SOU 1981:28
Turism och friluftsliv
Till statsrådet och chefen för jordbruksdepartementet
Genom beslut den 28 juni 1979 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för jordbruksdepartementet, stats— rådet Enlund, att tillkalla en utredningsman för att utreda den statliga rekreations— och turistpolitiken. Som utredningsman tillkallades landshövding Harald Pettersson.
Som sakkunniga tillkallades departementsrådet Sören Ekström, jordbruksdepartementet och departements— sekreteraren Bengt Sparre, handelsdepartementet (båda från 10 januari 1980). Som experter tillkalla— des departementssekreterarenAnette Davidsson, budget— departementet, kanslichefen Gerhard Ericson, rekrea— tionsberedningen, byråchefen Jan-Olof Pettersson, naturvårdsverket, administrative direktören Ulf Åberg, Sveriges turistråd (alla från 10 januari 1980) samt departementsrådet Tage Levin, industrideparte— mentet (från 29 januari 1980).
Utredningen har antagit namnet turist— och rekrea—
tionspolitiska utredningen — TUREK.
Sekreterare har varit departementssekreteraren Rolf Lindell, bostadsdepartementet. I sekretariatet har även ingått byrådirektören Ingemar Boklund, riks— revisionsverket, turistchefen Göran Lindgren, Jämtland— Härjedalens Turistförening och assistenten Evelyn
Stenberg.
I detta delbetänkande redovisas överväganden rörande det centrala statliga myndighetsansvaret för turism och friluftsliv. Enligt sitt uppdrag avser utred- ningen senare redovisa underlag för en samlad rekrea—
tionspolitisk bedömning.
Utredningsmannen har i ett särskilt slutord lämnat sin syn på de i delbetänkandet redovisade organisations- alternativen. Till delbetänkandet har fogats två sär—
skilda yttranden.
Harald Pettersson
/Rolf Lindell
INNEHÅLL
SAMMANFATTNING
1.
2.3
BAKGRUND Kort historik Utredningens uppdrag och arbete
Definitioner Betänkandets uppläggning
TURISMENS OCH FRILUFTSLIVETS ORGANISA— TION I DAG
Vissa uppgifter om turism och rekreation Rekreationspolitiska mål
Rekreationspolitiska medel
2.3.1 Ekonomiska styrmedel. 2.3.2 Rättsliga styrmedel
2.3.3 Länsplanering och fysisk riksplanering 2.4 Organ med uppgifter inom turist— och rekreationsområdet
2.4.1 Sveriges turistråd, statens naturvårds—
verk och rekreationsberedningen
2.4.2 Andra statliga organ
2.4.3 Icke statliga organ
2.4.4 Vissa friluftsorganisationer av
3.
3.2
folkrörelsekaraktär
PROBLEMDISKUSSION Bakgrund
Sid.
11 11 12 14 16
17
17 18 19 19 22 25 27
27
32 36 39
41 41
Administrativa och organisatoriska problem43
3.2.1 Sveriges turistråd
3.2.2 Statens naturvårdsverk
3.2.3 Rekreationsberedningen 3.2.4 Övriga centrala organ
ÖVERVÄGANDEN, FÖRSLAG TILL NY ORGANISATION
Bakgrund
Utgångspunkter och särskilda över— väganden
44 46 51 54
55
55 59
4.2.1 Allmänna utgångspunkter 59 4.2.2 Vissa frågors organisationstill— 62 hörighet 4.2.3 Avveckling och decentralisering av 69 vissa uppgifter vid naturvårdsverket 4.3 Organisatoriska alternativ 71 4.3.1 Inrättande av ett nytt centralt 71 organ — alternativ 1 4.3.2 Inplacering i befintliga organ — 78 alternativ 2 4.3.3 Kommentarer till alternativen 83 4.3.4 Personella och ekonomiska konse— 86 kvenser UTREDARENS SLUTORD 91 SÄRSKILDA YTTRANDEN 95
Bilaga 1 Uppgiftsfördelning på central
statlig nivå — två alternativ
SAMMANFATTNING
Turist— och rekreationspolitiska utredningen (TUREK) har regeringens uppdrag (1979-06—28) att utreda den statliga rekreations— och turistpolitiken.
I detta delbetänkande redovisas överväganden rörande det centrala statliga myndighetsansvaret för turism och friluftsliv.
Till grund för samhällets politik för turism och fri— luftsliv ligger 1975 års rekreationspolitiska riks— dagsbeslut. I samband med detta beslut inrättades rekreationsberedningen och Sveriges turistråd.
Medel för statliga insatser för turism och frilufts— liv omhänderhas av ett stort antal myndigheter. Fler— talet av dessa har andra områden än rekreationsområdet som primärt ansvarsområde. De statliga insatserna under budgetåret 1979/80 uppgick till ca 325 milj.kr. i bidrag och lån.
Bland centrala organ med viktiga uppgifter med anknyt— ning till turism och friluftsliv märks främst Sveriges turistråd, statens naturvårdsverk och rekreationsbered— ningen. Andra organ är fjällsäkerhetsrådet, fiskeri— styrelsen, sjöfartsverket, sjösäkerhetsrådet, statens planverk, arbetsmarknadsstyrelsen och riksantikvarie— ämbetet.
Kapitel 1 Bakgrund
Kapitel 2
Turismens och frilufts- livets orga— nisation i de
Kapitel 3
Problem— diskussion
Kapitel 4 överväganden. Förslag till ny organisa— tion
De rekreationspolitiska mål som antogs av 1975 års riksdag är av översiktlig karaktär och har inte konkretiserats i operationella delmål. Brister i klarhet vad gäller målen samt begränsade resurser har skapat osäkerhet och lett till en avvaktande hållning till insatser inom sektorn hos berörda stat—
liga myndigheter och hos kommunerna.
Den statliga administrationen på turismens och frilufts— livets område är splittrad. Vissa avgränsningssvårig— heter och därmed risk för dubbelarbete föreligger mellan de centrala statliga organen inom sektorn. Mellan turistrådet och rekreationsberedningen gäller detta
inom bl.a. planerings— och utvecklingsfunktionerna
samt informations— och dokumentationsfunktionerna. Mellan rekreationsberedningen och naturvårdsverket
finns också avgränsningssvårigheter, främst när det gäller planfrågor för de primära rekreationsområdena. Rekreationsberedningen har svårigheter att få praktiskt genomslag för sitt principiella synsätt, vilket främst hänger samman med avsaknaden av effektiva styrmedel.
Utredningen redovisar två organisationsalternativ. I anslutning till övervägandena rörande organisa— tionsalternativen har följande ställningstaganden gjorts.
— Inom regeringskansliet är det inte nödvändigt att samla alla frågor rörande turism och friluftsliv under ett enskilt departement. Behovet av en bättre
samordning betonas dock.
— Rekreationsberedningen bör upphöra. Dess uppgifter
förs över till de i resp. alternativ berörda organen.
— Turistrådets organisationsform som stiftelse förut—
sätts bli oförändrad.
— Beträffande fritidsfisket bör vissa främjande upp— gifter kunna föras från fiskeristyrelsen till den myndighet som har ansvaret för frågor rörande fri— luftslivet.
— Ansvaret för fritidsbåtfrågorna bör uppdelas så att friluftslivsmyndigheten får den främjande rollen och sjöfartsverket den fackmässigt verkställande.
— sjösäkerhetsrådet bör inte avvecklas som egen myn— dighet innan beslut fattats om fritidsbåtfrågornas
framtida omfattning.
— Fjällsäkerhetsrådet bör avvecklas som egen myndighet och införlivas med det organ som på myndighetsnivå
bär ansvaret för friluftslivet.
— Anläggningsdelegationen vid naturvårdsverket bör
avskaffas.
— Utanför riksidrottsförbundet stående organisationer som erhåller statsbidrag via riksidrottsförbundet föreslås föras över som särskilda poster under fri—
luftslivsmyndighetens anslag.
De två organisationsalternativ som redovisas utgår från två skilda synsätt. Alternativ 1 utgår från att turism och friluftsliv bör ses som ett sammanhängande ansvars— och arbetsområde, Vilket då även bör återspeglas i organisationen på den centrala myndighetsnivån. Alternativ 2 utgår från att turism och friluftsliv
är två skilda arbetsområden och att en renodling i ansvarsfördelningen får en däremot svarande organi— satorisk lösning. Beträffande personella resurser är de båda alternativen likvärdiga. Båda alternativen innebär också kostnadsbesparingar. Storleksordningen 5—6 tjänster bör kunna sparas in.
Alternativ 1 innebär att en ny central myndighet bildas. Myndigheten skall vara ett främjande organ med huvuduppgift att genom samordning och samverkan söka förverkliga den av statsmakterna beslutade re— kreationspolitiken. Myndigheten blir formellt sid- ställd med Sveriges turistråd.
Från naturvårdsverket överförs friluftslivsfrågorna och från turistrådet vissa arbetsuppgifter som har nära knytning till samhällsplaneringen. Antalet
tjänster vid myndigheten blir ca 17.
Den nya myndigheten bör ha en egen styrelse. Myndig— hetens övergripande arbetsområde samt de konsument— politiska utgångspunkterna för verksamheten talar för att styrelsen ges ett parlamentariskt inslag.
Alternativ 2 innebär en inplacering av verksamheten i befintliga organ och bygger på en renodling mellan uppgifter som rör turism resp. friluftsliv. Statens naturvårdsverk är då en naturlig bas för frilufts— livsfrågorna. Motsvarande gäller turistrådet i frågor
som gäller turism.
För att komma tillrätta med friluftslivsfrågornas svaga ställning inom naturvårdsverket föreslås i detta alternativ att nuvarande fritidsbyrån lyfts ut ur naturresursavdelningen och får utgöra en särskild enhet (byrå) direkt under generaldirektören. Frilufts- livsintressena föreslås vidare få viss representation
i naturvårdsverkets styrelse.
För Sveriges turistråd innebär alternativet att vissa planerings— och utvecklingsuppgifter inom rådet kan
behöva markeras.
l. BAKGRUND
1.1 Kort historik
Den statliga reformverksamheten på rekreationens om— råde påbörjades mer målmedvetet under 1930—talet. Ändrade produktions— och semestervillkor hade skapat förutsättningar för fritid och rekreation för en bred allmänhet.
Från denna tidpunkt kan man börja tala om en statlig rekreationspolitik, som också fick konsekvenser för statens ansvar på det administrativa området. Staten engagerade sig ekonomiskt i dåvarande Svenska Turist— trafikförbundets verksamhet genom ett riksdagsbeslut år 1934. Formerna för statens engagemang i frågor rörande turism har härefter utretts i olika omgångar. Som en följd av 1975 års rekreationspolitiska beslut i riksdagen avvecklades turisttrafikförbundet och
Sveriges turistråd inrättades.
Vad gäller friluftslivet inrättades genom beslut av 1939 års riksdag fonden för friluftslivets främjande. Huvuddelen av medlen i denna fond användes för att främja tillkomsten av olika typer av friluftsanlägg— ningar. Bidrag ur fonden lämnades efter förslag av statens friluftsnämnd, som kom till år 1940.
I samband med inrättandet av statens naturvårdsverk fördes friluftslivsfrågorna över från friluftsnämn— den till naturvårdsverket.
De riktlinjer som riksdagen angav år 1975 innebar att allmänna medel för turism och rekreation skall använ— das på ett sådant sätt att en bred allmänhet kan ut— nyttja de anläggningar och områden som byggts ut med allmänt stöd. I enlighet med förslag av 1969 års turistkommitté angavs att den framtida utbyggnaden för turism och rekreation borde ske genom samordnade åtgärder i 25 s.k. primära rekreationsområden. I sam— band med detta beslut inrättades en särskild bered— ning för planering och samordning av de statliga in- satserna för turism och rekreation — vanligen kallad rekreationsberedningen. Vidare inrättades som ovan nämnts Sveriges turistråd med uppgift att planera, samordna och genomföra åtgärder för att främja mark—
nadsföringen av turismen i Sverige. 1.2 Utredningens uppdrag och arbete
TUREKs arbetsuppgifter vad gäller de administrativa problemen anges i direktiven på följande sätt:
"Den organisation som vuxit fram för att hand— lägga samhällets insatser på rekreations— och turistområdet är mycket splittrad genom att ansvaret delas mellan flera departement, myn— digheter och organisationer. I yttranden över rekreationsberedningens förslag har ett flertal remissinstanser pekat på detta förhållande och framhållit att en lösning av organisationsfrå— gorna är av central betydelse.
Jag vill för egen del, efter samråd med i första hand chefen för handelsdepartementet, framhålla att det är angeläget att få till stånd en bättre samordning av de statliga styr— ochstimulansmedlen inom rekreations— och turistsektorn. Därmed kan effektiviteten höjas och risken för samhällsekonomiska fel— satsningar minskas.
Utredaren bör från denna utgångspunkt beskri— va de nuvarande administrativa förhållandena inom sektorn. Förslag bör därefter lämnas om en förenklad, samordnad och effektiviserad statlig administration. Utredaren bör därvid ange vilka statliga uppgifter inom sektorn
som bör omfattas av samordningen. Den statli— ga administrationen av kulturpolitiken, folk— bildningen och tävlingsidrotten bör dock inte behandlas av utredaren.
Utredaren bör redovisa de ekonomiska konse— kvenserna av föreslagna ändringar liksom kon- sekvenserna för berörd personal. Uppkomna effektivitetsvinster bör redovisas särskilt. Möjligheterna till överföring av ansvar till regionala och kommunala organ bör utvärderas."
I direktiven anges vidare att utredningen börsamman— ställa tillgänglig information som berör turist— och rekreationssektorn och som har tagits fram av myndig— heter m.m. samt av vissa internationella organ. Bl.a. sektorns samhällsekonomiska betydelse, branschens näringsvillkor, folkrörelsernas medverkan, transpor— ternas betydelse samthinder för den enskilde bör
belysas.
Sammanfattningsvis bör utredningen enligt direktiven ge ett underlag för en samlad rekreationspolitisk bedömning, däri inbegripet en bedömning av vilka in— satser som erfordras för att skapa jämlikhet i fråga om människors möjligheter att utnyttja den ökade fritiden.
Enligt direktiven bör förslag rörande de administra— tiva frågorna redovisas med förtur. I detta delbetän- kande har därför främst behandlats frågor som berörs i ovanstående citat. övriga frågor behandlas senare. Vi har dock funnit att man vid en granskning av de administrativa och organisatoriska frågeställningarna översiktligt bör belysa de mål som uttryckts för turist— och rekreationssektorn, främst i 1975 års riksdagsbeslut för att få en uppfattning om i vilken utsträckning de har kunnat uppfyllas och omsättas i praktisk handling. Tyngdpunkten i detta betänkande har lagts vid en genomgång av Vissa centrala statliga organ, främst naturvårdsverket, rekreationsbered—
ningen och Sveriges turistråd, som vi i detta samman—
hang också räknar som ett sådant organ.
Vi konstaterar att rekreationspolitiken i stor utsträck— ning vilar på sociala mål av skilda slag. Vi drar vidare slutsatsen att rekreationspolitiken innefattar turismen, dvs. turismen är en viktig byggsten i de rekreationspolitiska strävandena. Turismen som näring har dock beröringspunkter med andra mål, t.ex. sam— hällsekonomiska och regionalpolitiska. Vi har också funnit att rekreationspolitiken måste innefatta när— rekreationen om de mål som har angetts av statsmak—
terna skall kunna förverkligas.
Vi har strävat efter att söka tillgodogöra oss den kunskap om sektorn som i hög utsträckning redan finns, även om den spridda informationsbild som föreligger både på forskningens område och på myndighetsnivå i Viss mån har försvårat analyser och sammanställningar. Endast i undantagsfall har vi initierat nya studier.
I de fall så skett har de haft en kunskapssammanstäl— lande karaktär. Vi har också tagit initiativ till överläggningar med företrädare för berörda organ och vissa särskilt intressanta regioner, samt i viss
utsträckning deltagit i konferenser m.m.
1.3 Definitioner
De definitioner av särskilda begrepp m.m. som har legat till grund för vårt arbete följer i princip allmänt vedertagna definitioner. De överensstämmer därmed också i huvudsak med de definitioner som an— vändes i turistkommitténs betänkande (SOU l973:52)
Turism och rekreation i Sverige.
Med turism avses vistelse på fritid på annan ort än bostadsorten. Vistelsen skall ha en varaktighet som förutsätter minst en övernattning. Med fritid förstås sådan tid som inte behöver tas i anspråk för förvärvs— eller hemarbete i vedertagen mening. Resa och uppe— hälle är ofta förbundet med kommersiella researrange— mang. Turism har också visst samband med konferens— och affärsresor.
Med rekreation avses avkopplande och stimulerande aktiviteter på fritid. Av praktiskt intresse i detta sammanhang är sådana aktiviteter som utövas utanför
bostaden och som är av frilgftskaraktär.
Om en grov distinktion mellan begreppen turism och rekreation skall göras kan man säga att turism all— tid har en tydlig eo rafisk dimensigg (annan ort än bostadsorten) medan rekreation visserligen också har en sådan geografisk dimension men snarast är knuten till sättet att använda sin fria tid (vila, motionera, läsa osv.).
Begreppet rekreation delas ofta upp i två delkompo— nenter, fjärrekreation och närrekreation.
Fjärrekreation förutsätter liksom turism minst en övernattning utanför bostadsorten. Resa och vistelse är ibland, men inte nödvändigtvis, knutna till anlägg— ningar, vilka kan ha såväl kommersiella som ideella huvudmän. Oftast är det frågan om utövande av någon aktivitet avfriluftskaraktär. Från våra utgångspunk— ter kan man i de flesta fall sätta likhetstecken mellan turism och fjärrekreation.
Med närrekreation förstås i detta sammanhang olika aktiviteter av främst friluftskaraktär, som utövas i närheten av bostad eller bostadsort.
Andra begrepp som har beröringspunkter med turism och rekreation är t.ex. "kultur", "friskvård" och "idrott". Dessa begrepp ses dock här snarare som exempel bland andra på aktiviteter som kan utövas i samband med turism och rekreation, men kanske främst i andra sammanhang än sådana som vi skall beakta.
I direktiven anges också att den statliga administra— tionen av kulturpolitiken, folkbildningen och täv—
lingsidrotten inte bör behandlas i denna utredning. 1.4 Betänkandets uppläggning
Efter detta bakgrundskapitel lämnas en kortfattad redovisning av turismens och friluftslivets organisa— tion i dag i kapitel 2. Bl.a. beskrivs turist- och rekreationssektorns betydelse för ekonomin. Vidare förs ett resonemang om målen i rekreationspolitiken, vilket följs upp med en genomgång av skilda styrmedel. Kapitlet avslutas med en redovisning av olika organ,
främst statliga, med uppgifter inom sektorn.
I kapitel 3 förs en problemdiskussion. Bl.a. har över— läggningar med företrädare för myndigheter och andra organ inom turist- och rekreationssektorn samt mate— rial från olika utredningar o.d. lämnat underlag för
en sådan diskussion.
Våra överväganden och förslag rörande administrativa och organisatoriska frågeställningar redovisas i kapitel 4. I kapitlet redovisas två alternativ till ny organisation på central statlig nivå. I bilaga 1 redovisas den närmare uppgiftsfördelningen på denna nivå.
2. TURISMENS OCH FRILUFTSLIVETS ORGANISATION I DAG 2.1 Vissa uppgifter om turism och rekreation
I turistrådets långtidsplan behandlas bl.a. turismens betydelse för ekonomi och sysselsättning. Enligt en undersökning genomförd på uppdrag av Nordiska Minis— terrådet år 1979 uppgår således den direkta turist— omsättningen i landet årligen till ca 20 miljarder kronor, vilket motsvarar hälften av den totala fri— tidskonsumtionen. De sysselsättningsmässiga effekterna av turismen uppgår till ca 100.000 årsarbeten.
Turismens effekter på ekonomi och sysselsättning är vidare stor på lokal och regional nivå. Turismen ut— gör i vissa landsdelar bl.a. ett komplement till tra— ditionella näringsfång som jord— eller skogsbruk och har därigenom ofta en särskild betydelse i bygder med vikande sysselsättningsunderlag. Vidare bidrar turis— terna till ökat underlag för både samhällelig och privat service. Det kan t.ex. gälla post— och bank— kontor, affärer m.m.
Den kommunala verksamheten har stor betydelse för möjligheterna till friluftsliv och närrekreation. En stor andel av landets turist— och friluftsanläggningar är kommunalt ägda. Kommunerna äger t.ex. 75 % av landets ca 500 campingplatser och över hälften av ca 200 stugbyar.
Turismen har också betydelse för bytesbalansen. År
1980 uppgick inkomsterna i resevalutaposten till
2,9 miljarder kr, Under samma år spenderade sven— skarna dryga 8 miljarder på utlandsresor. Utländska turister i Sverige svarade för ca 6 miljoner gästnätter- Antalet svenska gästnätter är över 20 miljoner.
