SOU 1982:3
Real beskattning
6
Bilaga 4-
% (I) '$? CA.)
SM]
Betänkande av realbeskattn utredningen X
00 K;; :i ___—8.53 _ wågw gå?? 9 >m mbcmxcm—wm
må %%
QZE EZEåwwm
Jämn;
ÄR; % %th
154.512 Statens offentliga utredningar * 3525 3 19823 &? Budgetdepartementet
) » _, ,,,//
Real beskattning
Bilaga 4—6
Av filosofie doktor Ingemar Hansson
Betänkande av realbeskattningsutredningen Stockholm 1982
Omslag Johan Ogden Jemström Offsettryck AB
ISBN 91-38-06767—6 ISSN 0375-250X
Minab, Surte 1982
InnehåH Bilaga 4 Realränzans nivå vid real beskattning . . . . . . . 5 Bilaga 5 Garantiregler vid reala lån . . . . . . . . . . . 21
Bilaga 6 Efekter på fastighetspriser m. m. vid en övergång till real beskattning................6l
Sammanfattning för andra länder
Dessa resultat för andra länder är sammanställda i tabell 1 nedan.
Tabell [ Realräntor i andra länder
Procent Island Real bankinlåning (1981) 1 Real bankutlåning (1981) 2,5 Finland 50 % indexerade statsobligationer (1963—1974) ./. 8—2 Israel lndexerade statsobligationer 4.5—6 USA Nominella industriobligationer (1961—1969) 3—4 Nominella industriobligationer (1955—1975) 1—3 En månads skattkammarväxlar (1953—1971) 0—2 Tre månaders skattkammarväxlar (1953—1980) ./. 2—2 Sex och tolv månaders skattkammarväxlar (1952—1975) 0—3
Undersökningarna visar förhållandevis större variationer för beräknade realräntor för olika länder, olika tidsperioder, olika typer av kapitalplacering- ar och olika beräkningsmetoder. Sammantaget indikerar dessa källor en genomsnittlig realränta på cirka 2—3 % för långa placeringar och cirka 1 % för korta placeringar.
Sammanställning av uppskattningarna
Uppskattningama ovan av den marknadsmässiga realräntan för reala stats- obligationer baserat på olika källor vid beskattning som för respektive källa är sammanställda i tabell 2.
Tabell 2 Uppskattade realräntor för reala statsobligationer
Källa Indikerar ränta för reala statsobligationer, %
Nominell ränta för statsobligationer
vid prisstabilitet 2—3 Effektiv nominell ränta för statsobligationer
med 15 års kvarvarande löptid 2—3,5 Handelsbankens indexaktie 2,5—3 SFP:s utlåningsränta 2,5—3,5 Resultat för andra länder,
långa placeringar 2—3 korta placeringar ]
På en kapitalmarknad med vinstmaximerande placerare tenderar skillnader i beskattning att åtminstone delvis kompenseras med skillnader i avkastning före skatt, så att olika placeringar ger liknande förväntad avkastning efter skatt med hänsyn tagen till riskskillnader. Tabell 2 visar emellertid inte någon speciellt hög avkastning för statsobligationer trots att hela den nominella räntan utgör skattepliktig inkomst.
Detta kan delvis förklaras av att skillnaden i skatteregler för olika typer av placerare ger upphov till en uppdelning av kapitalmarknaden, där en viss placeringsforrn domineras av kapitalplacerare med en realtivt förmånlig beskattning för denna placeringsform. Statsobligationer köps således i huvud- sak av fonder, försäkringsbolag och banker där beskattningen av hela den nominella räntan inte innebär någon större nackdel jämfört med övriga placeringar, medan hushåll normalt inte köper sådana obligationer. En sådan uppdelning av kapitalmarknaden försvagar tendenserna till kompenserande skillnader i avkastningen före skatt.
En möjlig kompletterande tolkning är att den ovan gjorda justering för kreditregleringens räntedämpande effekt för statsobligationer var alltför liten.
Effekter av övergång till real beskattning
Frågeställningen ovan gällde emellertid realräntans marknadsmässiga nivå för långfristiga stats- och bostadsobligationer vid real beskattning. Hänsyn bör därför också tas till effekterna på räntenivån av en övergång till real beskattning. Styrkan av denna effekt är dock mycket svår att bedöma.
Ett extremt alternativ är att räntan före skatt inte påverkas av en övergång till real beskattning. Resultaten ovan avseende real avkastning före skatt vid nominella beskattningsregler kan då direkt användas för att uppskatta den troliga nivån för den marknadsmässiga realräntan för stats- och bostadsobli- gationer.
Ett annat extremt alternativ är att räntan efter skatt inte påverkas av en övergång till real beskattning. Räntan före skatt måste i så fall justeras på ett sådant sätt att räntan efter skatt blir oförändrad efter övergången till real beskattning. Detta extremaltemativ undersöks först.
Med utgångspunkt från ovan beräknad real avkastning före skatt för de olika placeringarna och skattereglerna för respektive placering kan man beräkna real avkastning efter skatt för olika typer av placerare och låntagare. Om dessa avkastningsnivåer efter skatt tolkas som jämviktsräntor kan marknaden tendera att återupprätta dessa nivåer efter införandet av real beskattning. Detta medför i så fall justeringar av avkastningen före skatt.
En beräkning av dessa justeringar kräver antaganden om vilka marginal- skatter som år dominerande för respektive typ av placeringar. Om den marknadsdominerade marginalskatten för placerare i statsobligationer är 20 % (med tanke på att många fonder rn. m. ej betalar skatt) ger den genomsnittliga effektiva räntan på statsobligationer på 7,8 % för 1971—1980 en nominell ränta efter skatt på 6,2 %. Den enligt metoden ovan beräknade genomsnittliga förväntade inflationstakten på 5,3 % ger då en real ränta efter skatt på 0,9 %. En oförändrad real ränta efter skatt kräver då en real ränta före
skatt på cirka 1,1 %. Realräntan före skatt måste således sjunka från 2,5 % till 1,1 % för att ge en oförändrad real ränta efter skatt i detta exempel.
För de slutliga låntagama för bostadsobligationer varierar marginalskatten mellan 0 och 85 %. En marknadsdominerande marginalskatt på 20 % för långivare och låntagare ger en sänkning av realräntan före skatt från 2,5 till 1,1 % enligt exemplet ovan. En marknadsdominerande marginalskatt på 50 % ger i stället en nominell ränta efter skatt på 3,9 % och en real ränta efter skatt på minus 1,4 %. Eftersom negativa realräntor ej beaktas vid beskattningen enligt utredningens förslag innebär detta att realräntan före skatt på bostads- obligationer måste sjunka från 2,5 till minus 1,4 % för att ge en oförändrad real ränta efter skatt vid denna marginalskatt.
På samma sätt måste avkastningen före skatt på 3,1 % för Handelsbankens indexaktie justeras till kanske 3 % för att ge oförändrad avkastning efter skatt på lång sikt för en genomsnittlig placerare vid övergång från beskattning av 40 % av nominell realisationsvinst till full beskattning av real realisations- vinst. En övergång till real beskattning innebär dock endast mindre föränd- ringar av beskattningen av Handelsbankens indexaktie.
Det finns emellertid omständigheter som medför att man kan vänta sig en avsevärt mindre justering av räntorna före skatt på stats- och bostadsobliga- tioner jämfört med vad som krävs för att nå en oförändrad ränta efter skatt:
1. För det första dämpas dessa hypotetiska kompenserande ändringar av räntan före skatt av internationella kapitalrörelser. Avvikelser mellan implicita realräntor före skatt i Sverige och andra länder ger nämligen upphov till motverkande nettoflöden av kapital till och från Sverige. Det stora utlandsberoendet för den svenska ekonomin tenderar därför att ge en relativt liten ändring av räntan före skatt. Utlandsberoendet är dock inte fullständigt styrande för räntenivån. Riksbankens politik liksom efterfrå- ge- och utbudsförhållanden på den svenska marknaden har således en viss inverkan på den marknadsmässiga räntenivån för långfristiga stats- och bostadsobligationer.
2. Ändringen av realräntan före skatt dämpas också av att den föreslagna övergången till reala lån ger en låg kapitalutgift under de första åren jämfört med nominella lån. Detta innebär att låntagaren likviditetsmässigt kan bära en oförändrad realränta före skatt även efter en begränsning av avdragsrätten till den reala räntan. Den dämpning av efterfrågan på lån som uppkommer genom avdragsbegränsningen motverkas således av reallånens mindre likviditetsbelastning under de första åren. Detta dämpar förändringen av realräntan före skatt. Den svåra likviditetssituationen för många låntagare vid nominella lån har således bidragit till den låga realräntan efter skatt i det nominella systemet.
3. Resultaten i tabell 2 avseende indikerad real avkastning före skatt vid beskattning som för respektive placering visar knappast några tendenser till skillnader i avkastningen före skatt som kompenserar för skillnaderna i beskattning enligt diskussionen ovan. Även denna faktor indikerar relativt små kompenserande ändringar av räntan före skatt vid en övergång till real beskattning.
Dessa tre faktorer tenderar således att ge en relativt liten ändring av realräntan före skatt vid en övergång till real beskattning.
Det andra extremaltemativet med en oförändrad realränta före skatt är emellertid inte hellre troligt. En oförändrad realränta före skatt skulle ge en avsevärd ökning av realräntan efter skatt speciellt för nominellt beskattade placeringar som banksparande och obligationer. Detta skulle ge en avsevärt förbättrad konkurrenssituation för dessa placeringar. Begränsningen av avdragsrätten till den reala räntan ger på samma sätt en kraftig höjning av hushållens kostnader för lån, vilket kan väntas dämpa efterfrågan på län. Den av utredningen föreslagna omläggningen till reala lån ger en motverkande långsammare amortering på dessa lån jämfört med nominella lån. Denna effekt motverkas emellertid i sin tur av en motsvarande minskning av den statliga upplåningen genom ett lägre budgetunderskott enligt utredningens förslag.
En högre ränta efter skatt på finansiella placeringar och lån vid real beskattning tenderar således att ge ett högre finansiellt nettosparande för hushållssektom när man inkluderar effekten av ett minskat budgetunderskott. Detta tenderar att ge en lägre marknadsmässig ränta före skatt för reala statsobligationer efter en övergång till real beskattning jämfört med den marknadsmässiga realräntan för statsobligationer vid nominell beskattning. Denna effekt kan väntas bli starkare successivt efter hand som hushållen anpassar låneantaganden, kapitalplaceringar och innehav av kapitalvaror till de nya skattereglerna.
På samma sätt innebär real beskattning en högre ränta efter skatt för företagen vilket kan ge ett större finansiellt nettosparande även för denna sektor, vilket i sin tur tenderar att ge en lägre ränta före skatt.
En samlad bedömning
Diskussionen ovan leder således till ett avvisande både av extremaltemativet med en oförändrad ränta efter skatt och extremaltemativet med en oförändrad ränta före skatt. En övergång till real beskattning kan således väntas leda till en viss sänkning av räntan före skatt genom tendensen till ett återupprättande av räntan efter skatt, men faktorerna 1—3 ovan talar för en relativt liten räntejustering.
Men hänsyn tagen till dessa effekter indikerar det i tabell 2 sammanställda underlaget en marknadsmässig realränta för långfristiga statsobligationer på cirka 2 % vid real beskattning i mitten och slutet av 1980-talet. Detta innebär en räntesänkning med cirka 0,5—1 % före skatt som en följd av övergången till real beskattning jämfört med de räntenivåer som redovisas för statsobligatio- ner i tabell 2.
Tabell 2 ger relativt samstämmiga resultat för realräntans nivå före skatt, trots olikheter i beskattning, medan effekterna av en övergång till real beskattning och av framtida upplåning från den offentliga sektorn är mera osäkra. En kraftigare räntesänkning vid övergång till real beskattning genom en starkare tendens till ett högre finansiellt nettosparande för hushåll och företag och en mindre nettoupplåning från den offentliga sektorn kan pressa ner den studerade realräntan till kanske 1 %. En fortsatt hög upplåning från
den offentliga sektorn kan å andra sidan pressa upp den marknadsmässiga realräntan till kanske 3 %.
Den faktiska realräntan för reala statsobligationer kan givetvis avvika från den här undersökta marknadsmässiga nivån genom användande av kredit- regleringar som t. ex. placeringsplikt för banker och försäkringsbolag.
Realräntor för övrig in- och utlåning
Troliga nivåer för marknadsmässiga realräntor för övriga kapitalplaceringar och övriga lån vid real beskattning i mitten och slutet av 80-talet kan i princip beräknas med utgångspunkt från den ovan uppskattade räntenivån för reala statsobligationer. Osäkerheten vid beräkningen av denna ränta ger givetvis osäkerhet även i dessa uppskattningar.
Vid samma räntenivå för reala bostadsobligationer som för reala statsobli- gationer ger hypoteksinstitutens räntetillägg på 0,2 % en ränta för reala bottenlån till bostäder på cirka 2,2 %. Bankernas reala utlåningsräntor kan väntas ligga någon procent högre med variationer som bl. a. beror på riskskillnader. Vid en genomsnittlig ränta för real utlåning på 3,0 % och en räntemarginal på 2,5 %] blir den genomsnittliga räntan på rea] inlåning 0,5 %.
Liksom tidigare kan man vänta sig räntevariationer beroende på olika grad av bindning och olika administrationskostnader. Om reala villkor i första hand tillämpas för inlåningskonton med viss bindningstid och relativt små administrationskostnader, kan detta ge en något högre genomsnittlig ränta för real inlåning.
1 Affärsbankema, spar- bankema och förenings- bankema hade en ränte- marginal på 2,48, 2,65 respektive 2,64 % 1977 och 2,18, 1,80 respektive 2,06 % 1969 enligt Båk- man (1980). Svenska Handelsbanken, SE-ban- ken och PK—banken hade en räntemarginal på 2,77 % 1979 och 1,70 % 1980 enligt Bengt Nyberg på Svenska Handelsban- ken.
