SOU 1995:130
Sverige i EU - makt, öppenhet, kontroll : sammanfattning av ett seminarium i september 1995 : en rapport från EU 96-kommittén
& Statens offentliga utredningar
ww 1995: 130 & Utrikesdepartementet
Sverige i EU — makt, Öppenhet, kontroll
Sammanfattning av ett seminarium i september 1995
En rapport från EU 96-kommittén Stockholm 1995
ӀN (( ix Statens offentliga utredningar
1995 : 130 Utrikesdepartementet
Sverige i EU — makt, öppenhet, kontroll
Sammanfattning av ett seminarium i september 1995
En rapport från EU 96—kommittén Stockholm 1995
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08—20 50 21 Telefon: 08—690 90 90
Denna skrift, SOU 1995: 130. är kostnadsfri. Den kan även erhållas från Sekretariatet för Europainformation Box 161 21, 103 23 Stockholm tel: 08—700 14 98, 020—250 000 fax: 08—20 69 27
Det publicerade materialet får återges helt eller delvis. gärna med uppgifter om källan.
REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91—38-20114-3 Stockholm 1995 ISSN 0375-250X
Förord
Enligt Maastrichtfördraget ska EU-ländema under 1996 sammankalla en konferens med företrädare för medlemsländernas regeringar. Konferensen ska undersöka vilka bestämmelser i fördraget som behöver ändras för att de mål som står angivna där ska kunna uppfyllas. Den här översynen av fördraget ska äga rum med sikte på att EU ska utvidgas med ett antal länder som vill bli medlemmar, främst i Central- och Östeuropa.
Den parlamentariska EU 96-kommittén har tillsatts av regeringen för att arbeta med två huvuduppgifter: dels låta göra utredningar om viktigare sakfrågor som kan komma att behandlas under regeringskonferensen, dels stimulera den offentliga debatten kring konferensens huvudfrågor och ge företrädare för olika åsikter tillfälle att argumentera för sina uppfattningar.
Inom ramen för den senare arbetsuppgiften ger kommittén ut en skriftserie med information och bakgrundsanalyser av olika frågor inför 1996 års regeringskonferens. Följande skrifter har hittills givits ut:
- "EU:s regeringskonferens - en lägesrapport" - "Röster om EU:s regeringskonferens - hearing med organisationsföreträdare, debattörer och forskare" (SOU l995:77) - "EU om regeringskonferensen 1996 - institutionernas rapporter och synpunkter i övriga medlemsländer" (SOU l995z80) - "EU-kandidater - 12 länder som kan bli EU:s nya medlemmar" (SOU 1995183) - "Ett utvidgat EU - möjligheter och problem. Sammanfattning av en hearing i augusti 1995." (SOU 19951101) - "Medborgarnas EU - frihet och säkerhet? Frågor om unionens tredje pelare inför regeringskonferensen 1996." (SOU 19952102)
- "Omvärld, säkerhet, försvar. Frågor om EU:s andra pelare inför regeringskonferensen 1996." (SOU l995clll)
En viktig del av EU 96-kommitténs arbete med att stimulera debatten inför regeringskonferensen är att arrangera seminarier och hearingar. Den här rapporten sammanfattar ett seminarium som hölls den 28 september 1995 om svenska erfarenheter i EU. Texten har sammanställts av kommitténs sekretariat (pressekreterare Anders Bolling).
Stockholm i december 1995
Björn von Sydow Ordförande i EU 96-kommittén
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
Inledning
Del [. Maktbalans
"Likvärdigheten mellan medlemsländerna rubbas inte "Viktigt hålla isär formellt och informellt inflytande"
Del 2. Öppenhet och inflytande
Process mot ökad insyn har inletts Riktad information till pressen Öppenhetstest av SJF: EU långt efter Sverige Del 3. Det politiska läget
"Utvecklingen går Sveriges väg"
Del 4. Rättslig och finansiell kontroll
"Domstolen viktig för rättsskyddet" Svårt granska EU—utgifter i enskilda länder
Del 5. Politisk kontroll
Öppen församling med språkbekymmer
11 ll 12 14 17 17 21
21 22
23
23
INLEDNING
EU 96-k0mmitte'ns seminarium "Sverige i EU - makt, öppenhet, kontroll" hölls den 28 september 1995 på Stockholm Globe Hotel. Tanken var att, förutom att rent allmänt förmedla svenska EU-aktörers erfarenheter från de första nio månaderna av medlemskap, ge en inblick i de institutionella frågorna, som kommer att ha en framträdande plats under regeringskonferensen 1996 (kommittén planerar till början av 1996 en särskild hearing, då de institutionella och konstitutionella frågorna behandlas mer ingående).
Brett deltagande
Deltagare var främst svenska representanter från EU:s institutioner. Det enda undantaget var domstolen. Den lägre rättsinstansen i EU, förstainstansrätten, var emellertid representerad i form av svenska domaren Pernilla Lindh. Ministerrådet företräddes av EU-minister Mats Hellström, och Christian Leffler från Sveriges ständiga representation vid EU berättade om erfarenheter av arbetet i Coreper - de ständiga representantemas kommitté - och andra arbetsgrupper under ministerådet.
Från kommissionen kom Christer Asp och från revisionsrätten Jan 0 Karlsson. De svenska myndigheter som deltar i det s.k. kommittologiförfarandet representerades av Monica Widegren från konkurrensverket. Per Gahrton, Bengt Hurtig och Anna Kinberg företrädde Europaparlamentet.
Dessutom deltog journalisterna Ewa Hedlund, Eva Spira och Christoph Andersson under det pass som handlade om öppenhet och insyn.
Öppet kvällsmöte Som brukligt efter EU 96-kommitténs arrangemang hölls på kvällen efter
seminariet ett offentligt möte i samma lokaler. Allmänheten hade där möjlighet att ställa frågor om de svenska EU-linjerna till politiker från samtliga riksdagspartier.