2.2 Rekreationspolitiska mål
Till grund för samhällets politik på turist- och re— kreationsområdet ligger 1975 års rekreationspolitiska riksdagsbeslut. På grundval av propositionerna l975:46 om planering och samordning av samhällets insatser för rekreation och turism (CU l975/76:2, rskr 1975/ 76:46) och 1975:47 om inrättande och finansiering av Sveriges turistråd (NU 1975z34, rskr 1975z244) har angetts riktlinjer för statens insatser för turism
och rekreation.
De mål som ställts upp genomsyras av en i grunden social syn på rekreationspolitiken. Sociala och eko— nomiska hinder får således inte bestämma vilka som
kan få del av utbudet av rekreations— och turistak— tiviteter. Samhällets insatser måste inriktas på att göra utbudet tillgängligt för alla. De grupper som har angetts vara särskilt missgynnade av ett alltför kostnadskrävande rekreations- och turistutbud är barn—
familjer, pensionärer, handikappade och låglönegrupper.
Ett ytterligare viktigt mål i den svenska turistpoli- tiken är att förbättra det negativa turistnettot genom marknadsföring av sverigeturismen såväl inom Sverige
som utomlands.
Vidare kan vissa bygder genom turismen få ett viktigt komplement till övriga näringar. Turismen kan där bidra till att uppfylla regionalpolitiska och syssel— sättningspolitiska mål. Utvecklingen skall också ske
med hänsynstagande till de natur— och kulturvärden
som finns dokumenterade i den fysiska riksplaneringen. 2.3 Rekreationspolitiska medel
Medel för insatser för turism och friluftsliv omhän— derhas i stor utsträckning av andra organ än de som ingår i turist- och rekreationssektorn. Följande ge— nomgång syftar till att ge en översikt över skilda styrmedel av betydelse i detta sammanhang. 2.3.1 Ekonomiska styrmedel
I myndighetsöversikten i tablå 2:l redovisas omfatt— ningen av befintliga ekonomiska styrmedel (stödfor— mer), vilka organ som administrerar stöden samt vilka som är berättigade till stöd (stödobjekt). De redo— visade stödbeloppen inbegriper i flertalet fall stöd även till andra ändamål än turism och friluftsliv. Beloppen utgör operativa medel som står till förfo— gande. Resurser i form av personal m.m. har således ej tagits med.
Antalet ekonomiska styrmedel som har betydelse för turism och friluftsliv är förhållandevis stort och
de är också starkt ändamålsbestämda. Endast ett få— tal syftar primärt till att nå mål inom turist- och rekreationssektorn. Direkt till denna sektor knutna styrmedel finns dock, t ex marknadsföringsstödet, anläggningsstödet, rekreationsberedningens planerings— stöd. De direkta styrmedlen hade — som framgår av tablå 2:2 nedan — 1979/80 en omfattning av totalt ca 75 milj.kr. i bidrag.
Styrmedel av mer indirekt karaktär, dvs. sådana som verkar för att i första hand uppnå andra mål är fram- för allt det regionalpolitiska stödet samt beredskaps- medel. En försiktig uppskattning av de indirekta
DEPARTE— MENT
MYNDIGHET/
ORGANISATION
STYRMEDEL Volym 1980/81, budget
STÖDOBJEKT
_________________________—————-—-—-————————————
Handelsde— partementet
Jordbruksde— partementet
Arbetsmark— nadsdeparte- mentet
Industride— partementet
Turistrådet
Naturvårdsverket
Rekreationsbered— ningen
Fiskeristyrelsen
Lantbruksstyrelsen Skogsstyrelsen Fjällsäkerhetsrådet
Arbetsmarknads— styrelsen
Marknadsföring bidrag - 11 mkr Mark för naturvård bidrag - 20 mkr
Vård av natur- reservat
bidrag - 26 mkr Anläggningsstöd bidrag - 48 mkr Planeringsstöd bidrag — 5 mkr
Åtgärder för fri— tidsfiske
garantilån
Bildande av fiske- vårdsområde
bidrag
Se regional nivå
Beredskapsarbeten bidrag — 1.800 mkr Detaljplanerings- bidrag
bidrag - 40 mkr Lokaliseringsstöd bidrag - lån Utbildningsstöd bidrag Sysselsättningsstöd bidrag
Offertstöd
bidrag — lån
Regionalpolitiskt stöd totalt:
bidrag - 357 mkr lån — 1.050 mkr
Medel för fullföl- jande av länsplane— ringen - 30 mkr
Företag, kommuner
Landsting, kommuner,
kommunala stiftelser Stat, kommun
Kommuner, organisa-
tioner, föreningar
Kommuner
Föreningar
Föreningar
Stat, kommun, enskild
Kommuner
Företag, kommuner Företag, kommuner Företag
Företag, kommuner
Länsstyrelser
DEPARTE— MENT
Turismens och friluftslivets organisation i dag 21 MYNDIGHET/ STYRMEDEL STÖDOBJEKT ORGANISATION Volym
1980/81, budget
___—M
Bostadsde- partementet
Utbildnings— departementet
Kommunika- tionsdeparte- mentet
Industriverket
Domänverket
Planverket
Bostadsstyrelsen
Riksantikvarie- ämbetet
Vägverket Sjöfartsverket Sjösäkerhetsrådet
Regionala organ
Länsstyrelser
Länsarbetsnämnder
Skogsvårdsstyrelser
Lantbruksnämnder
Norrlandsfonden
Hotellgarantilån Egna insatser
Planeringsstöd bidrag — 3 mkr Markförvärv lån — 15 mkr
Förbättring av boendemiljön
bidrag - 60 mkr
Kulturhistorisk bebyggelse
bidrag - 2 mkr
Se naturvårdsverket
Glesbygdsstöd bidrag — lån — 104 mkr Vattenreglerings— avgifter bidrag Etableringsavgifter bidrag
Vissa beredskapsarb. Visst plan.bidrag Stöd till skogs— vägar
bidrag - 35 mkr Glesbygdsstöd
bidrag — garantilån se ovan
lån: 30 mkr samt_ influtna räntor och amorteringar
Företag
Kommuner
Kommuner
Kommuner, företag
Kommuner, företag, enskilda
Företag, kommuner "Skadelidande intressenter"
Se AMS
Se AMS
Kommuner, företag,
enskilda
Företag
Näringslivet
stödmedlens belopp budgetåret 1979/80 visar att av totalt ca 3,9 miljarder kr. har drygt 250 miljoner kr. i lån och bidrag anvisats särskilt för turist— och
friluftssektorn.
Allmänt gäller att det är svårt att få en samlad över— blick över de statliga insatserna. Tablå 2:2 med not- hänvisningar ger en viss uppfattning om vilka volymer det handlar om. Tablån avser utfallet för budgetåret 1979/80. Tablån är indelad i två grupper. Den första gruppen utgörs av sådana stöd där anslagskonstruktio— nen eller statistikredovisningens uppläggning gör att uppgifter om insatsernas storlek finns tillgängliga. Den andra gruppen styrmedel redovisar en volym ur vilken en säker uppgift om vad som kan hänföras till
turism och rekreation inte har kunnat beräknas. 2.3.2 Rättsliga styrmedel
Bland rättsliga styrmedel som ger möjligheter att på— verka sådan markanvändning som är av betydelse för
turism och friluftsliv märks främst byggnadslagstift— ningen, förordnanden enligt naturvårdslagen och vissa avtalstyper. En allmän grund för många aktiviteter är
allemansrätten.
Byggnadslagen (BL) reglerar i första hand rätten till bebyggelse. En förutsättning för bebyggelse är att marken är lämplig härför.från allmän synpunkt. Kraven på upprättande av plan bedöms med beaktande av både allmänna och enskilda intressen. F.n. övervägs i regeringskansliet hur en eventuell ny plan— och bygg- nadslag (PBL) skall utformas. I samband härmed över— vägs hur riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen
skall regleras i lagstiftningen.
Kommunerna har det primära ansvaret för beslut om
markanvändning och byggande. Länsstyrelserna svarar
Stöd till turism och friluftsliv: Utfall 1979/80 (mkr) _____________________________________________________
Lån Bidrag
I Marknadsföring 10,9 Rekreationsberedningens plane— ringsstöd 5,0 Anläggningsstöd (SNV) 56,6 Beredskapsarbetel) 55,4 Regionalpolitiskt stöd 40,5 17,5 Hotellgarantilån 0,1 Markförvärvslån 2,5
43,1 145,4
II Mark för naturvårdz) 25,0 Vård av naturreservat3) 24,0 Förbättrad bostadsmiljön 55,2 översiktlig kommunal planering (SPV) 4,0 Kulturhistorisk bebyggelse 2,0 Glesbygdsstöds) .. .. Stöd till skogsvägar" 6) 20,0 140,2
Notförklaring
l) Härutöver torde ytterligare en inte obetydlig del av beredskapsmedlen kunna hänföras till turism och rekrea— tion, t.ex. vissa objekt som i statistiken klassats som vägar, vatten och avlopp, natur— och landskapsvård mm.
2) Anslaget syftar till att säkerställa områden av riks— intresse för naturvård och friluftsliv.
3) Vård av naturreservat mm. tas bl.a. i anspråk för upp— förande av vissa anläggningar inom reservaten (t.ex. stugor, parkeringsplatser, toaletter mm.) som kommer friluftslivet till godo. 1979/80 var omfattningen av denna anläggningsverksamhet ca 5 mkr.
4) Beloppet utgör de 75% av anslaget på 86,9 mkr som har beräknats gå till förbättring av utemiljön, framför allt fritidslokaler.
5) Beträffande glesbygdsstödet har statistikframtagandet ännu inte funnit sina former. Enligt uppgift har efterfrågan på stöd för turistiska ändamål (framför allt uthyrningsstugor) hittills varit liten.
6) 1979/80 byggdes ca 550 km skogsväg för bl.a. turiständamål
vilket uppskattningsvis innebär ett bidrag på ca 20 mkr. Utfallet totalt för 1979/80 uppgick till 32,8 mkr.
genom efterhandsgranskning för en statlig kontroll— funktion, men deltar också i hög utsträckning i ett samrådsförfarande som successivt fått större betydelse än fastställelseprövningen. Statens planverk är central förvaltningsmyndighet för ärenden om plan— och bygg- nadsväsendet. Planverket har främst plangranskande och
.rådgivande uppgifter.
I naturvårdslagen (NVL) regleras restriktioner till förmån för skilda natur- och miljövärden. Utöver en allmän s.k. hänsynsregel finns vissa former av områ— desskydd av betydelse för turism och friluftsliv. Med sådana områdesskydd avses här de regler som gäller för nationalpark, naturreservat och naturvårdsområde. Naturreservaten är av särskild betydelse då ett ut— tryckligt syfte med bildandet av ett reservat ofta är att det skall utgöra ett område för friluftsliv.
Även strandskyddsbestämmelserna har till syfte att säkra mark för friluftslivets behov. Restriktioner för markens användning kan gälla bebyggelse eller annan verksamhet som gör området mindre attraktivt för all-
mänheten.
Länsstyrelserna har ett samlat ansvar för naturvården i resp. län och upprättar en översiktlig naturvårdsplan. Länsstyrelserna fattar också beslut om att bilda natur-
reservat. Statens naturvårdsverk är central förvalt—
ningsmyndighet för ärenden om naturvård. Verket har främst bevakande och rådgivande funktioner inom verk—
samhetsområdet.
Allemansrätten är inte inskriven i lag. Den omnämns i
1 5 naturvårdslagen men utan rättsverkningar. Allemans— rätten berör frågor om vad som gäller för rätten att utnyttja annans mark. Generellt gäller att man inte
harrättatt utöva aktiviteter m.m. som medför skada
på annans mark. Starkt förenklat kan man säga att
principen är att det som inte är förbjudet är tillåtet.
De allemansrättsliga reglerna är av grundläggande be— tydelse för det icke anläggningsberoende frilufts—
livet, vistelse i skog och mark osv.
I exploateringsrätten regleras förköp, inlösen och expropriation. Bland skilda avtalstyper är särskilt exploateringsavtalens användning av intresse.
Annan lagstiftning som har viss betydelse för turist— och friluftssektorn är bl.a. den som gäller miljö- skyddets, hälsovårdslagstiftningens och skogsvårdens områden.
2.3.3 Länsplanering och fysisk riksplanering
Länsplaneringen och den fysiska riksplaneringen, betraktade som administrativa processer, är både hjälpmedel och förutsättningar för ovan diskuterade styrmedel.
Länsplaneringen syftar till att klargöra hur de regionalpolitiska målen för arbete, service och miljö skall uppnås. Länsplaneringen skall därför om— fatta alla sektorer som har betydelse för dessa mål och skall också utgöra den långsiktiga sysselsätt— ningsplaneringen på länsnivå. Staten har således genom länsplaneringen möjligheter att få fram under— lag för mer direkta statliga insatser. Frågor rörande turism och rekreation skall enligt regeringens rikt— linjer ges ökad betoning i länsplanering 1980. Läns— styrelserna skall bl.a. ge en översiktlig beskriv- ning av bäddkapacitet, infrastruktur, aktiviteter
och exploateringsverksamhet. För de primära rekrea— tionsområdena har regeringen beslutat att länsstyrel— serna och rekreationsberedningen skall lämna en redo-
visning av planeringsläget och en angelägenhetsgra—
dering av planerade insatser.
Länsplaneringen är ett viktigt medel i regionalpoli- tiken. Den består av dels en s.k. fullständig länspla- nering ungefär vart femte år och dels en årlig upp- följning. Tyngdpunkten i länsplaneringsarbetet ligger hos länsstyrelsen. Planeringsunderlag utarbetas i samverkan med bl.a. landstinget och länets kommuner.
Ett av länsplaneringens huvudsyften är att vara under— lag för samordning av regionalpolitiska åtgärder och andra insatser inom såväl statlig sektor som landstings- kommunal och primärkommunal sektor. Beslut om en ny
fullständig länsplanering fattas av regeringen.
Den fysiska riksplaneringens uppgift är att skapa nationell överblick över naturresurserna och att ana— lysera behovet av åtgärder för en långsiktig resurs— hushållning. Den skall vidare dra upp riktlinjer för hushållningen med mark-och vattenresurser av riks— intresse. Den fysiska riksplaneringen kan ses som ett växelspel mellan kommunal planering och statliga rikt- linjer. Riktlinjerna för markanvändning i de primära rekreationsområdena utgör geografiska riktlinjer i
den fysiska riksplaneringen.
De former som tillämpas i den fysiska riksplaneringen innebär att kommunerna har grundläggande uppgifter. De riktlinjer som beslutas av statsmakterna förutsätts sålunda till sin huvuddel bli vidareutvecklade i ett kommunalt programarbete och fullföljda i kommunernas fysiska planering. Länsstyrelserna har viktiga upp- gifter för att förmedla information mellan kommunerna samt regeringen och ämbetsverken. Länsstyrelserna har bl.a. ansvar för samordning av planeringen mellan kommuner. En väsentlig uppgift för länsstyrelserna
är vidare att förmedla erfarenheter och synpunkter
till regeringen vad gäller fullföljandet av intentio-
nerna i den fysiska riksplaneringen och behovet av kompletterande riktlinjer för hushållning med mark och vatten. Ämbetsverken skall utifrån den enskilda
sektorn svara för dokumentation och bevakning av riks—
intressanta områden.
2.4 Organ med uppgifter inom turist— och
rekreationsområdet
Av tablå 2:1 i avsnitt 2.3 framgår vilka statliga organ som har uppgifter med anknytning till turism och friluftsliv.
De redovisade organen kan indelas i två grupper. Den första gruppen omfattar de organ som har direkta upp— gifter inom det rekreationspolitiska området och vars verksamheter är särskilt viktiga att analysera vad gäller behovet av organisatoriska överväganden. Dessa organ är Sveriges turistråd, statens naturvårdsverk och rekreationsberedningen. Även fiskeristyrelsen, sjöfartsverket, statens planverk och riksantikvarie— ämbetet har emellertid uppgifter av stor betydelse i detta sammanhang.
Den andra gruppen utgörs av organ som inom ramen för sin ordinarie verksamhet bedriver verksamhet av be— tydelse för turismen och friluftslivet. För denna grupp gäller att vår genomgång begränsas till själva administrationen av stödmedlen.
2.4.1 Sveriges turistråd, statens naturvårdsverk
och rekreationsberedningen.
Sveriges turistråd bildades den 1 januari 1976 som ett resultat av ett omfattande utredningsarbete (SOU 1973z52, Turism i Sverige; prop. 1975:46 och 47). Sveriges turistråd är organiserat som en stiftelse
med staten, Svenska Kommunförbundet och Landstings— förbundet som stiftare. Styrelsen har en bred samman— sättning med representanter för stiftarna, resenäring— en och konsumentintressena. I styrelsen ingår före- trädare för staten, Svenska Kommunförbundet, Lands— tingsförbundet, Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens Centralorganisation, Svenska Resebran— schens förening, Sveriges Campingvärdars Riksförbund, Sveriges Hotell- och Restaurangförbund, Svenska Turist- föreningen, SAS/Linjeflyg, Statens järnvägar, Lant— brukarnas riksförbund, Kooperativa Förbundet och
Sveriges Redareförening.
Sveriges turistråd skall som centralt organ planera, samordna och genomföra åtgärder för att främja mark—
nadsföring av turism i Sverige genom att
- söka tillgodose behovet av semester- och rekrea- tionsmöjligheter för en bred allmänhet i Sverige
och de övriga nordiska länderna
— söka tillvarata möjligheterna till ett växande valutainflöde från utländska turister och därvid särskilt beakta marknadsföring av ledig kapacitet
inom hotell— och turistanläggningar.
Turistrådet har genomfört ett flertal kompletterande undersökningar och bedömningar av svensk och utländsk turism. Tidigare givna förutsättningar för verksam— heten har tillsammans med sådant material lett till
prioriteringar av tre roller, nämligen:
- att utveckla kompetens om turism och sprida dessa
kunskaper för att vidareutveckla svensk turism
— att initiera och samordna åtgärder för att utveckla svenska turistprodukter, turistnäringens organisa- tioner samt marknadsföring i Sverige och på priori—
— att ge service och råd baserat på upparbetad kompetens och erfarenhet i första hand i form av
uppdragsverksamhet.
Verksamheten vid turistrådet finansieras huvudsakligen genom statsanslag men även genom andra inkomster som uppbärs i verksamheten. Anslaget för budgetåret 1980/ 81 uppgår till 32,8 milj.kr. För budgetåret 1981/82 disponerar rådet ca 43 milj.kr. Antalet tjänster vid turistrådet uppgår till 62,5 varav 41,5 vid huvud— kontoret i Stockholm. De övriga är stationerade vid turistrådets nio utlandskontor.
Statens naturvårdsverk är central förvaltningsmyndig- het för ärenden om naturvård. Enligt instruktionen skall naturvårdsverket bl.a. leda arbetet med plane- ringen av åtgärder för det rörliga friluftslivet. Uppgifter inom området turism och friluftsliv åter— finns framför allt inom fritidsbyrån, sektionen för idrott och friluftsliv.
En viktig uppgift är att främja friluftslivet samt
att till vissa delar stödja idrott och turism. Arbe— tet skall syfta till att utveckla förutsättningarna för allt fler människor att få utbyte av sin fritid
genom friluftsliv. Insatserna skall vidare stimulera planering och åtgärder som gynnar flertalets intres— sen och innebär godtagbar kostnad för såväl den
enskilde som för samhället.
Verket skall hävda friluftslivets anspråk i fråga om mark och andra resurser i konkurrensen med andra intressen och skall bevaka att de för friluftslivet grundläggande naturvärdena inte föröds. Verksamheten skall också medverka till att lösa konflikter och begränsa störningar såväl inom friluftslivet som
mellan detta och andra intressen.
I fråga om turism skall verket medverka till fri— luftslivets utveckling inom de primära rekreations— områdena samt i övriga områden av riksintresse för friluftsliv och särskilt bevaka att de av statsmak- terna angivna rekreationspolitiska syftena inte efter— sätts samt att värdefulla naturresurser inte går
till spillo.
Antalet tjänster vid sektionen för idrott och frilufts—
liv uppgår till 15.
En viktig uppgift är förvaltningen av anslaget I2 Stöd till idrotten: Anläggningsstödl). Anslaget rymmer ett antal olika aktiviteter: åtgärder för fritidsbåttrafiken, utvecklingsarbete rörande anlägg- ningar m.m., bidrag till mindre föreningsanläggningar och anläggningar av riksintresse, fjällverksamhet (leder, fjällsäkerhet m.m.) samt rekreationsbered- ningens verksamhet (planeringsåtgärder inom primära rekreationsområden och informations— och utrednings—
verksamhet).
