioner och registreringsfunktionerna har förefallit praktisk.
Sjömansregisterutredningen har förutsatt att nuvarande form för registrering av pen- sionsuppgiftema kommer att överges. Denna registrering har föreslagits bli frikopplad från sjömansregistreringen i övrigt. Också i det här fallet har det förutsatts att registrerings— uppgiftema på sikt skall kunna övergå till sjömansskattekontoret, när databehandling införs.
Under den första etappen har föreslagits att uppgifterna med sjömanspensioneringen blir förlagda till sjömansförrnedlingen i Gö- teborg. En definitiv lösning kan fås först när nuvarande pensionssystem ersätts med ett nytt. Denna fråga utreds för närvarande.
Den första etappen kommer enligt för— slaget från sjömansregisterutredningen såle- des att innebära att uppgifterna med sjö- mansregistret, adressupplysningen och sjö- manspensioneringen samlas till en särskild sektion vid sjömansförmedling i Göteborg. Genom att de 16 återstående sjömanshusen samtidigt upphör beräknas det uppstå en minskning av personalbehoven som upp- skattas till 26 år 27 årsanställda. En minsk- ning av personalbehoven uppkommer också genom att sektionen för den centrala sjö- mansregistreringen vid sjöfartsstyrelsen en- ligt förslaget skall upphöra. Tre anställda berörs. Sju tjänster behöver enligt förslaget
tillkomma vid en ny sektion vid sjömansför- medlingen i Göteborg med uppgifter inom sjömansregistrering och adressupplysning m rn. De direkta lönekostnaderna beräknas minska med omkring 500 000 kr.
Under den andra etappen kommer enligt förslaget en mer permanent organisation att införas. Sjömansregistret flyttas över till sjö- mansskattekontoret och läggs upp på mag- netband. Vid samma eller senare tidpunkt förutsätts nuvarande sjömanspensionering bli ersatt av ett nytt pensionssystem. Uppgifterna med det nya pensionssystemet torde komma att omhänderhas av sjömansskattekontoret. Vid Sjömansförmedlingen i Göteborg blir således endast adresskartoteket kvar. Anta- let tjänster kan reduceras med tre. Vad gäl- ler de direkta lönekostnaderna beräkna det- ta medföra en minskning med omkring 70000 kr. I stället tillkommer en relativt liten kostnad för databehandling av sjömansre- gistret vid sjömansskattekontoret.
17.2. Organisationsförslaget
I det följande återges de väsentliga punk- terna i statskontorets tidigare organisa- tionsförslag, kompletterat med den bak- grundsteckning som getts i den föregående rapporten.
17.2.1. Utgångsläget
Rapporten konstaterade att följande förhål- landen var rådande vid tidpunkten för un- dersökningen.
Organisationen och verksamheten
Sedan 1.7.1961 har verksamheten vid sjö— manshusen varit sammanförd med sjömans— förmedlingen. Regionalt fanns vid tidpunk- ten för undersökningen 20 sjömanshus med sjömansförmedling, 16 orter med sjömans- förmedling samt 19 orter med enbart mönst- ringsförrättning. Centralt var arbetsmark- nadsstyrelsen ansvarig för förmedlingen me- dan sjöfartsstyrelsen svarade för frågor rö- rande mönstring och registrering av sjöfolk.
Ur administrativ synvinkel hörde verksam- heten vid sjömansförmedling och sjömans- hus helt under arbetsmarknadsverket. Som forum för samråd mellan verken fanns en arbetsgrupp för sjömanshusfrågor med tre representanter för vardera verken. Som råd- givande organ åt arbetsmarknadsstyrelsen i frågor om sjömansförmedling verkade två centrala sjöfartsdelegationer, den ena för befäl och den andra för manskap.
Varje sjömanshus förde register över samt- liga svenska sjömän kyrkoskrivna inom dis- triktet. Hos sjöfartsstyrelsen fanns ett cen- tralt register närmast av referenskaraktär över samtliga inskrivna vid sjömanshus, det 5 k centrala Sjömansregistret.
För frågor om varning eller påmönstrings- förbud existerade sjömansnämnder utsedda av sjöfartsstyrelsen; 11 st vid utgången av år 1965. För disciplinfrågor åberopade av någon inom sjöfartsnäringen avtalsslutande part fanns vid samma tidpunkt fyra s k un- dersöknings— och bestraffningsnämnder (UB- nämnder) avseende manskap, fartygsbefäl, maskinbefäl och ekonomiföreståndare.
Praktiskt taget all rekrytering av manskap skedde via Sjömansförmedlingen. Vad gäller befälet torde förmedlingsandelen inte väsent- ligt ha avvikit från den genomsnittliga för all förmedling.
Undersökningen konstaterade att sjömans- förmedling i princip fyllde samma funktion som annan arbetsförmedling. Förmedlingen måste emellertid i fråga om sjömän beakta de speciella villkor som på grund av yrkets särprägel och annat finns fastställda för om- bordanställning. Bl a gällde vid arbetsan- visning speciella regler, det 5 k törnsystemet.
Beträffande förmedlarnas uppgifter vid mönstringen anförde utredningen:
»Arbetsförmedlarnas uppgift är att föreslå sådana sökande som skall kunna påmönstra. ] praktiken blir det dessutom ofta arbetsförmed- laren — efter telefonkontakt med arbetsgivare — och inte arbetsgivaren själv som meddelar vederbörande om han fått anställning eller ej. Förmedlarens arbete går med andra ord direkt över i mönstringsförrättarens. Ur förmedlings- synpunkt kan påmönstringen betraktas som den sista länken i sjömanshusets insatser vid arbetsanställning till sjöss.»
Sjömansregistreringen
Varje sjömanshus förde, som tidigare nämnts, register över samtliga svenska sjö- män kyrkoskrivna inom distriktet. Efter varje årsskifte gallrades det aktuella sjö- mansregistret och avfördes enligt vissa reg- ler de som inte längre kunde anses vara sjö- farande. Deras registerkort placerades i ett särskilt register över avförda, det inaktuella registret. Detta register hade byggts upp successivt från 1939 och torde vid tidpunk- ten för undersökningen omfattat betydligt över 100 000 kort.
Uppgiften att hålla sjömansregistren å jour förutsatte ett system för rapportering internt inom organisationen och externt till och från andra myndigheter.
Sjömanshusen svarade även för uträk- ningen av avgifterna till sjömanspensione- ringen, den s k redaravgiften, sammanställ- ningen vid pensionsansökan av uppgiftsun- derlagen för pensionsberäkning samt för ut- räkningen av den s k välfärdsavgiften. Sjö- manshusen var ytterligare ålagda vissa ar- betsuppgifter i samband med de årliga in- skrivningarna av värnpliktiga.
17.2.2. Synpunkter och förslag beträffande organisation och verksamhet
Synpunkter på organisationen i utgångsläget
De synpunkter på gällande organisation som anfördes i undersökningsrapporten var i hu- vudsak följande.