Referenser
Ben—Shahar, H. och A. Cukiermann ”The Yield to Maturity on Bonds and Expectations of a Devaluation and Price Increase, 1958—67”, Bank of Israel Bulletin, 32, 1970. Båkman, S. ”Bankemas effektivitet och lönsamhet”, Ekonomisk revy 1980:10. Feldstein, M. och L. Summers ”Inflation, Tax Rules, and the Long-Term Interest Rate”, Brookings Papers on Economic Activity 1:1978. Garbade, K. och P. Wachtel ”Time Variation in the Relationship Between Inflation and Interest Rates”, Journal of Monetary Economics, 2, Novem- ber 1978. Hansson, 1. ”Inflationsförväntningar och realränta för långa nominella lån i Sverige 1952—1976”, appendix ] till ”Bostadsfrnansiering och bostadsbe- skattning under inflation”, Statens Råd för Byggnadsforskning T 26:1977. Mishkin, F.S. "The real interest rate: An empirical investigation”, stencil, University of Chicaco, October 1980. Myrdal, G. ”The Cost of Living in Sweden 1830—1930”, Stockholm 1933. Paunio, J.J. och A. Suvanto ”Changes in Price Expectations: Some Tests Using Data on Indexed and Non-Indexed Bonds”, Economica 44, 1977. Puumanen, K. ”The Index Clause in Financial Markets: The Finnish System in Retrospect”, Kansallis-Osake-Pankki Economic Review, Helsinki 1973, 3. Ståhl, I. ”Realräntans utvecklingi Sverige under 1900-talet”, i E. Dahmén och G. Eliasson utg. Industriell utveckling i Sverige, Almqvist & Wiksell, Stockholm 1980. . Tanzi, V. ”Inflationary Expectations, Economic Activity, Taxes and Interest Rates”, American Economic Review, vol. 70, no 1, 1980. Vartia, P. "Indexed Deposits and Price Expectations”, Weltwirtschaftliches Archiv, vol. 115, 1979. Yohe, WP. och D.S. Kamovsky ”Interest Rates and Price Level Changes, 1952—69”, Federal Reserve Bank of St. Louis Review, December 1969.
1. Motiv för garantiregler
Inledning
Som framgår av huvudbetänkandet från denna utredning föreslås en övergång till real beskattning och en avsevärd minskning av räntesubventionema för bostadsfastigheter. För att nå en acceptabel kapitalutgift för ägare och boende i nya fastigheter föreslås en samtidig övergång till reala lån för såväl befintliga som tillkommande bostadsfastigheter.
Vid traditionell bostadsfinansiering med nominella lån leder inflationen till en snabb minskning av det reala lånebeloppet. Eftersom det reala fastighets- värdet normalt sjunker relativt långsamt leder det nominella lånesystemet till ett snabbt växande eget kapital i högt belånade fastigheter. Efter några år finns det därför normalt en stor marginal mellan fastighetsvärde och kvarvarande lånebelopp. Detta innebär att husägaren normalt kan sälja sitt hus efter några år och få ut betydligt mer än sin ursprungliga insats.
Reala lån enligt utredningens förslag leder till en mycket långsammare minskning av det reala lånebeloppet. Det finns därför en större risk för att lånebeloppet kan överstiga fastighetsvärdet vid ogynnsamma omständigheter. Detta innebär att husägaren t.o.m. kan få en kvarvarande skuld vid en framtida försäljning.
Det föreslagna lånesystemet leder också till en relativt långsamt sjunkande real kapitalutgift för ränta och amortering i motsats till det nominella lånesystemet, som ger en snabbt sjunkande real kapitalutgift. Denna långsamt sjunkande reala kapitalutgift kan leda till problem för låntagarna under perioder med snabbt sjunkande reala inkomster.
Många personer besväras av penningillusion, dvs. man ser i första hand på utvecklingen av lånebelopp och kapitalutgift i kronor och inte i reala termer. Eftersom reala lån innebär att lånebelopp och kapitalutgift normalt stiger mätt i kronor, kan man därför vänta sig en omfattande av penningillusion orsakad oro hos låntagarna utöver vad som motiveras av den faktiska risksituatio- nen.
Sylfet med denna bilaga är att presentera åtgärder som ger låntagarna en tillfredsställande risksituation och som motverkar den oro som orsakas av penningillusion. Givet de bostadspolitiska målsättningarna om låga egna insatser och låga utgifter för nya bostäder leder analysen i avdelning 11 till slutsatsen att dessa problem kan minskas genom införande av en garantiregel, som reducerar kapitalutgiften vid en ogynnsam utveckling av fastighetspriset jämfört med lånebeloppet. Diskussionen gäller i första hand tillkommande
egna hem med reala lån och lågt eget kapital. Därefter diskuteras om denna garantiregel också kan tillämpas för tillkommande fastigheter med hyresrätt eller bostadsrätt samt för befintliga fastigheter med olika dispositionsfonner vid en omläggning till reala län.
I avdelning lll presenteras en annan garantiregel som innebär avskrivning av lån vid försäljning under perioder med låga fastighetspriser.
Problemet med långsamt sjunkande reala kapitalutgifter vid snabbt sjun- kande reala inkomster kan också angripas genom en garantiregel, som reducerar kapitalutgiften vid en oförmånlig löneutveckling. En sådan garan- tiregel diskuteras i avdelning IV.
Den försämrade risksituationen för låntagarna i det av utredningen föreslagna skatte- och finansieringssystemet beror på den kraftiga minskning- en av bostadssubventionema och inte på det reala lånesystemet. Även ett reallån ger en mycket gynnsam risksituation om staten som en subvention avskriver 8—10 % av det kvarvarande lånebeloppet varje år. Nuvarande räntesubventioner och avdragrätt för räntor ger nämligen subventioner av denna storleksordning. En rättvisande jämförelse mellan olika lånesystem kräver därför att det föreslagna systemet med små subventioner jämförs med ett nominellt lånesystem med motsvarande räntesubvention på 1—2 % och avdragsrätt endast för realräntan. Ett sådant finansieringssystem skulle ge orimliga utgifter för högt belånade bostäder.
Utveckling av nominellt och realt lånebelopp — ett exempel
Ett realt lån innebär att lånebeloppet fastställes i reala termer eller fast penningvärde. Av förenklingsskäl introducerar utredningen en speciell enhet som kan användas för att bestämma lånebelopp och amorteringsplaner för reala lån. Denna enhet kallas realenhet och motsvarar 1 000 kronori 1980 års penningvärde.
Som exempel studeras ett lån på 100 realenheter som tas upp år 1980. Detta lån motsvarar 100 000 kronor detta år. I likhet med det föreslagna reala lånet för tillkommande småhus antas rak amortering över 50 år. Detta ger en årlig amortering på 2 realenheter. Lånet minskar därför från 100 realenheter år 1980 till 98 realenheter år 1981.
Vid 12 % inflation motsvarar en realenhet 1 120 kronor år 1981. Lånebe- loppet ökar därför från 100 000 kronor till 109 760 kronor (98 realenheter x 1 120) trots amorteringen.
Utvecklingen av lånebeloppet mätt i realenheter och kronor för hela löptiden 1980—2030 vid inflationstakten 12 % visas i figur 1.
Som framgår av figur lzb har lånebeloppet ökat från 100 000 kronor år 1980 till som mest 1 875 908 år 2021! Mätt i fast penningvärde har lånebeloppet emellertid sjunkit från 100 till 18 realenheter i enlighet med amorteringspla- nen.
En realenhet motsvarar 104 217 kronor år 2021, dvs. en stark penningvär- deförsämring under en lång tidsperiod medför att 1000 kronor år 1980 motsvarar 104 217 kronor år 202 1! En i fast penningvärde konstant lön har på motsvarande sätt ökat från 100 000 kronor till 10 421 709 kronor över den studerade tidsperioden!
Realenheter
100
90
8
Figur l:a. Utveckling av lånebelopp mätt i fast penningvärde, realenhe- 1 980 1 990 2000 201 0 2020 2030 År ter.
Kronor
2 000 000 1 800 000 1 &)O 000 1 400 000 1 200 000 1 000 000
800 000 600 000
400 000
200000
Figur I.'b. Utveckling av lånebelopp mätt [ löpan- 1980 1990 2000 2010 2020 2030 Är de penningvärde, kronor.
Exemplen visar att värdemätning i kronor (löpande penningvärde) kan ge synnerligen missvisande resultat vid hög inflationstakt.
En jämförelse av lånebelopp mellan olika tidpunkter kräver korrigering för förändringen i penningvärdet, dvs. lånebeloppet bör mätas i fast penningvär- de. Figur l:a ger därför den rättvisade informationen att lånebeloppet sjunker över hela lånets löptid, när lånebeloppet mäts på ett relevant sätt.
De flesta husägare liksom massmedia och politiker är emellertid främst vana vid att uppfatta belopp mätt i löpande penningvärde, dvs. kronor. Många låntagare ser därför i första hand på utvecklingen av lånebeloppet mätt i kronor. Låntagaren får då intrycket att lånebeloppet ökar trots amortering- en.
Detta kan väcka oro hos många låntagare, som börjar undra om de någonsin kan betala tillbaka sina lån. Oron kan förstärkas om massmedia skriver att det ursprungliga lånet på 100 000 kronor ökar till som mest 1,9 miljoner kronor som i exemplet ovan. Därifrån är inte steget långt till protester mot lånesystemet. Detta kan leda till i första hand modifieringar och senare, som en följd av dessa modifieringar, till ett avskaffande av reallånen.
Erfarenheter från tidigare lån av real karaktär
Två tidigare lånesystem som har vissa likheter med reallån nämligen paritetslånen för bostäder och studielånen genomgick just denna process. De stigande lånebeloppet mätt i kronor gav upphov till feltolkningar. Detta bidrog till att dessa i princip osubventionerade system avskaffades och ersattes med starkt subventionerade lån med sjunkande reala kapitalutgifter över lånens löptid.
I senare avdelningar presenteras garantiregler som avser att motverka den av penningillusion orsakade oron över de i kronor stigande lånebeloppen. Denna avdelning avslutas med en diskussion av några slutsatser avseende utformningen av ett realt lånesystem som kan dras från erfarenheterna av paritets- och studiemedelsystemen;
]. I paritetslånesystemet uttrycktes lånebelopp och lånebetalning i kronor. Systemet var formulerat så att låntagaren upptog nya nominella lån för att betala ränta på befintliga nominella lån. Detta gav ett starkt intryck av att problemen sköts på framtiden, vilket också väckte häftig kritik. För att dämpa den missledande mätningen i kronor bör lånebelopp och kapital- utgifter knytas så starkt som möjligt till fast penningvärde, förslagsvis genom mätning av lånebelopp i realenheter. Amorteringsplanen visar då hur lånebeloppet skall återbetalas mätt i realenheter. Den på så sätt beräknade kapitalutgiften mätt i realenheter omvandlas till ett belopp i kronor först när kapitalutgiften skall betalas. Genom en sådan konstruk- tion kan reallånet göras mycket enkelt med t. ex. rak amortering över en specificerad löptid. Detta är en stor fördel jämfört med paritetslånet.
2. Paritetslånet innebar att kapitalutgiften successivt höjdes mätt i komor. Denna höjning fastställdes av regeringen. Systemet baserades på principen att kapitalutgiften skulle höjas i takt med byggkostnademas utveckling enligt byggkostnadsindex. Efter en inledande period med en förhållandevis långsam utveckling för detta index steg byggkostnaderna mycket snabbt.
Samtidigt förändrades marknadsläget på bostadsmarknaden, vilket försvå- rade ytterligare hyreshöjningar. Detta resulterade i att kapitalutgiftema inte höjdes i den utsträckning som paritetslånesystemet förutsatte, vilket senare resulterade i att systemet avskaffades.
En lärdom från detta exempel är att kapitalutgift och lånebelopp bör anknytas till ett index med en förhållandevis stabil utveckling. Detta talar för ett index med en bred bas som konsument- och nettoprisindex jämfört med t. ex. olika typer av byggkostnadsindex. Därtill bör kapitalutgiften fastställas på ett sådant sätt att den höjs automatiskt mätt i kronor. Detta uppnås genom att lånebelopp och kapitalutgift fastställs i realenheter, där realenhetens värde vid en viss tidpunkt fastställes enligt mekaniska regler med utgångspunkt från Statistiska centralbyråns konsumentprisindex.
3. Systemet blir också mera robust om en utebliven höjning av realenhetens värde mätt i kronor inte endast gynnar låntagarna utan också drabbar andra långivare än staten. Dessa långivare utgör då en påtryckningsgrupp som motverkar påtryckningar från låntagarna. Detta kan uppnås om husägarnas lån mätt i realenheter motsvaras av bankers, försäkringsbolags, AP-fonders och privatpersoners innehav av obligationer vars värde uttrycks i realenheter. Paritetslånesystemet innehöll inte någon sådan balanserande faktor.
4. Husägamas oro för stigande skuldbelopp mätt i kronor kan givetvis vara motiverad om reallånets amorteringar är fördelade över husets livstid på ett sådant sätt, att den totala utgiften inklusive utgiften för drift och underhåll för äldre fastigheter riskerar att överstiga motsvarande utgifter för nyare likvärdiga bostäder. De reala amorteringama bör därför fördelas över husets förväntade livstid på ett sådant sätt, att den totala reala kapitalutgiften sjunker över fastighetens livstid. En hög amortering är givetvis önskvärd ur risksynvinkel, eftersom detta ger en snabbt växande säkerhetsmarginal mellan fastighetsvärde och kvarvarande lånebelopp samt låga utgifter för äldre hus. En hög amortering ger dock oönskade effekter i form av höga utgifter för nya hus. En avvägning mellan dessa båda önskemål innebär sannolikt en viss risk för alltför höga utgifter för framtida äldre hus.
5. Paritetslånet och studielånet innebar en introduktion av ett lånesystem med real karaktär utan en samtidig anpassning av skatteregler, inteck- ningssystem och bokföringslag. Låntagaren fick således avdrag för hela den nominella räntan på paritetslånen trots att han fick nya lån som täckte en del av denna ränta. Frånvaron av avdragsrätt för indextillägget i studiemedelsystemet resul- terade i att kostnaden ofta översteg räntan efter skatt för traditionella lån med avdragsrätt för hela den nominella räntan. Frågan om säkerhet för tillkommande lån i paritetslånesystemet var ej löst på ett tillfredsställande sätt. De för ett nominellt system utformade bokföringsreglema resulterade i att lånebeloppet ibland översteg det bokförda fastighetsvärdet. Lärdomen från dessa exempel är att införandet av reallån underlättas avsevärt om detta kombineras med en förändring av skatter, regler och förordningar i dessa avseenden.
