Polis i fredens tjänst betänkande

Till statsrådet och chefen för

Utrikesdepartementet

Regeringen beslutade den 19 december 1996 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till riktlinjer för insatser med civilpoliser i internationell verksamhet. Som underlag skulle utredaren redovisa, analysera och bedöma de insatser med svenska civilpoliser som hittills gjorts i internationell verksamhet. Vidare skulle bedömning

en av den framtida internationella efterfrågan av svenskt deltagande i insatser med civila poliser göras. Slutligen skulle utredaren lämna förslag på hur verksamheten med svenska civilpolisinsatser kan organiseras och administreras.

Chefen för Utrikesdepartementet, statsrådet Hjelm-Wallén, förordnade den 16 januari 1997 förre statssekreteraren Nils Gunnar Billinger särskild utredare. Samtidigt

att vara förordnades som sakkunniga dåvarande kanslirådet i Justitiedepartementet Helena Lindberg, departementsråden i Utrikesdepartementet Malin Kärre, Elisabeth Borsiin Bonnier, Staffan Carlsson och Johan Molander samt departementsrâdet i Försvarsdepartementet Nils Daag. Till sekreterare förordnades avdelningsdirektören vid Länsstyrelsen i Uppsala län Sune Lindh.

Den 27 maj 1997 förordnades, med verkan från den 1 februari 1997, experter

som departementsrâdet i Utrikesdepartementet Herman af Trolle, hovrättsassessom i Utrikesdepartementet Tomas Zander, departementssekreterarna i Utrikesdepartementet Johanna Brismar Skoog och Cecilia Ruthström-Ruin, dåvarande departementssekreteraren i Försvarsdepartementet Lars Schmidt, polisintendenten vid Rikspolisstyrelsen Michael Jorsback, avdelningsdirektören i Försvarsmakten Nils-Ivar Tetting samt

programhandläggarna vid Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete Margareta Eliasson och Henrik Hammargren. Den 16 april 1997 förordnades byråassistenten Margareta Pââg att med verkan från den 24 mars 1997 vara utredningens assistent.

Utredningen överlämnar betänkandet Polis i fredens tjänst. Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i juni 1997

Nils Gunnar Billinger

/Sune Lindh

SOU 1997: 104

Innehåll

2 Innehåll SOU 1997: 104

7.1.5 Europarådet 50

SOU 1997: 104 Innehåll 3

9.1.12 United Nations Transitional Administration for Eastern

Slavonia, Baranja and Western Sirmium UNTAES i

Kroatien 114

4 Innehåll SOU 1997: 104

13 Bilagor 195

13.1 Bilaga 1 Förkortningslista 195

Sammanfattning

Utredningens syfte

Denna utredning har enligt direktiven till uppgift att

0 lämna förslag på svenska riktlinjer avseende insatser med civilia

poliser

0 göra en bedömning av den framtida internationella efterfrågan av svenskt deltagande i insatser med civila poliser

0 lämna förslag hur verksamheten med svenska civilpolisinsatser kan organiseras och administreras, samt hur utbildning kan bedrivas

0 redovisa och analysera svenska erfarenheter från deltagande i internationella civilpolisinsatser

Utredningen har i sitt arbete även analyserat frågan om beväpning för en internationell polisstyrka.

I takt med att fredsfrämjande insatser under senare år i ökad utsträckning genomförts i interna konflikter där rättssystemet försvagats eller brutit samman har de internationella polisinsatsemas roll och mandat uppmärksammats. I detta sammanhang har utredningen övervägt vilka komponenter i en insats som bör medverka i uppgiften att upprätthålla säkerhet och ordning för befolkningen under det att nationella rättsvårdande myndigheter byggs upp eller rekonstrueras.

Bakgrund och arbetsuppgifter

Den första svenska insatsen med poliser i internationell

fredsfrämjande tjänst beslutades i april 1964 och avsåg den då upprättade styrkan Cypern. Där ingick de svenska poliserna i en multinationell polissavdelning som verkade parallellt med en militär styrka. Därefter kom det att dröja fram till år 1989 innan Förenta

6 Sammanfattning SOU 1997: 104

Nationema FN åter engagerade poliser i en fredsfrämjande mission. Det kom att ske vid avkoloniseringen av Namibia. Därefter har antalet FN-missioner ökat kraftigt. I de flesta av dessa har det ingått en polisavdelning. Sverige har i juni 1997 ca 100 poliser i fredsfrämjande tjänst. De flesta av dessa poliser är anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten och följaktligen tjänstlediga från polisväsendet. De svenska poliserna genomgår före avresan dels en generell, dels en missionsinriktad utbildning vid Försvarsmaktens Internationella Kommando SWEDINT i Almnäs, Södertälje.

Polisemas arbetsuppgifter i dessa sammanhang har främst inneburit:

0 att övervaka den lokala polisen i syfte att förvissa sig om att denna följer den nationella lagen och respekterar de mänskliga rättigheterna.

0 att utbilda den nationella polisen

0 att stödja den lokala polisen i dess yrkesutövning

I några fall har en internationell polisstyrka ersatt ett ickeexisterande nationellt polisväsende och därmed fått en exekutiv funktion, tex i Kambodja och Haiti.

Huvuddelen dessa insatser har utförts av poliser som ingått i en

av obeväpnad civilpolisenhet, "CIVPOL", i en av FN upprättad fredsfrämjande mission. Dessa poliser har i regel levt närmare civilbefolkningen än vad militära förband gör. Trots den starka ökningen polisernas betydelse som konfliktlösningsinstrument har

av riktlinjer för verksamheten varit bristfälliga eller saknats.

Nya begrepp

Utredningen har funnit att det hittills använda begreppet "civilpolis" inte längre är lämpligt. Ordet har sannolikt tillkommit för att markera skillnaden till militärpoliser, vars uppgift är att hålla ordning inom ett militärt förband. Nu har poliser blivit så vanliga i fredsfrämjande missioner att det inte längre föreligger risk för förväxlingar. Utredningen föreslår att i stället för begreppet "civilpolis" bör personalen benämnas på ett sätt vilket svarar mot de faktiska arbetsuppgifterna. De nya begreppen bör vara polisobservatör

respektive polisrådgivare.

SOU 1997: 104

Ny typ konflikter och typer av internationella insatser

av nya

Flertalet av de konflikter som idag motiverar fredsfrämjande insatser är inomstatliga. Inbördeskrig är förvisso ingen ny företeelse men antalet inomstatliga konflikter har de senaste åren ökat. Många av dessa nyare konflikter har betydande multidimensionella inslag. Med detta avses att de präglas av politiska, religiösa eller etniska motsättningar mellan parterna vilket i många fall leder till etnisk rensning och andra allvarliga brott mot de mänskliga rättigheterna, flyktingströmmar samt

irreguljära militära förband. I många fall har utvecklingen gått inslag av så långt att samhällsstrukturen är nära kollaps eller har kollapsat. Polisväsendet och andra rättsvårdande myndigheter har upphört att fungera eller har mist befolkningens förtroende. Konsekvenserna för civilbefolkningen är i de flesta fall mycket allvarliga. Denna sorts konflikter betraktas ofta som en nyare typ i motsats till de tidigare konflikter som blivit föremål för internationellt ingripande. Dessa var ofta klassiskt mellanstatligt slag med lätt identifierade parter.

av

För FN och andra med fred och säkerhet som uppgift har

organ förutsättningarna att verka radikalt förbättrats. Säkerhetsrådet, som tidigare ofta handlingsförlamat på grund av att de ständiga

var medlemmarna flitigt använde vetorätten, agerar nu ett helt annat sätt vid såväl interna som mellanstatliga konflikter.

Att upprätthålla ordning och säkerhet för befolkningen

I ett tillstånd präglas av öppna strider och av att det nationella

som rättssystemet brutit samman är den första viktiga uppgiften för en fredsfrämjande insats att skapa grundläggande stabilitet och säkerhet

att skilja de stridande parterna och därefter övervaka en genom vapenvila. Detta är uppgift kan lösas ett militärt förband som

en som av ingår i internationell fredsfrämjande styrka. Det är numera även

en vanligt att polisavdelning ingår i en sådan insats.

en

För att kunna nå långsiktig effekt med en fredsfrämjande insats bör denna syfta till att återskapa ett rättssystem som grundas på respekt för de mänskliga rättigheterna. Arbetet med att bygga upp polisväsendet sker inledningsvis att övervaka den nationella polisen vid t.ex.

genom

patrullering och täta besök polisstationer. Eventuella gemensam överträdelser de nationella lagarna eller kränkningar av de mänskliga

av rättigheterna rapporteras rutinmässigt till högre nivåer inom FNsystemet. Arbetet utvidgas efterhand till att utbilda den nationella

8 Sammanfattning SOU 1997: 104

polisen. Viktiga inslag i denna verksamhet är att etablera principer för hur en poliskår verkar i en rättsstat och att kännedom de

ge om mänskliga rättigheterna.

Mellan uppgiften att skapa säkerhet genom att med en militär styrka separera eller avväpna stridande parter och uppgiften att medverka till att återupprätta ett rättssystem, som är de internationella polisemas uppgift, finns en gråzon, nämligen vem som skall svara för uppgiften att skapa säkerhet för befolkningen i insatsområdet. I de områden där en fredsfrämjande styrka verkar, råder det ofta ett tillstånd där den nationella ordningsmakten och rättsapparaten ännu inte börjat fungera. Samtidigt finns där individer eller grupper som använder grovt politiskt våld. De utgör ett hot mot befolkningen samtidigt som den internationella insatsen får starkt försämrade möjligheter att verka. I sådana situationer erfordras i vissa fall internationella fredsfrämjande insatser för att upprätthålla ordning och säkerhet för lokalbefolkningen. Det finns en tendens att denna uppgift hamnar mellan den militära styrkans och polisstyrkans uppdrag, dvs. i en gråzon.

Tydligare ansvarsfördelning

Den internationella polisstyrkan saknar i regel beväpning, träning och skydd för att med utsikt till framgång kunna ingripa mot upplopp eller kravaller. Om poliserna skulle utföra sådana exekutiva uppgifter som kan kräva våldsanvändning skulle deras möjligheter att utföra den

egentliga arbetsuppgiften knappast kunna fullgöras.

Utredningen föreslår därför att polisobservatörer och polisrådgivare

även fortsättningsvis huvudsakligen bör tilldelas uppgifter av det slag som hittills anförtrotts dem, dvs. övervaka, utbilda och lämna råd den lokala polisen. Det är inte lämpligt att internationella polisstyrkor tilldelas exekutiva uppgifter av ett slag som äventyrar möjligheterna att lösa huvuduppgiftema.

En möjlighetet för världssamfundet att hjälpa de nationella myndigheterna att under vissa förutsättningar skapa ordning och säkerhet skulle kunna att organisera gendarmeriförband. Med

vara detta avses en kraftigt beväpnad polisstyrka, förlagd i kasemer, övad i att uppträda i förbandsform och utrustad med skydd i form av t.ex. bepansrade transportfordon. Detta skulle innebära att man skapar en ny struktur, hittills aldrig prövad i internationella sammanhang, som till stora delar är parallell till en fredsfrämjande militär styrka. En förutsättning för att detta skall lyckas är att det internationellt

SOU 1997: 104

sammansatta förbandet övas att uppträda i förbandsfonner. Utredningen anser inte att det är lämpligt att upprätta internationella gendarmeriförband.

Då utredningen avvisar möjligheten att ge internationella polis- eller gendarmeristyrkor i uppgift att bistå de nationella myndigheterna med att upprätthålla lag och ordning, återstår att pröva möjligheten att militära förband ges denna uppgift.

I Sverige, liksom i andra demokratier, är den nationella ansvarsfördelningen mellan polis- och militärväsendet klart definierad i landets lagar. I den gråzon här beskrivits befinner man sig dock i

som en situation där den västerländska rättsstatens ansvarsfördelning mellan militär och polis inte alltid är tillämplig. En internationell militär styrka uppträder i förbandsforrn, förlagd i kasem och utrustad för att kunna verka i områden som är utsatta för våld. Utredningen anser det därför lämpligt att militära förband som ingår i en fredsfrämjande insats i större utsträckning förbereds och tränas för att, när så efterfrågas, kunna medverka till att lösa uppgiften att upprätthålla ordning och säkerhet för befolkningen i missionsområdet. För att göra detta möjligt bör förbanden under sin förberedelsetid före avresan tränas för denna uppgift instruktörer är poliser. Inom polisväsendet finns en

av som dokumenterad kunskap om hur man handskas med särskilda händelser

våldsamma demonstrationer, upplopp, idrottsvåld m.m. Genom att som tillföra sådan kunskap i utbildningen av ett militärt fredsfrämjande förband ökar möjligheten att i fredsfrämjande missioner kunna använda militära förband för att upprätthålla ordning och säkerhet, om mandatet så medger. Ett militärt förband med sådana uppgifter bör innehålla befattningar som bemannas av poliser. Förutsättningarna för att under vissa reglerade, i förväg uppställda förhållanden, ställa ett sådant

noga förband under tillfälligt polisiärt befäl bör utredas närmare av Försvarsmakten och Rikspolisstyrelsen.

Internationella polisstyrkors för ordning och säkerhet

ansvar

Poliser i fredsfrämjande insatser kan, trots att huvuduppgiften är att övervaka, utbilda och vägleda den lokala polisen, spela en större roll än hittills för att skapa och sedan upprätthålla ordning och säkerhet för befolkningen. De kan genom blotta sin närvaro bidra till att det skapas ordning på plats. Detta kan ske genom att i större omfattning

en tillämpa ett proaktivt uppträdande. Det innebär att poliserna visar stor rörlighet inom sitt område och tillämpar ett flexibelt val av metoder. Genom goda relationer med lokalbefolkningen och lokala makthavare

10 Sammanfattning SOU 1997: 104

nära samverkan med övriga komponenter i mission samt genom en en ökar förutsättningarna för att tidigt identifiera lokala problem och dess orsaker. En lämplig åtgärd kan då vara att snabbt sätta polisobservatörer för att medla mellan parterna och därmed dämpa en orolig situation.

För att förstärka effekten av ett proaktivt uppträdande från polisen kan militära förband ges i uppdrag att stödja polisinsatsen, t.ex.

genom att vid vissa tillfälla visa närvaro på utsatta platser. En polisstyrkas betydelse för befolkningens säkerhet kan således ytterligare förstärkas om samarbetet med de militära förbanden ökas. Det kan ske

genom gemensam planläggning samt genom hög flexibilitet och rörlighet hos såväl den militära som polisiära delen av missionen. Det yttersta ansvaret för att detta sker i missionsområdet finns hos dess högste chef och dennes stab.

Utredningen föreslår att nya metoder bör utvecklas som gör det möjligt för polisen att ta ett större ansvar för ordning och säkerhet hos befolkningen i ett insatsområde.

Polisen och de militära förbanden bör utveckla nya och flexibla samarbetsformer för fredsfrämjande insatser där deras respektive specialkunskaper ges möjlighet att komplettera varandra.

Ökad internationell efterfrågan på poliser

Utredningen bedömer att efterfrågan poliser i fredsfrämjande insatser kommer att öka de närmaste åren. De traditionella uppgifterna övervakning och rådgivning kommer fortfarande att

vara en huvuduppgift. Behovet kommer också att öka till följd av att insatser med poliser i ökad utsträckning kommer att ingå som en del i humanitärt stöd och utvecklingsbistånd i samband återskapande eller uppbyggnad av rättsväsendet i ett konfliktomrâde. Det bör uppmärksammas att kvinnliga poliser har särskilda förutsättningar att vinna förtroende hos dem som under en konflikt utsatts för traumatiska upplevelser.

Sverige bör vara berett att under längre perioder ställa omkring 125 poliser till förfogande för internationell fredsfrämjande tjänstgöring samtidigt. Sverige bör vidare vara berett att under högst tolv månader ställa omkring 150 poliser till förfogande.

SOU 1997: 104 11

Eflektivare organisation för polisverksamheten

FN:s organisation har inte utvecklats i takt med att polisinsatsema ökat i omfattning. Erfarenheten från de fjorton FN-missioner med polisinslag Sverige har deltagit i visar att FN ofta har haft svårt att

som formulera tydliga arbetsuppgifter i mandat och andra dokument. Inom FN-sekretariatet i New York är antalet poliser litet. En annan svårighet utgörs att vissa poliser inte är kvalificerade för uppgiften.

av

Utredningen föreslår följande

0 Mandatet för en polisstyrka bör anges separat i förhållande till en eventuell militär styrkas mandat

0 Personer med internationell polisiär erfarenhet bör medverka när mandat och arbetsuppgifter formuleras

Den polisiära kompetensen bör finnas vid fler enheter inom

0 sekretariatet vid FN i New York

0 Sverige bör verka för en ökad kompetens i de internationella polisstyrkoma. Sverige bör, liksom andra länder som har möjlighet därtill, ställa resurser till förfogande för utbildning av blivande polisobservatörer och polisrådgivare

FN bör ökade möjligheter att lämna information om sitt

0 ges uppdrag till befolkningen i ett insatsområde

System för snabbare insatser med poliser

När FN eller någon annan organisation fattat beslut om en fredsfrämjande insats är det viktigt att denna snabbt kommer på plats och kan verka i avsedd omfattning. Det har visat sig vara svårt för såväl FN som för många polisbidragande länder, däribland Sverige, att tillräckligt snabbt kunna verka i insatsområdet.

12 Sammanfattning SOU 1997: 104

Utredningen föreslår följande

FN bör skapa ett system för tidig uttagning av nyckelpersonal till 0

eventuellt kommande polisstyrkor samt utarbeta en Standardiserad, med ett motsvarande militärt högkvarter jämförbar, organisationsplan för dessa styrkor

0 Sverige bör verka for att FN:s rutiner ändras så att besluten om insats respektive finansiering denna sammanfaller i tiden

av

FN bör utarbeta planer för anskaffning av standardiserad materiel

0 och för initialt underhåll av polisstyrkor

Regeringen bör ge Rikspolisstyrelsen i uppdrag att utarbeta ett

0 system gör det möjligt att med kort varsel sända svenska poliser

som utomlands i fredsfrämjande tjänst

Rikspolisstyrelsen övertar huvudmannaskapet

I Sverige saknas ett samlat ansvar för den internationella polisiära verksamheten, eftersom sig Rikspolisstyrelsen eller

vare Försvarsmakten uttryckligen har tilldelats en sådan uppgift. Riksspolisstyrelsen utför rekryteringen utan formellt uppdrag och Försvarsmakten SWEDINT för utbildning, utrustning

ansvarar genom och administration av poliserna under den tid de ingår i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten.

Även det dagliga samarbetet mellan de båda myndigheterna är

om bra, innebär ett splittrat vissa uppenbara nackdelar. Ingen

ansvar myndighet har i dag ett ansvar för långsiktig planering och metodutveckling konceptet med poliser i fredsfrämjande tjänst.

av Dessa brister bedöms bli markanta när poliser blir vanligare som en

mer del det humanitära biståndet eller utvecklingsbiståndet.

av

I syfte att åstadkomma effektivare organisation utan att reducera

en de fördelar det nuvarande systemet har, föreslår utredningen

som följande.

Rikspolisstyrelsen bör ett samlat nationellt ansvar för all

0 ges internationell polisiär verksamhet utbildning, arbetsgivaransvar

som under utlandstjänstgöring, metod- och doktrinutveckling samt personalvård efter hemkomsten. Detta bör ske genom att det skapas en Polisväsendets utlandsstyrka så långt det är möjligt och lämpligt

som

SOU 1997: 104 13

skall verka under samma villkor som utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. I denna organisationsförändring bör Rikspolisstyrelsen och Försvarsmakten samarbeta.

2 till

Förslag författningsändringar

Utredningen föreslår att Förordningen 1989:773; omtryck 1996:55 med instruktion för Rikpolisstyrelsen ändras enligt följande.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 § Utöver vad som följer polislagen 2 § Utöver vad följer polislagen

av som av 1984:387, polisförordningen 1984: 1984:387, polisförordningen 1984:

730, förordningen 1985:751 730, förordningen 1985:751

om om

utbildning och forskning inom utbildning och forskning inom

polisväsendet eller av andra föreskrifter polisväsendet eller andra föreskrifter

av skall Rikspolisstyrelsen särskilt skall Rikspolisstyrelsen särskilt

verka för ett förtroendefullt förhållande verka för ett förtroendefullt förhållande mellan polisen och allmänheten, mellan polisen och allmänheten, 2. svara för att de prioriteringar och för att de prioriteringar och

svara riktlinjer som riksdagen och regeringen riktlinjer riksdagen och regeringen

som lägger fast för polisverksamheten lägger fast för polisverksamheten förmedlas till polisorganisationen förmedlas till polisorganisationen, 3. utarbeta planer för polisväsendets 3. utarbeta planer för polisväsendets

beredskapsplanläggning beredskapsplanläggning,

4. föra centralt polisregister föra centralt polisregister,

vara nationell byrå för internationella nationell byrå för internationella

vara

kriminalpolisorganisationen Interpol och kriminalpolisorganisationen Interpol och

upprätthålla de förbindelser som behövs upprätthålla de förbindelser behövs

som med utländska polismyndigheter med utländska polismyndigheter,

organisera och vara huvudman för

Polisväsendets utlandsstyrka samt därvid

samarbeta med Försvarsmakten och

andra myndigheter.

Utredningen föreslår att Förordningen 1984:309 utlandsstyrkan

om inom Försvarsmakten ändras enligt följande:

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 § Denna förordning tillämpas även på Paragrafen upphävs

civil polisavdelning för tjänstgöring i

en utlandsstyrkan Förordning 1992: 1 160

3¶Inledning

l Civilpolisverksamhet

Denna utredning behandlar enligt direktiven "Civilpoliser i internationell verksamhet" samt insatser kan inom det

som rymmas vidare begreppet polisiär verksamhet. Den internationella efterfrågan på poliser för dessa typer av insatser har ökat, vilket tillsammans med ett ökat svenskt deltagande motiverar att civilpolisverksamheten studeras närmare.

Polisens uppgifter

Termen "civilpolis" har använts för att avskilja en kategori poliser från militärpoliser. Med civilpoliser inom FN, i andra

avses internationella organisationer som Västeuropeiska unionen VEU samt i biståndsverksamhet i regel poliser från olika länder medverkar i

som en fredsfrämjande insats i ett konfliktdrabbat land för att övervaka, utbilda och assistera den lokala polisen. I några fall där rättssystemet inte fungerat i ett område har civilpoliser även haft vissa exekutiva polisiära uppgifter i avsaknad av en lokal poliskår. Civilpoliser i dessa insatser har i en varierande grad verkat samtidigt med militär personal

trupp eller obeväpnade observatörer. Civilpolisinsatser har huvudsakligengenomförts utan beväpning. I de få fall civilpoliser varit beväpnade, har detta skett genom lätta eldhandvapen avsedda för självskydd. För svensk del kan begreppet "civilpolis" härledas ur förordningen 1984: 309 om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten, där det anges i 3 att "Denna förordning tillämpas även på civil

en polisavdelning för tjänstgöring i utlandsstyrkan".

De senaste årens utveckling har medfört att FN och andra organisationer agerat i andra typer av konflikter än tidigare och med andra medel. Engagemanget har också skett i fler faser ett

av konfliktförlopp än tidigare. Poliser har varit ett av de medel som använts och flera slag av arbetsuppgifter har kommit att utföras

av

poliser. Några dessa uppgifter är att karaktärisera som rättsbistånd,

av vilket kan del av en fredsfrämjande insats. En mer utförlig

vara en beskrivning den allmänna utvecklingen återfinns i kapitel 6

av Konflikter och konfliktlösning. Där beskrivs även ett antal faser i ett konfliktförlopp. En närmare presentation av de uppgifter som anförtrotts poliser i internationell tjänst ges i kapitel 9 Svenska

erfarenheter av genomförda och pågående polisinsatser.

Efterhand alltfler uppgifter i fredsfrämjande insatser kommit att

som utföras poliser har det uppstått ett behov av en precisering av

av

begreppet civilpolis. I kapitel 12 överväganden, bedömningar och

förslag lämnas förslag till begrepp. Med civilpolis avses i denna

nya en utredning polis som är tjänstledig från sin ordinarie nationella

en befattning för att tjänstgöra polis utomlands i fredsfrämjande

som en insats av FN, en annan internationell organisation eller

som arrangeras efter direkt överenskommelse mellan Sverige och ett annat land.

en Civilpoliser leds under sin tjänstgöring i operativt hänseende inte från hemlandet, utan internationellt rekryterad polischef, Police

av en Commissioner, vanligtvis underställd en särskild representant för FN:s

generalsekreterare eller annan för uppdraget ansvarig och bemyndigad

FN-företrädare.

Internationellt polissamarbete inom Europol eller Interpol behandlas inte i denna utredning.

Militärpolisens uppgift är att för allmän ordning och

ansvara säkerhet inom militära förband samt att förebygga brott inom dessa. I svenska FN-kontingenter har regelmässigt ingått en

militärpolisavdelning för tjänst inom t.ex. ett militärpoliskompani.

Dessa svenska militärpoliser har i några fall varit poliser även i

Sverige, detta har inte varit ett krav för uttagning. Militärpolisema

men rekryteras bland dem utbildats för sådan tjänstgöring under sin

som militära grundutbildning. Denna utredning behandlar inte militärpolisens roll.

Gendarmer är militärt organiserad polisstyrka som finns i flera

en länder för ordningens upprätthållande i landet. I de länder gendarmer förekommer är dessa tränade för att nyttja tyngre beväpning samt att uppträda i förbandsfonner. Gendanneristyrkor har aldrig funnits i Sverige. De har inte heller utnyttjats av FN eller andra internationella

organisationer i fredsfrämjande verksamhet. Enskilda gendarmer har

dock ingått i såväl militära förband som i polisstyrkor.

SOU 1997: 104 19

En internationell fredsfrämjande insats benämns i regel

som en "mission", t.ex. United Nations Angola Verification Mission, eller "styrka" force t.ex. United Nations Protection Force. Insatsema är i regel mest kända under sina respektive förkortningar, till exempel UNAVEM och UNPF. I civilpolisutredningen används ordet "insats" synonymt med "mission" och "styrka". Även "operation" används ibland som synonym till orden mission, styrka respektive insats.

Civilpoliskomponenten i ett större sammanhang

Civilpoliser utgör i regel en av flera komponenter i

en fredsfrämjande insats. En sådan mission kan förutom poliser innehålla

ett betydande inslag av beväpnad trupp samt andra civila komponenter

än poliser. Det förekommer också missioner där civilpoliser arbetar tillsammans med obeväpnade militära observatörer utan närvaro

av beväpnad trupp. På senare tid har det även förekommit rent polisiära missioner utan militär närvaro. Civilpoliser ingår i

som en fredsfrämjande mission bildar tillsammans en Civilian Police Unit,

vanligen förkortad CIVPOL. Förkortningen förekommer i utredningen

främst i kapitel 9 Svenska erfarenheter genomförda och pågående

av polisinsatser.

Kort tillbakablick

Den första FN-insatsen med civilpolis-inslag var FN-operationen i

Kongo åren 1960-1964, där det ingick mindre polisstyrka från

en

Nigeria. Denna civilpolisiära insats var av blygsam omfattning och

dessutom så nära knuten till militärpolisavdelningen att dess

självständighet var starkt beskuren. Den verkliga startpunkten för

polisiär verksamhet i fredsfrämjande syfte brukar till United

anges Nations Peacekeeping Force in Cyprus UNFICYP år 1964. Denna insats pågår fortfarande. Sverige deltog under de 29 första

åren med en

kontingent om ca 15 poliser. Nästföljande FN-insats med civilpoliser

skedde inom United Nations Transition Assistance Group UNTAG

vid avkoloniseringen Namibia åren 1989-90. Sverige deltog även

av där med som mest 75 civilpoliser. Därefter har civilpolisiära insatser organiserats i ett dussintal olika konfliktområden, t.ex. Kambodja och

Bosnien-Hercegovina. Sverige har som mest haft ca 150 poliser i

samtidig utlandstjänst.

Sammanlagt har ca 1 600 svenska poliser till och med juni 1997 tjänstgjort som civilpoliser i fjorton FN-styrkor samt i två styrkor

som organiserats av Västeuropeiska unionen VEU. Sedan år 1989 har även kvinnliga poliser haft möjlighet att delta, vilket medfört att ca 40

20 Inledning SOU 1997: 104

svenska kvinnliga poliser tjänstgjort som poliser i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Sedan några år förekommer, men i en mer begränsad omfattning, även svenska poliser utomlands i andra multilaterala och bilaterala sammanhang än de traditionella fredsbevarande insatserna. Det svenska engagemanget skildras mer utförligt i kapitel 9 Svenska erfarenheter av genomförda och pågående polisinsatser.

Deltagandet i internationellt freds- och Säkerhetsfrämjande arbete, främst i FN:s regi, har under lång tid varit en hörnsten i Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik. De fredsbevarande operationema har analyserats i flera sammanhang både inom och utom landet. FN publicerar exempelvis en komprimerad beskrivning över samtliga avslutade och pågående fredsbevarande operationer i boken The Blue Helmet, tredje upplaga utkom år 1996. I kapitel 6 Konflikter och

vars konfliktlösning nämnare redogörelse för vad avses med

ges en som fredsfrämjande insatser och dessas förhållande till fredsbevarande operationer.

Tidigare genomförda utredningar och studier har fokuserats på de militära komponenterna i de fredsfrämjande operationema. Civilpolisverksamheten har från svensk sida huvudsakligen dokumenterats i form minnesböcker och skrifter som utarbetats av

av dem deltagit i missionema. Från statsmaktemas sida har

som civilpolisverksamheten tidigare belysts endast i översiktlig form.

3.2 för arbetet fältet

Utgångspunkter på

United Nations Criminal Justice Standards for Peacekeeping Police

För poliserna på fältet är det väsentligt att känna till efter vilka kriterier de skall bedöma den lokala polisens arbete. Härvid är det nödvändigt att ha kännedom dels de mänskliga rättigheterna, dels

om de nationella lagarna i värdlandet. För att underlätta bedömningen av huruvida de mänskliga rättigheterna respekteras av värdlandets polisväsende, finns sedan februari 1994 för detta ändamål upprättad

en sammanställning regler betitlad "United Nations Criminal Justice

av Standards for Peacekeeping Police". Sammanställningen är utarbetad vid FN:s kontor i Wien och utgör de regler vilka tillsammans bildar det rättesnöre civilpoliserna utgår ifrån när de bedömer sina

som övervakade kollegors arbete.

SOU 1997: 104 21

Sammantaget bygger United Nations Criminal Justice Standards for Peacekeeping Police på regler hämtade ur 20 olika källor. Till följd av sammanställningens betydelse i sammanhanget återges den i sin helhet i bilaga 6 i utredningen.

United Nations Civilian Police Handbook

Polisverksamheten i mission utövas under inflytande av flera

en dokument. Ett av de viktigaste är de United Nations Criminal Justice Standards som nämnts i föregående avsnitt. Andra dokument presenteras närmare i kapitel 8 Den legala grunden for internationella insatser. Flera av dessa dokument är relativt omfattande till sitt sidantal. De är i väsentliga delar likalydande i flera FN-insatser. I syfte att påskynda starten missionema har därför utarbetats en United

av Nations Civilian Police Handbook, utgiven i oktober 1995, där Standards andra generella dokument samlats. Handboken

och utdrag ur är utgiven i ett format underlättar att den medförs vid tjänst på

som fältet.

SOU 1997: 104 23

4 och

Uppdraget dess avgränsningar

Regeringen beslutade om utredningens direktiv den 19 december 1996 Dir. 1996:122. Utredningen, arbetat under namnet

som Civilpolisutredningen, skall enligt dessa direktiv:

"1. göra en bedömning av den framtida internationella efterfrågan av svenskt deltagande i insatser med civila poliser, särskilt vad

avser olika typer av insatser som kan komma i fråga och vilka organisationer som kan tänkas efterfråga svenskt deltagande. Härvid bör såväl bilaterala insatser insatser inom för internationella

som ramen organisationer FN, EU, VEU m.fl. beaktas.

lämna förslag på svenska riktlinjer avseende insatser med civila poliser. Detta skall inkludera konkreta rekommendationer kan

som ligga till grund för ställningstagande beträffande svensk medverkan i enskilda insatser. Rekommendationema skall även svenskt

avse agerande gentemot FN för att stärka organisationens förmåga att genomföra civila polisinsatser.

även lämna förslag på hur verksamheten med svenska civilpolisinsatser kan organiseras och administreras samt hur utbildning kan bedrivas. Slutsatsema den interna utredning dessa frågor

av om som RPS avslutat i september 1996 skall beaktas. Försvarspropositionens förslag om en särskild koordinator för gemensam utbildning för civil och militär personal skall tjänstgöra

som i internationell verksamhet skall utgöra utgångspunkten för den del

som gäller utbildningsfrågan. Om förslaget innebär att fler eller större civilpolisinsatser kan förväntas skall ñnansierings- och

personalförsörjningsfrågoma också behandlas.

som utgångspunkt för utredningen redovisa och analysera svenska erfarenheter från deltagande i internationella civilpolisinsatser. Tyngdpunkten skall ligga på de uppdrag där civilpoliser

ingått som en komponent i en operation som också bestått av militära, diplomatiska och humanitära insatser, inom ramen för FN, VEU etc. Denna del bör innehålla en beskrivning av hur mandaten för de olika

24 Uppdraget och dess avgränsningar SOU 1997: 104

civilpolisinsatsema har utformats och särskilt i vad mån uppgifterna för dessa efterhand har förändrats. Civilpolisinsatsemas betydelse som konfliktlösningsinstrument i dagens konflikter bör ägnas särskild uppmärksamhet. Eventuella begränsningar och problem i anledning av att uppdragen skett inom ramen för internationellt samordnade insatser bör belysas. Vidare bör förhållandet till övriga civila och till de militära komponenterna beskrivas och analyseras. Frågor om arbetsmetoder, t.ex. beväpning, och andra frågor relevans bör behandlas. Särskilt

av bör de svenska erfarenheterna avseende uppdragens organisation, administration och resursfördelning redovisas".

En Civilpolisutredningens viktigaste uppgifter har bedömts vara

av att utarbeta förslag till riktlinjer för det svenska deltagandet. Utredningen har därvid även uppmärksammat frågor som rör internationell polisverksamhet även utanför det som traditionellt

betraktats som civilpolisverksamhet.

Civilpolisutredningen har arbetat under tiden den 17 januari till och med den 1 juli 1997. Under denna tid har åtta sammanträden, varav ett heldagsseminarium, genomförts. sekretariatet har genomfört tjänsteresor till Bosnien-Hercegovina, Kroatien, FN-högkvarteret i New York, NATO-högkvarteret i Bryssel, VEU-högkvarteret i Bryssel, EUkommissionen DG 1A, utrikesministeriema i Washington och Ottawa samt mottagit besök från den svenska representationen vid OSSE i Wien. Vid dessa tillfällen har minnesanteckningar förts vid sammanlagt ett trettiotal olika samtal.

Den ökade intemationaliseringen den offentliga verksamheten

av har lett till att flera andra utredningar tillsatts och studier företagits i syfte att belysa områden har beröring med civilpolisutredningens

som uppdrag. Utredningen har haft kontakter med sekretariaten vid följande pågående eller nyligen avslutade utredningar:

0 Bistånd inom rättsväsendet Ds Ju 1996: 45,

Konfliktförebyggande verksamhet en studie Ds UD 1997:18 0 -

Polisens och andra gruppers uppgifter och folkrättsliga ställning 0

vid väpnad konflikt dir. Fö 1996: 04

Samordning civil och militär utbildning inför internationella

0 av fredsfrämjande och humanitära insatser dir. Fö 1996: 111

0Översyn reglerna för Försvarsmaktens fredsfrämjande

av verksamhet utomlands dir. FÖ 1997: 21

1997: 104 25

Utredningen har även haft kontakt med projektledningen for Försvarshögskolans forskningsprojekt Cooperation, Command and Control UN Peace-keeping Operations. Utredningen har slutligen

tagit del av den på uppdrag av Polishögskolan utarbetade utredningen

om huvudmannaskapet för poliser i utlandstjänst.

5¶Det svenska år 1997 engagemanget

Under juni månad 1997 bidrar Sverige med 100 poliser i ca internationell tjänst, fördelade enligt nedan.

5.1¶Poliser som är anställda i

utlandsstyrkan

inom Försvarsmakten

0 16 poliser i United Nations Transitional Administration for Eastern Slavonia UNTAES i Kroatien

0 50 poliser varav 5 kvinnliga i International Police Task Force IPTF som en del United Nations Mission Bosnia and av Herzegovina UNMIBH

0 2 poliser i United Nations Human Rights Verification Mission in Guatemala MINUGUA

0 20 poliser i United Nations Angolan Verification Mission III UNAVEM III

0 2 poliser i Multinational Advisory Police Element MAPE i Albanien. MAPE organiseras VEU. av

Sammanlagt har alltså 90 poliser kontrakt med Försvarsmakten for tjänstgöring utomlands som poliser, varav 85 män och fem kvinnor.