Tjänstemännen vid sjömanshus och sjö- mansförmedling hade, enligt vad rapporten ville konstatera, att i sitt arbete följa direk- tiv givna direkt eller indirekt från två olika håll. Det var visserligen skilda områden för direktivgivningen, men i olika praktiska si- tuationer kunde ofta tillämpningen av ett direktiv inom det ena området beröra även det andra verksamhetsfältet. Åtskilliga frå- gor krävde samråd mellan verken vilket ver- kade fördröjande på ställningstaganden och åtgärder i många situationer. Ibland kunde tvekan uppstå hos verken om vem som borde ta initiativet. Undersökningsrappor-
ten hävdade att dubbelkommandot dessutom lätt kunde skapa en känsla av osäkerhet hos de tjänstemän som verkade ute på fältet. Rapporten fortsatte:
»En betydande del av sjömanshusens verk- samhet får anses till sitt innehåll vara mer eller mindre främmande för en arbetsförmed- lingsorganisation. Framför allt gäller detta sjö- mansregistreringen och de arbetsuppgifter som direkt sammanhänger med denna. Även mön- stringsverksamheten avviker från normalt för— medlingsarbete och kräver särskild kompetens utöver den som en förmedlingstjänsteman för sjöfolk förutsätts äga. Samtidigt kan dock för— medling för sjöfolk och mönstring betraktas som en till varandra anslutande verksamhet. I förmedlarens arbete ingår bla förberedelserna för mönstring.
De lokala organen för Sjömansförmedlingen och sjömansverksamheten sammanfördes orga— nisatoriskt år 1961 främst därför att detta fram- stod både av ekonomiska skäl och ur service- synpunkt som det mest ändamålsenliga. All- mänheten borde kunna få alla formaliteter för anställning till sjöss ordnade på ett enda ställe och inte behöva vända sig till två skilda organ. Detta argument är dock till sin giltighet be- gränsat, ty det gäller helt endast för förmed— ling och mönstring. Det är här som allmän- heten har behov av service på det lokala pla- net. Argumentet gäller alltså i stort sett blott den del av verksamheten, som i arbetshänse- ende på ett naturligt sätt kan sägas höra. sam- man med arbetsförmedlingen och dess orga- nisation.»
Lokal eller central sjömansregistrering?
Beträffande frågan om lokal eller central sjömansregistrering hävdade undersöknings- rapporten följande synpunkter.
>>I—Iuruvida sjömansregistreringen och där— med sammanhängande arbete måste förbli på det lokala planet eller kan föras samman cen- tralt är för valet av organisatorisk lösning en nyckelfråga. Med denna verksamhet lokalt placerad synes trots allt nuvarande organisa- tion vara att föredraga framför varje annan lösning, som skulle innebära förläggning till annat lokalt organ eller tillskapande av en fristående organisation.
Vad som kan anföras till förmån för den lokala registreringen är dess större möjlighe- ter att ge direkt service åt dem på orten som önskar upplysningar ur Sjömansregistret. Det kan dock diskuteras vilket värde som bör
tillmätas denna förmån. Angelägna förfråg- ningar, som inte kan besvaras på annat sätt, bör även ett centralt register kunna ge svar på direkt eller via en sjömansförmedling.»
Genom central registrering skulle, enligt utredningen, förmedlingsorganisationen be- frias
»från uppgifter, som är främmande för dess verksamhet, och större möjligheter skapas där- med för ett inordnande av sjömansförmedling- en som en effektiv enhet i den samlade för- medlingsverksamheten. I och med att de lokala registren upphör, bortfaller också automatiskt aviseringsrutiner mellan dem.»
Rapporten påpekade att andra myndig- heter då endast behövde stå i kontakt med ett register i stället för 20 och fortsatte:
»Det kan vidare bli möjligt att utnyttja avan- cerade tekniska hjälpmedel och därigenom ra- tionalisera registerarbetet. Med tiden kan där- igenom också yppas möjligheter att nå viss samordning mellan Sjömansregistret och kor- responderande register, såsom folkbokförings- register och register över värnpliktiga, vilket i sin tur skulle leda till förenklingar och bespa- ringar. Ett sådant register möjliggör även framtagning av statistiska uppgifter värdefulla för planering och andra ändamål.
Ett centralt register erbjuder slutligen ett fördelaktigare utgångsläge för en revision i förenklande riktning av förfarandet vid bla mönstring och bemanningskontroll och därvid förekommande handlingar och dokument. Som ett exempel kan nämnas att de mönstringsrap— porter, som måste sändas till centralregistret, skulle kunna sorteras på fartyg och på så sätt medge en effektiv efterhandskontroll av beman- ningen.»
Enligt utredningen var en central registre- ring förenad med »stora och uppenbara för- delar». För den skull föreslogs
»att den lokala registreringen av sjöfolk vid sjömanshusen upphör och ersätts med en central registrering».
Vidare:
»Uppgiften att handha detta centrala sjö- mansregister och de arbetsuppgifter som hänger samman med registreringen av sjöfolk bör an- förtros sjöfartsstyrelsen. Detta ämbetsverk för redan, som nämnts, såsom den på området an- svariga myndigheten, för referensändamål ett centralt sjömansregister med mer begränsat in- nehåll.»
Som konsekvens av förslaget att slopa de lokala sjömansregistren föreslog utredning— en att de lokala sjömansnämnderna skulle upphöra. De borde ersättas av en central sjömansnämnd utsedd av Kungl Maj:t.
Arbetsuppgifternas fördelning på arbets- marknadsstyrelsen och sjöfartsstyrelsen
Förslagen ovan innebar att arbetsmarknads- verkets uppgifter skulle stå kvar oföränd- rade på det lokala planet, medan sjöfarts— verkets samlades centralt. Utredningen kon- staterade:
»Inom arbetsmarknadsverket kvarblir orga- nisatoriskt endast en mindre del av de arbets- uppgifter, varöver sjöfartsstyrelsen äger ansvar och bör utöva kontroll huvudsakligen mön- stringsarbetet, som till sin natur är en verksam- het av lokal karaktär. Mönstringsverksamheten kan emellertid utövas i naturlig anslutning till fönnedlingsarbetet.
Mönstringsverksamheten kan betraktas som en servicefunktion, som Sjömansförmedlingen kan fullgöra för sjöfartsstyrelsens räkning. Det ligger då nära till hands att sjöfartsstyrelsen får hos AMS beställa denna service för att utföras inom Sjömansförmedlingen, som har en för ändamålet lämplig lokal organisation. Ett dy- likt förfaringssätt ger större klarhet åt de bå- da verkens engagemang. Sjöfartsstyrelsen kan då betrakta mönstringsverksamheben som en funktion inom sitt verksamhetsområde och in- rymma den i sin allmänna planering. Kostna— derna för en mönstringsverksamhet med av sjöfartsstyrelsen planerat innehåll och omfång beräknas av AMS och sjöfartsstyrelsen får upp- taga beloppet som en särpost i sina årliga an- slagsäskanden.