"Likvärdigheten mellan medlemsländerna rubbas inte"
Det finns en vanligt förekommande syn på EU som brukar kallas "cykel- teorin", som går ut på att projektet måste hålla styrfart hela tiden för att inte ramla omkull. "Det här måste ha kommits på av någon som saknar erfarenhet av cykling. Alla som cyklat vet ju att det går att bromsa ner farten och även stanna då och då."
Så inledde Christer Asp, chef för Anita Gradins kabinett i kommissionen, det första passet under seminariet. Han använde metaforen för att påpeka att det går att styra in EU i nya riktningar. lnstitutionema är verktygen för vad medlemsländerna vill åstadkomma, ansåg Asp.
Montesquieu inte inblandad
Han sade sig inte riktigt tycka om rubriken för sin programpunkt, "Maktbalansen mellan EU och medlemsländerna och mellan institutionerna". Ordet maktbalans för tankarna till kalla kriget, tyckte Asp. "Snarare är det fråga om relationerna mellan institutionerna".
EU:s uppbyggnad har aldrig byggt på Montesquieus maktdelningslära. Strukturen saknar motsvarighet på annat håll i världen. De ursprungliga medlemsländerna valde att på ett begränsat antal områden lägga delar av sin suveränitet i en gemensam korg. Sedan har samarbetet undan för undan vuxit på bredden.
"Hade man valt Montesquieus modell hade man nog fått bestämma sig för en federal statsbildning på en gång. EG-ländema valde en modell som kunde hantera den ökande intemationaliseringen på allt fler områden", sade Asp.
Tre element
Kabinettschefen riktade in sig på tre element i EU-samarbetet i sin redogörelse: likvärdigheten, effektiviteten och inflytandet.
EG/EU-samarbetet har alltid byggt på samarbete mellan likvärdiga parter. Detta förhållande kommer inte att ändras under den förestånde regeringskonferensen, menade Asp. Tydligast tyckte han att likvärdigheten tar sig uttryck i det faktum att ändringar i fördraget - de grundläggande reglerna - kräver enhällighet.
Ett annat uttryck för likvärdigheten är, enligt Asp, medlemsländernas insikt om att samarbetet bara kan fungera om den specifika vikten mellan demjämnas ut, vilket sker i fördelningen av röster i ministerrådet. Asp betonade samtidigt att det är mycket sällan dessa röster behöver användas. Man försöker hitta kompromisser, där parterna är likvärdiga. I det löpande arbetet lyssnar man på varandras
argument. "Denna likvärdighet i det dagliga arbetet kommer inte att rubbas". "Oerhörd effektivitet"
I fråga om EU:s effektivitet intog Asp en ståndpunkt som inte ofta hörs i debatten. "Mitt intryck är att samarbetet är oerhört effektivt. Det är förvånande att man lyckas så bra som man gör, med tanke på alla de olika åsikter och utgångspunkter som finns". Han var emellertid enig med dem som menar att frågan om effektivitet alltmer kommer att hamna i centrum ju fler medlemsländer som tillkommer.
Påverkan inleds tidigt
Hur inflytandet - framställningens tredje element - fungerar i EU kan man bara lära sig inifrån, menade Asp. "Jag hade samma intryck första dagen jag klev in i ministerrådet som när jag första gången klev in i kommissionen: som utanförstående hade vi svenskar före medlemskapet mycket lite insikt i hur man påverkar beslutsprocessen - även om vi kände till sakfrågorna och de olika ståndpunkterna".
Asp poängterade starkt vikten av att vara med i beslutsprocessen på ett tidigt stadium. När förslagen hamnar i kommissionens kollegium är de redan omgivna av en ram, som skapats på tjänstemannanivå. Därefter tar det runt en vecka innan kommissionsledamötema fattar beslut. Under denna vecka kan den politiska inriktningen på förslaget förändras i grunden, även om ramen finns kvar, hävdade Asp. "I detta skede måste man alltså vara med för att ha ett verkligt inflytande".
Mangrann uppslutning
Christer Asp berättade vidare att det blir en livlig debatt kring nästan varje dagordningspukt när kommissionsledasmöterna sammanträder. Ledamöterna sluter upp i stort sett mangrant till mötena varje onsdag, eftersom de vet att man måste vara där för att utöva inflytande.
"De som förespråkar ett minskat antal kommissionsledamöter, så att inte varje land får minst en representant, saknar insikt i hur utformningen av förslag går till", menade Asp. Ländernas representanter bryter olika erfarenheter och kunskaper mot varandra. Det är i EU:s institutioner de enskilda länderna kan komma till insikt om att det finns bättre lösningar i andra länder - hur smärtsamt detta än kan vara.
Brett bevakningsområde
Atislutningsvis berättade kabinettschef Asp att bara runt 20 procent av hans arbete ägnas åt Anita Gradins särskilda områden, d.v.s. rättsliga och inrikes frågor och kampen mot förskingring av EU:s medel. Resten av tiden går åt till att bevaka kommissionens övriga områden. Så arbetar också de andra kabinetten.
För att skaffa sig kunskaper lyssnar kabinettet då och då på vad organisationer, regering och riksdag i Sverige har att säga i olika frågor. Men naturligtvis tar man inga instruktioner från Stockholm. "Vi kan lika gärna ringa till Washington eller Peking och be om råd om vi vill. Vi arbetar inte i något monolitiskt vakuum".
"Viktigt hålla isär formellt och informellt inflytande"
"Närvaron, kanske dagligen, är avgörande för att ha en möjlighet att påverka i kommissionen". Det sade Monica Widegren från Konkurrensverkets internationella sekretariat.
Widegren, som talade under samma pass som Christer Asp, berättade hur svenska myndigheter kan utöva inflytande över EU-arbetet. Som representant för Konkurrensverket deltar hon själv i de kommittéer och arbetsgrupper i kommissionen som arbetar med konkurrensfrågor på EU-nivå - ett av de områden där medlemsländerna överlåtit stor beslutanderätt åt EU.
