SOU 1972:48

Riksdagen och försvarsplaneringen

1. Utgångspunkter

1.1 Utrednirzgsuppdraget och dess bakgrund

Riksdagen beslöt år 1970 (jfr prop. 1970297, SU 19701203, rskr 19702420) att ett nytt planerings- och budgeteringssystem för för- svaret' skulle tillämpas fr.o.m. den 1 juli 1972. Systemet har tillämpats försöksvis se- dan nägon tid; en stor del av det underlag som ställts till 1970 års försvarsutrednings förfogande har framtagits inom ramen för detta system. Huvuddragen av det nya syste- met redovisas i det följande (avsnittet 2.1). För en närmare redogörelse för systemet hänvisas till betänkandet Planering och pro- grambudgetering inom försvaret (SOU 1969: 25), till nämnda proposition samt till den av utredningen lämnade beskrivningen i utred- ningens huvudbetänkande (SOU 1972:4, s. 33 ff).

[ samband med att det nya planerings- systemet behandlades i riksdagen aktualisera- des i en motion ([ 1970:1261) av herr Lindblad frågan om riksdagens roll i syste- met.

I motionen anförs bl. a. (s. 13) att en av motiveringarna för det nya planeringssyste- met har varit att öka departementets infly- tande, på kort och lång sikt. Departementet kan enligt motionären sägas ha eftersträvat ökad styrning och kontroll gentemot myn- digheterna. Han frågar i anslutning härtill om det varit en strävan att också öka departe- mentets inflytande över riksdagen, parlamen- tariker och i sista hand allmänheten. Om

riksdagens roll i systemet anför motionären bl. a. följande:

När planeringssystemet nu föreläggs riks- dagen i proposition finns inte riksdagen be- rörd, annat än det allmänna att det nya systemet kommer att ge Kungl. Maj:t och riksdagen bättre underlag än f. n. att bedöma försvarets resursbehov och effektivitet och att särskild vikt bör läggas vid den långsiktiga inriktningen. I vilka former riksdagen skall komma in sägs inget om.

Det tycks helt klart att bara en budgetpro- position till riksdagen inte är nog. En blick på den vanligaste skissen av systemets upp- byggnad visar att när ett förslag till program- plan är klart så har de stora och avgörande långsiktiga besluten redan fattats.

] programbudgetgruppens ”Röda boken” (SOU 1969225) sägs att ”det är miljöstudier- na och då främst de dimensionerande an- greppsfallen som ger utgångsvärden för alter- nativstudierna”.

”

Motionären anför vidare bl.a. att som regeringen handlat denna gång är det tids— mässigt tydligen omöjligt att medge parla- mentarisk medverkan i planeringssystemets första led: miljöstudierna, val av dimensione- rande angreppsfall och direktiv för perspek- tivplanearbetet”.

Motionären anger två vägar som kan följas dä riksdagen i framtiden skall delta i syste- met:

a) Tidiga parlamentariska försvarsutred- ningar.

' Avser myndigheter inom försvarsdepartemen- tets verksam hetsområde.

b) Förstärkt utskottsbehandling för att föl- ja miljöstudier och perspektivplanearbete. I anslutning härtill framhålls att programpla- nernas årliga rullning under alla förhållanden kräver ett omfattande utskottsarbete.

Motionen utmynnar i en begäran om ut- redning av riksdagens och parlamentarikers roll i det nya planeringssystemet för försva- ret.

Statsutskottet behandlade motionen i sitt utlåtande 19701203. Häri anförs bl. a. följan- de:

Den fråga om riksdagens och parlamenta- rikers roll i det nya planeringssystemet som tas upp i motionen 1:1261 är av stort intresse vid bedömningen av det nya planeringssyste— met. Detta synes medge en god parlamenta- risk insyn såväl i grundläggande säkerhetspo- litiska och försvarspolitiska frågor och val— situationer som beträffande den planering som har direkt samband med försvarets re- sursbehov och effektivitet. Utskottet anser att dessa möjligheter bör tas till vara.

Utskottet fann det vara lämpligt att riks— dagens roll i det nya planeringssystemet när- mare penetrerades. Det borde få ankomma på Kungl. Maj:t att bedöma hur detta skulle verkställas.

Riksdagen beslöt i enlighet med vad ut- skottet hemställt.

Kungl. Maj:t har genom beslut den 14 januari 1971 uppdragit åt 1970 års försvars- utredning att överväga riksdagens roll i det nya systemet för planering och budgetering inom försvaret. I beslutet anges att förslag skall lämnas i sådan tid att frågan kan under— ställas 1972 års riksdag.

I detta sammanhang kan erinras om att 1971 års riksdag behandlade frågan om par- lamentarisk medverkan i det statliga plane- ringsarbetet överhuvudtaget. En kort redogö- relse härför biläggs (bilaga).

I detta sammanhang kan vidare erinras om att herr Hernelius i en motion till 1971 års riksdag (nr 690) hemställde att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj :t skulle anhålla att en kommission utsågs med uppgift att fram- lägga en bred analys av svensk säkerhetspoli- tik och problemen kring denna. Motionens syfte var att öka intresset i den svenska

debatten för vårt lands säkerhetsproblem nu och i framtiden. Utrikesutskottet erinrade i sitt utlåtande (nr 18) om olika åtgärder som har vidtagits eller är planerade i avsikt att öka flödet av information till riksdagen och allmänheten som underlag för den fortsatta säkerhetspolitiska debatten. Förslaget att tillsätta en kommission ansågs inte böra för det dåvarande föranleda någon åtgärd, varför utskottet avstyrkte motionen. Riksdagen be— slöt i enlighet härmed.

1.2 Vissa andra utgångspunkter

Grundlagberedningen har i sitt huvudbe- tänkande Ny regeringsform Ny riksdagsord- ning (SOU l972:15) lagt fram ett förslag till ny författning, vilket förslag innebär vissa ändringar av betydelse för försvarsutred- ningens arbete. Sålunda innebär förslaget en annan syn på riksdagens konstitutionella ställning än den som tidigare varit gällande. Förslaget behandlar vidare — om än i täm- ligen allmänna ordalag — riksdagens medver- kan i budgetära avgöranden på flerårssikt. En grundligare bearbetning av budgetfrägorna görs av budgetutredningen som beräknas av— lämna förslag i slutet av år 1972. Denna utredning har enligt sina direktiv att beakta de krav på det statliga budgetsystemet som följer av en ökad långsiktighet i beslutspro- cessen. En ny regeringsform avses i huvudsak skola gälla fr. o. m. den 1 januari 1975.

Försvarsutredningen har för sin del funnit det naturligt att, när frågan om riksdagens roll i det nya planeringssystemet övervägs, ta stor hänsyn till grundlagberedningens förslag och den allmänna syn som ligger bakom detta. På vilket sätt detta hänsynstagande bör ske utvecklas närmare i det följande (avsnittet 3.1).

Den diskussion som hittills har förts om riksdagens roll i det nya planeringssystemet för försvaret har gällt det planeringssystem som är under införande för det militära försvaret och civilförsvaret. Överstyrelsen för ekonomiskt försvar har emellertid i decem— ber 1971 — i enlighet med ett av Kungl. Maj:t ijuni 1970 givet uppdrag — lämnat ett

förslag till ett motsvarande planeringssystem för det ekonomiska försvaret.

Eftersom det av överstyrelsen föreslagna systemet ännu inte är helt utarbetat och inte har godkänts av statsmakterna har försvars- utredningen ansett att en närmare gransk- ning av systemet ur nu aktuella synpunkter faller utanför utredningsuppdraget. Utred- ningen har emellertid översiktligt granskat förslaget. Den har härvid kommit till den uppfattningen att ett genomförande av det- samma inte skulle innebära några i princip ändrade förutsättningar för att bedöma frå- gan om riksdagens roll i det nya planerings- systemet.

2. Innebörden i vissa avseenden av det nya

planeringssystemet m. m.

2.1 Huvuddragen i det nya planeringssystemetl

Huvudsyftet med det nya systemet för pla- nering och budgetering inom försvaret har varit att ge Kungl. Maj:t och riksdagen bättre möjligheter än tidigare att inrikta och beslu- ta om försvarets långsiktiga utveckling. Pla- nerings- och budgeteringssystemet avses där— jämte ge myndigheterna ett bättre besluts- underlag. Bl.a. har ansetts som betydelse- fullt att förbättra underlaget för att bedöma försvarets resursbehov och effektivitet. En klart uttalad avsikt har varit att inrikta stats- makternas verksamhet pä detta område på de avgöranden som verkligen är betydelseful- la. Systemets införande skall också ses som en av åtgärderna för att på försvarets område göra det möjligt för Kungl. Maj:t att utöva ledningen av verksamheten på det sätt som avsågs med 1965 års departementsreform.

Huvudelementen i det nya planerings— systemet är miljöstudier och studier av det svenska samhällets förändring, perspektiv— planering, programplanering, systemplane- ring och programbudgetering.

Genom miljöstudier beskrivs olika alterna- tiv för den internationella utvecklingen.

Dessa studier har tre syften. De skall ge underlag för utformningen av vår säker- hetspolitik

ge miljöunderlag för ringen och

ge miljöunderlag för programplaneringen.

perspektivplane-

Miljöstudierna skall analysera och beskriva den internationella miljöns utveckling i poli- tiskt, strategiskt, militärtekniskt och ekono- miskt avseende. På grundval härav utarbetas ett antal tänkbara och rimliga angreppsfall. Av dessa väljer Kungl. Maj:t ut några som benämns styrande angreppsfall. Dessa an— greppsfall utnyttjas av statsmakterna för att inrikta försvarets utveckling på lång sikt.

Vissa uppgifter och krav beträffande det framtida försvaret kan uttryckas med styran- de angreppsfall, andra uttrycks lämpligen i form av s.k. tilläggskrav. Det senare kan t. ex. ske i fråga om beredskap, uthållighet, skydd, verkan under neutralitetstillstånd och samverkan mellan olika komponenter inom totalförsvaret. Miljöstudierna och analyser av angreppsfall utnyttjas för att ge underlag för formulering av tilläggskrav.

Riktlinjerna för försvarsplaneringen måste förutom de yttre betingelser som anges av styrande angreppsfall och tilläggskrav också innefatta i detta sammanhang väsentliga för— utsättningar som betingas av den framtida utvecklingen inom landet. Dessa förutsätt- ningar analyseras i studier av det svenska samhällets förändring — vad som tidigare har kallats ramstudier. Vissa av dessa anges ge— nom s. k. ramvillkor för planeringen. Ram- villkoren avser t. ex. ekonomiska restriktio-

1 Beträffande källorna för framställningen se av- snittet 1.1.

ner och restriktioner för utnyttjandet av värnpliktiga. Ramvillkoren kan också inne- bära restriktioner t. ex. av lokaliseringspoli- tiska hänsyn och beträffande svensk in- dustris utnyttjande.

De styrande angreppsfallen, tilläggskraven och ramvillkoren utgör väsentliga utgångs- punkter för perspektivplaneringen. Denna syftar till att ange tänkbara försvarsutform- ningar och att med utgångspunkt i dessa ge underlag för att inrikta studier, forskning och teknisk utveckling.