Valmöjligheter för husägarna
Även om ett reallånesystem utformas i enlighet med punkterna 1—5 ovan uppstår sannolikt oro och kritik från husägarna som en följd av de i kronor stigande lånebeloppen och kapitalutgiftema. Speciellt kan man vänta sig stora ekonomiska och sociala problem om lånebeloppet överstiger fastighetsvärdet under ogynnsamma omständigheter. Fastigheten utgör då inte någon fullgod säkerhet för länet, och husägaren får en kvarvarande skuld vid en (exekutiv eller normal) försäljning av fastigheten.
En enkel partiell lösning på dessa problem är att ge husägarna möjlighet att välja en högre amortering för att därmed motverka ökningen av lånebeloppet och kapitalutgiften mätt i kronor. Detta kan uppnås genom amortering över en kortare period än utredningens förslag om rak amortering över 50 år. Ett annat alternativ är att kombinera reala lån med nominella lån, så att t. ex. 50 % av de initiala lånen är reallån medan resterande 50 % är traditionella nominella lån.
Liksom i dagens system har låntagaren givetvis också möjlighet att välja en högre egen insats för att därigenom minska risken för att lånebeloppet skall överstiga fastighetsvärdet.
Med hänvisning till dessa valmöjligheter skulle man kunna hävda att låntagaren själv får bära konsekvenserna av den valda amorteringsprofilen. Sådana villkor gäller ju för nominella lån, som mycket väl kan överstiga fastighetsvärdet för initialt högt belånade hus vid låg inflationstakt och ogynnsamma omständigheter. På samma sätt får låntagaren i det nuvarande systemet bära de ibland kraftiga ökningar av kapitalutgiftema som uppkom- mer vid räntehöjningar. Reala lån innebär snarast en minskad risk för obehagliga överraskningar i detta avseende, eftersom den reala räntan kan väntas vara mycket mer stabil än den nominella räntan.
Erfarenheterna från paritets- och studiemedelsystemen antyder emellertid att sådana valmöjligheter inte är tillräckliga för att säkra överlevnaden för ett system med reala lån. Man kan därför överväga att införa ytterligare regler som avser att förebygga låntagamas oro och kritik. Denna bilaga presenterar därför garantiregler som avser att dämpa låntagamas oro över de i kronor stigande lånebeloppen och kapitalutgiftema.
2. Garantiregel som reducerar kapitalutgiften vid lågt fastighetspris
Utformning av garantiregeln
Grundtanken i denna garantiregel är att kapitalutgiften skall reduceras vid en ogynnsam utveckling av fastighetspriset för att minska låntagarens belastning under sådana omständigheter och för att minska risken för att fastighetsvärdet skall understiga lånebeloppet. Därvid bör man även ta hänsyn till skillnader i prisutvecklingen mellan olika regioner och mellan olika fastighetsklasser.
Garantiregeln kan utformas så att staten fastställer ett maximibelopp för det totala lånebeloppet för bottenlån och eventuella statliga lån för ett visst hus baserat på prisutvecklingen för åldrande fastigheter i respektive region och fastighetsklass. Om lånebeloppet för dessa lån överstiger detta maximibelopp begränsas kapitalutgiften genom att denna baseras på maximibeloppet i stället för lånebeloppet.
Maximibeloppet böri princip bestämmas som den initiala lånebeloppet för bottenlån och eventuella statliga lån uppräknat med förändringen av fastig- hetsprisema för åldrande fastigheter i respektive region och fastighetsklass. Vid en initial belåning på 95 % uppgår därför maximibeloppet normalt till 95 % av fastighetspriset under hela livstiden för en normalt underhållen fastighet. Genom att mäta prisutvecklingen för åldrande fastigheter tas automatiskt hänsyn till normal värdeminskning och normalt underhåll.
Av förenklingsskäl är det emellertid önskvärt att garantiregeln inte träder i funktion vid mindre störningar av fastighetsprisema. Maximibeloppet bör därför bestämmas som initialt lånebelopp uppräknat med relevant fastighets- prisindex plus en buffert på t. ex. 5 % av det ursprungliga reala lånebeloppet. Vid en initial belåning på 95 % kommer då maximibeloppet att ungefärligen överensstämma med fastighetsvärdet under hela livstiden för en normalt underhållen fastighet.
Den relativt låga bufferten på 5 % motiveras av att utredningen föreslår en 95-procentig belåning för nya statsbelånade småhus. Garantiregeln innebär då i princip att kapitalutgiften bestämmes av det lägsta av lånebeloppet och fastighetsvärdet. Detta bör dämpa låntagarens oro för att lånebeloppet kan öka snabbare än fastighetspriset. Om låneunderlaget understiger det initiala fastighetsvärdet kan man överväga en något större buffert, t. ex. 10 %. Utvecklingen av det reala lånebeloppet för ett lån med rak amortering över 50 år enligt utredningens förslag samt två olika tidsmönster för utvecklingen av fastighetspriset och därmed av maximibeloppet visas i figur 2:a—b.
Figur 2:a. Utveckling av lånebelopp och maximi- belopp när garantiregeln inte påverkar kapitalut-
giften.
Figur 2:b. Utveckling av lånebelopp och max- imibelopp när garantire- geln påverkar kapitalut- giften.
Realenheter
105 100
80
Maximibelopp
40
20
5 ...—00... nu...—... o..—Iououoooootoooo. ..oooocloooo .I.....I...l|.. en.
Realenheter
Maximibelopp
80
5 O..........IIODOI...”U”..D|......tCOUIUOOOIOOOO ...COOUDOOUIOOIIOO
0 10 20 30 40 50 60 År
För ett initialt lånebelopp på 100 realenheter startar maximibeloppet på 105 realenheter och understiger aldrig 5 realenheter p. g. a. bufferten av denna storlek. 1 figur 2:a ligger maximibeloppet högre än lånebeloppet enligt amorteringsplanen under hela lånets löptid, vilket medför att garantiregeln inte har någon effekt. I figur 2:b sjunker emellertid de reala fastighetsprisema så snabbt för den aktuella regionen och fastighetsklassen att lånebeloppet enligt den ursprungliga amorteringsplanen överstiger maximibeloppet från år 14. Garantiregeln blir då effektiv och innebär att ränteutgiften bestäms av
maximibeloppet och inte av lånebeloppet. Amorteringen begränsas i samma utsträckning genom att den bestäms som planerad amortering multiplicerat med maximibeloppets andel av det kvarvarande lånebeloppet. Förslagsvis efterskänker staten både ränta och amortering på skillnaden mellan det kvarvarande lånebeloppet och maximibeloppet. Lånebeloppet följer då den ursprungliga amorteringsplanen enligt figur 2:b. Alternativa utformningar av garantiregeln där staten efterskänker endast räntan diskuteras nedan.
År 26 överstiger maximibeloppet det kvarvarande lånebeloppet i figur 2:b, vilket innebär att garantiregeln inte längre påverkar kapitalutgiften. Ränte- betalningen bestäms då av det kvarvarande lånebeloppet medan amorteringen återgår till 2 % av det ursprungliga lånebeloppet.
Garantiregelns funktion om den införts år 1957
Småhus
För att ytterligare klargöra garantiregelns funktion undersöks utveckling av maximibelopp och lånebelopp enligt det av utredningen föreslagna reallånet om garantiregeln införts för nybyggda hus från och med år 1957.
Den nedre heldragna räta linjen i figur 3 visar utvecklingen av det reala lånebeloppet för ett lån på 100 realenheter vid en årlig amortering på 2 realenheter enligt utredningens förslag. Den övre heldragna kurvan visar utvecklingen av maximibeloppet för ett nybyggt småhus år 1957 under antagandet att fastighetsprisindex för denna region och fastighetsklass följer den genomsnittliga prisutvecklingen för en- och tvåfamiljsfastigheter.I Som framgår av figuren skulle det stigande reala priset för småhuset byggt år 1957 ha gett ett stigande realt maximibe lopp. Garanti regeln skulle därför inte ha påverkat kapitalutgiften för det reala lånet för detta småhus.
Som framgår av figur 3 uppkom en real prissänkning för en- och tvåfamiljshus efter 1969, bl. a. som en följd av kreditåtstramningen 1970. Utvecklingen av lånebeloppet för ett nybyggt hus är 1969 med ett initialt lån på 128 realenheter och ett initialt maximibelopp på 134 realenheter visas av övre heldragna räta linjen i figur 3. Om det relevanta prisindexet för denna fastighet följt den genomsnittliga prisutvecklingen är kurvan för utvecklingen av maximibeloppet relevant även i detta fall. Trots prisfallet från 1969 till 1970 förblir maximibeloppet högre än lånebeloppet på grund av bufferten mellan initialt lån och initialt maximibelopp på 5 % av det initiala lånebe- loppet. Buffertregeln medför således att mindre störningar kan uppkomma i de reala fastighetsprisema utan att garantiregeln utlöses.
Det reala prisfallet från 1979 till 1980 på cirka 10 % skulle däremot ha reducerat kapitalutgiften år 1980 för småhus byggda 1979 enligt den Övre streckade linjen i figur 3 medan hus byggda 1978 inte skulle ha påverkats.
De kraftiga reala prisökningarna under större delen av den studerade perioden medför att garantiregeln inte skulle haft någon större effekt för genomsnittliga egna hem under denna period.
Vissa regioner har dock haft en svagare prisutveckling, varför garantiregeln sannolikt skulle ha påverkat kapitalutgiften för fler årgångar i vissa regioner. Den genomsnittliga reala prisökningen varierar således från 0 % för Norrbot- tens län till 2,3 % för Upplands län för perioden 1957—1974.2
1 Datan för utvecklingen av reala fastighetspriser för åren 1957—1974 är hämtad från Bo Sande- lins doktorsavhandling ”Prisutveckling och kapi- talvinster på bostadsfas- tigheter”, memorandum nr 66, 1977, national- ekonomiska institutionen vid Göteborgs universi- tet. Utvecklingen för se- nare år har lämnats per telefon av Bo Sandelin. Dessa beräkningar är i sin tur baserade på SCBs fastighetsprisstatistik med preliminära uppgifter för 1978, 1979 och 1980.
2 Se Sandelin a.a.
Figur 3. Utveckling av maximi— och lånebelopp vid reallån och garantire- gel/ör småhus byggda 1957. 1969, 1978 och 1979.
] Källa: Sandelin a.a.
Realenheter
Låne— belopp, 1 _ , — byggår *1979 140 Maximibelopp —”—Låne- belopp, byggår 130 1978 120 1 10 100 Lånebelopp,
90 nggår 1 955
80
70
Lånebelopp, byggår 1957
1957 1960 1965 1970 1975 1980 År
Flerbostadshus
Utvecklingen av maximibeloppet för en flerbostadsfastighet byggd år 1957 som följer den genomsnittliga prisutvecklingen för åldrande hyresfastigheter visas i figur 4.1 Utredningens förslag om ett reallån med rak amortering över 60 år för flerbostadshus ger den utveckling av lånebeloppet som visas av den nedre räta linjen i figuren. Garantiregeln reducerar således kapitalutgiften år 1976 och 1977 för en fastighet byggd år 1957.
Den övre räta linjen visar att en flerbostadsfastighet som byggdes 1965 där det relevanta prisindexet följer den genomsnittliga utvecklingen får en av maximibeloppet begränsad ränta och amortering från och med år 1972.
Realen heter
110
100 Maximibelopp
90
Lånebelopp, bvggår 1957 Izånebelopp,
byggår 1965
Figur 4. Utveckling av maximi— och lånebelopp vid reallån och garanti- regel för flerbostadshus 957 1960 1965 1970 1975 1980 År byggda 1957 och 1965.
Observera att maximibeloppet bestäms med utgångspunkt från respektive fastighets byggnadsår. Ett kraftigt prisfall måste därför först uppväga eventu- ella relativt små prisfall under tidigare perioder efter byggnadstidpunkten innan maximibeloppet reducerar kapitalutgiften. Huset som byggdes år 1957 i figur 4 får således en reducerad utgift först år 1976 som en följd av den förmånliga prisutvecklingen under 1957—1965, medan ett hus som byggdes år 1965 får en reducerad kapitalutgift redan år 1971.
Administration av garantiregeln
Den diskuterade garantiregeln är i första hand avsedd att omfatta reala bottenlån och reala statliga bostadslån till statsbelånade egna hem som byggs efter övergången till real beskattning. Hyres- och bostadsrättsfastigheter diskuteras senare. Kostnaderna för garantiregeln kan då lämpligen bäras av staten som en del av stödet till statsbelånade egna hem. Garantiregeln kan därvid tolkas som ett pris som staten måste betala för att nå den kraftiga minskning av de generella bostadssubventionema som uppkommer genom real beskattning och lägre räntesubventioner.
För att inte missgynna husägare som väljer en högre initial egen insats eller snabbare amortering kan reduktionen av kapitalutgiften lämpligen baseras på
den utveckling av lånebeloppet som uppkommer vid det av utredningen föreslagna reallånet med 95-procentig belåning och rak amortering över 50 år. Detta innebär också vissa förenklingar.
Garantiregeln kan förslagsvis administreras av Bostadsstyrelsen. Baserat på uppgifter om utvecklingen av fastighetsprisindex för olika regioner och fastighetsklasser från Statistiska centralbyrån och initiala maximala lånebe- lopp för bottenlån och statliga bostadslån för respektive fastighet kan Bostadsstyrelsen beräkna maximibelopp och därmed eventuell reducering av kapitalutgiften för respektive fastighet. Reduktionen av kapitalutgiften kan utbetalas till låntagaren genom avräkning från kapitalutgiften för det statliga bostadslånet, i likhet med det nuvarande systemet för utbetalning av den statliga räntesubventionen för bottenlån och statliga bostadslån.
Garantiregeln kan också tillämpas för nya bottenlån och statliga bostadslån som upptas vid större renoveringar analogt med de nuvarande reglerna för beviljande av statliga bostadslån. Tidpunkten för renoveringen räknas då som startår för beräkning av maximibelopp för de nya lånen.