För budgetåret 1981/82 uppgår anslaget till ca 35 milj. kr. En större del av medlen under detta anslag hänför
sig till redan fattade beslut såsom:
— rekreationsberedningens verksamhet
— åtgärder för fritidsbåttrafiken, bl.a. kostnaderna vid sjöfartsverket och sjösäkerhetsrådet
— anslaget till det statliga ledsystemet och
annan fjällverksamhet.
Inom verket finns en "delegation för anläggningsstöd
till idrotten". Delegationen har till uppgift att
l)Anslaget benämns fr.o.m. budgetåret 1981/82
Stöd till friluftslivet.
behandla ärenden om statligt stöd till idrottsanlägg— ningar och till utvecklingsarbete i fråga om sådana anläggningar. Delegationen består förutom av verkets generaldirektör, som är ordförande, av sex ledamöter, f.n. representerande Svenska Kommunförbundet, Riks— idrottsförbundet, båtsporten, handikappförbundet, fritidsfisket och friluftsfrämjandet.
Rekreationsberedningen bildades liksom turistrådet 1 januari 1976.
Beredningen är dels ett samordningsorgan, bildat för att effektivisera de statliga insatser som görs för turism och rekreation, dels ett bevakningsorgan med uppgift att särskilt följa vissa frågor av betydelse inom samma område.
Beredningen skall i samråd med berörda myndigheter och organisationer medverka till att planeringen av de primära rekreationsområdena och övriga områden av större betydelse för turism och rekreation sker i enlighet med de av riksdagen beslutade principerna.
Med detta följer bl.a. att i samråd med berörda myn— digheter och organisationer ge råd och information vad gäller inventering för och planering, projekte— ring och utbyggnad av anläggningar och områden för turism och rekreation som genomförs av kommuner, organisationer och enskilda.
Beredningen har dessutom ett särskilt uppdrag från regeringen, att senast år 1982 till regeringen redo— visa resultatet av arbetet med utvecklingsprogram för samtliga primära rekreationsområden. Häri ingår bl.a. att till regeringen redovisa resultatet av programarbetet i dess helhet samt de bedömningar och förslag som beredningen med anledning härav vill föra fram.
För arbetet med upprättande av utvecklingsprogram i de primära rekreationsområdena har riksdagen anvisat 5 milj.kr. för budgetåret 1979/80, 5 milj.kr för budgetåret 1980/81 samt 2 milj.kr. för budgetåret 1981/82.
Beredningen har 11 ledamöter (med personliga supple- anter) av vilka fyra är parlamentariker. övriga leda- möter är tjänstemän och representerar jordbruksdepar- tementet, naturvårdsverket, planverket, arbetsmarknads— styrelsen, turistrådet, kommunförbundet samt lands—
tingsförbundet.
Under ordföranden bedrivs arbetet i beredningen av ett kansli, vilket är förlagt till naturvårdsverket.
Antalet tjänster vid kansliet är f.n. 4.
Beredningens egna medel redovisas under naturvårds- verkets anslag 12 Stöd till friluftslivet och uppgår budgetåret 1981/82 till 900.000 kr.
2.4.2 Andra statliga organ
Fjällsäkerhetsrådet har till uppgift att främja en samordning av de olika verksamheter som ingår i fjäll- säkerhetsarbetet samt att verka för information och utbildning inom fjällsäkerhetens område. Rådet som består av högst tolv ledamöter är i avvakten på be— slut om slutlig placering administrativt knutet till jordbruksdepartementet. De organ som är represente— rade är naturvårdsverket (2 ledamöter), länsstyrel— serna (3 ledamöter), rikspolisstyrelsen, länspolisen, statens meteorologiska och hydrologiska institut, Friluftsfrämjandet, Svenska Turistföreningen och
Svenska Samernas Riksförbund.
Ocksårådetsmedelredovisasunder anslaget 12. För budgetåret 1981/82 har de beräknats till 1 milj.kr.
Fiskeristyrelsen är central förvaltningsmyndighet för ärenden angående fiskerinäringen, fritidsfisket och fiskevården, i den mån sådana ärenden ej ankommer på annan myndighet. Styrelsen är chefsmyndighet för statens lokala fiskeriadministration — fiskenämnder och fiskeriintendenter.
Fiskeriverkets arbetsuppgifter centralt och regionalt på rekreationsområdet omfattar framför allt planering beträffande fiskevattenresursernas nyttjande. Verk— samheten inbegriper undersöknings— och inventerings— arbete, fiskevård, ekonomiskt stöd, råd och anvis— ningar till olika intressenter samt information till allmänheten. Analyser av fritidsfiskets sociala och ekonomiska värde är andra viktiga arbetsuppgifter liksom konsumentundersökningar beträffande fritids— fiskarnas önskemål om fiskecxjidärmed sammanhängande frågor. Fritidsfiskefrågorna handhas inom fiskeri— styrelsen av en handläggande tjänsteman.
Sjöfartsverket är central förvaltningsmyndighet för ärenden som rör sjöfarten. Sjöfartsverkets instruk— tion ändrades i samband med en organisations- översyn år 1969, Därvid uttalades att sjöfarts— verkets verksamhet skulle bedrivas med särskild in— riktning på handelssjöfarten. Sjöfartsverket hand— lägger dock ett betydande antal ärenden, som direkt eller indirekt har beröring med fritidsbåtsverksam— heten. T.ex. utför sjöfartsverket en frivillig typ— kontroll av nya modeller av kanoter och fritidsbåtar upp till en längd av 12 meter, utformar och trycker s.k. båtsportkort samt utfärdar bemyndiganden att examinera och utfärda förarintyg för segel— och motorbåtar.
Sjöfartsverket har det samlade ansvaret för sjösäker— het gällande alla typer av fartyg och båtar. Myndig— heter och organ som deltar i sjöräddning är
Sjöräddningssällskapet, tullverket, marinen, flyg— vapnet, televerket, polisen och luftfartsverket. Sjöfartsverket deltar med verkets lotsorganisation ochlnedspeciella sjöräddningsenheter. Verket har dess- utom ansvaret för samordning av dessa myndigheters insatser. Ca 80 % av sjöräddningsinsatserna år 1979
berörde fritidsbåtar.
Serviceåtgärderna för fritidsbåttrafiken inklusive driften av Falsterbokanalen beräknas för budgetåret 1981/82 uppgå till ca 17 milj.kr. och belastar natur- vårdsverkets anslag för stöd till friluftslivet.
Sjösäkerhetsrådet har till uppgift att med inriktning på fritidsbåttrafiken verka för Sjösäkerhet. Rådet skall samarbeta med myndigheter, institutioner och enskilda som arbetar inom rådets verksamhetsområde. Enligt rådets policy skall denna uppgift lösas genom propaganda, undervisning och frivilliga sjösäkerhets—
insatser.
Rådet, som består av högst tio ledamöter, är lokal— mässigt och i viss utsträckning administrativt knutet till sjöfartsverket. Organ som är representerade i rådet är sjöfartsverket, naturvårdsverket, tullverket, polisen, Sveriges fartygsbefälsförening, VästsvenSka handelskammaren, Sjösportens samarbetsdelegation (2 le- damöter) och Svenska Båtindustriföreningen. Rådet har en verkställande sekreterare. Medlen beräknas för bud- getåret 1981/82 till ca 2 milj. kr. och anvisas f.n. över naturvårdsverkets anslag för stöd till friluftslivet.
Statens planverk är central förvaltningsmyndighet för ärenden om plan— och byggnadsväsendet.
I den fysiska riksplaneringen har områden för frilufts— liv och turism ägnats stor uppmärksamhet, särskilt
genom arbetet med de primära rekreationsområdena. Riksplaneringens intentioner skall i stor utsträckning fullföljas genom kommunal planering. Den översiktliga fysiska planeringen förutsätter samverkan mellan stat och kommun. Markanvändningsplaner som utarbetats i samband med den fysiska riksplaneringen handläggs enligt byggnadsstadgans regler för antagen general— plan. Detta innebär bl.a. att kommunernas planerings- arbete bedrivs i nära samarbete med länsstyrelsen och med övriga regionala myndigheter.
Planverket har möjligheter att påverka utvecklingen främst genom rådgivning till ledning för upprättande av fysiska översiktsplaner (markdispositionsplaner, områdesplaner). Den fysiska riksplaneringen har gett tillfälle till ingående diskussioner med bl.a. kommu— ner i de primära rekreationsområdena. Planverket yttrar sig även i viss utsträckning över kommunala översiktsplaner som berör viktiga områden för turism och friluftsliv.
Även när det gäller detaljplaneringen för turism före- kommer visst arbete inom planverket, t.ex. vissa rådgivande insatser rörande kvalitetsfrågor och plan— krav.
Vid sidan av plangranskande och rådgivande uppgifter handlägger planverket även frågor om statligt stöd till översiktlig kommunal planering som är av intresse för metodutveckling eller som sammanhänger med den fysiska riksplaneringen (CZ-anslaget). Stöd har ofta utgått till planering av områden av betydelse för turism och rekreation, t.ex. primära rekreationsområ— den. Stödet uppgår 1980/81 till 3 milj.kr. Stödet upphör fr.o.m. budgetåret 1981/82.
Riksantikvarieämbetet är central förvaltningsmyndig— het för ärenden om kulturminnesvård. Myndigheten
är tillsynsmyndighet över landsantikvarieorganisa—
tionen.
Riksantikvarieämbetet har till uppgift att dokumen- tera, bevara, vårda och levandegöra kulturminnen, industriminnen och fornminnen. Ämbetet ansvarar såle— des för sådan verksamhet som i stor utsträckning ger innehåll åt människors rekreation. Den kulturhistoriskt värdefulla miljön är många gånger ett viktigt turist- mål. Natur— och kulturupplevelser kompletterar var— andra väl. Behovet av samverkan mellan riksantikvarie- ämbetet och organ med turistiska uppgifter - framför
allt på lokal och regional nivå — är därför stort.
På regional nivå svarar länsstyrelserna och de olika statliga länsnämnderna (länsarbetsnämnden, skogs— vårdsstyrelsen m.fl.) för statens verksamhet inom skilda områden. Med undantag för den del av frilufts— livet som gränsar till naturvården - länsstyrelsernas naturvårdsenheter har vissa säkerställande uppgifter - finns inom området turism och friluftsliv inga precise— rade uppgifter för länsorganen. Endast till den del det ankommer på länsorganen att medverka vid ekonomisk stödgivning berörs turismen, dockoftastned andra
syften än rent turistiska.
2.4.3 Icke statliga organ
Landstingsförbundets egna insatser inom turism och rekreation har hittills varit begränsade. Som nämnts tidigare är dock förbundet en av turistrådets stiftare. Genom att samhällsutvecklingen successivt har kommit att ge turist— och rekreationsfrågorna en mer fram— skjuten plats, har dock engagemanget i dessa frågor successivt ökat. Detta har sin grund i såväl intres— set för den förebyggande vården — friskvården — som det faktum att turistnäringen i många regioner är en
viktig basnäring med möjligheter till sysselsättnings— tillskott.
Landstingen är engagerade i den regionala turismen genom att de lämnar ekonomiskt stöd till de regionala turistorganisationerna. I några fall står de som huvudman för länens turistorganisationer. I flera fall har genom landstingens försorg särskilda stif— telser för rekreationslivet tillkommit. Vissa lands- ting har också egna engagemang i turist— och rekrea— tionssektorn.
Svenska Kommunförbundets verksamhet på turist- och rekreationsområdet är relativt omfattande. Förbundet är bl.a. en av turistrådets stiftare. Fritidsverksam— heten sysselsätter f.n. 11 anställda varav fyra är tekniker som arbetar med rådgivning m.m. vid byggande av sim— och Sporthallar etc. Förbundet arbetar också med policyfrågor av olika slag gentemot länsavdel- ningar och kommuner. Utbildningsverksamheten är ett viktigt område, liksom frågor som gäller invandrare och handikappade. Förbundet genomför f.n. en enkät till landets kommuner med syfte att erhålla uppgifter om kommunernassatsning på turism.
Åtgärder som vidtas av kommunerna spelar en stor roll för allmänhetens semester— och rekreationsmöjligheter. En stor andel av landets turist- och rekreationsan— läggningar är kommunalt ägda. De drivs ofta också kommunalt.
Kommunernas verksamhet har under senare år'blivit alltmer omfattande. Kommunernas planeringsansvar har utökats. Insatserna när det gäller översiktlig pla— nering, bl.a. inom ramen för den fysiska riksplane-
ringen har varit betydelsefulla.
Kommunernas engagemang tar sig flera uttryck. Kommu- nerna satsar således ca 200 milj. kr. på turis—
men. Kommunernas pengar inom turistområdet går huvud— sakligen till fyra ändamål, nämligen stugbyar, campingplatser, turistbyråer samt subventioner till hotellverksamhet. Kommunerna ger också ekonomiska bidrag till föreningar och organisationer som sysslar med turistfrågor. Exempel är turistorgan, RESO, Svenska Turistföreningen, Friluftsfrämjandet, hem-
bygdsföreningar, bygdegårdar m.fl.
Via förbundets länsavdelningar ingår kommunerna i samtliga regionala turistorganisationer. Kommunerna är också intressenter i de regionala produktions-
och bokningscentraler som säljer svenska turistproduk—
ter .
I alla län finns med kommunalt huvudmannaskap sär—
skilda regionala turistorgan med syfte att främja turismen.
Regionala utvecklingsfonder har bildats i syfte att få slagkraftiga regionala stödorgan inriktade på främst mindre och medelstora företag. Utvecklings— fonderna inrättades den 1 juli 1978 och övertog då de tidigare företagarföreningarnas arbetsuppgifter. Till formen är de stiftelser med stat och landsting som huvudmän. De regionala utvecklingsfonderna erhöll i förhållande till företagarföreningarna utökade resurser samtidigt som målgrupperna ökades.
Turistnäringen ingår f.n. inte i utvecklingsfondernas målgrupp annat än i samband med en försöksverksamhet i Jämtlands län. Det kan i detta sammanhang nämnas
att TUREK i skrivelse 1981—01-15 till statsrådet och chefen för industridepartementet redan har föreslagit att målgruppen kompletteras med turistnäringen.
Norrlandsfonden har till uppgift att främja närings— livets utveckling i Norrland, främst i Norrbottens län. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt inlands- kommunerna. Fonden skall stödja etablering och utbygg— nad av dels industri som är grundad på norrländska råvaror, dels sådan verksamhet i övrigt som är stöd— berättigad enligt normerna för det statliga lokali— seringsstödet.
Stöd till turistverksamhet har förekommit, dock i mindre omfattning. Exempel på sådant stöd är ett ut— vecklingsprojekt avseende turism i Jämtlands
län. Norrlandsfondens verksamhet finansieras dels över statsbudgeten, dels genom influtna räntor och amorteringar. För budgetåret 1980/81 uppgår anslaget över statsbudgeten till 30 milj.kr. Norrlandsfonden förvaltas av en av regeringen utsedd styrelse.
2.4.4 Vissa friluftsorganisationer av folk—
rörelsekaraktär
Svenska Turistföreningen (STF) har till ändamål "att underlätta turistväsendet inom Sverige och sprida kännedom om land och folk". En viktig inriktning är fjällverksamheten, vilket bl.a. tar sig uttryck i att föreningen äger ett stort antal anläggningar i fjälltrakterna samt att man har anlagt ett omfattande system av vandringsleder m.m. I övriga Sverige är vandrarhem- och gästhamnsverksamheten viktiga inslag. Reseverksamhet och informationsverksamhet före— kommer också. Betydande statliga anslag har utgått, framför allt till anläggningar, men också till viss verksamhet. Turistföreningen är en medlemsorganisa- tion med ca 257.000 medlemmar uppdelade på 43 krets- föreningar i landet.
Friluftsfrämjandet arbetar framför allt för en ökad rekreation under fritiden. Främjandet bedriver verk-
samhet inom en rad områden. Exempel är friluftsskolor, läger och expeditioner, skid— och skridskoskolor, vandringar, fjällverksamhet, friskvård och studiecirk— lar. Beträffande anläggningar av skilda slag är främ- jandets policy att man gärna driver eller arrenderar dem, men att man inte äger dem. Detta förhållande har varit en av stötestenarna i en diskussion om ett eventuellt samgående med Svenska Turistföreningen. Friluftsfrämjandet hade vid årsskiftet 1979/80 ca 237.000 medlemmar uppdelade på 458 lokalavdelningar. Orgnisationen uppbär statsbidrag via anslaget Il Stöd till idrotten.
Fritidsbåtlivet är mycket utbrett. Antalet fritids- båtar överstiger 1 dag 700.000 — alla typer inräknade. Nytillskottet uppgår i genomsnitt till mellan 40.000 och 50.000 per år. Båtsportens intressen är samlade i Sjösportens samarbetsdelegation (SSD) vari ingår Svenska kryssarklubben, Svenska seglarförbundet och Svenska Båtunionen. Sistnämnda organisation uppbär
anslag via Il-anslaget.
Sveriges Fritidsfiskares Riksförbund organiserar ca 110.000 fritidsfiskare i 650 klubbar. Fritidsfisket
är en av de aktiviteter som har den största sprid- ningen mellan olika befolkningsgrupper. Cirka två miljoner människor fiskar åtminstone någon gång per
år.
3. PROBLEMDISKUSSION
3.1 Bakgrund
De rekreationspolitiska mål som antogs av 1975 års riksdag har kortfattat refererats i avsnitt 2.2. De är som framgår av detta referat av översiktlig karak— tär. En genomgång av utvecklingen efter 1975 års be— slut om rekreationspolitiska mål visar att få försök har gjorts att konkretisera dessa tämligen allmänna mål genom att formulera delmål. Detta försvårar både samordningsinsatser och en renodling av ansvar för olika verksamheter.
Riksdagens rekreationspolitiska beslut från år 1975 fattades också vid en tidpunkt då synen på möjlighe— terna att skapa ekonomiskt utrymme för rekreations— politiska insatser var ljusare än vad den är i dag. En ny organisation och ett urval av 25 primära re— kreationsområden sågs av många som en grund för en expansiv utveckling. Den ekonomiska utvggklingen har emellertid gjort att bl.a. insatser för att skapa jämlikhet i fråga om människors möjligheter att ut- nyttja den ökade fritiden fått stå tillbaka. Även om vissa insatser skett i denna riktning, t.ex. lågpris— satsningar på tåg och flyg, har utvecklingen vad gäller kollektiva anläggningar för fritidsboende inte varit positiv. Naturvårdsverkets anslag för stöd till friluftslivet m.m. har också fortlöpande minskat. Medel för insatser i de primära rekreationsområdena har vidare hittills gällt planerings— och program—
uppgifter, inte åtgärder för utbyggnad. Avsaknaden av konkreta mål baserade på 1975 års riksdagsbeslut tillsammans med starkt begränsade ekonomiska resurser har skapat osäkerhet hos de statliga myndigheter som berörs. De har inte med säkerhet kunnat bedöma vilka initiativ som varit motiverade under den tid som gått sedan 1975. Inte heller har kommuner, näringsföreträ— dare och allmänhet alltid vetat vilka krav som kan
ställas på de statliga myndigheterna.
Bristen på klarhet vad gäller utvecklingen i de primära rekreationsområdena torde ha lett till en avvaktande hållning hos bl.a. kommunerna. Därmed har privat ex- ploateringsverksamhet i många fall fått en förhandlings- mässig fördel i genomförandet av sina planer.
Även inom turistnäringen finns betydande problem. Be- läggningen är låg. Turistföretag som ofta ligger i glesbygdsområden utanför befintliga samhällsbildningar får därigenom en sämre tillgång till grundläggande samhällsservicejämfört med andra näringar. Det splitt- rade huvudmannaskapet för och ägandet av anläggningar innebär ofta svårigheter att få utvecklings— och drifts- funktionerna lönsamma. Likaså bidrar svårigheter att
få långa krediter till att försämra förutsättningarna att skapa lönsamhet. De samverkansformer som har ut—
vecklats hittills är ofta inte tillräckliga.
Under den tid som gått sedan 1975 års rekreationspoli- tiska beslut har mycket hänt som föranleder en utför— ligare diskussion om närrekreationens betydelse. Bl.a. ökande energikostnader medför att förutsättningarna för långa transporter försämras, särskilt vad gäller bilresandet. Den ekonomiska situationen kan även med— föra att människor i hög utsträckning kommer att behöva spara in på kostnader för turism i olika for- mer. Möjligen kan också spåras en viss förskjutning
av värderingarna till förmån för vissa bostads— eller
hemortsanknutna aktiviteter. Det kan t.ex. gälla att vandra på lokala eller regionala leder typ Sörmlands— leden, Siljansleden, Hälsingeleden osv., eller vanliga utflykter i grannskapet. En ökad efterfrågan på kolo— nilotter talar i samma riktning. Mot denna bakgrund blir förutsättningarna för en aktiv kommunal mark— och planpolitik viktiga. Bl.a. den ekonomiska situa— tionen gör det svårt för kommunerna att agera aktivt på dessa områden. Härtill kommer att de i och för sig begränsade statliga lånen för markförvärv nu upphör.