I perspektivplaner redovisas olika alterna- tiv för framtida försvarsutformningar samt handlingsvägar och betingelser för att nå dessa. Dessa planer utarbetas för det militära försvaret av överbefälhavaren och för civil- försvaret av civilförsvarsstyrelsen. Planerna avses utarbetas ungefär vart fjärde år. Planer- na belyser vidare de alternativ till strukturer och vapensystem som bör hållas öppna för senare beslut. Planerna redovisar också över- siktligt de vägar längs vilka alternativen kan förverkligas och när förutsättningar för olika beslut kan eller bör föreligga.

Med perspektivplanen som bakgrund skall myndigheterna utarbeta planer för studie- och forskningsverksamheten samt för vissa väsentliga system speciella systemplaner. Vi- dare skall perspektivplanen i princip utgöra underlag för inriktning av programplanerna. Genom att ange riktlinjer för och sedan granska dessa planer kan statsmakterna tillse att tillräckligt beslutsunderlag föreligger vid de beslutstidpunkter som anges i planerna.

För handlandet på kort sikt och för att förverkliga perspektivplaneringens långsikti- ga intentioner upprättas konkreta handlings- program i form av femåriga rullande pro- gramplaner. Myndigheterna får således i det nya systemet alltid en femårig ekonomisk ram angiven för planeringen och statsmakter- na föreläggs varje år en programplan för utvecklingen och verksamheten under den närmaste femårsperioden.

Programplaneringen syftar således till att fördela resurserna mellan åtgärder för att — vidmakthålla befintliga enheter och för-

hand m.m. och genomföra tidigare fatta-

_ investera i nya enheter och förband och — skapa förutsättningar för utveckling och anskaffning av ytterligare försvarsresurser, dvs. att skapa handlingsfrihet att förverk- liga mål på längre sikt.

Programplanerna utarbetas mot bakgrund av den befintliga krigsorganisationens styrka och svagheter. Planerna skall konkretisera avvägningen av resurser för att nå operativ styrka under de närmaste åren jämfört med att nå styrka på något längre sikt. Slutligen inriktas utvecklingen mot mer långsiktiga mål och krav i överensstämmelse med per- spektivplanens intentioner.

Programplaner utarbetas för det militära försvaret för huvudprogram och för delprogram. Programplanen för det militära försvaret utarbetas av överbefälhavaren. I denna redo- visas bl.a. överbefälhavarens avvägning och inriktning i stort av olika avvägningsprogram (funktioner) samt fördelningen av utgiftsta- men dels mellan olika program, dels med hänsyn till försvarseffektens fördelning över tiden.

Programplaner för huvudprogram utarbe- tas av försvarsgrenscheferna och, beträffande huvudprogrammet civilförsvar, av civilför- svarsstyrelsen. Planerna behandlar på mot- svarande sätt fördelning och inriktning av delprogram (delfunktioner).

Avsikten är att statsmakterna varje år skall kunna ompröva programplaneringens inrikt- ning. Syftet härmed är bl.a. att det tidigare planeringssystemets stelhet i fördelningen av resurserna mellan programmen skall minska. Inriktningen på längre sikt kan hela tiden avstämmas mot aktuell perspektivplan.

Som underlag för Kungl. Maj:ts ställnings- taganden beträffande särskilt resurskrävande vapensystem och objekt utformas mer detal- jerade s.k. systemplaner. Sådana avses upp— rättas också för stora förändringar av organi- sationen. En systemplan kan betraktas som ett kopplingselement mellan perspektivpla- nen och programplanerna. Perspektivplanen anger i grova drag de vägar längs vilka de

framtida alternativen för system och objekt kan förverkligas. Systemplanen skall utgöra en detaljplan för utvecklingen av ett sådant alternativ (system).

Programbudgetsystemet är ett viktigt hjälpmedel vid resursfördelningen på kort och lång sikt. Verksamhetsindelning och re- dovisning av prestationsutfall skall underlät— ta analyser av förhållandet mellan mål och resursåtgång och kontroll av att målen nåtts. För styrning av genomförandeverksamheten tillämpas ett uppdragssystem. Ett uppdrag skall ange vilka prestationer som skall utfö- ras, vilka resurser som beräknas erforderliga för att fullgöra uppdraget samt vissa hand- lingsregler. Uppdrag från Kungl. Maj:t till myndighet benämns primäruppdrag. Upp- drag från en myndighet till en annan be- nämns sekundäruppdrag. För varje primär- uppdrag som beräknas föranleda medels- förbrukning under budgetåret skall ett bud- geterat belopp anges. De budgeterade be- loppen skall ha täckning i anslag. Varje anslag kommer att avse betalningsmedel för ett eller flera primäruppdrag.

Om den pågående utvecklingen av plane- ringssystemet kan bl. a. nämnas följande.

En översyn av planeringssystemet med ledning av erfarenheterna från försöksperio- den fram till den ljuli 1972 pågår f.n. inom försvarsdepartementet genom en i maj 1971 bildad särskild arbetsgrupp (ledningsgruppen för fortsatt utveckling av försvarets plane- rings- och programbudgetsystem, PPBG; jfr riksdagsberättelsen år 1972 Fö 20). Hittills har arbetsgruppens arbete varit inriktat på att samla in och bearbeta erfarenheterna från nu genomförd försöksomgång samt att utfor- ma förslag till anvisningar för budgetarbetet inför 1973/74 och arbetet med programpla- ner 1973/74—1977/78 samt för nästa per- spektivplan. Det egentliga utvecklingsarbe— tet, som befinner sig på ett inledande sta- dium, torde bl. a. komma att avse systempla- neringens roll och utformning samt frågor om mål och måluppfyllelse i verksamheten. Också nomenklaturfrågor kommer att be- handlas.

Kungl. Maj:t har i proposition 1972:45

berett riksdagen tillfälle att taga del av vissa avsedda åtgärder för att skapa en fastare organisation för statsmakternas ledning av studier och planering med totalförsvarsin- riktning. Enligt förslaget inrättas den ljuli 1972 inom försvarsdepartementet ett sekre- tariat för säkerhetspolitik och långsiktsplane- ring inom totalförsvaret. Sekretariatets hu- vuduppgift blir att hålla samman arbetet med att förse statsmakterna med önskat underlag för inriktning och utformning av säkerhets- och försvarspolitiken samt för in- riktning av planeringen av totalförsvaret. En- ligt propositionen bör särskilda referensgrup- per för studierna inrättas. För att inom Kungl. Maj:ts kansli tillgodose kravet på ökad samordning av den långsiktiga totalför- svarsplaneringen inrättas inom kansliet vida- re enligt förslaget en interdepartemental be- redning för långsiktig totalförsvarsplanering.

Försvarsutskottet har i ett enhälligt betän- kande (nr 15) över propositionen och vissa i anslutning till denna väckta motioner anfört att det anser att riksdagen nu inte bör framföra erinran mot den avsedda omorgani- sationen. Med hänsyn till att studier måste påbörjas relativt snart bör sekretariatet som planerat få inleda sin verksamhet den 1 juli 1972. Utskottet biträder alltså inte vissa motionsvis framförda uppskovsyrkanden. Utskottet förutsätter att sekretariatet främst blir ett organ för beredning av ärenden om inriktning och samordning av studieverksam- het av ifrågavarande slag som bedrivs av myndigheter och i särskilda utredningar eller referensgrupper, Utskottet förklarar sig fästa stor vikt vid frågan om riksdagens roll i det nya planeringssystemet och förutsätter att omorganisationen inte medför någon bind- ning i denna fråga. Ej heller, anförs vidare, förändras möjligheterna för försvarsutskottet att inhämta synpunkter från militära och civila myndigheter. Det föreslås att vad så- lunda anförts ges Kungl. Maj:t till känna. — Riksdagen har sedermera följt utskottet (rskr. 1972zl84).

2.2 Några frågor om metodiken idet fortsatta planeringsarbetet

Försvarsutredningen har vid överlämnandet av sitt huvudbetänkande anmält att den i anslutning till behandlingen av riksdagens roll i det nya planeringssystemet avsåg ”be- handla vissa i utredningsarbetet aktualiserade frågor om metodiken i det fortsatta plane— ringsarbetet”. Frågorna berör främst de fort- satta miljöstudierna och studierna av det svenska samhällets förändring men även den fortsatta perspektiv- och programplane- ringen.

I fråga om de säkerhetspolitiska miljöstu- dierna har försvarsutredningen vid sin be- handling av det omfattande underlag som framtagits inom ramen för planeringssyste- met funnit behov föreligga av en viss kom- plettering av underlaget för det fortsatta planeringsarbetet enligt följande.

Hittills genomförda miljöstudier har be- skrivit alternativa utvecklingar i den interna- tionella miljön, som på längre sikt kan leda till skilda hot mot Sveriges säkerhet. Studier av detta slag bör enligt försvarsutredningens uppfattning bedrivas även i fortsättningen. Härutöver bör studier bedrivas i syfte att undersöka möjligheten och lämpligheten av att beskriva i form av angreppsfall eller på annat sätt sådana utvecklingar som på korta- re sikt än som nu aktuella angreppsfall avser kan leda till hot. Utredningen har vid gransk- ningen av den tidsmässiga resursavvägningen i programplanerna — dvs. fördelningen av resurser på vidmakthållande av befintlig or- ganisation och operativ styrka på kort sikt, på investering i ny materiel och på investe- ring i forskning och teknisk utveckling — funnit det framtagna underlaget inte vara tillfyllest för en bedömning av krigs- och krisrisker på kort sikt. Det torde därför krävas att såväl konfliktskapande som stabili- serande faktorer i den internationella utveck- lingen belyses utförligare än vad som hittills gjorts.

I de fortsatta miljöstudierna synes vidare i större utsträckning än som hittills skett be- höva analyseras alternativa utvecklingar i den

internationella miljön bl.a. för att få belyst tänkbar variationsvidd i de situationer som tas till utgångspunkt för angreppsfallsbe— skrivningarna.

Några av Kungl. Maj:t samordnade studier av det svenska samhällets förändring för att ge underlag för beskrivning av de möjligheter och begränsningar för försvarets utveckling som är betingade av utvecklingen inom det svenska samhället har hittills inte bedrivits. Utredningen vill dock erinra om de mer begränsade studier beträffande dessa förhål- landen som bedrivits inom det ekonomiska försvarets miljöutredning och försvarsutred- ningens egen analys bl.a. av de samhällseko- nomiska förutsättningarna för försvaret. Stu- dier och prognosverksamhet rörande utveck- lingen inom det svenska samhället bedrivsi dag i enlighet med gällande instruktioner av en rad olika myndigheter och institutioner. För försvarsplaneringen är det angeläget att resultaten av denna verksamhet kan nyttig- göras genom att väsentlig information insam- las, utvärderas och vid behov kompletteras. På så sätt kan studierna av det svenska samhällets förändring belysa de begräns- ningar och möjligheter i samhällsutveck- lingen som bör inverka på den långsiktiga utvecklingen av försvarspolitiken och även ligga till grund för bedömning av den grad av sårbarhet som kommer att utmärka det svenska samhället på längre sikt. Ifrågavaran- de studier kan vidare ge statsmakterna un- derlag för att påverka utformningen av freds- inriktad verksamhet — t.ex. med avseende på transportapparatens struktur, självförsörj- ningsgrad på olika områden eller lokalisering av vissa krigsviktiga anläggningar — på sådant sätt att behovet av egentliga beredskapsåtgär- der begränsas.