Garantiregeln kan också tillämpas för icke statsbelånade tillkommande egna hem. Om man vill undvika subventionering av dessa fastigheter kan statens kostnader för garantiregeln täckas genom en försäkringspremie som i princip motsvarar den förväntade kostnaden för garantiregeln. Svårigheter att beräkna denna försäkringspremie och risken för en prohibitivt hög premie om försäkringen är frivillig och försäkringstagama främst rekryteras från regioner med osäkra framtidsutsikter talar dock för att staten skall bära kostnaderna även i detta fall. Dessa kostnader är små i förhållande till det skattebortfall som uppkommer genom nuvarande avdragsregler för ränteutgifter för de aktuella fastigheterna. Bostadsstyrelsen kan dock ta ut en viss avgift för att täcka administrationskostnader och för att begränsa garantiregelns omfattning. För de icke statsbelånade fastigheterna krävs att Bostadsstyrelsen inhämtar uppgifter om initialt lånebelopp för de bottenlån som skall omfattas av garantiregeln samt en separat utbetalning av den reducerade kapitalutgiften till låntagarna.
Effekter av garantiregeln
Effekter för husägare
För en normal ägare av ett nybyggt småhus är fastighetsvärde och lånebelopp mycket stora jämfört med hushållets övriga tillgångar. Relativt små föränd- ringar av fastighetsvärdet jämfört med konsumentprisindex, som bestämmer utvecklingen av lånebeloppet, kan få stora effekter på hushållets förrnögen- hetsställning. Måttliga sänkningar av det reala fastighetspriset kan leda till att lånebeloppet överstiger fastighetsvärdet. Långivaren har då ofta inte längre tillfredsställande säkerhet och låntagaren får en kvarvarande skuld även om han säljer sitt hus.
Utöver dessa problem som föreligger även vid nominella lån i frånvaro av inflation ger reallån också upphov till en omotiverad oro som orsakas av penningillusion. Många låntagare kan uppleva det i kronor stigande lånebe- loppet som hotande, varvid man undrar om fastighetspriset kommer att öka lika snabbt som lånebeloppet.
På lång sikt kan man vänta sig att priserna för nybyggda fastigheter ungefär följer den allmänna prisutvecklingen, eventuellt med någon korrigering för avvikelser mellan produktivitetsutvecklingen i byggandet och den genom- snittliga produktivitetsutvecklingen. Eftersom priserna på äldre fastigheter i stor utsträckning styrs av priserna på nybyggda fastigheter på lång sikt, tenderar även priserna på de åldrande fastighetema att följa den allmänna prisutvecklingen efter det att hänsyn tagits till depreciering, eventuella lägeseffekter och förändringar av skatte- och finansieringsvillkor. Man kan därför vänta sig att fastighetsvärdet normalt överstiger det kvarvarande lånebeloppet på lång sikt vid den amorteringsplan som föreslås av utredning- en. Figurema 3 och 4 visar emellertid att det förekommer stora variationer i de reala prisema för åldrande fastigheter även över så långa tidsperioder som 20—25 år. Trots de långsiktiga sambanden mellan fastighetspriser och lånebelopp kan det därför uppkomma problem för låntagarna under perioder då det reala fastighetspriset sjunker snabbare än det reala lånebeloppet.
Därtill kan det vara svårt att övertyga många husägare om att fastighets- priset tenderar att följa lånebeloppet på lång sikt. Vid det föreslagna reallånet med rak amortering över 50 år skulle många låntagare undra om fastighets- priset verkligen kommer att öka tillräckligt snabbt om de vet att lånebeloppet ökar från initialt 100 000 kronor till som mest 1,9 miljoner kronor vid en inflation på 12 % som i exemplet i figur 1 ovan.
Syftet med den ovan presenterade garantiregeln är just att förbättra husägarens risksituation, speciellt som den upplevs av en normal husägare, för att därmed motverka såväl motiverad som omotiverad oro för det stigande lånebeloppet mätt i kronor.
Om det reala priset för den aktuella regionen och fastighetsklassen sjunker kraftigt begränsar garantiregeln utgiftema för ränta och amortering. Eftersom regeln träder i kraft just vid ogynnsamma omständigheter ger detta av avsevärd förbättring av låntagarens risksituation. Låntagaren har mycket mindre anledning att känna oro för att fastighetspriset inte skall följa med det i kronor stigande lånebeloppet, eftersom kapitalutgiften i princip baseras på det lägsta av dessa belopp. Garantiregeln fungerar således som en försäkring, där en del av risken för en ofördelaktig utveckling av fastighetspriset överflyttas från låntagaren till staten. Därmed förbättras låntagarens faktiska risksituation, vilket är önskvärt med hänsyn till de av bostadspolitiska skäl låga egna insatserna och låga amorteringama för nya bostäder. Därtill kan garantiregeln väntas eliminera en stor del av den oro som orsakas av penningillusion.
Vid försäljning följer lån och garantiregel med huset i överensstämmelse med tidigare lånesystem. En tendens till låga fastighetspriser för en viss region och fastighetsklass leder därför till reducerade kapitalutgifter för köpare av hus där lånebeloppet överstiger maximibeloppet. Detta pressar upp priserna för just de årgångar av hus som har höga lån. Garantiregeln minskar därför risken för att fastighetsvärdet skall understiga det kvarvarande lånebeloppet.
I de räkneexempel som redovisas i bilaga 6 eliminerar garantiregeln cirka en fjärdedel av prisfallen för högt belånade hus. Garantiregeln innebär således ingen fullständig eliminering av risken för att fastighetsvärdet kan komma att understiga det kvarvarande lånebeloppet.
Garantiregeln ger också ett visst skydd mot en ofördelaktig utveckling av reallönema eftersom en sådan utveckling dämpar fastighetsprisema, vilket
begränsar utgifterna för fastigheter som haft en ofördelaktig prisutveckling från byggnadstidpunkten.
Garantiregeln ger på samma sätt ett visst skydd mot en ofördelaktig utveckling av drifts- och underhållskostnader, eftersom detta tenderar att dämpa fastighetspriser och därmed kapitalutgifter för berörda fastigheter.
En ökning av de reala byggkostnaderna tenderar att öka priserna på äldre hus och därmed förbättra lånens säkerhet. En sänkning av de reala byggkost- naderna kan ge upphov till reala prisfall för äldre fastigheter som är så stora att kapitalutgiften reduceras av garantiregeln.
Eyekter för staten
Garantiregeln är utformad så att den ger en relativt låg kostnad för staten som garantigivare. Maximibeloppet begränsar kapitalutgiften endast vid någorlun- da stora sänkningar av de reala fastighetsprisema, och stödet riktas då till de mest utsatta regionerna och fastighetsklassema. Därvid ges stöd endast till de årgångar där fastighetsvärdet är lågt i förhållande till kvarvarande lånebelopp. Ett 5 år gammalt hus kan t. ex. få en reducerad utgift, medan en förmånlig prisutveckling under de första 15 åren för ett 20 år gammalt hus kan innebära att maximibeloppet ligger högt över det kvarvarande lånebeloppet för detta hus. Följande exempel antyder storleksordningen för de kostnader som kan uppkomma för staten genom garantiregeln. Antag att maximibeloppet är 10% lägre än lånebeloppet för 10 årgångar egna hem med vardera 40 000 fastigheter och kvarvarande lånebelopp på i genomsnitt 300 000 kronor. Vid realräntan ] % och marginalskatten 50 % förlorar staten ränteintäkter efter skatt motsvarande 0,5 % av lånebeloppet eller 60 miljoner kronor samt amorteringar på cirka 300 miljoner kronor. Kostnaden för staten uppgår således till 360 miljoner kronor i detta exempel.
Om subventionen av amorteringen därtill minskar ingångsvärdet för fastigheten vid framtida realisationsvinstbeskattning reduceras kostnaderna för staten. En sådan justering kan i praktiken ordnas genom att Bostadssty- relsen tillhandahåller information om tidigare medgivna reduceringar av amorteringar omräknat till aktuellt penningvärde vid försäljningar av berörda fastigheter. Förenklingsskäl talar dock för att de reducerade amorteringama ej beaktas vid realisationsbeskattningen.
Effekter för långivarna
Genom den minskade risken för att fastighetsvärdet skall understiga lånebe- loppet och den reducerade kapitalutgiften under ogynnsamma omständighe- ter innebär garantiregeln även en förbättring av långivarnas risksituation. Detta gäller inte bara för bottenlån och statliga lån som omfattas av garantiregeln utan även för övriga lån. Detta kan bl. a. väntan öka långivarnas benägenhet att ge lån även till regioner med mindre säkra framtidsutsikter, vilket ofta anses önskvärt ur regionalpolitisk synvinkel. Garantiregeln kan också väntas öka husköpamas möjligheter att få lån utöver bottenlån och eventuella statliga lån.
Övriga efekter
Garantiregeln baseras på information om ursprungliga lånebelopp och fastighetsprisindex som är tillgänglig för eller lätt kan inhämtas av Bostads- styrelsen. Låntagaren behöver inte lämna några ytterligare uppgifter, vilket gör regeln enkel och synnerligen robust mot manipulationer från låntagarens sida. Storleken på reduktionen av kapitalutgiften är oberoende av den individuelle låntagarens agerande, dvs. den utgår oberoende av om huset t. ex. säljs eller om underhållet missköts.
Denna avsaknad av anknytning till den individuelle låntagarens situation innebär att stöd i vissa fall kan utgå även om priset för ett visst hus ej motiverar detta och vice versa. Om fastighetsprisindex mäts med hänsyn till region och fastighetsklass med en relativt hög grad av disaggregering beror dock sådana avvikelser i stor utsträckning på den individuelle husägarens agerande speciellt avseende underhållets omfattning. Sådana effekter är därför nödvän- diga för att inte missgynna väl underhållna fastigheter.
Ett tillämpningsexempel
För att ytterligare konkretisera garantiregelns firnktionssätt för statsbelånade hus ges exempel på hur låneavin för det statliga lånet kan utformas. Exemplet gäller ett småhus som byggdes år 1980 med ett låneunderlag på 500 realenheter eller 500 000 kronor. Det reala bottenlånet uppgår till 70 % av låneunderlaget eller 350 realenheter med en årlig amortering på 2 % av det ursprungliga lånebeloppet eller 7 realenheter. Det statliga lånet uppgår till 25 % av låneunderlaget eller 125 realenheter med en årlig amortering på 2 % eller 2,5 realenheter. Den garanterade realräntan är 1 %. Vid inflationstakten 10 % stiger realenhetens värde mätt i kronor från 1 000 kronor 1980 till 1 210 kronor 1982. Om prisindexet för den aktuella regionen och fastighetsklassen ökat från utgångsvärdet 250 till 305 innebärande en real prisökning kan låneavin ha följande utseende för år 1982.
Låneavi
Ursprungligt lånebelopp: 475 realenheter varav 125 i statligt lån.
En realenhet motsvarar nu 1 210 kronor.
Prisindex enligt SCB för denna region och fastighetsklass: 305,0 jämfört med 250,0 vid färdigställandet.
Real- Kronor enheter Skuld före amortering 456 551 760 varav Hypotekslån 336 406 560 Statligt län 120 145 200 Ränta, statligt lån 1 % 1,20 1 452 Amortering, statligt lån 2,50 3 025 Summa 3,70 4 477 Maximibelopp 502,69 608 237"
Eftersom maximibeloppet överstiger skuldbeloppet skall ränta och amortering betalas för det statliga lånet enligt dessa beräkningar.
Skuld efter amortering, statligt lån 117,5 142 175
” Beräknat som ursprungligt lån på 475 000 kronor uppräknat med prisindex för denna fastighet (305,0/250,0) plus 5 % av det ursprungliga reala lånebeloppet omräknat till kronor (0,05x475x1 210).
Efter amortering av lånen med 9,5 realenheterislutet av 1980 och 1981 har det totala lånebeloppet sjunkit från 475 till 456 realenheter, medan lånebe- loppet stigit mätt i löpande penningvärde från 475 000 till 551 760 kronor.
Eftersom det reala fastighetspriset ökat medan det reala lånebeloppet minskat ligger maximibeloppet långt över det totala lånebeloppet. Garanti- regeln påverkar därför inte kapitalutgiften. Låntagaren betalar därför 3,70 realenheter eller 4 477 kronor 1 ränta och amortering på det statliga lånet enligt denna avi.
Vid en fortsatt inflationstakt på 10 % stiger realenhetens värde mätt i kronor till 2 594 kronor år 1990. Om prisindexet för den aktuella fastigheten endast ökat från 250 till 443,8 (motsvarande ett realt prisfall på 32 %), begränsas kapitalutgiften av garantiregeln enligt följande avi för år 1990:
Lånen vi
Ursprungligt lånebelopp: 475 realenheter varav 125 i statligt lån.
En realenhet motsvarar nu 2 594 kronor. Prisindex enligt SCB för denna fastighetsklass och region: 443,8 jämfört med 250,0 vid färdigställandet.
Real- Kronor enheter Skuld för amortering 380 985 720 varav Hypotekslån 280 726 320 Statligt län 100 259 400 Ränta, statligt lån l % 1,00 2 594 Amortering, statligt lån 2,50 6 485 Summa 3,50 9 079 Maximibelopp 348,82 904 828”
Eftersom maximibeloppet understiger skuldbeloppet skall kapitalutgiften för det statliga lånet begränsas till maximibeloppet utöver hypotekslånet, dvs. till 68,82 realenheter. Betalningen för ränta och amortering på det statliga lånet på 100 realenheter uppgår därför till 68,82 % av ovan beräknad ränta och amortering.
Att betala, statligt lån 2,41 6 248 Skuld efter amortring, statligt lån 97,50 252 915
" Beräknat som ursprungligt lån på 475 000 kronor uppräknat med prisindex för denna fastighet (443,8/2500) plus 5 % av det ursprungliga reala lånet omräknat till kronor, (0.05x475x2 594).
Garantiregeln innebär således att kapitalutgiften reduceras med 1,09 realenheter eller 2 831 kronor i detta fall.