För en stor del av frågorna inom konkurrensområdet har ministerrådet delegerat rätten att fatta beslut till kommissionen, som för detta ändamål tillsatt särskilda kommittéer. Detta beslutsförfarande brukar kallas kommittologin.
Många myndigheter i en
Det är viktigt att förstå att kommissionen är en mångfassetterad institution, menade Widegren. Den innehåller över 20 generaldirektorat, som vart och ett nästan kan ses som en separat myndighet. "Det liknar inte precis svensk myndighetskultur".
Enligt Widegren måste man hålla isär det som sker formellt och det som sker informellt när man diskuterar medlemsländernas inflytande.
Det formella samarbetet är det som är lättast att få grepp om. På konkurrensområdet är reglerna gedigna och väl inarbetade. Instruktionerna till hur artikel 85 och 86 i Romfördraget ska följas är t.ex. 33 år gamla (en särskild förordning från 1962).
Det är sagt att kommissionen ska handlägga sina ärenden i nära samarbete med medlemsstaterna, berättade Widegren. När den rådgivande kommitté som hon själv brukar sitta i yttrar sig i konkurrensärenden har alla medlemsländer samma tyngd.
Lyhörd lobbyism
Informell påverkan kan man bl.a. utöva genom de tillfälliga arbetsgrupper som bildas för olika frågor och som är mycket vanliga. "Min erfarenhet är att ett nytt medlemsland har mycket att lära sig när det gäller det informella inflytandet", sade Widegren. Det gäller att utveckla sin lyhördhet och sin beredskap att insupa nya erfarenheter. menade hon. Att bli bättre på lobbyism.
EFTERFÖLJANDE DISKUSSION Språkfrågan besvärlig
Under den eRerföljande frågestunden ställdes inledningsvis Christer Asp inför två frågor, som blir allt aktuellare i takt med att EU utvidgas: hur många officiella språk kan unionen ha, och hur många ledamöter kan kommissionen ha utan att effektiviteten drabbas?
"Att bygga ut kommissionen ytterligare behöver inte nödvändigtvis innebära en hemsko på effektiviteten", sade Asp. "Ska ett medlemsland kunna påverka på kommissionsstadiet måste det ha en egen ledamot".
Språkfrågan är besvärlig, men den måste tas upp till överläggning snart, menade Asp. I dag ska man i ministerrådet kunna tala sitt eget språk. I framtiden kan man kanske skära ner antalet muntligen använda språk där till tre eller fem, resonerade Asp. Det stora problemet gäller den skriftliga översättningen av regler som ska införas i medlemsländernas lagstiftning. Där är det nödvändigt att allt översätts till alla språk.
Risk för "korridormygel"?
Siv Holma, vänsterpartiets ledamot i EU 96-kommittén, undrade om inte betoningen på informellt inflytande i kommissionen kunde leda till alltför mycket lobbyverksamhet och "korridormygel". De formella vägarna behövs för demokratins skull, menade Holma.
På det svarade Christer Asp att det formella inflytandet helt enkelt är något man får genom att vara med i EU. Behovet av informella påverkansvägar kommer sig av att det här rör sig om klassiska förhandlingssituationer. "Det är inte möjligt att säga nej till allt. Då marginaliseras man. Bra argument ger ett konstruktivt samarbete".
Monica Widegren instämde: "Just genom att komma med goda argument, att ha bestämt sig för vad man ska driva för fråga och genom att alltid medverka, vara aktiv, kan man få inflytande". Något "korridon'nygel" rör det sig inte om, enligt Widegren.
Subsidiaritet med i bedömningen
Någon frågade också hur kommissionen tillämpar subsidiaritetsprincipen sedan denna fördragsfästes i Maastricht.
Arbetet med att bedöma alla nya förslag utifrån subsidiariteten har kommit i gång, berättade Christer Asp. Kommissionen ska nu både motivera varför ett visst förslag läggs och förklara på vilket sätt det blir bättre genom en gränsöverskridande lösning än genom att varje land beslutar för sig. Asp påpekade att det europeiska projektet visserligen ska användas till att lösa gränsöverskridande problem, men att dessa i och för sig inte alltid behöver vara stora.
Process mot ökad insyn har inletts
Ett vanligt argument mot ökad öppenhet i EU är att detta skulle få negativa konsekvenser för effektiviteten. "En sådan konflikt mellan öppenhet och effektivitet tror jag inte finns", sade Christian Leffler från Sveriges EU- representation i Bryssel. Han inledde passet om öppenhet och inflytande i institutionerna.
Leffler hävdade att öppenheten tvärtom är nödvändig på sikt för att stärka EU, och den kommer rent av attfra'ny'a effektiviteten - nämligen när alla som är inblandade i beslutsprocessen blir medvetna om att resultatet av deras arbete kommer att granskas hela vägen.
Medborgarnas inflytande bör komma till uttryck på flera nivåer i EU-samarbetet, ansåg Leffler: på nationell nivå, genom Europaparlamentet, genom olika former av direktkontakt med övriga institutioner. "Allt detta kräver ett stort mått av insyn".
Ett "durkslag"
Leffler menade, liksom många andra gör, att EU i förhållande till andra internationella organisationer är relativt öppet, ett "institutionaliserat durkslag". Information läcker ibland ut i större omfattning än i länder som är kända för sin öppenhet. Men det är viktigt att skilja mellan den formella öppenheten och de informella "läckagen". Den fakiska öppenhet som finns i dag behöver kodifieras.