Utredningen vill i detta sammanhang fästa uppmärksamheten på att termen miljöstu- dier ur vissa synpunkter framstår som mind- re lämplig. Sålunda förknippas lätt uttrycket miljöstudier felaktigt med begreppet miljö- vård. Utredningen har inhämtat att nomen- klaturfrågan är föremål för överväganden inom den i avsnittet 2.1 nämnda särskilda ledningsgruppen för fortsatt utveckling av

försvarets planerings- och programbudget- system och framlägger därför för egen del inte något förslag i frågan.

[ den fortsatta perspektiv— och program- planeringen bör enligt försvarsutredningens uppfattning beaktas följande.

I det tidigare nämnda betänkandet Plane- ring och programbudgetering inom försvaret anges att perspektivplanen ”inte skall utgöra ett handlingsprogram utan en idéskiss eller vision av framtiden och framtida möjligheter i fråga om såväl konfliktsituationer i vår del av världen som val och utformning av medel för att möta dessa konflikter”. Försvarsut- redningen har för sin del funnit att perspek- tivplaneringen även bör innefatta en analys av möjligheterna att nå de olika försvarsut- formningar som tagits fram i ”idéskissen”, dvs. en kontroll av möjligheterna till och förutsättningarna för att förverkliga per- spektivplanens långsiktiga intentioner.

Perspektivplaneringens idéskapande mo- ment förutsätter ett sådant tidsperspektiv att olika alternativa försvarsutformningar kan skisseras utan hänsyn till bindningar till nu- varande läge (”arvet"). Självfallet är det bl. a. av ekonomiska skäl inte möjligt att, när genomförandemöjligheterna bedöms, bortse från de bindningar som faktiskt föreligger. Utredningen vill emellertid framhålla att, för att undvika en utformning av idéskissen utifrån de bindningar till ”arvet” som antas föreligga, det synes lämpligt att perspektiv- planeringens bortre tidsgräns inte fixeras till ett visst är. Detta överensstämmer med den grundtanke som kommit till uttryck i det förenämnda betänkandet Planering och pro- grambudgetering inom försvaret. Synsättet stämmer också väl överens med hänsynsta— gandena till den dominerande roll som osä- kerheten om framtiden spelar vid all långsik- tig planering.

Analysen av möjligheterna att iperspekti- vet nä skilda försvarsutformningar bör ske utgående från befintligt försvarskapital (”ar- vet") och bl.a. beskriva de försvarsutform- ningar som kan nås omkring år 10 vid olika resurstilldelning och resursfördelning under programplaneperioden. Analysen bör särskilt

inriktas på att beskriva alternativa avväg- ningar mellan resurser för långsiktig hand- lingsfrihet och för kortsiktig operativ styrka. För dessa avvägningar kan utnyttjas bl. a. det av utredningen förut nämnda miljöunderla— get i det något kortare perspektivet.

Analysen torde komma att få en avgöran— de betydelse för programplaneringen. Då statsmakterna tar ställning till frågan om resurstilldelning till försvaret och bedömer resursernas fördelning inom försvaret kom- mer sålunda analysen att utgöra en betydel- sefull del av beslutsunderlaget. Den kommer härigenom också att utgöra underlag för statsmakternas inriktning av programplane- ringen. Eftersom redan analysen belyser kon- sekvenserna av olika resurstilldelning till för- svaret under programplaneperioden och ti- den närmast därefter, blir det iden fortsatta tillämpningen av planeringssystemet möjligt att inskränka arbetet med programplaner till en ekonomisk nivå. Dessa programplaner får därmed mera karaktären av ett konkret fem- årigt handlingsprogram, som bör vara förvalt- ningsmässigt genomarbetat.

Det förhållandet att analysen ingår i per- spektivplaneringsprocessen och sålunda görs endast omkring vart fjärde år kräver att dess aktualitet översiktligt prövas vid den årliga rullningen av programplanerna. Till grund för denna prövning bör ligga de riktlinjer som statsmakterna anger.

Försvarsutredningen vill avslutningsvis be- träffande det fortsatta planeringsarbetet framhålla att det är väsentligt att statsmak- ternas beslut i fråga om försvarets utveckling grundas på ett för hela totalförsvaret gemen- samt säkerhetspolitiskt underlag. Detta kan bli av särskild betydelse när det t. ex. gäller att fastställa normer för totalförsvarets ut- hållighet och skyddsnivå. En sådan helhets- syn synes kräva att framtagandet av underla- get ytterligare samordnas.

BUDGETÅR

PGRPLAN —1»—3 [CJ & LDS

rcn fx A

PGRPLAN 0'4 LJ k/ LD)

I......ODIOCOOIIOCII4....I.. . . . .. .. . .. . . ... .. . .. . . .. . .. . .. . . . . . .. . . . ..

VISSA STUDIER” ! () PERSPPLAN 1 B B

PGRPLAN 1- 5 E 0 & PGRPLAN 2-6 ! O & PGRPLAN 3-7 I O & PGRPLAN 4— 8 ! O &

....OIOOOOOQOOIOIOIO . . | . I I I . . I I | I I . . . . . . . . . . . . I . . .. . | . . 1) r "i , * &!

VISSA STUDIER LAJ

r'I r1 '*

PERSPPLAN 5 Läs tai . ; PGRPLAN 5 - 9 [C]

1) Avser miljöstudier E] Anvisningar av Kungl. Maj:t eller depch. Betr. bokstavsbeteck-

och studier av det . . . ningarna, se texten. svenska samhäuets O Redowsnlng av myndIghet

förändring A Proposition

Bild ]. Planeringsprocessen under en flerårscykel.

2.3 Viktiga moment under planerings- och budgeteringsprocessen

2.3.1 De olika planeringsmomenten och deras inbördes samband

I det följande anges kortfattat de viktiga momenten under planerings- och budgete- ringsprocessen. Redovisningen omfattar hela denna process och Sålunda inte endast de moment som synes vara av särskild betydelse för försvarsutredningens nu aktuella över- väganden, dvs. de som avser den tidigare delen av processen.

Redovisningen utgår från planeringsmo- cessen sådan den beskrivs i betänkandet Pla- nering och programbudgetering inom försva- ret och propositionen 1970197. Vissa preci- seringar i texten kan dock hänföras till av utredningen gjorda erfarenheter av hittills genomfört planeringsarbete (jfr avsnittet 2.2 ovan).

Planeringsprocessen består av flera delpro- cesser, varav några sträcker sig över flera år. Ibland bildar resultat från en delprocess ut- gångspunkt för en följande delprocess. Den samlade planeringsprocessen kommer därför att äga rum under en lång tidrymd. Ett inom försvarsutredningen utarbetat exempel på en sådan samlad planeringsprocess vad gäller den tidigare delen av densamma (t.o.m. beslut om medelsanvisning) framgår av bild 1.

Exemplet avser ett fortvarighetstillstånd. I exemplet har valts en tid av fyra år mellan två på varandra följande perspektivplaner. Denna tid kan dock, beroende på bedöm- ningar i den aktuella situationen, varieras till sin längd. De i figurerna på bilden inskrivna bokstäverna hänvisar till vissa av de olika planeringsmoment som beskrivs i det följan- de.

Med budgetåret (O) avses i exemplet det budgetår under vilket programplan för de första fem åren i en perspektivplan föreläggs riksdagen och under vilket anvisningar för fortsatta miljöstudier och studier av det svenska samhällets förändring samt fortsatt perspektivplanering utfärdas av Kungl. Maj:t.

En utgångspunkt för hela planeringen bil-

dar de anvisningar för miljöstudier och för studier av det svenska samhällets förändring som Kungl. Maj:t lämnar (moment A). An- visningarna anger bl. a. vissa säkerhetspolitis- ka förutsättningar för studiearbetet. Resultat av dessa studier kan i ett genomfört system väntas framkomma efter ett par år (i början av budgetåret (—2) i det exempel som bild 1 visar).

Ungefär samtidigt med att nyssnämnda anvisningar lämnas ger Kungl. Maj:t också vissa anvisningar för perspektivplanering (moment B budgetåret (—4) iexemplet). De skall ge inriktningen i stort för arbetet och torde bl.a. omfatta angivande av angrepps- fall, tilläggskrav och ramvillkor. Det följande perspektivplanearbetet enligt dessa anvis- ningar sker, som framgår av bilden, parallellt med de nyssnämnda studierna. En successiv avtappning av studieresultat från dessa stu- dier torde komma att äga rum.

Ungefär två år senare lämnar Kungl. Maj :t ytterligare anvisningar för perspektivplane- ringen (moment B budgetåret (—2) i exemp— let). Anvisningarna lämnas senast under hös- ten budgetåret (—2) och grundas på resultat av genomförda miljöstudier och studier av det svenska samhällets förändring - redovi- sade tidigast någon månad dessförinnan — samt på en delredovisning av perspektivpla— nearbetet. En sådan delredovisning torde främst omfatta idéskissen (jfr avsnittet 2.2). Anvisningarna torde omfatta styrande an- greppsfall, tilläggskrav, ramvillkor samt an- visningar för realiserbarhets- och lönsamhets- bedömningen (analysen av beslutssituatio- nen, jfr avsnittet 2.2). Eventuellt kan i anvis- ningarna också pekas på avvägningsproblem av central betydelse som bör ägnas särskild uppmärksamhet. Resultatet av perspektivpla- neringen, här betecknat som perspektivplan 1, redovisas något år efter det att de senare anvisningarna meddelats, dvs. iexemplet ti- digast på hösten budgetåret (_l).

Med ledning av resultaten av nämnda stu- dier och av perspektivplanearbetet ger Kungl. Maj:t anvisningar för programplane- ring (moment C budgetåret (—1) i exemp- let). Ett viktigt inslag i dessa är hur hänsyn

skall tas till perspektivplaneringens resultat. Vidare skall anges ramvillkor, innefattande bl.a. ekonomisk planeringsram jämte anvis- ningar för hänsynstagande till pris- och löne- förändringar. Dessa anvisningar förnyas år- ligen, oaktat att samlade redovisningar av resultat av studierna och perspektivplanear- betet endast framkommer omkring vart tjär- de år (budgetåren (—1) och (3) i exemplet). Viss möjlighet till successiv avtappning av resultat från detta studie- och planeringsar- bete torde dock föreligga. Resultatet av den programplanering för vilken anvisningar läm- nats tidigt på våren budgetåret (—1), här betecknat som programplan 145, redovisas till Kungl. Maj:t på hösten påföljande bud- getår.