Förmånema för de poliser som ingår i en FN-mission utgörs av en nationell del som utbetalas direkt svenska staten och del utav en som betalas FN. De nationella förmånema regleras i förordningen av 1984:31 till anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten och utgörs bland annat av

28 Det svenska engagemanget år 1997 SOU 1997: 104

0 befattningsarvode, 0 ett särskilt tillägg samt ett dagtraktamente utgör 15 % av dagtraktamentet för förrätt- 0 som ningsplatsen enligt utlandsreseförordningen.

Befattningsarvodet är lika för alla missioner och beroende av den grad polisen har i Sverige. Nivån fastställs av Försvarsmakten efsom ter hörande Arbetsgivarverket och Rikspolisstyrelsen. Månadsav arvodet nedan i svenska kronor. anges

polisintendent 30 500

0 0 kommissarie 28 500

inspektör 25 100

0 polisassistent 24 700 0

Det särskilda tillägget är förmån som regeringen beslutade den en 29 maj 1997. Tillägget varierar mellan de olika missionema enligt en bedömning görs regeringen och anges i förordning. Bedömsom av ningen utgår från svårigheten i tjänstgöringsförhållandena för respektive område. Tillägget är skattepliktigt och omfattar följande månatliga belopp i svenska kronor.

IPTF i Bosnien-Hercegovina 4 000 0 UNTAES i Kroatien 2 000 0 UNAVEM III i Angola 5 000 0 MINUGUA i Guatemala 2 000 0 MAPE i Albanien 3 000 0

Dagtraktamentet uppgår till följande belopp angivet i svenska kronor.

IPTF i Bosnien-Hercegovina 56

0 UNTAES i Kroatien 83 0 0 UNAVEM III i Angola 71 MINUGUA i Guatemala 35 0

Civilpoliser i FN-tjänst förväntas, i likhet med militära observatörer, att anskaffa bostad, mat och andra förnödenheter egen hand. För att göra detta möjligt betalar FN ett Mission Subsistence Allowance MSA till civilpolisema. MSA utbetalas i amerikanska dollar per tjänstgöringsdag och varierar mellan de aktuella missionema enligt följande:

0 IPTF i Bosnien 120 de 30 första dagarna, därefter 90

0 UNTAES i Kroatien 120 de 30 första dagarna, därefter 90

0 UNAVEM III i Angola 60 inklusive förläggning

0 MINUGUA i Guatemala 104 de första 30 dagarna, därefter 82

För insatsen i Albanien utbetalas traktamente enligt

utlandsreseförordningen 166 kronor per dag samt fri bostad på svensk bekostnad. Detta beror på att ingen internationell organisation betalar MSA-traktamente eller liknande.

Den genomsnittliga nationella årskostnaden för polis i

en utlandsstyrkan inom Försvarsmakten är ca 600 000 kronor.

Av de civilpoliser som i juni 1997 ingår i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten kommer nästan hälften från Stockholms län och en femtedel från Skåne län. Ytterligare tre län är företrädda med mer än

en polis medan nio län är företrädda med endast polis. Åtta landets

en av 23 län har ingen civilpolis i tjänst i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten.

5.2¶Poliser i som är anställda

utlandstjänst

av andra än Försvarsmakten

De poliser som tjänstgör utomlands som poliser utan att vara anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten, är vanligtvis anställda av Rikspolisstyrelsen via Polishögskolan. I dessa fall finns ett avtal mellan Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete Sida och Rikspolisstyrelsen. Rikspolisstyrelsen fakturerar löpande till Sida för uppkomna kostnader. Arbetsuppgifterna för dessa poliser har i regel bestått i att verka som lärare eller polisrådgivare i ett land där internationell hjälp efterfrågas för att bygga upp en poliskår.

0 För dem som skall tjänstgöra utomlands längre än tre månader sker s.k. inkommendering till Polishögskolan. Anställningsvillkoren anges i beslutet om inkommendering och består av:

30 Det svenska engagemanget år 1997 SOU 1997: 104

0 ordinarie grundlön

funktionstillägg lärararvode på 2 000 kr i månaden 0

utlandstraktamente enligt Utlandsreseförordningen 0

Om tjänstgöringstiden understiger tre månader behåller poliserna sin anställning vid ordinarie myndighet.

Om anställningen överstiger sex månader ersätts utlandstraktamentet ett utlandstillägg fastställs av Statens av som utlandslönenämnd. Till detta kan komma ett s.k. hard-shipstillägg som även det fastställs nämnden. Bostadskostnaden betalas av Rikspolisav styrelsen. Anställning för utlandstjänstgöring i form av inkommendering sker utan förhandling mellan arbetsmarknadens parter.

Omfattningen det svenska engagemanget utanför utlandsstyrkan av inom Försvarsmakten uppgår i juni 1997 till elva personer fördelade enligt följande.

Tre poliser i El Salvador 0

Två poliser, kvinna, i två insatser i de palestinska 0 varav en

självstyrande områdena

Tre poliser i Hebron för fredsövervakning 0

En polis i Rwandatribunalen i Arusha 0

Två poliser i Jugoslavientribunalen i Haag

Under tiden utredningen pågått avslutades två olika insatser i som Sydafrika med fyra poliser kvinna. En uppföljning av dessa varav en insatser planeras till oktober och november 1997.

6¶Konflikter och

konfliktlösning

6.1 Det

globala perspektivet: Nyare typer av

konflikter

6.1.1 för

Nya utgångpunkter internationell politik

Det internationella systemet har under 1990-talet förändrats på ett genomgripande sätt. Det kalla krigets kombination politisk spänning av och förutsägbarhet har ersatts ett förhållandevis rörligt och nu av svårförutsägbart läge. Riskerna för såväl interna regionala som konflikter har ökat. De internationella politiska förhållandena har nya hittills medfört att lokala och regionala konflikter, till skillnad från vad som var vanligt under det bipolära supennaktssystemets tid, förblivit just lokala och regionala utan omedelbara Detta

globala återverkningar.

förhållande riskerar emellertid att samtidigt sänka tröskeln för att sådana konflikter trappas till väpnad nivå. upp

Utvecklingen av samarbetet för att förebygga och lösa konflikter i Europa går allmänt sett i positiv riktning. Konfliktema i det tidigare Jugoslavien och krisen i Albanien visar samtidigt våldet politisk att som metod inte har försvunnit från Europa. Behovet är därför fortsatt stort av att ytterligare stärka det säkerhetspolitiska samarbetet och att vidareutveckla instrumenten för att förebygga och hantera konflikter. Insatser med poliser är ett viktigt instrument i det sammanhanget.

Europeiska unionen EU utgör navet i utvecklingen och mot en ny varaktig alleuropeisk säkerhetsordning. EU:s utvidgning det utgör viktigaste bidraget i skapandet ett enat, fredligt och demokratiskt av Europa. En rad andra organisationer också viktiga bidrag till arbetet ger för fred och säkerhet i Europa, inte minst Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa OSSE, North Atlantic Treaty Organisation

32 och konfliktlösning SOU 1997: 104

Konflikter

och Västeuropeiska unionen VEU. OSSE intar särställning

Nato en

sin breda medlemskrets och sin mandatgivande funktion. Nato genom insatserna i Bosnien-Hercegovina givit betydelsefulla bidrag har genom till fredsarbetet. Nato:s utvidgning är också stor betydelse. Det är av viktigt att den kan ske på ett sätt ökar säkerheten för hela Europa. som

Också i andra delar världen har de regionala organisationerna i av växande omfattning börjat sig i konflikthantering inom engagera region. För FN och andra internationella med fred och

respektive organ

säkerhet uppgift har förutsättningarna att verka radikalt förbättrats. som Säkerhetsrådet tidigare ofta handlingsförlamat på grund av att som var de permanenta medlemmarna flitigt använde vetorätten agerar nu ett helt vid såväl interna mellanstatliga konflikter. annat sätt som

6.1.2¶Nya konflikter

Utmärkande för de s.k. konflikterna är att de huvudsakligen är nyare inomstatliga. observation är att de återfinns i alla världsdelar. En annan förvisso ingen företeelse omfattningen har ökat

Inbördeskrig är ny men

högst markant. Under perioden 1989-1994 fyra av nittiofyra var konflikter traditionell mellanstatlig typ. Övriga var olika former av av interna väpnade konflikter. Orsakerna till det stora antalet interna konflikter flera och komplexa. Nationella, etniska och religiösa är motsättningar, konkurrens råvaror och territorier har varit och är om källa till motsättningar och konflikter. Vissa konflikter har alltjämt en historia och har varit latenta alltsedan andra världskriget och en lång avkolonisering därefter följde. Andra konflikter har den period av som uppstått följd den ordning som då rådde. som en av

Avkolonaliseringen i sig inte problemfri. Flera av de nyare var hamnade från början i betydande svårigheter och problem vars staterna lösning ofta försvårats och fördröjts grund av storrnaktemas

konkurrens ideologiskt inflytande och strategiska intressen. Vidare

om har upplösningen den bipolära världsordningen medfört att av fått gradvis minskat intresse sina forna "klientstater".

supermaktema av

En rad konflikter har därvid eskalerat till väpnad nivå samtidigt som svårigheterna för vissa länder, bland annat på grund uteblivet av ekonomiskt och politiskt stöd, ökat till den grad att statsapparaten i det

närmaste kollapsat.

SOU 1997: 104 33

Dessa "nya" konflikter i betydande utsträckning multidimensionella. Med detta att de, förutom politiska och

avses väpnade motsättningar mellan parterna, innehåller element

av genomgripande samhälleliga och ibland också internationella ramiflkationer, till exempel etnisk rensning, flyktingströmmar,

samhällsorganens sönderfall och inslag irreguljära militära förband.

av Eftersom flera av de sedan länge existerande gränskonfliktema består vid sidan av de nya konflikterna, är antalet krishärdar i världen stort. De allra flesta av dessa konflikter medför allvarliga konsekvenser för

civilbefolkningen. i

En viktig iakttagelse är också att varje konflikt har sin speciella prägel. Detta medför svårigheter att kategorisera konflikter i generella modeller liksom att besluta om vilken eller vilka fredsfrämjande

åtgärder som är mest lämpade.

6.2¶En insatser:

ny generation möjligheter och svårigheter

6.2. 1

Möjligheter

Nya förutsättningar för internationella interventioner och internationellt ingripande

Under det kalla kriget var förhandlingarna i FN:s säkerhetsråd starkt påverkade av ren maktpolitik och stormaktemas tävlan att utvidga eller konsolidera vad de ansåg sina respektive intresseområden. FN-

vara stadgans grundidé om kollektivt agerande för internationell fred och säkerhet var då eller mindre satt sidan. Med undantag Kongo-

mer av operationen förhindrades FN i de allra flesta fall att ingripa. Den utdragna och plågsamma konflikten i Vietnam blev heller aldrig föremål för FN-insatser. I mer än 270 fall stoppades förslag FN-

om ingripande genom veto i säkerhetsrådet. Fredsbevarande operationer kunde bara äga i den omfattning och i de områden

rum som stormakterna tillät. I de fall fredsbevarande operationer sattes

upp

kunde inte sedan det nödvändiga uppföljande fredsskapande arbetet

åstadkommas. Det kalla krigets slut har lett till att förväntningar skapats om att FN och andra organisationer som OSSE, EU m.fl. skall kunna tillhandahålla effektiva mekanismer för att förebygga och lösa

34 Konflikter och konfliktlösning

konflikter. FN och andra organisationer kan också på ett helt nytt

nu sätt ingripa i såväl konflikter mellan stater som konflikter inom stater. Konkret har detta tagit sig uttryck i ett stort antal beslut i säkerhetsrådet

fredsfrämjande insatser där också de permanenta medlemmarna av om säkerhetsrådet bidrar med militära förband och poliser tillsammans med de erfarna truppbidragarländerna. Sedan år 1988 har FN beslutat om närmare 30 insatser. Motsvarande antal för perioden 1948-1987 var

nya 13, sju i Mellersta Östern inklusive Cypern. Den snabba

varav ökningen beror till stor del på att det blivit politiskt möjligt för FN att

ingripa.

Ett viktigt trendbrott i utvecklingen ägde rum i april 1988 då en av FN organiserad observatörsmission i Afghanistan och Pakistan kunde upprättas trots att säkerhetsrådets ständiga medlemmar var part i

en av konflikten. Denna mission ehuru liten till sin numerär, av stor

var, politisk betydelse och kom att bli den första av den "nya generationens" FN-insatser.

I samband med Iraks invasion av Kuwait togs ytterligare ett steg mot ökat internationellt samarbete för fred och säkerhet. Efter krigsutbrottet år 1990 kunde säkerhetsrådets samtliga medlemmar stödja resolution länder en legal grund för ett

en som gav en grupp av ingripande. Övriga medlemsstater uppmanades, efter ett beslut i säkerhetsrådet, att ge Kuwait och koalitionen "appropriate support".

Ytterligare ett steg i utvecklingen fredsfrämjande insatser utgörs

av

lFOR/SFOR-insatsema i Bosnien. I detta fall har FN bemyndigat av authorized medlemsstater att eller i samarbete med en

genom organisation, i detta fall NATO, tillskapa multinationell styrka.

en Liknande coalition of the willing har skett även på

arrangemang Haiti och i Albanien. Andra organisationer eller "formationer", permanenta eller tillfälliga, har således fått en allt viktigare roll vid genomförandet insatser som tidigare endast FN kunnat genomföra.

av

Nya förutsättningar för att lösa interna konflikter

En observation i sammanhanget är att respekten för nationell

annan suveränitet inte längre utgör ett hinder mot ingripanden som hotar internationell fred och säkerhet. Såväl globaliseringen universella

som

har medverkat till att möjliggöra ingripande i det som tidigare normer enbart betraktades staters inre angelägenheter. Allvarliga brott mot

som de mänskliga rättigheterna accepteras inte längre som enbart en intern nationell angelägenhet. Vidare kan en konflikt som ger upphov till en

stor mängd flyktingar för omgivande stater eller regioner bli ett så allvarligt problem att den inte kan enskild stats inre

anses vara en angelägenhet.

De minskade låsningama inom FN i kombination med insikten att även inomstatliga konflikter kan behöva bli föremål för internationella ingripanden, har gjort det lättare att få till stånd fredsfrämjande insatser.

6.2.2¶Svårigheter

En ny generation insatser

FN hade inte resurser att möta de snabbt ökade kraven insatser från år 1988. Utgiftema för fredsbevarande operationer steg explosionsartat. Antalet deltagare i sådana operationer åttadubblades på fem år, samtidigt som det var svårt att moblisera nya resurser till FNinsatser. De förbättrade politiska möjligheterna att fatta beslut motsvarades alltså inte av en ekonomisk och administrativ beredskap. Även påtagliga framgångar noterades i Namibia, fick flera

om t.ex. av de nya missionema stora svårigheter att verka. Organisationens trovärdighet sattes därmed på svåra prov.

De multidimensionella konflikterna har krävt en annan och bredare sammansättning av de internationella insatser som gjorts för att hantera och lösa konflikten; insatserna har kommit att bli multifimktionella. Den militära komponenten samverkar idag ett närmare sätt med humanitära och samhällsbyggande delar. Dessa erfordrar ofta ett starkt yttre skydd för att kunna verka. Den militära komponenten har också

av detta skäl en betydelsefull roll i en fredsfrämjande insats. FN har i de nya konflikterna ofta kommit att verka trots att fientlighetema fortsätter i området.

På uppdrag av säkerhetsrådets stats- och regeringschefer utarbetade generalsekreteraren under år 1992 ett Handlingsprogram för fred An agenda for peace och tre år senare ett Supplement till handlingsprogrammet. Därefter har ett omfattande doktrinarbete ägt rum. Området är emellertid komplext och det finns många försök till klassificeringar av såväl konflikter som av insatser mot dessa. För

Civilpolisutredningen är begreppet fiedsfidmjande insatser av stor

betydelse och används som övergripande begrepp. Med fredsfrämjande insatser avser Civilpolisutredningen följande:

36 Konflikter och konfliktlösning SOU 1997: 104

förebyggande diplomati

fredsbevarande insatser fredsbyggande efter en konflikt

fredsframtvingande åtgärder

Kännetecknande för de tre första kategorierna är att de förutsätter

parternas medgivande. Fredsframtvingande är tvångsåtgärder som

definitionsmässigt inte förutsätter berörda parters medgivande. De äldre FN-operationema före år 1988 anges ofta som "traditionellt fredsbevarande" eller First-Generation Peacekeepingl. Benämningen peacekeeping är fortfarande korrekt i flera fall, men den beskrivna utvecklingen konfliktmönstren har gjort det nödvändigt att utveckla

av

begreppsapparaten. Med termen Second-Generation Peacekeeping

bredare sammansatta insatser som har till syfte att vara avses fredsbevarande. FN:s säkerhetsråd kan vidare besluta, under kapitel VII i FN-stadgan, att tvångsmedel får användas för specifika ändamål. Att sortera fredsfrämjande insatser efter ovannämnda kategorier har sin betydelse för beslut vilka sorts insatser och styrkor som är

om nödvändiga.

Det är i praktiken svårt att dra gränsen för när en insats ändrar karaktär. En internationell polisstyrka kan finnas med i olika stadier av

konflikt. När fiedsbevarande insats övergår till fredsbyggande en en

efter konflikt kan utbildning och uppbyggande av ett lands poliskår

en

uppgift internationell polisstyrka. Fredsbyggande kan i vara en for en sin tur ske inom för formellt sett fredsbevarande insats, men

ramen en det kan även del biståndsinsats såväl det humanitära som

vara av en

utvecklingsinriktade området.

6.3¶Svensk politisk inriktning

Sverige har lång tradition att främja internationellt arbete för fred

en av och säkerhet. I uttalanden gjorts statsmakterna framhålls att det

som av svenska engagemanget i den omvälvande period vi nu befinner oss i

efter det kalla krigets slut och med de möjligheter som finns att bryta gamla mönster aktivt bör vidareutvecklas. Riksdagen har uttalat att

-

‘ I kapitlet den legala grunden för internationella insatser görs en närmare

om

FN-stadgan och de möjligheter till internationella ingripanden presentation av som denna medger.

SOU 1997: 104 37

tyngdpunkten i det fredsfrämjande arbetet bör ligga förebyggande och humanitära insatser. Samtidigt konstateras att en större del de

av finansiella resurserna behöver tas i anspråk för insatser i konflikter som redan brutit ut. Vad gäller militära insatser framhåller statsmakterna i det senaste försvarsbeslutet att om sådana bedöms som nödvändiga, bör de sättas så tidigt som möjligt och helst förebyggande.

Sverige har under lång tid ansett att ett väl fungerande multilateralt system är en viktig garant för att skapa internationell fred och säkerhet, i synnerhet för mindre och medelstora länder. Sveriges i

engagemang fredsfrämjande arbete och aktiva stöd för FN och andra organisationers arbete med fred och säkerhet har därför varit en hörnsten i Sveriges säkerhetspolitik. Ett konkret uttryck för detta är att Sverige som nation aktivt bidragit i FN:s fredsbevarande insatser alltsedan sitt inträde år 1946. Sverige har sålunda bidragit med militära observatörer ända sedan de två äldsta observatörsinsatsema UNTSO i Mellersta Östern och UNMOGIP i Kashmir upprättades i slutet av 1940-talet. Sverige deltog med en bataljon i den första fredsbevarande styrkan med militär trupp som upprättades, nämligen i Gaza år 1956 UNEF. Inte minst kom Dag Hammarskjölds tid som generalsekretarere att medföra ett långsiktigt engagemang. Detta har tagit sig uttryck i en betydande beredvillighet från svensk sida att delta i fredsfrämjande verksamhet. Av de 13 FN-operationer som startades före år 1988 deltog Sverige i nio. Efter år 1988 har Sverige deltagit i ytterligare ett tiotal insatser.

Sverige har vidare en nationell poliskår vars uppgifter och befogenheter vilar vissa normer och värderingar som slagits fast i demokratiska former och under en betydande politisk enighet. Civilpoliser har visat sig vara mycket användbara i situationer då militär trupp eller militära observatörer inte utgjort ett verksamt redskap. Genom att civilpolisema ofta bor i hyresrum och inte i kasemer har de lätt att få kontakt med värdlandets befolkning. Avsaknaden av vapen hos poliserna bidrar till att de inte upplevs som ett hot, vilket skapar en god grund för att inge förtroende hos befolkningen. Det finns följaktligen starka skäl att så långt det är möjligt utveckla, förstärka och förbättra möjligheterna att använda civilpoliser i;fredsfrämjande tjänst.

Den nuvarande officiella svenska inställningen till internationellt fredsfrämjande engagemang framgår av flera dokumet, bl.a. i regeringens skrivelse l995/96:4O FN inför framtiden samt av 1996 års försvarsbeslut.

38 Konflikter och konfliktlösning SOU 1997: 104

I regeringsskrivelsen anförs under rubriken Sveriges grundsyn

bl. a. följande:

"Sveriges aktiva engagemang i Förenta Nationema utgör hörsten i

en

svensk utrikespolitik. Sveriges bidrag till FN:s

enom aren fredsbevarande operationer, till in sarbete och till

me världsorganisationens ekonomiska och socia a verksamhet har i förhållande till landets storlek få motstycken.

Detta starka en agemang har sin utgångspunkt i en bredare säkerhetspolitis bedömning och i insikten om den praktiska betydelsen av internationell solidaritet.

FN skapar förutsättningar för en fungerande folkrätt, som gör det svårare för en stor stat att undertrycka en liten stats rättigheter. Re eringen vill verka för att det internationella rättssystemet och fol ätten ytterligare stärks. FN-stadgan är härvidlag ett centralt dokument.

Det behövs världsomspännandeorganisation för att förebygga och

en

lösa konflikter, ett forum för dialog, där små och stora stater kan föra sin talan."

Under rubriken Sveriges regionala anförs följande:

engagemang

"Sverige deltar aktivt i att utveckla det europeiska samarbetet. Det nordiska samarbetet liksom Sveri es engagemang i EU, Europarådet och OSSE är av stor betydelse. a ens och framtidens utmaningar kräver ett fördjupat samarbete på manga olika nivåer.

EU-medlemska et ger oss en viss säkerhetspolitisk återförsäkring och låter sig vä förenas med vårt globala engagemang. Som EUmedlem har Sverige ofta större genomslagskraft i det globala samarbetet än tidigare.

Regeringen anser det viktigt att den europeiska unionen tar ställning i

utrikes- och säkerhetspolitiska frågor utifrån ett globalt pers ektiv och i överensstämmelse med FN-stadgan. En utgångspun t är Maastrichtfördragets föreskrift att bevara freden och stärka den internationella säkerheten i överensstämmelse med principerna i Förenta Nationemas stadga

Genom sina s.k. gemensamma aktioner kan EU ositivt bidra till olika FN-insatser. Regeringen vill på detta sätt oc så kunna stödja FN.

Den västeuropeiska unionen VEU har oda förutsättningar att

tillhandahålla personal och för fre sbevarande o erationer i

resurser FN:s regi. Re eringen önskar medverka till att sker. å grundval av Sveriges oåservatörskapfinns beredskap att i vissa fall även delta

med personal."

I försvarsbeslutspropositionen 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse etapp 2 anförs fojande:

"Förenta Nationema är fortsatt den enda universella organisation som

genom sina stadgar och sin sammansättning kan agera globalt och

beslut av säkerhetsrådet ge mandat för alla

genomredsfrämjande insatser. behåller sin övergri slags

an e

betydelse och unika roll påOrganisationenområde. står det k

etta Samtidigt art att

FN i olika hänseenden genomgår en allvarli kris. FN:s kris är i

huvudsak medlemsstaternas kris. Det finns en ristande politisk vilja

att förse FN med tillräckliga befogenheter och resurser för att

organisationen skall kunna agera kraftfullt. Detta beror främst på

motsatta intressen hos medlemsstaterna och inte minst hos

säkerhetsrådets medlemmar. Dessutom har det funnits en oförmåga hos medlemssatema att reformera och effektivisera organisationen."

"FN måste förbättra sin förmåga att leda den nya typen av av

sammansatta fredsfrämjande insatser. I dessa framstår en förbättrad

koordinerin mellan de militära och civila insatserna som allt mer

betydelsefu De länder som bidrar till FN:s fredsfrämjande insatser

.

men inte har plats i säkerhetsrådet bör få ett ökat inflytande över

genomförandet av dessa insatser. Större uppmärksamhet bör också

ägnas konflikters grundorsaker. Detta skulle förbättra FN:s möjligheter att agera 1konfliktförebyggande syfte. "

...Detta innebär bland annat en ökad förekomst av och

starkare fokusering å inomstatliga konflikter med allvarli a

konsekvenser för civiibefolkningen.En viktig faktor både för

internationella samfundets vilja att ingri a och för konflikt-

hanteringens former blir den fortsatta utvec lingen i Bosnien och

och IFOR-operationens liksom de civila insatsemas

Hergegovina

resu tat."

Sverige anser det viktigt att EU:s förmåga att agera inom området

konflikthantering kan ökas. Sverige och Finland lade därför fram ett gemensamt förslag under EU:s regeringskonferensen om att EU skall ges förbättrade möjligheter att förfoga över hela det spektrum av instrument som krävs för ett effektivt och trovärdigt agerande detta område, inklusive militär krishantering. EU:s stats- och regeringschefer beslutade i Amsterdam i juni 1997 i enlighet med förslaget. Det innebär att humanitära insatser och militär krishantering de s.k. Petersberguppgifterna skrivs in i fördraget som medlemsskapsuppgifter. Därutöver skall en starkare länk skapas mellan EU och VEU vad gäller humanitära insatser och krishantering. Slutligen skall alla EU-länder som bidrar till EU-initierad VEU-insats kunna delta på lika villkor.

en Det innebär att länder som Sverige och Finland, som inte är medlemmar i VEU, skall kunna delta i sådan planering och sådant beslutsfattande i VEU som rör EU-initierade insatser.

ävâm 5.3. V awmza:

I i $

,§

, A j ‘mm

. , ;siat aifiiarziwfifav m: iäá :må:

fbkz§:.3iiai:U3

ägg;å -agmvá :a mmm:

sim

,m ä ,L . gym

emfixxai égsmmoilssm

7¶Internationell och nationell

för

organisation polisinsatser

7.1 och utförande

Mandatgivande organisationer

7.1.1 Förenta Nationema, FN

Allmänt

FN är den huvudsakliga mandatgivande och utförande organisationen vad avser internationella fredsfrämjande insatser. Organisationen har även betydande roll vad avser humanitära insatser, resoekten för de

en mänskliga rättigheterna och utvecklingsbistånd. Praktiskt taget alla världens stater är medlemmar, vilket ger FN en speciell ställning och särskilda möjligheter.

FN:s verksamhet grundas FN-stadgan. Denna innehåller bestämmelser medlemskap, målsättning och principer för arbetet

om samt FN:s huvudorgan och dessas struktur, funktioner och

om arbetssätt. Vidare ingår bestämmelser som rör medlemsstaternas förhållande till organisationen eller som avser ålägga medlemsstaterna ömsesidiga rättigheter och förpliktelser. Principen om samtliga medlemmars suveräna likställdhet och om icke inblandning i frågor

väsentligen faller inom vederbörande stats egen behörighet som återfinns i stadgans kapitel artikel Respekten för ett annat lands gränser och rätten för varje land att själv avgöra sina interna angelägenheter är fundamentala inslag i umgänget länder emellan. I samma kapitel av stadgan återfinns emellertid också staters skyldigheter att samverka för att lösa internationella problem och för att främja mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.

42 Internationell och nationell organisation för polisinsatser SOU 1997: 104

För Civilpolisutredningen är kapitlen VI Fredlig lösning tvister,

av VII Inskridande i händelse av hot mot fieden, fredsbrott och angreppshandlingar samt VIII Regionala avtal i FN-stadgan av särskilt intresse.

Medlemsländema har enligt FN-stadgans kapitel V artikel 24 överlåtit huvudansvaret säkerhetsrådet för "upprätthållande

av internationell fred och säkerhet". Det innebär bl.a. att säkerhetsrådet har behörighet att fatta beslut om upprättande av fredsbevarande styrkor jämte mandat för dessa. Beslut om finansieringen fattas dock av

generalförsamlingen. Generalsekreteraren är FN:s högste tjänsteman

och tillsätts av generalförsamlingen efter rekommendation från säkerhetsrådet. Till sitt förfogande har generalsekreteraren dels ett kansli Executive Office of the Secretary General dels ett sekretariat vars uppgift är att förbereda förslag och att efter beslut i t.ex. säkerhetsrådet ansvara för att uppgifterna utförs. Inom sekretariatet finns nio underavdelningar, departments, med Under-Secretary

en General USG eller Assistant Secretary General ASG som chef.

Stadgan ger en särställning till säkerhetsrådets fem ständiga medlemmar Frankrike, Kina, Ryssland, Storbritannien och USA. För beslut i rådet krävs nio röster av 15 och att ingen de nämnda

av nyss röstar emot vetorätten. I övrigt har medlemsländerna lika rättigheter. FN:s verksamhet finansieras via bidrag från medlemsländerna. Bidragen kan vara obligatoriska eller frivilliga på ett sätt som närmare beskrivs i kapitel 11 Finansiering. Ett land som inte betalar sina finansiella bidrag till organisationen kan förlora sin rösträtt

i generalförsamlingen.

Ett medlemsland har möjlighet att förstärka FN utöver de obligatoriska avgifterna. Detta kan ske på flera sätt. Ett av dem är att ställa personal till förfogande för en avdelning och för en viss tid, s.k. on-loan". Flera truppbidragande länder har valt att på detta sätt förstärka den i sammanhanget närmast berörda enheten, Department of Peace-keeping Operations DPKO, för att höja kompetensen och kapaciteten inom ett för dem angeläget omrâde. Detta bruk ifrågasätts emellertid av länder som inte har resurser att detta sätt placera personal i FN, eftersom det rubbar den geografiska balansen bland sekretariatets personal, vilken ytterst syftar till att säkerställa FN:s neutralitet och opartiskhet. För att undvika detta inrättas ibland s.k. trust-funds vilket innebär att medel avsätts från ett eller flera medlemsländer för ett visst ändamål men utan möjlighet för givaren att påverka eventuella anställningar via fondens medel. Sverige har

utnyttjat möjligheten att förstärka FN-organisationen såväl

genom on loan-personal som bidrag till dessa fonder.

Begränsningar och svårigheter

FN har under årens lopp brottats med stora finansiella svårigheter

som i vissa situationer beskurit organisationens handlingsförmåga. Många medlemsländer har saknat politisk vilja och kanske också i några fall ekonomiska möjligheter att betala de medel som uttaxerats för världsorganisationen. Detta gäller såväl för den reguljära budgeten som för bidrag till de fredsbevarande operationema vilka betalas enligt en särskild skala.

FN:s finansieringsmöjligheter är gränssättande för antalet operationer och dessas sammansättning. Insatser som till följd av resursbrist inte kan organiseras tillfredsställande skadar tilltron till organisationen. Det är också angeläget att FN före ett beslut om insats erhåller tillräckliga försäkringar om att medlemsländerna är villiga att bidra med personal till insatsen. I flera fall har FN inte i egen regi haft möjlighet att verka som den genomförande organisationen. Detta har emellertid inte i någon avgörande omfattning minskat betydelsen av FN som mandatgivande organisation. Särskilt fredsframtvingande insatser har skett genom att en grupp av medlemsstater "coalition of the willing", efter ett mandat från FN:s säkerhetsråd, ingripit. I några fall har säkerhetsrådet bemyndigat medlemsstaterna att agera genom eller i samarbete med en regional organisation. Exempel på insatser som genomförts av andra aktörer, men efter ett beslut av FN, finns i Korea, Kuwait, Rwanda, Haiti samt Bosnien-Hercegovina.

Ytterligare en svårighet för FN har varit den långa igångsättningstiden för en insats. När en diplomatisk och politisk förhandlingslösning resulterat i att en FN-styrka skall etableras är det angeläget att denna kommer på plats snarast. Det finns dock en inbyggd motsättning mellan att vara tidigt plats och att ha en fullt fungerande organisation. FN har inte haft en stående styrka till förfogande och inom medlemsländerna finns varierande beredskap att ställa

en personal och materiel till förfogande. Förväntningarna FN i insatsområdet kan stora och det är därför avgörande betydelse

vara av för organisationens trovärdighet att den kan agera tidigt.

Många aktiviteter har påbörjats inom FN för att utveckla verksamheten med fredsfrämjande insatser beredskapsstyrkor, snabbinsatskapacitet, mobilt högkvarter, situation centre, lessons

44 Internationell och nationell organisation för polisinsatser SOU 1997: 104

leamed, utbildningsteam m.m.. Bl.a. har den av Canada och Nederländerna ledda New York-gruppen Friends of Rapid Deployment tidigare Rapid Reaction, där även Sverige ingår, föresatt sig att försöka utveckla och konkretisera några av de tankar om snabba insatser lanserades den förre generalsekreteraren i En

som av dagordning för fred.

Ett beredskapsregister UN Stand-by Arrangement System har utvecklats under ett antal år. Syftet är att skapa överblick över vilken

en omfattning och styrkor medlemsstaterna är beredda att ställa till

typ av FN:s förfogande. Av registret skall också framgå inom vilken tid FN kan räkna med att styrkorna görs tillgängliga och vilken typ av utrustning de medför, allt för att underlätta och påskynda den planering

föregår mission. Vid utgången år 1996 hade 62 länder som en av anmält 80 000 till detta arrangemang. Det bör dock noteras att

ca man medan behovet infanteri-/skytteförband är väl tillgodosett ca 45 000

av

uppgår andelen poliser till endast ca 900. Sverige har inte anmält

man

poliser.

De svenska erfarenheterna deltagande med civilpoliser i

av internationell fredsfrämjande tjänst, inklusive vissa biståndsinsatser, finns redovisade i kapitel 9 Svenska erfarenheter genomförda och

av

pågående polisinsatser.

Department of Peace-keeping Operation, DPKO

DPKO, inrättades år 1992 i samband med en omorganisation av

som FN-sekretariatet leds USG. DPKO för ledningen av de

av en ansvarar 17 FN-missioner med sammanlagt 25 000 från 69 länder

ca personer

för närvarande pågår. Av dessa 17 missioner har åtta som civilpolisinslag. Sverige deltar, framgått ett tidigare kapitel, för

som av närvarande med poliser i fyra FN-missioner och en VEU-ledd insats.

Inom DPKO arbetar 400 130 är militärer. Av

ca personer varav ca den totala personalen är 285 fast anställda av FN och återstoden on

ca loan. DPKO är indelat i två Oflices: Planning Support samt Operations.

Oflice Planning Support, leds generallöjtnant,

of som av en indelas i två underavdelningar: Planning division, som leds av generalsekreterarens militäre rådgivare, samt Field Administration Logistics Division som leds av en civil befattningshavare.

SOU 1997: 104 45

Oflice of Operations är indelat i tre divisions, för vardera Europa

en och Latinamerika respektive Asien och Mellersta Ostem samt Afrika.

Vid DPKO tjänstgör för närvarande våren 1997 fem svenskar, samtliga on loan hos Office of Planning Support. En dessa är

av polis och tillhör Civilian Police Unit.

Civilian Police Unit har sju anställda: polisrådgivare Police

en Adviser som chef, en Deputy Police Adviser, fyra handläggare Desk Officers samt en assistent. Av personalen är endast chefen och assistenten anställda FN; övriga är on loan från Italien,

av Nederländerna, Norge, Spanien respektive Sverige. Civilian Police Unit inrättades den 18 maj 1993. Sedan september 1995 leds enheten den

av indiske polischefen Om Prakash Rathor. Av enhetens arbetsbeskrivning kan utläsas att enheten skall:

1."Ge råd och vägledning vid anställning lämpliga poliser för

av fredsbevarande operationer

2.Hålla samband med medlemsländemas FN-representationer i

civilpolisfrågor

Lämna råd till andra inom DPKO i civilpolisfrågor

Lämna råd beträffande "civilpolis-konceptet" i pågående operationer

Tillsammans med Training Unit utarbeta CIVPOL-manualer och handböcker

Lämna råd och upplysningar till medlemsländer och andra organisationer

Förbereda och/eller revidera SOP och andra Guidelines för

civilpoliser".

Ur befattningsbeskrivningama for personalen kan vidare utläsa

man att enheten skall lämna råd vid uttagningen polischefer i de olika

av operationema, ge råd till dem när de är ute på fältet samt att förbereda s.k. terms of reference, dvs. dokument preciserar polisernas

som arbetsuppgifter. Av intresse är även att enheten skall åstadkomma ett "institutionellt minne" som utgångspunkt för att utveckla doktrin för

en

civilpoliser.