Den formella insynen är ännu inte särskilt stor - "även om det kanske inte är så illa som vi vanligen tror". Medvetenheten om att frågan är viktig sprider sig snabbt, berättade Leffler. Startskottet för den pågående processen mot ökad öppenhet var Danmarks nej i den första folkomröstningen om Maastrichtfördraget. Frågan behandlades under toppmötena i Birmingham och Edinburgh hösten 1992, och därefter har den varit ett återkommande tema.
I december 1993 beslutade ministerrådet genom en s.k. uppförandekod att allmänheten skulle ha "största möjliga" tillgång till EU-handlingar. Denna regel förtas emellertid i viss utsträckning av de möjligheter till undantag som finns, möjligheter som dessutom enligt Leffler hittills givits en vid tolkning. "Men attityden är på väg att ändras här".
Framsteg i kommissionen
Kommissionen uppvisar flera exempel på framsteg, tyckte Leffler:
- Alla förslag som läggs fram offentliggörs. - Förslagen föregås ofta av s.k. vit- eller grönböcker, där de allmänna riktlinjerna och målen presenteras. eller hearingar. - En lista över vilka förslag som planeras upprättas regelbundet. Den finns
dessutom inlagd på Internet. - Mindre än en sjättedel av dem som begärt ut handlingar från kommissionen har nekats.
Känsligt i ministerrådet
I ministerrådet är det däremot svårare - både objektivt och subjektivt - att uppnå öppenhet, menade Leffler. Öppenhet i kommissionen handlar till största delen om ren handlingsoffentlighet. Ministerrådets arbete har mer karaktären av förhandling, och att offentliggöra papper under pågående process där skulle i många medlemsstaters ögon ses som förhandlingsoffentlighet.
Hur skadligt vore det då med öppenhet i ministerrådets förhandlingar? "Skulle man besluta om total öppenhet finge vi korridorsuppgörelser", trodde Leffler. En mer framkomlig väg menade han vore att försöka finna en mer begränsad lösning, där respekt visas för diverse länders önskemål om att inte offentliggöra alla överväganden.
Leffler tyckte att man även från svensk sida måste försöka sätta sig in i andra länders syn på öppenhetsfrågorna. Han sade sig vara förvånad över hur "direkta, operativa och konstruktiva" diskussionerna är under arbetet i ministerrådet och andra EU-institutioner jämfört med andra internationella organ. Oron hos vissa länder över att en ökad öppenhet skulle omöjliggöra denna direkthet och konstruktiva anda är genuin, enligt Leffler.
"Viktigt steg"
Den uppförandekod som beslutades 1993 innebar - trots sina brister - att EU- länderna för första gången enades om att ett slags öppenhetsprincip ska gälla i de gemensamma institutionerna. Avslag på begäran om att få ut handlingar måste motiveras. "Även om tillämpningen enligt svensk syn inte är tillräckligt bra är detta ändå ett viktigt steg", menade Leffler.
Riktad information till pressen
Även Ewa Hedlund, EU-journalist i Bryssel, beskrev kontrasten mellan den faktiska öppenheten och vad allmänhet och journalister formellt kan få veta i EU-organen. Hon kallade den rådande hållningen "en sluten läckage- politik".
Inställningen till öppenhet varierar en hel del mellan medlemsländerna. Efter det extra toppmötet på Mallorca i september 1995 valde tre regeringschefer att tala direkt med journalisterna efter första dagens överläggningar, Sveriges, Danmarks och Finlands, berättade Hedlund. "'Se, vilken öppenhet', var reaktionen i andra länder".
Svenska journalister är fostrade i offentlighetsprincipens anda. De som jobbar i Bryssel får dock ställa in sig på andra villkor. "Det läcker från EU-organen till
journalister, men läckagen är ofta selektiva", sade Hedlund. De som har intresse av att läcka kan välja ut vilka medier de tycker är mest lämpliga att få del av informationen.
Olika organ - olika öppenhet
Den mest slutna institutionen är domstolen. Det är kanske inte så konstigt, menade Hedlund, eftersom det är mycket skriftväxling mellan domstolen och parterna i pågående mål. Ibland hålls emellertid öppna hearingar med parterna. Hedlund bad nyligen att få ut protokollet från en sådan hearing (den gällde fallet mellan tidningen The Guardian och ministerrådet om möjligheten att få ut handlingar från rådet). Men domstolen ville inte lämna ut handlingen. Den hade hemligstämplats, trots att själva hearingen varit offentlig.
I ministerrådet vet journalisterna oftast vad som försiggår, enligt Hedlund, eftersom uppgifter läcker ut. Hon jämförde med situationen när arbetsmarknadens parter i Sverige förhandlar. "Man har intresse av att släppa ut olika saker under förhandlingamas gång". Allt fler av ministerrådets debatter hålls nu inför öppna dörrar, Våren 1995 fattades ett beslut om att huvuddelen av debatterna ska vara öppna - vilka framgår dock inte av beslutet.
Europaparlamente! är den öppnaste institutionen. "Det är så öppet att man ibland blir förvirrad och osäker över vad som pågår", sade Hedlund. Parlamentets utskottsmöten är öppna för dem som fått en inbjudan. Dessutom hålls ett otal presskonferenser, briefingar m.m.
Rörigt utan diarier
Var och när upplever då EU-joumalister i Bryssel stängda dörrar? Hedlund tog bl.a. upp följande exempel:
- Protokollen från ministerrådet, när det fungerar som lagstihare, är fortfarande inte tillgängliga, även om detta är under diskussion. - Kommissionens interna arbete är slutet. - De mängder av papper som trots allt är öppna hos kommissionen är ofta svårtillgängliga ändå, eftersom man inte förstår språket. - Det finns inga diarier, vilket gör det rörigt för journalisterna. Man måste naturligtvis veta att ett dokument finns för att kunna få tag i det.
Det är inte ovanligt att kommissionen håller en presskonferens om ett lagförslag utan att själva förslaget finns tillgängligt för journalisterna. Förklaringen är ofta språkförbistringen. Det faktum att EU-joumalistema till så stor del måste förlita sig på muntliga källor är ett stort problem, ansåg Hedlund. "Det är oerhört viktigt att ha skriftliga underlag. Annars kan joumalistema inte självständigt göra analyser och dra slutsatser".