Bestämning av fastighetsprisindex Inledning
Det fastighetsprisindex som används för bestämning av maximibeloppet för lånebeloppet för olika småhus kan lämpligen beräknas av Statistiska central- byrån med utgångspunkt från befintlig statistik över priserna på försålda hus. Basdatan är klassificerad efter hustyp, årgång, kommun, standardklass, storleksklass och taxeringsvärdeklass. Detta datamaterial möjliggör därför beräkning av prisutvecklingen för försålda hus med olika typer av disaggre- gering. Sådan fastighetsprisstatistik publiceras av SCB i Statistiska meddelan- den serie P (se t. ex. P 1980262). Prisutvecklingen för småhus och hyreshus som redovisades i figurerna 3—4 ovan är baserad på denna statistik. Eftersom fastighetsprisindex för en viss fastighet bör visa så stor överens- stämmelse som möjligt med prisutvecklingen för en individuell fastighet med normalt skött underhåll är det önskvärt att konstruera prisindex med en hög grad av disaggregering. En relativt noggrann geografisk uppdelning är t. ex.
önskvärd eftersom lokala prisändringar kan uppkomma vid lokala föränd- ringar av efterfrågan på arbetskraft vid nedläggning av stora företag. Betydan- de skillnader i prisutvecklingen kan också uppkomma för olika taxeringsvär- de- och åldersklasser samt vid olika tomtvärde som andel av fastighetsvär- det. .
En enkel metod för beräkning av prisindex
Antalet försålda småhus exklusive fritidshus som ingår i SCB:s prisstatistik uppgår till cirka 40 000 per år eller 10 000 per kvartal. En direkt beräkning av fastighetsprisindex på kvartalsbasis där varje indexvärde baseras på cirka 200 observationer begränsar därför antalet möjliga index till cirka 50. En disaggregering kan då göras över t. ex. 25 olika regioner och 2 olika taxeringsvärdeklasser.
Fastighetsprisindex för region r och taxeringsvärdeklass k för kvartalet tz jämfört med bastidpunkten tl. kan då beräknas som:
(1) rti,t2 (r, k) = 192 (r, k)/1;t1 (r, k)
där Pt2 (r, k) är genomsnittligt pris för sålda småhus under kvartal t2 i region r och taxeringsvärdeklass k.l
Eftersom fastighetsprisindex skall mäta prisutvecklingen för åldrande fastigheter skall beräkningen av det genomsnittliga priset för kvartal tz endast inkludera fastigheter byggda före bastidpunkten tl. Efter en viss tid kan det därför vara motiverat att byta ut bastidpunkten tl mot en senare bastidpunkt. Ett index över en längre tidsperiod beräknas då genom sammanlänkning av indexserier beräknade över kortare tidsperioder.
] En ändring av sammansättningen av de sålda fastigheterna inom gruppen (r, k) genom t. ex. en ökande andel för fastigheter med låga taxeringsvärden inom taxeringsvärdeklass k ger ett missvisande fastighetsprisindex. Detta kan motverkas genom en finare uppdelning vid beräkning av fastighetsprisindex. Gmppen (r, k) kan därvid delas upp i 11 olika undergrupper där uppdelningen sker efter mindre intervall för taxeringsvärden samt eventuellt för storleks- och standardklass. Fastighetsprisindex för region r och taxeringsvärdeklass k för kvartalet t2 jämfört med bastidpunkten tl beräknas då istället enligt formeln:
_t P 32 (r. k) Wa (r, k)
1 n (2) itu 2 (r,k) = 2 ___— a=1P,f,1(r,k)
raw:
:] Wa (r, k)
därpå2 (r, k) är genomsnittligt pris för sålda småhus under kvartal t2 1 undergrupp a i region3 r och taxeringsvärdeklass k och Wa (r, k)' är antalet sålda egna hem under kvartal tz i undergrupp a i region r och taxeringsvärdeklass k.
För bastidpunkten tl kan ett större antal observationer erhållas genom att det genomsnittliga priset då beräknas som genomsnitt av de reala priserna fört. ex. 5 kvartal kring denna tidpunkt.
Beräkning av index med en indirekt metod
Den ovan presenterade metoden för beräkning av fastighetsprisindex innebär en begränsning till cirka 50 olika index. I detta avsnitt presenteras en annan metod för beräkning av fastighetsprisindex, där uppdelning kan ske efter cirka 50 regioner och 50 klasser. Klassuppdelningen kan då t. ex. ske efter 6 olika taxeringsvärdeklasser, 2 olika klasser för det taxerade tomtvärdets andel av det totala taxeringsvärdet (normalt respektive högt) samt 4 olika åldersklasser.
Denna metod ger således cirka 2 500 olika prisindex. Utvecklingen av prisindex för en viss fastighet visar då sannolikt stor överensstämmelse med den faktiska prisutvecklingen för fastigheten vid normalt underhåll.
Grundtanken i denna metod är att man först beräknar prisutvecklingen för den aktuella klassen på riksnivå och därefter korrigeringar för ändring av den relativa prisnivån för den aktuella regionen jämfört med prisnivån för riket.
Fastighetsprisindex för klass k på riksnivå för kvartalet t2 jämfört med bastidpunkten tl kan då beräknas som:
(3) rtl— & (k) = 1312 (k)/Ft! (k).
där Pt2 (k) är genomsnittligt pris för sålda fastigheter under kvartal tg i riket i klass k.l
Sådana index beräknas för cirka 50 olika klasser k, vilket innebär att indexvärdena för kvartal 12 normalt baseras på cirka 200 observationer. Därefter beräknas den relativa prisnivån i region r jämfört med riket för kvartal t2 genom formeln:
ztz vt. 14) 2 ,—t'—/z;2 f=1 P 2 (0
där ZP är antalet småhus som således under kvartal t2 i region r och f = 1, 2,
. . ., ZP är en uppräkning av dessa hus, PP r är försäljningspris för fastighet nummer f och P 12 (f) är genomsnittligt försäljningspris i riket under kvartal t2 för fastigheter i den klass som fastighet nummer f tillhör.
Sådana mått för den relativa prisnivån beräknas för 50 olika regioner, vilket innebär att resultatet för kvartal t2 normalt baseras på cirka 200 observatio- ner.
Prisindex för en fastighet i region r i klass k kan då beräknas med utgångspunkt från ekvation (3) och (4) ovan:
th Pt Pt2(k) x f=1P2(f) 17tl (k), 231 P?,
2 _,— f=l [711 (f)
(5) 111,12 (hk) =
/z;1
1 . .. . . . . . . . _ Indexet kan förbatt Det första faktorn vrsar utvecklingen av den genomsnrttlrga pnsnrvån för enligt diskussionen i E:;
fastigheter i klass k på riksnivå från bastidpunkten t] till kvartal tz. Den andra 1 ovan.
faktorn visar förändringen av den relativa prisnivån i region ri förhållande till riket från bastidpunkten tl till kvartal t2.
Denna beräkning resulterar då i olika index för 50 olika regioner och 50 olika klasser, vilket totalt ger 2 500 olika fastighetsprisindex.
Ett exempel
Följande exempel illustrerar den senast presenterade beräkningsmetoden. Antag att ett hus byggt under kvartalet 1967:3 tillhör klass nummer 25 i region nummer 40. Prisindexet för denna klass beräknat enligt ekvation (3) antas vara 130,l för 1967:3 och 313,5 för 1980:2. Om den relativa prisnivån i region r var 0,931 kvartalet 1967:3 och 0,872 för kvartalet 1980:2 fastställdes indexet för den studerade fastigheten till 121,1 (130,1 x 0,931) för 1967:3 och 273,4 för 1980:2. Ett initialt lån på 100 000 kronor motsvarande 283 realenheter 1967:3 ger då ett maximibelopp på 239 914 kronor 1980:2 (beräknat som 100 000 x 273,4/121,l + 0,05 x 283 x 1 000, där den sista termen är bufferten på 5 % av det initiala reala lånebeloppet omräknat till penningvärdet 1980:2 då en realenhet antas motsvara 1 000 kronor).
Om man bortser från den sjunkande relativa prisnivån i den studerade regionen blir maximibeloppet istället 255 1 18 kronor(100 000 x 313,5/130,l + 0,05 x 283 x 1 000). Låntagaren skulle då inte skyddas mot de sänkningar av det reala fastighetspriset som beror på olikheter i prisutveckling mellan olika regioner. Samtidigt skulle en låntagare i en region med ett stigande relativt pris kunna få en reducering av kapitalutgiften enligt garantiregeln om klassen hade en oförmånlig utveckling av fastighetspriset, trots att prisutvecklingen i den aktuella regionen ej motiverat ett sådant stöd.
Önskemålet om ett riktat stöd till de fastigheter som drabbas av en oförmånlig utveckling talar således för en långtgående uppdelning. Förenk- lingsskäl och kostnadsskäl talari motsatt riktning. Den föreslagna lösningen med cirka 50 prisindex på riksnivå och korrigering för cirka 50 regioner synes vara en rimlig kompromiss mellan dessa båda önskemål. Om det blir aktuellt att införa en garantiregel liknande den som presenterats ovan bör utformning- en av principerna för fastighetsprisindexberäkningen utarbetas av eller i nära samarbete med Statistiska centralbyrån. Därvid bör samordning ske med utredningen om s. k. rullande fastighetstaxering (1976 års fastighetstaxerings- kommitté) som har behov av liknande fastighetsprisindex som underlag för en löpande justering av taxeringsvärdena.
Enligt uppgift från Statistiska centralbyrån bör de aktuella fastighetsprisin- dexen kunna beräknas inom tre till fyra månader efter utgången av respektive kvartal. Tidsfördröjningen blir då relativt kort.
Alternativ utformning av garantiregeln
I detta avsnitt beskrivs några alternativa konstruktioner av garantiregeln, som synes utgöra tänkbara alternativ till den ovan beskrivna utformningen. Diskussionen klargör ytterligare varför garantiregeln getts just den utformning som föreslås ovan.
1. Vid den ovan presenterade utformningen av garantiregeln bar staten kostnaden för reduktionen av betalningarna för ränta och amortering. En alternativ konstruktion är att staten endast bär kostnaden för de reduce- rade räntebetalningama, medan amorteringen endast förskjuts framåt i tiden och betalas av låntagaren genom en förlängning av amorteringstiden. Kapitalutgiften begränsas då i nästan samma utsträckning under perioder då maximibeloppet understiger fastighetsvärdet, medan låntagaren får högre ränteutgifter och amorteringari slutet av och efter det ursprungliga lånets löptid. För att undvika en alltför lång amorteringstid kan det kvarvarande lånebeloppet lämpligen efterskänkas efter t. ex. 10 års förlängning av amorteringstiden. Jämfört med grundaltemativet ovan innebär denna konstruktion att en del av subventionsinslaget ersätts med en uppskjutning av amorteringama under perioder med låga fastighetspriser. Detta innebär lägre kostnader för staten. Det kvarvarande lånebeloppet blir högre under och efter perioder då garantiregeln påverkar kapitalutgiften, vilket försämrar låntagarens risksituation. Det reala lånebeloppet sjunker speciellt långsamt under perioder med låga fastighetspriser, vilket är en klar nackdel jämfört med grundaltemativet. Utformningen ovan synes därför vara att föredra.
2. Låntagarens risksituation och statens kostnader beror också på storleken på den buffert som läggs till det initiala lånebeloppet vid beräkning av det initiala maximibeloppet. I modellen ovan valdes en buffert på 5 % av det initiala lånebe loppet. Förenklings- och kostnadsskäl talar för en buffert på åtminstone denna nivå. Vid en buffert på t. ex. 20 % begränsar garantire- geln kapitalutgiftema endast i extrema fall. Det är tveksamt om en sådan garantiregel är tillräcklig för att motverka låntagamas oro över och protester mot stigande lånebelopp mätt i kronor.
3. Sambandet mellan utvecklingen av maximibelopp och fastighetspris för en individuell fastighet skulle sannolikt förstärkas om nivån för maximi- beloppet justerades vid normala försäljningar (dvs. ej släktköp, exekutiv auktion etc.) av fastigheten ifråga. Denna konstruktion har dock avgöran- de nackdelar genom att den ger starka incitament för falskrapportering av försäljningspris och ett omotiverat stöd till bristfälligt underhållna fastig- heter. Därtill kan regeln ge upphov till inlåsning om det förväntade försäljningspriset ger en uppjustering av maximibeloppet, eftersom ägaren då har ett ur samhällsekonomisk synvinkel omotiverat incitament att inte sälja fastigheten. Justeringen kan också ge upphov till omvänd inlåsning, s. k. utstötning, genom att husägare kan lockas att sälja när försäljnings- priset ger en nerjustering av maximibeloppet.
4. Fastighetsägarens risksituation kan eventuellt förbättras om bostadslånen konstrueras som indexlån som följer fastighetsprisindex för den aktuella regionen och fastighetsklassen istället för att följa konsumentprisindex. Det kan dock bli svårt att finna långivare till sådana lån. En tänkbar lösning är därvid att staten fungerar som en buffert som säljer reala fordringar, som är knutna till konsumentprisindex, och lånar ut i form av indexlån som följer olika fastighetsprisindex. Detta skulle dock kunna leda till mycket stora förluster för staten. Därtill är det tveksamt om sådana indexlån skulle uppfattas som mindre hotande än reallån som är knutna till konsumentprisindex. Den husägare som planerar att bo kvar i sitt
nuvarande eller ett likvärdigt hus under en lång period är i första hand intresserad av vilka kapitalutgifter som kan väntas uppkomma under de närmaste åren. En sådan låntagare skulle sannolikt oftast föredra en plan där kapitalutgiften är fastställd i reala termer genom anknytning till konsumentprisindex framför en plan där kapitalutgiften bestäms som en andel av fastighetsprisindex för fastigheten ifråga. Bl. a. kan man vänta sig att husägarens löne- och pensionsinkomster har en starkare samvariation med konsumentprisema än med ett sådant fastighetsprisindex. Även förenklingsskäl bl. a. vid beskattningen talar för reallån med ett enhetligt konsumentprisindex jämfört med indexlån med många olika fastighets- prisindex.