46 Internationell och nationell organisation för polisinsatser SOU 1997: 104

7.1.2 för säkerhet och samarbete i

Organisationen

Europa, OSSE

OSSE bildades den 1 januari 1995 då det sedan 20 år existerande förhandlings-fommet Europeiska säkerhetskonferensen ESK institutionaliserades och övergick till att bli en internationell organisation. OSSE tillämpar ett brett säkerhetsbegrepp som förutom militära säkerhetsfrågor även omfattar mänskliga rättigheter, demokratifrågor och rättstatens principer. OSSE har 55 medlemsländer, däribland Sverige, och organisatorisk uppbyggnad med såväl

en politiska ämbetsmannamässiga instanser. Organisationen saknar en

som lagligen bindande stadga.

OSSE förklarade sig år 1992 regional organisation enligt

vara en FN-stadgans kapitel VIII. I flera medlemsländers nationella lagstiftning, däribland Sveriges, intar OSSE jämte FN en särställning. För Sveriges del tar det sig t.ex. uttryck i att regeringen bemyndigats att sända väpnad styrka utomlands för tjänstgöring i OSSE-beslutade

en insatser enligt de förutsättningar framgår av lagen 1992:1153 om

som väpnad styrka för tjänstgöring utomlands. OSSE:s fältrepresentationer i för närvarande elva länder utgör de viktigaste instrumenten i

ett av organisationens arbete i konfliktförebyggande syfte. Mandaten för dessa är individuellt utfonnade. Chefema för respektive representation rapporterar regelbundet utvecklingen inom sitt område till Wien för

om vidare befordran till medlemsstaterna. Varje representation består av 5- 10 diplomater förstärkta med erforderligt antal experter, t.ex. jurister eller militärer.

kan i princip fatta beslut fredsbevarande insats. Ännu

OSSE om en har något sådant beslut inte fattats. Däremot har ett omfattande planeringsarbete utförts för att förbereda fredsbevarande operation i

en Nagomo-Karabach, skulle kunna inledas efter en fredsuppgörelse.

som OSSE har ännu inte organiserat mission med civilpoliser men kan

en komma att göra det.

7.1.3 unionen, VEU

Västeuropeiska

VEU, i sin äldsta form grundades i 1948, har flera länkar

som mars till EU och NATO. Den rättsliga grunden utgörs av den s.k. modifierade Brysseltraktaten från oktober 1954. VEU nämns i EU:s

SOU 1997: 104 47

Maastrichtfördrag och har ingått serie överenskommelser med

en NATO.

VEU:s nuvarande operativa roll har sin huvudsakliga grund

i en deklaration av VEU:s ministerråd gjordes i juni 1992 i den tyska

som orten Petersberg. I Petersbergdeklarationen förklarar medlemsländerna sin beredskap att hålla alla typer av militära enheter tillgängliga för uppgifter under ledning av VEU.

Militära enheter som agerar VEU:s uppdrag kan, förutom att bidra till det gemensamma territorialförsvaret, ges

I humanitära uppdrag och räddningsuppdrag,

0 fredsbevarande uppdrag,

0 militära uppdrag vid krishantering, inklusive fredsframtvingande

åtgärder.

EU kan anmoda VEU att genomföra vissa insatser enligt artikel J 4.2. i Maastrichtfördraget. VEU saknar egna stående styrkor, och är beroende av VEU-ländemas nationella resurser. VEU kan också få tillstånd att utnyttja vissa NATO-resurser. VEU:s medlemmar har till en särskild databas anmält vissa av sina förband som lämpliga för VEU-uppdrag. Sverige har som observatör lämnat uppgifter till VEU:s databas om förband skulle kunna lämpade för Petersbergs-

som vara uppdrag jämför även avsnittet om FN:s organisation och planerade snabbinsatsförband. Beslut om eventuella bidrag till en specifik operation fattas dock nationellt från fall till fall.

Under senare år har VEU agerat med tre insatser i f.d. Jugoslavien. Den s. Operation Sharpguard i Adriatiska havet syftade till att säkra det av FN beslutade embargot mot Jugoslavien. Operationen genomfördes under gemensamt kommando med NATO. VEU ansvarade för fyra fartyg och sex spaningsflygplan. Operation Sharpguard genomfördes efter beslut i juni 1992 och juli 1993. I april 1993 beslutades att VEU skulle bistå Bulgarien, Ungern och Rumänien med en förstärkning av sanktionsövervakningen insatser på

genom Donau. En VEU-styrka bestående av ca 250 poliser och tulltjänstemän upprättade tre kontrollområden i vilka man utförde drygt 6 700

inspektioner och övervakningsuppdrag. I juli 1994 grupperade VEU en

internationell poliskontingent i Mostar med uppgift att bistå i skapandet

48 Internationell och nationell organisation för polisinsatser SOU 1997: 104

förenad poliskår för staden. Styrkan kom att ha som mest 182 av en i tjänst. Uppgifterna överfördes i oktober 1996 till FN. personer

I maj 1997 beslutade VBU-rådet att inrätta ett Multinational Advisory Police Element MAPE i Albanien. En förstyrka kom på plats den 12 maj. Sverige deltar med två poliser sedan i slutet av juni 1997.

7.1.4¶Europeiska Unionen, EU

EU har olika möjligheter att för att förebygga och söka lösa agera konflikter, inklusive vissa typer av fältinsatser. genom

Under konflikten i det f.d. Jugoslavien agerade EU på flera sätt. Inledningsvis försökte EU att agera konfliktdämpande genom att bl.a. besluta insats av obeväpnade civila observatörer European om en Community Monitoring Mission, ECMM. Beslut om dessa fattades i juli 1991. Deras uppgifter kom efterhand att bli t.ex.

övervaka och rapportera det politiska och militära läget, övervaka och rapportera om läget vid grannstatema samt vid dessas gränser, organisera och bistå vid humanitära operationer t.ex. utväxling av fångar och flyk-tingar

Insatsen ägde ursprungligen i Slovenien och Kroatien men har rum övergått till Bosnien-Hercegovina. Sverige har deltagit med nu observatörer under hela insatsen. Dessa har till stor del haft en militär bakgrund, antingen som yrkes- eller reservofficerare.

Ytterligare EU-initierad insats utgjordes av den civilipolisiära en insatsen i Mostar i Bosnien-Hercegovina, där ministerrådet den 18 april 1994 riktade anmodan följande lydelse till VEU: Rådet ber VEU en av att konkretisera undersökningen frågorna kopplade till ett av internationellt poliselement i Mostar och informera Rådet om utvecklingen sitt arbete. Denna s.k. rådskonklusion gjordes utan av hänvisning till Maastrichtfördragetl. Som resultat av denna anmodan utarbetades ett förslag till Memorandum of Understanding som Rådet

Artikel J 4:2 har för övrigt använts mycket sparsamt, senast i början av år 1996 beträffande en ev. insats vid de Stora sjöarna i Afrika.

sedan godkände den 13-14 juni 1994. De lokala parterna och EU:s medlemsstater undertecknade sedan detta MOU den 5 juli 1994 och polisstyrkan grupperades kort därefter.

Intresset inom EU för civilpolisiär verksamhet i internationell fredsfrämjande tjänst har även tagit sig uttryck inom den nämnda Arbetsgruppen för polissamarbete, där den portugisiska delegationen under andra halvåret 1995 initierade en diskussion om polisutbildning för fredsbevarande insatser. Portugals förslag undersökning

om en av möjligheterna att utveckla en standardiserad utbildning för EU:s medlemsstater bifölls. Arbetsgruppen för polissamarbete fick i uppdrag att genomföra en detaljerad studie av vilka initiativ kunde tas.

som

Det italienska ordförandeskapet sände i januari 1996 ut ett frågeformulär till medlemsländerna där grundläggande infonnation om civilipolisiära erfarenheter efterfrågades. Enkätsvaren sammanställdes i ett dokument som presenterades i oktober 1996. Den 11-12 juli 1996 genomfördes seminariet "Police training for peacekeeping missions" i Lissabon med 20 deltagare från tolv av EU:s medlemsländer, däribland Sverige.

Detta har resulterat i ett samlat dokument med såväl enkätsvar som slutsatser från Lissabon-seminariet. I dokumentet, som för närvarande processas inom EU, återfinns tre åtgärdsförslag som enligt dokumentet bör övervägas:

0 "EU bör ta kontakt med FN och andra organisationer med fredsbevarande uppgifter i syfte att framföra medlemsstaternas krav när det gäller utarbetande av uppdragsbeskrivningar och planering

av fredsbevarande insatser.

0 Utveckling av ett systern eller en mekanism för informationsutbyte om medlemsstaternas urvalsförfaranden vid rekrytering av fredsbevarande personal.

0 Utveckling av ramar för en gemensam hållning bland medlemsstaterna vid rekrytering och utbildning personal för

av fredsbevarande insatser".

50 Internationell och nationell organisation för polisinsatser SOU 1997: 104

l Europarådet

Sverige är Europarådets grundare och deltog som ett av tio

en av länder i förhandlingarna om Europarådets stadga, vilken undertecknades den 5 maj 1949. Organisationen fick sitt säte i den franska staden Strasbourg. År 1989 hade medlemsantalet vuxit till 23, vilket innebar de dåvarande västeuropeiska demokratiema. Efter Berlinmurens fall år har Europarådets medlemsantal ytterligare

samma ökat och för närvarande finns det 40 medlemsländer. Ytterligare fem ansökningar medlemskap föreligger; från Armenien, Azerbajdzjan,

om Bosnien-Hercegovina, Georgien och Vitryssland.

Respekten för demokrati, mänskliga rättigheter och rättsstatens principer utgör hömstenama i Europarådets arbete. Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande frihetema Europakonventionen liksom de till

konventionen knutna kontrollorganen kommission och domstol samt ministerkommittén central betydelse härvidlag.

är av

Utvecklingen under 1990-talet med Europarådets öppnande mot

- Central- och Östeuropa har inneburit att kriterierna för upptagande i

medlemskretsen har förskjutits, från krav på en redan fungerande demokrati till att vissa basvillkor beträffande lagstiftning skall vara uppfyllda samtidigt som landet i fråga utfáster sig att så snart som möjligt uppfylla även övriga angivna villkor.

Med ovannämnda utveckling följer behov av stödåtgärder, i såväl nyblivna medlemsländer som kandidatländer, för att utöva positiv påverkan. Här spelar Europarådets samarbets- och biståndsprogram en viktig roll. Det gäller dels insatser finansieras helt inom ramen för

som organisationens budget, dels initiativ som samfmansieras med EU.

egen

Programmen är huvudsakligen inriktade på uppbyggnad av rättssamhället och förankring de mänskliga rättigheterna i det legala

av och politiska systemet. Målet är att utveckla och konsolidera demokratisk säkerhet i hela Europa. Konkret rör det sig om expertbistånd, utbildning för särskilda yrkesgrupper, seminarier etc. Insatsema är ofta inriktade just på poliser, fangelsepersonal och

jurister.

Som aktuellt exempel kan nämnas att Europarådet sedan tidigare, i samverkan med EU-kommissionen, bedriver ett projekt om reformering

det albanska polisväsendet. Europarådet har även, med hänvisning av

till sina erfarenheter i landet, erbjudit sig att medverka i den polisrådgivning VEU skall svara för, inom ramen för den

som internationella insats som organiseras till följd av krisen i Albanien våren 1997 och för vilken OSSE har det övergripande samordningsansvaret. Även i f.d. Jugoslavien, framförallt i Bosnien- Hercegovina, förbereder Europarådet insatser i samverkan med andra institutioner för att bidra till uppbyggnaden av polisväsendet.

7.1.6¶North Atlantic Treaty Organization, Nato och

för fred, PFF

Partnerskap

Nato:s utveckling efter det kalla kriget har alltmer gått mot krishantering och fredsfrämjande verksamhet även om s.k. art. 5uppgifter att medlemsländer ingår förpliktelse att bistå varandra

en militärt i händelse av krig fortfarande utgör alliansens kärna. Nato framtonar idag och mer som den mest betydelsefulla

mer organisationen för större fredsfrämjande operationer och kraven ökar på Nato att kunna ta på sig alla typer av krishanteringsuppgifter.

Verksamheten vid Implementation Force IFOR och Stabilization

Force SFOR i Bosnien-Hercegovina är ett framgångsrikt exempel

Nato:s uppgifter inom det fredsfrämjande området. SFOR-styrkan

nya består både Nato- och icke Nato-medlemmar.

av

Bosnieninsatsen innebar att Nato ställdes inför utmaningar för

nya vilka ingen klar planeringsstruktur fanns att tillgå. Erfarenheterna från IFOR/SFOR har haft stor betydelse för NATO:s omvandling mot en mer flexibel krishanteringsstruktur.

Under inledningen av IFOR:s verksamhet betonades styrkans militära uppgifter. Allteftersom implementeringen av fredsarbetet fortskred växte dock insikten om det ömsesidiga beroendet mellan genomförandet fredsavtalets civila och militära del. Det saknades

av bland adekvat styrka för att bättre understödja genomförandet

annat en

den civila delen av fredsavtalet; vare sig den internationella militära av eller polisiära närvaron kunde, såsom deras uppgifter var formulerade,

erforderlig säkerhet. Denna insikt ledde till ännu icke slutförd ge en diskussion behovet en polisiär komponent i Nato-ledda

om av krishanteringsoperationer. Det kan därför inte uteslutas sådan kan

att en komma att inkluderas i framtida Nato/PFF-operationer.

52 Internationell och nationell organisation för polisinsatser SOU 1997: l 04

PFF-samarbetet, som Sverige medverkar syftar bl.a. till att förbereda och öva icke NATO-medlemmar för deltagande i fredsfrämjande operationer under NATO:s ledning. I PFF:s vidareutveckling och fördjupade samarbete är det inte otänkbart att civilpolisinsatser, inom ramen för en fredsfrämjande operation, kan komma att ingå del övningsutbudet i PFF-samarbetet.

som en av

7.2¶Regeringskansliet och svenska myndigheter

7.2. 1 Regeringskansliet

Administrativa rutiner för civilpolisärenden

Fredsfrämjande insatser är till sin karaktär ofta departementsövergripande. Detta har särskilt kommit att bli fallet i de

årens multifunktionella insatser. Utrikesdepartementet har ett senare övergripande för Sveriges utrikesrelationer. En förfrågan till

ansvar Sverige deltagande med civilpoliser i en fiedsfidmjande insats

om tillställs därför berörd utlandsrepresentation som vidarebeforar frågan till UD. Berörd representation är för FN-insatser Sveriges representation i New York. Ärendet initieras alltså förfrågan

genom en till Sverige. Den officiella förfrågan har ibland föregåtts av en informell, muntlig förfrågan. Tidsutdräkten mellan den informella och slutliga förfrågan kan uppgå till ett månader. Den formella

par förfrågan avviker ibland något från den informella beroende på bl.a. vilka generalsekreteraren har fått från övriga informellt

svar som tillfrågade länder. En förfrågan kan generell, dvs. ut till alla

vara medlemsländer, eller riktad specifikt till några länder, t.ex. Sverige. Regeringsbeslut i ärendet kan fattas när den officiella förfrågan skriftligen överlämnats. Merparten av förfrågningama om deltagande riktas till Sveriges representation vid FN i New York, men en förfrågan till andra representationer behandlas i princip samma sätt. Beträffande VEU-insatser vidarebefordras en förfrågan via Sveriges

ambassad i Bryssel. Regeringsbeslut om insatser med poliser som skall

tillhöra utlandsstyrkan inom Försvarsmakten är vanligen ställda till Försvarsmakten också disponerar de avsatta medlen. De senaste

som besluten rörande FN-missionen i Angola är dock ställda till Sida som

SOU 1997: 104 53

uppdras att "ingå avtal med Försvarsmakten" för insatsen. Beslutet innehåller även ett uppdrag till Försvarsmakten att "samordna och administrera" insatsen.

Mer detaljerade föreskrifter för hur regeringsärenden skall hanteras finns i Förordningen 1996:1515 med instruktion för Regeringskansliet. Av denna framgår i 13 § att "Om ett ärende faller inom flera departements verksamhetsområden, skall det handläggas i det departement dit ärendet huvudsakligen hör." I en bilaga till instruktionen anges vilka förvaltningsärenden som skall handläggas i respektive departement. Där framgår att inom Utrikesdepartementet skall handläggas ärenden som gäller "rikets förhållande till och överenskommelser med andra stater och mellanfolkliga organisationer". Där anges även att i Försvarsdepartementet skall handläggas bl.a. förvaltningsärenden som gäller "det militära försvaret" och lagstiftningsärenden som gäller utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Slutligen framgår det att det inom Justitiedepartementet skall handläggas ärenden som rör polisväsendet. Före den 1 januari 1997 angavs Regeringskansliets arbetsuppgifter i departementsförordningen 1982:1177. I de för Civilpolisutredningen relevanta delarna, överensstämmer departementsförordningens text med den instruktionen. Det har följaktligen inte funnits, och finns

nya heller inte i dag, en uttrycklig bestämmelse som anger i vilket departement förvaltningsärenden om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten skall handläggas. De medel som använts för civilpolisinsatser under 1990-talet har, som framgår av kapitlet Finansiering, funnits uppförda på sådana anslag statsbudgeten där utrikesministern är föredragande i regeringen. Detta har föranlett att utrikesministern eller biståndsministern även har varit föredragande i regeringen för beslut om polisinsatser.

Inom Regeringskansliet är fyra departement direkt berörda av en förfrågan polisinsatser i fredsfrämjande syfte:

om

0 Justitiedepartementet som ansvarigt för polisväsendet och därmed för den yrkeskår ur vilken poliserna skall rekryteras,

Utrikesdepartementet övergripande ansvarigt för utrikes

0 som relationer och de anslag på statsbudgeten varifrån polisinsatsema finansieras,

54 Internationell och nationell organisation för polisinsatser SOU 1997: 104

0 Försvarsdepartementet som ansvarigt för utlandsstyrkan inom Försvarsmakten dit poliserna hör under utbildning och

utlandstjänstgöring,

0 Finansdepartementet som alltid skall delta i beredningen av beslut som innebär kostnader för statsbudgeten

Som ett led i den löpande ärendeberedningen avseende

fredsfrämjande insatser finns den s.k. beredningsgruppen. Gruppen är

informell och består av representanter handläggamivå för de berörda

departementen och myndigheterna. Gruppen möts varje vecka och

ansvaret för att sammankalla altemerar mellan Utrikes- och Försvarsdepartementen. Syftet med gruppen är att underlätta ärendeberedningen genom att regelbundet samla alla inblandade. Vid mötena behandlas praktiska frågor som rekryteringsärenden, tillgänglighet på personal med efterfrågad profil, tidsaspekter, budgetfrågor samt problem som uppkommer under polisemas

utlandstjänstgöring.

Operativa frågor av mer principiell natur, nya större insatser, insatser med truppdeltagande och t.ex. bedömningar av säkerhetsläget för personalen, behandlas i den s.k. operationsgruppen op-gruppen.

Gruppen går också igenom den militärpolitiska lägesutvecklingen i

länder och krisområden av särskilt intresse, inför eller under svenskt engagemang. Op-gruppen består av representanter från i stort sett samma organ som beredningsgruppen, men på enhetschefsnivå. Värdskapet altemerar.

Frågor av utrikes- eller försvarspolitiskt principiell betydelse behandlas vid behov i Beredningsgruppen för fiedsfidmjande insatser, BFF-gruppen. Denna är tillsatt av regeringen, och består av representanter för Justitie-, Utrikes- och Försvarsdepartementen de två sistnämnda politisk nivå.

Bedömningsgrunder

De olika aktörerna inom såväl regeringskansli som myndigheter

bedömer förfrågan utifrån olika utgångspunkter.

en Bedömningsgrundema kan variera något vid olika tillfällen men i huvudsak sker de enligt nedanstående.

Utrikedepartementet bedömer önskvärdheten och lämpligheten av

medverkan i en viss insats i ett utrikespolitiskt perspektiv. Ett

SOU 1997: 104 55

deltagande skall stämma överens med Sveriges utrikespolitiska hållning i övrigt. Det skall även finnas ett utrymme på statsbudgeten för den önskade insatsen. Driftkostnadema för civilpolisinsatser budgeteras, som tidigare framgått, under något av utgiftsområdena 5 Utrikesförvaltning och internationell samverkan eller 7 Internationellt bistånd där utrikes- respektive biståndsministern är föredragande. Det måste därför göras en bedömning av tillgängligt budgetutrymme inom de berörda anslagen.

Justitiedepartementet bedömer konsekvenserna för det svenska polisväsendet av att ytterligare personal rekryteras för utlandstjänstgöring.

Försvarsdepartementet deltar i bedömningar-na av det militära och säkerhetspolitiska läget i insatsområdet.

Finansdepartementet granskar beräkningsunderlag och gör en bedömning av den samlade effekten statsbudgeten.

Under hela processen har de berörda departementen fortlöpande kontakter med sina underställda myndigheter.

Om så bedöms nödvändigt återkommer Utrikesdepartementet under beredningsprocessen till efterñågande organisation med begäran om ytterligare uppgifter och klarlägganden beträffande insatsen. I de fall man kommer överens om att det är önskvärt och möjligt med svenskt deltagande, fattar regeringen beslut i ärendet med utrikesministern som föredragande och efter gemensam beredning med Justitie-, Försvars-

och Finansdepartementen. Samtidigt meddelas FN eller annan berörd

organisation via ansvarig utlandsmyndighet att Sverige kan delta i insatsen.

Ett liknande förfarande tillämpas även om Sverige tillfrågas om möjligheten att överta ett annat lands roll i en redan pågående mission eller vid en utökning av deltagandet i en pågående mission.

Möjligheterna att besvara en förfrågan positivt begränsas framför

allt tillgången på poliser i Sverige. Tillgången på språkkunniga

av svenska poliser är relativt liten, vilket gör det svårare att rekrytera till missioner där deltagandet förutsätter kunskaper i andra språk än engelska. Ersättningsnivåema för tjänstgöring i det aktuella landet påverkar också rekryteringsmöjlighetema, liksom den tidsperiod utlandstjänstgöringen omfattar; det är lättare att rekrytera för sex

56 Internationell och nationell organisation för polisinsatser SOU 1997: 104

månader än för ett år. Det faktum att karriärgången kan påverkas är också en begränsande faktor. Därutöver är Rikspolisstyrelsen angelägen om att rätt kategori poliser antas till utlandstjänstgöring och tillämpar därför höga krav på den allmänna lämpligheten.

7.2.2 organisation och

Rikspolisstyrelsen: rekrytering av civilpoliser

Allmänt

I förordningen 1989:773; omtryckt 1996:55 med instruktion för Rikspolisstyrelsen anges att Rikspolisstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet. Vidare framgår att Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen tillhör myndigheten samt att Polishögskolan finns vid denna. Rikspolisstyrelsen är vidare chefsmyndighet för Statens kriminaltekniska laboratorium. Rikspolisstyrelsen får i huvudsak avgöra sin egen organisation. Det saknas bestämmelser i instruktion om Rikspolisstyrelsens roll och ansvar vad avser poliser i internationell fredsfrämjande tjänst eller som en del av en biståndsinsats.

Vid Rikspolisstyrelsen finns ett särskilt internationellt sekretariat

övergripande hanterar de internationella polisiära som frågeställningarna på strategisk nivå. Sekretariatets huvuduppgifter är att handlägga icke-operativa internationella frågor. Vidare ingår att samordna och följa upp EU-integrationsfrågor och dess konsekvenser för polisväsendet, att planera och följa upp polisiärt bistånd till främst de baltiska staterna samt Central- och Östeuropa. Sekretariatet planerar verksledningens internationella kontakter, samordnar förberedelserna inför det operativa medlemskapet i Schengensamarbetet samt samordningen av sådana frågor rörande Östersjösamarbetet Visbystadgan angår polisväsendet, Tullverket, Kustbevakningen,

som Statens invandrarverk, Riksskatteverket och Riksåklagaren. Sekretariatet deltar även i handläggningen av frågor om svenska polisers deltagande i internationella tribunaler.

Polishögskolan erbjuder och bedriver utbildning av utländsk polispersonal främst inom områden som mänskliga rättigheter, management, kriminalteknik samt trafikpolisverksamhet. En fjärdedel av all uppdragsutbildning avser utländska myndigheter och organisationer. Denna verksamhet har ökat och Polishögskolan

SOU 1997: 104 57

bedriver i dag aktivt verksamhet i olika länder dels bilateralt finansierade av Sida dels i multilaterala projekt under huvudmannaskap av FN men finansierade med biståndsmedel av Sida. Polishögskolans internationella verksamhet innefattar även en nära samverkan med övriga EU-länders polisskolor.

Polishögskolan bedriver sedan våren 1995 även ett projekt för

åtgärder i samband med utlandstjänstgöring, Globen-projektet. Syftet

med projektet är att utarbeta förslag till utbildning och personalsociala åtgärder för all personal inom polisväsendet som skall tjänstgöra internationellt. Förslagen berör även polisemas familjer. Projektet har även studerat civilpolistjänstgöringen och lämnat förslag på förbättringar inom området.

Inom Rikskriminalpolisen bedrivs genom huvudenheten för kriminalunderrättelsetjänst sedan en lång rad år internationell polissamverkan på nationell operativ nivå, bl.a. genom Interpolsektionen samt inom ramen för Europols narkotikaenhet. Inom Rikskriminalpolisen finns även sambandsmän utstationerade i nära samverkan med de nordiska länderna inom ramen för Polis-Tull- Narkotika-samverkan. Dessa placeringar bygger på bilaterala avtal med respektive land. Polismän finns vidare tillfälligt stationerade platser som kan vara intressanta för att förhindra illegal invandring till Sverige. Svenska polissambandsmän finns idag i Grekland, Thailand, Ungem, Nederländerna, Portugal, Ryssland, Lettland, Estland och Polen. Svenska poliser tjänstgör i dag även vid Interpols högkvarter i Lyon samt vid Europols narkotikaenhet i Haag.

Arbetet med poliser som tjänstgör ifredsfrämjande insatser

Svenska polisers tjänstgöring som poliser i fredsfrämjande insatser handläggs vid tre olika organisatoriska enheter inom Rikspolisstyrelsen. Internationella sekretariatet och Polishögskolan har redan nämnts. Det huvudsakliga arbetet utförs emellertid vid Rikskriminalpolisens ordningsenhet.

Den största delen det svenska bidraget med poliser i

av fredsfrämjande insatser avser dem som är anställda som poliser i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten, för närvarande närmare 90 poliser. Frågor berör dessa handläggs vid Rikskriminalpolisens

som ordningspolisenhet. För detta ändamål avsätts ca två årsarbetskrafter vilka finansieras via myndighetens förvaltningsanslag. Arbetet med civilpoliser, som av hävd hanteras vid denna enhet, består

58 Internationell och nationell organisation för polisinsatser SOU 1997: 104

huvudsakligen i att rekrytera polispersonal för tjänstgöring inom multilaterala missioner som genomförs av FN och VEU. Vidare rekryteras polispersonal för den Sida-finansierade verksamheten. Rekryteringen av dessa poliser sker i samverkan med Polishögskolan.

Rikskriminalpolisen rekryterar även de poliser som skall verka som instruktörer Försvarsmakten vid United Nations Police Officers Course UNPOC. Kursen beskrivs nämnare i kapitel 10 Utbildning.

Rikskriminalpolisen inleder rekryteringen av poliser efter att tjänstemän i regeringskansliet lämnat ett informellt meddelande om att regeringen att bejaka inkommen förfrågan. Försvarsmakten

avser en begär i det läget, genom Försvarmaktens internationella kommando "Swedish Armed Forces International Command", vanligen förkortat SWEDINT, att Rikspolisstyrelsen lämnar förslag polispersonal för uttagning till uppdraget. Rekryteringen sker mot bakgrund av den kravprofil anges av den internationella organisation som upprättar

som missionen. För FN-ledda operationer fastställs kravprofilen vid DPKO i sekretariatet i New York. Ett exempel på en sådan kravprofil lämnas i form den i "Notes for the Guidance" för de nu pågående

av som anges missionema IPTF och UNTAES i det f.d. Jugoslavien. Missionema presenteras i kapitel 9 Svenska erfarenheter av genomförda och pågående polisinsatser:

0 Ha minst åtta års aktiv, nationell polistjänst

0 Ha den rang som FN efterfrågar

0 Ha förmåga att tala flytande engelska och att läsa och skriva

engelska, missionemas arbetsspråk

0¶Ha goda personliga kvalifikationer "Possess good interpersonal

skills"

Vara erfaren fordonsforare och ha förmåga att göra daglig tillsyn

0 av lätta fordon

Ha minst två års aktuell erfarenhet av att köra handväxlade

0 standardfordon

0 Ha giltigt nationellt eller internationellt körkort

Polisbefál skall ha dokumenterad erfarenhet av personalledning 0

SOU 1997: 104 59

Alla tjänstgörande svenska poliser informeras via interna personalmeddelanden om möjligheten att anmäla intresse för civilpolistjänstgöring. Intresseanmälan skall i regel lämnas till den myndighet hos vilken vederbörande är anställd. Där sätts vitsord på den sökande inklusive en bedömning om lämplighet för uppdraget. När detta utförts överlämnas ansökan till Rikskriminalpolisen för ytterligare beredning i form av bl.a. en kontroll av eventuella tidigare vitsord

som civilpolis. Det slutliga förslaget till uttagning överlämnas till SWEDINT där det formella beslutet fattas. Genom åren har 1 6001

ca poliser rekryterats genom Rikskriminalpolisens försorg.

Under den tid poliserna är kontrakterade av Försvarsmakten är de tjänstlediga från sina ordinarie anställningar vid polismyndighetema. Detta medför att det uppstår en personalbrist i det berörda polisdistriktet samtidigt det uppkommer ett ökat ekonomiskt

som utrymme i distriktet; den utlandstjänstgörandes ordinarie lön får nämligen disponeras polisväsendet för andra ändamål.

av

Ordningspolisenheten vid Rikskriminalpolisen i dag även för

svarar kontakter med poliser i civilpolistjänst och fungerar sambandslänk

som mellan dessa och deras hemma-myndigheter. Vidare deltar personal från denna enhet i de regelbundet sammanträdande arbetsgruppema i

Regeringskansliet.

Inom polisväsendet beräknas ca två personår avsättas vid Rikskriminalpolisen för civilpolisfrågor. Vid Polishögskolan avsätts

ca 0,5 personår för rena biståndsinsatser med poliser. Vid Rikspolisstyrelsens internationella sekretariat är frågorna integrerade med övrig verksamhet och tidsåtgången har inte kunnat särskiljas från övrigt.

Det har inte varit möjligt for utredningen att ange exakt hur många svenska poliser som tjänstgjort som civilpoliser. Detta beror på att de törteckningar som finns utgörs av listor över varje tjänstgöringsperiod i de olika missionema. Det framgår inte av dessa listor att en person redan tjänstgjort under period vid

en en annan mission. Om man okritiskt slår samman antalet personer listorna leder detta till en överskattning av antalet civilpoliser, eftersom flera av dem tjänstgjort under mer än en period.

60 Internationell och nationell organisation för polisinsatser SOU 1997: 104

7.2.3 Försvarsmakten

Allmänt

I förordningen 1994:642 med instruktion för Försvarsmakten lyder de två första paragrafema:

l § Försvarsmakten har till uppgift att försvara Sverige mot väpnade

Försvarsmakten skall ha sådan krigsduglighet och beredskap angrepp. att den verkar avhållande mot sådana angrepp.

2 § Försvarsmakten skall i fred hävda Sveriges territoriella integritet samt organisera krigsförband och förbereda förbandens användning för landets försvar. Försvarsmakten skall också kunna ställa en utlandsstyrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet enligt 2 § lagen 1992:1153 om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands samt kunna delta i utbildning för fredsbevarande verksamhet.

Av 19 § framgår att "Försvarsmakten skall också planera, genomföra och följa upp internationell verksamhet i ett särskilt program, benämnt Utlandsstyrkan m.m.".

I Försvarsmaktens högkvarter handläggs frågor internationell

om verksamhet operationsledningen under ledning av en särskild

av operationsledare med generalmajors grad. Till sitt förfogande har denne

internationell avdelning OP/INT där uppdelningen är gjord med en inriktning mot olika missioner och organisationer till vilka

program, Försvarsmakten bidrar med personal eller andra resurser. Försvarsmaktens för att utföra utbildning, utrustning och drift

resurser

utlandsstyrkan återfinns vid det tidigare nämnda Försvarsmaktens av Internationella kommando, SWEDINT, är beläget i Almnäs i

som Södertälje. Enligt det senaste försvarsbeslutet omorganiseras det tidigare Försvarets Internationella Centrum från och med den 1 juli 1997 till Försvarsmaktens Internationella Kommando. Förkortningen SWEDINT behålls emellertid oförändrad.

Utlandsstyrkan är således ett av flera områden som OP/INT ansvarar för. Bland andra områden kan särskilt nämnas:

Partnerskap för fred PFF som innebär deltagande i övningar,

0 frågor s.k. interoperabilitet samt även utveckling av PFF med bl.a.

om upprättande av ett Training center

0¶Observatörsskap i VEU avseende krishanteringsutvecklingen samt deltagande i olika arbetsgrupper

0 Deltagande i OSSE för verifikation m.m. enligt 1994 års Wiendokument

0 Stöd till de baltiska staterna med bl.a. instruktörer och utrustning vid upprättande baltisk fredsbevarande bataljon, förbereda

av en minröjning i Lettland och Litauen samt utbildning baltiska officerare

av

i Sverige.

0 Bilaterala kontakter, t.ex. "Staff-talks" med Ryssland, Polen, Tjeckien och Litauen.

En förfrågan från FN eller annan internationell organisation

om en ny insats eller förändring av pågående mission bearbetas på

en

handläggarnivå i den tidigare nämnda beredningsgruppen där

Försvarsmakten representeras av personal från såväl Högkvarteret

som SWEDINT. Beroende på insatsens karaktär sker därefter vidare bearbetning och bedömning inom Högkvarteret. Ett regeringsbeslut

om insats med civilpoliser omarbetas i Högkvarteret till ett uppdrag ställt till SWEDINT med angivande av riktlinjer och resurser. I SWEDINT:s

arbete med poliser sker nära samverkan med Rikspolisstyrelsen. De

en åtgärder som vidtas beskrivs nedan.

Arbetet vid SWEDINT med poliser tjänstgör i fredsfrdmjande

som insatser

Vid upprättande av en ny eller förändring pågående mission,

av en där civilipoliser enligt regeringsbeslutet skall tillhöra utlandsstyrkan inom Försvarsmakten, är Försvarsmaktens uppgifter att:

0 förbereda, utbilda, utrusta och kontraktsanställa poliserna så att insatsen kan påbörjas inom angiven tidsram

0 göra en bedömning av det militära säkerhetsläget i insatsområdet

0 upprätta den kostnadsberäkning som skall ligga till grund för regeringsbeslutet

Försvarsmaktens ansvar börjar i princip när Rikspolisstyrelsen vidtagit de åtgärder som beskrivs i föregående avsnitt, dvs. rekryterat

62 Internationell och nationell organisation för polisinsatser SOU 1997: 104

och lämnat kandidatlista inklusive reserver till SWEDINT. Vid en SWEDINT genomförs även en medicinsk undersökning av kandidaterna och kontroll i Försvarsmaktens register om vitsord från en eventuell tidigare militär utlandstjänstgöring. Vid uttagningen har Försvarsmakten formell möjlighet att välja andra personer än dem som föreslagits Rikspolisstyrelsen men detta sker i praktiken inte. Om av den medicinska undersökningen eller de militära vitsorden inte är tillfredsställande tas personer från reservlistan i anspråk.

Det kan urskiljas fyra olika typfall vid rekrytering och utbildning:

Avlösning s.k. rotation personal i en etablerad mission av Sveriges deltagande i en etablerad mission utökas En helt ny mission sätts upp 4. Sverige avlöser ett annat land i etablerad mission en

Grundregeln är att alla svenska poliser som skall sändas utomlands i fredsfrämjande tjänst skall ha genomgått utbildning i form av UNPOC och kortare, missionsinriktad utbildning. UNPOC genomförs två en gånger år vid fasta tidpunkter och förutsätter följaktligen att per uttagningen skett i god tid. För år 1997 genomfördes kurs i mars och en den andra kursen är planerad till hösten. UNPOC beskrivs närmare i kapitel 10 Utbildning. Detta nonnalförfarande är lätt att tillämpa för det första typfallet. I de tre andra fallen är läget ofta mycket brådskande och uttagningen genomförs i kretsen av dem som tidigare har genomgått UNPOC eller har aktuell erfarenhet av utlandstjänstgöring. En missioninriktad utbildning genomförs under alla omständigheter. I de brådskande fallen strävar även efter att låta man läkarundersökningen ske på hemorten före avresan. Förberedelsema i övrigt omfattar vaccinationer, eventuella viseringar samt anskaffning av utrustning med hänsyn till klimatet i tjänstgöringsområdet.

Den sammanlagda tiden från det informella klartecknet från tjänstemän i Regeringskansliet tills dess att poliserna är på plats i missionsområdet uppgår i brådskande fall till ca tio veckor.