AMS kan å sin sida i den föreslagna or- ganisationen planera den egna verksamheten helt utifrån sina egna utgångspunkter och prio- ritera och fördela sina resurser. Vid sidan därav ingår mönstringsverksamheten i arbets- planema som ett åtaget uppdrag såväl till in- nehåll som till budgetbelopp enligt sjöfartssty- relsens bedömning och anslag. För att kunna svara för att arbetet fullgörs på bästa sätt, måste AMS själv disponera för ändamålet gi'v- na personella och andra resurser. All mön- stringspersonal, även de särskilda mönstrings— förrättarna, skall därför vara anställda av AMS, som måste äga frihet att företaga. de personal-
dispositioner som kan bli erforderliga i olika situationer.»
Arbetsförmedlingen för sjöfolk
Vad gäller förrnedlingsuppgifterna gav rap- porten följande förslag.
»Enligt förslaget till ny organisation upp- hör helt sjömanshusen. På det lokala planet kvarstår den arbetsförmedlande verksamheten för sjömän inklusive mönstringsverksamheten inom arbetsmarknadsverkets arbetsförmedlings- organisation.»
Beträffande sjömansförmedlingen fann utredningen att denna borde samordnas med den övriga förmedlingen vid sidan av och på identiska villkor med övriga fackför- medlingar. Sjömansförmedlingen borde ge samma service som annan förmedling:
>>Även sjöfolk behöver tillgång till förmed- lingens olika specialistfunktioner såsom yrkes- vägledning, omskolningsverksamhet och arbets- vård i dess olika former. Detta förutsätter sam- ma allmänna utbildning för sjömansförmed— lingens tjänstemän som för övrig förmedlings- personal. Samtidigt ställer förmedling av sjö- män speciella krav.
Tjänstemännen behöver insikter om sitt för- medlingsfack utöver den allmänna utbildning- en. Med hänsyn till samarbetet mellan olika fackförmedlingar bör i den allmänna grundut- bildningen bl. a. ingå en orientering om för- medlingen av sjöfolk.
Förmedlingens insatser behöver fördelas geografiskt både med hänsyn till anställnings- orter och rekryteringsområden samtidigt som det krävs en rationell disposition av de mest kvalificerade insatserna. Påtagliga tendenser i utvecklingen beträffande hamnrörelse och sjöfart talar för att servicebehovet kommer att förskjutas och koncentreras geografiskt och kräva en smidig anpassning av förmedlingens resurser. Sjömansförmedlingen behöver också vara väl samordnad över landet med hänsyn till sin utpräglade interlokala karaktär.
För en effektiv förmedling av sjömän är snabba interlokala kontakter ett villkor. Det är för den skull angeläget att ta tillvara det hjälpmedel som telex kan utgöra i kontakt- arbetet sjömansförmedlingarna sinsemellan. Telexförbindelser med centralhamnarna1 och med rederierna bör även kunna bli av stort värde.»
Utredningen ansåg det vara angeläget att AMS söker att lokalmässigt sammanföra
De mest kvalificerade förmedlingsinsat— serna fordrade enligt utredningen regionala operationsområden. Följande tre regioner för sjömansförmedling föreslogs, nämligen:
Stockholm (omfattande Stockholms stad och län, Uppsala län, Södermanlands, Öster- götlands, Västmanlands, Kopparbergs, Gäv- leborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Väs— terbottens och Norrbottens län),
Göteborg (omfattande Hallands, Göte- borgs och Bohus, Skaraborgs, Älvsborgs, Värmlands och Örebro län),
Malmö (omfattande Jönköpings, Krono- bergs, Kalmar, Blekinge, Kristianstads och Malmöhus län).
Cheferna vid arbetsförmedlingsexpeditio- nerna för sjömän i Stockholm, Göteborg och Malmö skulle enligt rapporten tilllika vara chefer för var sin region.
Vidare:
»Beträffande den lokala organisationen fö— reslås i övrigt inga förändringar. AMS bör nämligen äga att inom den för den allmänna förmedlingen givna organisationsramen själv fördela sina resurser för arbetsförmedling av sjömän lokalt på sätt som kan anses bäst mot- svara föreliggande behov.»
I fråga orn förmedlingen av svenska sjö— män i utländsk hamn konstaterade utred— ningen att >>verksamheten hittills skett utan kontinuerliga kontakter med sjömansför- medlingen i hemlandet» och att »behov av en ökad samordning av verksamheten synes
föreligga». Vad gäller Sjömansförmedlingens centrala anknytning anfördes:
»Området för arbetsförmedling mm av sjö- män bör vara väl förankrad i arbetsmarknads- styrelsens arbetsförrnedlingsbyrå,2 med särskild tjänsteman som föredragande. Denne bör kun— na odelat ägna sig åt dessa frågor.»
1 Centralhamnarna är nio för svensk sjöfart viktiga utländska hamnar med arbetsförmedling för svenska sjömän. Denna verksamhet handhas centralt av utrikesdepartementets understöds- nämnd. " Då rapporten om sjömansförmedling och sjömanshus framlades i ett relativt tidigt skede av den allmänna översynen har organisations— förslaget avseende arbetsmarknadsverket i sin helhet ej kunnat beaktas. Den anknytning till arbetsmarknadsstyrelsen som här göres avser sålunda nu existerande organisation.
Sjö fartsdelegationerna
Utredningen ville konstatera att de två centrala sjöfartsdelegationerna för frågor rörande befäl respektive manskap hade en funktion att fylla och borde finnas även i fortsättningen, möjligen sammanförda till en central delegation. De lokala sjöfartsde- legationerna kunde däremot utan olägen— het upphöra.
Centralz sjömansregister mm i sjöfartssty- relsen
Rapporten framlade följande förslag i fråga om centralt sjömansregister i sjöfartsstyrel- sen.
»Det föreslås att sjömanshusens lokala sjö- mansregister skall upphöra och ersättas av ett centralt sjömansregister, förlagt till sjöfartssty- relsen. Det kommer därmed att åvila sjöfarts- styrelsen att helt handha sjömansregistreringen i landet och de med denna sammanhängande uppgifter som för närvarande åligger sjömans- husen.
Registren bör kunna föras över till ett centralt register redan den 1 juli 1966, om det byggs på nuvarande registerkort.»
Möjligheter till förenklingar
Utredningen konstaterade i fråga om möjlig- heter till förenklingar bl a följande:
»Inom området för mönstring, registrering och pensionering av sjömän finns uppenbar- ligen utryrnme för betydande förenklingar i arbetet. Detta område är i viktiga delar före- mål för översyn av en utredningsgrupp inom sjöfartsstyrelsen.»
Vad gäller sjömanspensioneringen borde denna enligt utredningsrapporten snarast bli föremål för särskild utredning i syfte att förenkla systemet. Även frågor rörande be- räkningen av redaravgiften och välfärdsav- giften borde prövas av denna utredning.