Studie- och planeringsresultaten utnyttjas därefter för beslut om medelsanvisning till försvaret (jfr moment D budgetåret (0) i exemplet). Detta fattas på grundval av en proposition till riksdagen, i exemplet lämnad under senare delen av budgetåret (0). I den- na tas upp som en bakgrund frågan om säkerhetspolitikens allmänna utformning, in- klusive försvarets långsiktiga inriktning. Mot denna bakgrund tas ställning till framlagd programplan 1—5, innefattande bl.a. ställ- ningstagande till planeringsram för program— planeringen. Vidare läggs fram förslag till utgiftsram för nästkommande budgetår samt till anslag och beställningsbemyndiganden. Vidare kan tas upp organisatoriska föränd— ringar. De följande budgetåren (budgetåren (1), (2) och (3) i exemplet) utformas beslu— ten om medelsanvisning på ungefär samma sätt ehuru troligen säkerhetspolitisk bak- grund och perspektivplanering då ägnas mindre uppmärksamhet. Statsmakternas be- slut meddelar Kungl. Maj:t årligen myndig- heterna genom regleringsbrev, innefattande bl.a. primäruppdrag med angivande av upp- gifter, resurser och handlingsregler. De med- delade besluten kan under löpande budgetår behöva anpassas inom ramen för de av riks- dagen godkända allmänna principerna och anvisade medlen.

Vissa beslut om anskaffningar (moment E, ej ingående i exemplet) kräver särskilda för-

beredelser innan de kan genomföras. Sålunda kan på ett tidigt stadium behövas beslut om påbörjande av studier, forskning, försök och utveckling beträffande materiel och anlägg- ningar. På ett senare stadium kan behövas beslut om projektering beträffande materiel och anläggningar. Slutligen kan nämnda åt- gärder utmynna i beslut om anskaffning. En allmän förutsättning för dessa beslut är att riksdagen har ställt medel till förfogande för ändamålet.

Relativt fristående från de tidigare redovi- sade momenten i planeringsprocessen kan meddelas anvisningar för studieplanering och anvisningar för systemplanering (moment F resp. G, ej ingående i exemplet).

Olika planeringsomgångar löper delvis samtidigt. Det kan i detta hänseende pekas på att till följd härav bl.a. följande förhål- landen uppkommer:

a) Anvisningar för programplan 0—4, som bör grundas på perspektivplan #3, lämnas efter det att de senare anvisningarna för perspektivplan 1 har lämnats.

b) Myndigheterna kommer ungefär sam- tidigt att redovisa perspektivplan 1 (resp. 5) och programplan 0—4 (resp. 4—8).

Tabell 1.

Månad Verksamhet

juli, augusti september (Redovisning av programplan 1,5 och anslagsframställningar för budgetåret (1).)

oktober— december

januari Statsverksproposition angående an- slag och beställningsbemyndiganden för budgetåret (1) samt program- planer för budgetåren (1)—(5). februari, Eventuell särproposition angående mars budgetåret (1) (budgetåren (1)—(S)). Anvisningar för programplanering för budgetåren (2)—(6).

april, Riksdagens ställningstaganden till maj statsverksprOposition och eventuell särproposition. Anvisningar för perspektivplaneringen för budget- åren fr. o. m. är (5).

juni

2.3.2 Planeringsprocessen under ett budgetår

För budgetåret (0) i den i föregående avsnitt redovisade flerårscykeln kan tidsförhållande- na i vissa väsentliga avseenden te sig på sätt framgår av tabell 1.

Härtill kommer eventuella särskilda propo— sitioner Om organisatoriska förändringar, eventuella anvisningar för miljöstudier och studier av det svenska samhällets förändring, anvisningar för studie- och systemplanering samt eventuella kompletterande direktiv för perspektivplanering och programplanering.

3. Överväganden och förslag om parlamentariskt deltagande iförsvarsplaneringen

3.1. Grundläggande överväganden

Ett utmärkande drag i modern folkstyrelse är att — trots en i många avseenden vidgad information — avståndet mellan beslutsfat- tarna och medborgarna tenderar att öka. Den främsta anledningen härtill är givetvis att samhällsmaskineriet alltmer har kompli- cerats, vilket gör att experter och tekniker får ett allt större inflytande. Det nya plane- rings- och budgeteringssystemet för försvaret erbjuder i VISS mån ett exempel härpå. Redan den nya och omfattande nomenklaturen kan försvåra insynen för medborgaren. Även de olika systemledens beroende av och ingripan- de i varandra kan minska dessa möjligheter. Det behöver inte understrykas att svårighe- ten för medborgarna att följa förberedelse— och beslutsprocess i detta fall är särskilt olycklig, eftersom försvaret är en den enskil— de medborgarens angelägenhet i alldeles sär- skilt hög grad och eftersom försvaret utgör en så betydande del av budgeten.

Med det ovan sagda åsyftas inte att utdö- ma det nya systemet. Avsikten är i stället att påpeka angelägenheten av att åtgärder suc— cessivt vidtas som är ägnade att i möjlig mån undanröja nu nämnda olägenheter. Att mär- ka är att vad som gäller i fråga om medbor- garnas svårigheter till insyn och överblick till betydande del också gäller parlamentariker- na, som dock i sista hand under eget ansvar skall fatta de slutliga besluten.

Utredningen vill understryka att utveck- lingen i aktuellt avseende måste följas med den allra största uppmärksamhet. Försvarets

problem bör levandegöras för den stora all- mänheten. En så vid insyn som möjligt i förberedelse- Och beslutsprocessen i fråga om de stora försvarsbesluten måste åstadkom- mas inom den ram som sekretessen möjlig— gör. Utredningen förutsätter därför att gjor- da erfarenheter kommer att möjliggöra en elasticitet i systemet i denna del och en ständigt fortgående omprövning på grundval av dessa erfarenheter.

Införandet av det nya planeringssystemet syftade bl.a. till att öka statsmakternas in— flytande på de väsentliga momenten i för- svarsplaneringen (jfr avsnittet 2.1), något som Självfallet får förutsättas medföra också en ökning av statsmakternas — de politiska instansernas — formella och reella ansvar härför. Vid de tidigaste övervägandena av systemet behandlades främst fördelningen av arbetsuppgifterna mellan å ena sidan Kungl. Maj:t och riksdagen (”statsmakterna”) Och å andra sidan myndigheterna. Allteftersom systemet i olika avseenden utformats i detalj har emellertid i diskussionen också aktuali- serats hur arbetsuppgifterna borde fördelas mellan Kungl. Maj:t och riksdagen, eller med andra ord hur ett parlamentariskt deltagan— de1 i planeringsprocessen skall äga rum.

lFörsvarsutredningen benämner i det följande riksdagens, riksdagsorgans, försvarsutredningars och enskilda parlamentarikers medverkan i planerings- processen ”parlamentariskt deltagande". Uttrycket avses täcka även fall då verksamheten från parla- mentarisk sida inskränker sig till att utan ställnings- tagande ta emot information.

Det bör i sammanhanget beaktas att idet nya planeringssystemet för försvaret har för- utsatts ingå en omfattande information till allmänheten om aktuella och väsentliga pro- blem på planeringsområdet. En grundförut- sättning för denna verksamhet måste givetvis vara att onödig sekretess undviks så att en klarläggande offentlig debatt inte försvåras. Försvarsutredningen vill dock fästa upp- märksamheten på de av sekretesshänsyn be- tingade svårigheter som kan vara förenade med informationen, svårigheter som till viss del sammanhänger med vem som står som ansvarig för den planeringsverksamhet som informationen avser. De överväganden som i det följande görs om parlamentarikers behov av insyn och information har emellertid som en utgångspunkt att en bred och kvalificerad sådan information lämnas till allmänheten. Den bör lämnas vid lämpliga tidpunkter allt- eftersom planeringsarbetet fortskrider.

Vid sidan av den omständighet som infö- randet av det nya planeringssystemet innebär bör, när det parlamentariska deltagandet övervägs, också beaktas den ändring i synen på riksdagens ställning i vårt statsskick som numera synes föreligga (jfr avsnittet 1.2). Grundlagberedningen har i sitt under avsnit- tet 1.2 nämnda huvudbetänkande sålunda lagt fram ett författningsförslag som bl.a. utgår från att riksdagen är det centrala stats— organet och som låter riksdagens domineran- de ställning komma till uttryck i författ- ningen (bet. s. 76). Förslaget i denna del synes till sina allmänna principer kunna på— räkna ett stöd från praktiskt taget alla poli- tiska meningsriktningar. Det förefaller sålun- da att ligga i linje med den allmänna politis- ka viljeinriktningen i landet att ge riksdagen ökade möjligheter till deltagande bl. a. i för- svarets långsiktiga planeringsprocess.

Grundlagberedningen har i sitt huvudbe- tänkande särskilt behandlat frågan om riks- dagens deltagande i den långsiktiga plane- ringen inom statsförvaltningen över huvud taget. Beredningen har inte ansett sig i sitt förslag kunna kräva att en alternativ plane- ring sker men ger vissa uttryck för riksdagens deltagande i de långsiktigare, reellt styrande

besluten. Sålunda föreslås i riksdagsord- ningen en bestämmelse som praktiskt inne- bär att även ”framtida kostnader för ett föreslaget projekt” i görlig mån bör redovisas liksom också en bestämmelse som syftar till att — om flerårsplanering eller flerårsstudier gjorts — de inte undanhålls riksdagen, när begäran läggs fram om anslag för det närmas- te budgetåret (bet. s. 115).

Försvarsutredningen finner för sin del de anförda förändringarna i förutsättningarna för det parlamentariska deltagandet i plane- ringen tala för att metodiska åtgärder vidtas i syfte att säkerställa ett sådant deltagande. Utredningen utgår från att ambitionsnivån beträffande riksdagens deltagande för för- svarsplaneringens del bör kunna sättas högre än den som anges i grundlagberedningens nämnda uttalande om den långsiktiga plane- ringen inom statsförvaltningen, bl.a. efter- som inom försvaret långsiktsplaneringen hunnit längre i utveckling än inom andra sektorer. Detta torde gälla oavsett hur den arbetande budgetutredningen framdeles pre- ciserar grundlagberedningens allmänt hållna riktlinjer.

Utredningen vill understryka att en ut- veckling i enlighet med det anförda bör ske med bevarande både av den fria ställning som myndigheter och verk intar iden svens- ka statsförvaltningen och av möjligheterna för riksdagens vederbörande organ att in- hämta information direkt från myndigheter- na.

3.2. Några viktiga principfrågor

3.2.1. Planeringsmoment,där parlamentariskt deltagande är önskvärt

Den fråga som framför allt har tilldragit sig intresse i detta sammanhang har varit det parlamentariska deltagandet i tidiga plane- ringsavgöranden. Exempel härpå är den tidi- gare nämnda motionen 1970 1:1261 av herr Lindblad. Också de motioner till 1971 års riksdag vilka behandlas i bilagan till detta betänkande kan här nämnas.

Herr Lindblad talar i sin motion om med-

verkan i miljöstudierna, i valet av ”dimensio- nerande angreppsfall” och i meddelandet av direktiv för perspektivplanearbetet. De i mo- tionen nämnda alternativen för lösning av frågan (”tidiga parlamentariska försvarsut- redningar” och ”förstärkt utskottsbehand- ling för att följa miljöstudier och perspektiv- planearbete”) antyder å andra sidan lösning— ar som inte begränsar det parlamentariska deltagandet till några få, tydligt avgränsade moment i planeringsprocessen.

Försvarsutredningen vill för sin del all- mänt framhålla att i detta sammanhang framstår såsom viktiga sådana moment i planeringsprocessen där de politiska bedöm- ningarna väger tungt och där avgörandena i stor utsträckning måste ligga ovan myndighe- ternas nivå, dvs. ligga på Kungl. Maj:ts och riksdagens nivå. Från denna utgångspunkt har utredningen funnit följande planerings- moment vara särskilt viktiga.