När uttagningen genomförts, översänds en förteckning över de uttagna till Sveriges FN-representation i New York för vidare befordran till DPKO. Därifrån översänds senare till SWEDINT en auktorisation för aktuell personal. SWEDINT eller FN-högkvarteret i New York förser poliserna med biljetter till insatsområdet.

Tjänstgöringsavtal mellan svenska staten Försvarsmakten och den enskilde polisen upprättas i två omgångar: dels för utbildningsperioden i Sverige, dels för tjänstgöringen utomlands. Endast de godkänns

som under förberedelsetiden i Sverige bereds möjlighet att teckna avtal för

utlandstjänstgöring.

Vid varje "civilpolismission" Senior Swedish UN Police

utses en Observer SSUNPO med uppgift att bl.a. sammanhållande bland

vara svenskarna samt att svara för kontakt med SWEDINT i

gemensamma frågor. För SSUNPO har det upprättats instruktion återfinns

en som som bilaga SWEDINT strävar efter att regelmässigt och minst

en gång varje vecka ha kontakt med SSUNPO.

När utlandstjänstgöringen avslutats sker hemresan från tjänstgöringsplatsen som regel direkt till hemorten. All hemkommen personal kallas därefter till SWEDINT inom månad för att

en genomföra hemkomstsamtal enligt det återfinns

program som som bilaga I samband med hemkomstsamtalet utdelas även Försvarsmaktens medalj för internationella insatser. Denna utmärkelse tilldelas "den som med godkända vitsord fullgjort sådan kontrakterad utlandskommendering i internationell tjänst är organiserad och

som genomförd av Försvarsmakten. Kommenderingens längd skall i

en följd vara minst 30 dagar i internationell tjänst".

Inom Försvarsmakten beräknas resursåtgången för hantering

av civilpolisfrågor uppgå till ca tre personår. Två dessa beräknas för

av SWEDINTS:s personalsektion och resterande personår fördelas mellan andra sektioner vid SWEDINT inklusive förrådshållning. Resursåtgången för polisfrågor vid Högkvarteret är försumbar. För genomförande av UNPOC tillförs särskilda medel för bl.a. anställning av lärare och instruktörer.

7.2.4 Sida

Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete Sida är enligt

förordningen 1995: 869 central förvaltningsmyndighet för Sveriges

bilaterala utvecklingssamarbete med utvecklingsländer och för stödet till länder i Central- och Östeuropa. Sida bildades den 1 juli 1995 genom sammanslagning av fem tidigare myndigheter.

Det övergripande målet för Sveriges bilaterala utvecklingssamarbete är att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Sida skall bedriva

64 Internationell och nationell organisation för polisinsatser SOU 1997: 104

utvecklingssamarbete i enlighet med de av riksdagen fastställda biståndspolitiska målen samt de landstrategier och andra policydokument regeringen fastställer. I dessa dokument kan det

som uttryckligen att stöd till demokratisk samhällsutveckling och

anges främjande mänskliga rättigheter skall prioriteras. Sida väljer då i

av samråd med berörda parter adekvata insatser, vilket kan vara en form

stöd där svenska civilpoliser ingår som en resurs. av

En central del av det svenska utvecklingssamarbetet utgörs av humanitär verksamhet samt stöd till demokratiseringsprocesser och främjande av mänskliga rättigheter.

Målet är, enligt Sidas policy för bistånd avseende fred, demokrati och mänskliga rättigheter, att i länder där Sverige bedriver utvecklingssamarbete stärka människors möjligheter och förmåga att leva under fredliga förhållanden och att delta i och utveckla den demokratiska Detta skall ske genom att stärka de processer

processen. och utveckla de institutioner inom staten och det övriga samhället som främjar utveckling mot fred, demokrati och respekt för mänskliga

en rättigheter. I situation väpnad konflikt eftersträvar Sida att

en av

komplettera ett utvecklingsfrämjande humanitärt bistånd med

fredsbyggande insatser. Dessa består dels av dialogfrämjande aktiviteter mellan parterna i konflikten, dels av Säkerhetsfrämjande insatser. Även inom den humanitära verksamheten fyller polisiära insatser således en funktion.

I policyn framgår vidare att långsiktiga satsningar på att stärka nyckelinstitutioner inom staten och det civila samhället skall göras och att denna del skall byggas gradvis och skall koncentreras till ett

upp begränsat antal länder strävar efter att utveckla demokratin och

som respekten för mänskliga rättigheter. Särskild tonvikt skall bl.a. läggas vid rättsväsendet innefattar nationell polisiär verksamhet. Av

som särskild vikt är insatser förbättrar den offentliga förvaltningens

som öppenhet, legitimitet och ansvarighet mot sina uppdragsgivare, s.k. good governance.

För att fred, respekt för mänskliga rättigheter och demokratisk

en samhällsstyming skall utvecklas krävs en gynnsam kulturell grogrund liksom ett ramverk insitutioner som försvarar och upprätthåller

av värdena ifråga. Vidare krävs styrelseform som inbegriper deltagande

en

landets medborgare i ett konkurrensbetonat val av politiska av vuxna representanter vilka leder landet inom ramen för en

senare konstititionell stat och ett oberoende rättssystem. Skapandet och

SOU 1997: 104 65

försvaret av insitutionema utgör ett stort steg på vägen mot ett demokratiskt samhälle som främjar fred och utveckling och mänskliga rättigheter.

7.2.5 och

Huvudmannaskap arbetsgivaransvar

Allmänt

Civilpoliser i internationell fredsfrämjande tjänst är liksom övrig personal i Försvarsmaktens utlandsstyrka tjänstlediga från sina ordinarie arbetsgivare och tecknar som tidigare framgått särskilda anställningsavtal med Försvarsmakten genom SWEDINT. Ett kortvarigt, separat avtal avser utbildningen och viss

annan förberedelseverksamhet i Sverige. När utbildning, hälsokontroll m.m. är genomförd med godkänt resultat, tecknas ett mer långvarigt avtal för det aktuella utlandsuppdraget. Kontraktsperioden är vanligen eller

sex tolv månader. Chefen för SWEDINT utövar med stöd av detta avtal Försvarsmaktens arbetsgivaransvar för civilpolisema och är huvudman för denna form av civilpolisverksamhet. Poliser vilka tjänstgör som en del av en biståndsinsats är vanligen anställda av Rikspolisstyrelsen via Polishögskolan enligt ett särskilt avtal med Sida.

Sverige de få polisbidragande länderna där civilpoliser i

är ett av fredsfrämjande tjänst är anställda av sitt lands försvarsmakt under utlandstjänstgöringen. Detta har kritiserats av flera iakttagare som Civilpolisutredningen kommit i kontakt med. Den nuvarande ordningen torde bero på att det vid den första svenska civilpolisavdelningens upprättande år 1964 inom UNFICYP inte fanns central

en polismyndighet av det slag som Rikspolisstyrelsen i dag utgör. Den då aktuella polisavdelningen utgjorde endast en liten del av en till den övervägande delen militär kontingent som hade en kortvarig mandatperiod. Under de följande 25 åren bedrevs den civilpolisiära verksamheten i relativt oförändrad omfattning och det framstod inte som angeläget att överväga några förändringar. I samband med den starka ökningen av antalet civilpolisiära komponenter i fredsfrämjande insatser under åren kring 1990 uppmärksammades emellertid frågan om huvudmannaskapet för civilpolisema, eftersom övriga nationers civilpoliser inte tillhör sitt lands försvarsmakt.

66 Internationell och nationell organisation för polisinsatser SOU 1997: 104

Polishögskolans utredning

Rikspolisstyrelsen uppdrog den 24 maj 1996 polisintendenten Michael Ljungström att utreda om det vore mer lämpligt och rationellt att huvudmannaskapet för utbildningen av civilpoliser flyttades till polisen. Arbetet med denna interna utredning avslutades den 30 september 1996. Den har sedermera remissbehandlats. En kortfattad sammanställning över remissvaren, daterad den 17 mars 1997, har upprättats inom Polishögskolan. I det följande benämns Ljungströms arbete Polishögskolans utredning.

Polishögskolans utredning anser att Försvarsmakten bedrivit civilpolisverksamheten på ett förtjänstfullt sätt; det har bland annat funnits en lyhördhet för förslag att förbättra och utveckla verksamheten. Samarbetet med Rikspolisstyrelsen har varit bra och nära. Polishögskolans utredning föreslår trots detta att ansvaret för

civilpolisverksamheten förs över till polisväsendet och att denna

därmed inte skall tillhöra den väpnade styrkan. ställningstagandet motiveras följande sätt:

"Polisväsendet bedriver redan regeringens uppdrag, likande

nu

verksamhet i egen regi. Ett samlat ansvar skulle leda till höjd

effektivitet och ökad samordning.

Civilpolisverksamhet och annan biståndsverksamhet till poliskårer i

världen har vuxit så att de, för att ytterligare kunna utvecklas, bör bli

självständigare. För att man skall kunna driva utvecklingen krävs att

polisväsendet, som har kunskapen om polisverksamhet, har ansvaret

för hela verksamheten.

Civilpolisverksamhet civil verksamhet som inte har något

är en

annat samband med militär verksamhet än att man samordnar sina

insatser i verksamhetsområdet för att de skall ge bästa möjliga

effekt. SWEDINT tjänar syftet att endast administrera

verksamheten, och i övrigt använder man sig av polisväsendet som

expert civilpolisverksamhet.

Polisväsendet skulle kunna administrera denna verksamhet till

samma kostnad som försvaret. Det är även troligt att polisväsendet,

vinster vid samordning med liknande verksamhet som man

genom

redan bedriver, kan sköta denna administration till en lägre total

kostnad än försvaret."

Polishögskolans utredning anser att utbildningen av poliser som skall göra internationell tjänst bör bedrivas i Polishögskolans regi men i

Försvarsmaktens lokaler. Som skäl för detta anges att det är en fördel att poliserna ges möjlighet att umgås med militär personal som skall ut

eller kommer hem från internationella uppdrag. Detta ger en värdefull internationell inramning till kursen. Vidare anförs att det där redan finns erforderlig utrustning för utbildningen.

Remissvar

Polishögskolans utredning remitterades till Rikskriminalpolisen,

samtliga länspolismästare, samtliga byråchefer inom Rikspolisstyrelsen samt Försvarsmakten. Av 19 inkomna remissvar ställer sig 16 positiva till förslagen. Förslagen avvisas av länspolismästama i Skåne län, Göteborgs och Bohus län samt av Försvarsmakten. De remissinstanser som avvisar förslagen gör det utifrån bl.a. ekonomiska utgångspunkter.

De båda länspolismästarna anser att de verkliga kostnaderna för civilpolisverksamheten inom Försvarsmakten är otillräckligt belysta och ett överförande av huvudmarmaskapet riskerar därför att bli

betydligt dyrare för polisväsendet än vad som beräknats. Vidare

ifrågasätts om det finns tillräckligt starka skäl för att ändra ett väl

fungerande system; principiella överväganden upplevs som

underordnade de praktiska svårigheter som riskerar att uppkomma.

Försvarsmakten anser att det finns flera. fördelar med rådande system. De brister som uppmärksammats kan åtgärdas utan att huvudmannaskapet ändras. Försvarsmakten anför att en viktig policyfråga är att genom utbildningsinsatser få olika aktörer att samarbeta effektivt i ett insatsområde. Gemensam utbildning av civila och militära komponenter i fredsfrämjande insatser är då av största betydelse. En förändring av huvudmannaskapet som leder till att utbildningen helt genomförs inom Rikspolisstyrelsen skulle medföra att Sverige, som anses vara ett föregångsland avseende samordnad civilmilitär utbildning, tar ett stort steg tillbaka.

Försvarsmakten pekar vidare på följande praktiska fördelar som nuvarande ordning innebär:

0 svensk personal som ingår i samma mission, t.ex. observatörer och civilpoliser behandlas enligt samma förmånssystem. Därmed undviks avundsjuka kan påverka samarbetet mellan svenskar inom samma

som mission.

68 Internationell och nationell organisation för polisinsatser SOU 1997: 104

0 Det är lättare att utnyttja Försvarsmaktens resurser, t.ex. vad gäller kommunikationer, om det är samma huvudman för olika komponenter

Försvarsmakten har i förråd i stort sett all den utrustning som

0 erfordras

0 Försvarsmakten har genom SWEDINT en organisation som är särskilt anpassad for internationell tjänstgöring och som har resurser att möta mot snabba och oväntade nya uppdrag.

upp

8¶Den för

legala grunden

internationella ingripanden

8.1 nivå

Folkrättslig

8.1.1¶Olika internationella instrument

De flesta civilpolisinsatser har skett inom ramen för FN:s

fredsbevarande operationer. FN-stadgan innehåller dock inga specifika

skrivningar om möjligheter att upprätta fredsbevarande operationer. Uttrycket "peacekeeping" förekommer inte i något av FN-stadgans kapitel. Begreppet tillkom först år 1956 i samband med Suez-krisen och inrättandet FN-insatsen UNEF Operationen var framgångsrik och

av liknande styrkor kom sedan att inrättas för att bevara freden även i andra områden, bl.a. Cypern och Libanon.

FN:s fredsbevarande operationer kan därför uttryck för

sägas vara kreativ tolkning av FN-stadgan. Dess laglighet har utbildats genom

en praxis och följer stadgans grundläggande syfte att upprättahålla

av internationell fred och säkerhet. Traditionell fredsbevarande Verksamhet ligger därmed på nivå mellan kapitel VI och kapitel VII

en i FN-stadgan.

Kapitel VI i FN-stadgan handlar om fredlig lösning av tvister. Bland annat kan säkerhetsrådet rekommendera olika procedurer för att lösa uppkomna tvister. Kapitlet innehåller inte något uttryckligt mandat för att inrätta fredsbevarande insatser.

Kapitel VII anger olika möjligheter för säkerhetsrådet att tillgripa tvångsmedel i händelse hot mot freden, fredsbrott eller

av angreppshandlingar. Graden av maktmedel varierar från

70 Den legala grunden SOU 1997: 104

rekommendationer av provisoriska åtgärder till bindande ekonomiska sanktioner och vâldsanvändning under säkerhetsrådets egid.

Den traditionella fredsbevarande FN-verksamheten som utbildats i praxis kännetecknas av bl.a. följande komponenter: styrkans opartiskhet, fredsavtal mellan parterna, parternas samtycke och begränsad vâldsanvändning.

Samtycke är även en förutsättning för insatser utanför FN:s ram. Ett samtycke kan lämnas såväl ensidigt i en unilateral deklaration som i en bilateral eller multilateral internationell överenskommelse. Ett samtycke kan även ges implicit. En internationell överenskommelse varigenom ett samtycke kommer till stånd kan ges en rad olika uttryck. Det är dock inte benämningen som är avgörande för en överenskommelses rättsliga giltighet, utan dess innebörd. Endast i de fall överenskommelse innebär att rättsligt bindande rättigheter eller

en förpliktelser skapas erhåller den rättsverkan. Några vanliga benämningar internationella överenskommelser är konvention, protokoll och Memorandum of Understanding. Såväl muntliga och skriftliga överenskommelser är folkrättsligt giltiga.

I traditionell fredsbevarande FN-verksamhet föreligger rätt till begränsad vâldsanvändning, framförallt för personligt självförsvar. Det har även förekommit att FN-styrkor erhållit ett ökat mandat att använda våld för vissa angivna ändamål, som att skydda humanitära transporter. Säkerhetsrådet har befogenhet att legitimera en sådan utökad våldsanvändning i enlighet med kapitel VII i FN-stadgan. Detta gäller även för icke FN-ledd styrka bestående stater "coalition

en av en grupp ofthe willing".

När FN-statema deltar i en fredsbevarande operation regleras de rättsliga förhållandena för styrkan och dess personal genom ett s.k. Status-of-Forces Agreement SOFA mellan FN och den stat inom vars territorium insatsen sker. De rättsliga frågorna om status för FNpersonal är reglerade genom olika konventioner om immunitet

m.m. och privilegier respektive SOFA vanligtvis hänvisar till. Av

som särskild betydelse i sammanganget är Konventionen av den 9 december 1994 skydd av personal i FN-insatser och därtill anknuten personal

om SÖ 1996:20. Konventionen kom till efter det att antalet mot i

angrepp FN-insatser medverkande personal ökat med många skador och dödsfall som följd. Detta i kombination med att antalet FN-insatser ökade och att dessa fick alltmer komplex karaktär fick till följd att

en

de båda FN-konventionema från 1946 SÖ 1947:26 och 1947 SÖ 1951:84 om privilegier och immunitet för FN respektive dess fackorgan inte skydd samtliga personalkategorier i FN-

gav insatsema. Mot den bakgrunden ansågs det angeläget att genom en internationell reglering söka öka skyddet för alla dem

mot angrepp som verkar inom eller till stöd för olika typer av FN-insatser. Konventionen slår fast den i sammanhanget viktiga principen om universiell domsrätt, d.v.s. den som begått brott mot någon av personalen i FN-insatsen skall kunna åtalas överallt. Av artikel l i konventionen framgår att den är tillämplig på bl.a. de polisiära komponenterna i FN-insatser. Av artikel 4 framgår att det är eftersträvansvärt att värdstaten och FN snarast ingår ett SOFA. Även ett SOFA-avtal alltid är eftersträvansvärt får enligt

om många staters åsikt ingåendet därav inte uppställas som ett absolut krav. Ett SOFA-avtal kan framför allt beträffande militär och polis i långa stycken ersätta konventionens skyddsregler eller precisera dessa se prop. 1995/962132 s. 7.

Sverige ratificerade 1994 års konvention den 25 maj 1996. Den har dock ännu inte kunnat träda ikraft eftersom endast sju av erforderliga 22 stater ratificerat densamma. Detta faktum understryker betydelsen av att SOFA kommer till stånd så snart som möjligt när en FN-mission upprättats. För att underlätta att en SOFA kommer till stånd så snart som möjligt när en FN-mission upprättas utgav FN redan i oktober 1990 ett modell-SOFA som sedan kommit att utgöra stommen för denna typ överenskommelser. Så följer exempelvis SOFA mellan

av FN å ena sidan och Kroatien respektive Bosnien-Hercegovina å andra sidan nästan ordagrant denna mall.

De rättsliga frågor som regleras i ett SOFA-avtal är bl.a. frågor om befálsrätt, jurisdiktion vid och utom tjänsteutövning, skadestånd och försäkringar, tull och beskattning, hälso- och sjukvård, immunitet och sekretess. Dessa frågor är av stor vikt särskilt i fråga om skyddet av utsänd personal eftersom varje stat enligt folkrätten i annat fall i princip har rätt att med vissa begränsningar upprätthålla de rättsregler och utöva den makt som den önskar inom sitt eget territorium. Genom internationella överenskommelser som t.ex. ett SOFA begränsas staters rätt i dessa avseenden inom det egna territoriet.

Ett SOFA medför att en internationell organisation och ett värdland ikläder sig ömsesidiga förpliktelser. Det är då angeläget att de truppeller polisbidragande länderna samtidigt ikläder sig en förpliktelse gentemot den internationella organisationen att uppfylla de förpliktelser

72 Den legala grunden SOU 1997: 104

som anges i SOFA. I syfte att underlätta detta har inom FN upprättats en sådan modellöverenskommelse, daterad den 23 maj 1991. Sverige och FN hade då redan ingått två sådana överenskommelser, nämligen år 1957 beträffande FN-styrkan UNEF I i Gaza SÖ 1957: 72 och år 1966 beträffande UNFICYP SÖ 1966:71. Beträffande överenskommelsen om UNFICYP nämns inte civilpoliskontingenten uttryckligen, men eftersom den stod under Force Commanders befälskap får det anses underförstått att även den omfattades. Såvitt utredningen kunnat finna, har Sverige därefter inte ingått någon liknande överenskommelse med FN. Detta har dock inte hindrat att Sverige alltid uppfyllt sina förpliktelser enligt SOFA mellan FN och värdlandet.

8.1.2¶Särskilt mandat och Rules of Engagement

om

inom FN-systemet

När FN avser att ingripa i en konflikt eftersträvas i första hand parternas samtycke. Ett sådant beslut försvåras ibland av att partena kan vara svåra att identifiera och av att deras auktoritet ifrågasätts. När

förhandling närmar sig sitt slut och en vapenvila synes möjlig, kan en konflikten rent av trappas upp, eftersom parterna strävar efter en så stark maktposition som möjligt inför kommande fredsförhandlingar. När en konflikt nått detta stadium är det även från rent humanitära utgångspunkter mycket angeläget att få ett slut på striderna. Varje dags försening kan kosta hundratals människoliv.

Allt detta medför att kraven är höga på de diplomater och politiker som genomför förhandlingarna. Många frågor kan fortfarande vara olösta när förhandlingarna kommit så långt att förslaget tillmandat för en fredsfrämjande styrka är acceptabelt för parterna. Mandatet antas i form resolution i säkerhetsrådet i undantagsfall av general-

av en församlingen och har vanligtvis en tidsbegränsning på t.ex. sex månader. Resolutionen inleds vanligen med ett antal s.k. preambulära paragrafer som beskriver bakgrund och hittills vidtagna åtgärder. Därefter följer ett antal operativa paragrafer. Bland de operativa paragrafema märks just mandatet, dvs. FN-insatsens arbetsuppgifter terms of reference i stort. I samband med de återkommande mandatförlängningama kan säkerhetsrådet besluta om förändrat mandat för styrka. Om mandatet medför befogenhet att använda våld enligt

en kapitel VII finns regelmässigt en uttrycklig hänvisning till detta kapitel i resolutionen.

SOU 1997: 104 73

I kapitel 9 kommer mandaten för ett antal FN-missioner att presenteras närmare, men för det fortsatta resonemanget kan det vara värde att redan studera ett mandat närmare. Valet faller på United av nu Nations Trasitional Administration for Eastern Slavonia, Baranja and Western Sirmium, UNTAES gränsen mellan Kroatien och Serbien. Styrkan grundades resolution 1037 1996 den 15 januari 1996 genom under hänvisning till ett s.k. Basic Agreement mellan den kroatiska regeringen och serberna i östra Slavonien. UNTAES innehåller såväl en militär civil komponent. Den militära komponentens mandat som en i resolutionens operativa paragraf 10 och den civila i paragraf 1 anges Huvuddelen paragraf 11 och samt paragraf 12 lyder : av

"The Security Council decides that, consistent with the objectives and functions set out paragraphs 12 to 17 of the Secretary Generals report of 13 December 1995, the civilian component of UNTAES shall have the following mandate: To establish temporary police force, define its structure and

a a

size, develop training and its implementation, and a programme oversee monitor treatment of offenders and the prison system, as quickly as possible, set out in paragrph 16 a of the Secretary-Generals report as d To facilitate the return of refugees as set out in paragraph 16 e

of the Secretary-Generals report;

To organize elections, to assist in their conduct, and to certify the

e

results set out in paragraph 16 g of the Secretary-Generals report as

12. Decides that UNTAES shall also monitor the parties compliance with their commitment, as specified the Basic Agreement, to respect the highest standards of human rights and fundamental freedoms, promote atmosphere of confidence all local residents an among irrespective of their ethnic origin, monitor and facilitate the demining of territory within the Region, and maintain an active public affairs element;...".

I den följande paragrafen Kroatien att inom 30 dagar uppmanas inkludera UNTAES i det SOFA gäller for "United Nations Peace som Forces and Operations Croatia".

Till följd sin karaktär förhandlingskompromiss är ett mandat av av ofta generellt hållet och därmed också tolkningsbart. Många gånger är detta också avsiktligt fallet för att undvika svåra mandat-

74 Den legala grunden SOU 1997: 104

omförhandlingar allteftersom konfliktsituationen förändras. När styrkan upprättas återstår att formulera FN-styrkans arbetsuppgifter i detalj. Detta sker i flera olika dokument vilka kortfattat skall presenteras i det

följande.

En viktig åtgärd är att tidigt göra en preciserad tolkning av mandatet i form av ett Rules of Engagement RoE. Dokumentet utarbetas på plats men under fortlöpande kontakt med högkvarteret i New York. RoE är inget formellt förhandlingsresultat mellan FN och konfliktens parter men hänsyn tas naturligtvis även till underlag som bygger på samtal med parterna. RoE kan finnas på flera nivåer och inom flera sakområden. Av RoE framgår bl.a. konfrontationsregler och villkor för maktutövning, inte minst rätten att bruka våld och att göra frihetsberövanden. RoE är det dokument som anger gränserna för den enskilde soldatens eller polismannens agerande på fältet. RoE i sin helhet är ofta hemligt och känt endast av FN-styrkans ledning. Helt öppen information är de delar som polismannen på fältet måste känna till om t.ex. våldsanvändning. Det kan av lätt insedda skäl vara svårt att omedelbart vid grupperingstillfället formulera ett heltäckande RoE. I själva verket kan det ta ansenlig tid i anspråk att utarbeta ett RoE. Det innebär att civilpoliser och annan personal inte alltid känner de reella gränserna för tjänstens utövande. RoE anger sätt och vis ambitionsnivån för en styrka. Vilken kraft kan man sätta bakom orden Finns det på plats gör det möjligt att ge personalen

resurser som långtgående befogenheter Efterhand som situationen i konfliktområdet utvecklas, kan det bli lämpligt att förändra styrkans uppgifter. Detta kan ske i samband med en mandatförändring eller i andra styrande dokument, t.ex. RoE. Trögheten att kunna anpassa skärpa RoE har vid olika tillfällen medfört att FN-insatser inte kunnat fullgöra sin roll. Som exempel på sådana situationer framförs ofta insatsen i Somalia och UNPROFOR-insatsen i det f.d. Jugoslavien.

FN utger vidare ett dokument betitlat Notes for the Guidance of UNCIVPOL on assignment. Dessa riktlinjer, vilka fastställs av chefen för DPKO, är uppställda enligt ett standardiserat mönster och

numera innehåller 16 kapitel med sammanlagt 90-100 paragrafer. Till detta kommer ett dussintal bilagor. Dokumentet är till stor del att karaktärisera som anställnings- och arbetsvillkor och syftet uppges i första paragrafen civilpolisema en möjlighet att bekanta sig

vara att ge med missionen och underlätta förberedelserna för ankomsten. I övrigt

mandatet, lämnas geografisk och klimatmässig information om anges insatsområdet, beskrivs styrkans organisation samt regleras anställ-

SOU 1997: 104 75

ningsvillkor såsom ledigheter och tjänstgöringstider. Ett viktigt avsnitt utgörs av "Conduct and performance" som anger att civilpolisema alltid skall vara opartiska och att de skall undvika sådana åtgärder kan

som riskera deras rykte i det avseendet. Vidare de formella kraven på

anges personalen vad gäller tjänsteår, språkkunskaper och andra relevanta färdigheter samt krav på hälsoprofrl. Dessa krav presenteras närmare i kapitlet Organisationer och aktörer. Bland bilagoma märks ett formulär som varje civilpolis skall underteckna. Civilpolisen åtar sig bland annat att inte publicera internt material, att inte ge intervjuer utan särskilt tillstånd samt att iaktta de speciella regler gäller för fotografering i

som området.

Ytterligare två dokument som reglerar verksamheten i missionsområdet skall nämnas här, nämligen Standard Operating Procedures SOP. I vissa fall har denna handling varit uppdelad i två dokument genom att vissa avsnitt brutits ut och fått namnet Standard Administrational Procedures SAP. SOP beslutas på regional nivå. I Guidance för UNTAES anges exempelvis uttryckligen att "the UNCIVPOL shall function accordance with standing operating procedures SOP to be issued by the Police Commissioner with the approval of the Transitional Administrator". En SOP/SAP innehåller ytterligare preciseringar av verksamheten och hänvisar i vissa fall till Notes for the guidance för att motivera sin auktoritet att ge dessa ytterligare styrka. I SAP för UNPROFOR av den 6 februari 1995 hänvisas exempelvis under avsnittet 9 Discipline till Notes for the Guidance av den 1 februari 1992. I det aktuella avsnittet i SAP återfinns detaljerade bestämmelser för rutiner vid undersökningar av disciplinbrott begångna av poliser i styrkan.

8.2¶Nationellnivå

I 10 kap. Regeringsformen RF stadgas om riksdagens deltagande i viktigare utrikespolitiska avgöranden. Flera av bestämmelserna i kapitlet syftar till att förhindra regeringen från att ställa riksdagen inför fullbordat faktum i sådana frågor. Genom 10 kap. 1 § RF slås fast att överenskommelser med annan stat eller med mellanfolklig organisation

skall ingås av regeringen. Mellanfolkliga organisationer i denna mening

är endast de organisationer som är rättssubjekt enligt folkrätten, dvs. i

allt väsentligt sådana som är grundade på mellanstatliga avtal. Enligt 10

kap. 2 § RF får emellertid regeringen inte ingå en bindande

76 Den legala grunden SOU 1997: 104

internationell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna,

överenskommelsen förutsätter, att lag ändras, upphävs eller att ny om lag stiftas, eller om den i övrigt gäller ämne som riksdagen skall besluta om, t.ex. bevilja nya anslag, eller om överenskommelsen är av större vikt. Det avgörs av regeringen under konstitutionellt ansvar.

senare

Genom 10 kap. 3 § regeringsformen får regeringen uppdra

förvaltningsmyndighet att ingå internationell överenskommelse som inte kräver riksdagens eller utrikesnämndens medverkan. Ett sådant bemyndigande kan gälla en viss angiven fråga men kan också utformas generellt. Det kan ges i förordning, i myndighetens instruktion eller i ett särskilt regeringsbeslut. Bemyndigandet får endast gälla avtal som bara kan ingås av stater och som får folkrättsliga verkningar. Ytterst är det staten för att åtagandena i dessa överenskommelser

som ansvarar efterlevs. Regeringen måste därför ha överblick över de avtal som binder Sverige. I sammanhanget bör också uppmärksammas regeringens skyldighet 10:6 RF att fortlöpande hålla utrikesnämnden underrättad de utrikespolitiska förhållanden kan få betydelse

om som för rikets säkerhet och att i alla utrikesärenden av större vikt överlägga med utrikesnämnden, om det kan ske.

RF reglerar vidare bl.a. kompetensfördelningen mellan riksdagen och regeringen i fråga när svensk väpnad styrka får sättas i

om en strid eller sändas till annat land. Det är regeringen som får sätta Försvarsmakten eller del därav för att möta ett väpnat angrepp mot riket. Även då Sverige inte utsatts för ett väpnat ankommer det

angrepp

regeringen att bestämma svenska trupper skall sättas i strid

om eller sändas till ett annat land. Bestämmelsen i 10 kap. 9 § första stycket RF innebär dock att riksdagen har ett bestämmande inflytande i frågan. Som huvudregel gäller således att riksdagens medgivande skall inhämtas i varje särskilt fall. Enligt andra punkten i samma bestämmelse kan dock riksdagen sitt godkännande i förväg genom

ge att anta lag anger förutsättningarna för åtgärden.

en som

Riksdagen har antagit en sådan lag som nämnts ovan, lagen 1992:1153 väpnad styrka för tjänstgöring utomlands. I denna lag

om bemyndigas regeringen att sända en väpnad styrka utomlands utan att inhämta riksdagens godkännande, under förutsättning att FN eller OSSE begärt det och beslutat om en fredsbevarande operation. Ytterligare förutsättning är att styrkan ställs till förfogande för

en fredsbevarande verksamhet. Högst 3 000 utlandsstyrkan får

personer ur samtidigt tjänstgöra utomlands i väpnad tjänst med stöd av denna lag.

Med väpnad styrka avses en styrka som är utrustad på ett sådant sätt att den inte enbart har vapen för självförsvar. I samband med konstitutionsutskottets granskning 1990:91:KU30 bil A 17.3

av Sveriges deltagande med ett faltsjukhus i Saudiarabien under Kuwaitkrisen, godtogs regeringens tolkning RF 10:9, innebärande

av att personal som sänds utomlands kan utrustad med för

vara vapen självförsvar utan att den skall betraktas väpnad styrka. Jämför

som också t.ex. Sveriges minröjningsinsatser i Estland med bestyckade fartyg, som inte heller ansetts utgöra väpnad styrka PM inom Försvarsdepartementet i ärende F094/1885/SI. Av konstitutionellt intresse är således det som anses vara väpnad styrka.

Lagen om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands, andra paragrafen, stadgar att personal skall delta i fredsbevarande

som verksamhet skall anställas särskilt för detta och att de skall ingå i

en utlandsstyrka inom Försvarsmakten. Rekryteringen sker således

frivillighetens grund. Förordningen 1984:309 utlandsstyrkan inom

om Försvarsmakten innehåller närmare bestämmelser denna styrka.

om Bland annat framgår att det är Försvarsmakten skall rekrytera,

som organisera och utbilda styrkan. Av 3 § i förordningen följer att

förordningen tillämpas även på en civil polisavdelning. Förordningen

innehåller också bl.a. bestämmelser reglerar skyldigheten för den

som anställde att fullgöra utbildning och att tjänstgöra utomlands. Av 14 § framgår vidare att det finns särskilda bestämmelser förmåner till

om anställda i utlandsstyrkan. Dessa återfinns i förordningen FFS 1984:31 om förmåner till anställd i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Hänvisningar till utlandsstyrkan inom Försvarsmakten finns också i 2 kap. 3 § 3 och 5 § 3 Brottsbalken BrB, 1 § 5 lagen 1994:1811 disciplinansvar inom totalförsvaret, samt i lagen

om m.m. 1994:2076 om skydd för anställning vid viss tjänstgöring inom totalförsvaret m.m.

Som ovan nämnts avses med väpnad styrka styrka är

en som utrustad ett sådant sätt att den inte enbart har för självförsvar.

vapen Det kan också antas att det i begreppet ligger att det skall fråga

vara om fler än två personer för att det skall fråga styrka. Däremot

vara om en kan det inte anses föreligga något krav på att alla ingår i styrkan

som måste vara beväpnade för att de skall ingå i den väpnade styrkan.

anses Så kan t.ex. en auditör, präst eller sjukvårdspersonal ingå i

en en väpnad styrka. Detsamma måste gälla för poliser. Poliser kan

anses således ingå i den väpnade styrkan oavsett hur de själva är beväpnade respektive icke-beväpnade. Vid definieringen styrkan är

av om

78 Den legala grunden

väpnad eller inte ser man till helheten och således inte till varje individ för sig. Det är därför av avgörande betydelse att se till i vilket sammanhang personalen ingår. I de fall där svenska poliser ingår i en styrka som även innehåller militära beväpnade komponenter med utrustning för annat än enbart för självförsvar måste de anses utgöra en del av den väpnade styrkan, oavsett sin egen beväpning. I de fall poliser inte utgör en del också av en svensk militär insats är det naturligtvis inte tal om att de skall anses som väpnad styrka, förutsatt att de inte är beväpnade för mer än självförsvarsändamål. Svenska poliser som sänds utomlands är som huvudregel obeväpnade. Enda undantaget har varit vid deltagandet i VEU:s insats i Mostar. Samtliga poliser i operationen utom de brittiska var beväpnade i självförsvarssyfte.

I den mån svenska poliser skall tjänstgöra i en fredsfrämjande insats och ingå i svensk militär styrka måste de således, för att uppfylla

en kraven i RF 10:9 och i lagen om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands vara anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Försvarsmakten blir då huvudman för poliserna när de genomgår utbildning och under tiden de tjänstgör utomlands. Under anställningsperioden övertar följaktligen Försvarsmakten arbetsgivaransvaret från den ordinarie arbetsgivaren. Å andra sidan finns inget krav att poliserna måste anställas i Försvarsmaktens utlandsstyrka om de skall tjänstgöra utomlands utan att ingå i en svensk väpnad styrka och utan annan beväpning än för självförsvarsändamål.

Det bör observeras att lagen väpnad styrka för tjänstgöring

om utomlands inte omfattar deltagande med väpnad styrka iutbildning för fredsfrämjande verksamhet i utlandet. Den frågan, som närmast tar sikte på deltagandet i övningar inom ramen för Partnerskap för Fredsamarbetet regleras i lagen 1994:588 om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Även de svenskar deltog i PFF-

som övningen våren 1997 anställda i utlandsstyrkan inom

var Försvarsmakten.

Av särskilt intresse i sammanhanget är att all personal i utlandsstyrkan, i och med anställningen, som nämnts ovan, kommer att omfattas, förutom av förmånsbestämmelsema, av disciplinansvarsbestämmelserna i lagen 1994:1811 om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. se den lagen 1 § 5 samt av bestämmelserna i 2 kap. 3 § 3 och 5 §3 BrB.