Den problemdiskussion som här har förts skall emeller— tid inte skymma det faktum att betydelsefulla insatser inom vissa områden har gjorts.
Sveriges turistråd har sedan dess tillkomst bidragit med service till hotellnäringen och t.ex. medverkat till s.k. lågprissatsningar när det gäller flyg— och tågtransporter. Detta har betytt mycket för att ge fler människor ökade möjligheter att utnyttja sin semester efter eget önskemål.
Rekreationsberedningen har initierat ett relativt om— fattande planerings— och utvecklingsarbete inom de primära rekreationsområdena. Detta har skett efter ett särskilt uppdrag från regeringen. 3.2 Administrativa och organisatoriska problem
Den statliga administrationen på turismens och fri— luftslivets område är splittrad. Inom regeringskans— liet har det t.ex. varit svårt att avgöra om något enskilt departement skall ha ett huvudansvar för dessa frågor. På central myndighetsnivå finns åtmin- stone tre fackorgan som alla strävar efter att spela en aktiv roll inom turist— och rekreationssektorn. Därtill kommer arbetsmarknadsstyrelsen som anslagit betydande resurser också inom denna sektor. Frånvaron
har bidragit till att möjligheterna att driva en kon— sekvent handlingslinje och att tillämpa en rationell handläggning av anslagsgivningen har försvårats.
3.2.1 Sveriges turistråd.
Målen för turistrådets verksamhet har redovisats i avsnitt 2.4.1. Dessa har såväl ekonomiska som sociala inslag. Exempel på sådana inslag finns både i rådets marknadsverksamhet och utvecklings/utbildningsverk- samhet. Samtidigt betonar turistrådet den kommersiella inriktningen i verksamheten. Detta tar sig bl.a. ut- tryck i en strävan efter medfinansiering eller avgifts- finansiering av rådets olika insatser. F.n. undersöks också konsekvenserna av att för vissa verksamheter uppnå självfinansiering. Vid en tillämpning av denna princip, vilken av resurs— och effektivitetsskäl kan vara angelägen, är det viktigt att beakta att utred— ningsinsatser som bl.a. rör sämre ställda grupper som t.ex. låginkomsttagare, pensionärer, invandrare och
handikappade får vederbörligt utrymme.
Inriktningen av turistrådets verksamhet har bl.a. präglats av att det från början saknades kunskap om utbudet i Sverige. Konsumenterna kände bättre till vilka resor som fanns till utlandet. Förutsättningar för en direkt satsning på marknadsföring fanns således inte vid rådets tillkomst. Inrättandet av regionala bokningscentraler och uppbyggande av ett rikstäckande databokningssystem utgör huvudkomponenter i ett pro—
gram för att skapa sådana förutsättningar.
De regionala bokningscentralerna har haft vissa ini— tialsvårigheter. I kritiken har bl.a. framhållits att bokningscentralernas tillkomst har lett till höjda priser. Inledningsvis förutsattes också att de regio— nala eller storregionala bokningscentralerna skulle
överta hela ansvaret för marknadsföringen. Sålunda
skulle bokningen överföras från de lokala turistorga— nisationerna till centralerna. Dessa skulle också i egen regi svara för den utåtriktade verksamheten som t.ex. katalogproduktioner, annonsering, resebyråkontak- ter m.m. Detta förutsatte en genomgripande förändring i den befintliga organisationen, vilket kan vara en
av förklaringarna till de problem som har uppstått vid etablerandet av bokningscentralerna.
Turistrådets informationsinsatser till näring och sam— hälle har fått viss kritik. Såväl information i doku— menterad form som information genom personliga kon— takter har på fältet ansetts bristfälliga.
De båda kommunförbunden har efterlyst en klarare ansvars— och arbetsfördelning mellan å ena sidan turistrådet och å andra sidan regionala och lokala turistorgan. Trots att frågan tagits upp vid ett fler— tal tillfällen har ännu ingen väl fungerande samarbets- form utbildats.
Regionala och lokala turistorgan uppfattar ibland turistrådets verksamhet som alltför styrande. Liknande synpunkter har framförts från näringen. Genom uppbygg— naden av de regionala produktions- och bokningscentra— lerna anses samarbetsformerna mellan rådet och den regionala nivån ytterligare ha komplicerats.
Den oklara arbetsfördelningen gäller främst de regio— nala turistorganen. Mellan turistrådet och boknings— centralerna har, framför allt under det senaste året, rådet initierat och etablerat ett väl fungerande sam— arbete.
Avgränsningssvårigheter gentemot framför allt rekrea— tionsberedningen finnsinonlplanerings— och utveck— lingsverksamheten. Viss osäkerhet om vem som har an—
svaret för att utveckla en viss fråga kan därför upp—
stå. Det kan leda till att angelägna uppgifter inte kommer till stånd eller att dubbelarbete uppstår. Visst dubbelarbete torde således ha förekommit beträf- fande informations— och dokumentationsinsatserna samt när det gäller rådets insatser för planering av turism och beredningens arbete med de primära rekreations- områdena. Beröringspunkterna har emellertid också lett till visst samarbete. Rekreationsberedningen och turistrådet har t.ex. genomfört en semestervaneunder— sökning för att kunna tillgodose bl.a. de primära
rekreationsområdenas behov av marknadsdata.
Turistrådets verksamhet bedrivs i projektorganisations- form, vilket ger förutsättningar för en flexibel och smidig verksamhet. Verksamheten är organiserad i två enheter, utveckling/utbildning och marknadsenheten. Enheten för utveckling/utbildning kan sägas bestå av två verksamhetsdelar som är av tämligen olika karaktär. Den ena delen utgörs bl.a. av marknadsundersökningar, inkvarteringsstatistik, prognoser m.m. som funktio— nellt ligger mycket nära rådets egna marknadsförings- insatser. Den andra delen utgörs bl.a. av metodstudier rörande planeringen för turism samt viss utbildning
och rådgivning inom detta område. Denna del av verk- samheten som är av stor betydelse för rådets kompetens att främja marknadsföringen av turism i en vidare mening är mer oberoende till rådets egen direktamedver—
kan i olika marknadsföringsinsatser. 3.2.2 Statens naturvårdsverk
Det av statsmakterna i instruktionen för naturvårds— verket angivna målet för idrotts— och friluftslivs- verksamheten är allmänt hållet, vilket medför att det är svårt att översätta det i konkreta aktiviteter inom verket. Detta återspeglas också i naturvårdsverkets egna målformuleringar på lägre nivå inom organisatio— nen (sektionen för idrott och friluftsliv), även om en viss precisering skett (jfr 2.4.1). Detta betyder å
andra sidan att naturvårdsverket har en stor handlings— frihet när det gäller att själv bestämma inriktningen och utformningen av denna verksamhet.
På ett område sker emellertid en tämligen detaljerad styrning från statsmakternas sida, nämligen genom dispositionen av I2-anslaget (Stöd till friluftslivet). Regleringsbrevet har hittills gett utförliga anvis- ningar om hur stora bidragen får vara för olika typer av anläggningsobjekt. Sektionens uppgifter med anled— ning av I2—anslaget har utgjort dess enda formella åligganden.
Verksamheten har präglats av den inriktning mot stöd till anläggningar för idrott och friluftsliv som I2— anslagets bidragsposter har gett uttryck för. Rekry— teringen av personal har också styrts av detta för— hållande. övriga aktiviteter rörande rekreation och friluftsliv har kommit att spela en mindre roll.
Verksamhetens karaktär har dock de senaste åren för— ändrats avsevärt, bl.a. mot bakgrund av att anslagen minskat. Beträffande fritidsbåtsfrågorna har verket
i dag mycket begränsade arbetsuppgifter, främst smärre bidragsfrågor. Planerings— och uppföljningsarbetet ligger i hög grad nere, bl.a. beroende på att regering och riksdag ännu inte fattat beslut beträffande de ut- redningar som gjorts. Bidrag till riksanläggningar för den samlade idrottsrörelsens behov har inte inneburit något arbete för verket, som endast har varit utbetal— ningsmyndighet. Anslagsposten förs från budgetåret 1981/82 över till riksidrottsförbundet. Stödet till kommunalt drivna anläggningar har avvecklats fr.o.m. budgetåret 1980/81. Därmed har också en stor del av de administrativa uppgifterna kunnat avvecklas. Stödet till föreningsanläggningar har fr.o.m. budgetåret 1981/82 ____________________
förts över till riksidrottsförbundet. Stöd till re— kreationsanläggningar av riksintresse är den enda stör—
re kvarvarande administrativa uppgiften. En prövning av ansökningarna vid endast ett tillfälle per år har förenklat handläggningen. Praktiskt och administrativt arbete inom fjällvärlden utförs i huvudsak av läns— styrelserna i de fyra berörda länen. Verket fördelar årliga anslag för verksamheten. Anslaget för utveck- lingsarbete inom idrott och friluftsliv har fr.o.m. budgetåret 1981/82 minskats med en tredjedel och är fortsättningsvis avsett för friluftslivet. Vad gäller rekreationsberedningens verksamhet är verket endast utbetalningsmyndighet. Sammantaget har således de handläggande och formella uppgifterna kraftigt minskat. Någon samlad diskussion om verksamhetens fortsatta in— riktning med anledning av förändringarna har inte
förts inom verket.
En viktig uppgift är hävdandet av friluftslivets an- språk i fråga om mark och andra resurser (nyttjande— intresset). Detta gäller såväl externt i förhållande till exploaterande intressenter som internt i förhål— lande till naturvårdsverkets naturskyddande intressen. Det innebär en intern målkonflikt inom verket som kan medföra vissa avvägningsproblem. Orsaken till detta är bl.a. att naturvårdsverkets traditionella uppgift uppfattas vara att skydda naturen och ägna den en be—
tydande vetenskaplig uppmärksamhet.
I samband med naturvårdsverkets tillkomst diskuterades denna fråga utförligt. Departementschefen konstaterade i prop. l963:7l bl.a. följande:
"Liksom utredningen anser jag att de åtgärder som erfordras för att naturen alltjämt skall kunna användas som en källa till rekreation för den stora allmänheten måste vara ett utom— ordentligt viktigt inslag i naturvårdspolitiken. Denna sociala sida av naturvården bör därför, såsom redan i viss mån är fallet i gällande naturskyddslag, helt jämställas med den kul—
turellt och vetenskapligt betonade sidan."
"I likhet med utredningen är jag också av den uppfattningen att det vid en lämplig avvägning ej behöver uppkomma några motsättningar av be- tydelse mellan dessa båda sidor av naturvården."
Alltjämt är det en vanlig föreställning att frilufts- frågorna har svårt att hävda sig gentemot de rena be- varandeintressena. Det kan dock konstateras att upp— fattningen(mnvilken av sidorna som hävdar sig bäst varierar. Externa exploatörer har vanligen den upp- fattningen att nyttjandeintressena får vika för beva- randeintressena i alltför stor utsträckning. Svenska Naturskyddsföreningen och företrädarna för naturvår- den inom naturvårdsverket har en motsatt uppfattning. Det bör framhållas att det naturskyddande arbetet (bl.a. säkerställande och skötsel av naturområden) i stor utsträckning är inriktat även på åtgärder för att tillgodose friluftslivets intressen.
Naturvårdsverkets målkonflikt innebär att ev. motsätt- ningar inte framträder öppet, utan i stället ibland avgörs relativt långt ned i den egna organisationen. Liknande konflikter mellan olika samhällssektorer blir i andra sammanhang ofta föremål för prövning på rege- ringsnivån. Huruvida nuvarande ordning leder till "bra" rekreationspolitiska beslut eller ej är svårt att uttala sig om utan detaljstudier av varje fattat beslut. Det förhållandet att insynen i beslutsproces- sen inskränks bör dock uppmärksammas.
Fritidsbyråns roll i naturvårdsverkets arbete med yttranden över den fysiska riksplaneringen kan ifrå- gasättas. Denna verksamhet — inklusive utvecklings- planerna för de primära rekreationsområdena — beräk- nas kräva ca 1 1/2 personår. Naturvårdsverket har genom kommunernas skyldighet att tillställa verket markdispositionsplaner och områdesplaner möjlighet
att yttra sig över dessa. Inom naturvårdsverket av- lämnar flera enheter sina synpunkter vilka är av olika karaktär och tyngd. Tekniska enheten har fram- för allt miljöskyddslagen att falla tillbaka på. Naturvårdsbyrån bevakar tillämpningen av naturvårds- lagen och den fysiska riksplaneringens riktlinjer. På fritidsbyrån ligger främst den del av den fysiska riksplaneringen som berör utformningen av anläggningar m.m. för friluftsliv samt allmänna rekommendationer för kommunernas planering. Det kan vara svårt att skilja mellan naturvårdsbyråns och fritidsbyråns bidrag. Strandskyddet, som kommit till enbart i fri- luftslivets intresse, ingår t.ex. i naturvårdslagen och handläggs — i samråd med fritidsbyrån — av natur— vårdsbyrån. Vidare är naturen och naturupplevelsen en förutsättning för friluftslivet, vilket ofta utgör argument i naturvårdsbyråns yttranden. Det är därför svårt att tala om renodlade naturvårds- resp. frilufts—
ärenden.
Sammanfattningsvis kan om de olika byråernas bidrag i yttrandena sägas att även om kommunerna inte är skyl— diga att följa naturvårdsverkets synpunkter förefaller de uppfattningar som har t.ex. naturvårdslagen eller den fysiska riksplaneringen som grund väga tyngre än de mera allmänna rekommendationer som också lämnas.
Även andra organ än naturvårdsverket yttrar sig över kommunernas planärenden. Länsstyrelserna — med vilka kommunerna har samrådsskyldighet — lämnar samma typ av synpunkter som naturvårdsverket. Här sker dock en avvägning mellan flera intressen. Planverket yttrar sig också, fast i ett färre antal ärenden än natur— vårdsverket. De ärenden som både naturvårdsverket och planverket yttrar sig över hareaipåfallande likhet, framför allt beroende på att den fysiska riksplane- ringen ofta är utgångspunkten i yttrandena. Viss in- formell samordning sker genom naturvårdsbyråns försorg.
Planfrågorna utgör exempel på uppgifter för vilka risk för dubbelarbete föreligger. Som ovan framgått har framför allt planverket liknande uppgifter. På central nivå finns också ett nära samarbete med rekre- ationsberedningen. Inte minst gäller detta planfrågorna för de primära rekreationsområdena. Genom att ansvaret för att följa utvecklingen inom de primära rekreations- områdena förlagts till rekreationsberedningen skapar detta en osäkerhet inom fritidsbyrån - och även inom naturvårdsbyrån som måste yttra sig från miljöskydds—
synpunkt — om hur långt man kan gå i dessa frågor.
Kontakter med regionala organ (främst länsstyrelserna) och lokala organ (kommuner) förekommer ofta. Kontak- terna sker dock inte som en följd av någon myndighets— utövning, varför några formella kanaler till länssty— relserna inte upprättats. De informella kanalerna varierar också. För t.ex. planärenden ligger handlägg- ningsansvaret ömsom på planenheten, ömsom på natur— vårdsenheten. Något av statsmakterna preciserat an- svar för friluftslivsfrågorna som helhet finns inte för länsstyrelserna.
3.2.3 Rekreationsberedningen
Verksamhetens mål framgår dels av föreskrifter för rekreationsberedningens verksamhet, dels av det sär— skilda regeringsuppdraget beträffande utvecklings— program för de primära rekreationsområdena. Föreskrif- terna är mycket allmänt hållna och styr verksamhetens inriktning till de primära rekreationsområdena resp. samordningen av den ekonomiska stödgivningen. Någon koppling till de rekreationspolitiska intentionerna enligt prop. 1975:46 finns inte i föreskrifterna. Av propositionen framgår dock att hänsyn skall tas till dessa aspekter i samband med stödgivningen. Något uppdrag att konkretisera de rekreationspolitiska målen har beredningen inte. Ett försök till en sådan
konkretisering gjordes dock av beredningen i rap— porten (Ds Jo l978:2) Statliga insatser för turism
och rekreation.
Rekreationsberedningens verksamhet har karaktären av att samordna, rådgiva, bevaka, informera etc., vilket i praktiken har inneburit begränsade möjligheter att genom egna åtgärder få ett praktiskt genomslag för beredningens principiella synsätt. Ett undantag utgör här planeringsbidraget till de primära rekreations— områdena. Viktigare ärenden - framför allt stöd—
ärenden — avgörs också av regeringen.
Rekreationsberedningen yttrar sig över vissa ansök- ningar om stöd. Det gäller naturvårdsverkets anlägg— ningsstöd, lokaliseringsstödet, beredskapsarbeten och markförvärvslånen. Verksamheten i samband med stöd— givningen har hittills varit förhållandevis omfattande men den har knappast haft någon styrande verkan. En styrning torde visa sig först när stödmedlen - här avses regionalpolitiskt stöd och beredskapsmedel — blir så knappa att prioriteringar måste göras, eller när statliga stödmöjligheter finns som möjliggör alternativa lokaliseringar. Även om möjligheterna att påverka stödgivningen i enskilda fall visat sig bli liten har rekreationsberedningen genom sin rapport (Ds Jo l978:2) bl.a. bidragit till inrättande av nya stödformer resp. förändringar i redan befintliga.
Många av rekreationsberedningens "löpande" uppgifter har varit av punktinsatskaraktär. Beredningen har vidare haft en betydande frihet att själv välja arbets- uppgifter. Bortsett från stödärendena och regerings— uppdraget att ta fram utvecklingsprogram för de primära rekreationsområdena finns inga utifrån kom-
mande krav som binder upp resurser.
Rekreationsberedningens organisatoriska status är något oklar. I prop. 1975:46 anför departementschefen
som motiv för att förlägga kanslifunktionen till natur- vårdsverket att verket bör ha huvudansvaret för samord- ning av de statliga insatserna för rekreation och turism. Kanslifunktionens personal avlönas också från naturvårdsverkets myndighetsanslag, medan övriga utgifter belastar I2—anslaget.
Rekreationsberedningen inger en egen anslagsframställ- ning till regeringen. Olika uppfattningar råder dock mellan beredningen och naturvårdsverkets ledning om på vilket sätt anslagsframställningen bör inges. Från att tidigare ha inlämnat anslagsframställningen via naturvårdsverket översändes den det senaste året till regeringen direkt, vilket föranledde naturvårdsverket att yttra sig över den.
Även genom beredningens sammansättning uppstår viss oklarhet om vilken roll beredningen egentligen bör ha. Ursprungligen fanns tre departement representera- de i beredningen, vilket leder tankegångarna till att den måhända skulle kunna fylla en beredande roll för regeringskansliet. Någon sådan roll har dock aldrig
varit avsikten att ge beredningen.
Även tillförandet av parlamentariker har bidragit till Oklarheterna. Ursprungligen fanns i beredningen endast en parlamentariker, vald på så sätt att bered- ningen och turistrådet hade gemensam ordförande. Senare har antalet parlamentariker utökats och per— sonsambandet med turistrådet upphört. Även om nyttiga diskussioner kan föras inom beredningen torde parla-' mentarikernas roll vara oklar. Beredningen har — utöver de regeringsuppdrag man tilldelats — succes— sivt blivit ett mer renodlat remissorgan på myndig— hetsplanet. Detta förhållande har enligt beredningen förstärkts genom tillkomsten av TUREK som tilldelats uppgifter som annars hade varit naturliga för bered- ningen att ta upp.
3.2.4 övriga centrala organ
Vid övriga centrala organ på myndighetsnivån har också vissa problem med anknytning till de administrativa och organisatoriska frågorna inom turist— och rekrea— tionssektorn kunnat noteras. Mycket summariskt skall
här de viktigaste problemen anges.
Fiskeristyrelsen har t.ex. påtalat vikten av att vara med i ett tidigt skede av planeringen när fritids— fisket berörs. Inom fiskeristyrelsen har fritidsfiske— frågorna svårt att konkurrera med yrkesfisket vad
gäller tilldelning av resurser.
Sjöfartsverket har många uppgifter som direkt berör fritidsbåtarna. Dessa uppgifter är emellertid splitt- rade på flera enheter inom verket. Mot bakgrund av att utbetalningsansvaret för vissa uppgifter rörande fritidsbåtar f.n. ligger på naturvårdsverket, och en viss organisatorisk splittring i övrigt, uppfattar sjöfartsverket förutsättningarna för en mer samlad
' och samordnad satsning på fritidsbåtarna som oklara.