"Positiva signaler"
Trots allt finns positiva signaler, sammanfattade Ewa Hedlund. Hon nämnde särskilt ministerrådets öppna debatter och reflexionsgruppens (inför regeringskonferensen 1996) genomgångar efter varje möte ("ett stort framsteg jämfört med Maastrichtförberedelserna"). Hon berättade också att Sveriges representation regelbundet går igenom med svenska journalister vad som står på dagordningen.
Öppenhetstest av SJF: EU långt efter Sverige
De två journalisterna Christoph Andersson, tidningen Journalisten, och Eva Spira, Statstjänstemannen, har en tid arbetat med att undersöka den nya öppenheten i EU:s organ och jämfört den med situationen i Sverige. De presenterade tillsammans under seminariet några av sina resultat.
Christoph Andersson berättade först att Svenska journalistförbundet gjorde ett stort öppenhetstest i Sverige i våras, vilket gav "ett beklämmande resultat". Exempelvis förekom hemligstämpling av EU-dokument redan i myndigheters och departements diariet. Men det har blivit bättre sedan dess, sade Andersson. Allmänheten kan t.ex. i dag gå igenom EU-handlingar hos statsrådsberedningen i en för ändamålet upprättad dataterminal.
Papper om polissamarbete
I de båda journalisternas jämförande undersökning begärde de ut 20 handlingar angående det framtida gemensamma polisorganet Europol, dels hos ministerrådet -
i enlighet med den uppförandekod som beslutades 1993 (se ovan), dels hos justititedepartementet och rikspolisstyrelsen.
Ministerrådet lämnade i första omgången ut två av de begärda handlingarna, plus ett brev på franska, berättade Andersson. Joumalistema överklagade. Efter en månad släpptes ytterligare två handlingar, medan 16 förblev hemliga "med hänvisning till den allmänna säkerheten".
Från det svenska justitiedepartementet och rikspolisstyrelsen fick Andersson och Spira emellertid helt eller delvis ut 18 av de önskade 20 handlingarna; två var helt hemligstämplade, fyra var delvis hemliga.
Diskussioner om personuppgifter
Vad var det då ministerrådet inte ville lämna ut? Enligt Andersson rörde de hemliga handlingarna bl.a. diskussioner om hur enskilda ska gå till väga för att få ut uppgifter om sig själva i Europols planerade gemensamma spaningsregister. Andra hemliga papper handlade om "vad Europol överhuvud taget ska syssla med".
Andersson konstaterade att svenskar har större insyn än journalister och andra medborgare i andra medlemsländer. "En kollega på tyska Der Spiegel höll på att trilla av stolen när han fick höra om möjligheterna i Sverige".
Dyr domstolsprocess
Efter avslagen i ministerrådet gick de båda journalisterna vidare till EU:s domstol (förstainstansrätten). De fick där beskedet att för att domstolen ska ta upp fallet och undersöka om ministerrådet borde lämna ut fler handlingar, måste de företrädas av en advokat. "En advokat kostar stora pengar. Det är alltså vad man måste ha för att få ut 16 handlingar om Europol, som vi fått ut i Sverige. Vilka vanliga medborgare har möjlighet att driva denna process?” undrade Andersson.
Olika rättskulturer ska enas
Eva Spira redogjorde därefter kort för innehållet i delar av den mellanstatliga Europol-konventionen. bl.a. principerna för upprättandet av spaningsregistret, som ska vara tillgängligt för polismyndigheterna över hela EU.
Spira påpekade problemen med att så många olika rättskulturer och olika principer för dataskydd ska enas i dessa gemensamma regler. Hon var särskilt kritisk mot en punkt i principerna för spaningsregistret, som säger att uppgifter inte får komma ut som kan "ställa Europol i dålig dager". Enligt Spira kommer den svenska datalagen att behöva ändras med anledning av bestämmelserna kring spaningsregistret.
EFTERFÖLJANDE DISKUSSION Olika bedömningar inom kommissionen?
En representant för Jordens vänner berättade att även han haft problem att få ut handlingar i enlighet med uppförandekoden - i detta fall handlingar från kommissionen om ozonlagrets uttunning. Han undrade om det är så att olika delar av kommissionen kan göra olika bedömningar.
Ytterligare frågor ställdes om huruvida införandet av diarier i kommissionen möjligen skulle förbättra kvaliteten på informationen och om hur Sverige agerar i de fall som beskrivits av Andersson och Spira.
"Diarier skulle förbättra kvaliteten" De olika delarna av kommissionen ska inte göra olika bedömningar i öppenhetsfrågor, tyckte Ewa Hedlund. "Fast det är nog så i verkligheten". Hon trodde vidare att diarier skulle öka informationens kvalitet. De skulle göra att man fick överblick över kontinuiteten i EU-arbetet.
Också Christian Leffler menade att hanteringen av handlingar borde vara enhetlig inom kommissionen, men påpekade att man valt en decentraliserad handläggning. Han passade på att framföra den svenska uppfattningen inför regeringskonferensen 1996 att huvudprincipen om allmänhetens tillgång till handlingar bör införas i EU:s fördrag.
"Borde kanske ligga i första pelaren"
Angående Europol sade Leffler att det, såvitt han visste, är medlemsstaterna som avgör vilka uppgifter som ska lämnas till det gemensamma spaningsregistret. I övrigt ansåg han att fallet Europol visar att polissamarbetet kanske borde ligga i EU:s första pelare, där alla befintliga regler om öppenhet och alla kontrollfunktioner finns. "Men att säga att Europol-konventionen skulle ha kommit till i tysthet" (vilket Andersson och Spira var inne på) "tycker jag är märkligt. Det står om detta samarbete i Maastrichtfördraget".