I 2 kap. BrB finns bestämmelser om svensk domsrätt, dvs. när svensk domstol är behörig och svensk lag tillämplig. Dessa regler kan sägas ge svar på i vad mån svensk domstol har kompetens att döma över ett visst brott. I Sverige tillämpas för de flesta brott principen

om dubbel straffbarhet. Detta innebär att det skall fråga

vara om en straffbar gärning såväl enligt gämingsortens lag enligt den svenska

som lagen. Bestämmelsen i 2 kap. 3 § BrB innehåller dock regler

som ger svensk domstol behörighet oberoende lagen på gämingsorten. Av

av intresse i detta sammanhang är främst tredje punkten uttryckligen

som hänvisar till någon som är anställd i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Bestämmelsen kom ursprungligen till

genom en ändring år 1986 som innebar att Sveriges straffrättsliga kompetens utvidgades så vitt avsåg tillhörande den svenska FN-styrkan,

personer till att omfatta alla brott som en person som ingår i styrkan begår. Bestämmelsen har därefter ändrats till att omfatta anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Svensk jurisdiktion föreligger därför numera oberoende brottet begåtts inom ett visst område jfr

om andra punkten samma bestämmelse, i tjänsten eller på fritiden. Bakgrunden till bestämmelsen är att FN-personal i straffrättsligt hänseende bara är underkastad sitt hemlands jurisdiktion, dvs. immunitet föreligger i den mottagande staten och den ställt

stat som en styrka till FN:s förfogande har förbundit sig att utöva effektiv

en jurisdiktion över alla brott som personalen i styrkan kan tänkas begå. I 2 kap. 5 § andra stycket BrB finns bestämmelser krav

om åtalsprövning för brott som begåtts utomlands. Som huvudregel gäller att åtal för brott som begåtts utomlands endast kan väckas

om regeringen eller den regeringen bemyndigar meddelar ett särskilt förordnande om detta. Huvudregeln är dock försedd med undantag. Ett sådant undantag finns i tredje punkten och innebär att det inte behövs något särskilt åtalsförordnande angående brott som begåtts av någon som är anställd i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten, för brott

som begåtts vid tjänstgöring utomlands. Även detta skall bakgrund

ses mot av att den stat som ställer styrka till förfogande samtidigt åtar sig att

en utöva en effektiv jurisdiktion över alla brott medlem i styrkan

som en kan tänkas begå.

Behov av bemyndigande i lag

Som framgått ovan är det av avgörande betydelse, inte bara för frågan om vilka förmåner som skall gälla för en polis som sänds ut i

en fredsfrämjande insats, utan också för vilka möjligheter den svenska staten har att lagföra den begår brottslig handling utomlands,

som en

80 Den legala grunden SOU 1997: 104

eller att bestraffa vederbörande inom ramen för ett disciplinärt förfarande, de poliser som skall delta i fredsfrämjande insatser om anställs i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten eller inte. Av vad som anförts bör också ha framgått att det är möjligt att sända svenska ovan poliser utomlands utan att dessförinnan anställa dem i utlandsstyrkan. utan att detta strider mot 10:9 RF, förutsatt att poliserna inte anses ingå i svensk väpnad stryka. Detta innebär att det inte behövs något en bemyndigande i lag i förväg för regeringen för att kunna sända u: poliser antingen är obeväpnade eller endast har vapen för som självförsvarsändamål, när dessa inte ingår i en svensk väpnad styrka En särskild lag polisväsendets utlandsstyrka är därför inte om nödvändig. När det sedan gäller de poliser som deltar som civil polisavdelning i ett svenskt militärt truppbidrag, blir dessa en del ar den väpnade styrkan och RF 10:9 § är tillämplig. Utan en ändring i väpnad styrka för tjänstgöring utomlands kan sådana poliser lagen om inte anställas hos någon annan än i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten.

svensk domsrätt Behov av

När det gäller frågan den straffrättsliga jurisdiktionen har det om anförts att bestämmelsen i 2 kap. 3 § 3 BrB är en följd av Sveriges ovan åtagande att utöva effektiv straffrättslig jurisdiktion över alla brott en ingår i styrkan kan tänkas komma att begå. Detta som en person som

måste också ett skäl till att disciplinansvarsbestämmelsemai

anses vara lagen disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. gäller för de om anställda i utlandsstyrkan. För personalen gäller i regel full immunitet

den mottagande statens jurisdiktion på grund det särskilda

mot av SOFA ingås mellan FN eller mellanfolklig organisation och som annan den mottagande staten. Det finns därför också ett svenskt intresse av att kunna beivra förseelser och brott begås de utsända. som av

Vad kan det då finnas för anledningar till att införa motsvarande möjligheter att döma för brott eller utkräva disciplinansvar av poliseri Sverige för förseelser eller brott begåtts utomlands Den första som frågan har att ställa sig är Sverige har något internationellt man om åtagande att tillse att vi har full jurisdiktion över brott som begås av våra medborgare även i andra fall än när dessa ingår i en väpnad styrka, när de fullgör andra fredsfrämjande insatser på uppdrag av t.ex. FN. Någon sådan skyldighet torde dock inte föreligga. Den andra frågan har att ställa sig är huruvida det finns ett svenskt intresse av att man beivra alla typer förseelser och brott som kan tänkas begås av utsänd av

personal. I Sverige har vi generösa behörighetsregler i fråga svensk

om domstols behörighet vid brott som begåtts utomlands. Den allmänna behörighetsregeln finns i 2 kap. 2 § BrB och kan sägas

vara

huvudregeln. Enligt denna begränsas svensk behörighet endast

av kravet på dubbel straffbarhet och principen om att den lindrigaste lagen skall tillämpas. Detta innebär att 2 kap. 3 § 3 BrB blir praktisk

av betydelse först när kravet på dubbel straffbarhet inte är uppfyllt. I den mån poliser skall tjänstgöra i ett land där vissa gärningar inte är straffbelagda, men som i Sverige anses straffvärda, kan det finnas ett svenskt intresse av att kunna lagföra även inte kravet på dubbel

om straffbarhet är uppfyllt. Som ett exempel kan rattfylleribrottet nämnas. När det gäller möjligheterna att utkräva disciplinansvar kan konstateras att intresset av att kunna utkräva ett sådant gör sig starkare gällande när det är fråga om personal ingår i väpnad styrka eftersom det i

som en botten också finns folkrättsliga regler som ställer vissa krav på att det inom en sådan styrka skall finnas en befálskedja och möjlighet att använda disciplinära korrektionsmedel. Visserligen har FN aldrig klargjort i vad mån deltagare i en fredsfrämjande militär insats en skyldighet att följa krigets lagar, men det är rimligt att anta att en sådan skyldighet gäller analogivis.

I sammanhanget bör noteras att den uppgift som den utsända personalen har att verka under till följd av mandatet och frågan om det finns ett SOFA garanterar immunitet, har avgörande betydelse för

som frågan om särskilda jursidiktionsbestämmelser och disciplinansvarsbestämmelser behövs. Om Sverige ensamt har domsrätt över den utsända personalen måste tillses att bestämmelser finns som möjliggör att jurisdiktion kan utövas. Finns immunitet finns också ett större svenskt intresse av att kunna lagföra. Ju starkare militära drag en fredsfrämjande insats med poliser har t.ex. polisinsatser av typ gendarmeri, desto större intresse av att ha ett regelverk

som motsvarar det som gäller för de anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. På motsvarande sätt minskar skälen till att ha särskilda bestämmelser om uppdraget som skall utföras mer är att likna vid en ren biståndsinsats utan inslag av maktutövning.

Övrigt

Liknande resonemang kan tillämpas förmånsfrâgoma. Ett av argumenten till att frågan om förmåner för anställda inom utlandsstyrkan inom Försvarsmakten har reglerats i förordningsform

och inte efter avtalsförhandlingar har varit just uppdragets/

82 Den legala grunden SOU 1997: 104

anställningens risknivå. Den statliga riskgarantin som utbetalas vid skada, bestående invaliditet eller dödsfall är t.ex. högre än den

som utgår för andra anställda inom staten, när de tjänstgör utomlands. I stället för sex basbelopp utgår ersättning med 22 basbelopp, vilket framgår av 18 § förordningen om fönnåner till anställd i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Andra skäl till författningsreglering kan ha varit att staten velat undvika arbetstidsreglering och arbetsmarknadskonflikter.

9¶Svenska erfarenheter av

genomförda och pågående polisinsatser

Sverige har deltagit i 16 fredsfrämjande insatser där poliserna varit anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. dessa har

14 av genomförts av FN och två av VEU. Sammanlagt har ca 1 600 svenska poliser tjänstgjort utomlands som poliser. Den allra största delen av dem har tjänstgjort i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Övriga poliser har deltagit i insatser som haft en utpräglad biståndskaraktär. De har under utlandstjänstgöringen varit anställda av Rikspolisstyrelsen som rekryterat dem enligt överenskommelse med Sida. I detta kapitel presenteras översiktligt de missioner där Sverige deltagit med poliser. Insatsen i Albanien är nyligen startad och några erfarenheter har ännu inte kunnat dras av den; missionen ingår därför inte i den följande redovisningen. Presentationen är uppdelad i två delar: dels de insatser där poliser varit anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten, dels de insatser där poliserna haft annat anställningsförhållande. I flera fall saknas det officiella svenska översättningar av de källor som använts. I de flesta dessa fall återges den engelska texten.

av

9.1¶I Försvarsmakten

utlandsstyrkan inom

Arbetsuppgifterna för polisstyrkoma återfinns i olika källor: mandat som uttryckligen framgår av en resolutionstext, resolutioner som hänvisar till en rapport från FN:s generalsekreterare, "missionsintema" dokument som Standard Operating Procedures SOP, Operational Directives etc. Arbetsuppgifterna har i vissa fall utvidgats avtal

genom mellan FN och parterna i konfliktområdet. Sådana överenskommelser benämns ofta "Letter of Understanding". I missionema har polisavdelningen i regel benämnts United Nations Civilian Police Unit, CIVPOL. Denna förkortning används genomgående i kapitlet. Det har i de flesta fall inte varit möjligt för utredningen att exakt härleda det eller

de ursprungliga dokument som anger polisens uppgifter. I det följande anges i regel arbetsuppgifterna som de framgår olika

av samlingsdokument. De internationella insatserna i det f.d. Jugoslavien har varit mycket stora även inom det polisiära området. Engagemanget där har gett många viktiga erfarenheter och beskrivs därför mer utförligt än vad som är fallet för de andra insatsområdena.

9.1.1¶United Nations Force in

Peace-keeping

Cyprus UNFICYP

Tillkomst, sammansättning och ledningsstruktur

Missionen etablerades genom säkerhetsrådets resolution 186 daterad den 4 mars 1964. Kungl. Majzt beslutade den 10 april 1964 om ett utökat svenskt militärt deltagande i UNFICYP och samtidigt om deltagande med 40 poliser i den 175 man starka internationella civilpolisstyrkan. Missionen pågår fortfarande men utan svenskt deltagande.

I denna mission lades grunden för ett nytt koncept genom att en egen enhet med civilpoliser bildades. Civilpolisstyrkan förhandlades fram mellan FN och ett fåtal länder av vilka Sverige var ett. Övriga var Danmark, Österrike, Australien och Nya Zeeland. Skapandet

av UNCIVPOL skedde utan uttryckligt medgivande av säkerhetsrådet och omnämndes inte i resolutionstexten. Under en lång följd av år var Sverige och Australien de enda två polisbidragande länderna. Sammanlagt har ca 1500 svenska poliser tjänstgjort i UNFICYP under det 29 år långa engagemang som för svensk del avslutades under hösten 1993. Sverige bidrog under åren med ett varierande antal poliser. När Sveriges engagemang upphörde var antalet svenska civilpoliser 18.

UNFICYP leds av en militär Force Commander. Civilpolisverksamheten står under befäl av en Police Adviser som är underställd Force Commander. Civilpolisema är obeväpnade.

Mandat och arbetsuppgifter

UNFICYP:s mandat beskrivs i ett samlingsdokument på följande

sätt: In the interest of preserving international peace and security, to

SOU 1997: 104 85

use its best efforts to prevent the recurrence of fighting and, as necessary, to contribute to the maintenance and restoration of law and order and a return to normal conditions. Since the hostilities of 1974, this has included supervising the cease-fire and maintaining a buffer zone between the lines of the Cyprus National Guard and of the Turkish and Turkish Cypriot forces.

Arbetsuppgifterna för civilpoliserna lades fast den 25 april 1965 i ett av generalsekreteraren utfärdat Operational Directive. Detta anger följande arbetsuppgifter:

a Establishing liaison with the Cypriot police; b Accompanying Cypriot police patrols which are to check vehicles on the roads for various traffic and other offences; c Manning United Nations police posts in certain sensitive areas, namely areas where tension exists and might be alleviated by the presence of UNFICYP police elements; d Observing searches of vehicles by local police at roadblocks; e Investigating incidents where Greek or Turkish Cypriots are involved with the opposite community; f Special investigations as necessary.

Efter den turkiska interventionen år 1974 och överenskommelsen om eldupphör den 16 augusti 1974 etablerades en buffertzon mellan parterna vari endast civilpoliser fick utföra polisiära patrulleringsuppdrag. Civilpolisema saknar exekutiva befogenheter.

Erfarenheter

I denna mission lades de första grunderna för FN:s civilpolisverksamhet. I de tidigare missionema hade alla typer av polisuppgifter utförts av militärpoliser vilka dels verkade inom den militära komponenten och dels gentemot civilbefolkningen. Dessa hade haft vissa begränsningar då det gällde att verka bland civilbefolkningen eftersom deras roll i vissa hänseenden inte var tydlig. En renodlad civil polisstyrka kom att bli mer accepterad av lokalbefolkningen.

Omständigheten av att civilpoliserna till skillnad från militärpolisema var obeväpnade bidrog till att skapa förtroende och underströk att denna komponent inte utgjorde något hot gentemot vare sig parterna eller befolkningen. En av de första uppgifterna för UNCIVPOL var att övervaka den grek-cypriotiska polisen vid dess genomsökning av turkcypriotiska fordon vid vägspärrar. Parterna nyttjade UNCIVPOL:s närvaro för att förhindra övergrepp från

86 Svenska erfarenheter SOU 1997: 104

motparten. UNCIVPOL etablerade närvaro båda parternas polishögkvarter för att kunna förmedla kontakter mellan dessa. Genom stationeringen på båda parters områden kunde UNCIVPOL assistera Internationella Röda Korset i dess arbete med att spåra saknade personer.

Genom att utföra en rad icke-militära uppgifter bidrog missionen till en norrnalisering av levnadsförhâllandena. UNCIVPOL genomförde många av dessa icke-militära uppgifter. Dessa innefattade en rad humanitära åtgärder som att eskortera civila under förflyttning och att ge skydd lantbrukare under arbete inom känsliga områden. UNCIVPOL ombesörjde pensionutbetalningar till de grekcyprioter vilka efter öns delning år 1974 förblivit i de områden som då blev

turkcypriotiska.

9.1.2¶United Nations Transition Assistance Group

UNTAG i Namibia

Tillkomst, sammansättning och ledningsstruktur

Missionen beslutades genom säkerhetsrådets resolution 435 daterad 29 september 1978. Missionen fick ett mandat om 12 månader. Implementeringen skedde dock först med start den 1 april 1989. Missionen avslutades år 1990. Regeringen beslutade den 16 mars 1989 att ställa högst 30 poliser till förfogande för tjänstgöring i missionen. Genom regeringsbeslut den 13 juli samt 5 oktober 1989 kom Sverige att ställa ytterligare 45 poliser till förfogande, vilket medförde att det svenska bidraget kom att uppgå till 75 poliser.

UNTAG den första missionen där civilpoliser nyttjades i

var samband med registrering av väljare, övervakning av valkampanjer och vid valgenomförandet. UNCIVPOL uppgick i augusti 1989 till 904 poliser från 21 länder av totalt 7000 FN-anställda i missionen. Den slutliga totala polisstyrkan uppgick till 1500 poliser från 25 länder. UNCIVPOL stod under befäl av en Police Commissioner som tillika var rådgivare åt generalsekreterarens särskilde representant vad gällde polisiära frågor. Civilpolisema var obeväpnade.

Mandat och arbetsuppgifter

UNCIVPOL:s mandat fonnulerades: T0 monitor the functioning of the local police to help ensure that the latter carry out their duties without discrimination and with full respect for human rights;

To monitor, together with other UNTAG components, the proper conduct of the electoral campaign and verify that the political rights of citizens are respected.

Civilpolisema saknade exekutiva befogenheter.

En av de viktigaste arbetsuppgifterna var att återupprätta befolkningens förtroende för den nationella poliskåren. Poliskåren i Namibia hade under flera år deltagit i direkta stridshandlingar förstärkta av flera tusen sydafrikanska poliser. UNCIVPOL rapporterade övergrepp vilka skedde i stor omfattning. CIVPOL hjälpte bl.a. de i befolkningen som ville göra polisanmälan av olika slag så att de inte utsattes for övergrepp vid anmälningstillfállet. Efterhand som CIVPOL-stationer upprättades kom befolkningen att få förtroende för CIVPOL och vände sig i stor omfattning dit för att söka hjälp. CIVPOL hade tillträde till den lokala polisens stationer och arrestlokaler och kunde därför bl.a. verifiera behandlingen av de frihetsberövade och utreda orsakerna till varför de blivit frihetsberövade. Bland uppgifterna ingick även att delta tillsammans med den lokala polisen vid utredningar grövre brott och vid genomförandet av

av brottsplatsundersökningar. Genom ett sådant deltagande kom den lokala polisen att få ta del av civilpolisemas kunskaper, en form av on-the-job-training.

Erfarenheter

Verksamheten i Namibia kom att utgöra inledningen till en ny era för FN-polisema med utvidgade arbetsuppgifter med fokusering övervakning av den nationella polisen med betoning på respekten för mänskliga rättigheterna. Civilpolisemas verksamhet i missionen har kommenterats generalsekreterarens särskilde representant Martti

av Ahtisaari i ett tal den 13 september 1989, där han yttrade:

Polisdelen av UNTAG är också unik. Aldrig tidigare har det i en FN-mission funnits en polis-övervakande komponent. För närvarande finns det än 900 polismän från 22 olika länder. Som ni vet

mer

88 Svenska erfarenheter SOU 1997: 104

förutsätter planen att upprätthållandet av lag och ordning är den befintliga polisens uppgift. Det är emellertid CIVPOL:s uppgift att övervaka denna polis. Det är klart att vår polis har ett stort inflytande på folkets liv i Namibia. De utför nu omkring 150 patruller dagligen, av vilka 60 sker tillsammans med SWAPOL och de bevittnar politiska möten. Deras närvaro har en ständigt förtroendeingivande och lugnande effekt. Även situationen är långt ifrån perfekt, speciellt i är det

om norr, i alla fall en markerad förbättring av atmosfären i hela landet, och jag hänför detta till stor del till det arbete som UNTAG:s CIVPOL utför, och till våra mer än 40 regionala och distriktscentra, utspridda över hela landet.

9.1.3¶United Nations Mission in El Salvador

ONUSAL

Tillkomst, sammansättning och ledningsstruktur

Missionen etablerades genom säkerhetsrådets resolution 693 daterad den 20 maj 1991. Mandatet utökades i januari 1992 då det etablerades en polisdivision. Missionen avslutades i april 1995. Regeringen beslutade den 19 mars 1992 att ställa fem poliser till FN:s förfogande till och med den 20 mars 1993. Regeringen beslutade den 28 januari 1993 att förlänga det svenska deltagandet med två poliser till och med den 31 maj 1993. Genom ytterligare förlängningar deltog Sverige fram till november 1994 med polispersonal.

I samband med valen 1993 uppgick CIVPOL till 332 poliser från tio länder. Enligt det fredsavtal som ingicks mellan parterna skulle de tre existerande, militärt uppbyggda, poliskårema ersättas av en civil nationell poliskår. Utbildningen denna poliskår inleddes den 1

av september 1992. Även efter att missionen avslutats fortsatte FN:s

i landet utvecklingsorganet UNDP, i vars regi det engagemang genom bl.a. bedrivs utbildning av den nya nationella polisen. Det svenska deltagandet i den verksamheten beskrivs närmare i ett senare avsnitt i detta kapitel.

Mandat och arbetsuppgifter

Mandat och arbetsuppgifter för ONUSAL var att i nära samverkan med den salvadoranska polisen övervaka dess aktiviteter och säkerställa att den utförde sina skyldigheter ett professionellt, objektivt och opartiskt sätt. Uppgiften löstes bl.a. genom sampatrullering och slumpvisa kontroller. Ett av syftena med kontrollerna att förhindra hot eller andra våldsyttringar mot de var mänskliga rättigheterna och samtidigt uppmuntra till en opartisk och icke-diskriminerande kontroll lag och ordning ett sätt som av befrämjade nationell försoning.

9.1.4¶United Nations Angola Verification Mission

UNAVEM II

Tillkomst, sammansättning och ledningsstruktur

Missionen etablerades säkerhetsrådets resolution 696 daterad genom den 30 maj 1991. Med denna resolution förlängdes den ursprungliga UNAVEM-missionen ytterligare i 17 månader och under det nya namnet UNAVEM II. Missionen avslutades i februari 1995 och ersattes då UNAVEM III. Regeringen beslutade den 27 juni 1991 att Sverige av skulle delta med högst tio poliser.

Missionen utgjordes av 350 militärobservatörer och 126 polisobservatörer. Civilpolisema löd under chefen för militärobservatörema och saknade således egen ledningsstruktur. Poliserna placerade i monitoring groups tillsammans med var militärobservatörer. Poliserna var obeväpnade.

Mandat och arbetsuppgifter

Mandatet för UNAVEM formulerades på följande sätt:

in accordance with the Peace Accords for Angola will be:

90 Svenska erfarenheter SOU 1997: 104

a Verification of the arrangements agreed by the Angolan parties for the monitoring of the cease-fire Agreement, which forms part of the Peace Accords for Angola;

b Verification of the arrangements agreed by the Angolan parties for the monitoring of the Angolan police during the cease-fire period, as set out section III of the Protocol of Estoril, which forms part of the Peace Accords for Angola.

Arbetsuppgiftema preciserades till att inom polisiära övervakningsgrupper besöka polisstationer, undersöka den lokala polisens aktiviteter, utreda eventuella brott mot politiska rättigheter samt att övervaka valprocessen.

Erfarenheter

Mandatet för civilpolisema var inte tillräckligt klarlagt och kom att

ge litet utrymme för enskilt polisarbete. Civilpolisema löd under militärt befäl vilket bidrog till att arbetet inte kom att bedrivas effektivt ur polisiär synvinkel. Eftersom det inte ingick militärpoliser i missionen kom civilpolisema att utnyttjas även för att t.ex. utreda trafikolyckor och andra förseelser begångna av FN-personal samt för bevakning av missionshögkvarteret, flygplatsen och hamnen i Luanda. I vissa områden deltog civilpoliser även i räkning av demobiliserade soldater, vilket var en uppgift som egentligen skulle utföras av militärobservatörema.

9.1.5¶United Nations Angola Verification Mission

III UNAVEM III

Tillkomst, sammansättning och ledningsstruktur

Missionen etablerades genom säkerhetsrådets resolution 976 den 8 februari 1995. Regeringen beslutade att Sverige skulle delta med tio poliser. Genom beslut den 29 maj 1997 utökades det svenska deltagandet med ytterligare tio poliser. Sverige bidrar därför med 20 poliser i den pågående missionen.

Genom fredsöverenskommelsen i Lusaka den 20 november 1994 och den därmed följande omstruktureringen av UNAVEM till

UNAVEM III, kom civilpolisavdelningen att ställas under befäl av en Police Commissioner som är direkt underställd generalsekreterarens särskilde representant. Detta var för polisverksamheten

en gynnsam utveckling. Civilpolisema är fortfarande samgrupperade med militärobservatörerna, arbetsuppgifterna har särskilts och

men förtydligats. Den auktoriserade styrkan uppgår till 260 civilpoliser och den faktiska styrkan uppgår i juni 1997 till 255 poliser från 18 länder. Civilpolisema är obeväpnade.

Mandat och arbetsuppgifter

Mandat och uppgifter för UNAVEM III är att bidra till att genomföra det s.k. Lusaka- protokollet enligt följande:

0 To monitor local police

0 To verify the collection and storage of anns possession of the population

0 To verify the integration of UNITA members into the Angolan National Police

0 To verify the quartering of RRF Rapid Reaction Police 0 To verify and monitor the security arrangements for UNITA

leaders

Vidare skall UNCIVPOL regelbundet besöka lokala polisstationer och inrättningar samt genomföra självständiga utredningar rörande rapporterade övergrepp. Civilpolisema saknar exekutiva befogenheter.

Erfarenheter

Avsaknaden av fungerande lagstiftning och rättsväsende i form av åklagare och domstolar försvårar möjligheterna att bedriva en effektiv civilpolisverksamhet. En svårighet består i att landet saknar

annan en fungerande infrastruktur. Uppgiften "att övervaka" tolkas av parterna

ett sådant sätt att uppgiften i några områden löses endast

genom kontakter med särskilt utpekade förbindelseofficerare från den lokala polisen. Samverkan med vissa lokala polischefer är på sina håll brist-

fallig.

Avsaknaden av en fungerande infrastruktur, brist på FN-fordon samt de ofta förekommande mineringama i landet försvårar civilpolisemas möjlighet att förflytta sig inom det område de för. Effekten

ansvarar av verksamheten blir därmed låg. Missionsspråket är engelska men för att

92 Svenska erfarenheter SOU 1997: 104

kunna kommunicera med befolkningen och vissa andra FN-organ krävs kunskaper i portugisiska. Få civilpoliser behärskar portugisiska. Civilpolisema saknar dessutom ofta tillgång till tolkar på sina stationeringar. Språksvårighetema är därför betydande. Brottsligheten i landet är av stor omfattning och den lokala polisen klarar av olika skäl inte att säkerställa den allmänna säkerheten. I vissa fall deltar medlemmar av den lokala polisen själva i brottsliga aktiviteter.

Tillsammans leder det som anförts till slutsatsen att det är svårt att bedriva en bra civilpolisär verksamhet i UNAVEM III.

9.1.6¶United Nations Transitional Authority in

Cambodia UNTAC

Tillkomst, sammansättning och Iedningsstruktur

Missionen etablerades säkerhetsrådets resolution 745 den 28

genom februari 1992 och avslutades år 1993. Regeringen beslutade den 23 april 1992 att ställa högst 30 poliser till FN:s förfogande. Genom beslut den 8 juli 1992 ställde regeringen ytterligare tio poliser till förfogande. Sverige bidrog med sammanlagt 40 poliser.

Antalet civilpoliser i missionen uppgick till sammanlagt 3 600. De stod under befäl Police Commissioner som var direkt underställd

av en generalsekreterarens särskilde representant. Missionen utgjordes i övrigt 15 900 militärer, 2 000 civil FN-personal samt 450 frivilliga

av s.k. UN Volunteers.

Mandat och arbetsuppgi er

Mandatet för UNTAC avsåg arbete inom följande sju områden:

mänskliga fri- och rättigheter, genomförande av val, civil administration, polisverksamhet, repatriering och rehabilitering samt militära frågor.

Arbetsuppgifterna för poliserna var ursprungligen:

"T0 monitor, supervise and/or control local police 0

0 T0 ensure that law and order were maintained effectively and

impartially 0 To ensure that human rights and fundamental freedoms were fully

protected.

Arbetsuppgiftema utvidgades under missionen med följande:

0 Assistera andra delar av missionen vid återvändandet av flyktingar

och displaced persons

0 Assistera vid väljarregistrering inför valprocessen 0 Övervakning av valprocessen 0 Utbildning/träning av den lokala polisen

UNCIVPOL:s mandat innehöll inte exekutiva befogenheter. Mandatet nytolkades dock under pågående missionen med innebörden att civilpolisema bemyndigades att genomföra gripanden av personer som gjort sig skyldiga till grova brott av främst politisk och etnisk karaktär. Den nya tolkningen medförde vidare att civilpolisen bemyndigades att tillsammans med militärpolis genomföra husrannsakan i syfte att återföra stulen FN-egendom. Den legala grunden för dessa bemyndiganden är oklar. UNCIVPOL bevistade även politiska möten under valkampanjen för att skydda politiker. UNCIVPOL kom vidare att svara för en omfattande humanitär verksamhet främst avseende sjukvård och sjuktransporter.I landets alla provinser bedrev UNCIVPOL utbildning av den lokala polisen.

Erfarenheter

Missionen kom till under stark tidspress mot bakgrund av det s.k. Parisavtalet som parterna undertecknade den 23 oktober 1991. Tidspressen medförde att nödvändiga förberedelser inte kunde genomföras, vilket förorsakade omfattande initiala problem för UNCIVPOL. Problemen var mest omfattande beträffande underhållstjänsten och fördröjde UNCIVPOL:s utstationering väsentligt under våren 1992.

UNCIVPOL:s verksamhet hindrades inledningsvis även av att enskilda civilpoliser från några länder inte kände till arbetsuppgifterna och heller inte var tillräckligt utbildade och förberedda för uppdraget.

94 Svenska erfarenheter SOU 1997: 104

9.1.7¶United Nations Mission for the Verification of

Human Rights and of Compliance with the

Commitments of the Comprehensive

Agreement on Human Rights in Guatemala

MINUGUA

Tillkomst, sammansättning och Iedningsstrukrur

Missionen etablerades genom generalförsamlingens beslut den 19 september 1994. Regeringen beslutade den 24 maj 1995 att ställa två poliser till FN:s förfogande. I missionen deltar ca 400 personer från 38 länder, 50 är poliser. Poliserna är obeväpnade. Missionen pågår

varav fortfarande.

Mandat och arbetsuppgifter

MINUGUA:s mandat och arbetsuppgifter formuleras på följande sätt:

To verify the implementation of the Comprehensive Agreement on

Human Rights signed between the Government of Guatemala and

the URNG Mexico, D.F. on 29 March 1994.

To cooperate and assist the strengthening of the institutions working 0

for the protection of Human Rights Guatemala.

Poliserna arbetar tillsammans med jurister och andra civila

tjänstemän för att sammanställa rapporter angående övergrepp mot de mänskliga fri- och rättigheterna. Även volontärer och

frivilligorganisationer deltar i arbetet.

Erfarenheter

Denna mission har till huvuduppgift att verifiera övergrepp och att

parterna följer avtalet att respektera de mänskliga rättigheterna.

om Poliserna utnyttjas för närvarande inte på ett effektivt sätt och används inte för aktivt besöka lokala polisinrättningar, övervaka den

att mer lokala polisen i form on the job training och i samband med detta

av

SOU 1997: 104 95

överföra kunskaper till de lokala poliserna. Verifieringen av övergrepp sker idag förhållandevis passivt att många övervakare de genom av mänskliga rättigheterna inte i tillräcklig omfattning besöker polisinrättningar, arrester, fängelser m.m. Andelen volontärer inom

olika frivilligorganisationer många för En

anses av vara stor. större kraftsamling borde ske i riktning att nyttja professionell personal för att mer systematiskt övervaka och stödja institutionsbyggandet i landet. Genom en sådan kraftsamling kunde verksamheten bli strukturerad mer och effektiv. Brottsligheten i landet är hög. Mord, rån och kidnappningar är vanliga. Detta har skapat ett stort behov av utbildningsinsatser inom rättsapparaten.

9.1.8¶United Nations in

Operation Somalia

UNOSOM 11

Tillkomst, sammansättning och ledningsstruktur

Missionen etablerades säkerhetsrådets resolution 814 den 26 genom mars 1993. Missionen avslutades i 1995. Regeringen beslutade mars den 17 februari 1994 att ställa tre poliser till FN:s förfogande. Sammanlagt uppgick antalet civilpoliser till 50. Sverige bidrog med två poliser under tiden 19 15 september 1994. mars -

Mandat och arbetsuppgifter

FN presenterade i oktober 1993 appell med begäran stöd till en om ett program för återuppbyggnaden Somalias polis- och rättsväsende. av Programmet avsågs att genomföras inom för UNOSOM:s ramen verksamhet i Somalia.

Mandat och arbetsuppgifter för CIVPOL var:

To provide assistance for the re-establishment of Somali National Police; To provide assistance in the training of the Somali Police." new

Detta preciserades genom målsättningen att rekrytera, utbilda samt utrusta en ny somalisk poliskår med en styrka 10 000 poliser. om

96 Svenska erfarenheter SOU 1997: 104

Erfarenheter

Utbildningen av de nya nationella polismännen i Mogadishu

genomfördes International Criminal Investigative Training

av Assistance Program ICITAP som verkar under USA:s justitiedepartement. Något närmare samarbete mellan UNCIVPOL och ICITAP förekom inte. UNCIVPOL nådde vissa framgångar genom att

8 000 somaliska poliser utstationerades i 82 upprättade polisdistrikt. ca De svenska poliser som deltog bedömer civilpolisverksamhetens framgångar som måttliga.

9.1.9¶United Nations Peace Forces UNPF i f.d.

UNPROFOR, UNCRO och

Jugoslavien:

UNPREDEP

Tillkomst, sammansättning och ledningsstruktur

Efter att starka motsättningar mellan olika delrepubliker i Jugoslavien lett till att Kroatien, Slovenien, Makedonien samt Bosnien-

Hercegovina förklarat sig som självständiga stater, uppstod starka

protester från minoriteter inom flera de nya staterna. Serbien

av motsatte sig kraftigt att flera övriga delrepubliker förklarade sig självständiga. Konfliktema ledde till att FN, säkerhetsrådets

genom resolution 743 den 21 februari 1992, etablerade United Nations Protection Force UNPROFOR. Missionen grupperades inledningsvis i Kroatien fick relativt snart ett utvidgat område i form av Bosnien-

men Hercegovina samt Makedonien. Den 31 mars 1995 beslutade säkerhetsrådet att dela UNPROFOR i tre olika missioner.

upp Missionen i Bosnien-Hercegovina fick behålla det ursprungliga namnet UNPROFOR och denna styrkas mandat i det landet. I Kroatien bildades Untied Nations Confidence Restoration Operation och i Makedonen etablerades United Nations Preventive Deployment Force UNPREDEP. De tre missionema var länkade till varandra inom

för United Nations Peace Force UNPF hade sitt ramen som högkvarter i Zagreb. Generalsekreterarens särskilde representant var chef för alla tre missionema. Denne hade även Police Commissioner

en och Theatre Force Commander till sitt förfogande. Dessa var chefer

en över de tre missionemas polisiära respektive militära chefer.

SOU 1997: 104 97

Regeringen beslutade den 10 mars, 7 maj och 29 oktober 1992 samt den 7 januari, 11 februari och 19 maj 1993 att ställa sammanlagt 30 poliser till FN:s förfogande. Regeringen beslutade den 1 juli 1993 att utöka det polisiära deltagandet till 35 poliser. Poliserna fanns i samtliga tre missioner.

Efter att det s.k. Daytonavtalet undertecknats kunde UNPROFOR avslutas den 20 december 1995. UNCRO avslutades den 14 januari 1996 och UNPREDEP ombildades till självständig mission den 1 februari 1996 och pågår fortfarande. UNPF upphörde också efter Daytonavtalets undertecknande.

Under tiden 1992 mars 1995 leddes UNCIVPOL av en Police

- Commissioner vilken rapporterade till generalsekreterarens särskilde representant genom chefen för Civil Affairs. Strukturen innebar väsentliga problem eftersom Police Commissioner inte helt fick ansvara för polisverksamheten. Genom organisationsförändringen våren 1995 kom Police Commissioner att bli direkt underställd generalsekreterarens särskilde representant vilket var positivt för polisverksamheten. De tre formellt självständiga missionema, UNCRO, UNPROFOR samt UNPREDEP, lydde under Chiefs of Mission

egna med varsin "Chief UNCIVPOL". Police Commissioners befälsrätt över polisverksamheten kom därmed att formellt avskäras. Denna omstrukturering genomfördes dock endast för UNPREDEP där det utsågs en Chief UNCIVPOL. I praktiken kom Police Commissioner UNPF:s högkvarter att utöva direkt kontroll över UNCIVPOL i hela det f.d. Jugoslavien. UNCIVPOL var obeväpnad.

Antalet civilpoliser har under mandaten varierat. Tabellen

anger styrkan i september 1995:

Tabellen visar att den i särklass största andelen poliser tillhörde UNCRO.

98 Svenska erfarenheter SOU 1997: 104

Mandat och arbetsuppgifter

Missionemas mandat uttrycktes enligt följande:

UNCRO

T0 monitor local police to ensure they carry out their tasks without discrimination against nationality and with full respect for the

any Human Rights of all citizens the mission area;

T0 provide assistance to UN recognized Humanitarian Aid agencies;

To monitor the functioning of the local police to help ensure that the latter carried out their duties without discrimination and with full respect for human rights.

UNPROFOR

To maintain security inside the airport Sarajevo;

To control all incoming personnel, aid and cargo and other items to

that warlike materials are imported, and that the airports ensure no opening not otherwise abused any way.

UNPREDEP

To monitor and report any developments the border area which would undermine confidence and stability Macedonia and threaten its territory.