Arbetsmarknadsstyrelsen har efterlyst större precision i de marknadsmässiga bedömningarna rörande lokalise- ringsstöden. Större hjälp från framför allt turistrådet behövs i dessa frågor. Från lokalt håll anförs att handläggningstiden för ansökningar om lokaliserings—
stöd är alltför lång.
Riksantikvarieämbetet har framhållit att turism och friluftsliv ofrånkomligt har en kulturpolitisk aspekt. Den aspekten anses ha försummats hittills och bör närmare definieras och beaktas av alla berörda inom
sektorn.
4. öVERVÄGANDEN. FÖRSLAG TILL NY ORGANISATION
4.1 Bakgrund
Enligt direktiven skall TUREK med förtur lämna för— slag om en samordnad, förenklad och effektiviserad administration. Våra överväganden har i detta delbe- tänkande främst inriktats mot administrationen och organisationen på den centrala myndighetsnivån. En genomgång av administrationen på framför allt regio— nal nivå, anser vi bör anstå till dess att ett under— lag för det samlade rekreationspolitiska beslut som direktiven talar om har tagits fram. Av samma skäl bör tills vidare frågor som rör decentralisering och ökat folkrörelseengagemang, vilka också omnämns i direkti- ven, anstå. Vissa möjligheter till decentralisering berörs dock redan nu. Att de organisatoriska frågorna har behandlats med förtur har i praktiken inneburit att ev. organisatoriska kosekvenser av övriga frågor enligt direktiven inte har kunnat beaktas.
I avsnitt 3.2 har vissa problem på det administrativa och organisatoriska området diskuterats. Dessa problem har olika karaktär, vikt och detaljeringsgrad. De över- ordnade problem som ligger till grund för vår översyn på detta område och som styr våra överväganden kan sammanfattas enligt följande.
— Samordningen av de rekreationspolitiska frågorna
mellan berörda departement är inte helt tillfreds- ställande.
— Ett stort antal myndigheter och organ med rekrea- tionspolitiska uppgifter för med sig samordnings- problem samt risk för dubbelarbete och ett ineffek- tivt utnyttjande av de resurser som anslås.
— Flera uppgifter på friluftslivssidan är spridda på olika myndigheter. Arbetsfördelningen behöver göras klarare antingen genom att precisera ansvaret för resp. myndighet eller genom att vidtaga organisa- toriska förändringar.
— Det stora antalet ekonomiska stödformer som kommer sektorn till del för med sig små möjligheter till en styrning som i första hand tar hänsyn till tu—
rismens och friluftslivets utveckling.
— Friluftslivsfrågorna har inom naturvårdsverket en svag ställning, bl.a. mot bakgrund av den interna målkonflikt som finns mellan verkets naturskyddande uppgifter och de nyttjandeintressen som frilufts-
livet inrymmer.
Inom ramen för utredningsarbetet — bl.a. som en direkt följd av den gjorda probleminventeringen — har sär— skilda mer detaljerade genomgångar av vissa centrala organgjorts. Det gäller de organ som f.n. har det huvudsakliga ansvaret för turist- och rekreationspo- litiska uppgifter, nämligen Sveriges turistråd, sta- tens naturvårdsverk och rekreationsberedningen. Syf- tet med genomgångarna har inte varit att utvärdera enskilda projekt eller uppgifter, utan att få ett underlag för att kunna bedöma uppgiftsfördelningen
i stort inom turist— och rekreationssektorn på cen— tral nivå. Det gäller t.ex. oklarheter i ansvarsför— delning, risker för dubbelarbete, behovet av samord- ning och möjligheten att decentralisera uppgifter. Vad som redovisas i det följande skall bl.a. ses mot bakgrund av den kunskap som inhämtas genom dessa
Några av de slutsatser som kan dras av genomgångarna är särskilt viktiga för våra resonemang om de organi— satoriska frågorna och bör därför i sammandrag redo— visas här.
Beträffande Sveriges turistråd har vi bl.a. konstaterat följande:
— Genom de tre stiftarna - staten, landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet — har turistrådet goda förutsättningar för en samordnande och samverkande
roll bland berörda samhällsorgan.
— Verksamheten har sedan starten 1976 kommit att få en allt mer kommersiell inriktning med tyngdpunkten
på att främja operativ marknadsföring.
- Turistrådets organisationsform (rådet är en stiftel- se) ger förutsättningar för en flexibel och effektiv verksamhet. Samarbetet med framför allt näringen — bl.a. i form av medfinansiering i olika projekt — har underlättats av denna organisationsform.
— Sambandet mellan planerings— och utvecklingsverksam— heten och rådets medverkan i den operativa marknads— föringen är partiellt. Planerings— och utvecklings- verksamheten omfattar således viss verksamhet som delvis är mindre beroende av rådets egen medverkan
i operativ marknadsföring.
Beträffande naturvårdsverkets verksamhet rörande fri— luftslivet konstaterades bl.a. följande:
- Skillnaden mellan de av riksdagen uttalade målen och de resurser som stått till förfogande har i särskilt hög grad märkts inom det område naturvårdsverket bär ansvar för.
- Verksamhetens karaktär håller f.n. på att förändras genom att ärendehandläggningen successivt minskar i
omfattning.
— De mål statsmakterna har angett i naturvårdsverkets instruktion är allmänt hållna. Förutom vissa preci— serade uppgifter i anslutning till förvaltningen av det s.k. IZ—anslaget (Stöd till friluftslivet) har verket därför stor frihet att välja den närmare in-
riktningen av arbetsuppgifterna.
— Det finns inom verket målkonflikter mellan natur— skyddande intressen och nyttjandeintressen, dvs. friluftslivet. Dessa målkonflikter påverkar i olika
utsträckning de rekreationspolitiska besluten.
- Friluftslivsfrågorna handhas inom naturvårdsverket av en sektiOn inom fritidsbyrån, som i sin tur är en enhet inom naturresursavdelningen. Verksamheten har i förhållande till andra verksamhetsgrenar inom
naturvårdsverket en svag administrativ ställning.
När det gäller rekreationsberedningens verksamhet konstaterar vi bl.a. följande:
— Verksamheten är inriktad på samordning, rådgivning, bevakning, information etc., utan att ha instruk— tionsmässigt fastlagda befogenheter. Detta har i praktiken trots vissa samordningseffekter inneburit begränsade möjligheter för beredningen att i sitt
arbete nå praktiska resultat.
- Beredningens samordningsfunktion i stödgivningen har haft mycket liten effekt, bl.a. genom att bered- ningen inte sett något större behov av att prioritera mellan olika projekt. Detta gäller framför allt lokaliseringsstödet och beredskapsmedlen där
regional— och sysselsättningspolitiska satsningar
inneburit att någon brist på medel inte funnits de senaste åren.
— Tillkomsten av beredningen har inneburit vissa gräns— dragningsproblem gentemot framför allt naturvårds— verket och Sveriges turistråd. Problemen accentuera— des efter det att beredningen fick regeringens upp— drag att stödja och ta fram utvecklingsprogram för de primära rekreationsområdena.
'
4.2 Utgångspunkter och särskilda överväganden
Som grund för våra förslag till förändrad organisation redovisas här dels vissa allmänna utgångspunkter, dels överväganden rörande vissa speciella frågors organisa- tionstillhörighet. Dessa speciella frågor rör fritids— fiske, fritidsbåtar, sjösäkerhet, fjällsäkerhet samt de statliga anslag som via riksidrottsförbundetutgår till utanför riksidrottsförbundetstående organisatio-
ner.
4.2.1 Allmänna utgångspunkter
Viktiga principiella utgångspunkter är dels att de organisatoriska övervägandena utgår från nuvarande mål och uppgifter, dels att de i det följande diskuterade alternativen vad gäller statens samlade insatser skall
ses som neutrala i resurshänseende.
Att samla alla frågor rörande turism och friluftsliv under ett enskilt departements ansvarsområde har vi inte ansett nödvändigt. Olika delar av denna samhälls— sektor berör helt naturligt frågor som handläggs inom olika departement såsom naturvård, sysselsättnings— frågor, samhällsekonomi, handelspolitik, fysisk riks- planering m.m. På detta sätt får frågorna en naturlig integration med andra styrande samhällsfunktioner. I dag ligger det samordnande ansvaret för rekreations-
frågorna i jordbruksdepartementet. I departementsför— ordningen anges att jordbruksdepartementet svarar för ärenden rörande idrott och rekreation i den mån såda— na ärenden ej ankommer på annat departement. Vidare framgår av denna förordning att handelsdepartementet på motsvarande sätt ansvarar för turistfrågorna. Några förändringar i dessa avseenden föreslås inte. Vi vill dock vad gäller hanteringen av rekreationspolitiska frågor betona behovet av samordning inom ramen för den ordinarie beredningen av ärenden inom regerings-
kansliet.
För närvarande finns som redan nämnts tre organ som på den centrala nivån har en särskilt stark ställning inom området turism och friluftsliv, nämligen turist- rådet, naturvårdsverket och rekreationsberedningen. Våra genomgångar av resp. organ leder oss till slut— satsen att det framdeles bör vara tillräckligt med
två organ.
Arbetet i rekreationsberedningen har medfört betydan- de förbättringar av samarbetet mellan de myndigheter och andra organ som verkar inom turist— och rekrea- tionssektorn. Beredningen har vidare verksamt bidra— git till att en grundläggande planering i de primära rekreationsområdena kommit till stånd. Vi har trots detta funnit att rekreationsberedningenrnlbör upphöra. Skälen till detta är dels de oklara ansvarsgränser som finns mot såväl naturvårdsverket som turistrådet, dels att en mycket tung del av de nuvarande arbets— uppgifterna upphör år 1982 då uppdraget att ta fram utvecklingsprogram för de primära rekreationsområdena skall redovisas. När det gäller ev. kvarstående upp- gifter i samband med utvecklingsprogrammen för de primära rekreationsområdena samt resterande delar av beredningens övriga verksamhet föreligger det inga särskilda svårigheter att integrera dem i något av de
befintliga organen eller i ett ev. nybildat organ.
Motsvarande gäller uppgiften att samordna berörda myn- digheter och övriga berörda organ.
Turistrådets organisationsform som stiftelse förutsätts i våra förslag förbli oförändrad. Som vår genomgång av rådet visat ger stiftelseformen fördelar framför allt genom att rådet genom nuvarande tre stiftare utgör ett naturligt samordningsorgan för samhällets insatser inom turismen. Det är också vår uppfattning att rådets huvudsakliga roll som centralt marknadsförande organ bör bibehållas. Statliga myndighetsuppgifter, av typ handläggning och beslut om investeringsstöd, bör såle— des inte läggas på rådet. Rådet bör dock yttra sig i sådana ärenden.
Turistrådet har regeringens uppdrag att pröva möjlig— heterna att för viss verksamhet uppnå självfinansie— ring. De uppgifter som här avses är vissa delar av rådets utvecklings- och utbildningsverksamhet, mark— nadsservice och marknadsanalys. När det gäller en prövning av möjligheterna att bedriva vissa verksam- heter med full kostnadstäckning vill vi framhålla be- tydelsen av att de rekreationspolitiska aspekterna ges tillbörlig vikt. Framför allt gäller detta strävandena att förbättra förhållandena för särskilt utsatta grup- per och uppgifter med koppling till en bredare samhälls- planering. En utveckling mot ökad avgiftsfinansiering - vilken av effektivitets- och resursskäl i och för sig kanvara angelägen — måste ske med hänsyn till det bre—
da mål för verksamheten som fastställdes redan vid rådets tillkomst.
Beträffande verksamheterna på marknadssidan bör också betonas vikten av att turistrådet vid en ev. bolags- bildning inte avhänder sig kunskap och kompetens vad gäller de marknadsbedömningar som rådet gör i samband med yttranden över lokaliseringsstöd m.m.
En ansvarsuppdelning mellan de centrala organen med utgångspunkt från konsumentsintresse resp. producent— intresse bör inte ske. Liksom hittills bör turistrå— det arbeta utifrån det konsumentpolitiska målet att skapa förutsättningar för en meningsfull fritid åt så många som möjligt. Rådet bör därför i sitt samarbete med näringen inte ensidigt uppfattas som ett bransch—
organ.
Utredningens principiella uppfattning är att utveck— lingen av en stark och funktionell regional organisa- tion och verksamhet bör stödjas. Det är särskilt vik— tigt då uppgifter och beslut bör ligga så nära verk- ställigheten som möjligt. Möjligheten att decentrali— sera uppgifter förefaller dock inte vara särskilt stor. Möjligheterna till ökad samverkan med olika folkrörelser bör tas tillvara. Detta kan vara moti- verat dels med hänsyn till att folkrörelsernas roll i dag allmänt förstärkts, dels genom den betydelse en bred folkrörelsekontakt kan ha i arbetet med att förbättra förhållandena för t.ex. låginkomsttagare, invandrare, pensionärer, handikappade och andra sär— skilt utsatta grupper. Dessa båda frågor - decentra— lisering och ökat folkrörelseengagemang - bör dock som redan nämnts behandlas i samband med den mer övergripande genomgången av turist— och rekreations—
politiken som direktiven talar om. 4.2.2 Vissa frågors organisationstillhörighet
Viktiga verksamheter som rör turism och friluftsliv
är i dag uppdelade på flera myndigheter. Vanligtvis har denna uppdelning skett med utgångspunkt från att rekreationsaspekterna bara är en del i ett större sammanhang. Exempel på sådana verksamheter är fritids— fisket och fritidsbåtfrågorna.
Ansvaret för fritidsfisket åvilar i dag fiskeristyrel— sen. Många av de praktiska frågor som rör fritidsfisket utförs dock på regional eller lokal nivå genom den lokala fiskeriadministrationens försorg (jfr avsnitt 2.4.2). Någon verksamhet av betydelse inom detta om— råde finns inte hos övriga centrala organ. Fritidsfis— ket är dock representerat i naturvårdsverkets anlägg— ningsdelegation beroende på att anläggningsstödet får utnyttjas för fritidsfiskeändamål. I praktiken har dock sådant stöd utgått i mycket liten omfattning. Vidare har naturvårdsverket gett ut publikationer rö— rande fritidsfisket. I övrigt är verkets roll beträf— fande fritidsfisket oklar.
Fritidsfiskefrågorna kan delas in i tre delområden, nämligen fiskevård (bl.a. åtgärder för att förbättra fiskebestånden och höja fiskproduktionen), äganderätts— frågor (bildande av fiskevårdsområden m.m.) samt själva fisket med de sociala värden som är förenade med detta. De två första delområdena inbegriper verk— samhet som rör både fritidsfisket och yrkesfisket. Riksdagens beslut (prop. 1980/81:153, JoU 1980/81:29, rskr 1980/81:374) om åtgärder för att främja fritids- fisket m.m. innebär bl.a. vissa ökade stödåtgärder för fritidsfisket, framför allt stöd för fiskevårdande åtgärder (t.ex. utplantering av fisk, biotopförbätt- rande åtgärder och riktat fiske) samt stöd för bildan-
de av fiskevårdsområden.
Vi har prövat möjligheten att bryta loss ansvaret för fritidsfisket och lägga detta på den för friluftslivs— frågorna ansvariga myndigheten. För en utbrytning talar dels fritidsfiskets svårigheter att resursmäs— sigt hävda sig inom fiskeristyrelsen, dels möjlighe— terna att genom ett organisatoriskt sammanförande av olika verksamheter inom friluftslivet skapa effektivi— tetsvinster i den statliga styrningen. Vi har dock
funnit att nuvarande ordning i huvudsak bör bestå. Skälen till detta är främst två.
Ett skäl är kopplingen mellan den lokala fiskeriadmi— nistrationen och de centrala organen. Fiskerinämnder och fiskeriintendenter har såväl fritidsfisket som yrkesfisket inom sina ansvarsområden. Fiskeristyrel- sen är i dessa frågor chefsmyndighet. Ett överförande av ansvaret för fritidsfiskefrågorna till ett annat organ skulle innebära att den regionala/lokala fiske- riadministrationen skulle få två chefsmyndigheter på
det centrala planet vilket vore olämpligt.
Det andra skälet grundas på det faktum att fiskeri- styrelsens verksamhet på fiskevårdssidan (laborato- rieverksamhet m.m.) kommer såväl yrkesfisket som fri— tidsfisket till del. En organisatorisk delning av denna verksamhet i en del för yrkesfisket och en del för fritidsfisket skulle innebära ett orationellt utnyttjande av resurserna. Även i det fall att fiske— vården i sin helhet ligger kvar på fiskeristyrelsen men hela ansvaret för fritidsfisket förs över till annat organ uppstår olägenheter. Bl.a. finns en klar risk att fiskevården kommer att förknippas endast med yrkesfisket och att fritidsfisket därmed skulle få allt svårare att tillgodogöra sig fiskevårdens resul- tat.
Ett ytterligare skäl är Vår principiella syn att fiskeriadministrationen bör ses som en verkställande fackmyndighet till vilken externa intressenter kan
rikta ev. krav och önskemål.
Vi anser således att ansvaret vad gäller själva grunderna för fritidsfisket — inventeringar, fiske- vårdande åtgärder, bildande av fiskevårdsområden, fördelningsfrågor m.m. - bör ligga kvar inom fiskeri- organisationen. Fiskeristyrelsen bör således även
framdeles vara central förvaltningsmyndighet för ären— den rörande fritidsfisket.
Emellertid finns vissa uppgifter i anslutning till själva fiskeutövandet som bör vara lämpade för den myndighet som har ansvaret för frågor i anslutning till friluftslivet. Det gäller t.ex. ett allmäntansvar för att hävda fritidsfiskets intressen från rekrea— tionssynpunkt. En sådan myndighet bör också genom en successivt upparbetad kunskap och kompetens t.ex. kunna påverka fiskeristyrelsens anvisningar för regio— nal och lokal fiskevårdsplanering, verka för samord— ning av denna med annan planering inom området turism och friluftsliv, stimulera folkrörelsernas engagemang och ansvarstagande för fritidsfisket, bidra med eko-
nomiskt stöd till anläggningar av riksintresse m.m.
Ett nära samarbete är således nödvändigt mellan denna myndighet och fiskeristyrelsen. Denna samverkan bör regleras i de berörda myndigheternas instruktioner.
Om en särskild rådgivande grupp bildas i anslutning till fiskeristyrelsens verksamhet, Vilket föreslås i prop. 1980/81:153, bör den för friluftslivet ansvariga myndigheten finnas representerad i denna.
Ansvaret för fritidsbåtfrågorna kom år 1969 att delas mellan naturvårdsverket och sjöfartsverket som ett resultat av en översyn av Sjöfartsverkets organisation. Den verksamhet som i dag förekommer återfinns nästan helt inom sjöfartsverket. Naturvårdsverkets planerings— och uppföljningsverksamhet på fritidsbåtområdet ligger i stort sett nere i avvakten på ställningstagande i regering och riksdag till fritidsbåtfrågorna. Administ— rationen av stöd för t.ex. fritidsbåtkanaler och s.k. sopmajor samt visst stöd till båtlivets intresseorga— nisationer är mycket liten. Även stöd till småbåts— hamnar utgår f.n. i mycket begränsad omfattning.
Sjöfartsverkets verksamhet utgörs bl.a. av typkontroll av fritidsbåtar, förarintyg för segel- och motorbåtar, iordningsställande av farleder och framtagande av båtsportkort samt sjösäkerhetsfrågor. Medel att täcka kostnaderna för service till fritidsbåttrafiken förs från jordbruksdepartementets huvudtitel via natur— vårdsverket till sjöfartsverket och televerket.
Inom regeringskansliet bereds f.n. fritidsbåtutred- ningens(SOU 1974z95) förslag att genom s.k. båtavgifter skapa ökade resurser för båtlivet. Resultatet av dessa överväganden påverkar i hög grad vilken tyngd arbetet med fritidsbåtar får i friluftslivsmyndigheten.
Oberoende av dessa överväganden kan fritidsbåtfrågorna - liksom fritidsfisket - med fördel delas upp på dels
ett främjande, dels ett fackmässigt verkställande organ. Detta har också förordats av fritidsbåtutred- ningen. Enligt vår uppfattning bör den främjande rollen ligga på den myndighet som bär ansvaret för friluftslivsfrågorna. Det fackmässigt verkställande ansvaret bör åvila sjöfartsverket vilket bör komma
till uttryck i verkets instruktion.
Sjösäkerhetsrådet är ett fristående organ som sorterar under kommunikationsdepartementet. Rådet svarar för sjösäkerheten med huvudsaklig inriktning på fritids— båttrafiken. Verksamheten har av fritidsbåtutredningen föreslagits ligga hos den myndighet som har ansvaret
för friluftslivet.