Svenska Joumalistförbundets förfrågningar har redan lett till förbättringar i EU:s Öppenhet, hävdade Leffler vidare. En konkret förbättring är att alla som begär ut handlingar hädanefter ska få svar på samma språk som de själva använt. "Det pågår en utvecklig här. Länderna kommer långsamt till insikt om att det inte är så farligt att lämna ut handlingar, och att hemlighållande kanske leder till större tråkigheter än öppenhet".
Pernilla Lindh, Sveriges representant i förstainstansrätten, kommenterade kort uppgifterna om att det krävs advokat för att överklaga avslag på begäran om att få ut handlingar. Hon berättade att man numera kan få rättshjälp i domstolen, och att kravet på advokat dessutom är under omprövning.
"Utvecklingen går Sveriges väg"
"Sverige har kunnat påverka EU under de snart nio månader vi varit medlemmar. Främst gäller det inom miljö-, jämställdhets- och öppenhetsfrågorna." Det sade EU-minister Mats Hellström under seminariet. Hellström citerade bl.a. den brittiska tidningen Financial Times, som i en analys skrivit att de nya medlemsländernas inflytande är "subtilt, men slående".
De påverkansområden Hellström nämnde är tre av Sveriges "paradområden" i EU- arbetet. Han sade sig vara relativt nöjd med utfallet i dessa frågor, även om erfarenheterna när det gäller öppenheten är "blandade", men att utvecklingen trots allt går Sveriges väg.
"Öppenhet står inte mot effektivitet”
Hellström berättade att man nu arbetar med att få ministerrådets protokoll offentliga. Han vände sig, liksom Christian Leffler. emot att man ofta ställer effektiviteten mot öppenheten. "Det är ett argument som på ytan är bestickande, men som enligt mig har mycket lite för sig. Varför skulle effektiviteten öka och besluten bli bättre ju färre individer som tar del av underlaget till beslutet?"
En annan kulturkrock Hellström upplevde som bekymmersam är skillnaden mellan svensk mötestradition och det sätt på vilket ministerrådets möten sköts. EU- ministern sade sig vara förvånad över bristen på effektivitet i allmänna rådet (det ministerråd där utrikesministrarna möts). "Man blandar högt och lågt. Det är inte precis någon PR-konsult som gjort agendan!"
Gemensamt skäl till lågt valdeltagande
Det låga deltagandet i valet till Europaparlamentet (en och en halv vecka före seminariet) hade flera skäl, men det fanns en gemensam faktor för dem som valde att inte rösta, menade Hellström: man upplever EU som någonting långt borta, som knappast berör en själv. Inför regeringskonferensen nästa år ville Hellström betona vikten av att EU:s fördrag blir mer relevant för medborgarna. Frågor som berör allmänheten är bl.a. miljö, kampen mot brottsligheten och den fria rörligheten över gränserna. "Vi får nu mer och mer stöd från andra medlemsländer för att ta upp sådana här sakfrågor".
Söker brett underlag för positioner
Varför betonar då Sverige inte de institutionella frågorna mer? "Vi tycker i regeringen att positionerna i de institutionella frågorna ska, precis som när det gäller grundlagsfrågor, vara grundade på en bred debatt mellan olika ståndpunkter i landet". sade Hellström. ”När det gäller sakfrågorna, som miljö, jämställdhet, kampen mot arbetslösheten, tror vi att vi redan har ett brett stöd i Sverige".
I fråga om EU:s utvidgning sade EU-ministem att Sverige inte kommer att sväva på målet: det är en avgörande fråga. "Vi hade inte varit EU-medlemmar nu om inte muren fallit. Därför kan vi ju inte nu säga till länderna i öst att 'jo, det är bra att ni har demokrati och så, men ni är för fattiga för att komma med i EU'".
Men en utvidgning kommer naturligtvis att kräva förändringar i EU, inte bara av de institutionella spelreglerna, utan också av den gemensammajordbrukspolitiken och strukturfondema. 1999 upphör den nuvarande budgetplanen, vilket innebär att jordbrukspolitiken måste ses över då i vilket fall som helst.
Späckad dagordning
Hellström visade på hur full EU:s dagordning kommer att bli kring 1997-98 - i det närmaste allt sammanfaller. Sex månader efter regeringskonferensen ska medlemskapsförhandlingar inledas med kandidatländerna. Ungefär samtidigt ska EMU:s första beslut om att inleda den tredje fasen fattas och budgeten ska omförhandlas. Dessutom ska samtliga EU:s parlament under samma period godkänna eller avslå slutreslultatet av regeringskonferensen. "Detta scenario går inte att planlägga på förhand".
För att inte denna förestående "mass-förändring" blir ett moment 22 - att inga beslut fattas, eftersom man måste vänta in andra beslut först - krävs ett omfattande analytiskt arbete, menade Hellström. "Regeringskonferensen måste i alla fall på något sätt - det blir den viktigaste uppgiften — underlätta för en kommande utvidgning av EU".
EFTERFÖLJANDE DISKUSSION
Redovisar regeringen röstning?
Stephen Lindholm från Svenska journalistförbundet undrade om Sverige avvaktar andra medlemsländers hållning i öppenhetsfrågan och om regeringen avser att presentera konkreta förslag till ändringar i fördraget när det gäller öppenhet. En annan fråga ställdes om huruvida regeringens löfte från före folkomröstningen att alltid redovisa hur den röstat i ministerrådet, oavsett om andra länder gör det, gäller.
Regeringen ska tillsammans med riksdagen undersöka om Sverige kan föreslå konkreta fördragsändringar om ökad öppenhet, svarade Mats Hellström. Angående omröstningarna i ministerrådet sade han att alla omröstningar numera i praktiken offentliggörs, och att Sverige arbetar emot "den enfaldiga regel" som fortfarande möjliggör ett hemlighållande. "Självklart ska vi alltid offentliggöra hur vi har röstat".