— Meddelande av anvisningar för miljöstu- dier och studier av det svenska samhällets förändring (moment A enligt avsnittet 2.3.1). — Meddelande av anvisningar för perspektiv- planering (moment B). Detta moment bygger bl.a. på miljöstudiernas resultat och förutsätter sålunda kunskap om detta. -—- Meddelande av anvisningar för program- planering (moment C). Detta moment av- ses bygga på perspektivplaneringens resul- tat och förutsätter sålunda kunskap här- om.

Riksdagen har hittills i samband med för- svarsbeslut uttalat sig om och tagit ställning till av regeringen föreslagna riktlinjer för säkerhets- och försvarspolitiken. Även fort- sättningsvis bör riksdagen i dessa samman- hang besluta om sådana riktlinjer. Det syns lämpligt att så sker i samband med att riksdagen ungefär vart fjärde år behandlar ny perspektivplan.

Redan planeringsmomenten A, B och C innebär i olika avseenden överväganden och ställningstaganden om säkerhets- och för- svarspolitikens inriktning. Ett parlamenta- riskt deltagande idessa moment bördärförske.

Moment C har dessutom en särskild karak- tär i det att det bl. a. innebär angivande av ekonomiska ramvillkor för programplane- ringen. Även om ett angivande av en flerårig planeringsram i och för sig inte innebär ett beslut om årliga utgiftsramar kommer det att ha stor betydelse för planeringsarbetet. För- svarsutredningen förutsätter att riksdagen år- ligen skall besluta om det militära försvarets och civilförsvarets utgiftsramar nästkomman— de budgetår och att riksdagen i samband härmed även tar ställning till av Kungl. Maj:t föreslagna femåriga planeringsramar för pro- gramplaneringen.

I fråga om övriga i avsnittet 2.3.1 angivna planeringsmoment _ beslut om medelsanvis- ning, beslut om anskaffningar, anvisningar för studieplanering och anvisningar för sy- stemplanering, dvs. momenten D—G — vill utredningen i korthet anföra följande.

För beslut om medelsanvisning (moment D) är i vissa fall redan av konstitutionella skäl riksdagens medverkan nödvändig. Detta gäller främst beslut om utgiftsram för bud- getår och om anslag och beställningsbemyn- diganden. Formerna för riksdagens medver- kan får också anses givna. - I fråga om ställningstagandet till programplanen förefal- ler en nära sammankoppling vid behandling- en med nyssnämnda beslut vara naturlig. Riksdagen bör därför beredas tillfälle att yttra sig över Kungl. Maj:ts ställningstagan- den till programplanerna. Det första året av en ny perspektivplaneperiod omfattar ställ— ningstagandena också vissa frågor av prin- cipiell karaktär gällande planeringsinriktning- en. — Kungl. Maj:ts föreskrifter till myndig- heterna rörande medelsdisposition etc. under följande budgetår meddelas i regleringsbrev. Utredningen anser att riksdagen inte bör engageras i detta arbete. — I fråga om beslut om organisatoriska förändringar torde, på samma sätt som nu är fallet, frågan om riksdagen skall medverka bli beroende av förändringens art och omfattning. — I prin- cip samma synsätt torde böra anläggas på beslut under löpande budgetår om tillämp- ningen av vad som här i övrigt hänförts till moment D.

Av beslut om anskaffningar (moment E) kan beslut om studier, forskning, försök och utveckling beträffande materiel och anlägg- ningar liksom om projektering av sådana objekt i en del fall med hänsyn till sina långsiktiga verkningar vara betydelsefulla från de synpunkter som utredningen har att beakta. Beslut om forskning, försök, utveck- ling och projektering får emellertid förutsät- tas avse verksamhet som ligger inom ramen för av riksdagen godkänd allmän inriktning och anvisade medel, varför annan medverkan av riksdagen inte kan anses påkallad. Där- emot får det anses ligga i sakens natur att studier av här ifrågavarande slag kan ha sådan karaktär att de går utanför eljest gäl- lande riktlinjer för verksamheten; syftet med studierna är ju bl.a. att pröva om riktlinjer— na alltjämt är lämpliga. Att reglera sådan studieverksamhet torde inte få anses vara en riksdagens uppgift. _ I fråga om egentliga anskaffningsbeslut beträffande materiel och anläggningar synes det nya systemet inte innebära förändringar av sådan art att de ur de synpunkter som utredningen har att beak- ta påkallar några särskilda åtgärder.

Att meddela anvisningar för studieplane- ring — utom sådan som avser miljöstudier och studier av det svenska samhällets föränd- ring — och för systemplanering (moment F resp. G) får ses som tekniska tillämpningar av tidigare riktlinjer. Utredningen räknar inte med riksdagens deltagande häri.

Sammanfattningsvis vill försvarsutredning- en anföra följande om momenten D—G. Någ- ra av dessa moment är ur synpunkten av riksdagens deltagande konstitutionellt fast— lagda. Andra av de angivna momenten är sådana att de ligger inom ramen för vad som får anses vara Kungl. Maj:ts verkställande uppgifter. Utredningen finner därför inte anledning att närmare behandla dessa mo- ment. 1 det följande behandlas dessa inte, dock med viSSt undantag för moment D vad avser ställningstagandet till programplanen.

3.2.2 Innebörd i vissa fall av parlamentariskt deltagande

Ett problem * närmast av konstitutionellt slag _ som träder i förgrunden om riksdagen eller något av dess organ engageras i plane- ringsarbetet är i vilken form ett sådant del- tagande sker. Alternativen härvid är att riks- dagen eller något av dess organ ges insyn i planeringsarbetet eller att därjämte deltagan— det innefattar ett formligt beslut eller annan opinionsyttring om planeringen. Motsvaran- de problem torde föreligga om ett särskilt permanent organ utanför riksdagen skulle inrättas men synes däremot inte uppkomma när det parlamentariska deltagandet sker ge- nom särskilda utredningar (försvarsutred- ningar).

Herr Lindblads motion ger inga direkta synpunkter på formen för det parlamentaris- ka engagemanget.

Försvarsutredningen vill för sin del anföra följande.

Enligt utredningens mening kan med ett insynsförfarande vinnas att ett antal riks- dagsledamöter som särskilt ägnar sig åt hit- hörande frågor blir väl insatta i de problem som förelegat vid planeringen, de alternativ som utarbetats, de alternativ som utmönst- rats och de val som kan ha träffats mellan olika alternativ. Framför allt kan de ledamö- ter som mera kontinuerligt vill ägna sig åt de väsentliga planeringsfrågorna skaffa sig en betydande erfarenhet på detta område. Det framstår från allmän politisk och parlamen- tarisk synpunkt som betydelsefullt att sådan erfarenhet finns inom olika partier. En sådan erfarenhet är också viktig därför att plane- ringsprocessen löper på sådant sätt att många betydelsefulla planeringsmoment även i riks- dagen måste behandlas under en tämligen hård tidspress. Väsentliga intressen kan så- lunda tillgodoses med ett insynsförfarande.

Ett förfarande som utvidgas att omfatta även någon form av parlamentariskt god— kännande — tyst eller uttryckligt — skapar däremot vissa svårigheter. Planeringsproces- sen är sålunda förhållandevis kontinuerlig. Under processen kan uppkomma behov av

snabba ställningstaganden från Kungl. Maj is sida. Det kan inte anses praktiskt att vid varje sådant tillfälle behöva underställa riks— dagen sådana frågor och avvakta dess ställ- ningstagande, såvida inte konstitutionella skäl gör det nödvändigt.

Utredningen vill av anförda skäl förorda att riksdagens eller deSs organs medverkan i nu aktuella delar av planeringsprocessen i princip sker genom ett insynsförfarande. Motsvarande bör gälla om något nytt per- manent organ skulle inrättas för hithörande frågor.

3.2.3 Organ för parlamentariskt deltagande

För att möjliggöra parlamentariskt deltagan- de i planeringsprocessen kan övervägas att utnyttja olika organ. I första hand synes härvid vara aktuella riksdagen eller något av dess organ, tillfälliga försvarsutredningar el— ler något nytt, för ändamålet skapat perma— nent organ utanför riksdagen.

Riksdagen eller något av deSs organ måste under alla förhållanden få insyn i planerings— processen eller delar därav för att få nödvän- digt underlag för de beslut rörande säker— hets- och försvarspolitiken som konstitutio- nellt måste fattas av riksdagen efter bered- ning inom utskott. Det har därför framstått som naturligt för försvarsutredningen att för en ytterligare vidgad insyn för parlamenta- riker så långt möjligt utnyttja de riksdags- organ som under alla förhållanden skall be- fatta sig med sådana frågor.

Formerna för riksdagens och riksdags- organs deltagande behandlas närmare i av- snittet 3.2.4.

Under begränsad tid arbetande försvarsut- redningar har under de senaste 10—15 åren spelat en viktig roll vid utformningen av säkerhets- och försvarspolitiken. De har som förutsättning haft att planeringsprocessen i motsvarande delar varit koncentrerad till tydligt avgränsade perioder.

Granskar man emellertid hur planerings- momenten infaller i tiden enligt det nya planeringssystemet finner man — om man utgår från det exempel på tidsschema som

presenteras i bild 1 — att de här diskuterade momenten återkommer tämligen ofta utan att visa någon utpräglad koncentration till vissa år.

Av det i bild 1 återgivna schemat över planeringsprocessen framgår sålunda att de i detta sammanhang 'intressanta momenten, nämligen meddelande av anvisningar för mil- jöstudier och studier av det svenska samhäl- lets förändring (moment A) samt meddelan- de av anvisningar för perspektivplanering (moment B) återkommer med ett eller flera års mellanrum. Anvisningar för programpla- nering (moment C) lämnas däremot årligen, även om omfattningen av dessa kan växla mellan olika är. Redan sistnämnda omstän- dighet leder till den slutsatsen att tillfälliga försvarsutredningar av det slag som förekom- mit under de senaste 10—15 åren knappast ensamma kan utgöra en lösning av frågan om parlamentariskt deltagande i planeringen.

Om försvarsutredningar enligt utred- ningens mening sålunda inte ensamma kan lösa deltagandefrågan, kan likväl övervägas om de kan väsentligt bidraga till frågans lösning. Vilka uppgifter skulle då kunna övervägas att lämna åt en försvarsutredning?

Det planeringsmoment som kanske när- mast anknyter till vad tidigare försvarsutred- ningar arbetat med är att klarlägga vilka hänsyn som skall tas till perspektivplanen i det fortsatta arbetet (den första delen av moment C). Det beräknas återkomma unge- fär vart fjärde år. Detta arbete bedrivs under begränsad tid under mitten av det budgetår som i det tidigare givna exemplet betecknas som (—1). Det är nära förenat med angivan- det samma budgetår av riktlinjer för pro- gramplaneringen.

En ytterligare uppgift för en tillfällig för- svarsutredning skulle kunna vara att under år (—2) överväga miljöstudiernas resultat och hur dessa bör få påverka den andra om- gången anvisningar för perspektivplane- ringen, dvs. del av moment B.