Sjöfartsverket är den myndighet som ansvarar för såväl tillsynen över sjösäkerheten som för samordningen av sjöräddningen. Ansvaret omfattar bådehandelssjöfarten och fritidsbåttrafiken. De myndigheter och organ som är representerade i sjösäkerhetsrådet resp. sjöräddningen har flera beröringspunkter med sjöfartsverket än med
något organ inom området turism och friluftsliv. De
medel som sjösäkerhetsrådet utnyttjar i sin verksamhet — information och propaganda — hämtar också i stor utsträckning grundmaterial från de verkställande fack- organen inom detta område. Vidare utnyttjar rådet redan i dag vissa administrativa basresurser hos sjö- fartsverket.
Nuvarande förhållanden talar således för att rådet vid en eventuell avveckling inordnas i Sjöfartsverkets organisation. Mot bakgrund av de förslag som framlagts av fritidsbåtutredningen och som f.n. prövas inom regeringskansliet kan emellertid även en inplacering av sjösäkerhetsrådet i den myndighet som svarar för friluftslivsfrågorna bli aktuell. I en friluftslivs- myndighet med en omfattande verksamhet för båtlivet är självfallet sjösäkerhetsfrågorna mer motiverade än vad de är i naturvårdsverket i dag. Enligt vår uppfattning bör sjösäkerhetsrådet inte avvecklas som egen myndighet innan beslut fattats om fritidsbåtfrågornas framtida omfattning. Under alla förhållanden bör samverkansfor-
merna mellan berörda myndigheter ses över och regleras i instruktionerna.
Fjällsäkerhetsrådet är en fristående myndighet som f.n. i avvaktan på beslut om definitiv placering är admi— nistrativt knuten till jordbruksdepartementet. Dess sekretariat omfattar storleksordningen en halv tjänst. Verksamheten är framför allt av samordnande och infor- mativ karaktär och har som sin stora målgrupp turister- na i fjällområdena. övervägande praktiska skäl talar för att rådet avvecklas som egen myndighet och inför— livas med det organ på myndighetsnivå som bär ansvaret för friluftslivet.
Anläggningsdelegationen vid naturvårdsverket bör av-
skaffas främst mot bakgrund av det krympande ansvars-
området. Stödet till föreningsdrivna anläggningar
övergår också fr.o.m. den 1 juli 1981 till riksidrotts— förbundet.
Vad gäller jakten är naturvårdsverket ansvarig myn- dighet (fritidsbyråns faunasektion). I jakt— och vilt- vårdsberedningen pågår f.n. arbete med de administra— tiva frågorna inom denna sektor. Vi vill för vår del betona vikten av en nära samverken på myndighetsnivå vid handläggningen av jakt och övriga rekreationsfrå- gor. Starka skäl talar för att den myndighet som an- svarar för friluftslivet också, i likhet med vad som föreslagits beträffande fritidsfisket, bör ha ansvaret för att hävda jaktens intressen från rekreationssyn-
punkt.
Domänverket berörs inte av våra organisationsövervä— ganden. Allmänt bör dock i detta sammanhang framhållas den stora potentiella tillgång för turismen och fri— luftslivet som ligger i en utökad samverkan i plane—
ringssammanhang mellan verket och andra organ.
För närvarande finns vissa organisationer av folkrö— relsekaraktär som utan att tillhöra riksidrottsför— bundet ändå har en viss administrativ knytning till förbundet. Dessa utanför riksidrottsförbundet stående organisationer som ändock erhåller sina statsbidrag via förbundet ärFriluftsfrämjandet, Svenska pistolskytte— förbundet, Riksföreningen för ridningens främjande, Ridfrämjandets ungdomsnämnd, De svenska lantliga ryttarföreningarnas centralförbund, Svenska ponnyföre— ningen, Svenska livräddningssällskapet/Simfrämjandet, Cykelfrämjandet, Sveriges Fritidsfiskares Riksförbund och Svenska Båtunionen. De skall själva till rege— ringen inlämna anslagsframställningar. Riksidrotts— förbundet ges dock möjlighet att yttra sig över fram- ställningarna. I bl.a. idrottsutredningens betänkande (SOU 1969:29) Idrott åt alla och utredningen (SOU l979:60) Bidrag till folkrörelser har berörda orga-
nisationer påtalat det tvivelaktiga i riksidrottsför— bundets möjligheter att påverka storleken av dessa organisationers bidrag. En viss konkurrens om medlen uppstår naturligtvis mellan idrotten och andra former för friluftliv.
Vi föreslår att medel till dessa organisationer — med undantag för de organisationer (t.ex. pistolskytteför- bundet och vissa hästsportorganisationer) som kan ha en nära knytning till tävlingsverksamheten - förs upp som särskilda poster i anslutning till friluftslivs— myndighetens anslag. Respektive organisations anslags— framställning ställs till regeringen via friluftslivs— myndigheten, som yttrar sig över framställningarna.
4.2.3 Avveckling och decentralisering av vissa upp-
gifter vid naturvårdsverket
Vid genomgången av de myndigheter som har berörings— punkter med turism och friluftsliv har möjligheten att decentralisera eller avveckla uppgifter prövats. Detta framgår också av bilaga 1. Sådana uppgifter återfinns framför allt inom naturvårdsverket. Vad gäller rekreationsberedningen har vi som tidigare redo— visats (jfr avsnitt 4.2.l) föreslagit att den bör upp- höra.
Beträffande naturvårdsverkets granskning av sektor- planer och markanvändningsplaner (punkterna 15 och 16 i bilaga 1) föreslås att denna verksamhet — vad be— träffar friluftslivsdelen — upphör eller begränsas till rena undantagsfall. Bakgrunden till nuvarande arbete med dessa frågor är att kommunernas slutliga planförslag enligt 17 5 byggnadsstadgan skall ställas ut för granskning. I detta sammanhang tillställs na— turvårdsverket (och planverket) ett exemplar av planen. Verket har inte skyldighet att lämna synpunkter utan detta görs inom ramen för dess rådgivnings/bevaknings— funktion.
Vårt förslag baseras på att betydande resurser läggs ned på en uppgift vars effekt är synnerligen osäker. Möjligheterna till kontroll med utgångspunkt från riksintresset bör finnas kvar men utnyttjas mer be— gränsat, särskilt som också planverket bedriver plan— granskning från denna utgångspunkt. För de mer råd— givande insatserna i samband med granskningen bör andra medel utnyttjas, t.ex. allmänna råd och före-
skrifter.
Även av principiella skäl anser vi att en löpande granskning av planärenden inte bör vara en uppgift för centrala statliga organ. Det bör vara tillräck- ligt med att de statliga länsorganen har denna upp— gift. Däremot är det en viktig uppgift för de centra- la organen att meddela allmänna råd för den regionala och kommunala planeringen. För denna uppgift kan en viss bevakningsverksamhet vara nödvändig. En över- gång — vad gäller friluftsfrågorna— från plangransk- ande till riktlinjegivande verksamhet innebär också att bl.a. visst dubbelarbete i förhållande till plan—
verkets verksamhet upphör.
Uppgiften att vara ;pmlssorgan rörande fartbegräns- ningar till sjöss, brohöjder, avstängningar av vatten- leder och —områden (punkt 27) föreslås gecentraliseras till länsstyrelserna. Detta är främst en regional och lokal fråga där eventuella riksintressen bör kunna bevakas med hjälp av riktlinjer från naturvårdsverket. Uppgiften bör kunna utföras inom ramen för befintliga
resurser .
Uppgifter som bortfaller vid naturvårdsverket redan fr.o.m. budgetåret 1981/82 är bidrag till förenings- anläggningar (punkt 30) som förs över till riksidrotts- förbundet, samt forsknings- och utvecklingsfrågor
avseende idrotten.
Resursmässiga konsekvenser avseende de förändringar
som här har föreslagits redovisas i avsnitt 4.3.4. 4.3 Organisatoriska alternativ
Mot ovan angivna bakgrund och utgångspunkter har under arbetets gång två olika organisatoriska alternativ
kommit i förgrunden.
Alternativen utgår från två skilda synsätt. Alternativ 1 utgår från att turism och friluftliv bör ses som ett sammanhängande ansvars- och arbetsområde, vilket även bör återspeglas i organisationen på den centrala myn— dighetsnivån.Alternativet innebär att en ny central myndighet bildas vid sidan om turistrådet.
Alternativ 2 utgår i stället från att turism och fri— luftsliv är två arbetsområden och att en renodling i ansvarsfördelningen får en däremot svarande organisa— torisk lösning. Alternativet innebär att det centrala ansvaret fördelas mellan turistrådet och naturvårds—
verket.
4.3.l Inrättande av ett nytt centralt organ —
alternativ 1
Det nya fristående organet bildas genom att vissa upp— gifter som nu utförs inom naturvårdsverket, rekrea— tionsberedningen och Sveriges turistrådförs samman.
Vi har i detta sammanhang prövat möjligheten att för- lägga all verksamhet rörande turism och friluftsliv till Sveriges turistråd, bl.a. på grund av den kommu— nala och landstingskommunala styrelseförankringen. Organisationsformen (rådet är en stiftelse) samt rå— dets kommersiella inriktning talar dock emot att på rådet lägga ett samlat ansvar för både turism och
friluftsliv i vilket bl.a. ingår myndighetsuppgifter
av typ handläggning av bidragsärenden.
Vi har inte heller ansett det vara lämpligt att lägga ett sammanhållet ansvar på någon i dag existerande
myndighet.
Det bör framhållas att den nya myndigheten inte avses bli ett stort statligt verk med egna administrativa funktioner. Den nya myndigheten, som skulle omfatta ca 17 tjänster, förutsätts t.ex. utnyttja annan myn— dighets administrativa basresurser, till exempel vad gäller personaladministration, telefonväxel och annan
kontorsservice samt kassaförvaltning.
Den nya centrala'myndigheten skall vara ett främjande, rådgivande och samordnande organ med vissa myndighets— uppgifter för frågor rörande turism och friluftsliv. Dess övergripande uppgift bör vara att genom samord— ning och samverkan söka förverkliga den av statsmak— terna beslutade rekreationspolitiken. Myndigheten
blir såväl statsmakternas som de regionala och lokala organens primära kontaktorgan på central myndighets-
nivå.
I förhållande till Sveriges turistråd innebär försla- get att fördelningen av uppgifter görs på funktionell basis vilket bl.a. innebär att turistrådets roll som marknadsförande organ markeras. Detta sker dels genom att det nya organet från turistrådet övertar vissa uppgifter av samhällsplaneringskaraktär, dels genom att det nya organet blir ett naturligt forum för de uppgifter som rekreationsberedningen har vad gäller uppföljning av statliga insatser inom området.
Den nya myndighetens främsta rollblir att vara främ— jande och samordnande när det gäller frågor som rör turism och friluftsliv. Sveriges turistråd är i detta
alternativ liksom i dag centralt organ för marknadsfö— ring av turism i Sverige. Vad gäller den inbördes orga— nisatoriska ställningen är den nya myndigheten och Sveriges turistråd sidställda organ. Beröringspunkterna mellan dem gör det dock naturligt att ta hänsyn till varandras uppfattningar och ageranden i olika frågor. Den nya myndighetens syn i övergripande policyfrågor bör t.ex. utgöra en viktig del i underlaget då beslut fattas om de olika marknadsföringsinsatser som turist— rådet anser vara behövliga. Den nya myndighetens for— mella möjligheter att påverka turistrådets — liksom t.ex. naturvårdsverkets — verksamhet går via regeringen. Om den nya myndigheten i kraft av sitt främjande och samordnande ansvar finner att väsentliga arbetsuppgif— ter åsidosätts bör den således ha både rätt och skyl— dighet att uppmärksamma regeringen på detta. Detta förfaringssätt är normalt när det gäller sättet att utöva en samordningsfunktion mellan sidställda myndig— heter.
Av bilaga 1 framgår närmare hur befintliga och till— kommande uppgifter bör fördelas på olika organ. Härut— över bör påminnas om de prioriteringar av ansvaret för vissa frågor som gjorts i avsnitt 4.2.2.
De uppgifter av samhällsplaneringskaraktär som från turistrådet föreslås föras över till den nya myndig— heten är framför allt rådets utvecklingsarbete rörande ekonomi och sysselsättning samt cost/benefit—bedöm— ningar och vidareutnyttjandet av dessa arbeten.
Dessa uppgifter utgör väsentliga inslag i den utbild— ningsverksamhet som rådet f.n. bedriver i syfte att stimulera regional och lokal planering av turistområ— den och anläggningar. Detta projekt innebär mer pre— cist att utveckla ett kunnande om de marknadsmässiga, sociala och ekonomiska konsekvenserna för individ, näring och samhälle vid en satsning på turism. Även
om ansvaret för denna uppgift som helhet förs över på det nya organet bör — beträffande de inslag som rör de marknadsmässiga förhållandena och som förut— sätts ligga kvar på rådet — turistrådets kunnande och
material utnyttjas.
Beträffande andra näraliggande uppgifter som kan ut— göra planeringsunderlag, t.ex. inkvarteringsstatistik, prognoser m.m., förutsätts ett nära samarbete ske mellan den nya myndigheten och turistrådet.
Turistrådets egen planerings— och utvecklingsverksam— het bör i detta alternativ utformas efter de krav som den operativa marknadsföringsfunktionen ställer. För— slaget att från turistrådet föra över Vissa utbild— ningsaktiviteter innebär inte att turistrådets hela utbildningsfunktion också förs över till det nya organet. Rådet skall självfallet fortfarande ha full möjlighet att inom ramen för sin marknadsföringsfunk— tion driva den rådgivnings— och utbildningsverksamhet
som behövs.
Vad gäller den nya myndighetens ansvar för forsknings— och utvecklingsverksamheten inkluderas i detta alter- nativ både friluftsliv och turism. Det nya organet bör här framför allt ha ett samordnande ansvar inom sektorn med möjlighet att följa och påverka såväl forsknings— som utvecklingsverksamhet som bedrivs vid andra institutioner, t.ex. lantbruksuniversitetet, de s.k. turisthögskolorna m.fl. En lämplig uppgift bör därvid vara att registrera förekommande forsk— ningsinsatser. Viss egeninitierad forsknings— och utvecklingsverksamhet, dock utförd av extern expertis inom området, är också motiverad.
I förhållande till turistrådet innebär detta att så- dan utvecklings— och utredningsverksamhet vid rådet som har inslag utöver vad som är nödvändigt för den
operativa marknadföringen bör utföras efter samråd med den nya myndigheten.
När det gäller yttranden om bidrag från arbetsmarknads— styrelsen bör de marknadsmässiga förutsättningarna be— dömas av Sveriges turistråd. Även den nya myndigheten bör utifrån sin roll som främjande, rådgivande och samordnandeorganyttra sig över sådana bidragsärenden.
Beträffande naturvårdsverket gäller att samtliga mer renodlade arbetsuppgifter som naturvårdsverket har i fråga om friluftslivet (jfr avsnitt 4.3.2) förs över till den nya myndigheten. Vissa arbetsuppgifter inklu— sive medelsförvaltningen för dessa förutsätts dock ligga kvar på naturvårdsverket. Det gäller avsättning av områden (naturreservat m.m.) samt granskning av förslag till skötselplaner. Motivet för detta är fram— för allt att en uppdelning av dessa uppgifter skulle föra med sig en påtaglig risk för dubbelarbete. Den nya centrala myndigheten bör tillförsäkras ett infly— tande genom att naturvårdsverket åläggs samrådsskyl— dighet i dessa frågor.
Vissa uppgifter (främst av utrednings— och utvecklings— karaktär) med anknytning till friluftslivet utförs i dag av andra enheter inom naturvårdsverket än fritids— byrån. Dessa har karaktären av tidsbegränsade projekt och är således av temporärt slag, varför vi bortser från dem i detta sammanhang.
Den nya myndigheten bör ha en egen styrelse. Rollen som främjande, samordnande och samverkande organ talar för att den ges förutsättningar att arbeta flexibelt. Myndighetens instruktion måste avspegla detta behov.
Myndighetens övergripande ansvar för turism och fri— luftsliv samt de konsumentpolitiska utgångspunkterna för verksamheten talar för att styrelsen ges ett par—
lamentariskt inslag. Bland organ som bör vara repre- senterade i styrelsen märks turistrådet, naturvårds— verket, kommun- och landstingsförbunden samt vissa ideella friluftslivsorganisationer av folkrörelse— karaktär. Det bör dock vara en strävan att begränsa
antalet ledamöter så långt det är möjligt.
För vissa personella och ekonomiska konsekvenser redo—
görs i avsnitt 4.3.4. Ylååå-éY£igå_592ååEY€Eååä
Alternativet innebär framför allt att statsmakterna till sitt förfogande får ett centralt organ på myn— dighetsnivå inom området turism och friluftsliv med möjligheter att verka för ett genomförande av en samlad rekreationspolitik. Insatser på friluftslivets område kan t.ex. vägas mot andra insatser inom samma sektor. Alternativet kan vidare ses som en markering av turist— och friluftslivsfrågornas vikt. En viss avlastning av departementens arbete kan ske. Ett centralt organ har också möjligheter att förbättra samordningen av samhället samlade forsknings- och utvecklingsverksamhet inom området turism och fri— luftsliv. Möjligheterna till en bredare samverkan med landsting och kommuner i frågor som samtidigt rör turism och friluftsliv blir också större. På bl.a. kommunnivå torde, som framgått tidigare, en avgräns- ning i termerna turism och friluftsliv vara svår att
göra.
Alternativets största förtjänster visar sig främst i händelse av ett ökat engagemang från statsmakternas sida för turism och friluftsliv. Detta skulle kunna ta sig uttryck i ökade ekonomiska resurser eller förstärkta styrmöjligheter i annan form. Styrmöjlig—
heter som automatiskt gör det möjligt för det nya
organet att åstadkomma något nytt följer inte med alternativet. En risk för övertro på det nya orga— nets möjligheter kan således finnas. Av stor bety— delse för ett nytt organs förutsättningar att nå konkreta resultat blir det samlade rekreationspo— litiska ställningstagande från statsmakternas sida
som omnämns i direktiven och som vid flera tillfällen framhållits av riksdagen.
En konsekvens av alternativets konstruktion är att frågor som rör turism kommer att behandlas av två organ på central nivå. Nackdelarna med en sådan upp— delning motverkas dock av att ansvarsfördelningen mellan den nya myndigheten och turistrådet görs på funktionell basis, dvs. att turistrådets marknadsfö—
rande roll markeras.
En utbrytning av friluftslivsfrågorna får konsekven- ser vad gäller samarbetet mellan den nya myndigheten och naturvårdsverket. De uppgifter som formellt och administrativt berörs är frågor kring naturreservats bildande och skötsel samt möjligen vissa principiellt viktiga planärenden. Ansvaret för dessa frågor ligger på naturvårdsverket som beträffande naturreservaten föreslås få samrådsskyldighet med den nya myndigheten. En Viss ökning av tidsåtgången för dessa arbetsupp- gifter torde uppstå genom bl.a. formella registrerings— krav, mer formaliserad handläggningsordning samt genom
yttranden som ev. skall beslutas i styrelsen osv.
Ytterligare en konsekvens kan vara en ökad polarise— ring mellan naturskydds— resp. nyttjandeintressena. En öppnare brytning mellan dessa intressen kan från vissa utgångspunkter vara önskvärd men motstridiga uppfattningar mellan den nya myndigheten och natur— vårdsverket kan försvåra samarbetet mellan dem. Det
är emellertid svårt att bedöma styrkan i en sådan
tänkt polarisering. Den kan motverkas av klara in— struktioner och konsekvent uppträdande visavi berörda
organ från regeringskansliets sida.
4.3.2 Inplacering i befintliga organ —
alternativ 2
Det bakomliggande synsättet i alternativ 2 är att turism och friluftsliv kan ses som två arbetsområden mellan vilka en renodling av ansvar m.m. på central
nivå bör ske.
I detta alternativ betonas friluftslivsfrågornas be— roende av naturen, vilket gör det lämpligt att sta— tens naturvårdsverk blir den myndighet som främjar och samordnar dessa frågor. Friluftslivsfrågorna kan härigenom inom naturvårdsverket vägas mot andra frå-
gor som rör naturvård och miljö.
För Sveriges turistråd innebär alternativet att verk— samhetens huvudsakliga inriktning mot att främja marknadsföring av turism kvarstår. Rollen som ensamt centralt organ på turistområdet innebär dock att vissa andra uppgifter som f.n. är av mindre omfatt— ning kan behöva markeras. Detta bör i stort sett kun—
na ske inom ramen för nuvarande resurser.
En uppgift som i detta alternativ kan behöva betonas inom turistrådet är att ta fram och upprätthålla underlag som underlättar för statsmakterna och stöd- givande organ att på ett effektivare sätt än för närvarande styra turismens utveckling. En annan upp— gift, som mot bakgrund av de sociala inslagen i rå— dets nuvarande mål bör ges ökad tonvikt, kan vara att uppmärksamma olika konsumentgruppers särskilda behov när det gäller anläggningar och aktiviteter.