17.2.3. Förslagets genomförande och konse- kvenser
Utredningen hävdade att den »ser sitt orga- nisationsförslag som en första etapp, vilken
omedelbart kan genomföras. Därutöver upp- nås organisatoriskt ett gynnsamt utgångsläge för fortsatt rationalisering. Förberedelser till en följande etapp har redan påbörjats. En ut- redning angående möjligheterna till förenkling- ar av gällande system för sjömännens mön- string, registrering mm och utarbetande av detaljförslag ingår i det uppdrag, som getts en inom sjöfartsstyrelsen tillsatt utrednings- grupp. Sjöfartsstyrelsen bör.-. även utarbeta förslag till nya rutiner uppbyggda på ett bätt— re utnyttjande av tekniska och andra hjälp- medel.»
l7.3 Aktuella synpunkter
Utredningen vill — i samband med att över- synen nu avslutats och att förslag till ny organisation för arbetsmarknadsverket läggs fram — ge några aktuella synpunkter på de tidigare förslagen.
Först och främst må mera allmänt kon- stateras att det överhuvudtaget inte råder någon konflikt mellan statskontorets tidi- gare förslag vad gäller det här aktuella del- området och den lösning på organisations- frågoma i stort som anvisas i huvudrap- porten från översynen.
Vad gäller regionindelningen är det fråga om olika lösningar: för arbetsmarknadsver- ket i stort rekommenderas enligt utredning- ens huvudförslag en indelning i fem regio- ner, för Sjömansförmedlingen en indelning i tre regioner. Det må understrykas att re- gionerna i de båda fallen har konstruerats utifrån olika förutsättningar. I och för sig finns det heller inget hinder att tillämpa en speciell regionindelning för sjömansförmed- lingen.
Även om man för Sjömansförmedlingens del finner anledning att stå kvar vid tan- ken på en indelning i tre regioner — vilket utredningen för sin del närmast är benägen att rekommendera — så finns det anledning att ytterligare överväga den geografiska av- gränsningen av Sjömansförmedlingens re- gioner med tanke på arbetsmarknadsverkets organisation i stort.
Den regionindelning som föreslagits för Sjömansförmedlingen motsvarar mycket nära regionindelningen enligt utredningens hu- vudförslag såtillvida att Malmö-regionen är identisk i de båda fallen. Örebro län har
i fråga om Sjömansförmedlingens organisa- tion förts till Göteborgs-regionen, i huvud- förslaget till Västerås-regionen. I övrigt mot- svaras de tre nordligaste regionerna i huvud- förslaget av Stockholms-regionen enligt för- slaget om Sjömansförmedlingen.
I det fall att statsmakterna vid behandling- en av un'edningsförslagen stannar vid utred— ningens huvudalternativ vad gäller region— indelningen i stort förefaller det som om den enda olösta frågan vad gäller region- indelningen för sjömansförrnedlingen skulle bli vart Örebro län skall hänföras.
Den tidigare utredningen har understrukit behovet av insatser från centralt håll inorn arbetsmarknadsverket vad gäller detta verk- samhetsområde och bl a sagt att det bör fin- nas en tjänsteman inom arbetsmarknadssty- relsen som odelat kan ägna sig åt sjömans- frågorna. Den mera övergripande bedöm- ning som nu har gjorts vad gäller fördel- ningen av arbetsuppgifter mellan olika in- stanser inom verket bör inte påverka vad som förut har sagts om behovet av centrala insatser i fråga om Sjömansförmedlingen. Det tidigare förslaget har talat om en tjän- steman för de centrala uppgifterna bör vara placerad inom arbetsförmedlingsbyrån. Med utgångspunkt från det nu aktuella orga- nisationsförslaget förefaller det naturligt att tänka sig att placeringen blir vid arbetsför- medlingsenheten inorn avdelningen för ar- betsförmedlingsåtgärder.
Bilaga 1 Förteckning över av statskontoret avgivna remissvar med anknytning till översynen av arbetsmarknadsverkets organisation
Remisser Diarienummer Remiss 26.6.1964 angående arbetsmarknadsstyrelsens utredning rörande praktik- och ferie-
arbetsförmedling ....................................................... 513/1964 Remiss 20.2.1965 angående betänkande avgivet av 1960 års arbetsmarknadsutredning ..... 198/1965 Remiss 1.4.1965 angående försöksverksamhet med s k uppskolning m m ................ 426/1965 Remiss 15.3.1965 angående visst praktikantutbyte med utlandet ........................ 269/1965 Remiss 15.7.1965 angående förmedling av tonkonstnärer (stencil, ecklesiastikdepartementet
1965: 1) ................................................................. 1998/1965 Remiss 9.8.1965 angående medelsbehovet till avlöningar för budgetåret 1966/67 till arbets-
marknadsverket ........................................................... 137911965 Remiss 13.12.1965 angående vapenfri tjänst (SOU 1965: 71) ........................... 1589/1965 Remiss 15.7.1966 angående 1962 års arbetspsykologutrednings betänkande »Arbetspsyko-
logisk verksamhet» (SOU 1966: 40) ......................................... 526/1966
Remiss 15.11.1966 angående promemoria om den ambulerande skrivbyråverksamheten av utredningen för översyn av arbetsförmedlingslagen (stencil, inrikesdepartementet, 1966: 6 ................................................................. 646/1966 Remiss 30.5.1967 angående utlänningsutredningens betänkande del II, Invandringen ..... 395/1967 Remiss 5.7.1967: angående LO:s arbetsmarknadspolitiska program 1967 ................ 462/1967
utredningsrapporter
Delegationspromemorior
Delegations-PM 1, 6.9.1965 Organisation och medel för arbetsmark- nadspolitikens genomförande — inriktning och uppläggning av statskontorets översyn av arbetsmarknadsverket. Delegations-PM 2, 9.12.1965 Översikt av utredningsarbetets planering. Delegations-PM 3, 6.12.l965 Verksamheten under steg 1. Delegations-PM 4, 3.2.1966 Arbetsvården. Delegations-PM 5, 14.3.1966 Yrkesvägledning. Delegations-PM 6, 3.2.1966 Arbetsmarknadsverkets personaltjänst. Delegations-PM 7, 17.3.1966 Arbetsmarknadsverkets intendenturtjänst. Delegations-PM 8, 1.9.1966 Arbetsmarknadsmyndigheternas externa in— formation. Delegations-PM 9, 14.4.1966 Arbetsmarknadsverkets uppgifter i totalför- svaret. Delegations-PM 10, 18.5.1966 Samhällsekonomiska analyser av arbets- marknadspolitiska problem. Delegations-PM 11, 17.5.1966 Kamerala uppgifter inom arbetsmarknads- verket. Delegations-PM 12, 21.7.1966 Beredskapsarbeten vid storarbetssplatser.
Förteckning över stencilerade promemorior och
Delegations-PM 13, 7.10.1966 Arbetsförmedling. Delegations-PM 14, 7.10.1966 Försöksverksamhet inom arbetsförmed— lingen. Delegations-PM 15, 6.12.l966 Speciella aktiveringsinsatser. Delegations-PM 16, 7.12.1966
Orientering om vissa undersökningar om den framtida användningen av ADB inom arbetsmarknadsverket.