Erfarenheter från UNCRO

Förutsättningarna för civilpolisverksamhet varierade kraftigt inom de sektorer upprättats i Kroatien. Östra Slavonien, sektor öst,

som kännetecknades av särskild instabilitet på grund av dess utsatta läge mellan Rest-Jugoslavien och Kroatien. I området förekom en omfattande kriminell verksamhet med styrning från vissa höga serbiska milisofñcerare samt paramilitära grupperingar. Uppbyggnaden av stora militära styrkor på den kroatiska sidan gav upphov till ett mycket spänt läge som direkt inverkade UNCIVPOL:s arbetsförhållanden. Detta

SOU 1997: 104 99

medförde bl.a. omfattande restriktioner i rörelsefriheten. Trots mycket svåra förutsättningar lyckades enskilda civilpoliser etablera goda förbindelser med den serbiska milisen. Arbetet kom att i stor omfattning inriktas på humanitära insatser i form assistans

av av humanitära hjälporganisationer. Förmågan att etablera kontakter med befolkningen och förmedla humanitär hjälp bidrog till att skapa förtroende för UNCIVPOL. Detta förtroende innebar bl.a. att UNCIVPOL kom att spela en viktig roll när det gällde förhandlingar mellan serber i sektorn och kroatiska myndigheter. Västra Slavonien, sektor väst, återerövrades av kroatiska förband i maj 1995 med omfattande övergrepp på civilbefolkningen till följd. Dessa övergrepp utövades både av kroatisk militär och polis även civila.

men av UNCIVPOL kom här att spela en betydande roll när det gällde rapportering av övergrepp mot de mänskliga rättigheterna. Dessa omständigheter innebar att ett betydande antal civilpoliser sattes för att proaktivt förhindra övergrepp mot den kvarvarande serbiska minoriteten genom att visa stor synlighet samt ett omfattande

genom rapporteringsarbete. Trots att civilpolisema saknade exekutiva befogenheter utgjorde deras omfattande rapportering och framförda protester ett effektivt verktyg att dämpa konflikter.

Oaktat att mandatet inte direkt bemyndigande för UNCIVPOL

gav att övervaka den kroatiska polisen på dess polisstationer lyckades den dåvarande Police Commissioner förhandlingar med det

genom kroatiska inrikesministeriet utverka ett Letter of understanding innebärande att UNCIVPOL stationerade civilpoliser de kroatiska polisstationema dygnet runt. Detta innebar ett stort och viktigt genombrott för UNCIVPOL att på detta sätt utveckla övervakningsinstrumentet. Vidare genomfördes omfattande sampatrullering som resulterade i att den kvarvarande minoriteten efter hand vågade framföra klagomål och anmäla övergrepp till UNCIVPOL och den kroatiska polisen. Dessa klagomål följdes UNCIVPOL

upp av genom den personal som fanns stationerad i de lokala polisstationema. Den kroatiska polisen är välutbildad och besitter hög kompetens. Intresse fanns att etablera kollegiala kontakter med framförallt civilpoliser från de europeiska ländernas poliskårer. Dessa rent professionella kontakter var till god nytta för att utveckla och förstärka effektiviteten i civilpolisarbetet. Vissa motsättningar fanns inledningsvis mellan UNCIVPOL och den lokala polisen men samverkan etablerades på ett konstruktivt sätt. En bidragande faktor

var även att det politiska trycket på kroatiska myndigheter var starkt orsakat av den omfattande rapporteringen av övergrepp. Kroatiska

100 Svenska erfarenheter SOU 1997: 104

myndigheter ville visa omvärlden att de utövade sin verksamhet med respekt för de mänskliga rättigheterna. I praktiken korn dock tolkningen av detta att variera. Genom att bedriva ett aktivt s.k. village visitation program kunde UNCIVPOL effektivt inventera antalet kvarvarande minoriteter och till humanitära biståndsorganisationer inrapportera hjälpbehovet och assistans vid utlämnandet biståndet.

ge av

Sektor Nord och Syd omfattade det självutnämnda s.k. Republika Srpska Krajina. Dessa sektorer utgjorde fram till skapandet av UNCRO de s.k. UN Protected Areas UNPA och kom vidare att innehålla de s.k. Pink Zones vilka bildade ingenmansland och övervakades av militära FN-styrkor. UNCIVPOL hade uppgiften att patrullera inom dessa Pink Zones tillsammans med kroatisk och/eller serbisk milis. Då den serbiska milisen inte var intresserad av detta, kom denna patrullering i huvudsak att ske med kroatisk polis. UNCIVPOL kom att under åren 1993-1994 bedriva en omfattande humanitär insats. Exempel sådana uppgifter är att civilpolisema aktivt medverkade till att humanitärt bistånd delades ut till de behövande. I vissa delar av dessa sektorer saknades möjligheter att ett konstruktivt sätt övervaka den serbiska milisen genom dennas ovilja till samarbete och fullföljande av sina åtaganden. Genom village visitation programs skapades goda förutsättningar att biträda humanitära hjälporganisationer i dess arbete med att distribuera hjälpinsatser. UNCIVPOL organiserade dels egna hjälpinsatser dels sådana i samverkan med vissa FN-bataljoner. Insatsema omfattade distribution av livsmedel och medicinsk hjälp.

UNCIVPOL kunde inte ett effektivt sätt övervaka den serbiska milisens verksamhet. UNCIVPOL hade t.ex. inte tillträde till milisens lokaler. Detta innebar att kontakterna i huvudsak genomfördes i form av dagliga besök och Sammanträffande med serbiska förbindelseofñcerare eller lokala polisbefäl. Vid dessa möten diskuterades polisiära frågor och inhämtning av upplysningar om dygnets ingripanden samt uppföljningar av anmälda klagomål eller övergrepp. UNCIVPOL besökte regelbundet fängelser och domstolar och följde upp enskilda ärenden.

Förutom kontakter med den lokala polisen etablerades goda och regelbundna kontakter med lokala politiska företrädare. Genom denna nära samverkan kom UNCIVPOL att åtnjuta ett stort förtroende vilket medförde att UNCIVPOL kom att användas för att förmedla kontakter även till andra FN-komponenter, organisera möten etc. I samband med

den kroatiska interventionen i sektor Väst i maj 1995, förvärrades situationen i de kvarvarande sektorerna avsevärt. Viljan till samverkan med alla FN-komponenter upphörde och övergreppen mot FN-personal ökade markant. Nästan dagligen blev FN-personal utsatta för väpnade rån och ett mycket stort antal FN-fordon stals under vapenhot. Vissa UNCIVPOL-stationer utsattes för direkta väpnade rån utförda

av personer med koppling till lokala militära förband och milis. Omfattande restriktioner i rörelsefriheten militära aktiviteter

p.g.a. innebar att civilpolisverksamheten inte kunde bedrivas i enlighet med uppdraget. Trots dessa yttre svårigheter hade UNCIVPOL dock goda relationer till civilbefolkningen.

Efter den kroatiska offensiven i augusti 1995 då kroatiska militära och polisiära specialförband återtog Krajina-omrâdet kom UNCIVPOL:s roll att förändras på det sätt som tidigare skett i västra Slavonien. De mycket omfattande övergreppen mot civilbefolkningen rapporterades i huvudsak av UNCIVPOL. Denna omfattande rapportering ledde till att FN utvecklade och tillskapade särskilda grupper för övervakning av respekten för de mänskliga fri- och rättigheterna bestående av särskilda observatörer och civilpoliser. Genom de erfarenheter som tidigare vunnits i västra Slavonien, kunde UNCIVPOL:s verksamhet på ett mer skyndsamt sätt inriktas mot att övervaka den kroatiska polisens verksamhet. De kroatiska myndigheternas tidigare accept av UNCIVPOL:s närvaro de kroatiska polisstationema, vilket manifesterades genom ett ömsesidigt Letter of Understanding, bidrog till att förstärka möjligheterna till övervakning av den lokala polisen. Den kroatiska polisen var dock inledningsvis under hösten 1995 stationerad utanför Krajina-området vilket ledde till att UNCIVPOL inte kunde verka utanför sitt ansvarsområde, de tidigare sektorerna. I huvudsak kom UNCIVPOL att inrikta sin verksamhet till att övervaka och rapportera övergrepp de

av mänskliga rättigheterna. Mot bakgrund av detta genomfördes en omstrukturering av UNCIVPOL i Krajina. Tidigare var civilpolisema utplacerade på ett antal upprättade polisstationer av traditionellt snitt. För att öka möjligheterna att effektivt övervaka ansvarsområdet organiserades civilpolisema i mindre grupper liknande den struktur som nyttjas av militärobservatörer. Detta innebar även en möjlighet att stationera personal på ett mer flexibelt och verksamhetsanpassat sätt än tidigare.

I samband med en ökande ström av flyende bosniska muslimer från Bihacområdet till sektor Nord, korn UNCIVPOL att övervaka den

kroatiska polisens säkerhetsarbete runt flyktinglägret Kuplensko med sina ca 30 000 flyktingar. UNCIVPOL hjälpte humanitära biståndsorganisationer i deras verksamhet genom att eskortera konvojer av flyktingar i samband med repatrieringar till Bihacområdet.

Erfarenheter från UNPROF OR

UNCIVPOL:s mandat för Bosnien-Hercegovina gav inget större utrymme för att bedriva någon effektiv civilpolisverksamhet. Mandatet angav i huvudsak att UNCIVPOL skulle kontrollera inkommande gods på Sarajevos flygplats samt nyttjas för säkerhetskontroller av resande. Denna typ av verksamhet kan inte sägas vara av klassisk poliskaraktär. UNCIVPOL kom dock att fullfölja en rad andra mer väsentliga uppgifter. Med anledning av att UNCIVPOL utvecklade ett väl fungerande samverkanssystem med företrädare för de olika parternas polis och säkerhetsorgan kom UNCIVPOL att åtnjuta ett mycket högt förtroende för sin opartiska och professionella hållning. Enligt vissa uttalanden från parterna var förtroendet för UNCIVPOL större än förtroendet för andra FN-komponenter, militära såväl som civila. Detta medförde att parterna vände sig till UNCIVPOL för medverkan till att organisera utväxling av krigsfångar samt utväxling av dödade soldater. Denna uppgift ankom formellt det Internationella Röda Korset. UNCIVPOL besökte vidare fängelser och genomförde uppföljningar av enskilda ärenden.

Erfarenheter från UNPREDEP

Mandatet för UNCIVPOL angav huvudsakligen gränskontroll. Med anledning av denna uppgift utplacerades civilpolisema längs med Makedoniens västra och norra gräns. Möjligheterna att kontrollera gränsen får anses vara begränsade då en omfattande smugglingstrañk genomfördes vid sidan gränsstationema. 26 poliser var får få för att

av kunna bedriva gränskontroll med en rimlig ambitionsnivå. Det är överhuvudtaget tveksamt en gränskontroll är en lämplig uppgift för

om

internationell polisstyrka. Schweiz bidrog till denna mission med en s.k. gränspoliser vilka enligt svensk definition var att betrakta som tulltjänstemän. Dessa schweiziska gränspoliser lämpade för

var mer samverkan med lokal tull och gränspolis än övriga civilpoliser.

Den komplexa politiska situationen i landet med växande etniska problem innebar att UNCIVPOL vid sidan av sin huvuduppgift gränskontroller i praktiken kom att utföra mer traditionell

SOU 1997: 104 103

civilpolisverksamhet som övervakning av den lokala polisen samt rapportering av etniska problem och konflikter. UNCIVPOL genomförde regelbunden patrullering i områden befolkade etniska

av

minoriteter. Denna förskjutning arbetsuppgifterna anpassade

av var mer till situationens behov. Chefen för UNPREDEP gjorde upprepade försök att få till stånd en utvidgning, alternativt ändring,

en av UNCIVPOL:s mandat till att omfatta sådan övervakning. Han ville även få till stånd en utvidgning antalet civilpoliser i syfte att kunna

av

effektivt verka konfliktförebyggande.

Interna brott inom UNPF

Vid UNCIVPOL-högkvarteret för UNPF i Zagreb fanns särskild

en

enhet för utredningsverksamhet, Special Investigation Unit SIU. Denna nyttjades för interna utredningar inom UNPF. Huvudsakligen utreddes ekonomisk brottslighet som förekom i form omfattande och

av grova bedrägerier. Uppgiften att utreda dessa interna brott åvilade formellt en enhet, Security and Safety Unit SSU, lydande under Director of Administration DOA. SSU saknade dock den polisiära kompetens som krävdes för att utreda dessa brott. Dessa interna utredningar kom tidvis att vara omfattande och tio FN-poliser med

ca utredningserfarenhet arbetade med fallen. Efterhand skärptes rutinerna och intemkontrollen inom missionen. Stora belopp kunde âterkrävas från de nationer vars personal gjort sig skyldigt till de beskrivna brotten.

9.1.1O Västeuropeiska unionens insats i Mostar

Tillkomst, sammansättning och ledningsstruktur

EU beslutade i juni 1994 att överta administrationen av staden Mostar i Bosnien-Hercegovina i syfte att återupprätta en odelad och multietnisk stad för kroater och muslimer. Efter att Sverige framfört intresse för deltagande i VEU insatsen, beslutade de tio medlemsstaterna den 5 maj 1995 att välkomna ett svenskt deltagande. I en överenskommelse mellan EU, VEU och de lokala parterna, undertecknad i Geneve den 5 juli 1994, angavs villkoren för insatsen. Regeringen beslutade den 8 juni 1995 att bidra med sju civilpoliser till Mostar. Sverige kom därmed att för första gången delta i en civil fredsbefrämjande insats inom ramen för sitt observatörsskap i VEU.

Den totala styrkan uppgick till 180 poliser varav Sverige alltså bidrog med sju. Poliserna hade inga exekutiva befogenheter, men var beväpnade för självskydd. Missionen avslutades den 15 oktober 1996 då civilpolisuppgiftema övergick till UNMIBH och dess International Police Task Force IPTF

Mandat och arbetsuppgifter

I den nämnda övereskommelsen från juli 1994 framgår följande.

Article 12

Police

A single police force, unified at all levels, will be established under the authority of the EU Administrator. The composition of the police shall reflect, at all levels, that of the population the EU administration area. will comprise an element of international participation, which will be provided by WEU as part of the EU Administration. Further details will be set out a separate document.

Article 13

WEU Police Element

The WEU police element will provide the EU Administrator with information and advice on all aspects of the public order situation in Mostar, including confidencebuilding measures, movement of refugees, handling of suspect war criminals.

will advise on establishing selection procedures, carrying out the selection and organizing training taking maximum advantage, inter alia of present qualified personnel and appropriate existing facilities.

The WEU police element will be entitled to organize, administer, direct and supervise police functions, such as criminal

some investigations, protection of VIPs, public relations at the level of central police headquarters. will supervise and monitor other police functions, such as carrying out the judgments of courts, guarding and transfer of civilians custody, guarding of sensitive areas, routine patrols, traffic control, disarming civilians in the course of regular

police work, control of persons and goods, protection of civilian property at the level of local police stations.

The WEU police officers will initially participate at the level of central police headquarters at appropriate rank, while participation at the level of local police stations will take place subject to the Administrators assessment.

The WEU police element will be directed by a commissioner who reports directly to the EU Administrator and receives his instructions from him.

In order to ensure the smooth integration of its activities into the overall administrative framework, the WEU police element will liaise with authorities Mostar as well as with organizations operating and around Mostar.

WEU police officers will carry regular police equipment. This may include individual weapons for self defense purposes. Such

weapons will be registered in accordance with the international practice similar missions. All WEU personnel will be distinguishable as members of the WEU mission by suitable, visible identification.

The police commissioner will periodically evaluate the public order situation and recommend adjustments especially with regard to a selective change of the size and involvement of the intemational/WEU police element.

I artikel 12 hänvisas till ett separat dokument, annex 1 till MOU, där det mer detaljerat redogörs för polisernas uppgifter, mål och skyldigheter. Målen for övervakning var följande:

5. In relation to the MoU, the goals of the supervision and monitoring tasks are: 5.1 To develop public confidence in the local police 5.2 To create commitment for a unified police force 5.3 To control and coordinate the unifying process.

Svenska erfarenheter SOU 1997: 104

Erfarenheter

Sverige kom att delta med totalt 19 poliser under tiden 20 september 1995 till den 15 oktober 1996. Poliserna uppdelade tre olika

var avdelningar. Merparten av de deltagande svenska poliserna hade tidigare erfarenheter från olika FN-missioner. Utbildningen inför uppdraget var något bristfällig, troligen beroende på att detta var den första VEU missionen. Erfaren polispersonal från Bosnien- Hercegovina borde ha använts som lärare under förberedelserna. Poliser med tidigare FN-poliserfarenhet konstaterar attlessons leamt från tidigare liknande missioner inte nyttjats vid upprättandet av missionen. Starten av polisorganisationen och dess verksamheten blev därför trevande för att efter hand alltmer likna den organisation och det arbetssätt som efter många års erfarenheter vuxit fram inom olika FNmissioner. Om tidigare erfarenheter hade utnyttjats hade tid och kraft kunnat sparas för angelägna uppgifter.

Den övergripande ledningsorganisationen hade stora likheter med den i de flesta missioner av denna typ. Standarden på de deltagande poliserna genomgående hög kvalitet. Det förekom dock olika

var av kategorier poliser såsom gendanner, karabinjärer och militärpoliser.

av De svenska poliserna ställde sig något tveksamma inför denna blandning med hänvisning till att dessa poliskårers ofta militära synsätt och framtoning inte alltid är förenligt med de arbetsuppgifter som åligger civilpoliser i ett konfliktområde. VEU-polisema skulle vara "polisutrustade" vilket innebar att de hade eldhandvapen för självskydd. Detta gällde samtliga deltagande nationers poliser utom de brittiska. Detta motiverades med att de normalt inte bär tjänstevapen. De deltagande brittiska poliserna upprätthöll stabsbefattningar och deltog inte i den operativa verksamheten fältet. Den svenska polispersonalens uppfattning klart negativ till att bära vapen under

var civilpolisuppdragen. Detta upplevdes som en mycket viktig policyfråga bland svenska poliser med civilpoliserfarenhet. Mot bakgrund av att poliserna i denna mission inte hade ett klart mandat att utföra exekutiva uppdrag, tolkades bestämmelserna så endast fick användas i

att vapen självförsvar. Trots denna tolkning rådde många oklarheter fältet rörande eventuell vapenanvändning. Reglering rörande

en vapenanvändning fanns i Rules of conduct of WEU Police element in Mostar. Det genomfördes trots detta inte någon gemensam utbildning i vapenbruk. Beväpningen förorsakade därmed vissa problem för de

svenska poliserna.

Sammanfattningsvis har de deltagande svenska poliserna uppfattat missionens uppdrag meningsfullt. Missionen utvecklades under

som mandatperioden på ett positivt sätt. Sampatrullering etablerades och genomfördes. Rekrytering, träning och utbildning den lokala polisen

av genomfördes till viss del, dock inte i den omfattning som var planerad.

9.1.11¶United Nations Mission in Bosnia and

Herzegovina UNMIBH

Tillkomst, sammansättning och ledningsstruktur

Missionen upprättades genom säkerhetsrådets resolution 1035 den 21 december 1995. UNMIBH:s största komponent är den internationella polisstyrkan, Intemational Police Task Force IPTF som verkar vid sidan av andra civila komponenter. UNMIBH har ingen militär del men verkar i ett område där IFOR och senare SFOR spelat en stor roll. Den auktoriserade styrkan var ursprungligen 1721 poliser vilket kommit att utökas med dels ca 200 poliser för att täcka behoven främst i Brcko-området i delen Bosnien-Hercegovina, dels 120

norra av poliser för att fullgöra de s.k. Londonuppgiftema. Regeringen beslutade den l februari 1996 att ställa 50 poliser till FN:s förfogande för insatserna i Bosnien-Hercegovina samt i Kroatien och Östra Slavonien. Av de 50 ställdes tio poliser till FN:s förfogande för Östra Slavonien. Regeringen beslutade den 24 april 1997 att utöka deltagandet i IPTF med tio poliser, vilket gör att det för närvarande finns 50 svenska poliser i IPTF. Civilpolisema i IPTF är obeväpnade.

Mandat och arbetsuppgifter

Mandatet för IPTF är liktydigt med Dayton-överenskommelsens reglering rörande polisverksamheten,vilken utgör avtalets bilaga l

108 Svenska erfarenheter SOU 1997: 104

Där regleras följande:

Article I

Civilian Law Enforcement

As provided Article IV 5 of the Constitution agreed as Annex

e

4 to the General Framework Agreement, the Parties shall provide a safe and environment for all persons their respective jurisdictions,

secure by maintaining civilian law enforcement agencies operating accordance with internationally recognized standards and with respect for internationally recognized human rights and fundamental freedoms, and by taking such other measures as appropriate.

To assist them meeting other obligations, the Parties request that the United Nations establish by decision of the Security Council, a

a as UNCIVPOL operation, a UN International Police Task Force IPTF to

out, throughout Bosnia and Herzegovina, the program of carry assistance the elements of which are described Article III below.

Article

Establishment of the IPTF

The IPTF shall be autonomous with regard to the execution of its functions under this Agreement. Its activities will be coordinated through the High Representative described Annex 10 to the General Framework Agreement.

The IPTF will be headed by a Commissioner, who will be appointed by the Secretary General of the United Nations in Consultation with the Security Council. shall consist of of high moral standing who

persons have experience in law enforcement. The IPTF Commissioner may request and accept personnel, and assistance from states and

resources, international and nongovemmental organizations.

The IPTF Commissioner shall receive guidance from the High Representative.

The IPTF Commissioner shall periodically report on matters within his responsibility to the High Representative, the U.N. Secretary

SOU 1997: 104 109

General, and shall provide information to the IF OR Commander and,

as he or she deems appropriate, other institutions and agencies.

5.--8.

Article III

IPTF Assistance Program

IPTF assistance includes the following elements, to be provided

a program designed and implemented by the IPTF Commissioner accordance with the U.N. Security Council decision described Article I 2 :

a monitoring, observing, and inspecting law enforcement activities and facilities, including associated judicial organizations, structures, and proceedings;

b advising law enforcement personnel and forces;

c training law enforcement personnel;

d facilitating, within the IPTF‘s mission of assistance, the Partieslaw enforcement activities;

e assessing threats to public order and advising on the capabilty of law enforcement agencies to deal with such threats;

f advising govemmental authorities Bosnia and Herzegovina the

on organization of effective civilian law enforcement agencies; and

g assisting by accompanying the Parties law enforcement personnel as they carry out their responsibilities, as the IPTF deems appropriate.

In addition to elements of the assistance set forth

program paragraph the IPTF will consider, consistent with its responsibilities and resources, requests from the Parties or law enforcement agencies in Bosnia and Herzegovina for assistance described paragraph

The parties confirm their particular responsibility to the

ensure existence of social conditions for free and fair elections, including the

110 Svenska erfarenheter SOU 1997: 104

protection of international personnel in Bosnia and Herzegovina connection with the elections provided for in Annex 3 to the General Framework Agreement. They request the IPTF to give priority to assisting the Parties carrying out this responsibility.

Article IV

Specific Responsibilities of the Parties

The Parties shall cooperate fully with the IPTF and shall so instruct all their law enforcement agencies.

Within 30 days after this Agreement enters into force, the Parties shall provide the IPTF Commissioner his designee with information

or

their law enforcement agencies, including their size, location, and on force structure. Upon request of the IPTF Commissioner, they shall provide additional information, including any training, operational, or employment and service records of law enforcement agencies and

personnel.

The Parties shall not impede the movement of IPTF personnel or

hinder, obstruct, delay them in their responsibilties. They any way or shall allow IPTF personnel immediate and complete access to any site,

activity, proceeding, record, other item event Bosnia person, or or and Herzegovina requested by the IPTF in carrying out its

as responibilities under this Annex. This shall include the right to monotor, observe, and inspect site facility at wich believes that

any or police, law enforcement, detention, judicial activities are taken place.

or

Upon request by the IPTF, the Parties shall make available for

training qualified personnel, who expected to take up law

are enforcement duties immediately following such training.

The Parties shall facilitate the operations of the IPTF in Bosnia and Herzegovina, including by the provision of appropriate assistance as requested with regard to transportation, substince, accommodations, communications, and other facilities at rates equivalent to those provided for the IFOR under applicable agreements.

Article V

Failure to Cooperate

Any obstruction of or interference with IPTF activities, failure

or refusal to comply with an IPTF request, or other failure to meet the Parties’ responsibilities or other obligations this Annex, shall constitute a failure to cooperate with the IPTF.

The IPTF Commissioner will notify the High Representative and inform the IFOR Commander of failures to cooperate with the IPTF. The IPTF Commissioner may request that the High Representative take appropriate steps upon receiving such notifications, including calling such failures to the attention of the Parties, convening the Joint Civilian Commission, and consulting with the United Nations, relevant states, and international organizations on further responses.

Article VI

Human Rights

When IPTF personnel learn of credible information concerning

violations of intemationally recognized human rights or fundamental

freedoms or of the role of law enforcement officials or forces such voilations, they shall provide such information to the Human Rights Commission established in Annex 6 to the General Framework Agreement, the International Tribunal for the Former Yugoslavia, or to

other appropriate organizations.

The Parties shall cooperate with investigations of law enforcement forces and officials by the organizations described paragraph 1.

I samband med mandatförlängningen i december 1996 utvidgades IPTF:s mandat till att omfatta även de uppgifter som anges i slutdokumentet från Londonkonferensen i december 1996 de s.k. Londonuppgiftema. Det innebär att IPTF även har till uppgift att utreda de brott mot de mänskliga rättigheterna som begås av medlemmar av den nationella poliskåren i Bosnien-Hercegovina.

112 Svenska erfarenheter SOU 1997: 104

Erfarenheter

Genom skapandet IPTF korn civilpolisverkamheten att sättas i

av fokus. Denna mission innehåller inga militära FN-komponenter och civilpolisverksamheten utgör den största delen av UNMIBH. Redan under senhösten 1995 påbörjades planeringen av en fortsatt polisiär närvaro i Bosnien-Hercegovina. Erfarenheterna från UNPROFOR visade att civilpolisverksamheten utgjorde ett viktigt instrument särskilt mot bakgrund de erfarenheter vunnits i Kroatien, där såväl

av som befolkningen parterna visade stort förtroende för det obeväpnade

som UNCIVPOL. Frågan beväpnad civilpoliskomponent med

om en exekutiva befogenheter föremål för diskussioner under

var planeringsarbetet. Omfattande diskussioner fördes huruvida styrkan skulle beväpnad. Dessa önskemål framfördes särskilt från USA:s

vara sida. USA ansåg även att styrkan skulle ha exekutiva befogenheter. För att överhuvudtaget kunna vinna någon framgång med exekutiva befogenheter måste bedömas hur motståndaren och den i missionsområdet förekommande kriminaliteten är beskaffad och vilka åtgärder i så fall måste kunna utföras internationell, exekutiv

som en polisstyrka. Detta är mycket vansklig uppgift. Såväl i Kroatien som i

en Bosnien-Hercegovina och är en stor del av civilbefolkningen

var beväpnad. Mot bakgrund särskilt de kroatiska erfarenheterna

av bedömdes dock att civilpolisema fortsatt skulle obeväpnade. Till

vara denna slutsats bidrog även den omständigheten att det existerande lokala polisväsendet kraftigt dimensionerat. Detta medförde att det

var bedömdes möjligt och lämpligt att i stället för att ge IPTF

som mera exekutiva befogenheter, låta den internationella polisstyrkan verka

den lokala polisen. genom

Grupper paramilitära eller parapolisiära grupperingar opererade i

av början år 1996 civilklädda eller i uniform utan att för den skull

av tillhöra den reguljära krigsmakten. Även civilbefolkningen gick iklädda uniformspersedlar på grund bristen civila kläder. Det var därför

av svårt att avgöra det ett för IFOR/SFOR eller IPTF att

om var ansvar

i händelse incidenter. agera av

Den beväpning fortfarande är mest förekommande i området är

som

AK 47 Kalashnikov. Även grövre beväpning

automatvapen av typen

pansarskott förekommer i brottslig verksamhet. Möjligheterna för som civilpoliser att ingripa exekutivt i sådana lägen förutsätter tillgång till tung beväpning, pansarfordon samt ett stort antal poliser med passande

militär-polisiär utbildning. Ett exekutivt ingripande av en polisstyrka beväpnad med enbart eldhandvapen av typen pistol skulle försätta personalen i en livsfarlig situation. Detta enkla slag av beväpning är i huvudsak avsedd för det skyddet, inte för att göra det möjligt att

egna utöva polisiära befogenheter. En sådan exekutiv polisstyrka kommer, vilket erfarenheterna från Kroatien visat, inte att ett naturligt sätt kunna samverka med det lokala civila samhället. Styrkan skulle ses som del av den militära komponenten och betraktas utifrån ett sådant perspektiv. Dessa aspekter, liksom viljan och möjligheterna från de bidragande ländernas poliskårer att medverka i en sådan komponent, gav vid handen att betydande svårigheter skulle infinna sig att kunna rekrytera polismän med hög utbildningsstatus från europeiska länder med tidigare erfarenheter av civilpolisverksamhet.

Omvandlingen från UNPROFOR till UNMIBH visade på stora brister i planeringen. Detta visade sig särskilt i samband med överföringen av materiel. FN-organisationens bristande planeringsförrnåga stod inte i samklang med de i Dayton-avtalet stipulerade tidsramama för IPTF:s verksamhet. Denna diskrepans hade kunnat undvikas om nödvändiga planeringsåtgärder satts in i tid och på ett mer kraftfullt sätt. Problemen orsakades delvis av att många dugliga FN-tjänstemän lämnade området när UNPROFOR avslutades. Osäkerheten förlängd FN-närvaro innebar vidare att den lokala

om en FN-organisationen bemanningsmässigt låg en alldeles för låg nivå. Dessutom fanns betydande svårigheter att snabbt kunna rekrytera kvalificerade poliser.

Ett de största inledande problemen, bortsett från den bristfälliga

av underhållstjänsten, var säkerhetssituationen. Vid missionens start uppstod ett flertal situationer där denna fråga aktualiserades. IFOR ansvarade för den övergripande militära säkerheten. Ansvaret för ordning och säkerhet åvilade den lokala polisen, vilken övervakades av IPTF, men då den lokala polisen i högsta grad själva var inblandade i olika former av konflikter, uppstod en gråzon. Denna problematik löstes med att IFOR i vissa situationer visade närvaro tillsammans med IPTF och kom det sättet att i praktiken fungera som uppbackning om en situation skulle urarta. Partemas samarbetsvilja med IPTF var i inledningsskedet av missionen blandad. På central nivå uttalades självfallet en vilja att uppfylla de krav vilka åvilade parterna enligt överenskommelsen men i praktiken försvårades samarbetet på regional och lokal nivå på flera sätt. I Bosnien-Hercegovina finns

114 Svenska erfarenheter SOU 1997: 104

polisstyrkor hos alla de tre parterna vilka olika sätt aktivt tagit del i strider och ibland även deltagit i övergrepp mot civilbefolkningen.

Ett intressant problem är att fredsfördrag ofta stipulerar att militära förband skall avväpnas och kasem-förläggas samt begränsas till sin numerär. I inledningen av en fredsprocess avhändes härigenom parterna sitt yttersta maktinstrument. Parterna utnyttjar då tillfället att konvertera soldater till "poliser" varigenom man kringgår det regelverk som styr de militära aspekterna. På det sättet organiseras överdimensionerade polisstyrkor vilka skall övervakas av ett begränsat antal civilpoliser. Detta förfarande nyttjades av parterna i Bosnien- Hercegovina.

l 12 United Nations Transitional Administration

.

for Eastern Slavonia, Baranja and Western

Sirrnium UNTAES i Kroatien

Tillkomst, sammansättning och ledningsstruktur

Agerande under kapitel VII i FN-stadgan beslutade FN:s säkerhetsråd i resolution 1037 den 15 januari 1996 att upprätta missionen. Till grund för resolutionen finns den s.k. Basic Agreement som signerades den 12 november 1995 mellan den kroatiska regeringen och företrädare för serberna i Östslavonien. Basic Agreement utgjorde en förutsättning för att kunna sluta Daytonöverenskommelsen. Missionen pågår för närvarande. Den auktoriserade styrkan uppgår till 600 poliser, men det verkliga antalet är ca 460. Regeringen beslutade den l februari 1996 att ställa tio poliser till FN:s förfogande. Genom beslut den 3 april 1997 beslutade regeringen att ställa ytterligare poliser till förfogande till och med

sex den 15 juli samma år. Polisstyrkan är obeväpnad. Civilpolisema står under befäl av en Police Commissioner vilken lyder under chefen för UNTAES, "Transitional Administrator

Mandat och arbetsuppgifter

UNTAES tillkom med syftet att på fredlig väg överföra det sista serbkontrollerade området i Kroatien till kroatisk kontroll. Mandatet för UNTAES civila komponent innehåller bl.a. polisinsatser. De är enligt särkerhetsrådets resolution 1037 paragraf ll följande:

a T0 establish a temporary police force, define its structure and size, develop training programme and oversee its implementation, and

a monitor treatment of offenders and prison system, as quickly as possible, as set out paragraph 16 a of the Secretary-Generals report".

Av Basic Agreement framgår:

3. The United Nations Security Council requested to authorize an international force to deploy during the transitional period to maintain peace and security the region and otherwise to assist in implementation of this agreement. The region shall be demilitarized according to the schedule and procedures determined by the international force. This demilitarization shall be completed not later than 30 days after deployment of the international force and shall include all military forces, weapons and police, except for the international force and for police operating under the supervision of, or with the consent of, the Transitional Administration.

The Transitional Administration shall help to establish and train temporary police forces, to build professionalism among the police and confidence all ethnic communities.

among

The highest levels of internationally recognizedhuman rights and fundamental freedoms shall be respected the region.

Erfarenheter

Enligt mandatet har chefen for missionen, Transitional Administrator, vittgående befogenheter eftersom han skall styra regionen govem the region. Detta genomförs samma sätt som tillämpades i Kambodja, dvs. att det har skapats ett stort antal committees och en har ett begränsat ansvarsområde.

som var Kommitteema är sammansatta lika många serber som kroater och

av har högre FN-tjänsteman ordförande. Besluten i dessa

en som kommitteer skall godkännas av Transitional Administrator som alltså har vetorätt.

I samband med UNTAES tillkomst avvecklades den mycket stora FN-missionen UNPF, vilket ett omfattande arbete. Inrättandet av de

var

116 Svenska erfarenheter SOU 1997: 104

missionema i samma konfliktområde var ytterst komplicerat. nya Kompetent ledningspersonal hade lämnat UNPF och FNadministrationen visade att den inte hade beredskap att hantera både start och avveckling av olika missioner samtidigt. En av orsakerna till svårigheterna var att säkerhetsrådets beslut om att inrätta missionen och generalförsamlingens beslut budgeten för missionen fattades med

om flera månaders tidsförskjutning. Detta medförde att utrustning och underhållstjänst inte fungerade förrän efter nästan ett år. Liknande iattagelser har för övrigt gjorts i flera missioner. DPKO är medvetet om problemen har inte kunnat lösa dem.

men

Av tradition har civilpolisemas roll i FN-missioner varit att observera och rapportera "to monitor". Detta har ibland kompletterats med uppgiften att ge råd och utbilda. Generellt sett har den exekutiva rollen tillkommit värdlandets polis. Det har ofta konstaterats att värdlandets polis inte sköter dessa åligganden. Detta uppmärksammas ofta från fredsfrämjande missions militära styrka, som då önskar sig

en en mer robust och exekutiv roll för ett beväpnade civilpoliser. Transitional Administrator för UNTAES önskade en sådan robust polisstyrka, mandatet medgav inte att civilpolisema skulle ha

men

exekutiva uppgifter.

Force Commander, för befälet över 5 000 man, hade accepterat

som sin befattning först efter att ha erhållit försäkringar från FN att militär personal inte under några omständigheter skulle tas i anspråk för polisiära uppgifter. Polisfrågoma i missionen kom därför att bli en huvudfråga för det militära högkvarteret. I alla militära planer intog civilpolisen framrädande plats och erhöll arbetsuppgifter även av

en Force Commander.

Samverkan mellan de polisiära och militära komponenterna kom till

tid och först sedan den militära styrkan hade lärt sig och stånd efter en förstått civilpolisemas mandat och arbetsuppgifter. Starten av UNTAES visade även på stora underhållsproblem. Vid missionens start fanns 30 civilpoliser på plats. Dessa hade överförts från det avvecklade UNCRO. Dessa poliser hade ett högkvarter och två polisstationer till sitt förfogande samt tio fordon. Polisstationema dimensionerade för

var

30 poliser vardera. Sju månader efter UNTAES start fanns det 450 ca civilpoliser i området, ett högkvarter och två polisstationer. Vid vardera stationen tjänstgjorde ca 210 poliser vilka delade på en telefon och en telefax. Arbetsförhållandena var således ytterst svåra.

Enligt mandatet skall civilpolisen etablera och träna tillfällig

en polisstyrka bestående av kroater och serber, övervaka dess etablering och observera och rapportera dess verksamhet. Den uppgiften medförde i sig inga problem, men flera av de grundläggande villkoren kring huvuduppgiften var varken beaktade eller budgeterade. Några exempel på detta är: Vem betalar träningen/utbildningen Vem betalar utrustning inklusive uniformer för den nya polisstyrkan Hur skall denna polisstyrka vara beväpnad och vem betalar detta Vem betalar och ordnar bostäder för de kroatiska polismännen i styrkan Vem betalar drivmedel till styrkans fordon

Problemen löstes delvis genom att USA förhållandevis snabbt korn att betala för all utrustning och träning. Utan detta stöd hade tilltron till UNTAES skadats. The Transitional Police Force TPF kunde starta sin verksamhet den 1juli 1996.