Beträffande naturvårdsverket kan de mål som verket definierat för friluftslivsverksamheten bibehållas. De måste dock kompletteras med avseende på vad som tidigare anförts om vissa fritidsfiske—, fritidsbåt— och fjällsäkerhetsfrågor. Dessa frågor har närmare knytning till friluftslivsfrågorna än till turistfrå—
gorna.
Utifrån det övergripande målet för verksamheten samt de delmål som formulerats (se avsnitt 2.4.1) kan vid naturvårdsverket följande funktigner och medel identi— fieras, även om gränserna ibland kan vara flytande:
Funktion Medel — Bevakande — Främjande av friluftslivsintres—
sena i olika sammanhang (remiSser, bildande av naturreservat m.m.)
— Rådgivande — Anvisningar av olika slag för regional och lokal planering — Stimulerande — Bidragsgivning — Utvecklingsverksamhet (rappor— ter m.m.) — Informationsverksamhet
— Förvaltande — Administration av anslag, t.ex. det statliga ledsystemet i fjällen
Bortsett från fjällsäkerhetsrådets verksamhet samt vissa främjande verksamheter inom fiskeristyrelsen övertar inte naturvårdsverket i detta alternativ några befintliga uppgifter från andra centrala statliga organ. Verket behöver således inte ta över några upp— gifter från rekreationsberedningen. Beredningens upp— gifter på friluftslivsområdet faller naturligt in i verkets verksamhet. Uppgifter vid beredningen som rör turism kan tas om hand av turistrådet (jfr punkterna 1,2,6 b), 7 b), 8,12 och 13 i bilaga 1).
Beträffande avsättning av områden (naturreservat m.m.) liksom granskning av förslag till skötselplaner före— slås att nuvarande handläggningsordning bibehålls.
Naturvårdsbyrån har f.n. huvudansvaret för verksam— heten men samverkar i tillämpliga delar med fritids— byrån. Risken för en förfördelad behandling av fri— luftslivsfrågorna — mot bakgrund av de målkonflikter som uppenbarligen finns mellan bevarandesidan resp. nyttjandesidan — förutsätts kunna minska genom den förstärkning av friluftslivsfrågornas ställning inom
naturvårdsverket som beskrivs nedan.
Forsknings— och utvecklingsarbetet rörande idrott och friluftsliv har i enlighet med 1981 års budgetproposi— tion begränsats till att mer renodlat gälla frilufts— livsfrågorna. Alternativet förutsätter en nära sam- verkan med turistrådet, som får motsvarande ansvar på turistsidan. De medel som står till verkets förfogande bör utnyttjas för konsulttjänster utförda av extern expertis. Någon intern forsknings— eller utvecklings— verksamhet bör således inte förekomma.
Beträffande naturvårdsverkets bidrag till anläggningar av riksintresse inhämtas f.n. rekreationsberedningens yttrande om bidraget överstiger visst belopp. Fram— deles bör samråd ske med turistrådet vad gäller mark— nadsförutsättningarna förutsatt att bidraget har be— tydelse för turismens utveckling. Antalet ärenden av denna typ har hittills varit litet varför några sam— arbetsproblem — med tanke på ansvarsuppdelningen — knappast behöver uppstå mellan organen.
Om ett särskilt rekreationspolitiskt investeringsstöd — omfattande både friluftsliv och turism — skulle komma att inrättas, finns med hänsyn till vad som tidigare sagts om turistrådets roll och inriktning i detta organisationsalternativ inget naturligt organ på myndighetsnivå som kan handha detta. I ett sådant fall får således regeringskansliet svara för såväl
handläggning som beslut rörande bidragsverksamheten.
För att i största möjliga utsträckning komma till rätta med friluftslivsfrågornas nuvarande svaga ställ- ning inom naturvårdsverket krävs vissa förändringar i verkets organisation. Vi har funnit att friluftslivs— frågorna mot bakgrund av deras art och vikt befinner sig alltför långt ned i organisationen. Samtidigt kan dock inte friluftslivsfrågorna vad gäller personal— resurser och antal ärenden anses vara av den omfatt— ningen att inrättandet av en avdelning är motiverad. Vi föreslår i stället att nuvarande fritidsbyrån lyfts ut ur naturresursavdelningen och får utgöra en sär— skild enhet (byrå) direkt under generaldirektören. Chefen för fritidsbyrån skulle därmed i likhet med bl.a. avdelningscheferna ingå i verksledningen. Vidare föreslås att friluftslivsorganisationerna och turist— rådet ges bättre representation i naturvårdsverkets styrelse.
Avsikten med dessa förslag är att ge friluftslivs— frågorna större möjligheter att hävda sig inom verket. Detta bör kunna ske på flera plan. Deltagande i verks— ledningen samt den närmare kontakten med styrelsen torde innebära dels större möjligheter till informell påverkan, dels att fler frågor rörande friluftslivet kommer att avgöras på högsta nivå inom verket. Det torde också bli lättare att internt konkurrera om resurser, bl.a. i samband med budgetarbetet.
När det gäller avvägningarna mellan de naturskyddan— de intressena och nyttjandeintressena är det med en bredare styrelse troligt att fler frågor kan få en öppnare behandling än för närvarande. Den öppnare behandlingen ger också ökade insynsmöjligheter, vilket på sikt bör förbättra förutsättningarna för en ömsesidigt accepterad avvägning mellan de båda intressena.
En annan fördel med denna organisationsförändring är att friluftslivsfrågornas vikt utifrån sett kommer
att uppfattas som större i förhållande till ett alter- nativ där nuvarande organisation bibehålls. Det är också sannolikt att viljan hos Vissa folkrörelser
till samverkan med de statliga organen ökar ju star— kare organisatorisk ställning friluftslivsfrågorna får.
Organisationsförändringen innebär inte att det for— mella och informella samarbetet i sakfrågorna som i dag finns mellan fritidsbyrån och naturvårdsbyrån behöver förändras. Verkschefens ansvar för att olika sakfrågor vägs samman till en helhet skall naturligt—
vis ses som självklart.
Tillägg och preciseringar i naturvårdsverkets instruk— tion mot bakgrund av såväl organisationsförändringen som vissa starkare betonade uppgifter bör också med— verka till att friluftslivsfrågornas ställning stärks
inom verket.
Ett delat ansvar mellan turistrådet och naturvårds— verket är organisatoriskt och praktiskt tämligen lätt att genomföra. Berörd personal finns lokalmässigt redan samlad vid naturvårdsverket. Den gemensamma organisationen underlättar ett utnyttjande av natur— vårdsverkets övriga resurser, t.ex. dess informations-
verksamhet, juridiska kompetens etc.
De personella och ekonomiska konsekvenserna redovisas
i avsnitt 4.3.4. Yiååå-éY£åSé-EQEååEYåEåå£ Det bakomliggande synsättet i alternativ 2 är att
arbetsfältet delas i ansvarsområdena turism och fri—
luftsliv. En sådan delning medger en avgränsning i
förhållandevis klara ansvarsområden på såväl myndig— hetsnivå som på departementsnivå. Delningen ger som en följd härav de centrala myndigheterna ett avgränsat och mer hanterligt samordningsansvar, vilket bl.a. torde underlätta för t.ex. kommuner och näringsrepre— sentanter att få överblick över ansvarsfördelningen.
Alternativets konstruktion för emellertid med sig att frågor kan dyka upp som varken naturvårdsverket eller turistrådet känner ansvar för, speciellt med tanke på att avgränsningen i arbetsområdena turism resp. fri— luftsliv inte sammanfaller med ansvarsuppdelningen på den lokala nivån. På denna punkt krävs viss flexibi- litet hos de båda organen samt ett nära informellt samarbete.
4.3.3 Kommentarer till alternativen
Gemensamt för de båda alternativen är verksamhetens främjande karaktär. I linje med gällande mål för sektorn turism och friluftsliv skall således såväl offentliga som ideella och kommersiella organ på— verkas till ett ökat engagemang i och satsning på frågor inom sektorn. Alternativen har också samma ambitionsnivå. Detta tar sig bl.a. uttryck i att de totala resurserna på central nivå är lika i båda al— ternativen. Båda alternativen bör också kunna genom— föras med vissa kostnadsbesparingar.
De grundläggande skillnaderna mellan alternativen här- rör helt naturligt från resp. bakomliggande synsätt. I alternativ 1 läggs tyngden på samordning mellan turism och friluftsliv. I alternativ 2 läggs tyngden i stället på en renodling av ansvarsfördelningen mellan turism och friluftsliv.
En annan mer praktisk skillnad mellan alternativen är att bara alternativ 1 öppnar möjligheter till en
utlokalisering av verksamhet från Stockholm. Vi har dock inte inom ramen för detta delbetänkande studerat
konsekvenserna av ett sådant förfarande.
I avsnitt 4.1 har redovisats vissa överordnade pro- blem som berör organisationens utformning. Utifrån resp. alternativs bakomliggande synsätt har de där redovisade problemen anvisats en lösning i de över— väganden som gjorts i detta kapitel. Detta gäller dock inte samordningen av skilda ekonomiska stödformer,
vilket bör kommenteras närmare.
I tablå 2:l har redovisats de ekonomiska styr- och stimulansmedel (stödformer) som kommer turismen och friluftslivet till del. Som tidigare framgått är endast några få av dessa tillkomna utifrån enbart turist— och rekreationspolitiska intressen. Vidare kan konstateras att många av stöden är starkt ändamålsbestämda och åt— följda av mycket detaljerade regler för stödgivningen. Dessa stöd innebär en direkt och påtaglig styrning
från statsmakternas sida.
Mot denna bakgrund ter sig möjligheterna att med re- kreationspolitiska utgångspunkter förbättra samord- ningen av nuvarande ekonomiska stödformer små. I kapitel 3 framgår också att den styrning som i dag finns avseende stöd som har andra syften än rekrea—
tionspolitiska har haft mycket liten effekt.
För att åstadkomma en mera påtaglig rekreationspolitisk styrning av olika ekonomiska stödformer krävs bl.a. att turist- och rekreationspolitiken konkretiseras. Vidare torde krävas vissa ingrepp i den befintliga stödstrukturen, antingen så att enskilda stödformers regler ses över eller genom att medel som utnyttjas direkt för turism och rekreation särskiljs från resp. stödform för att bilda ett nytt rekreationspolitiskt
stöd. Självfallet finns också möjligheter att skapa ett helt nytt stöd utan att övriga stöd påverkas.
Vi har i detta betänkande inte prövat möjligheterna att åstadkomma förändringar enligt ovan. Sådana över— väganden har stora rekreationspolitiska inslag och blir därmed Viktiga inslag i det fortsatta arbetet. Det kan dock konstateras att om sådana förändringar kommer till stånd kan dessa också få administrativa och/eller organisatoriska konsekvenser som i detalj är svåra att förutse nu. Det torde dockxstå klart att förutsättningarna att handha denna typ av frågor är större i det alternativ som innebär att en ny myndighet bildas. Handläggningen av ett nytt investe- ringsstöd av det slag som rekreationsberedningen före— slagit flera gånger under senare år underlättas t.ex.
av förekomsten av en central myndighet.
En återkoppling till de administrativa och organisa— toriska problem som redovisats tidigare (jfr avsnitt 3.2) visar att Vissa problem kvarstår oavsett vilket organisationsalternativ som väljs. Detta är främst en följd av den avgränsning till det centrala myndighets— ansvaret som gjorts i detta betänkande. Exempel på olösta problem är framför allt länsstyrelsernas ansvar för turism och friluftsliv på regional nivå. Ett annat exempel är den svaga kopplingen och de oklara samarbets— formerna mellan Sveriges turistråd och de regionala
turistorganen.
Andra problem är främst en följd av oklarheter i stats— makternas utformning av turist— och rekreationspoliti— ken. En precisering av denna politik kan undanröja mycket av den osäkerhet som verkat hämmande på verk— samheten. Utredningen avser senare redovisa underlag för en samlad rekreationspolitisk bedömning.
4.3.4 Personella och ekonomiska konsekvenser
För båda alternativen till ny organisation som disku- teras ovan gäller att statens totala kostnader för den centrala myndighetsutövning som berör turism och friluftsliv torde minska. De personalbesparingar som totalt sett kan uppnås blir vidare likvärdiga för båda alternativen. Detta avspeglar det förhållandet att en av utgångspunkterna har varit att alternativen
skall vara likvärdiga i ambitionshänseende.
På en punkt kan dock en viss skillnad mellan alterna— tiven uppstå. Det gäller tillgången till specialist- kompetens på bl.a. de juridiska och tekniska områdena samt på informationssidan. I alternativ 1 torde den nya myndigheten behöva avsätta en viss egen resurs för dessa ändamål, medan i alternativ 2 naturvårds— verket redan förfogar över sådana resurser. Denna
skillnad rör sig om storleksordningen en hel tjänst.
För Sveriges turistråd blir de personella konsekven— serna av de båda organisationsalternativen marginella. Det rör sig här om storleksordningen l tjänst. I det fall en ny myndighet inrättas (alternativ 1) kan så— ledes resurser motsvarande 1 tjänst föras till denna från turistrådet. I alternativ 2 kan i stället resur— ser motsvarande 1 tjänst föras från rekreationsbered—
ningen till turistrådet.
De tjänster och anslagsposter som berörs av en orga— nisationsförändring kan i stort sett hänföras till naturvårdsverkets fritidsbyrå (sektionen för idrott och friluftsliv) och rekreationsberedningen vilka
båda omfattas av naturvårdsverkets anslag. De anslags-
poster som berörs framgår av tablå 4:l.
Tablå 4:l Vissa personella resurser
Anslag/anslagspost Ram Personal som be— 81/82 lastar anslags— (tkr) posten (personår) Handl. Bitr.
I2—anslaget:
Utredningsverksamhet m.m. 900 1 vid rekreationsberedningen
Utvecklingsarbete rörande 1.000 3 anläggningar Viss fjällverksamhet -utredningsverksamhet 200 1 -fjällsäkerhetsrådet 1.000 0,5 7 Naturvårdsverkets myn—
dighetsanslag (H 1) Arbetsmarknadsstyrelsens l 2 anslag ———————————————
I redovisningen ingår hela sektionen för idrott och friluftsliv samt fritidsbyråns chef och dennes assi— stent. I det redovisade antalet tjänster ingår vidare 1 kanslichef, 2 handläggare och l biträde vid rekrea— tionsberedningen. Tillsammans med turistrådets tjäns— ter centralt (4l,5) uppgår de totala resurserna för turism och friluftsliv till 63 tjänster.
I avsnitt 4.2.3 har redogjorts för vissa uppgifter inom naturvårdsverket som kan decentraliseras resp. avvecklas. Förändringar vad gäller verksamheten med planfrågor och vissa remisser beräknas således kunna frigöra i storleksordningen ett personår. Genom för— ändringar i anslagstilldelningen redan budgetåret 1981/82 — här avses avveckling av föreningsstödet samt minskning av anslaget för forskning och utveckling — beräknas resurser motsvarande 2 personår kunna fri— göras. I denna bedömning har tagits hänsyn till behovet av Viss resursökning med anledning av den nya uppgiften rörande upprustning av vissa fjällanläggningar som
tillkommit detta år (jfr punkt 31 i bilaga 1). Den successiva minskningen av naturvårdsverkets ärende- handläggning har dessutom gjort att verket redan i dag
har visst utrymme för omprioriteringar.
Rekreationsberedningens insatser vad gäller uppdraget från regeringen rörande utvecklingsarbetet inom de primära rekreationsområdena binder till och med år 1982 resurser motsvarande 2—3 personår.
Detta innebär att resurser motsvarande 7—8 personår bör kunna ha frigjorts vid slutet av år 1982. Av dessa resurser bör dock viss del avsättas för verk- samhet rörande bl.a. fritidsfiske och fritidsbåtar som i stort sett ligger nere, men som under alla om- ständigheter måste omhändertas. Någon hänsyn till förslag i en ev. proposition rörande fritidsbåtarna har här inte kunnat tas. Vidare bör i det fall en ny myndighet inrättas vissa resurser — personal och/eller anslagsmedel — avsättas för informationsverksamhet och annan specialistkompetens som naturvårdsverket f.n. kan bistå med. Denna resurs kan beräknas uppgå till en hel tjänst.
Sammantaget bör vad gäller personalresurserna ca 6 tjänster kunna inbesparas i båda organisationsalter— nativen. I alternativ 1 torde dock den besparing som hänför sig till ett uteblivet utnyttjande av natur— vårdsverkets specialistkompetens vara svår att rea— lisera varför den reella besparingen i detta alterna-
tiv blir 5 tjänster.
Resursfördelningen uttryckt i antal tjänster mellan organisationerna på central nivå skulle därmed kunna
se ut på följande sätt.
Tablå 4:2 Tjänster på central nivå
Alternativ 1 Alternativ 2
Handl. Bitr. Handl. Bitr. Naturvårdsverket - — 10,5 4 Nytt centralt organ 13,5 4 - — Turistrådet 40,5 42,5 Totalt 58 57
_a
I tablån tillkommer i alternativ 2 tillgången till ovan nämnda specialistkompetens inom naturvårdsverket motsvarande 1 tjänst, vilket gör båda alternativen likvärdiga i resurshänseende. De redovisade bespa— ringarna bör kunna realiseras dels genom att inte tillsätta befintliga vakanser, dels genom att uppdra åt naturvårdsverket att svara för ev. nödvändig
omplacering.
I och med att rekreationsberedningen avvecklas bort— faller också den del av den medelsram som beredningen har till förfogande (900.000 kr. budgetåret 1981/82), som direkt rör uppgifter i anslutning till regerings— uppdraget rörande de primära rekreationsområdena. Denna del kan beräknas till storleksordningen 500.000 kronor.
Även vad gäller ekonomiska konsekvenser utöver de som hänger samman med personalresurser är organisations— alternativen tämligen likvärdiga. I det fall en ny myndighet bildas och denna inte lokalmässigt knyts till naturvårdsverkets uppstår dock vissa engångs— kostnader i samband med omlokaliseringen.
UTREDARENS SLUTORD
Båda de diskuterade organisationsalternativen kan enligt min mening bilda en realistisk ram för de rekre-
ationspolitiska insatser som statsmakterna nu eller i
framtiden kan vilja förorda.
Utredningen har inte uttryckligen förordat vilket av de två organisationsalternativen man bör välja. En viktig anledning är att frågan om rekreationspolitikens innehåll bör analyseras närmare innan slutlig ställning tas till frågan om hur organisationen bör lösas. Det samlade rekreationspolitiska beslut som såväl riksda— gen som regeringen vid olika tillfällen berört — och som också nämns i utredningens direktiv — har enligt min uppfattning stor betydelse för utformningen av den statliga administrationen. En annan viktig anledning är att riksdagen (KrU 1980/81:24) beslutat att utred- ningen skall ges ett parlamentariskt inslag. Det finns starka skäl som talar för att den diskussion kring de grundläggande rekreationspolitiska principerna som kommer att föras i en vidgad utredning också får på— verka det slutliga beslutet om turismens och frilufts— livets administration.
Jag vill dock något kommentera organisationsfrågan.
En starkare samhällsekonomi skulle ge större möjlighe— ter till resursöverföringar till turist— och frilufts— livssektorn. Behovet av en prioritering av denna sektor har vid flerfaldiga tillfällen framförts i
riksdagen. Under senare år har såväl behovet av resursförstärkningar som nödvändigheten av en plan för statens rekreationspolitiska handlande framhål— lits.
Om en sådan förstärkning av turist— och rekreations— politiken kommer till stånd är enligt min mening en ny central myndighet en lämplig plattform för sam— ordnande, främjande och prioriterande insatser. Den myndighet som tillkommer kan odelat ägna sitt intres- se åt rekreationspolitiken. Jag vill dock betona vikten av att man väljer en enkel och inte allt för kostsam lösning. Detta kan som nämnts ske genom sam— verkan med någon redan i dag existerande myndighet
vad gäller olika administrativa basresurser.
Självfallet kan den ekonomiska situationen lägga hinder i vägen för en utveckling av turism och fri- luftsliv. Valet mellan de båda alternativen blir då inte lika klart. Även med denna utveckling finns emellertid enligt min uppfattning skäl som talar för alternativ 1. Den planering på det rekreationspoli- tiska området som diskuterats i riksdagen, senast vid innevarande riksmöte, förutsätts uppenbarligen ske under alla förhållanden. Skillnaden är att en mer målmedveten utbyggnad av de statliga insatserna
för turism och rekreation senareläggs.
Samtidigt är det emellertid en självklarhet att förutsättningarna för en ny myndighet att bedriva
en meningsfull verksamhet är begränsade med de resur— ser som i dag står till förfogande. Främst inom fri- luftslivssektorn är dessa resurser så små att de huvudsakligen räcker för att finansiera viss redan
befintlig basverksamhet.