Om en tillfällig försvarsutredning skulle behandla båda dessa frågor skulle dess arbete behöva omspänna tiden från senare delen av år (—3) till tidigare delen av år (_l), dvs.

16—17 månader. Detta är ca en tredjedel av den fyraårsperiod som en perspektivplane- cykel i exemplet har antagits omfatta.

Det skulle kunna övervägas att därutöver engagera en försvarsutredning i det egentliga arbete med miljöstudier, studier av det svens- ka samhällets förändring samt perspektiv- planering som i tiden ligger mellan medde- landet av anvisningar för miljöstudier och studier av det svenska samhällets förändring (moment A) och den andra omgången anvis— ningar för perspektivplanearbetet (dvs. de] av moment B). En försvarsutrednings arbete med dessa arbetsuppgifter behöver omspän- na en tid av 28—30 månader, dvs. inemot två tredjedelar av den fyraårsperiod som per- spektivplanecykeln i exemplet omfattar.

Försvarsutredningen vill för sin del uttala att en ordning med försvarsutredningar som — i enlighet med det tredje av de nämnda alternativen — regelmässigt arbetar under så lång tid som två och ett halvt år och där sålunda i exemplet endast ett och ett halvt år skulle förflyta från avslutandet av en utred- ning till tillkallandet av nästa synes admi- nistrativt och arbetsmässigt betungande. Det senare torde gälla både för de parlamentari- ker som särskilt ägnar sig åt försvarsfrågor och för de berörda myndigheterna. Mot en långvarig utredning kan också anföras att den, sålänge den är under arbete, kan antas i viss mån hämma Kungl. Maj:ts möjligheter att fortlöpande ge direktiv för myndigheter— nas planering med anledning av de erfaren- heter som succeSsivt görs under studie- och planeringsarbetets gång. Utredningen finner av anförda skäl i planeringsprocessen infoga- de försvarsutredningar med tidskrävande uppgifter vara mindre lämpliga.

Vad därefter gäller en ordning enligt det andra av de nämnda alternativen kan mot detta riktas invändning av ungefär det slag som nyss anförts mot det tredje alterna— tivet, ehuru invändningarna i detta fall inte har samma tyngd. Utredningen anser emel- lertid inte heller det andra alternativet vara lämpligt.

Vad slutligen gäller det första alternativet — en försvarsutredning som endast skulle

befatta sig med behandlingen av den slutliga perspektivplanen (del av moment C) Och den därtill anslutande verksamheten med inrikt- ning av programplaneringen (del av moment D) i början av en ny perspektivplaneperiod _ finner försvarsutredningen att de invänd- ningar som gjorts mot utredningar enligt det andra alternativet knappast kan göras gällan- de i detta fall. Däremot vill försvarsutred- ningen peka på att en sådan punktvis insats av ett temporärt organ kan vara svår att på ett logiskt sätt infoga i en process som eljest präglas av kontinuerligt arbete, utfört av permanenta organ. Bl. a. måste en försvars- utredning med denna uppgift i stor utsträck- ning utgå från såsom ett givet förhållande den inriktning av den svenska säkerhets- och försvarspolitiken som kommer till uttryck i meddelade anvisningar. Den har alltså ganska begränsade möjligheter att pröva dessa grundläggande förhållanden.

Sistnämnda problem skulle emellertid eventuellt kunna till en del lösas på det sättet att en försvarsutrednings uppdrag ut- sträcktes att avse anvisningarna för den näst- följande omgången av miljöstudier och av studier av det svenska samhällets förändring samt de första anvisningarna för nästföljande perspektivplaneomgång. Utredningens verk- samhetsperiod skulle då omfatta en förhål— landevis lång tid, ca 18—20 månader.

Ett annat sätt att komma till rätta med svårigheten att på ett logiskt sätt infoga en försvarsutredning i planeringsprocessen kun- de vara att — med bortseende från vad som ibland måhända ansetts som den naturliga huvuduppgiften för en försvarsutredning — låta utredningen helt ägna sig åt den tidigaste och grundläggande fasen iplaneringsproces- sen, dvs. anvisningarna för miljöstudierna och studierna av det svenska samhällets för— ändring, de första anvisningarna för perspek- tivplaneringen och eventuellt också själva miljöstudierna och studierna av det svenska samhällets förändring.

Det anförda visar enligt försvarsutred- ningens mening att en ordning med försvars- utredningar infogade som ett reguljärt led i det parlamentariska deltagandet i planerings-

processen kan innebära — förutom fördelen av ett aktivt parlamentariskt deltagande — också vissa svårigheter. Utredningen vill emellertid inte utesluta att även framdeles parlamentariska försvarsutredningar kommer att behövas tid efter annan. Behovet blir emellertid i viss mån beroende av hur övriga ifrågasatta åtgärder, främst engagerandet av riksdagen och dess organ, kommer att utfal- la.

Hittills har diskuterats parlamentariska försvarsutredningar som mer eller mindre har integrerats i planeringssystemet. Emellertid kan enligt utredningens mening också tänkas den möjligheten att man i någon situation tillkallar en försvarsutredning för att relativt fristående från pågående planeringsarbete penetrera allmänt övergripande, viktiga frå- gor, t. ex. grundläggande målsättningsfrågor.

Om man framdeles finner sig böra tillkalla ytterligare försvarsutredningar vill försvarsut- redningen understryka angelägenheten av att de ges arbetsuppgifter som gör det möjligt för dem att slutföra utredningsarbetet inom en begränsad och ganska kort tidrymd. Detta gäller särskilt utredningar som avses påverka den aktuella planeringsprocessen.

Slutligen bör påpekas att vad som här anförts om försvarsutredningar inte avser parlamentariska utredningar för speciella, av- gränsade frågor på försvarets område, såsom t.ex. vämpliktsutbildningens anordnande och fredsverksamhetens organisation.

En tredje möjlighet för parlamentariskt deltagande i planeringen skulle — som inled- ningsvis antytts — kunna vara att skapa ett nytt, permanent organ utanför riksdagen. Ett sådant organ skulle framför allt ge konti- nuitet i verksamheten, vilket utredningen som framgår av det föregående anser vara väsentligt. Å andra sidan gör sig gällande de betänkligheter som alltid måste föreligga mot att inrätta organ som i realiteten kan begränsa regeringens parlamentariska ansvar.

Försvarsutredningen har av sistnämnda skäl ansett sig inte böra föreslå att något nytt organ för hithörande frågor inrättas.

3.2.4 Formerna för riksdagens eller riksdags- organs deltagande

Försvarsutredningen har under avsnittet 3.2.3 anfört att den sett som naturligt att för en ytterligare vidgad insyn för parlamentari- ker så långt möjligt utnyttja de riksdagsorgan som under alla förhållanden skall befatta sig med hithörande frågor.

Emellertid har utredningen övervägt om inrättande av ett nytt riksdagsorgan för hit- hörande frågor skulle kunna erbjuda fördelar utöver de som existerande riksdagsorgan kan ge. Närmaste förebilder för ett nytt organ kan sökas i riksdagens lönedelegation och Utrikesnämnden. — Lönedelegationen har att fatta beslut på riksdagens vägnar. Detta är inte förenligt med nu avsett syfte. — En särskild nämnd för att, i likhet med utrikes- nämnden, svara för samråd med Kungl. Maj:t torde kunna komma ifråga endast om man avser att förena den orienterande insynen med ett politiskt medansvar för beslut av Kungl. Maj:t. Detta bör enligt utredningens mening inte komma ifråga. — Av uppgifter för en nyinrättad nämnd skulle därmed en- dast återstå den att hålla sig förtrogen med fattade beslut Och motiven för dessa. Samma uppgift får emellertid anses mer eller mindre ingå i beredningsansvaret för riksdagens ve- derbörande utskott. Utredningen har sålunda inte funnit att ett nytt organ skulle erbjuda några fördelar i förhållande till befintliga organ och räknar i det följande inte med detta alternativ.

Utredningens fortsatta överväganden har som en förutsättning att den insyn som här avses av praktiska skäl inte kan komma ifråga för hela kammaren utan endast för ett mindre antal riksdagsledamöter. De riksda- gens organ som härvid kan bli aktuella är Utrikesnämnden, utrikesutskottet och för— svarsutskottet.

Utrikesnämnden har enligt regeringsfor- men å54 till uppgift att ”med Konungen rådpläga om ärenden, som angå rikets förhål- lande till främmande makter”. Nämnden är ett organ för samråd med regeringen före avgörandet av viktiga utrikesärenden. Nämn-

den kan inte anses vara ett lämpligt organ för den orienterande insyn i grundläggande pla- neringsfrågor som det här är fråga om.

Utrikesutskottet skall enligt riksdagsstad- gans 155 bereda bl.a. frågor om rikets förhållande till och överenskommelser med främmande stater och mellanfolkliga organi- sationer, i den mån frågorna inte tillhör annat utskotts beredning.

Försvarsutskottet skall enligt riksdagsstad- gans 16 & bereda frågor om militärt försvar, civilförsvar, psykologiskt försvar, ekono- miskt försvar, vapenfri tjänst och värnplikti- gas ekonomiska förmåner. Utskottet har där- med beredningsansvaret för all den verksam- het som avses med det nya planeringssyste— met och dessutom för frågor om ekonomiskt försvar, för vilket ett nytt planeringssystem är under utredning.

Det finns knappast någon del av utrikes- politiken som kan sägas inte beröra säker- hetspolitiken i vidsträckt bemärkelse. Ut- rikesutskottet är det organ som inom riks- dagen har ansvaret för överblicken av det säkerhetspolitiska fältet, även om huvudan- svaret för viSsa frågor inom detta kan ligga på annat utskott.

I riksdagens organisation har de olika ut- skotten ansvaret för var sitt sakområde. En proposition skall i princip inte delas mellan utskott. Vid behandling av proposition om den långsiktiga försvarsplaneringen och dess säkerhetspolitiska förutsättningar torde för- svarsutskottet regelmässigt få huvudansvaret för beredningen före kammarens ställnings- tagande. Motsvarande gäller motionsvägen aktualiserade frågor av hithörande slag. I fråga om de säkerhetspolitiska förutsätt- ningarna bör samarbete ske mellan försvars- utskottet och utrikesutskottet. Detta sam- arbete kan etableras på skilda sätt. En möj- lighet är att efter överenskommelse mellan försvars- och utrikesutskotten dessa utser deputerade i ett sammansatt utskott, som för visst ärende avger betänkande till riks- dagen (kammaren). Det bör emellertid beak- tas att grundlagberedningen har funnit denna utskottstyp vara mindre lämplig, eftersom arbetet i ett sammansatt utskott förrycker

arbetsprogrammet för de utskott som är representerade i detta. En annan möjlighet är att försvarsutskottet begär yttrande av ut- rikesutskottet angående de utrikespolitiska bedömningar som har kommit till uttryck i regeringens förslag (dvs. den form som an- vändes vid utskottsbehandlingen av 1972 års försvarsproposition).