5. Trots att garantiregeln enligt diskussionen ovan förbättrar långivarnas risksituation, innebär det föreslagna reala lånet en försämrad risksituation även för långivaren jämfört med ett nominellt finansieringssystem, där inflationen ger snabbt sjunkande reala lånebelopp. En övergång till reala lån kan därför väntas minska långivarnas benägenhet att erbjuda hög belåning för tillkommande egna hem. För tillkommande statligt belånade egna hem är detta mindre allvarligt eftersom stat och kommun ordnar upp till 95 % belåning för dessa fastigheter enligt diskussionen i kapitel 11. Tillkommande icke-statsbelånade egna hem kan emellertid möta ökade svårigheter. Det föreslagna reallånet gynnar dock dessa fastigheter genom lägre kapitalutgifter för bottenlån. Därtill kan man allmänt vänta sig förbättrade lånemöjligheter vid real beskattning enligt diskussionen i kapitel 10. Lånemöjlighetema för icke-statsbelånade tillkommande egna hem skulle givetvis förbättras ytterligare genom ett statligt eller kommu- nalt borgensåtagande samt garantiregler för lån upp till t.ex. 95 % av produktionskostnaden. Förenklingsskäl samt kontrollproblem motiverar emellertid att denna sektor även i fortsättningen får ordna finansierings- frågan utöver bottenlånen utan något speciellt statligt stöd. Vid framtida återförsäljningar av tillkommande egna hem kommer normalt de kvarvarande lånebeloppen för reallånen att utgöra en stor andel av fastighetsvärdet, varför nyupplåningen blir relativt begränsad. Den försämrade risksituationen för tillkommande län är därför av mindre betydelse i dessa fall. Vid framtida försäljningar av befintliga egna hem krävs däremot ofta hög nyupplåning, vilket försvåras av den försämrade risksituation för tillkommande lån vid övergång till reala villkor för befintliga lån. De allmänt förbättrade lånemöjlighetema vid real beskattning är dock en motverkande faktor. I vilket fall som helst förefaller det alltför komplicerat att konstruera en icke-manipulerbar garantiregel som täcker även sådan upplåning. Anpassning till de eventuellt försämrade lånemöjlighetema för befintliga egna hem får därför istället ske genom lägre fastighetspriser, högre egna insatser och genom ställande av annan säkerhet.
Garantiregelns omfattning
Tillkommande egna hem
Enligt diskussionen ovan bör garantiregeln i första hand omfatta bottenlån och statliga bostadslån för statsbelånade egna hem som byggs efter införandet av real beskattning. Därtill kan garantiregeln tillämpas för bottenlån till icke-statsbelånade egna hem som byggs efter införandet av real beskatt- ning.
Befintliga egna hem
För att undvika alltför stora höjningar av kapitalutgiften efter skatt vid övergång till real beskattning föreslår utredningen att låntagare skall ges möjlighet att ersätta nuvarande nominella bottenlån och statliga bostadslån med reala län. De ovan diskuterade motiven för en garantiregel som begränsar kapitalutgiften vid ogynnsamma omständigheter gäller därför även för hus som byggts före införandet av real beskattning. Därvid kan man tänka sig olika konstruktioner av garantiregeln som ger olika grad av skydd vid övergång till real beskattning.
1. En möjlighet utformning är att startpunkten för beräkning av maximibe- lopp för befintliga egna hem baseras på fastighetspriser och lånebelopp vid omläggningen till reala lån i samband med övergång till real beskattning. Alternativt kan man utgå från fastighetsprisema före diskussion och beslut om övergång till real beskattning, så att de prisfall som kan väntas uppkomma vid övergång till real beskattning också reducerar kapitalut- giften. Garantiregeln kan därvid omfatta bottenlån, eventuella statliga bostadslån och övriga bostadslån (enligt tidigare inkomstdeklarationer). Regeln kan begränsas till lån som läggs om till reala lån eller altemativt gälla oberoende av detta för att inte missgynna låntagare som ej övergår till reala lån. Bostadsstyrelsen måste då inhämta information om aktuella lånebelopp, vilket förslagsvis kan ske genom ansökan från låntagare eller långivare som vill omfattas av garantiregeln. En sådan anmälan kan göras rutinmässigt av hypoteksinstituten och staten vid omläggning av bottenlån respektive statliga lån till reala lån. Av förenklingsskäl bör man liksom i modellen ovan göra en schablonmässig beräkning av amorteringama på de olika lånen oberoende av faktiska amorteringar. Därtill kan man fastställa vissa minimigränser för lånebeloppen och ta ut en mindre administra- tionsavgift för att begränsa omfattningen av garantiregeln. Speciellt om man utgår från fastighetsprisema före diskussion och beslut om real beskattning innebär denna utformning av garantiregeln för befintliga egna hem att husägarna får kompensation för de prisfall som kan uppkomma vid övergång till real beskattning i form av reducerade kapitalutgifter tills de reala fastighetsprisema återhämtat sig. Reduktionen av kapitalutgiften skulle i princip vara proportionell mot det totala lånebeloppets storlek, varför kompensationen skulle bli speciellt fördel- aktig för högt belånade fastigheter. Denna garantiregel skulle innebära att kapitalutgiften reducerades även för personer som ägt sina hus under en lång period och med hjälp av
inflation, ränteavdrag och räntesubventionerbyggt upp stora egna kapital i husen. Dessa husägare skulle kunna bära även kraftiga sänkningar av fastighetspriset utan att detta riskerar att understiga kvarvarande lånebe- lopp. Därtill kan denna lösning bli relativt kostsam för staten. Om maximibeloppet är 10% lägre än lånebeloppet (motsvarade ett realt prisfall på 15 % och en buffert på 5 %) för 1 miljon egna hem med ett genomsnittligt skuldbelopp på 100000 kronor samt en genomsnittlig kapitalutgift efter skatt på 6,5 % av lånebeloppet vid reala län (5 % amortering, 3 % realränta och 50 % marginalskatt) uppgår kostnaden för staten efter skatt till 650 miljoner kronor (0,1 x 100000 x 0,065 x 1 000 000) under ett år för befintliga egna hem.
2. En för staten mindre kostsam lösning är att maximibeloppet beräknas utifrån beloppen för av köparen upptagna lån vid förvärvet av ett eget hem före övergången till real beskattning. Eftersom inflationen från inköpstill- fället fram till övergången till real beskattning minskar det reala värdet av dessa lån skulle det reala lånebeloppet oftast ligga långt under maximibe- loppet. Vid 95 % initial belåning, 8 % inflation, 1,4 % årlig minskning av det reala fastighetspriset för åldrande fastigheter och ingen amortering på de nominella lånen uppgår lånebeloppet till cirka 30 % av maximibelop- pet för hus som köptes för 20 år sedan, 53 % av maximibeloppet för hus som köptes för 10 år sedan och 71 % för hus som köptes för 5 år sedan. Även vid stora sänkningar av de reala fastighetsprisema i samband med en övergång till real beskattning är det därför föga troligt att maximibeloppet någonsin kommer att understiga det (schablonmässigt beräknade) kvarva- rande lånebeloppet vid köp mer än 10 år före övergång till real beskattning. Av förenklingsskäl kan garantiregeln för befintliga egna hem därför begränsas till hus som köpts högst 10 år före övergången till real beskattning. Valet mellan modellerna ] och 2 för utformningen av garantiregeln för befintliga egna hem är framför allt en fråga om i vilken utsträckning beslutsfattarna vill kompensera husägarna för de prisfall på fastigheter som kan väntas uppkomma vid övergång till real beskattning. En successiv övergång till real beskattning och real bostadsfinansiering minskar behovet av garantiregler för befintliga egna hem, eftersom inflationen fram till införandet av fullständigt real beskattning då hinner reducera det reala värdet av nominella lån som upptogs före beslutet om övergång till real beskattning.
Hyresrätt
Garantiregeln kan även tillämpas för flerbostadsfastigheter med hyresrätt för att förbättra ägarens risksituation och motverka omotiverad oro för att lånebeloppen stiger mätt i kronor. Motiven för en garantiregel är dock svagare för hyresfastigheter än för egna hem av följande skäl:
1. För ägare av hyresfastigheter finns redan tillgång till en företagsform, nämligen aktiebolag, som kan begränsa ägarens ekonomiska ansvar för verksamheten. Fastighetsägaren kan därför undvika att bli betalningsskyl- dig för lån som överstiger fastighetsvärdet genom att bedriva verksamheten
i denna form. Genom aktiebolagsformen bär i praktiken långivaren huvuddelen av kostnaden vid verkligt stora förluster. Garantiregeln ovan avsåg just att införa en sådan riskdelning även för egna hem, där aktiebolagsformen inte är tillämplig av olika skäl.
2. Hyresfastigheter ägs i stor utsträckning av professionella fastighetsförval- tare. Man kan därför förvänta sig större förståelse för reallånens konstruk- tion och mindre omotiverad oro för stigande lånebelopp mätt i kronor för denna grupp av fastighetsägare.
3. På grund av färre antal försäljningar är underlaget för beräkning av fastighetsprisindex sämre för hyresfastigheter. Antalet köp som ingick i SCBs köpeskillingsstatistik uppgick till 2 082 för hela riket för gruppen hyreshus med huvudsakligen bostäder år 1978 medan motsvarande siffra uppgick till 41 81 1 för småhus exklusive fritidshus. Ett tillförlitligt fastighetsprisindex för flerbostadsfastigheter kräver därför en hög grad av aggregering över regioner och klasser.
4. Sambandet mellan de boendes betalningsförmåga och fastighetsprisema är betydligt svagare för hyresfastigheter än för egna hem, bl. a. som en följd av hyressättning enligt bruksvärdesprincipen. Garantiregeln enligt huvud- modellen ovan skulle därför vara ett relativt trubbigt instrument för att uppnå en reducerad kapitalutgift för de mest utsatta hyresgästerna. Fastighetsägarens risksituation skulle dock förbättras på ett likartat sätt som för egna hem genom en reducerad risk för att det kvarvarande lånebeloppet överstiger fastighetsvärdet.
5. Självkostnadsprissättningen för hyresfastigheter i allmännyttiga bostads- företag kan i kombination med bruksvärdesprövning och garantiregel ge upphov till icke önskvärda självförstärkande prisändringar för hyresfas- tigheter. En av yttre omständigheter orsakad prissänkning kan således ge en reducerad kapitalutgift för allmännyttiga bostadsföretag, vilket sänker hyran i dessa och andra hyresfastigheter, vilket i sin tur förstärker prisfallet på hyresfastigheter. Om priserna så småningom vänder uppåt igen förstärks prisökningen av stigande hyror som en följd av stigande kapitalutgifter för allmännyttan så länge maximibeloppet understiger det kvarvarande lånebeloppet.
Tre olika alternativ synes härvid vara möjliga:
A. Garantiregeln kan tillämpas även för hyresfastigheter analogt med modellen för egna hem trots det mindre behovet enligt punkterna 1 och 2 och problemen enligt punkterna 3, 4 och 5. B. Garantiregeln kan begränsas till att gälla egna hem. Det bostadspolitiska önskemålet om neutralitet mellan dispositionsformema kan därvid till- fredsställas genom att denna skillnad beaktas vid fastställande av schablonintäkten för eget hem eller genom en något högre garanterad ränta för egna hem med räntesubvention. C. Kapitalutgiftema för hyresfastigheter kan reduceras med samma procent- sats som tillämpas för motsvarande egna hem i samma region. Garanti- regeln skulle då omfatta bottenlån och eventuella statliga bostadslån. Maximibeloppet för ett lån skulle beräknas på samma sätt som maximi- beloppet för ett eget hem i regionen som byggdes vid den tidpunkt då respektive lån upptogs (normalt vid nybyggnad och större renovering).
] HSB utreder ett system med återköpsgaranti, som innebär att HSB er- bjuder sig att köpa till- baka bostadsrättslägenhe- ter till ett pris motsva- rande lägenhetens ur- sprungliga insats. Åter- köpsgarantin är således i likhet med den här före- slagna garantiregeln ett försäkringssystem som begränsar den boendes risk för ekonomiska för- luster.
Genom denna utformning skulle fastighetsägaren och indirekt hyresgäs- terna få reducerade kapitalutgifter vid t. ex. långsam inkomstutveckling i regionen, varvid stödet riktades till de årgångar som har förhållandevis höga kapitalutgifter. Sambandet mellan reducerade kapitalutgifter och en utsatt position för fastighetsägare och boende är dock svagare för hyresfastigheter än för egna hem även vid denna utformning av garanti- regeln för hyresfastigheter.
Sammantaget synes de tre här presenterade alternativen för hyresfastigheter vara ganska likvärdiga. Möjligtvis kan alternativ C uppfattas som mest rättvist (neutralt), medan alternativ B ger förenklingar genom begränsningen av garantiregelns omfattning.
Eventuell garantiregel kan tillämpas för såväl tillkommande som befintliga hyresfastigheter vid övergång till real beskattning analogt med diskussionen ovan för egna hem.
Bostadsrätt
Bostadsrätt utgör ett mellanting av hyresrätt och äganderätt genom att förvaltningen ofta sköts av professionella tjänstemän, medan bostadsrättsin- nehavaren har ett relativt stort ansvar för ekonomiska förluster.1
Om garantiregeln baseras på fastighetspriser för flerbostadshus är man i huvudsak hänvisad till prisstatistik för hyresfastigheter med de problem som diskuterades under punkterna 3—5 i föregående avsnitt. Alternativet att basera maximibeloppet på prisutvecklingen för bostadsrättslägenheter försvåras av bristfällig tillgång till statistik.
Även för bostadsrätt finns de tre alternativen:
A. att tillämpa garantiregeln baserat på tillgänglig årisstatistik för bostads- rättsfastigheter B. att ej tillämpa någon garantiregel samt C. att medge samma procentuella reduktion i kapitalutgifter som för motsvarande egna hem.
Även i detta fall upplevs sannolikt alternativ C som mest rättvist medan alternativ B ger förenklingar genom begränsning av garantiregelns omfatt- ning.
3. Avskrivning av reala lån vid försäljning
Inledning
Den ovan diskuterade garantiregeln innebar en temporär reducering av kapitalutgiften vid en ofördelaktig utveckling av fastighetsprisema för aktuell region och fastighetsklass. I detta avsnitt presenteras en alternativ garantiregel, som innebär en definitiv skuldavskrivning vid försäljning av en fastighet vid låg prisnivå för aktuell region och fastighetsklass.