Delegations-PM 17, 10.4.1967 Speciella sysselsättningsskapande åtgärder.
Övriga rapporter och PM
Sjömansförmedling och sjömanshus, rapport 31.12.1965. Registrering av vapenfria, 21.10.1966. Arbetsvårdsstatistik, systemförslag 9.12.1966. Systemförslag angående personalplanering och uppskovshandläggning för K-företag, PM 9.2.1967.
systemförslag
Systemförslag angående 47-åringsfördel- ningen, PM 13.2.1967. AMS' byggnadsredovisning, systemutkast 21.2.1967. Förslag till bevakningssystem för arbetssö- kande och lediga platser inom arbetsförmed- lingen i Storstockholm, PM 26.6.1967. Förslag till systemprincip för AMS, förråds- redovisning, PM 11.7.1968. Översyn av arbetsmarknadsverkets personal- utbildning, rapport, 18.7.1967.
Artikelredovisning, systemförslag 27.7.1967. Försöksverksamhet inom arbetsförmedling- en i Storstockholm sept—okt 1967, PM 4.9.1967.
Löner och beredskapsarbeten i AMS's egen regi, systern BA, systemförslag 19.9.1967. Ny organisation för tekniska byrån inom arbetsmarknadsstyrelsen, PM 10.1.1968. Arkivarbetarlöner, systemförslag 22.2.1968.
Konsultundersökningar
Slutrapport beträffande uppdrag inom ra- men för statskontorets undersökning av ar- betsmarknadsverkets informationsverksam- het. Informationskonsult AB, professor Åke W Edfeldt, 25 .2.1967. Om cost/benefitanalyser av omskolnings— verksamheten. Fil lic Harald Niklasson, 1967. Om cost/benefitanalyser av omskolnings- verksamhet. Om uppläggningen av presente- rade provundersökningar. Fil lic Harald Niklasson, fil lic Gösta Dahlström, decem- ber 1967. Synpunkter på den samhällsekonomiska lön- samheten av arbetsträning och skyddad sys— selsättning. Fil lic Harald Niklasson, 27.7.1967. En systematisk analys av arbetsmarknadsm- ganens rekryterings- och utbildningsfrågor. APA, Göteborgs universitet, laborator Sig— vard Rubenowitz, 1967. Urval av aspiranter för arbetsförmedlingen. APA, Göteborgs universitet, laborator Sig— vard Rubenowitz, 1967. Synpunkter på organisation och lönsamhet vid skyddade verkstäder. Ekon lic Sam Sjö— berg, 18.7.1967. PM angående AMS innehav av viss inten- denturmateriel. Ekon lic Sam Sjöberg, sep- tember 1966. Några synpunkter på styrning av komplexa system. Ekon lic Sam Sjöberg, 18.10.1967. Några synpunkter på styrningsproblemati- ken vid arbetsmarknadsverket. Ekon lic Sam Sjöberg, 30.10.1967. Arbetsmarknadspolitikens mål och medel. Docent Ingemar Ståhl, tf professor Bengt- Christer Ysander, 22.6.1965.
Rapporter från KTH-gruppen beträffande arbetsmarknadsverkets informationssystem
Rapport avseende etapp I, 30.9.1966 Rapport avseende etapp II, 31.1.1967 Funktions- och målsättningsanalys. Rapport avsende etapp III, 1.6.1967
Del I. Analys av informationsbehov för
»platsförmedling».
Del II. Kostnader och värden för ett infor-
mationssystem för »platsförmedling». Rapport avseende etapp IV, 14.7.1967 Totalbeskrivning av arbetsmarknadsverket. Slutrapport om arbetsmarknadsverkets in- formationssystem, 8.11 .1967. Sammanfattande rapport, 21.3.1968. Utvecklingsmöjligheterna på längre sikt vad gäller användningen av ADB inom arbets- marknadsverket.
The Swedish National Labor Market Administration and Manpower Policy
(Summary in English)
By & governmental request of June 4, 1964, the Swedish Administration Development Agency (SADA) was ordered to review the organizational structures of the National Labor Market Administration (NLMA). This summary gives a short description of the present organizational structure, exam— ines the discussion concerning the goals and functions of NLMA, and outlines the pro- posal for the future organizational structure.
1 The National Labor Market Adminis- stration ( NLMA )
The NLMA is a governmental agency which handles job placement, takes initiatives in order to increase the supply of jobs, and initiates retraining programs.
It should be noted that no private employ- ment agencies of any importance exist in Sweden.1
However, job placement is partially me- diated through Channels other than the gov- ernmental agencies, mainly through adver- tising in the press. The number of white collar workers applying to the employment agencies has been relatively low but has in- creased during the past years.
The NLMA is structured into three levels (central, regional and local). At the tOp there is the Head Office, Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), which includes the board of gover— nors and the central administrative office. The board of governors includes the chief
officials of the NLMA and representatives of the main interest groups of the labor market: LO (blue collar), TCO (white collar), SACO (professionals), SAF (the employers) and one representative from the agricultural sector.
The Head Office handles the planning and coordination of the activities on the lower levels. In each of the 24 counties there is a County Office, with a board of gover— nors. The county governor (landshövdingen) is automatically the president of the county board in which representatives of the same organizations as in the Head Office are seated. The county office handles regional labor market planning and supervizing.
A total of 255 employment Offices and 325 individual agents operate under the jurisdiction of the county Offices. These Offices and agents thus have direct contact with the public.
2 The assignment of SADA
In the directives from the King in Council SADA was ordered to review the organiza— tion of the NLMA in order to introduce more efficient methods within the organiza— tion, and to find a suitable division of labor between the NLMA and other governmen— tal agencies.
The directives of the King in Council have given the reviewing committee of
1 It is prohibited by law to engage in job placement for profit.
SADA a very wide scope. Within the given framework it has been natural to take a broad approach. A joint NLMA—SADA memo delineates the following formulation of the task of SADA:
"The objectives should be to try to antici- pate—from the goals of the manpower policy given by the government—which social, eco- nomic, and other demands that in the future will be made on the NLMA. From these assumptions SADA should try to create the most efficient organizational structures.”
3 The Labor Market
3.1 Labor Market Forces
Most decisions made within public adminis- tration have some consequences for the labor market. The economic policy, the allocation of resources for education and initiation of building projects are all examples of deci- sions that in some way or another affect the possibilities of the individual to obtain em- ployment, and in a broader context affect the possibilities of society to utilize the labor force effectively. Particularly in periods when the demand for labor is low, the con- spicuousness of these marginal effects in- creases. The immigration policy and customs regulations are examples of fields where the decisions have been influenced by the con- ditions of the labor market.
The employment possibilities for the in— dividual are thus not solely a result of the supply and demand on the free market, the agreements between the Opposing sides of the labor market, and the decisions of the NLMA. Many public authorities, particular- ly the educational departments, but also other authorities who are rarely considered in connection with labor market issues, affect labor market conditions, at least in the long run.