Också när det gäller formen för att på riksdagens vägnar utan direkt koppling till beredningsarbete av det slag som nyss nämnts ta emot den orienterande informa— tionen torde för berörda två utskotts del olika vägar vara tänkbara. Formerna bör bl. a. väljas med beaktande av att uppgiften i de flesta fall är att ta emot information som senare skall tjäna som bakgrund till ovan- nämnda beredningsarbete. Oberoende av vil— ken av de två förut angivna samverkansfor- merna för beredningsarbetet som väljs gäller att ledamöter i både utrikesutskottet och försvarsutskottet behöver insyn i studie- och planeringsarbetet för att de på ett riktigt sätt skall kunna fylla sina uppgifter i kommande beredningsarbete. En form kan vara att de båda utskotten informeras vid gemensamt sammanträde. En annan form kan vara att de båda utskotten utser medlemmar i en delega- tion med uppgift att ta emot den informa- tion som lämnas.

Om frågor av i huvudsak säkerhetspolitisk natur aktualiseras genom proposition eller motionsvägen förutsättes att remiss sker till utrikesutskottet. Utrikesutskottet kan härvid finna påkallat att om försvarspolitiken be- rörs träda i kontakt med försvarsutskottet.

] sammanhanget kan erinras om att grund- lagberedningen har pekat på betydelsen av att riksdagen systematiskt intresserar sig för hur fattade beslut utfallit i verkligheten och lägger detta till grund för nya ställningsta- ganden för framtiden. Denna löpande åter— koppling bör enligt beredningen naturligen ha sin tyngdpunkt i utskotten. Den nya utskottsorganisationen har härvid ansetts komma väl till paSS. Beredningen har härvid pekat på att utskottens granskning skulle kunna präglas av större kontinuitet än den punktkontroll som riksdagens revisorer kan

göra (bet. s. 116). Anförda synpunkter är enligt försvarsutredningens mening av bety- delse också vid valet av organ för insyn i planeringsfrågorna.

Övervägandena leder till att försvarsut- skottet och utrikesutskottet bör få den orienterande insyn som avses. Formerna här- för bör kunna anpassas till de erfarenheter som görs. Detta torde bl. a. gälla beträffande den utsträckning i vilken informationen i olika konkreta frågor kan * beroende på informationens art f begränsas till endast det ena av de två utskotten.

Det bör påpekas att utskott har initiativ- rätt (riksdagsordningen % 43). Denna rätt har förutsatts bli utnyttjad med varsamhet. ”Po- litisk enighet bör eftersträvas i de fall där initiativ kommer ifråga” (konstitutionsut- skottet 1970127 5. 7). Underlåtenhet att utnyttja initiativrätten kan alltså inte tolkas såsom ett godkännande av redovisade plane- ringsåtgärder.

3.3 Sammanfattande förslag till system för parlamentariskt deltagande i försvarsplane- ringen

Försvarsutredningen har i det föregående angivit de moment i planeringsprocessen där parlamentariskt deltagande framstår som sär- skilt önskvärt (avsnittet 3.2.1). Utredningen har vidare uttalat att det parlamentariska deltagandet i planeringsarbetet väsentligen bör ges karaktären av insyn i viktiga, definie- rade planeringsmoment (avsnittet 3.2.2). Ut- redningen har ytterligare anfört att här be- handlat parlamentariskt deltagande i plane— ringsprocessen väsentligen bör ske inom ra- men för existerande riksdagsorgans verksam- het men utesluter inte att parlamentariska försvarsutredningar tillkallas i vissa lägen (av- snittet 3.2.3). Slutligen har utredningen ut— talat att riksdagens deltagande ihithörande verksamhet i första hand bör ske genom dess utrikesutskott och försvarsutskott (avsnittet 3.2.4).

Försvarsutredningen har härvid räknat med att riksdagens tidigare uppgifter i fråga om t. ex. det direkta anvisandet av medel till

Utgående från det anförda föreslår för- svarsutredningen att systemet för parlamen- tariskt deltagande i planeringsprocessen an- ordnas enligt följande.

a) Kungl. Maj 1 bör föreskriva att genom chefens för försvarsdepartementet försorg riksdagens utrikesutskott och försvarsutskott skall hållas underrättade om innehållet i av Kungl. Maj :t _ eller av chefen för försvarsde- partementet med stöd av Kungl. Maj:ts be- myndigande — meddelade anvisningar för miljöstudier, för studier av hur utvecklingen av det svenska samhället påverkar försvars- planeringen, för perspektivplanering och för programplanering ävensom de överväganden som föregått meddelandet av anvisningarna.

Underlåtenhet att ta något initiativ med anledning av erhållen information kan inte tolkas som ett godkännande av redovisade planeringsanvisningar.

b) Kungl. Maj:t bör föreskriva att genom chefens för försvarsdepartementet försorg riksdagens utrikesutskott och försvarsutskott skall hållas underrättade om innehållet i redovisade resultat av miljöstudier och stu- dier av det svenska samhällets förändring.

Underlåtenhet att ta något initiativ med anledning av erhållen information kan inte tolkas som ett godkännande av vad som redovisats.

c) Kungl. Maj:t bör, när förslag föreläggs riksdagen rörande den långsiktiga inrikt- ningen av försvaret, bereda riksdagen tillfälle till uttalande rörande perspektivplaneringens innehåll. Det förutsätts att riksdagens ut- rikesutskott och försvarsutskott begär att genom chefens för försvarsdepartementet försorg en redogörelse lämnas rörande det närmare innehållet.

d) Kungl. Maj :t bör, när förslag rörande anslagen för följande budgetår föreläggs riks- dagen, redovisa innehållet i aktuella pro- gramplaner och sina ställningstaganden här- till. Det förutsätts att riksdagens försvarsut- skott, i vissa fall även dem utrikesutskott begär att genom chefens för försvarsdeparte- mentet försorg en redogörelse lämnas för det närmare innehållet i planerna ävensom för de

överväganden som föregått Kungl. Maj:ts för- slag.

e) Allmänt gäller att vad som ovan anförts om information från regeringens sida inte hindrar att vederbörande utskott begär och erhåller information också från berörda myndigheter. Ett sådant förfarande ligger i linje med tidigare praxis och nyligen gjord ändring av riksdagsordningen (& 47). Det är också förenligt med grundlagberedningens

förslag. f) Det bör inte uteslutas att parlamentaris- ka försvarsutredningar — arbetande inom

planeringssystemets ram — kan behövas tid efter annan. Den möjligheten kan också tän— kas att man i någon situation tillkallar en försvarsutredning för att relativt fristående från pågående planeringsarbete behandla all- mänt övergripande, viktiga frågor, t. ex. grundläggande målsättningsfrågor. Arbets- uppgifterna för särskilt det förstnämnda sla- get av utredningar bör utformas så att utred- ningsarbetet kan slutföras inom en begränsad och ganska kort tidrymd.

4. Särskilda synpunkter på sekretessfrågan

Sekretessfrågorna är av särskild karaktär. Hänsyn till främmande makt och till behovet att hemlighålla förhållanden av främst opera- tiv och teknisk natur kan komma att ställas mot önskemål om möjligheter till en vidgad försvarsdebatt och öppet underlag för riks- dagens ställningstagande. Regeringens och de närmast ansvariga departementschefernas sekretessbedömning torde bli vägledande för varje myndighet som har att pröva frågan om utlämnande av planeringsdokument som har blivit allmän handling. Det bör därför vara av intresse för riksdagen att från regeringens sida dels lämnas orientering om de faktorer som är av grundläggande betydelse för sekre- tessbedömningen, dels ges synpunkter på tillämpningen i fråga om aktuella planerings- resultat.

5. Sammanfattning

Försvarsutredningen behandlar i betänkan- det, i enlighet med erhållet tilläggsuppdrag, riksdagens roll i det nya systemet för plane- ring och budgetering inom försvaret.

Utöver frågan om riksdagens roll behand- lar försvarsutredningen inledningsvis vissa i det tidigare utredningsarbetet aktualiserade frågor om metodiken i det fortsatta plane- ringsarbetet. Utgående från det nya plane- ringssystem för försvaret som f. n. försöksvis tillämpas anför försvarsutredningen härvid synpunkter på tillämpningen av vissa mo- ment i detta system. Synpunkterna avser främst miljöstudierna och studierna av det svenska samhällets förändring men även per- spektiv- och programplaneringen.

Ett parlamentariskt deltagande i plane- ringsprocessen anser försvarsutredningen vara önskvärt främst i fråga om några av de tidigare momenten under processen, nämli— gen när anvisningar ges för miljöstudier och studier av det svenska samhällets förändring, när anvisningar ges för perspektivplaneringen och när anvisningar ges för programplane- ringen. De uppgifter riksdagen hittills haft i fråga om t.ex. det direkta anvisandet av medel till försvaret avses inte förändrade.

Deltagandet i angivna moment av plane- ringsprocessen bör enligt utredningen i prin- cip ske genom insyn i planeringen, inte genom medverkan i planeringsbesluten. Ge- nom ett insynsförfarande kan ett antal riks— dagsledamöter ur olika partier bli väl insatta i planeringsfrågorna. Utredningen anser detta

önskvärt för att dessa ledamöter på ett rik- tigt sätt skall kunna fylla sina uppgifter när på planeringsresultaten grundade förslag se- dermera kommer under riksdagens prövning.

Det parlamentariska deltagandet i plane- ringsarbetet bör enligt försvarsutredningen ske inom ramen för verksamheten vid redan existerande riksdagsorgan, i första hand ut- rikesutskottet och försvarsutskottet.

Deltagande föreslås i huvudsak ske i den formen att utrikesutskottet och försvarsut- skottet genom chefens för försvarsdeparte— mentet försorg hålls underrättade om inne- hållet i samt de bedömningar, överväganden och ställningstaganden som legat bakom de nämnda anvisningarna.

Försvarsutredningen anför att vissa svårig- heter föreligger att infoga parlamentariska försvarsutredningar i den nya planeringspro- cessen, särskilt om de ges tidskrävande ar— betsuppgifter, men utesluter inte att sådana utredningar även i framtiden kan komma att behövas tid efter annan. Därjämte nämns möjligheten av att man i någon situation tillkallar en försvarsutredning relativt fristå- ende från pågående planeringsarbete för att behandla allmänt övergripande, viktiga frå- gor.

Särskilt yttrande av ledamoten Hemelius

] detta sammanhang kan jag inte underlåta att påpeka att riktlinjerna i det nya systemet redan vid 1972 års försvarsbeslut uppenbar- ligen kommer att åsidosättas. Perspektiv- planens ekonomiska nivåer låg över program- planenivåerna och endast den lägsta nivån i perspektivplanen tangerade den högsta pro- gramplanenivån. lnför det definitiva beslutet utgår regeringen emellertid från ännu lägre programnivåer och därmed är också samban— det mellan perspektiv- och programplaner övergivet vid starten.

Överbefälhavaren har i officiell skrivelse angivit att i en sådan situation ”det av statsmakterna anbefallda planeringssystemet ej kommer att vara ett effektivt hjälpmedel för rationell försvarsplanering”. Detta är an- märkningsvärt och borde föranleda att rege- ringen övervägde att ta systemet under om- prövning.