Denna garantiregel framstår som något enklare och ger i vissa avseende ett bättre skydd för låntagaren, men innebär också vissa nackdelar som diskuteras nedan. Genom en presentation av båda garantireglema beredes remissinstan- ser och beslutsfattare möjlighet att ta ställning till båda alternativen.
Grundtanken i denna garantiregel är att lånebeloppet utöver det ovan beskrivna maximibeloppet i stället avskrivs vid försäljning av en fastighet. Genom knytningen till maximibeloppet i stället för det individuella husets försäljningspris undviks premierande av dåligt underhåll och falskrapporte- ring av försäljningspris. Detta sker dock på bekostnad av att systemet blir mer komplicerat och att risken ökar för att kvarvarande lånebelopp överstiger försäljningspriset i enskilda fall.
Fördelar och nackdelar med denna garantiregel
Jämfört med garantiregeln i avdelning 11 innebär denna garantiregel en mindre risk för att det kvarvarande lånebeloppet överstiger försäljningspriset vid en ofördelaktig utveckling av fastighetsprisema. Däremot ger denna garantiregel ingen lättnad för låntagare som bor kvar i sina hus, eftersom kapitalutgiften ej påverkas så länge fastigheten inte säljs.
Garantiregeln innebär också vissa förenklingar genom att den endast får effekter för hus som säljs, medan den först presenterade garantiregeln reducerar kapitalutgiften för samtliga hus i respektive region och fastighets- klass. Därtill tycker sannolikt de flesta husägare och övriga berörda att ett system med definitiv avskrivning av lån är enklare än ett system med en temporär reduktion av kapitalutgiften. Båda systemen kräver dock en beräkning av fastighetsprisindex för varje region och fastighetsklass som underlag för beräkning av maximibeloppen för olika fastigheter.
En avskrivning av lån vid försäljningen leder dock till s. k. utstötning, dvs. husägare lockas att sälja sina hus för att uppnå en skuldavskrivning, trots att man inte skulle sålt i annat fall. Grannar kan sälja till varandra om man vill bo
kvari bostadsområdet. Om man även vill bo kvari respektive hus kan man hyra av varandra efter försäljningarna.
Skuldavskrivningen leder också till högre kostnader för staten. Vid försäljning av 5 % av husen där lånebeloppen överstiger maximibeloppen uppgår statens kostnader för Skuldavskrivningen till (minst) 5 % av skillnaden mellan lånebeloppen och maximibeloppen för dessa hus. En efterskänkning av kapitalutgiftema efter skatt för motsvarande belopp skulle kosta cirka 3—4 % av denna skillnad. En skuldavskrivning leder sannolikt till ännu högre kostnader genom att en högre andel av husen säljs där lånebeloppen överstiger maximibeloppen samt att försäljningar blir speciellt vanliga för hus där skuldbeloppen är mycket högre än lånebeloppen.
Kostnaderna för Skuldavskrivningen kan dock sänkas genom en större buffert än 5 % mellan initialt maximibelopp och initialt skuldbelopp samt genom andra begränsningar av garantiregelns omfattning.
Dessa nackdelar för alternativet med definitiv skuldavskrivning får vägas mot de ovan nämnda fördelarna med detta alternativ jämfört med den först presenterade garantiregeln. Problemet med utstötning framstår därvid som speciellt allvarligt.
Detta problem kan givetvis undvikas genom att lånebelopp utöver maxi- mibelopp avskrivs för samtliga fastigheter. Denna lösning är dock mycket kostsam jämfört med garantiregeln enligt den första modellen, som endast ger en reducerad kapitalutgift så länge maximibeloppet understiger lånebeloppet. Om skuldbeloppet överstiger maximibeloppet med 10 000 kronor för 1 miljon egna hem skulle en definitiv skuldavskrivning oberoende av försäljning kosta 10 miljarder, medan en reducerad kapitalutgift under ett år endast kostar 3—4 % av detta belopp. Därtill kommer eventuella kostnader för hyres- och bostadsrättsfastigheter.
En annan möjlighet är att använda garantiregeln med skuldavskrivning i kombination med garanti regeln som reducerar kapitalutgiften. Denna förmån för husägare som inte säljer sina hus skulle reducera problemet med utstötning, men problemet framstår fortfarande som mycket allvarligt. Även garantiregeln med skuldavskrivning kan administreras av Bostadsstyrelsen baserat på uppgifter om fastighetsprisindex från Statitiska centralbyrån.
Även denna garantiregel kan i första hand bli aktuell för bottenlån och statliga bostadslån för tillkommande statsbelånade egna hem. Regeln kan dock även omfatta bottenlån för tillkommande icke statsbelånade egna hem, vissa eller samtliga bostadslån för befintliga egna hem vid införande av real beskattning samt lån för tillkommande och befintliga hyres- och bostadsrätts- fastigheter analogt med diskussionen ovan.
l ; l 1
4. Reducering av kapitalutgift vid sjunkande reallöner
Inledning
Ett realt lån innebär att utvecklingen av kapitalutgiften fastställes i reala termer. Detta medför att kapitalutgiften normalt stiger mätt i kronor. Ett vanligt argument mot reala län är att dessa ger upphov till problem för låntagare och indirekt hyresgäster om lönerna (eller andra inkomster) ökar långsammare än kapitalutgiftema.
De av utredningen föreslagna reala lånen för tillkommande statsbelånade bostadsfastigheter innebär att den reala kapitalutgiften efter skatt sjunker med cirka 0,5 % per år, eftersom amorteringen är konstant ( 1 ,67—2 %) medan ränta efter skatt (0,5 %) utgår för ett sjunkande realt lånebelopp. Om de reala lönerna sjunker med mer än 0,5 %, medför detta att kapitalutgiftema för dessa lån utgör en växande andel av lönerna. Detta kan ge upphov till problem för och protester från många husägare, bostadsrättsinnehavare och hyresgäster.
Som diskuterats ovan ger de ovan diskuterade garantireglema ett visst skydd för de mest utsatta fastigheterna om de sjunkande reallönema ger tillräckligt låga fastighetspriser. Den första garantiregeln kan begränsa kapitalutgiftema vid svag inkomstutveckling, t. ex. vid nerläggning av större företag.
Man kan emellertid även överväga att införa en garantiregel som direkt begränsar kapitalutgiften vid sjunkande reala löner. En sådan garantiregel är givetvis synnerligen attraktiv ur risksynvinkel för husägare och hyresgäster, varför man kan vänta sig önskemål en sådan garantiregel från dessa grupper.
I detta avsnitt presenteras en lämplig utformning av en sådan garantiregel. Därefter följer en analys av för- och nackdelar med denna regel.
Utformning av garantiregeln
Garantiregeln kan förslagsvis utformas så att ökningen av den nominella kapitalutgiften från ett betalningstillfälle till ett annat i princip maximeras till ökningen av ett lämpligt löneindex för motsvarande period. För att undvika att säsongsmässiga och andra mindre variationer i löneindexet får effekt bör dock viss utjämning ske genom att man t. ex. utgår från löneökningen under de senaste 12 månaderna. ,
Om lönerna enligt detta index sjunker med mer än 0,5 % realt reduceras kapitalutgiften enligt denna regel. Kapitalutgiften kan därefter lämpligen följa
Figur 5 Real kapitalutgift i procent av initialt låne- belopp enligt ursprunglig plan (heldragen kurva) och vid reducering av ka- pitalutgift genom garan- tiregel (streckad kurva).
utvecklingen av löneindexet tills utgiften överensstämmer med kapitalutgiften" enligt den ursprungliga planen. Effekten av denna garantiregel illustreras av den streckade kurvan jämfört med den heldragna kurvan i figur 5.
Denna garantiregel ger således en tillfällig reducering av kapitalutgiften vid en oförmånlig utveckling av lönerna. Genom denna konstruktion blir kostnaden för garantiregeln låg jämfört med en regel som innebär att uppräkningen av det nominella skuldbeloppet maximeras till ökningen av löneindexet.
Av förenklingsskäl kan samma reduktion tillämpas under ett helt år. Reduktionen av kapitalutgiften för ett visst år kan därför lämpligen baseras på utvecklingen av ett lämpligt löneindex jämfört med konsumentprisindex för de senaste 12 månaderna fram till t. ex. november föregående år (eller till oktober för att anknyta till tidsperioden för beräkning av inflationstalet i beskattningen).
Om en kortare eftersläpning anses önskvärd kan reduktionen i stället bestämmas separat för varje kvartal eller månad. Denna baseras då på förändringar av löner och priser över den senaste lZ-månadsperioden med tillgänglig statistik.
Av förenklingsskäl bör garantiregeln inte heller bli effektiv vid små sänkningar av de reala lönerna. Man kan därför tillämpa en tröskelregel så att kapitalutgiften faktiskt reduceras endast om den av garantiregeln motiverade reduktionen överstiger t. ex. 2 %.
Ytterligare förenklingar nås om man bortser från att kapitalutgiften sjunker med cirka 0,5 % genom amortering, och i stället baserar reduktionen på en direkt jämförelse mellan löneindex och konsumentprisindex. Denna för
Procent
10 20 30 40 50 År
låntagaren förmånliga förenklingsregel motverkar den försämring av skyddet som uppkommer genom den föreslagna tröskelregeln.
Vid dessa förenklingar ger en årlig real minskning av lönen med 1 % en reduktion av kapitalutgiften efter tre år.
Om man vill undvika att garantiregeln innebär en subvention för berörda län kan kostnaderna för garantiregeln bäras av låntagarna genom en något högre ränta för dessa lån. Garantiregeln kan då tolkas som en försäkring, där den extra räntan utgör en försäkringspremie. Eftersom garantiregeln är synnerligen enkel och förslagsvis enhetlig för hela riket kan denna vara frivillig. Beräkningen av relevant försäkringspremie förefaller dock vara relativt komplicerad även i detta fall.
Vid oförände garanterad ränta för bostäder med räntesubvention betalas dock ”försäkringspremien” av staten genom en högre räntesubvention för dessa hus.
Om staten är försäkringsgivare erhåller staten eventuella försäkringspremi- er och bär kostnaderna för reduktionen av kapitalutgiftema när garantiregeln är effektiv.
En kanske enklare lösning är att långivarna, dvs. köpare av bostadsobliga- tioner samt staten, fungerar som försäkringsgivare. Den senare lösningen har fördelaktiga effekter på den samhällsekonomiska stabiliteten. En yttre störning, t. ex. stigande oljepriser, som ger sjunkande reala löner ger då också sjunkande reala inkomster för långivarna. Detta innebär att denna grupp automatiskt bär en del av anpassningen till lägre reala inkomster. Om i stället staten bär kostnaden för redaktionen av kapitalutgiftema skyddas långivarnas reala inkomster, och denna del av anpassningen överskjuts i stället på staten och därmed indirekt på skattebetalarna.
Val av index
En central fråga för val av index är om låntagarna även skall skyddas mot försämringar av real lön efter skatt som uppkommer genom ökningar av direkta eller indirekta skatter. Om staten bär kostnaden för reduktionen av kapitalutgiften skulle ett sådant skydd direkt motverka syftet med skatteök- ningen. Eftersom skatteökningen åtminstone på lång sikt ger mer offentlig service eller mer offentliga transfereringar jämfört med fallet utan skattehöj- ning skulle ett sådant skydd också innebära en dubbel kompensation för låntagarna.
Om i stället långivarna bär reduktionen av kapitalutgiften skulle låntagarna delvis skyddas mot skattehöjningen medan långivarna drabbas dubbelt dels genom skatteökningen och dels genom reducerade kapitalinkomster.
Detta leder till slutsatsen att garantiregeln inte bör skydda låntagarna mot sänkningar av den reala lönen efter skatt som beror på höjda direkta eller indirekta skatter. För direkta skatter och arbetsgivaravgifter kan detta uppnås genom att löneindexet i garantiregeln beräknas som arbetskraftskostnaden per timme inklusive arbetsgivar- och socialförsäkringsavgifter. En ändring av arbetsgivaravgiften påverkar då både löneindexet och konsumentprisindex, så att garantiregeln inte ger något skydd för sådana skatteökningar.
En ökning av mervärdeskatten skulle däremot ge en ökning av konsument-
priserna utan en motsvarande ökning av detta löneindex. Låntagama skulle då skyddas mot en sådan skatteökning medan långivarna skulle drabbas dubbelt. På samma sätt skulle en övergång från direkt beskattning till mervärdeskatt gynna låntagarna på bekostnad av långivarna.
Om garantiregeln är effektiv skulle en konjunkturmotiverad sänkning av mervärdeskatten på samma sätt ge dubbel effekt för långivarna genom lägre priser och högre kapitalinkomster medan effekten för låntagarna skulle dämpas av en mindre reduktion av kapitalutgiften.
För att undvika dessa effekter krävs därför att löneindexet korrigeras för ändringar av mervärdeskatt, andra indirekta skatter samt subventioner. Detta kan enkelt uppnås genom att indexet för arbetskraftskostnader multipliceras med kvoten mellan konsumentprisindex och nettoprisindex för motsvarande tidpunkt. En ökning av mervärdeskatten ger då en ökning av det index som tillämpas för garantiregeln motsvarande den ökning som uppkommer i konsumentprisindex jämfört med nettoprisindex.
Genom denna konstruktion blir benämningen ”löneindex” samt uttrycket ”garantiregel vid reallöneminskning” något missvisande eftersom såväl direkta som indirekta skatter ingår i indexet. Uttrycket ”index för lön inklusive direkta och indirekta skatter” kan därför användas när man önskar en mera preciserad benämning.
Tillgänglig statistik för arbetskraftskostnader per timme inklusive arbets- kraftsbeskattning för arbetare inom industrin samt för konsument- och nettoprisindex kan bilda underlag för beräkning av ett sådant löneindex. Med tanke på möjligheterna till förändringar av det relativa löneläget för industri- arbetare jämfört med andra grupper är det dock önskvärt att basen för löneindexet utvidgas till att omfatta även andra löntagargrupper. Löneindexet kan då baseras på ett vägt genomsnitt för utvecklingen av arbetskraftskostna- dema för olika löntagargrupper. Av förenklingsskäl och p. g. a. bristfällig tillgång på statistik kan samma index lämpligen användas för hela riket.