The trend in Sweden, as in most western industrial countries, is toward a growth of the public sector. This expansion has, how- ever, put new strains on the planning and management of public administration, which today requires a greater amount of inte—
gration and long range planning. Public ad- ministration has difficulties to keep pace with planning ambitions and needs. Provi- sional solutions are employed to coordinate the activities of different public sectors but no satisfactory guidelines are available for resource allocation. The central questions of public administration remain unanswered: How should human needs be observed and interpreted? What rules should be used when deciding on priorities allocation? How can it be assessed whether or not the desired results have been obtained?
The discussion above illustrates the diffi— culties of defining the concept of a man- power policy. A review of the organizational structure of the NLMA must, however, start with a definition of the objectives and func- tions implied when discussing manpower policy, despite of the many difficulties of such a definition. The SADA has found it practical to limit the field of manpower policy to the three central functions of the present NLMA: job placement, the enact— ment of selective measures in order to in- fluence the manpower supply (activities re- lated to individuals), and the enactment of selective measures in order to influence the demand for labor (activities related to em- ployers). The concepts of supply and demand are thus related to the labor force.
A mere description of the field of action of the NLMA is however not sufficient as a basis for the work of a reviewing committee. The basic question must be to examine the objectives of the organization. The following paragraphs contain a description of how the reviewing committee has interpreted the in— dividual and national objectives of the man- power policy.
3.2 The traditional objectives of the NLMA
After the second world war, the inflation problem dominated the Swedish economy and had a strong influence upon approaches to manpower policy. The many impediments to a smooth exchange between the supply of and demand for labor have been taken in account, and formed a background for the
discussions. The total labor market of a country could be regarded as a set of sub- markets. Full employment then means that there is a balance between supply and demand in each of these submarkets. Such a situation could hardly be conceived of in reality. Many factors work constantly to upset the equilibrium. The 1855 the mobility be- tween the different submarkets, the harder it is to uphold full employment, provided that one wants to maintain a restricted non- inflationary economic policy and a salary policy mutually acceptable to all employee groups. A decrease in the demands of one of the partial markets would result in un- employment for some people in that part of the market. An increase in the demand of another submarket would result in a raise of the salaries which might entail claims for compensation from other groups of workers, a general increase of salaries, and inflation. In such a situation, the remedy is to in- crease the mobility between the submarkets. The economic policy should further a ba- lance between the production capacity and the total demand of commodities and labor. But this must not be accomplished by a stim- ulation of the demand which would result in inflation. A continuous increase in prices and salaries is also a threat to full employ- ment in so far as it will damage the possibi- lities of the export industry. If the total demand is to be limited, it is necessary to restrict the production somewhere. It is then natural that one wants the more efficient production units to survive, while the others are forced to decrease their production or to get out of business. The problems that will arise on the labor market should be met with selective actions: moving allowances and retraining. In cases where these kinds of actions are not feasible employment acti- vating initiatives should be taken, such as the initiation of public work projects or direct subsidies to existing companies. According to this doctrine—named the " Rehn—model” after the LO economist Gösta Rehn—the values of the initiatives on the labor market are indirect: the initiatives shall
influence a partially controlled market eco- nomy to become more efficient. They assist in the maintenance of stabile monetary values and maximum production in addition to the effort to maintain full employment. These objectives can be called indirect in the sense that they do not aim at the specific goals of the beneficiaries of the NLMA or at the fundamental needs of the individuals regarding employment, but are expressed in terms of exigencies of balance.
This doctrine has been of great impor- tance during the post war years for the in- creased initiation of several activities. But an analysis of how the resources of the NLMA have been used reveals that a simple reference to " the need of the economy" is not sufficient when explaining the practice of the NLMA. One must to try to reveal objectives other than those denoted by the doctrine that has been guiding the actions of the government and of the NLMA.
3.3 The Formal Statement of the Objectives
The official objectives of the labor market policy were formally stated by the King in Council in 1966. Conclusively, it is said that the manpower policy should be enacted in the interests of both the individuals and the society by furthering an employment, which is full, productive and freely chosen by the employees.
The opinion of the reviewing committee is that there still remains much doubt about how the concepts of full, productive and freely chosen employment should be con- ceived. Are they synonymous concepts or three different ones, perhaps occasionally contradictory? If the latter is the case, ac— cording to what rule should the balancing be done? Which weight should, for instance, be given to the interests and wishes of the individuals?
3.3.1 Full employment. The notion of " full employment" has been given several interpretations. According to one view, there is full employment when the labor force that accomplishes maximum production is em-
ployed, according to another when there are more jobs than men.
The first definition is unsuitable as a guideline because it is impossible to assess what production level constitutes the maxi- mum. The second definition does not con- sider the existence of several submarkets. Sometimes full employment is said to exist when each person who wants to work and is capable has been given a suitable job. This definition is also unclear. Does it include only those who presently are members of the labor force or also other groups? The number of individuals who are available on the labor market could be substantially in- creased by giving more resources to institu- tional child care, adult education, informa- tion regarding employment possibilities etc. The issue becomes even more unclear if the tax policy is taken into account. By alter- native actions, the society can vary the net gain of the work and thus influence the in- dividual choices between employment—non— employment.
Considering these facts, the reviewing committe of SADA finds the concept of " full employment” unsuitable as a practical guideline for the enactment of a manpower policy.
3.3.2 Productive employment. The notion of "productive employment” also gives in- sufficient information regarding what ambi— tions of society are denoted. In general the concept is used in terms of GNP. But the Swedish economy, with a large public sector producing a huge amount of services which are given no monetary value, has only a vague resemblance to the theoretical market economy. Also, the use of GNP gives priori- ty to close, material values at the expense of irnmaterial consumption and consumption in the long run.
3.3.3 Freely chosen employment. The Min- ister of Labor has stated that ” freely chosen employment implies not only the refutation of any compulsory governing of the labor force, but also an increase in the possibilities for the individual to get a job which is in
accordance with his wishes and capabilities”. This elaboration of the notion of freedom of choice is not sufficient as a guideline for the purposes of the NLMA. There are mainly two issues that remain unclear: to what ex- tent should the society give information about the labor market to guide the indivi- dual in his occupational choice, and what should the limits be to the individual free- dom in this respect?
The implementation of so called ”initia- tion courses” within industry is a sign of the trend to improve the information service on the labor market, with the main objective being to give the individual a better basis for decision. These courses—mainly recruit- ing among housewifes—serve to inform about the rights and privileges in industrial work but do not give any occupational training.
The freedom of the individual is, how- ever, always restricted. Individual occupa- tional wishes, which are not to some extent based on personal capabilities or the need of the market, could not be fullfilled.
In connection with this issue, it has often been discussed whether the individual, in case of unemployment, should be given a cash allowance or Whether initiatives should be taken to create a job for him. It is pos- sible to develop methods to compute which kind of solution is the most profitable from the economic point of view in each individual case. The reviewing committee has, how- ever, interpreted statements made by the Minister of Labor to the effect that often it is preferable to try to create job facilities even when cash subsidies would be cheaper. Only this alternative satisfies psychologically conditioned needs for occupation.