En tendens i fråga om försvarspolitikens inriktning synes nu vara att uppgifter, som tidigare åvilat myndigheterna, i allt högre grad överföres pä departementala organ. Det- ta framgår såväl av propositionen 1972:45 som av den nu ifrågavarande utredningen. Denna tendens kan enligt mitt förmenande komma att leda till en politisering redan på ett tidigt stadium av förberedelsearbetet och kan från denna synpunkt betecknas som olycklig. Ofränkomligt är vidare att därmed synes följa en ökad sekretess, eftersom det departementala arbetet i mindre grad än myndigheternas är tillgängligt för offentlig insyn och därmed också för offentlig debatt.

Bilaga

1971 års riksdags behandling av frågan om parlamentarisk medverkan i det statliga planeringsarbetet överhuvudtaget

] motionen ]971:I]2 hemställde herr Helén m.fl. — såvitt nu är i fråga — att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t skulle hemställa att en parlamentarisk utredning snarast skulle tillsättas om hur riksdagens inflytande över planeringsprocesserna kunde ökas också vid de tidiga urvalen av planeringsalternativ.

Vidare hemställde herr Ahlmark m.fl. i motionen ]971.'1150 att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t skulle begära att en parla- mentarisk utredning snarast tillsattes för att utarbeta modeller för parlamentarisk insyn och påverkan på planeringsprocesser redan vid de tidigare urvalen av planeringsalterna- tiv.

l motiven anförs bl. a. att det är sannolikt att det parlamentariska inflytandet på tidiga planeringsavgöranden kan ske på olika sätt för olika områden. Som olika tänkbara lös- ningar anges följande:

a) Propositioner bör teckna långsiktiga alternativ innan urval skett, och riksdagen bör få tillfälle att uttala sig om inriktningar.

b) Utskotten bör få del av miljöunderlag m.m. innan myndigheterna fått direktiv om planeringsinriktning (ett av de alternativ som föreslagits i fråga om riksdagsinflytande på den nya försvarsplaneringen).

c) Parlamentariska utredningar bör få de]- ta på ett tidigt skede i stora planeringssy- stem. Eventuellt kan de upplösas när plane- ringsmyndigheterna fått direktiven för ett antal alternativ, ty sedan kommer ju riks- dagen in på nytt när det isista hand gäller att välja mellan de omsider utarbetade alter- nativen.

d) Parlamentariker får delta i hela plane- ringsprocessen — en lösning som dock kan ha praktiska svårigheter. Blir inte ett par tre riksdagsmän bland tekniker och programmå-

kare lätt ett slags lekmannagisslan?

e) Planeringsarbetet på varje nivå bör ges full offentlighet, så att den allmänna debat- ten kan följa urval av alternativ, bedömning av framtida miljöer etc. Denna metodik skul- le innebära att vid flera tillfällen allt material i en planeringsprocess presenterades och att alla planeringshandlingar vore offentliga handlingar.

Motionerna behandlades i konstitutionsut- skottets betänkande 197150. Däri anfördes att hithörande frågor torde komma att be- handlas av grundlagberedningen och av bud- getutredningen. [ utlåtandet angavs att den förstnämnda utredningen beräknades lämna huvudbetänkande i början av år 1972 och den sistnämnda utredningen betänkande i slutet av år 1972. Det erinrades i samman- hanget också om tilläggsuppdraget till för- svarsutredningen. Utskottet anförde vidare följande:

Med hänsyn till att det i motionerna behandlade frågekomplexet — vilket enligt utskottets mening är av största betydelse för en levande demokrati — kommer att behand- las i vissa pågående centrala parlamentariska utredningar som snart kommer att avslutas, och då ytterligare erfarenheter av riksdagens nya utskottsorganisation också torde vara av värde för en allsidig belysning av detsamma, finner utskottet inte anledning att nu föreslå riksdagen att ta initiativ till en särskild utred- ning om parlamentarisk medverkan i det statliga planeringsarbetet.

Utskottet hemställde att riksdagen skulle förklara motionerna besvarade med vad ut- skottet anfört.

Riksdagen beslöt den 10 november 1971 i enlighet med utskottets hemställan.

Statens offentliga utredningar 1972

Kronologisk förteckning

Ämbetsansvaret ||. .lu, Svensk möbelindustri. ]. Personal för tyg- och intendenturförvalt— ningen. Fö. Säkerhets- och försvarspolitiken. Fö. CKR (Centrala körkortsregistret). K. Reklam l. Beskattning av reklamen. U. Reklam ||. Beskrivning och analys. U. Reklam lll. Ställningstaganden och förslag. U. (Utkommer senare,) Reklam IV. Reklamens bestämningsfaktorer. U. (Utkommer senare.)

10. Godsbefordran till sjöss. Ju. 11, Förenklad Iöntagarbeskartning. Fi. 12. Skadestånd IV. Ju. 13. Kommersiell service i glesbygder. ln. 14. Revision av vattenlagen, Del 2. Ju. 15. Ny regeringsform ' Ny riksdagsordning. Ju. 16. Ny regeringsform - Ny riksdagsordning. (Följd- författningar) Ju. 17. Nomineringsförfarande vid riksdagsval - Riks- dagen i pressen. Ju. 18. Norge och den norska exilregeringen under andra världskriget. Ju. 19. Uppsökande verksamhet för cirkelstudier inom vuxenutbildningen. U. 20. Läs- och bokvanor i fem svenska samhällen. Litteraturutredningens läsvanestudier. U. 21. Svävarfartslag. K. 22. Domstolsväsendet IV, skiljedomstol. Ju. 23. Högre utbildning -— regional rekrytering och samhällsekonomiska kalkyler. U. 24. Vägfraktavtalet ll. Ju. 25. Naturgas i Sverige. I. 26. Förskolan 1. S. 27. Förskolan 2. S. 28. Konsumentköplag. Ju, 29. Konsumentupplysning om försäkringar. H. 30. Bostadsanpassningsbidrag. ln. 31. Lag om hälso- och miljöfarliga varor. Jo. 32. Kommunalt samlingsstyre eller majoritets- styre? C. 33. Förhandlingsrätt för pensionärer. In. 34. Familjestöd. S. 35. Skogsbrukets frö— och planrförsörjning. Jo. 36. Samhälle och trossamfund. slutbetänkande. U. 37. Samhälle och trossamfund. Bilaga 1—19. U. 38. Samhälle och trossamfund. Bilaga 20. Andra trossamfunds ekonomi. U. 39, Abortfrågan. Remissyttranden. Ju. 40. Konkurrens i bostadsbyggandet. In. 41. Familj och äktenskap l. Ju. 42. Vägirafikbeskattningen. Fi. 43. Utnyttjande och skydd av havet. I. 44. Reformerad skatteutjämning. Fi. 45. Kulturminnesvård. U. 46. Landskapsvård genom täktsamverkan. Ju. 47. Data och integritet. Ju. 48. Riksdagen och försvarsplaneringen. Fö.

nu??? une

90

Statens offentliga utredningar 1972

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Ämbetsansvaret II. [1] Godsbefodran till sjöss. [10] Skadestånd IV. [12] Revision av vattenlagen. Del 2. [14] Grundlagberedningen. 1. Ny regeringsform - Ny riksdagsordning. [15] 2. Ny regeringsform - Ny riksdagsordning (Följdförfattningar) [16] 3. Nomi- neringsförfarande vid riksdagsval ' Riksdagen i pressen. [17] 4. Norge och den norska exilrege ringen under andra världskriget. [18] Domstolsväsendet IV. skiljedomstol. [22] Vägfraktavtalet ||. |241 Konsumentköplag. [28] Abortfrågan. Remissyttranden. [39] Familj och äktenskap I. [41] Landskapsvård genom täktsamverkan. [46] Data och integritet. [47]

Försvarsdepartementet

Personal för tyg- och intendenturförvaltning, [3] 1970 års försvarsutredning. 1. Säkerhets- och före svarspolitiken, [4] 2. Riksdagen och försvarsplane ringen. [48]

Socialdepartementet 1968 års barnstugeutredning. 1, Förskolan 1. [26] 2. Förskolan 2. l27| Familjestöd. |34|

Kommunikationsdepartementet CKR (Centrala körkortsregistret). [5] Svävarfartslag. [21 [

Finansdepartemantet

Förenklad löntagarbeskattning. [11] Vägtrafikbeskattningen. [42] Reformerad skatteutjämning. [44]

Utbildningsdepartementet

Reklamutredningen. 1. Reklam l. Beskattning av reklamen. [6] 2. Reklam Il. Beskrivning och analys. [7] 3. Reklam lll. Ställningstaganden och förslag. [8] (Utkommer senare). 4. Reklam lv. Reklamens bestämmningsfaktorer. [9] (Utkommer senare,) Uppsökande verksamhet för cirkelstudier inom vuxenutbildningen. [19] Läs» och bokvanor i fem svenska samhällen. Litte— ratu rutredningens läsvanestudier. [20] Högre utbildning — regional rekrytering och sam- hällsekonomiska kalkyler. [23] 1968 års beredning om stat och kyrka. 1. Samhälle och trossamfund. Slutbetänkande. [36] 2. Samhälle och trossamfund. Bilaga 1—19. [37] 3. Samhälle och trossamfund. Bilaga 20. Andra trossamfunds ekonomi. [38]

Kulturminnesvård. [45]

Jordbruksdepartementet Lag om h'also- och miljöfarliga varor. [31] Skogsbrukets frö— och plantförsörining. [35]

Handelsdepartementet Konsumentupplysning om försäkringar. [29]

Inrikesdepartementet

Kommersiell service i glesbygder. [13] Bostadsanpassningsbidrag. [30] Förhandlingsrätt för pensionärer. [33] Konkurrens i bostadsbyggandet. [40]

Civildepartementet Kommunalt samlingsstyre eller majoritetsstyre? [32]

Industridepartementet

Svensk möbelindustri. 2| Naturgas i Sverige. [25 Utnyttjande och skydd av havet. [43]

& [

| _| :.,

'! __... W&W [. .

['i'.—"'- ' tala.-i- .::-"||...

.|[,' [...[- .. " ' '! ' .'- ,. "'.'; |." till . ." .un'ln.,f-I[u_ rl[',3w. --t . ;." - " l'i' —- ' " _ |""'__|14_,l . ut' 1' ” I . ”'.'...'.u|.1.:.l . '.'-a' ,, ' , - ' || |_ |*'T;—— [ -_.,_|J 1. . ' ' ' L'».['L'ir$'. Luk"? ""'U'f' ' " : [I ' |—'. --- ., & | [| ' "* w 1— | ' " [Illr[',[|'[[J—[_I1I'[ '|' 'le' , [' ” 'I J_ || =" | | ' | !L'H , ' ' - _ ' .ky-,

".:"

A;... | ' |”|"'|||' | | ,- '._||'--.-'|.|u||| ». .['|]'|| ||| 4' |?" ||||_ ""[t'l |"'|.'|||'| ||| ||||||||.|| |-|"|' | || || |.|.'|||||||||

_.— | . |_ _ ...i |.

.-.|'.'.'| |||th "'i—|||! | '

..'. "(lh

| . . '.' _| | || _. .||”.ui-'||f,1'|'|

| |le "|| ||..'.J"| -pt

.."-... ' II,—l ' || ' |||? | |||._

|'l[|'| IJ|

| ||||

|.

' _|—"||r' '.. || . F |_. |||

..r9_: 'MWIaget ___.i... _