Tillämpningsexempel baserat på historiska data
Figur 6 illustrerar garantiregelns funktionssätt om den hade gällt för tidsperioden 1961—1980. Den heldragna kurvan visar förändringen av löneindexet beräknat som förändringen av produkten av indexet för arbet- skraftskostnader för industriarbetare och kvoten mellan konsumentprisindex och nettoprisindex från november månad föregående år till november månad respektive år.
Den streckade kurvan visar inflationstakten enligt konsumentprisindex för motsvarande period.
Figuren visar att det valda löneindexet ökade snabbare än konsumentpri- sema för varje år under perioden 1961—1977. Detta innebär att garantiregeln inte skulle haft någon effekt för dessa år. Från november 1977 till november 1978 ökade emellertid löneindexet med endast 6,0 %, medan konsumentpri- sema ökade med 7,4 %. Reallönen mätt på detta sätt sjönk således med 1,4 %. En tillämpning av garantiregeln skulle då i princip ha reducerat kapitalutgif- ten med 1,4 % för år 1979. Den föreslagna tröskeln som innebär att garantiregeln blir effektiv endast om reduktionen överstiger 2 % skulle dock ha eliminerat reduktionen av kapitalutgiften.
Procent
25
20
15
10
1960 1965 1970 1975 1980 År-
Figur 6 Förändring av löneindex (= index/ör arbetskraftskostnader x konsumentpris- indar/"nettoprisindex). heldragen kurva. samt förändringen av konsumentprisindex. streckad kurva, från november föregående år till november respektive år. Källa: Allmän månadsstatistik: [ ndex för genomsnittlig tim/örtjånst för arbetare inom industrin,/ör år 1960—1968, indextal för arbetskraftskostnader för vuxna och minderåriga industriar- betare för 1968—1974 samt arbetskraftskostnad inklusive arbetskraftsskatter för arbe- tare inom industrinför 1974—1980.
Från november 1978 till november 1979 steg reallönen mätt på detta sätt med 3,2 % och uppvägde därmed reallönesänkningen för det föregående året-
Från november 1979 till november 1980 sjönk reallönen åter med 1,2 %, men även denna sänkning var för liten för att utlösa garantiregeln. En ytterligare reallönesänkning med minst 0,8 % från november 1980 till november 1981 skulle dock ge en reducerad kapitalutgift med minst 2 % enligt garantiregeln för kapitalutgifter som betalas under 1982.
Garantiregeln omfattning och administration
För att få en grov uppfattning om storleksordningen för försäkringspremien för denna garantiregel kan noteras att en sannolikhet på 10% för att kapitalutgiften skall reduceras med 3 % enligt garantiregeln motiverar en
försäkringspremie på 0,3 % (3 % x 0,1) av kapitalutgiften. Eftersom kapital- utgiften i genomsnitt uppgår till cirka 4 % av lånebeloppet under löptiden för ett lån med räntesubvention utgör försäkringspremien då endast 0,012 % (0,3 % x 0,04) av lånebeloppet.
Utvecklingen av det studerade löneindexet under de senaste 20 åren antyder således att kapitalutgiften oftast inte påverkas av denna garantiregel. Även om löneutvecklingen sannolikt blir annorlunda under stora delar av 1980-talet är det föga troligt att garantiregeln kommer att ha någon större effekt på kapitalutgiften. Den marknadsmässiga försäkringspremien och/eller kostna- den för staten som garantigivare kan därför väntas bli relativt låg, vilket antyds av räkneexemplet ovan. Trots detta kan garantiregeln uppfattas som betydel- sefull för låntagare som oroar sig för att kapitalutgiften skall stiga snabbare än lönerna.
Skyddet från garantiregeln reduceras dock givetvis av att löneindexet baseras på utveckling av lönen inklusive såväl direkta som indirekta skatter och därför inte kompenserar för effekterna av skattehöjningar.
Garantiregeln kan omfatta reala bottenlån och reala statliga lån för befintliga och tillkommande bostadsfastigheter för såväl egna hem som bostadsrätts- och hyresfastigheter. Därtill kan garantiregeln tillämpas för övriga bostadslån vid övergång till real beskattning analogt med diskussionen ovan.
Metoden för beräkning av löneindexet avseende bl. a. hänsynstagande till löneutvecklingen för andra grupper än industriarbetare kan även i detta fall utformas av eller i nära samarbete med Statistiska centralbyrån. Även beräkning och publicering av den reduceringsprocent som skall gälla enligt denna garantiregel för respektive år kan ombesörjas av Statistiska centralby- rån. Om långivarna bär kostnaden för de reducerade betalningarna kan denna reduceringsregel tillämpas direkt av långivare eller låntagare vid bestämning av kapitalutgift för lån som omfattas av garantiregeln. Om staten bär kostnaden för de reducerade betalningarna kan även denna garantiregel administreras av Bostadsstyrelsen.
Vid förekomst av garantiregel som reducerar utgiften baserat på fastighets- prisutvecklingen i kombination med garantiregel som reducerar utgiften baserat på löneutvecklingen bör man av förenklingsskäl tillämpa båda reduceringsreglema samtidigt. Reduktionen kan i båda fall baseras på kapitalutgiften före reducering. Om fastighetsprisutvecklingen motiverar en reduktion av kapitalutgiften med 8 % och löneutvecklingen motiverar en reduktion med 5 % reduceras kapitalutgiften då med toalt 13 %.
Om garantiregeln med avskrivning av lånebelopp enligt avdelning III tillämpas bör man dock ta hänsyn till tidigare avskrivna lånebelopp vid beräkning av reduktion av kapitalutgift genom fastighetsprisregeln och vid skuldavskrivningar vid ytterligare försäljningar.
Beskattning
Om ränteutgiften reduceras genom en gatantiregel minskar detta givetvis den avdragbara respektive den skattepliktiga räntan. Av förenklingsskäl bör reduktionen av amorteringen däremot inte ge upphov till några skatteeffekter vid beskattning enligt kontantprincipen.
Tillämpning av garantiregler inom andra områden
Denna liksom tidigare garantiregler kan givetvis också tillämpas i andra låneavtal om långivare och låntagare kommer överens om detta. Statens medverkan begränsas då till att Statistiska centralbyrån och Bostadsstyrelsen offentliggör de procentuella reduktioner av kapitalutgiften som uppkommer för olika regioner och fastighetsklasser.
Banker och vissa övriga innehavare av obligationer där kapitalutgiften reduceras vid låga löneökningar kan väntas sträva efter en balanserad portfölj av reala fordringar och skulder med denna garantiregel. Bankerna kan därför försöka få långfristig inlåning med något högre ränta och motsvarande regel för räntereducering vid låga löneökningar. Av samma anledning kan försäkrings- bolag som innehar sådana obligationer väntas introducera motsvarande reduceringsregler i sina betalningsförpliktelser.
AP-fondemas innehav av obligationer med denna garantiregel kan i viss mån motivera en motsvarande reduceringsregel inom ATP-systemet.
Genom en sådan spridning av reduceringsregeln nås den samhällsekono- miskt positiva effekten att anpassningen av realinkomstema till en yttre störning, t. ex. stigande oljepriser, automatiskt bärs inte bara av löneinkom- ster utan också av ränte- försäkrings— och pensionsinkomster. Låga löneök- ningar skulle på samma sätt drabba inte bara löneinkomstema utan också ränte- försäkrings- och pensionsinkomstema. Detta skulle sannolikt kunna bidra till återhållsamhet i löneförhandlingama under samhällsekonomiskt besvärliga lägen.
Fördelar och nackdelar för denna garantiregel
Huvudmotivet för denna garantiregel är att den reducerar låntagamas eller indirekt hyresgästemas kostnader vid en ogynnsam löneutveckling. Detta kan väntas minska låntagamas och hyresgästemas motiverade och omotiverade oro för utvecklingen avkapitalutgiftema för de reala lånen.
Garantiregeln överför i princip en del av risken för en ofördelaktig utveckling av lönerna till den som bär reduktionen av kapitalutgiftema, dvs. till långivama eller staten. Om garantiregeln omfattar lån som motsvarar en mycket stor del av värdet av hela bostadsbeståndet kan man ifrågasätta nyttan av en överföring av risken till staten. De boende får ju ändå bära kostnaderna i egenskap av skattebetalare. En viss tidsmässig förskjutning kan visserligen uppkomma genom en ökning av budgetunderskottet. En sådan effekt kan emellertid också uppnås inom ramen för normal skatte- och transfererings- politik om denna anses önskvärd. Kvar står då i princip de psykologiska effekter som kan uppkomma genom en överföring av risken från låntagarna till staten under dessa omständigheter.
Om garantiregeln omfattar lån motsvarande en måttlig del av värdet av hela bostadsbeståndet eller om långivarna bär kostnaderna för reduktionen av kapitalutgiftema ger garantiregeln en faktisk omfördelning av risken för en ofördelaktig utveckling av lönerna. De psykologiska och ekonomiska effek- terna om denna omfördelning av risken får vägas mot de komplikationer som garantiregeln ändå innebär.
5. Sammanfattning
En övergång till real bostadsfinansiering innebär en avsevärd försämring av låntagamas risksituation jämfört med subventionerad nominell bostadsfinan- siering, där inflation medför snabbt sjunkande reala lånebelopp och reala kapitalutgifter. Förutom en motiverad oro för denna försämrade risksituation kan reala lån väntas ge upphov till en omfattande oro orsakad av penning- illusion, eftersom lånebelopp och kapitalutgifter normalt stiger mätt i kronor. Erfarenheterna från tidigare lånesystem av real karaktär, nämligen paritets- lånet och studielånet, visar att sådan oro lätt kan leda till ett avskaffande av lånesystemet.
Denna bilaga presenterar några garantiregler som avser att ge en acceptabel risksituation för låntagaren även vid lågt eget kapital och låga initiala utgifter för nybyggda fastigheter. Därtill syftar garantireglema till att motverka låntagamas oro över att lånebelopp och kapitalutgifter stiger mätt i kronor.
Någon förrn av garanti regler är sannolikt nödvändiga för att möjliggöra real bostadsfinansiering, vilken i sin tur är nödvändig för att möjliggöra real beskattning.
Sammanfattning av effekter på byggandet
Minskningen av det generella bostadsstödet i form av räntesubventioner och förmånliga skatteregler vid övergång till ett realt system tenderar således att ge ett fortsatt lågt bostadsbyggande speciellt för egna hem men eventuellt också för bostadsrättsfastigheter under stora delar av 80-talet. Real i stället för nominell finansiering av kommunala följdinvesteringar vid bostadsbyggande kan dock få en motverkande effekt.
En dämpning av bostadsbyggandet kan i och för sig undvikas genom riktade subventioner till byggande. Detta skulle dock förstärka prisfallet för befintliga fastigheter eftersom man därigenom skulle eliminera marknadens tendens att återupprätta en ”normal" prisnivå för byggnadsdelen av fastigheter på lång sikt.
En övergång till real beskattning leder emellertid normalt till lättnader i företagsbeskattningen, vilket stimulerar företagens investeringar inklusive byggnadsinvesteri ngar. Övergången till real beskattning kan därför få en relativt liten effekt på det totala byggandet, samtidigt som det uppkommer en omfördelning till förmån för företagens byggnadsinvesteringar och till nackdel för byggandet av främst egna hem. Denna slutsats är ett exempel på att övergången till real beskattning återställer de snedvridningar av investering- ama som uppkommit genom ett inflationskänsligt skattesystem och en trendmässigt stigande inflationstakt under 70-talet.
Övriga varaktiga konsumtionsvaror
Begränsningen av ränteavdragen minskar också efterfrågan på andra varaktiga konsumtionsvaror som i stor utsträckning finansieras med lån vid ett nominellt system. Även i dessa fall elimineras de snedvridningar som uppkommit genom de allt mera förmånliga skatteeffektema för låntagarna under 70-talet. Med viss förenkling kan man därför säga att branscher som gynnats av dessa skatteeffekter under 70-talet kommer att drabbas av omställningsproblem vid införande av real beskattning. Liksom för egna hem började dock denna omställning redan under 1979—1981 som en följd av svag inkomstutveckling, höjda nominella räntor och förväntningar om sänkta marginalskatter och begränsningar av avdragsrätten för räntor.
Övergången till real beskattning kan således väntas leda till vissa prisfall och fortsatt dämpad efterfrågan på varaktiga konsumtionsvaror som fritidsbåtar och bilar. En del av anpassningen kan ske genom ökad andel för försäljningen av mindre och enklare varianter av dessa varor.
Köp av diamanter, konst, frimärken, antikviteter och dylikt blir också betydligt mindre intressanta ur skattesynvinkel vid real beskattning, vilket kan
ge prisfall samt i förekommande fall lägre import och lägre produktion av dessa varor.
Enligt diskussionen ovan kan man emellertid vänta sig en ökning av företagsinvesteringama vid övergång till real beskattning. Den mest påtagliga effekten blir därför åter en omfördelning av investeringarna till förmån för företagssektom och till nackdel för hushållssektom, medan effekten på de totala investeringarna kan bli relativt liten.
Referenser
Hansson [ "Skattesystemet, inflationen och investeringama”, Ekonomisk Debatt 1978, 4. Sandelin B ”Prisutveckling och kapitalvinster på bostadsfastigheter”, Memo- randum nr 66, 1977, nationalek. inst., Göteborgs Universitet. SOU 1978:13 Bilaga 2 till kapitalmarlmadsutredningen. Statistiska Meddelanden serie PzFastighetsprisstatistik.
Statens offentliga utredningar 1982
Kronologisk förteckning
1. Real beskattning. B. 2. Real beskattning. Bilaga 1—3. B. 3. Real beskattning. Bilaga 4—6. B.
Statens offentliga utredningar 1982
Systematisk förteckning
Budgetdepartementet
Realbeskattningsutredningen. 1. Real beskattning. [1] 2. Real beskattning. Bilaga 1—3. [2] 3. Real beskattning. Bilaga 4—6. [3]
Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.