3.4 Summary of the goal discussion
According to the reviewing committee, the supreme objective of the Swedish manpower policy is the free occupational choice of the individual. The officially stated goals have, however, to be complemented and substan- tiated in order to be useful as guidelines for the practice of the administration. On every level and in each field of decision, the di—
rectives have to be supplemented by goal descriptions and priority rules. Despite the fact that the needs of the individual are heavily stressed, the manpower policy still remains as an essential tool among others in the general economic policy.
One of the main problems is that many of the initiatives taken by the NLMA will result in a change in a future situation, the economic condition of which is hard to predict. This fact emphasizes the need for both reliable prediction instruments and for a coordination of the initiatives of the NLMA with the actions taken by other in- stitutions of the society. If, for instance, the NLMA starts a program in order to facili- tate geographical mobility, this will be fruit- less unless there is sufficient housing to enable the mobility. This is further com— plicated by the fact that e. g. the construc- tion market is heavily dependent upon the general financial situation.
The initiatives taken by the NLMA change not only the occupational facilities of the individual but also the structural de- velopment of e. g. the geographical distribu— tion of the population, the conditions for social mobility, and the economic structure. These effects, that work mostly in the long run, are sometimes, and to an increasing degree, consciously predicted and aimed for.
This fact entails however some problems. If an administrative authority is given the double responsibility both for the short run activity in its own field of competence, and for the structural development in the long range, there is a danger that the immediate needs will be given priority. The doubele responsibility could also diminish the possi- bilities to control the effects of the activity of an administrative authority. If the im- mediate tasks in a certain situation are not in accordance with the interests in the long range planning, and if there are no clear range planning, and if there are no clear rules for the assignment of priorities, any outcome could afterwards be explained as planned and in accordance With one of the objectives.
The reviewing committee does not find it
suitable to give one authority the responsi- bility both to resolve the immediate needs of the society and to decide What structural restrictions should limit this activity. The responsibility to decide on issues concerning the long range structural development should be kept by the central political authorities.
Conclusively one might thus say that the NLMA has two main functions: 1) to enact the manpower policy, that is, to assist the individual in obtaining an employ- ment in accordance with his capacilities and wishes, this freedom of choice of the individ- ual being defined and delirnited by explicit rules, and 2) to enact measures in accordance with the general economic policy in order to further the economic conditions of the country, the planning and control of those measures be- ing kept by the central political authorities.
An essential question is to what extent the NLMA should engage in active marketing of its services, seeking for people who have given up, or who may be expected to give up, their efforts to improve their situation despite the fact that their present situation is unsatisfactory. In this category, we find for instance white collar workers in declining industries, married women or elderly people who have lost their jobs, and handicapped people, who often are unaware of the possi- bilities that the employment agency may of- fer and therefore hesitate to apply to the service.
A special problem are those who just " happen to become something”, governed solely by tradition and without having made any analysis of their individual preferences and the available institutional resources. To those people, the NLMA could offer retraining, moving allowances etc.
It might be necessary to attack traditional views and evaluations which dominate large groups of the population despite the fact that the general development has made them obsolete. According to the reviewing com- mittee, the NLMA should engage in active marketing of its services.
Because the main function of the NLMA has been defined in terms of service to dif-
ferent parties, it is important that the NLMA is given means and resources to gather actively systematic information on the needs of those whom the administration is supposed to serve. Also, systematic infor- mation should be gathered to assess the effects of the initiatives taken by the NLMA. These data are essential to the cen- tral political authorities when deciding on general resource allocation and when evalu- ating the efficiency of the NLMA and re— formulating its objectives.
3.5 Ideal and reality in labor market admin- istration
As it has been stressed in the previous dis- cussion, the initiatives of the NLMA are related to many parts of the society. If the resources are used to enhance the conditions in one sector, other sectors may get an un- satisfactory service. In the ideal situation, one might imagine that the supreme goals of the NLMA are specified by a certain num- ber of unequivocal partial objectives to guide different action programs. The bal- ancing of these partial objectives has to be done by the central political authorities. The efficiency of the organization would then be equivalent to the program efficiency, that is, to what extent various programs have been carried through.
In practice there is by now no way of implementing such a set of programs. The labor market administration is no isolated entity and a program budget for the NLMA could not reach its full effect until the same techniques are used and corresponding pro— grams are implemented in other sections of the administration. The partial programs could then be brought together and sub— ordinated to a total program.
The reviewing committe has made a con- siderable effort to attack the problem of how the objectives of the NLMA could be broken down into a set of partial operational objectives. The committee has outlined some paths which may be used to approach those operational objectives in the future. This implies that the NLMA in certain cases still
has to make decisions which, according to the committee, should be done by the poli- tical authorities.
4 The Motivations for the Proposed Reform
The radical structural changes within so— ciety during the past years have put new strains on the NLMA and have created new demands which the present organization has had great diffculty meeting. One might men- tion the increase of retraining programs, the implementation of different kinds of moving allowances, the expansion of job oppor— tunities for the handicapped (not only the physically handicapped but also people who for other reasons have difficulty finding regular jobs), the integration of the Sea- men's Employment Exchanche within the NLMA etc. Also, some groups, particularly white collar workers, have during the past years increased their contacts with the em- ployment Offices when looking for jobs. The reviewing committee finds this trend essen- tial. In order to make the NLMA an effi— cient tool in the social development, it is important that as many groups as possible make use of the administration's services. The value of the NLMA to the employers depends on the extent to which it is able to help the employers to fill job vacancies. There are reasons to expect that the new organizational forms will motivate a greater number of job applicants to apply to the employment agencies, and that the NLMA thus will be able to offer better service also to the employers. A necessary condition is, of course, that the employers report their vacancies to the placement agencies. Of particular importance is that both parties, the NLMA and the employers, inform each other of their long range planning. Administrational reforms during the past few years have been characterized by a gen— eral striving toward decentralization and to delegate the decision making to the lower levels of the organizational hierarchy. The reviewing committee has found it impor- tant that this striving be continued in the
DISTRICT OFFICE
CONTROL CENTER Registers information on job applicants and job vacan- cies. Rewies job requirements. Investigates available vacancies. Edits lists of job vacancies. Terminal equipment connected to the main computer in Stockholm. Telex, for contacts with other district Offices etc.
V
AMBULATORY UNIT
The extension of the district office. These units will also include special- ists.
PERSONAL SERVICING UNIT
Personal advising by Specialists in job placement, retraining, vocational guidance etc.
4 The officials get information regarding clients, va- cancies etc, from the control center.
PUBLIC INFORMATION OFFICE
Information on job vacancies and on the services available within the district office. Cashier for allowances. Telephone booths for direct contacts between job applicants and em- ployers. Library.