Folkomröstning ingen självklarhet
Är Hellström beredd att verka för att hålla en folkomröstning om resultatet av regeringskonferensen? undrade någon. Det är svårt att veta på förhand om resultatet av regeringskonferensen kräver en folkomröstning, svarade EU-ministem. "Tänk också på en sak: ju mer vi arrangerar folkomröstningar om utfallet av olika förhandlingar, desto längre tid kommer det att ta att integrera EU-arbetet i vårt land. Man måste tänka sig för två gånger innan man bestämmer sig för att ha en
folkomröstning".
? l .
"Domstolen viktig för rättsskyddet"
Pernilla Lindh är svensk domare i EU:s förstainstansrätt - en institution som tillkom i slutet av 1980-talet för att avlasta domstolen. Lindh inledde sitt anförande på seminariet med att betona hur viktigt det är för EU- medborgarnas rättsskydd att de båda rättsliga institutionerna finns.
Domstolen framställs ofta som EU:s rättsskipande instans. Lindh menade att detta är en saltning med modifikation. "Länderna har ju också kommit överens om reglerna". Däremot tolkar domstolen EU:s regler när dessa kommit till som politiska kompromisser - vilket de ofta har.
Alla fall i domstolen och förstainstanrätten bereds mycket noga, berättade Lindh. "Det sker en god rättslig kontroll". Denna noggrannhet beror till stor del på att domsluten blir prejudicerande - de ingår i EU:s samlade regelverk, som med ett franskt ord brukar kallas EU:s acquis.
Synpunkter från "lillebror"
Domstolen har skrivit en rapport inför regeringskonferensen 1996. Även "lillebror" förstainstansrätten har kommit med vissa bidrag till diskussionerna. Lindh redovisade några av rättens synpunkter:
- Rätten behöver fler anställda - man har fler fall än domstolen, men mindre personalstyrka. - Det förslag som lagts fram om regionala domstolar i EU är dåligt, eftersom det då finns risk att man bryter den enhetliga rättstillämpningen inom unionen. - Av samma skäl vore inte heller specialdomstolar i EU någon bra lösning.
Fler domare kan bli problem
Vid en utvidgning av EU ansåg Lindh att det vore bra med ett utökat antal domare i förstainstansrätten, eftersom olika mål där avgörs inom olika avdelningar. I domstolen kan det däremot bli problem, menade hon, eftersom huvudregeln där är att målen avgörs i plenum, d.v.s. med samtliga domare närvarande.
"Det kan bli svårt att döma med 25 domare i rummet", sade Lindh. "Samtidigt ökar förstås legitimiteten med en domare per land. Det blir ett problem för politikerna att lösa".
Svårt granska EU-utgifter i enskilda länder
En stor skillnad mellan Sverige och EU när det gäller finansiell kontroll är det dubbelkommando, det parallella system som finns för att kontrollera utbetalningar av pengar. Om inte en "financial controller" godkänner en utbetalning kan den i princip inte äga rum. Det berättade Jan 0 Karlsson, Sveriges representant i revisionsrätten.
Den externa kontrollen av hur EU:s pengar används äger rum i revisionsrätten, inrättad 1977. Dessförinnan skedde kontrollen huvudsakligen i de enskilda medlemsländerna. Granskningen omfattar hela den gemensamma budgeten och alla organ utom Europeiska investeringsbanken, EIB.
Utbetalning sker inte centralt
Huvudproblemet för revisionsrätten är att 100 procent av inkomsterna kommer från och 80 procent av utbetalningarna sker i de enskilda medlemsländerna. För att revisionen ska fungera på ett bra sätt krävs alltså en sammanjämkning av medlemsländernas kontrollsystem, menade Karlsson.
Han ansåg också att en ökad effektivitet kräver ökad öppenhet. Redovisningen av utbetalningar i medlemsländerna ska ske öppet, och man ska ha möjlighet att utkräva ansvar.
Vill bli institution för hela EU
Även Jan 0 Karlsson redovisade en del av vad hans institution har för synpunkter inför regeringskonferensen:
- Revisionsrätten behöver erkännas som en institution för hela unionen, inte bara för EG (d.v.s. även agera inom utrikes- och säkerhetspolitiken och de rättsliga och inrikes frågorna). — Revisionsrätten måste kunna gå vidare med ärenden till domstolen om den inte på annat sätt kan genomföra sina kontroller.
Finansiering av återuppbyggnad
Enligt Karlssons personliga uppfattning måste revisionsrätten kunna kontrollera utbetalningarna inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Han exemplifierade med fallet Mostar i Hercegovina, vars återuppbyggnad EU finansierar.
Karlsson hade också synpunkter på domstolens roll: den måste kunna agera inom tredje pelaren, de rättsliga och inrikes frågorna, på samma sätt som inom det traditionella EG-samarbetet, menade han. "Särskilt nu när man flaggat för förenkling av EU".
Öppen församling med språkbekymmer
Som representanter för vad som på seminariet kallats den politiska kontrollen i EU deltog två ledamöter och en politisk sekreterare från Europaparlamentet. De inledde med var sin redogörelse för vad de upplevt som bra respektive dåligt i församlingen.
Bengt Hurtig från vänsterpartiet tyckte att en positiv sida är det starka engagemang för frågor om mänskliga rättigheter, demokrati och miljö som märkts i det parlament som blev invalt i juni 1994. Innan dess, då det rådde en knapp konservativ majoritet. var det sämre bevänt med intresset för dessa frågor, menade Hurtig.
Sen dagordning
En av de mer negativa sakerna är parlamentets dagordning, ansåg Hurtig. Den bestäms mycket sent, vilket är problematiskt om man förberett ett visst anförande. Det kan ofta bli ganska hårda diskussioner om dagordningen. Ett annat stort problem han nämnde är de många språken: dokument finns inte alltid översatta till svenska, och de översättningar som finns är ibland dåliga. Hurtig trodde samtidigt att det förekommer alltför lite av reaktioner från politikerna till översättarna.