9.1.13¶United Nations in

Operations Mozambique

ONUMOZ

Tillkomst, sammansättning och ledningsstruktur

Missionen etablerades genom säkerhetsrådets resolution 797 den 16 december 1992. Regeringen beslutade den 22 december 1992 att ställa tio poliser till FN:s förfogande. Till följd av föreseningar i planläggningen av missionen kunde dock poliserna inte börja sin verksamhet förrän ett år senare. Regeringen beslutade därför den 16 december 1993 nytt att ställa tio poliser till förfogande. Regeringen beslutade den 24 1994 att utöka det svenska stödet med 35

mars poliser. Sverige bidrog med poliser under tiden januari 1994 till missionens slut i december samma år.

I resolution 797 angavs att UNCIVPOL skulle uppgå till 128 poliser. Det framstod efterhand att missionen behövde en utvidgad UNCIVPOL-komponent vilket föranledde säkerhetsrådet att

genom resolution 898 antagen år 1994 utöka styrkan till 1 144 poliser. Den faktiskt uppnådda styrkan kom att bli 1 095 poliser. I övrigt omfattade ONUMOZ i september 1994 329 militärobservatörer samt 4 163 övrig militär personal. Den leddes av en Chief Police Observer som var direkt underställd generalsekreterarens särskilde representant.

118 Svenska erfarenheter SOU 1997: 104

Mandat och arbetsuppgifter

Polisemas mandat och uppgifter formulerades följande sätt:

T0 monitor all police activities the country, including those of PRM and any other police and security agencies and verify that their actions fully consistent with the general peace agreement;

are

To monitor the respect of rights and civil liberties of Mozambican citizens throughout the country;

To provide technical support to the National Police Commission; To verify that the activities of private protection and security

agencies do not violate the general peace agreement;

To verify the strength and location of government police forces, their material, well other information which might be needed

as as any in support of the peace process;

To monitor and verify the process of the reorganization and retraining of Quick Reaction Police and its activities, as well as to verify their weapons and equipment;

To monitor, together with other ONUMOZ components, the proper conduct of the electoral campaign and verify that political rights of individuals, and political organizations respected, in

groups are accordance with the general peace agreement and relevant electoral documents.

Erfarenheter

Stationeringen av civilpoliser i missionen blev kraftigt försenad och kom att ske först i slutet år 1993. Brister i underhållstjänsten

av medförde att det var svårt att utrusta FN-personalen med bl.a. fordon och kommunikationsutrustning. Några bidragande länder sände poliser

saknade tillräcklig kompetens. Sålunda saknade ett stort antal som civilpoliser körkort och trots att missionsspråket var engelska saknade

många civilpoliser kunskaper i språket. De viktigaste arbetsuppgifterna

att övervaka all polisverksamhet. UNCIVPOL fick även utreda alla var typer av brott och förseelser begångna av FN-personal, trots att denna uppgift rätteligen borde ha utförts av missionens militärpolisstyrka.

UNCIVPOL deltog aktivt under valprocessen dels med registrering av väljare dels som övervakare av själva valet. Av UNCIVPOL:s 1 095 poliser genomgick 550 utbildning för att ingå som Intemational Election Observers.

9.1.14¶Erfarenheter från polisinsatser i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten

Huvuddelen av de svenska erfarenheterna från internationella polisinsatser härrör från sådana där de svenska poliserna varit anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Förslagen i kapitel 12 bygger till mycket stor del dessa erfarenheter, inte minst vad avser förslagen till förbättringar av FN:s sätt att leda och driva polisinsatser. Flera av erfarenheterna är generella medan några hänför sig till en eller några få missioner.

9.2¶Övriga internationella

polisinsatser

Med övriga internationella polisinsatser avses sådana som är av ren biståndskaraktär och som genomförts utan att poliserna varit anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Dessa insatser utgör en mindre del av det hittillsvarande svenska engagemanget. Flera tecken tyder på att efterfrågan även detta slag av insatser kommer att öka i omfattning under de kommande åren.

9.2.1¶El Salvador

I fredsöverenskommelsen från januari 1992 stipulerades att El Salvador skulle upprätta en civil poliskår liksom en polishögskola. FN:s utvecklingsorgan UNDP utformade tillsammans med landets regering ett förslag om detta, inklusive en begäran om stöd för insatsen, för vidare befordran till FN:s medlemsstater.

Sida beslutade år 1993 att via UNDP stödja polishögskolan med tre svenska civilpoliser. Medel till insatsen togs via Sidas regionprogram för Centralamerika. I den första fasen rekryterades de svenska lärarna av den Polishögskolan anställdes av UNDP. Mandat och

men uppdragsbeskrivning utarbetades av El Salvadors regering i samarbete med UNDP. Insatsen innebar att de svenska poliserna arbetade som instruktörer på El Salvadors polishögskola framför allt med utbildning i frågor om de mänskliga rättigheterna. Den första fasen pågick till december 1996 då Sida fattade beslut om en förlängning som sträcker

sig till juni 1998 och även fortsättningsvis omfattar tre civilpoliser.

som Fr.o.m. förlängningen är poliserna anställda av Rikspolisstyrelsen via

Polishögskolan och ställs till förfogande för utbildningen i El Salvador. För de båda faserna har 9,7 miljoner kronor avsatts ur regionprogrammet för Centralamerika. För den första fasen upprättades avtal med UNDP och för den andra med den svenska polishögskolan. Sidas bidrag ingår som en del av UNDP:s stöd till rättssektom i El Salvador.

Erfarenheter

Insatsen har ännu inte utvärderats preliminära resultat visar på

men poistiva erfarenheter. Den inrikting mot övervakning av respekten för de mänskliga rättigheterna som de svenska poliserna har visat är uppskattad av myndigheterna i El Salvador. Det betonas att det är viktigt att det är poliser som utbildar poliser. Den kompetens som efterfrågas av El Salvador finns att tillgå inom den svenska poliskåren.

Det måste ställas krav på rekrytering av poliser med lång erfarenhet

från olika discipliner som narkotikaspaning, trafikövervakning,

brottsutredning etc. Samtliga discipliner bör innehålla komponenter för övervakning av att de mänskliga rättigheterna respekteras. Vidare betonas att språkutbildningen är viktig som en del av förberedelsearbetet.

9.2.2¶Sydafrika

I Sydafrika Sida stöd till två olika projekt där resursen

ger civilpoliser används. Sveriges ambassad i Sydafrika förbereder ett avtal mellan Sverige och Sydafrika för insatserna.

I början år 1996 fick Sida en begäran från Säkerhetsministeriet i

av Sydafrika stöd till reformering polisväsendet. Efter beredning

om en av

insatsen beslutade Sida att ge utbildningsstöd till nio provinser i av Sydafrika. Utbildningen innebär att s.k. Legal advisers utbildas i hur

praktiskt tar hänsyn till frågor hänger samman med de man som mänskliga rättigheterna och relevanta internationella konventioner i det dagliga polisarbetet.

Utbildningen bedrivs i form av l-veckas kurser med en sammanlagd kurslängd nio veckor. Två svenska poliser, varav en kvinna, är

av kontrakterade den svenska Polishögskolan för uppdraget. De är

av stationerade i Sverige och till Sydafrika under kursperioden.

reser

Beslut om insatsen fattades i mitten av år 1996 och kurserna startade i september samma år. De pågick i en första fas till mars 1997. Insatsen finansieras via landramen för Sydafrika med 275 miljoner kronor. Sida har upprättat ett konsultkontrakt med Rikspolisstyrelsen via Polishögskolan som är arbetsgivare för de svenska poliserna. En uppföljning/förlängning är förväntad.

Erfarenheter

Insatsen är ny och ännu inte utvärderad men polismyndighetema i

Sydafrika har uttryckt sig i positiva ordalag. Kursutvärderingar från

eleverna är också genomgående mycket positiva, där det bl.a. anförs att

de poliser som genomför utbildningen är mycket kunniga. Sydafrikas långa isolering och den politik som fördes under apartheidtiden gör det

extra viktigt med externa influenser i den nationella polisutbildningen. Detta har de inblandade påpekats som ett motiv för att t.ex. svenska

av

poliser deltar.

Sanningskommissionen i Sydafrika tillkom efter apartheidregimens fall och har som syfte att belysa brott som begåtts dessförinnan. Åtgärden är ett sätt för människor att få upprättelse och att initiera en

försoningsprocess.

Sanningskommissionen begärde hjälp om att öka och förbättra sin

brottsutredningskapacitet. Kommissionens trovärdighet förutsätter att den verkar oberoende. Ett antal länder, bl.a. Norge, Danmark, Irland och Holland förutom Sverige, stöder kommissionen med poliser. Insatsen är bilateral och påbörjades i juni 1996 och sträcker sig till december 1997. Insatsen innebär att två svenska poliser ställs till kommissionens förfogande. De arbetar med brottsutredningar och är stationerade i Sydafrika. Rikspolisstyrelsen är arbetsgivare och Sida har ett konsultkontrakt med Rikspolisstyrelsen. Insatsen finanserias via landramen för Sydafrika och uppgår för budgetåret 1995/96 till 1,4 miljoner kronor och för budgetåret 1997 till 2,6 miljoner kronor.

Erfarenheter

Det är bra och mycket relevant att rekrytera utländsk polis till sanningskommissionen då den inhemska polisen har svårt att arbeta oebereonde. En insats av denna typ måste vara väl förberedd avseende

bland annat arbetsuppgifter och mandat. För sanningskommissionen

har detta inte fungerat helt. Det är väsentligt att de svenska poliserna är

122 Svenska erfarenheter SOU 1997: 104

väl förberedda när de avreser. Förberedelsema bör bland annat omfatta kunskap om svenskt och internationellt bistånd i insatslandet och inom det aktuella omrâdet. Poliserna måste ha mycket goda kunskaper i aktuella språk.

9.2.3 Palestinska områdena

älvstyrande

Sida stöder två insatser i de palestinska självstyrande områdena med svenska civilpoliser. Huvudsyftet med de båda insatserna är att stödja fredsprocessen mellan Israel och palestiniema. I handlingsprogrammet för svenskt stöd till Västbanken/Gaza av den 4 juni 1996 anges att en viktig komponent i fredsprocessen är stödet till polisutbildningen.

Sida stöder den palestinska polisutbildningen med olika kurser i

ämnen som trañkövervakning och brottplatssäkring etc. Frågor om

respekt för de mänskliga rättigheterna ingår i alla kurser. Kurserna bedrivs under 1-2 veckor och ett l0-tal svenska civilpoliser har varit och är engagerade. Bland poliserna ingår några kvinnor. Insatsen startade år 1994 och pågår i denna första fas till juni 1997. Poliserna är stationerade i Sverige och reser till området då kurserna pågår. Majoriteten av kurserna har bedrivts i Gaza men under det senaste året har de även givits i Västbanken/Jeriko. Arbetsuppgifter, mandat etc. har beslutats av den palestinska polismyndigheten. Sida har konsultkontrakt med Rikspolisstyrelsen via Polishögskolan som är

arbetsgivare för de svenska poliserna.

FN-insatsen United Nations Special Coordinator Office for the Occupied Territories UNSCO har en Police Adviser som ñnanserias av Danmark. Huvuduppgiften för denna tjänst är att koordinera allt polisstöd till Västbanken/Gaza. På begäran av UNSCO rekryterades en svensk polis rådgivare till Police Adviser. Insatsen startade i

som september 1995 och pågår till juni 1997. Den svenske rådgivaren tillbringar vecka månad i missionsområdet. Rikspolisstyrelsen är

en per via Polishögskolan arbetsgivare. Sida har konsultkontrakt med Polishögskolan. Arbetsuppgifter och mandat är beslutade av UNSCO.

Totalt för de båda insatserna har 9,5 miljoner kronor avsatts inom landprogrammet för de palestinska självstyrande områdena fram till juni 1997.

SOU 1997: 104 123

Insatserna till stöd för den palestinska polisen planeras fortsätta även efter juli 1997. I samband med detta planeras en utökning

av rådgivarens tjänst till 50-75%. Under år 1997 genomfördes studie i

en syfte att identifiera möjliga insatser. Rekommendationema omfattar stöd till utvecklingen av en polisakademi. Sverige har visat intresse

av att stödja denna insats.

Erfarenheter

Erfarenheten av de båda insatserna är positiv. De svenska poliserna

ger ett gott intryck och samarbetar väl med de palestinska poliserna. Det är dock svårt att mäta resultaten av utbildningarna då det inte finns någon brottsstatistik kan visa förändringar. Det är viktigt med

som bra förberedelseutbilning där kunskap om området och konflikten gås igenom. Goda språkkunskaper är också av vikt.

9.2.4¶Rwandatribunalen

Rwandastribunalen har som syfte att utreda och straffbelägga skyldiga till de massmord som förekom under striderna i Rwanda år 1994. Tribunalen, vars huvudman är FN, består ett antal

av internationellt erkända jurister och brottsutredare och är stationerad i Arusha, Tanzania.

I början av år 1996 fick Sverige en förfrågan om rekrytering

av en brottsutredare till tribunalen med arbetsfält i Rwanda. Sida beslutade i maj 1996 att avsätta medel till insaten. Via Rikspolisstyrelsen rekryterades en lämplig person. Sida avsatte 1,7 miljoner kronor för insaten för en tidsperiod ett år med möjlighet till förlängning. Medel

av avsattes från anslaget A C1.13 Insatser inom FN:s fredsbevarande operationer. Sida har ett konsultkontrakt med Rikspolisstyrelsen och via UD har Sverige avtal med FN om insatser till tribunaler av detta slag.

Erfarenheter

Insatsen är inte utvärderad men av rapporter från tribunalen har det framkommit att de är nöjda med utfört arbete och önskar

en förlängning av den svenske polisens anställning. Arbetssituationen är dock mycket svår både rent konkret utredningsmässigt i Rwanda och organisatoriskt avseende tribunalen. En svårighet har vidare varit att

flera länder har bidragit med brottsutredare till Rwanda. Dessa har haft olika resurser och förutsättningar avseende löner och utrustning beroende på vilket land de kommer ifrån. Detta har skapat problem på platsen. Säkerhetssituationen i Rwanda är vidare mycket besvärlig vilket ställer stora krav på utredarna.

Denna typ av uppdrag ställer stora krav tydligt mandat och arbetsbeskrivning. Det ställer vidare stora krav att finna rätt person med relevant erfarenhet, professionalitet och personlig mognad förutom adekvata språkkunskaper, i detta fall franska. Förberedelseutbildningen måste innehålla fördjupade kunskaper om konflikten, dess ursprung samt andra insatser, såväl svenska som internationella, som pågår i området.

9.2.5¶Freds- och valövervakningsuppdrag

Enheten för internationell rekrytering IREK vid Sida har bl.a. som uppgift att rekrytera lämpliga personer för val- och fredsövervakningsuppdrag. De största insatserna har under de senaste åren varit valövervakning i Sydafrika, Namibia samt Bosnien- Hercegovina till vilka ett stort antal svenskar har rekryterats. Som valövervakare har det funnits ett antal poliser som sökt uppdraget på

hand. För dessa insatser är Sida arbetsgivare och har kontrakt med egen varje enskild person.

Nyligen har 20 svenskar rekryterats för fredsövervakning i Hebron

vilka tre är poliser. Rekryteringen har skett i samarbete med av Rikspolisstyrelsen. Mandat och arbetsuppgifter för fredsövervakama är fastställda den så kallade Temporary International Presence the

av City of Hebron TIPH och de båda parterna Isarel och palestiniema. Sju länder, bl.a. Sverige, bjöds att delta med personal i övervakningsstyrkan.

Erfarenheter

Sida bedömer att svenska poliser har bra och adekvat utbildning för både val- och fredsövervakningsuppdrag. Sida bedömer det som en fördel det funnes fler poliser med kunskaper om valadminsitration

om avseende både svenska och utländska val. Dessa personer förutsätts ha bra språkkunskaper och förmåga att kunna på ett neutralt och

agera opolitiskt vis. Erfarenhet av u-landsmässiga förhållanden är värdefull.

En fördel med att rekrytera poliser denna uppdrag är enligt Sida

typ av att rekryteringsbasen är stor och att det finns en instans,

Rikspolisstyrelsen, att vända sig till.

9.2.6¶Erfarenheter från internationella

övriga polisinsatser

Ingen av de här beskrivna insatserna har varit föremål för en egentlig utvärdering. Det är därför svårt att klart avgöra vilka effekter insatser med civilpoliser har haft. Vissa generella erfarenheter från de insatser som skett utanför utlandsstyrkan inom Försvarsmakten framgår dock av nedanstående punkter.

0¶I utbildningssammanhang uppskattas de svenska poliserna. De

betraktas som kunniga och professionella.

0 De svenska polisemas kunskap i frågor om respekt för de mänskliga rättigheterna och deras vilja att ta upp dessa frågor i olika sammanhang är viktig.

0 Arbetsuppgifter och mandat måste vara klara och tydliga. Detta är

fr.a. viktigt då det gäller insatser inom s.k sanningskommissioner som i

Sydafrika eller vid internationella brottstribunaler som för Rwanda och f.d. Jugoslavien.

0 Erfarenheten av genomförda insatser visar att svenska poliser är en viktig resurs för stöd till utvecklingssamarbete och till humanitära insatser.

0 Insatsen måste föregås av en genuin refonnvilja i landet i fråga. Den svenska insatsen bör ses som en del av ett reformprogram.

0 Den förberedande utbildningen av poliserna måste omfatta kunskaper om landet eller regionen där de skall verka. Det bör även lämnas information om svenskt och internationellt utvecklingssamarbete och humanitära insatser i området.

0 Poliserna måste ha goda språkkunskaper före utresan.

SOU 1997: 104 127

1 O

Utbildning

När civilpoliser från 1990-talets början blev ett allt vanligare inslag i de fredsfrämjande insatserna uppstod samtidigt ett behov av utbildning

och träning för de poliser som skulle tjänstgöra utomlands. I Sverige

ledde detta till att den tidigare nämnda UNPOC startades vid SWEDINT. FN eller andra mandatgivande och utförande internationella organisationer ställer inget formellt krav att de polisbidragande nationerna skall genomföra särskilda kurser eller

utbildningar i samband med rekryteringen av poliser. Införandet

av UNPOC var därför ett rent nationellt initiativ. Den första kursen genomfördes år 1993. Därefter har ytterligare tio kurser genomförts,

ca den senaste i mars 1997.

Andra relevanta kurser i Sverige är Nordic UN Peacekeeping Mission Management Seminar UNMAS, United Nations Staff Officers Course UNSOC samt en kortare utbildning inriktad på aktuell mission. Vid några missioner sker dessutom viss utbildning i

en den genomförande internationella organisationens regi efter att civilpolisema anlänt till missionområdet. UNPOC ger en

grundläggande kunskap om polisiär medverkan i fredsfrämjande

insatser och har en målgrupp som omfattar i stort sett samtliga blivande civilpoliser. Den är i princip obligatorisk för alla som skall tjänstgöra

som civilpoliser i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten.

UNAMS

UNMAS genomfördes första gången under tiden 23 september-

128 Utbildning SOU 1997: 104

3 oktober 1996 med Försvarshögskolan FHS som värd. UNMAS initierades de nordiska ländernas försvarsministrar år 1995.

av Fortsättningsvis planeras att liknande seminarier skall genomföras årligen och med ett värdskap roterar mellan de nordiska länderna.

som UNMAS inriktas doktriner och praktiska erfarenheter av traditionell och multifunktionell "peace-keeping", peace-making", "peace-building" och humanitära insatser. Samarbete och samordning mellan militära och civila delar i mission utgjorde en röd tråd i seminariet. UNMAS

en målgrupp högre militära och civila befattningshavare som kan

var

kvalificerade för ledande befattningar i t.ex. en FN-mission. Av anses de 21 deltagarna tre poliser, representerande Malaysia, Norge och

var Sverige. Under seminariet utarbetade deltagarna ett antal förslag för att förbättra framtida fredsfrämjande insatser. Förslagen baserades på deltagarnas praktiska erfarenheter och idéer som presenterades

egna under seminariet. Bland förslagen fanns ett organisationsschema för

och kombinerade missionshögkvarter med blandat gemensamma militärt, polisiärt och civilt inslag. De samlade erfarenheterna från seminariet helhet återfinns i en slutrapport.

som

UNSOC

UNSOC genomförs vid SWEDINT och har som målsättning att utbilda chefer för att arbeta i internationell stabsmiljö. Kursen är tre veckor lång och bedrivs i sin helhet engelska. UNSOC är generell och inriktas inte mot någon speciell mission. Vid den senaste kursen deltog elever från 14 länder och sedan starten år 1965 har elever från 41 länder deltagit. Som föreläsare och lärare engageras bland annat

tjänstgör eller har tjänstgjort i nivån Force Commander personer som FC. Bland föreläsarna finns numera regelmässigt även en polis. UNSOC har anpassats till de senaste årens multifunktionella insatser så att det, trots att målgruppen fortfarande huvudsakligen är militär, tas betydligt större hänsyn till att det finns civilpolisinslag i en betydande del de pågående missionema. Sedan år 1987 har även poliser som

av

tjänstgöra civilpoliser i högkvarteret för en fredsfrämjande avses som styrka haft möjlighet att delta. Erfarenheten visar att de fem poliser som genomgått UNSOC funnit att den påtagligt ökat deras förmåga att på ett smidigt sätt arbeta i multifunktionell internationell stab.

en

Uppläggningen UNSOC sammanfaller till stor del med det som

av sägs nedan avseende UNPOC, alltså lärarledd start som i slutet av

en kursen övergår i examination som genomförs i form av

en

SOU 1997: 104 129

praktikexempel. Kursen avslutas med en två dagar lång tillämpad slutövning.

IHVPOC

UNPOC har utvecklats av Försvarsmakten i samarbete med Rikspolisstyrelsen inom ramen för det nordiska samarbetet i FN-frågor NordSamFN. Kursinnehållet i UNPOC har presenterats för personal vid FN-högkvarteret i New York som uttalat sitt godkännande till att kursen upptar UN i sitt namn. UNPOC, som syftar till att förbereda poliser för uppdrag som polisobservatörer i pågående eller framtida fredsbevarande missioner, är två veckor lång och genomförs vid SWEDINT i Almnäs, Södertälje.

lursenomfattar huvudsakligen följande moment:

0 Orientering om tidigare och nuvarande fredsfrämjande missioner där civilpoliser ingår

0 Kunskap om FN:s fredsfrämjande operationer med särskild inriktning på

organisation

-

roller och samspel mellan FN:s civila och militära enheter,

relationerna mellan FN:s enheter och lokala myndigheter samt samarbetet med andra FN-organ och lokala FN-byråer i missionsområdet

samarbetet med andra FN-organ och lokala FN-byråer i

missionsområdet

Vidare ges orientering om operationella och administrativa principer och tillvägagångssätt som den civila enheten måste följa när man etablerar, leder och avslutar en fredsbevarande mission.

0 Övervakning av efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna, lokal polis, återvändande av flyktingar och krigsfångar, demobilisering av lokala militär- och polisstyrkor såväl som registrering och valövervakande.

0 Samarbete och förhandling

0¶FN-engelska och vardags-engelska

130 Utbildning SOU 1997: l 04

0 Sambandsutbildning

0 Säkerhet minor, ammunition etc.

Kursplanen återfinns i sin helhet som bilaga

De praktiska förberedelserna för UNPOC genomförs av en Course Coordinator. Denne är en militär befattningshavare som är heltidsanställd vid SWEDINT. Lärarlaget och det praktiska genomförandet av kursen leds av en Course Director som däremot är

polis med lägst kommissaries grad. Denne skall om möjligt ha en deltagit i flera missioner och tidigare varit lärare vid UNPOC samt i övrigt allmänt duglig och ha goda vitsord. För uttagning av lärare

vara och instruktörer är likaledes kriteriet att vederbörande skall ha genomgått UNPOC och nyligen själv ha deltagit i en mission. Slutligen finns ett krav på pedagogisk skicklighet och goda kunskaper i engelska. UNPOC genomförs i sin helhet detta språk. Uttagningen av såväl Course Director lärare sker i samråd mellan Course Coordinator

som och Rikspolisstyrelsen. Poliser anställs tillfälligt av Swedint som lärare eller instruktörer och är under tiden tjänstlediga från polisväsendet.

Efter varje kurs genomförs kursutvärdering. Resultatet av denna

en utgör grunden för nästkommande kursplan, alltså fastställs i sina

som huvuddrag strax efter det att föregående kurs avslutats. Därefter vidtar detaljplanering kursen. Detta genomförs av Course coordinatorn.

av Kursprogrammet påverkas även resultatet av en eventuell

av rekognosceringsresa till olika missionsområden. Utvecklingen i olika konfliktområden kan snabb och det är engeläget att utbildningen

vara baseras på så färska erfarenheter som möjligt. Lärare och instruktörer samlas för kursplanering under 3-5 dagar före kursstart. Planeringstidens längd beror på läraromsättningen samt resultatet av kursutvärdering och rekognosceringsresor.

Utbildningen vid UNPOC baseras på en kombination av "case studies" konstruerats lärarteamet och föreläsningar som hålls av

som av kursens lärare eller inbjudna föreläsare. Ett case study bearbetas

egna

eleverna det som framkommit vid föreläsningarna och av med hjälp av annat tillgängligt studiematerial.

Det utbildningsmaterial används vid UNPOC produceras

som huvudsakligen på utbildningsplatsen men bygger till stor del på externa

källor som UN Civilian Police Handbook samt erfarenheter förmedlade av Röda Korset, UNHCR m.fl. organisationer.

Förutom lärarlaget från polisen har Course Director instruktörer från SWEDINT till sitt förfogande, främst inom områdena sambandstjänst, transporter, mintjänst, skydd mot artilleri och eldhandvapen, konvojtjänst samt förhandlingar. Den del av utbildningen som kan hänföras till "militär utbildning" utgör ca 30 %. 26 av 89 timmar fördelade enligt följande antal lektionstimmar: samband transport säkerhet förhandling 2 samt allmänna orienteringar 4 timmar

av undervisningstiden. Till UNPOC:s förfogande finns särskild

även en kursadjutant kurssekreterare.

samt en

För år 1997 har i regleringsbrev anslagits 3,2 miljoner kronor för UNPOC vilket för kurser.1 Den totala kostnaden för

ger utrymme tre en kurs omfattande 40 elever varav 30 svenska och 10 utländska beräknas medföra en sammanlagd elevkostnad 733 000 kronor. Till detta kommer lärarkostnader. De utländska eleverna förutsätts betala kursavgift som för en fullbetalande elev uppgår till 750 US-dollar samt därutöver 50 US- dollar/dygn för kost och logi samt 100 US dollar för s.k. welfare.

Det är vanligt att svenska staten låter elever från länder som främst av ekonomiska skäl annars inte skulle kunna skicka deltagare kostnadsfritt får genomföra UNPOC. Detta anses motiverat av flera skäl:

0 det höjer kompetensen hos deltagarna vilket bidrar till att höja aktuella missioners kvalitet

0 det sprider information om den svenska UNPOC-utbildningen

0 det kan inspirera andra länder att på eget initiativ bättre förbereda de egna poliserna för internationella insatser, vilket stärker FN:s och andra genomförandeorganisationers fönnåga.

0 det ger Sverige goodwill

‘ Medlen belastar det svenska utvecklingsbiståndet. I kapitlet Finansiering ges en närmare presentation av vilka anslag på statsbudgeten som finansierar civilpolisverksamheten.

132 Utbildning SOU 1997: 104

Den missionsinriktade utbildningen

Innan poliserna påbörjar sin utlandstjänstgöring genomförs även en två dagar lång missionsinriktad utbildning vid SWEDINT. Denna syftar till att ge poliserna en genomgång av aktuell mission, det område där tjänstgöringen skall fullgöras samt att säkerställa att alla praktiska arrangemang inför utlandsvistelsen fungerar. Detaljprogram för den missionsinriktade utbildning som gavs i mars 1997 framgår av bilaga

Den missionsinriktade utbildningen har av Försvarsmakten och Rikspolisstyrelsen bedömts vara för kort och den verkliga utbildningstiden insatsområdet i alla dess aspekter begränsas alltför

om mycket av de praktiska förberedelser som skall genomföras under

tidsperiod. Inom Försvarsmakten har det därför fattas beslut om samma en utökning av tiden med ytterligare en dag fr.o.m. hösten 1997. Den utökade tiden avses användas för att inrymma bl.a. mer tid för utbildning mänskliga rättigheter aktuellt lands lagar. Även

om samt utökad information om svenska insatser överlag i ett visst område planeras inrymmas i den förlängda utbildningen.

För att stärka utbildningskapaciteten vid SWEDINT har diskussioner förts om att anställa en polis som lärare på heltid. Beslut i frågan kan förväntas under år 1997 när erforderliga samråd har skett med Rikspolisstyrelsen avseende finansiering och andra praktiska frågor.

Utbildning vid missionen

Den tredje utbildningen som kan vara aktuell sker i insatsområdet och genomförs genom respektive genomförandeorganisations egen försorg. Nationella myndigheter kan inte påverka kurserna. Denna utbildning syftar till att gå igenom för missionen detaljerade bestämmelser olika stationeringsplatser inom

som avser tjänstgöringsområdet. För att belysa denna utbildning beskrivs här genomförandet vid två missioner som pågått samtidigt som Civilpolisutredningen varit verksam: UNAVEM III i Angola samt IPTF i forna Jugoslavien.

UNAVEM III har alltsedan starten och högkvarterets etablerande i Luanda haft en särskild utbildningsavdelning. Utbildningen som ges är en allmän orientering och riktar sig till all personal civilpoliser och

militärobservatörer vid högkvarteret i Luanda. Personalen i bataljonema i regionen omfattas alltså inte av denna utbildning.

Utbildninsgavdelningen består organisatoriskt av chef, expeditionsbefäl och tre instruktörer. I introduktionsprogrammet ingår bl.a. sjukvårdsinforrnation, Angolas historia, nuvarande politiskt läge, konfliktens bakgrund, sambandstjänst samt viss minkunskap. Utöver detta erhåller poliserna viss information som riktar sig särskilt till dem.

Dessutom genomförs tester i bilkörning samt ett prov i engelsk förståelse. Enligt UNAVEM III:s Standard Operating Procedure krävs godkänt resultat efter högst tre försök i dessa test, annars skall repatriering till hemlandet ske. I praktiken fattar dock Force Commander beslut repatriering i varje enskilt fall. Under år 1997

om har hittills nio civilpoliser återsänts till hemlandet grund av bristande språkkunskaper. Även ett icke specificerat antal militärobservatörer har enligt utbildningsavdelningen återsänts till hemlandet till följd av underkända utbildningsresultat. Samtliga svenskar har haft godkända testresultat. Förtroendet för utbildningsavdelningen vid UNAVEM III har sjunkit grund att några helt utan kunskaper i

av personer engelska tillåtits stanna kvar i missionen.

Den utbildning som genomförs i UNAVEM III bör snarast beskrivas ett "introduktionsprogram" än egentlig "utbildning",

som eftersom innehållet till största delen utgörs av information. Enligt

uppgift från utbildningsavdelningen vid UNAVEM III genomförs inte

vidareutbildning eller övningar för militärobservatörer eller civilpoliser

under tjänstgöringens gång.

Vid IPTF genomförs motsvarande sätt ett introduktionsprogram,

innehållsmässigt i stora drag liknar UNAVEM III:s och omfattar som 43 schemalagda lektionstimmar. Även här genomförs motsvarande tester avseende bilkörning samt kunskaper i engelska. I övrigt innehåller introduktionsprogrammet information om de mänskliga rättigheterna, rapportskrivning och kunskap om missionens mandat samt ADB-träning.

För att komma tillrätta med de problem som skapas av att icke kvalificerade eller "underkända poliser" sänds ut till olika missionsområden har FN från och med år 1997 i några fall börjat bedriva missionsinriktad utbildning och genomföra tester i hemlandet istället för i insatsområdet. Detta skedde för första gången i februari-

134 Utbildning SOU 1997: 104

mars 1997 då poliser från IPTF och UNTAES tillsammans med personal från DPKO bildade ett selection team. Detta team reste till länder har haft många underkända poliser. Genom att inte sända

som okvaliñcerad personal till missionslandet tid och samt

sparas pengar personligt obehag för de som tagits ut men inte uppfyllt FN:s krav på personalen.

Språkkunskaper

FN skiljer ofta på två kategorier av språk, nämligen missionsspråket

respektive det nationella språket. Missionsspråket är det språk

som avses användas i kommunikationen inom en mission. Detta språk är ofta engelska och det finns ett uttalat krav från FN på tillräckliga kunskaper "working knowledge" i missionsspråket. Det nationella språket är det talas befolkningen i värdlandet. Kunskap i det

som av nationella språket är med hänsyn till civilpolisemas arbetsuppgifter starkt önkvärda, särskilt i de fall där det ingår i arbetsuppgifterna att utbilda den nationella polisen. Det saknas dock ofta ett formellt krav från genomförandeorganisationen kunskaper i det nationella språket. Detta medför att poliserna blir beroende tolkar för att kunna utföra

av sina arbetsuppgifter. För tjänstgöring i MINUGUA i Guatemala finns dock ett krav på kunskaper i spanska liksom det finns ett krav kunskaper i franska för civilpolisema i Haiti. För dem som tjänstgör i det före detta Jugoslavien finns dock inget krav kunskaper i det nationella språket. För poliserna i Angola har heller inget krav på kunskaper i portugisiska ställts från FN:s sida.

Den utbildning i engelska som idag sker vid exempelvis UNPOC är specialinriktad för verksamhet som civilpolis. Utbildningen förutsätter att eleverna har en grundläggande och levande kunskap i engelska som gör det möjligt att obehindrat föra en enklare konversation, att läsa en text samt vilket ofta är det mest angelägna kunna skriva en korrekt

- rapport.

Befolkningen, inklusive den lokala poliskâren, i insatslandet behärskar ofta endast det lokala språket. Möjligheten för FN eller någon annan organisation att lyckas i sitt uppdrag reduceras påtagligt genom att meddelanden och instruktioner till dem som exempelvis skall undervisas eller övervakas måste ske via tolkar. Dessa är i regel lokalt rekryterade och arbetar i skift. Deras kompetens och pålitlighet har i vissa situationer ifrågasätts. Genom att tillgången på tolkar är begränsad och endast omfattar tjänsteutövning, försvåras

civilpolisemas möjligheter att få kontakt med det samhälle i vilket de verkar. Möjligheterna till ett svenskt deltagande i en civilpolismission där det krävs andra språkkunskaper än engelska är begränsade eftersom få svenska poliser behärskar andra språk än svenska och engelska. Trots detta har Sverige haft möjlighet att rekrytera Spansktalande poliser för tjänstgöring i Guatemala.

Språkets betydelse har uppmärksammats på såväl den internationella den nationella nivån. Det är svårt att ha en hög

som beredskap för eventuellt kommande insatser i områden med "små" språk t.ex. albanska. Situationen är annorlunda för en redan

som etablerad mission där rekrytering för rotationsavlösningar skall genomföras. Då är det känt vilket språk skall användas och därmed

som lättare att förbereda sig genom språkstudier.

Huruvida det såväl internationell nationell nivå skall

som bedömas realistiskt språkutbildning till blivande civilpoliser

som att ge påverkas bland annat insatsens längd och kostnaderna för

av utbildningen. Förvamingsperioden vid en ny insats är i allmänhet alldeles för kort för att medge att utbildning genomförs i perioden mellan förfrågan och beslut insats. Språkutbildning är också den

om av karaktären att den i regel måste planeras och genomföras under en längre tidsperiod än den står till buds även vid rotation till en

som etablerad mission. Kostnader och arbetsinsats varierar för olika språk och utbildningsmetoder. Medel för sådan utbildning är inte

en budgeterade hos den ordinarie arbetsgivaren. Eftersom de avsedda språkkunskapema skall utnyttjas vid tjänst utanför arbetsplatsen i Sverige saknas det också ett incitament att bekosta den erforderliga utbildningen. Detta gäller i särskilt hög grad om utbildningen skall ske

så sätt att de ordinarie arbetsuppgifterna blir lidande. Medel för en sådan utbildning finns heller inte anvisat i regleringsbrev för något av de anslag används för att finansiera civilpolisinsatsema.

som

I syfte att så långt resurserna medger söka öka språkkunskapema erbjuder SWEDINT ett språktest för dem som skall tjänstgöra i

numera ett område där befolkningen i mycket ringa omfattning behärskar engelska. Därefter tillhandahålls självstudiematerial i form av t.ex. en Linguaphone-kurs på lämplig nivå. Det är frivilligt att genomföra denna kurs och det sker inte heller någon kunskapskontroll.