Throughout the revision there has been a continuous effort to prepare for an imple- mentation of a comprehensive management information system. This would include the following functions: — preparation for program planning bud- geting — improvement of the tools for long range planning — improvment of conditions which would enable a social—economic cost—benefit anal- ysis of the consequences of projects and policies.
Sweden is in a process of continual structural change, as are most industrial countries. Some of the trends are of utmost importance to the NLMA. Furthermore Sweden is, of course, also influenced by changes in other countries, especially those affecting our import and export capabilities.
Within Sweden one can observe a steady trend towards a concentration of the popula— tion in metropolitan areas. Production be— comes more efficient and concentrated into bigger units, which often are dependant on each other to some extent. Considering these facts and trends the reviewing com- mittee finds that the Swedish counties (län) have become obsolete as units for efficient labor market planning. The committee has thus proposed that the country be divided into five bigger labor market regions. The general trend in the counties is ambiguous: in many respects, the planning and executive functions of the counties have diminished, although in some other respects the opposite is the case.
The reviewing committee has also inves- tigated the possibility of abolishing com- pletely the middle level of regional offices. This alternative was not found to be feasible, mainly because of the general deficiencies in the present administrative techniques.
The local offices are proposed to be con- centrated into a smaller number of better equipped employment offices. There are several reasons for this. One of the main principles has been that the NLMA should be able to provide an equally efficient
service regardless of where in the country the clients live. The concentration will en- able each office to survey a larger part of the labor market. With the aid of an inte- grated EDP-system, the local units will have easy access to information from all over the country. The local agencies will have on their staffs personnel who are able to handle all kinds of problems which the clients might have.
To compensate for the increased geo- graphical distances between the offices and some of the clients, it is proposed that the district offices be supplemented, when necessary, by small local offices or agents whose main function will be to provide the clients with information regarding job va- cancies and the services available at the district office.
It is proposed that much of the mere job placement would be accomplished to a high degree by lists of job vacancies, which could also be available at places like post offices etc. Ambulatory units should also be avail- able to the district offices.
Applicants who require more personal service from the district office and who live far from it should be given travel allowances to enable them to visit the office without excessive personal expenditures.
5 Electronic Data Processing as a Tool within the NLMA
It has not been found feasible to construct in one step a comprehensive EDP-system for the NLMA. Instead, the work has been divided into three stages. The first stage concerns the immediate problems of increa- sing efficiency budget control, personnel administration, retraining, and public work projects for the unemployed. The second stage is a continuation of the first, and has its emphasis on EDP as a tool in the labor exchange. The third stage aims at the implementation of a comprehensive management information system and could not be expected to function before 1980.
5.1 Stage ]
In the first stage the main efforts have been concentrated on the problem of how to eliminate extensive manual routine work. Partial systems have been developed to fa- cilitate budgeting and personnel administra- tion. In the field work, the EDP-system concerns mainly the accounting of public work projects, protected jobs for the handi- capped, retraining, and moving allowances.
The EDP-planning is not governed by a definite outline, but partial solutions are continuously revised.
5.2 Stage 2
In this stage EDP will be used as a tool in the matching function of the labor exchange. Three main areas of application have been outlined: — compilation and distribution of lists of job vacancies — compilation of information on job appli- cants and job vacancies, mainly for statisti- cal use — matching of job applicants to job vacan- cies. This procedure is envisioned as being used mostly for clients who are not in im- mediate need of a job or of an employee.
5.3 Stage 3
The implementation of a comprehensive management information system is highly dependent upon clear definitions of the goals and objectives which the organization is to serve. It has been shown, in the previ- ous sections of this report, that several am- biguous questions concerning the objectives of the NLMA remain unanswered.
Preliminary research projects have been initiated within some university research institutions which have tried to develop methods suitable for the solution of these various problems.
6 The Future Organizational Structure of the NLMA
The reviewing committee of SADA pro- poses that the present structuring of the
NLMA into three levels of authority shall be maintained. However, instead of having a governing board in each of the 24 counties, the committee proposes that the country be divided into five bigger regions, each with its governing board and central office. The committee proposes no change in the com- position of the representatives of the go- verning boards, neither at the Head Office, nor at the regional governing boards.
It is further proposed that the 255 district offices be reduced to about 80 larger offices. The offices would then be more efficient and better equipped to handle the different problems of the clients, both employees and employers.
6.1 The Head Office
The Head Office is proposed to be divided into three main sections: the Division for Job Placement Procedures, the Division for Control and Creation of Employment Op- portunities, and the Division for Internal Finances and Administration.
The Division for Job Placement Proce- dures is proposed to be divided into the following subdivisions: — the bureau for job placement
= the planning office = the research office, the main function of which is to gather information required by the planning office — the bureau for information and methods development.
An essential part of its duties is the devel— opment of methods, work routines etc. The work within this bureau will be primarily experimental and carried out by special temporary groups, in which officials from other sections participate.
— the bureau for retraining Within the NLMA there are now many pro- grams for retraining. This activity is pre- dicted to increase.
The Division for Control and Creation of Employment Opportunities has as its main function the influencing of the supply of jobs in order to make it correspond to the actual demands. A large variety of means
are used: creation of new industries, creation of protected job positions for the handi- capped within established industries. cash subsidies or loans to companies, govern- mental subsidies in purchase control form etc.
The following subdivisions are proposed: — the bureau for public work projects, further divided into
: the planning office : the research office — the bureau for planning of geographical allocation — the bureau for statistical research
At the Head Office of the NLMA there are presently two sections not yet men- tioned, the Division for Unemployment In- surance Supervision and the Division for Defense Related Emergency Planning. These two divisions are proposed to remain.
6.2 The Regional Head Offices
The regional offices are proposed to be structured in a way similar to the structure of the Head Office and will consist of the following divisions and subdivisions — job placement division
= job placement bureau : retraining bureau : defense bureau — technical division
: planning bureau : production bureau — administrative division
: budget bureau : bureau of personnel : bureau of internal management
The main function of the regional offices is planning, control and supervision at the regional level.
6.3 The Local Employment Offices
As previously mentioned, it is proposed that the number of local offices be reduced to about 80 well equipped units. Each of them shall function as an integrated organizational unit under the direction of a chief executive. The main activities are job placement, vo-
cational guidance, and provision of job op- portunities for the handicapped.
The work routines should be differenti- ated. Part of the present procedures could be highly simplified. Instead of the former practice whereby each applicant must be personally interviewed and informed about some vacancy suitable for him, it is pro- posed that the agency produce lists of all vacancies, which would be easily available for everybody. The lists could also be dis— tributed to the premises of other admini- strative agencies in order to extend their availability. It should also be possible for individual persons to order them by mail.
On the other hand, those persons who really want or need a more personal ser- vice would then be able to get a more thorough and comprehensive treatment, not only because the new practice has relieved the officials of a lot of routine work, but also because the larger and better equipped offices will have better resources to serve their clients. Specialists of various kinds will be more readily available and the office will be equipped with a terminal station of the nationwide EDP-system facilitating access to a huge amount of information.