Omröstningarna under parlamentets sessioner är vidare en komplicerad historia, tyckte Bengt Hurtig. Ofta används s.k. split vote, då det är svårt att greppa vad de förslag innebär som just är föremål för omröstning. Ändringar sker in i det sista, och det är lätt att rösta fel. "Jag är glad att Europaparlamentet inte har så stor makt när man t.ex. röstar igenom en knarkliberal resolution".
Ideologiskt samarbete Per Gahrton, miljöpartiet, förde främst fram tre punkter på den positiva sidan:
- Parlamentet är en internationell arbetsplats, med allt vad det innebär av utbyte av erfarenheter över gränserna. Man samarbetar i första hand med ideologiska vänner. - Det finns en stor förståelse för miljöfrågornas betydelse. — Församlingen är öppen - öppnare än riksdagen. "Vårt förslag att införa en svensk offentlighetsprincip i EU antogs rakt av, utan diskussion, av rättsutskottet".
Också Gahrton placerade mångfalden av språk på det negativa kontot. Han menade att det är självklart att alla EU-språk ska vara officiella, men när detta ställs mot strävan att göra ett gott politiskt arbete blir ekvationen olöslig för ledamöterna: "Man måste kunna minst tre-fyra språk för att hänga med".
Han gav exempel på vansinniga översättningar han hört och sett. som "frskepolitik" för det romanska "PESC" (gemensam utrikes- och säkerhetspolitik; liknar de romanska språkens ord för fisk), och drog slutsatsen att "språkproblemet är olösligt".
Federalistisk inriktning
Europaparlamentet domineras av väldigt federalistiska stämningar, enligt Gahrton. Han sade sig ha uppfattat att den inställning som råder är att neutralitet och militär alliansfrihet är ett svek mot unionen. "Även mer funktionalistiska EG-anhängare borde se dessa stämningar i vitögat".
Gahrton tog vidare upp frågan om de ersättningar parlamentarikerna får för arbete och resor (det pågick i medierna en debatt om detta vid tidpunkten för seminariet). "Det är helt OK att man får bra med pengar för att göra sitt jobb. Däremot ska man inte kunna välja att i första hand berika sig på sin parlamentspost", sade den miljöpartistiske parlamentsledamoten.
"Agendau borde begränsas"
Anna Kinberg är politisk sekreterare för den moderata partigruppen i Europaparlamentet. Hon bekräftade mycket av det negativa som de båda föregående talarna sagt om arbetsförhållandena: det är rörigt och kaotiskt - ibland har ledamöterna inför en omröstning inte ens fått dagordningen eller underlaget till det de ska rösta om. "Parlamentet borde begränsa sin agenda och inte rösta om avlägsna frågor som t.ex. Östtimor", sade Kinberg. Det var för övrigt en åsikt som delades av Per Gahrton.
Samtidigt är parlamentet ett viktigt politiskt torg, menade Kinberg. Hit kommer alla med inflytande förr eller senare. Det är viktigt, tyckte hon, att de olika nationella parlamenten håller kontakten med ledamöterna i Europaparlamentet, så att de kan hänga med i den politiska debatten i Europa.
Kinberg sade sig också uppskatta den informella dialog som äger rum mellan partigrupperna i parlamentet och kommissionen. Dialogen ger en viss insyn i arbetet med att lägga fram förslag. Moderaterna vill emellertid att initiativrätten i EU ska ligga kvar hos kommissionen, påpekade hon.
"Demokratin kräver större engagemang"
Bengt Hurtig anslöt sig till vad Kinberg sade om de nationella parlamenten: han ansåg att de överhuvud taget måste engagera sig mer i EU—processerna för att samarbetet ska få demokratisk legitimitet.
"Den federalistiska lösningen på problemen med bristande engagemang och bristande demokratisk legitimitet är ju att 'så här dåligt är det bara så länge Europaparlamentet inte har verklig makt'", sade Per Gahrton. Han tyckte däremot själv att det är de nationella parlamenten som måste vara mer på hugget. "EU— nämnden måste få tänder!"
Parlamentsrepresentanterna fick en fråga om huruvida det vore bra att hålla gemensamma val till Europaparlamentet i stället för separata val i varje medlemsland, som nu. Gahrton var kluven i frågan. En fördel han från sin politiska ståndpunkt kunde se var att ett sådant system skulle ge fler gröna i parlamentet. De båda övriga var skeptiska.
En annan fråga gällde de språkproblem alla berättat om. Hur ska man lösa dem? De tre var ense om att det är oacceptabelt ur demokratisk synvinkel att det ska krävas kunskaper i flera språk för att kunna bli ledamot i Europaparlamentet. Någon i publiken föreslog att man skulle övergå till att bara använda sig av engelska. Gahrton menade att en sådan lösning är "helt utesluten".
Ersättningar ses över
Parlamentsledamöternas ersättningar, framför allt de som utgår för resor, togs också upp till diskussion. Enligt Bengt Hurtig har de väl generösa reglerna nu uppmärksammats och är föremål för översyn. Parlamentets ekonomi är ansträngd nu. delvis p.g.a. de ökade kostnaderna för tolkning, sade Hurtig. Per Gahrton sade sig tro att de svenska ledamöterna sinsemellan kan komma att enas om något slags moralisk kod för hur reseersättningarna ska hanteras.
Hur ska man få upp det extremt låga valdeltagandet till nästa Europaparlamentsval 1999? Enligt Bengt Hurtig förestår en gigantisk folkbildningsuppgift. Han var kritisk mot de svenska journalisterna, som han menade inte kan EU-frågoma. "När ska de börja skriva om sakfrågorna och inte om ledamöternas reseersättningar?"