Sammanfattningsvis är det alltså min uppfattning att ett beslut beträffande turismens och friluftslivets administration bör anstå till dess klarhet vunnits beträffande den politiska inriktningen och de lång— siktiga resurserna för turism och friluftsliv. De för- slag som lagts fram i detta delbetänkande bör emeller— tid, tillsammans med det material remissbehandlingen av materialet kan ge, möjliggöra en viss handlings— beredskap. I anslutning till det samlade rekreations- politiska beslut som nämnts bör det därför finnas
goda förutsättningar att utan ytterligare tidsutdräkt också fatta beslut beträffande den centrala statliga administrationen på området.
SÄRSKILDA YTTRANDEN
Särskilt yttrande av sakkunnige Bengt Sparre och experten Ulf Åberg
TUREK redovisar två alternativa förslag till organisa— tion för den centrala nivån. Bägge alternativen förutsätter att den s.k. rekreationsberedningen dras in.
Enligt alternativ 1 föreslås att en ny central myndig— het bildas. Myndigheten skall vara ett främjande organ med uppgift att genom samordning och samverkan söka förverkliga den av statsmakterna beslutade rekreations— politiken. Turismfrågorna delas ansvarsmässigt mellan turistrådet och den nya myndigheten medan frilufts— frågorna förs över till den nya myndigheten från sin nuvarande organisatoriska hemvist bland andra natur— vårds— och miljöfrågor vid naturvårdsverket. Alterna— tivets största förtjänster anges visa sig främst vid ökat engagemang från statsmakternas sida på turism
och friluftsliv, t.ex. vid inrättandet av ett rekrea—
tionspolitiskt investeringsstöd.
Alternativ 2 innebär en inplacering av verksamheten i befintliga organ och bygger på en renodling mellan uppgifter som rör turism resp. friluftsliv. Statens naturvårdsverk är då liksom hittills ett naturligt organ för inplacering av friluftslivsfrågorna. Mot— svarande gäller Sveriges turistråd i frågor som rör
turism.
Till grund för uppbyggnaden av de två organisatoriska alternativen liksom för fördelningen av uppgifter och
ansvar organisationerna emellan ligger bl.a. en problembeskrivning (kap. 3). Vidare anges vissa förut— sättningar för samt förs resonemang om för— och nack— delar med de olika organisatoriska lösningarna. Organisationernas möjligheter att utöva myndighets— ansvar, åläggas nya uppgifter, liksom deras styrelse- sammansättning är några frågor som i detta sammanhang
berörs i viss utsträckning.
Enligt regeringens direktiv skall utredaren med för— tur lämna förslag om en förenklad, samordnad och effektiviserad statlig administration för turism och
rekreationssektorn.
Enligt vår mening hade en mer fördjupad problembeskriv— ning och analys av möjligheterna att organisatoriskt fördela ansvaret för olika frågor skapat en grund för lösningar som på ett entydigare sätt svarar mot vad direktiven anger som styrande, d.v.s. en förenklad, samordnad och effektiviserad statlig administration. En sådan analys hade därvid visat att ansvaret för olika uppgifter vilka har angivits som styrande för utformning av det ena alternativet lika väl har kunnat uppfyllas även i det andra. På samma sätt hade en för— djupad beskrivning av för- och nackdelarna i de två alternativen underlättat ett val av alternativ.
Särskilt yttrande av experten Gerhard Ericson
Allmänna synpunkter
Ett brett underlag för statsmakternas beslut om fram- tidens turist— och rekreationspolitik kommer att före— ligga under 1982 i och med att TUREK:s och FRIBO:s
(fritidsboendekommitténs) slutbetänkanden och inte minst Rekreationsberedningens rapport till regeringen
om programarbetet i de primära rekreationsområdena
framlagts. Det kan enligt min mening inte vara lämp— ligt att formerna för den framtida statliga administra— tionen för turism och rekreation — som ju kommer att utgöra ett av de viktigaste medlen för att genomföra rekreationspolitiken — tas upp till behandling innan det klarlagts vilken politik som skall föras och vilka arbetsuppgifter som därmed kommer att åvila de centrala organen. Emellertid är det inte TUREKzs fel att frågan om de administrativa formerna behandlas först. Denna
arbetsordning har lagts fast redan i direktiven för
utredningen.
I detta läge borde enligt min mening TUREK som utgångs- punkt för sina organisationsförslag försökt göra klart för sig de viktigaste funktionerna och arbetsuppgifter— na som måste genomföras av det eller de organ man sedan föreslår. I en sådan beskrivning borde då också ha in- gått en belysning av de praktiska och faktiska problem som framför allt landsting, kommuner och turistföretag har till följd av splittringen på departements- och myndighetsnivå när det gäller turist— och rekreations— politiska frågor. Om TUREK hade arbetat efter denna linje skulle det enligt min mening ha varit lättare att i enlighet med uppdraget lägga förslag om "en samordnad, förenklad och effektiviserad organisation". I stället har nu formandet av de två alternativa för— slagen i alltför hög grad präglats av hänsyn till nu— varande organs ansvar, funktioner och resurser inom
sektorn turism och rekreation. Särskilt gäller detta alternativ 2.
TUREK har i detta delbetänkande lanserat en gränsdrag- ning mellan turism och friluftsliv. Denna gränsdrag- ning går inte att genomföra i praktiken eftersom de— larna hänger intimt samman. Däremot finns en skarp gräns mellan vad som är friluftsliv och vad som är
naturvård. Natur och naturvård är viktiga förutsätt-
ningar för friluftslivet men i lika hög grad för tu- rismen. Skydd och vård av natur för dessa ändamål bör självfallet ligga under naturvårdsverkets myndighets-
ansvar även i framtiden oavsett vilket alternativ man
väljer.
Riksdagen har genom beslutet att bl.a. tillsätta rek— reationsberedningen och utse 25 primära rekreationsom— råden tagit ett viktigt steg mot att förverkliga en samlad rekreationspolitik. Man har också anvisat sammanlagt 12 miljoner kronor för att möjliggöra pla— nering och utveckling av turism och rekreation i om— rådena. TUREK ger på flera ställen uttryck för att rekreationsberedningens uppgifter till största delen kommer att upphöra i och med att planeringsarbetet redovisas för regeringen 1982. Det kan knappast ha varit avsikten att beredningen som samordningsorgan till— sattes kortsiktigt och gavs stora resurser enbart för planering utan syfte att på myndighetsplanet möjlig- göra ett samlat agerande för genomförandet av en turist— och rekreationspolitik både inom och utanför de primära rekreationsområdena. Det är inte redovisat hur dessa framtida myndighetsuppgifter skall kunna
genomföras i alternativ 2.
Vad gäller Sveriges Turistråd bildades detta som stif- telse just för att man i den formen skulle kunna arbeta med system för marknadsföring, försäljning, bokning o.dyl. Någon förändring till att ge rådet myndighets-
uppgifter föreslås inte.
Dessa allmänna synpunkter leder också fram till följande
syn på utredningens alternativ.
Alternativ 1
Utifrån mina erfarenheter av praktiskt arbete med dessa frågor på central myndighetsnivå ser jag det som ange- läget att gentemot andra statliga organ, landsting,
kommuner,folkrörelser samt turistföretag skapa ett så långt möjligt samlat myndighetsansvar för frågor
som galler såväl turismen som friluftsliv nära bostaden. Lika viktigt är att tillgodose inte minst turistnä—
ringens intressen genom ett centralt starkt och kompe—
tggt organ med marknadsinriktning. Alternativ 1 ger förutsättningar för detta.
Min bedömning är dock att alternativ 1 med en uttalad myndighetsfunktion blir än angelägnare om stora stat—
liga resurser inte kommer att ställas till förfogande
än om så blir fallet.
Alternativ 2
Alternativ 2 innebär enligt min mening ett led i en nedrustning av ambitionerna från riksdagsbeslutet 1975 att bl.a. utveckla de primära rekreationsområdena.
Att ansvaret för friluftsfrågor skulle ligga på natur- vårdsverket är givetvis möjligt men mindre lämpligt då friluftsliv och naturvård i många fall har mot— stridiga intressen. Ingendera sidan har fördel av sammanvägningar dem emellan under samma myndighet. Dessutom måste en gränsdragning mellan friluftsliv
och turism bli mycket besvärlig att leva med, efter—
som friluftslivet är en väsentlig del av turismen.
Hur TUREK tänkt sig att myndighetsansvaret för delen "turism" i alternativ 2 skall lösas är oklart. Det skulle dock tekniskt kunna lösas på två sätt. Det första är att ändra på turistrådets stiftelseform till verksmyndighet. Något sådant förslag framläggs dock
inte eftersom man enligt tidigare accepterade förut— sättningar inte kan handha marknadsplanering oöh marknadsföring parallellt med formella myndighetsupp— gifter. Det andra sättet är att myndighetsansvaret åvilar ett departement, vilket dock måste medföra en besvärande och oönskad belastning och en splittring. Fördelen med alternativ 2 skulle ju vara att rekrea—
tionsberedningens nuvarande uppgifter kunde delas
mellan redan existerande organ.
Det är alltså helt uppenbart att alternativet 2 leder till fortsatt splittring och oklara gränsdragningar i stället för "en samordnad, förenklad och effektivise— rad administration" som var utredningens uppdrag att
lägga förslag om.
SOU 1981:28
TUREK
UPPGIFTSFÖRDELNINGEN PÅ CENTRAL STATLIG NIVÅ 1-
— TVÅ ALTERNATIV _______________________________________
Alternativ 1 Nytt centralt organ (NCO)
Alternativ 2 .Inplacering i befintliga organ
ansvarigt
Befintliga uppgifter
samordnings—
Ansvarigt samordnings- krav med krav med
organ Särskilda
Ansvarigt
organ Särskilda organ
F.n.
NCO+ST ST+SNV
Yttranden om bidrag från AMS 2_ " u n " SNV 3_ u u u " Bos
Anvisningar för FRP—arbetet
SNV ST+SNV
5. Anvisningar för LP—arbetet
SNV) 6 a) Följa insatser med statliga medel avseende friluftsliv
6 b) Följa insatser med statliga medel avseende turism
SNV) 7 a) Informera om stödformer av— seende friluftsliv
NCO
7 b) Informera om stödformer av- NCO
seende turism
ST
NCO ST
8. Behov av ändrade stödregler
9. Remissverksamhet NCO+ST SNV+ST
lO. Planeringsstöd - —
ll. Utvecklingsprogram för PRO se 65 se 65 12. Sammanställning av LP -80 NCO SNV+ST
13. Allmänt utvecklings/utred- NCO SNV+ST ningsarbete
14. Riktlinjer för kommunal plane ring och projektering (fjärr- rekreation)
AMS = Arbetsmarknadsstyrelsen PRO = Primära rekreationsområden 808 = Bostadsstyrelsen R = Regeringskansliet FjR = Fjällsäkerhetsrådet RAÄ = Riksantikvarieämbetet Fn = Fiskenämnder RB = Rekreationsberedningen FRP = Fysisk riksplanering RF = Riksidrottsförbundet Fs = Fiskeristyrelsen SIND = Statens industriVerk LbS = Lantbruksstyrelsen SjöR = sjösäkerhetsrådet LP = Länsplanering SjöV = Sjöfartsverket Lst = Länsstyrelser SNV = Statens naturvårdsverk NCO = Nytt centralt organ SPV = Statens planverk Nf = Fritidsbyrån ST = Sveriges turistråd Nn = Naturvårdsbyrån UF = Utvecklingsfonder
Bilaga 1. 2. Alternativ 1 Alternativ 2 Nytt centralt Inplacering i organ (NCO) befintliga organ JJ m H | | M m m m m m > » m c » m : m m t avv m c-a'c : 'r-l HCG) u—I HCG) M M w+c E » >Hi$E : m = x H m : x H . m > 5 m 0 > > m m 0 > s v . . . m m M & m m m M E m -u Befintliga uppgifter : u m m n : » m m u .a o 4 o m mx & o m mx 15. Granskning av sektorplaner SPV NCO SPV SNV och markanvändningsplaner (riksintresse) l6. Granskning av sektorplaner — — och markanvändningsplaner (ej riksintresse) l7. Tillsynsmyndighet för strand- NCO SNV skyddet 18. utvecklingsprogram för PRO se 65 se 65 19. Riktlinjer för planering och NCO SPV SNV SPV projektering för närrekreatio 20. Avsättning av områden (natur— SNV NCO SNV/Nn SNV/Nf reservat mm.) 21. Yttrande över förslag till na— NCO SNV turreservat och skötselplaner 22. Riktlinjer och råd för sköt- NCO SNV SNV selplaner med rekreativt syfte (naturreservat) 23. Forskning och utveckling NCO ST SNV ST - friluftsliv 24. Administration av det stat— NCO SNV liga ledsystemet (riktlinjer— medelsfördelning) 25. Förebyggande av intresse- NCO SNV konflikter inom natur- och friluftslivet 26. Fartbegränsning till sjöss, NCO SNV avlysning av vattenområden (riktlinjer) 27. Remisser rörande fartbegräns— Deleg. Deleg. ningar till sjöss, brohöjder, Lst (jfr Lst (jf avstängningar av vattenleder 26) 26) och -områden 28. Remissverksamhet NCO SNV 29. Bidragsärenden — riksintresse NCO ST SNV ST
__________________________—__—_
JJ (Jx "'( H (0 > rn C (G
F.n. organ
30.
31.
32.
33. 34.
RF 35.
ST 36.
37.
38.
39. 40.
41. 42.
43. 44.
45. FjR 46. Fs 47. '8.
Befintliga uppgifter
Bidrag till föreningsanlägg— ningar
Främjande av fritidsbåts—
frågor
Bidrag till båthamnar och annan fritidsbåtservice
Sjösäkerhetsfrågor Jaktfrågor
Bidrag till utanför RF stående org. (anslagsmässig knytning)
Inventeringar avseende turis- tiska tillgångar (inkvartering, transport, aktiviteter)
Inkvarterings—, transport— och valutastatistik
Marknadsundersökningar i Sverige och utlandet
Informationsbank
Statistikbearbetningar — sammanställningar
Marknadsrapporter Rapporter om ekonomi och sysselsättning Marknadsplanering Rådgivning/konsultarbete/ företagsanalyser Utbildning Fjällsäkerhetsverksamhet Planering av fiskevårdsområden Undersöknings— och invente-
ringsarbete mm. Glesbygdsstöd
Alternativ 2 Inplacering i
Alternativ 1 Nytt centralt organ (NCO) befintliga organ | | m m m m » m : u n = m cav m men H H = m H H = m n H'U & H H U E m = x H m c & H > m m 0 > > m m 0 > m m H 5 m m m n 5 m C H m H : H M M a o m nr 4 o m mx RF RF NCO SjöV SNV SjöV NCO SNV se 63 se 63 utreds utreds f.n. f.n. NCO SNV ST ST ST ST ST ST ST+NCO ST' ST+NCO ST ST ST NCO ST ST ST ST ST+NCO ST NCO+ST ST NCO SNV Fs/Fn Fs/Fn Fs Fs Lbs LbS
___—___—_____________
Alternativ,2 Inplacering i befintliga organ
Alternativ 1 Nytt centralt organ (NCO)
JJ m H | | ” m m m m m > » m = » m = m m two m CHU : H rl: 6 "H H n o m » —A© & u -H© & = m = x H m = x H ag äs. Såå aug. aga. ou Befintli a u ifter .: M M m u : u : .a 0 g ppg 4 o m m.z 4 0 & m.ä AMS Regionalpolitiskt stöd NCO+ST ST 51. Beredskapsarbeten NCO+ST ST+SNV SIND 52. Hotellgarantilån SPV 53. Samordning av myndigheters arbete med FRP 54. Planärenden, lokaliserings- och koncessionsärenden 55. Planeringsstöd B05 56. Markförvärvslån 57. Förbättring av boendemiljön NCO SNV RAÄ 58. Kulturminnesvård NCO+ST ST+SNV SjöV 59. Typkontroll av fritidsbåtar 60. Framtagande av båtsportkort NCO SNV 61. Farleder för fritidsbåtar NCO SNV 62. Förarintyg för segel— och motorbåtar SjöR Sjösäkerhetsfrågor SNV övriga uppgifter som inte rubricerats särskilt enligt ovan. 64. Till regeringen redovisa under NCO ST+SNV lag för utveckling av statens rekreationspolitik 65. Bevakning av och medverkan NCO ST SNV till att statens rekreations— ST politik genomförs 66. Främjande av fritidsfiske- NCO Fs SNV Ps
frågor
» 01 H u fd > m 1: (U : 'R! (:D '5-4 LHC 67. 68. 69. 70. 71. 72.
övriga uppgifter som inte rubricerats enligt ovan
Lån och bidrag till fritids— fisket — ej riksintresse
Riktlinjer för regional fri— tidsfiskeplanering
Forskning och utveckling — turism
Ekon.adm. rådgivning—näringen
Upprustning av anläggningar, där staten har betydande intressen (ny uppgift) Rekreationspolitiskt stöd (möjlig uppgift)
Alternativ 1 Nytt centralt organ (NCO)
samordnings—
Ansvarigt Särskilda krav med
organ
Fs/Fn NCO
Fs NCO NCO ST UF-tST
NCO
NCO ST
Alternativ 2 Inplacering i befintliga organ
Ansvarigt organ
'"'1 01 X "!1 :$
'71 (I)
ST
UF—tST SNV
samordnings—
Särskilda krav med
SNV
SNV
SNV
Statens offentliga utredningar 1981
Kronologisk förteckning
HS 90: Hälsorisker. S. HS 90: Ohälsa och vårdutny'ttjande. S. HS 90: Hälso» och sjukvård i internationellt perspektiv. S. HS 90: Utgångspunkter och riktlinjer för det fortsatta arbetet, 3. Ny arbetstidslag. A. Översyn av lagen om församlingsstyrelse. Kn. Lag om vård av missbrukare i vissa fall. S. Översyn av sjölagen l. Ju. Enhetligt huvudmannaskap för högskolan. U. Datateknik i verkstadsindustrin, I. . Datateknik i processindustrin. !. . lnrikesflyget under 1980—talet. K.
Närradio. U. Reformerat kyrkomöte, kyrklig lagstifming m. m. Kn. Grundlagsfrågor. Ju Film och TV i barnens värld. U.
. Industrins detorisering. A.
Minskat tobaksbruk. S. Oversyn av radiolagen. U. Omprövning av semvetsklausulen. Kn.
. Internationellt patentsamarbete III, H. . Sjukersättningsfrågor. S. . Tekniska hjälpmedel för handikappade. U. . Socialförsäkringens datorer. S. . Bra daghem för små barn. 8. . Omsorger om vissa handikappade. S. . Omsorger om vissa handikappade. Sammanfattning, lag-
förslag, specialmollverlngar. S. . Turism och friluftsliv. Det centrala myndighetsansvaret.
Jo.
Statens offentliga utredningar 1981
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Översyn av sjölagen 1. [8] Grundlagsfrågor, [15]
Socialdepartementet
Hälso- och sjukvård inför 90-talet. 1. Hälsorisker. [1] 2. Ohälsa och vårdutnyttjande. [2] 3. Hälso— och sjukvård i internationellt perspektiv. [3] 4, Utgångspunkter och riktlinjer för det fortsatta arbetet. [4] Lag om vård av missbrukare i vissa fall. [7] Minskat tobaksbruk. [18] Sjukersättningsfrägor. [22] Socialförsäkringens datorer. [24] Bra daghem för små barn. [25] Omsorgskommitten. 1. Omsorger om vissa handikappade. [26] 2. Omsorger om vissa handikappade. Sammanfattning, lagför- slag, specialmotiveringar. [27]
Kommunikationsdepartementet Inrikesflyget under 1980—talet. [12]
Utbildningsdepartementet
Enhetligt huvudmannaskap för högskolan. [9] Närradio. [13] Film och TV i barnens värld. [16] Översyn av radiolagen. [19] Tekniska hjälpmedel för handikappade. [23]
Jordbruksdepartementet Turism och friluftsliv, Det centrala myndighetsansvaret. [28]
Handelsdepartementet Internationellt patentsamarbete III. [21]
Arbetsmarknadsdepartementet
Ny arbetstidslag. [5] Industrins datorisering. [17]
Industridepartementet
Data- och elektronikkommittén. 1. Datateknik i verkstadsindu- strin. [10] 2. Datateknik i processindustrin. [11]
Kommundepartementet
Översyn av lagen om församlingsstyrelse. [8] Reformerat kyrkomöte, kyrklig lagstiftning m.m. [14] Omprövning av samvetsklausulen. [20]
KUNGL. BSBL. 1981'07' ] 7 STOCIlil-iOLM