Effekten internationell insats ökar dramatiskt om

av en civilpolisema behärskar det lokala språket. Rent sakligt det därför

vore

136 Utbildning SOU 1997: l 04

motiverat att FN och andra genomförandeorganisationer ställde högre krav på språkkunskaper hos civilpolisema, särskilt när det är fråga om rekrytering till redan etablerade missioner. I sådana fall är det åtminstone teoretiskt möjligt att genomföra språkutbildning före

till insatsområdet. Mot detta skall ställas de avsevärda avresan kostnaderna för språkutbildning, vilka skulle medföra att många länder sannolikt utestängdes från deltagande. Det måste här liksom i andra avseenden göras avvägning hur betydelsefull den breda

en av ländennässiga representationen är i förhållande till kraven på utbildning och kompetens hos poliserna i en fredsfrämjande insats. Ju högre krav ställs, desto svårare att vidga kretsen av

som

polisbidragande länder.

1 1

Finansiering

11.1 av Förenta Nationernas

Finansiering

verksamhet

Obligatoriska bidrag till den reguljära budgeten

FN finansierar sin verksamhet genom obligatoriska bidrag från medlemsländerna. Avgiften grundar sig på respektive stats betalningsfönnåga: rikare land desto högre avgift. Sveriges andel av den reguljära budgeten är för närvarande 1,23 % vilket motsvarar ca 126 miljoner kronor för budgetåret 1997. Denna kostnad belastar den svenska statsbudgetens utgiftsområde 5 Utrikesförvaltning och internationell samverkan, anslaget Bl. Bidrag till vissa internationella organisationer. Det anslaget är uppdelat i sex anslagsposter, där posten 1 A utgör Sveriges bidrag till FN:s reguljära budget.

Obligatoriska bidrag till fredsbevarande operationer

I samband med att FN fattar beslut om en fredsfrämjande styrka upprättas separat budget for operationen. Budgeten beslutas av

en generalförsamlingen, medan resolutionen som utgör grund för själva missionen beslutas säkerhetsrådet. Mellan de båda besluten förflyter

av vanligen flera månader vilket bidrar till de svårigheter som nya FNstyrkor ofta har. Varje medlemsland har ansvar for att betala en viss andel av varje fredsbevarande operation. För närvarande är Sveriges andel även i detta fall 1,23 % vilket beräknas motsvara 250 miljoner kronor for budgetåret 1997 och de tio pågående fredsbevarande operationema. Dessa medel finns på den svenska statsbudgeten uppförda på samma anslag Bl som bidraget till den reguljära budgeten, där de utgör delposten 1B.

138 Finansiering SOU 1997: 104

Ett medlemsland är skyldigt att betala bidrag till såväl den reguljära budgeten som till de separata budgetama för fredsbevarande operationer, oavsett om landet bidrar med personal eller materiel till insatsen eller inte. Av naturliga skäl är det svårt för ett medlemsland att budgetera kostnaderna för de fredsbevarande operationema, eftersom såväl antalet FN-missioner som styrkomas storlek kan förändras med kort varsel. För Sveriges vidkommande har regeringen i regleringsbrev medgivit att Regeringskansliet disponerar en anslagskredit på 20 miljoner kronor för anslagsposten 1 Förenta Nationema, vilket utgör det svenska handlingsutrymmet för obligatoriska avgifter till eventuella nya missioner. I FN:s budget för en insats ingår återbetalning reimbursement till de länder som bidrar med militär trupp. För civilpoliser och militärobservatörer ges inte reimbursement.

Ett exempel hur kostnaderna för en FN-mission med civilpolisavdelning har utfallit, lämnades i en rapport den 21 februari 1997 till generalförsamlingen avseende UNTAES verksamhet i Kroatien under tiden 15 januari till den 30 juni 1996. Kostnadsutfallet uppgår till 75 443 300 US-dollar brutto fördelat på 19 delposter. Delposten 2a benämns Civilian Police och dess utfall uppgår till 4 426 400 US-dollar, vilket motsvarar något mindre än 6 % av totalkostnaden. Kostnaderna hänför sig till en genomsnittlig polisstyrka

282 personer. Det sammanlagda utfallet för delposten 2a Civilian Police fördelar sig enligt följande US-dollar:

Tabellen upptar endast direkta personalkostnader och visar att den största enskilda posten för FN för civilpolisinsatsen är MSAtraktamentet som utgör ca 84 % av denna kostnad. Det är inte möjligt att generalsekreterarens rapporter särskilja övriga kostnader för

ur civilpolisverksamheten, t.ex. drivmedel, lokaler och sambandsutrustning. Dessa kostander redovisas samlat för hela missionen utan uppdelning på militära och civila komponenter.

11.2 av de svenska

Finansiering polisinsatsema

Förutom de obligatoriska bidragen till FN uppkommer ytterligare

kostnader när ett medlemsland beslutar sig för att aktivt bidra med personal och/eller materiel till en insats. Den nationella budgeten kommer då att belastas med kostnader för rekrytering, utbildning, utrustning, löner, nationella traktamenten och andra löpande kostnader för dem som tjänstgör utomlands. Dessa kostnader uppdelas rent budgetmässigt ofta på driftkostnader för personalen utomlands respektive administration i hemlandet.

Som medlem i FN är Sverige angeläget att sekretariatet i FN-

om högkvarteret i New York fungerar så effektivt som möjligt. Sverige har därför genom nationell finansiering ställt personal till förfogande

som

handläggare vid DPKO.

När regeringen beslutar om en insats, anges i beslutet vilket anslag på statsbudgeten som skall belastas för driftkostnaden. En kortfattad tillbakablick över den svenska finansieringen av de löpande nationella kostnaderna för verksamheten utomlands med civilpoliser visar följande:

Den svenska civilpolisstyrkan i Republiken Cypern UNFICYP

finansierades under sin existens 1964-1993 med medel fanns

som uppförda på statsbudgetens dåvarande fjärde huvudtitel, Försvarsdepartementet. Kostnaden för civilpolisavdelningen belastade samma anslag som den militära styrkan.

De missioner med civilpolisinslag som startats från och med år 1989 har till övervägande delen belastat och belastar anslag tillhör det

som svenska utvecklingsbiståndet. Det berörda anslaget återfinns under statsbudgetens Utgiftsomrâde 7 Internationellt bistånd och benämns från och med den 1 januari 1997 A1. Biståndsverksamhet, anslagsposten A1.1 Multilateralt bistånd, delposten 3 Övrigt multilateralt samarbete, underavdelningen Multilaterala

konfliktförebyggande insatser.

140 Finansiering

Några av civilpolisinsatsema har finansierats via det anslag som sedan den 1januari 1997 benämns 5 B4. Fredsfrämjande verksamhet.

Insatsema är:

0 Mostar i Bosnien-Hercegovina 0 hälften av den nuvarande insatsen i IPTF 0 hela insatsen i UNTAES

Finansiering med biståndsmedel via anslaget A1 kan enbart avse insatser i länder vilka av OECD:s biståndskommitté DAC klassificerats

som biståndsberättigade. Anslagets egentliga syfte är att bidra till att

utveckla det multilaterala systemets konflikthanteringsfönnåga. Insatsema bör även vara knutna till en mer långsiktig fredsprocess, och ingå som en del i en fredsfrämjande insats med inslag av såväl militära som politiska, civila och humanitära komponenter. Helst skall insatsen vara nyskapande till sin karaktär för policyutvecklingen på det fredsfrämjande området. Den beväpning som accepteras för personal som finansieras med biståndsmedel utgör enligt Sveriges tolkning endast eldhandvapen för självförsvar. Sida disponerar sedan budgetåret 1995/96 en del av anslaget och har även finansierat vissa civilpolisinsatser med sådana medel.

Anslaget 5 B4 har ett bredare användningsområde inom den fredsfrämjande verksamheten. Anslaget kan, utan geografiska begränsningar, belastas för insatser med militärobservatörer, civilpoliser, valövervakare, utrustning m.m. Anslaget inkluderar dock inte väpnad truppinsats, som från år 1997 finansieras från det inom utgiftsområde 6 Totalförsvar uppförda anslaget A2 Fredsfrämjande truppinsatser.

Fördelningen av kostnader för civilpolisinsatser på olika

finansieringskällor upplevs inte som problematisk av

Utrikesdepartementet. Vilket av anslagen 5 B4 eller 7 A1 som valts för finansiering har varit beroende av styrkans uppgift enligt mandatet, geografiskt område och var det funnits disponibla medel.

Kostnader för administration av civilpolisverksamheten i Sverige

Besluten om civilpolinsinsatser avser endast den löpande driftkostnaden för dem som tjänstgör utomlands. Driftkostnaden utgörs

av de personalförmåner beskrivs i kapitlet Det svenska

som engagemanget år 1997 jämte sociala avgifter. Eventuella extra kostnader vid Rikspolisstyrelsen eller Försvarsmakten till följd ett

av utökat finansieras inom befintlig för myndighetens

engagemang ram

förvaltningsanslag.

Inom Försvarsmakten återfinns medel för SWEDINT:s verksamhet under budgetåret 1997 inom det på utgiftsområde uppförda

sex ramanslaget Al. Försvarsmakten, program 15. Internationell verksamhet. Beloppet uppgår till lll miljoner kronor för år 1997. Vid Försvarsmakten SWEDINT avsätts cirka tre personår 1997 för arbetet med civilpoliser. Kostnaderna för civilpolisverksamheten vid högkvarteret är försumbara. Inom Rikskriminalpolisen avsätts under budgetåret 1997 sammanlagt ca två personår för arbetet med civilpoliser, främst då rekrytering. Kostnaderna belastar

Rikspolisstyrelsens förvaltningsanslag. Vid Polishögskolan avsätts ca

0,5 personår för den internationella verksamheten.

Tabellen nedan anger fördelningen av driftkostnader för personalen utomlands i pågående civilpolisinsatser där personalen är anställd i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten och UNPOC miljoner kronor enligt regleringsbrev för budgetåret 1997.

UNTAES 5 B 4 IPTF 5 B 4 IPTF 7 A 1 UNAVEM III 7 A 1 via Sida MINUGUA 7 A l UNPOC 7 A 1

Tabellen visar att finansieringen de löpande insatserna är

av splittrad. Huvuddelen av kostnaderna belastar det svenska utvecklingsbiståndet. Insatsen i Bosnien-Hercegovina finansieras via två anslag vilket beror på att en del av insatsen har karaktär

av utvecklingsbistånd medan den andra delen har karaktären

mer av en traditionell fredsbevarande insats. För det svenska engagemanget i UNTAES framgår det inte regleringsbrevet hur stor del de

av av budgeterade medlen som är avsedda för de tio poliserna respektive de

142 Finansiering SOU 1997: 104

fem militärobservatörema. Vanligen anges i respektive regleringsbrev att Försvarsmakten disponerar medlen. För deltagandet i UNAVEM III i Angola har regeringen dock valt att låta Sida disponera medlen. Utbetalningen till Försvarsmakten sker mot fakturering i efterskott. De anvisade medlen i regleringsbrevet var avsedda att finansiera deltagandet i UNAVEM III till och med den 20 maj 1997; därav det

låga beloppet.

En del den svenska förstärkningen DPKO med personal via

av av det s.k. on-loan-förfarandet finansieras med medel från det svenska utvecklingsbiståndet. Övriga delar av förstärkningen, däribland polismannen vid Civilian Police Unit, finansieras via anslaget 5 B4.

Sedan regleringsbrevet beslutades har det svenska deltagandet utvidgats i flera missioner. Sålunda beslutade t.ex. regeringen den 29 maj 1997 att dels förlänga dels fördubbla deltagandet i UNAVEM III. I besluten utvidgning har även medel för verksamheten anvisats.

om

Den genomsnittliga nationellt finansierade årskostnaden för en polis i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten varierar mellan missionema beroende på bl.a. traktamentsnivå och resekostnader. Av de pågående insatserna variererar årskostnaden mellan ca 560 000 kronor i f.d. Jugoslavien och 630 000 kronor i Angola.

ca

Dessa kostnader kan jämföras med kostnaden för den under år 1996 avslutade insatsen i Mostar, där den nationella kostnaden utökades med traktamente enligt utlandsreseförordningen samt hyreskostnader dvs. de kostnader i FN-missioner täcks MSA-traktamentet.

som av Genomsnittskostnaden för svensk polis i Mostar beräknades till ca

en 596 000 kronor år, dvs. nära 40 000 kronor mer än för en polis som

per tjänstgör i samma område inom IPTF.

Kostnader för vissa andra multilaterala och bilaterala insatser med poliser

En del det svenska engagemanget med poliser i internationell

av verksamhet har, tidigare framgått, genomförts utanför

som utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Dessa insatser har varit och

är av betydligt mindre omfattning än deltagandet med poliser inom utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Av kapitlet Det svenska engagemanget år 1997 framgår att det rör sig om elva personer. Insatsema baseras inte på direkta regeringsbeslut utan Sidas

SOU 1997: 104 143

instruktionsenliga rätt att teckna avtal med internationella organisationer eller med andra länder. Poliserna som ingår i dessa insatser är anställda Rikspolisstyrelsen enligt ett avtal med Sida. I

av

dessa fall har Rikspolisstyrelsen förhandlat om anställningsvillkor och

därmed kostnaderna direkt med Sida. Finansieringen har ofta skett

om inom landramen för insatsområdet. Villkoren är något olika för olika uppdrag följer i regel ett visst mönster. Driftkostnaden finansieras

men helt via den nationella svenska budgeten vilket medför att årskostnaden blir, liksom för de poliser tjänstgjorde i Mostar, högre än för dem

som

tjänstgör i sådana missioner där FN betalar ett MSA-traktamente. som

I ett fall, Rwandatribunalen, är kostnaden betydligt högre än för andra uppdrag beroende på att villkor för biståndsarbetare

samma som tillämpas. Dessa medger exempelvis att ersättning för medföljande familj utbetalas. Årskostnaden för insatsen, består polis,

som av en beräknas till 1,7 miljoner kronor.

ca

SOU 1997: 104 145

12 och

överväganden, bedömningar

förslag

12.1¶Behov av för

riktlinjer polisinsatser

I takt med att fredsfrämjande insatser under senare år i ökad utsträckning skett i interna konflikter där rättssystemet försvagats eller brutit samman har de internationella polisinsatsemas roll och mandat blivit föremål för diskussion och analys. Denna utredning har till uppgift att förslag till riktlinjer för insatser med poliser i

ge fredsfrämjande insatser, analysera frågan om beväpning och i detta sammanhang överväga ansvaret för olika uppgifter rörande civil säkerhet och ordning under det att nationella rättsvårdande myndigheter byggs eller rekonstrueras.

upp

Flera fredsfrämjande insatser från den första Kongo-operationen har inkluderat olika former polisaktiviteter, alltifrån rådgivning lokala

av polisstyrkor till insatser med uppgift att medverka till att upprätthålla lag och ordning. Huvuddelen av dessa insatser har utförts av poliser

ingått i en civilpolisenhet "CIVPOL" i en av FN upprättad som fredsfrämjande mission. Trots att poliser ingår som ett betydelsefullt element i fredsfrämjande insats och trots att denna verksamhet

en pågått i flera decennier har riktlinjer för verksamheten varit bristfälliga eller saknats. Mandaten endast övergripande inriktning och de

ger en dokument beskriver uppgifter och ansvar varierar i dignitet

som alltifrån resolutioner i säkerhetsrådet till lokala överenskommelser. I Sverige har civilpolisinsatser endast behandlats översiktligt av statsmakterna. Det saknas riktlinjer eller doktriner för hur polisinsatser skall utformas och hur upprätthållandet av civil säkerhet "public security" i en fredsfrämjande operation skall ske. Ansvaret att precisera arbetsuppgifter och riktlinjer har överlämnats till dem som haft det aktiva ansvaret i respektive mission. Inte heller i den rikhaltiga

146 Överväganden, bedömningar och förslag

internationella debatten om fredsfrämjade insatser har polisinsatser förrän tills helt nyligen varit föremål för analys.

Ytterligare ett skäl till att det finns anledning att skapa klarhet om vad kan förstås med begreppet polisinsatser är att de traditionella

som "civilpolisinsatsema" ofta hämmas av felaktiga förväntningar. Det främsta syftet med dessa traditionella "civilpolisinsatser" har varit att övervaka, vägleda och utbilda den lokala polisen inte att med direkta

insatser skapa säkerhet för civilbefolkningen att upprätthålla lag

genom och ordning, vilket ofta förväntats.

Flertalet av de konflikter som i dag motiverar fredsfrämjande insatser är inomstatliga. Inbördeskrig är förvisso ingen ny företeelse

antalet inomstatliga konflikter har de senaste åren ökat dramatiskt. men Många dessa konflikter är i betydande utsträckning

av nyare multidimensionella. Med detta avses att, förutom politiska och väpnade motsättningar mellan parterna, innehåller element av genomgripande samhälleliga och ibland också internationella ramifikationer, t.ex. etnisk rensning, andra allvarliga brott mot mänskliga rättigheter, flyktingströmmar och inslag av irreguljära militära förband. I många fall har utvecklingen gått så långt att samhällsstrukturen är nära kollaps eller har kollapsat. Polisväsendet och andra rättsvårdande myndigheter har upphört att fungera eller har mist befolkningens förtroende. Konsekvenserna för civilbefolkningen är i de flesta fall mycket allvarliga.

Att övervaka efterlevnaden de mänskliga rättigheterna har blivit

av

allt viktigare uppgift i fredsfrämjande insatser. Civilbefolkningens en säkerhet grundläggande förutsättning för att kunna återuppbygga

är en ett samhälle efter konflikt. I allt fredsfrämjande arbete intar därför

en arbetet med sådana säkerhetsfrâgor central plats. Att skapa säkerhet

en för lokalbefolkningen kan ske ingripande internationella

genom av fredsfrämjande styrkor. Dessa kan även i vissa fall ta ansvar för att upprätthålla lag och ordning i situationer innan nationella rättsvårdande myndigheterna skapats eller rekonstruerats och förtroendet för dem återställts. Om fredsfrämjande insats lyckas med uppgiften att skapa

en

stabil och säker miljö, förbättras avsevärt möjligheten att lyckas med en andra effektiva och långsiktigt verkande åtgärder.

12.2 begrepp Nya

Utredningens förslag

Enheter med poliser i fredsfrämjande eller liknande insatser bör kallas Internationell polisstyrka International Police Force eller i förekommande fall FN-polisstyrka UN-Police Force. Den enskilde polisen bör kallas Polisobservatör Police Observer eller Polisrådgivare Police Adviser eller ges en annan benämning som

motsvarar arbetsuppgifterna.

överväganden

Begreppet "civilpolisinsatser" är oprecist och bör bytas ut mot begreppet Internationella polisinsatser. Styrkan bör betecknas Internationell polisstyrka International Police Force eller i förekommande fall FN-polisstyrka UN Police Force. I de dokument

styr verksamheten plats bör det göras en distinktion mellan som

polisobservatör Police Observer och polisrådgivare Police Adviser.

Dessa begrepp bör användas såväl vid multilaterala insatser som inom

för bilaterala insatser. Utredningen konstaterar att utvecklingen ramen redan går i denna riktning och Sverige bör verka för en fortsatt renodling begreppen. Polisiär närvaro i fredsfrämjande insatser har

av under 1990-talet blivit så vanlig att det inte längre är motiverat att ordet "civil" används för att skilja dessa poliser från militärpoliser. I allmänt svenskt språkbruk används inte heller ordet "civilpolis".

12.3¶Konflikters karaktär och

förlopp

Överväganden

I samband med fredsfrämjande insats upprättas används de

att en gängse kategoriseringar insatser som gjorts av FN och andra organ

av för att beskriva insatsens karaktär och ändamål. Begrepp som peace-

148 Överväganden, bedömningar och förslag SOU 1997: 104

keeping, wider peacekeeping, peace enforcement, peace building med flera begrepp anger i grova termer vilken typ av insats som krävs och vilka befogenheter som insatsstyrkan har. I de förfrågningar som görs till medlemsländer om bidrag till fredsfrämjande insatser efterfrågas i allmänna termer militära förband och poliskontingenter. I vissa FNoperationer är det uppenbart att en styrka bestående av polismän rekryterats och sänts till missionsområdet utan att beslutet föregåtts av en tillräcklig analys av de problem som skall lösas och utan att det finns en klar uppfattning om vilka uppgifter som den internationella polisstyrkan kan ta ansvar för. För att öka effektiviteten i insatsen och för att förbättra utsikterna till framgång behövs såväl en bättre analys av de problem som skall lösas som av vilka insatser och befogenheter som krävs. Helhetssyn och långsiktighet måste utvecklas så att fredsfrämjande åtgärder och biståndsåtgärder kan kopplas samman för att öka effektiviteten i insatsen och samtidigt minimera kostnaderna.

Ett led i detta arbete är att analysera en konflikts karaktär och förlopp. Det finns inget entydigt sätt att beskriva och analysera ett konfliktförlopp. Alla konflikter är unika. Man kan emellertid schematiskt beskriva en konflikts olika nivåer eller olika faser. Olika faser och nivåer kan överlappa varandra. En krisutveckling är inte linjär; bakslag kan ofta förekomma. En kris är heller inte alltid lika allvarlig krisområdet.

i alla delar av

Gemensamt för flertalet konflikter som i dag är föremål för fredsfrämjande åtgärder är att de kräver insatser av olika komponenter med olika uppgifter. Insatsema blir därmed Multifunktionella. De olika komponenterna insats kan variera dels mellan olika konflikter dels

i en över tiden inom en konflikt.

Initialfasen eller den kaotiska fasen

I ett tillstånd som präglas av öppna strider och av att den nationella

ordningsmakten eller polismakten har fragmentiserats eller upplösts är den första viktiga uppgiften att skapa grundläggande stabilitet och säkerhet. Detta är i allmänhet en uppgift för militära förband. Olika väpnade grupper kan endast åtskiljas och avväpnas av förband som verkar under militära undantagslagar.

Även sedan öppna strider upphört kan det krävas militära förband. Det kan exempelvis situation svårartade kravaller

vara en som störs av och inhemska beväpnade grupper. På grund av den eldkraft som dessa

SOU 1997: 104 149

större eller mindre grupper ofta förfogar över är detta en uppgift för militära förband. Om rättssystemet är svagt kan de styrkor som är först på plats dessutom även behöva ta ansvar för att implementera lag och ordning.

Avslutnings- eller normaliseringsfasen

För att kunna avsluta en fredsfrämjande insats måste en hyggligt fungerande rättsstat med relevanta myndigheter ha återskapats. I arbetet att skapa ett nytt polisväsende och ett nytt rättssystem har en internationell polisstyrka viktig uppgift. Framförallt kan den

en övervaka den nationella polisen samt bidra med att etablera principer för hur en polis skall verka i en rättsstat. Engagemanget kan ske antingen multinationell insats eller som en bilateral insats. En

som en internationell polisstyrka kan också medverka vid uttagningen till en ny poliskår samt bistå med utbildning och utrustning.

Gråzonen

Mellan uppgiften att skapa säkerhet och uppgiften att medverka till

att återupprätta ett rättssystem finns en gråzon. Den kan antingen beskrivas som ett gap mellan olika funktioner eller som ett gap över tiden mellan olika insatser. I ett tillstånd, där en nationell ordningsmakt och rättsapparat ännu inte börjat fungera och där individer eller grupper använder grovt våld av politiska eller kriminella skäl behövs internationella fredsfrämjande insatser för att upprätthålla säkerhet för lokalbefolkningen och biståndsarbetare.

I sådan gråzon har de internationella militära förbanden en given

en uppgift i att bevaka inhemska militära förband och vapendepåer, upprätthålla separationszoner m.m. Likaså har den internationella polisstyrkan given uppgift i att övervaka och medverka i

en rekonstruktionen av ett vanligtvis svagt nationellt polisväsende. Uppgiften att bistå i upprätthållandet av ordning och säkerhet för befolkningen har tendens att i sådana situationer hamna mellan den

en militära styrkans och polisstyrkans uppdrag.

150 Överväganden, bedömningar och förslag SOU 1997: 104

12.4 i en

Viktiga uppgifter fredsfrämjande

mission

För att kunna precisera vilken typ av insats och vilket mandat som erfordras för att nå ett mål finns det anledning att utifrån en analys av den aktuella konflikten närmare beskriva de konkreta uppgifterna för en internationell styrka bestående av militära förband, poliser, juridisk

expertis eller andra specialister. Exempel sådana uppgifter anges

nedan.

Kategori a

Dämpa oroligheter genom närvaro och genom "på-platsen-

diplomati/medling"

Kategori b

Genomföra insatser för att slå tillbaka en angripare Genomföra insatser för att skilja stridande parter Upprätta och bemanna buffertzoner mellan parternas trupper

Övervaka eldupphör Övervaka omgruppering och demobilisering styrkor

av Utföra ammunitionsröjning minor etc. Samla in vapen Övervaka vapendepåer Övervaka och assistera vid avväpning militära förband och

av paramilitära grupper

Kategori c gråzonen

Kontrollera upplopp och kravaller Ingripa mot beväpnade "gäng Upprätthålla civil lag och ordning Upptäcka och förhindra brott, t.ex. plundring Upprätthålla ordning och säkerhet under valförberedelser Övervaka och assistera vid avväpning civila medborgare

av Eskortera civilpersoner i våldstyngda områden

Skydda flyktingar i flyktingläger från väpnade element

Kategori a

Övervaka det lokala polisväsendet Medverka vid utbildning det lokala polisväsendet av Lämna råd och stöd vid upprättande eller omstrukturering av ett

nytt lokalt polisväsende

Kategori e

Assistera vid omhändertagande av flyktingar och hemlösa Integrera avväpnade styrkor i civilt liv Repatriering och reintegrering av flyktingar och internflyktingar Humanitär hjälp i samband med återuppbyggnad Lämna stöd vid återuppbyggnaden ett rättsväsende och övrig av administration

Övervaka att de mänskliga rättigheterna respekteras

Koordinera stöd för ekonomisk återhämtning och

återuppbyggnad

Övervaka genomförandet ett val 0 av

Uppgifterna under kategori kan utföras diplomater, a av militärobservatörer eller polisobservatörer. Till sådana insatser rekryteras vanligen med lång erfarenhet och god fönnåga till personer medling och förhandling.

Uppgifter under kategori b kan endast utföras militära förband. av För flera dessa uppgifter krävs ett mandat som tillåter av våldsanvändning annat än i självförsvar, dvs. ett mandat som grundas kapitel VII i FN-stadgan.

Uppgifter under kategori d utförs poliser. Dessa har för av fullgörandet uppgifterna ingen exekutiv befogenhet utan uppträder av övervakare, observatörer, rådgivare och utbildare. Även andra som civila experter inom rättsområdet behövs för att återuppbygga ett rättssystem.

Uppgifter under kategori utförs av civila experter, t.ex.

e

övervakare de mänskliga rättigheterna och biståndsarbetare. Från av svensk sida har i vissa fall rekryteringen medvetet skett inom

polisväsendet. Uppgifterna under kategori utförs under vissa

e

förutsättningar tillsammans med en internationell polisstyrka som verkar i området.

Uppgifter under kategori c "gråzonen" innebär att skapa säkerhet och ordning för befolkningen. Uppgifterna kan utföras av militära förband, poliser och militärer i samarbete eller av gendarmer och militärer i samarbete. Insatser av av detta slag kan kräva ett mandat med vissa inslag av bemyndigande under kapitel VII i FN-stadgan. Detta resonemang utvecklas i ett kommande avsnitt.

12.5 för insatser

Legal grund fredsfrämjande

All maktutövning i en fredsfrämjande mission och liknande måste

bygga en rättslig grund knuten till de folkrättsliga regler som

beskrivs i kapitel 8 Den legala grunden för internationella ingripanden. Ett utmärkande drag för ett inbördeskrig eller kris är att rättsystemet inte fungerar. Ofta har civilbefolkningen förlorat förtroendet för rättsapparten och den lagstiftning som finns. Det kan till och med vara så att både polisen och militären är medansvariga för allvarliga brott mot såväl mänskliga rättigheter som den nationella lagstiftningen. I vissa fall kan samhällsstrukturen totalt ha brutit samman och anarki råder.

I situationer där den lokala rättsapparaten inte existerar eller inte kan

fullgöra sitt uppdrag ställs fredsfrämjande styrka, oavsett om den

en utgörs militära förband eller poliser, inför stora svårigheter. Det är i

av dessa situationen ofta oklart de befogenheter som anges i mandat

om och SOFA utgör erforderligt lagligt stöd för att ingripa till befolkningens skydd. Vidare är det ofta oklart enligt vilken nationell lag man i så fall kan agera.

I svårare fall måste de internationella fredsfrämjande styrkorna verka under undantagslagar som beskrivs i mandatet. När rättsapparaten kollapsat eller på annat sätt förlorat sin legitimitet kan

uppdraget begränsas till att bevaka att de mänskliga rättigheterna

respekteras. Det kan till och med nödvändigt att i vissa situationer

vara utgå från överenskommen miniminivå vad avser lag och rätt. Det

en kan exempelvis innebära att ingriper mot kränkningar av de

man grova mänskliga rättigheterna och humanitetsrätten, t.ex. mord, kidnappningar, våldtäkter och grova egendomsbrott. De ingripanden som kan komma ifråga måste i sådana fall helt vila på folkrättslig

grund. Är det fråga FN-operation, eller operation mandaterad

om en en av FN:s säkerhetsråd, torde denna kunna härledas från kapitel VI eller VII i FN-stadgan. Detta medför att befälslinjema måste vara så tydliga att det går att härleda ansvaret för vidtagna åtgärder på fältet ända upp till givit styrkan dess mandat.

det organ som

I slutfasen av en konflikt, eller i mindre allvarliga lägen i en konflikt, finns det i allmänhet en nationell lag att utgå från. Syftet med all fredsfrämjande verksamhet måste vara att när insatserna avslutas skall det finnas ett nationellt rättssystem som fungerar och en nationell lag att utgå från. Även under pågående mission skall huvudregeln

vara att utgå från det nationella rättssystemet. Uppgiften för den internationella operationen blir då att övervaka att de lokala rättsvårdande myndigheterna håller sig till den fastställda rättsordningen. Detta är oftast en uppgift för polisobservatörer och polisrådgivare. En annan möjlighet är att värdlandet ger en internationell styrka rätt att bedriva myndighetsutövning. I sådana fall

de enskilda internationella poliserna inom värdlandets agerar rättssystem.

12.6 att säkerhet och

Uppgiften skapa ordning

12.6.1¶Definitioner och problemforrnulering

Överväganden

I ett föregående avsnitt konstaterades att det vid beslut om en

eventuell fredsfrämjande insats är väsentligt att tidigt, och före

insatsens början, definiera vilka uppgifter skall lösas. Parallellt

som med det arbetet bör det beaktas vilka instrument, dvs. komponenter i en fredsfrämjande insats, som kan lösa de aktuella uppgifterna. Det är angeläget att den mandatgivande organisationen, som i regel är FN, uppmärksammar att det kan finnas angelägna uppgifter som inte någon av de traditionellt tillgängliga komponenterna är särskilt tränade för eller lämpade att lösa. Om det trots detta fattas beslut om att inrätta en fredsfrämjande mission bör alla deltagare medvetna om de

vara

"gråzoner" finns. Den mandatgivande organisationen bör

som

anstränga sig att så snart det är möjligt finna, eller inom missionen låta utbilda, en komponent som kan lösa de uppgifter finns inom

som "gråzonema". Utredningen avser att i det följande utveckla resonemanget om val av verktyg komponent för att lösa uppgiften att skapa ordning och säkerhet.

Principiell skillnad polis gendarm militär

- -

I Sverige, liksom i andra demokratier, är ansvarsfördelningen

mellan polis- och militärväsendet klart definierad i landets lagar. Militärväsendets uppgift är att skydda landet mot yttre hot. Polisen är rekryterad, utbildad och organiserad för att upprätthålla lag och ordning inom landet. Till sitt förfogande har polisen vissa maktmedel. Den kan med laglig stöd utöva ett visst våld dock alltid skall stå i proportion

som till vad situationen kräver. Polisen är det enda civila i

organ som fredstid kan använda våld i sin myndighetsutövning. Försvarsmaktens personal har i fredstid sådana befogenheter endast i de fall i

som anges Förordningen 1982:756 om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m. IKFN-förordningen.

En rättsstat kännetecknas bl.a. av att all rättsutövning sker med stöd av lag som beslutats i demokratisk ordning. Ett nationellt polisväsende verkar därför i en politiskt styrd miljö där frågor om lagliga befogenheter, makt, och kontroll är viktiga inslag. För att polisen skall kunna verka måste den åtnjuta förtroende. Detta kan bara uppnås om det finns allmänt accepterade lagar och andra författningar styr

som såväl medborgarnas som polisens verksamhet. Vidare krävs i allmänhet att de enskilda befattningshavama har stor erfarenhet och gott omdöme samt att de använder sin intuition i den exekutiva rollen.

Svenska poliser som deltar i fredsfrämjande insatser har god insikt i och förståelse för arbete under lagar. De är vana att uppträda enskilt eller i små grupper. De har däremot ringa erfarenhet att uppträda i

av förbandsformer som plutoner eller kompanier eller av att skapa säkerhet och ordning i miljöer som präglas av tungt våld.

Svenska poliser är under vanlig tjänsteutövning utrustade endast med pistoler. Bruket av vapen är strikt reglerat. Poliser får i sin tjänsteutövning använda det våld som står i proportion till vad situationen kräver. Det innebär att poliser kan använda vapen i vissa fall.

Svenska militära förband är utbildade och organiserade för strid under krigets lagar mot en militär motståndare. Militär personal uppträder vanligen i förbandsforrn, inte enskilt. Förbanden utgörs av grupper som tillsammans bildar plutoner. Dessa bildar i sin tur kompaniet vilka ingår i en bataljon. Flera bataljoner bildar tillsammans en brigad. Militär personal förutsätts inte ha kunskap om under vilka lagrum som allmän ordning upprätthålls i fred och är heller inte övade för att lösa sådana uppgifter. Svenska FN-förband består huvudsakligen av personer vilka genomfört militär grundutbildning som senare kompletterats med en kortare utbildning för fredsfrämjande verksamhet.

I flera länder har en speciell form av polisstyrkor, gendarmer, skapats för att verka utanför såväl det övriga polisväsendet som militäväsendet. Gendarmeristyrkor har påtagliga militära drag, bl.a. genom att de är tränade att verka i förbandsformer. De är avsedda att verka inom landets gränser och ansvarar för den inre ordningen i situationer av kravaller eller tungt våld.

Gråzon

Det finns således ingen styrka s0m"natur1igt" kan ges uppgiften att skapa säkerhet och ordning. Erfarenheten från flera av de senaste tio årens fredsfrämjande insatser visar att det därför ofta uppstår en gråzon i ett läge när ingen komponenterna i en internationell fredsfrämjande

av styrka är tränad eller i övrigt förberedd för att skapa ordning och säkerhet. Därmed försvåras och försenas ansträngningarna att ge det drabbade landet trygghet och förutsättningar för en demokratisk utveckling.

Skälen till att ingen av delarna i en fredsfrämjande mission löser eller vill lösa den angelägna uppgiften att skapa ordning och säkerhet är flera. En orsak är ofta att uppgiften inte finns angiven i mandatet eller i något annat dokument som anger arbetsuppgifterna. Detta torde i sin tur hänföra sig till tveksamhet hos de polis- och truppbidragande

en länderna att vilja åta sig sådan uppgift. Den rättsliga grunden för

en exekutiva uppgifter är ofta oklar. Att skapa ordning och säkerhet förutsätter också att det finns fungerande rättsapparat i övrigt, t.ex.

en åklagarväsende, domstolar och fängelser. Ytterligare en orsak kan vara ovilja hos värdlandet att låta utländsk personal utföra dessa uppgifter. Följaktligen görs heller inga förberedelser eller övningar för att lösa

156 Överväganden, bedömningar och förslag

sådana uppgifter vare sig hos internationella polisstyrkor eller militära förband.

Vidare finns det bland militärer, såvål inom utom Sverige,

som en stor tveksamhet att åta sig uppgiften att ansvara för säkerhet och ordning i en civil miljö. Detta beror bl.a. att personalen saknar utbildning, träning och erfarenhet av sådana situationer. Det innebär att det finns en risk att militära metoder som används i en civil miljö trappar upp konflikten så att våldsanvändningen i området riskerar att anta okontrollerbara former. Vidare strider det mot ansvarsfördelningen i en demokrati att militär personal ansvarar för civil säkerhet och ordning.

Gendarmeristyrkor har aldrig organiserats i internationella fredsfrämjande insatser. Däremot har flera länder rekryterat gendarmer som deltagare i internationella polisstyrkor CIVPOL. Gendarmer har olika uppgifter och organisation i olika länder vilket gör det tveksamt om en internationell genomförande-organisation till en rimlig kostnad skulle kunna upprätta en internationell gendarmeristyrka för

fredsfrämjande insatser.

För polisobservatörer och polisrådgivare civilpoliser i traditionell bemärkelse är enligt många bedömare en grundläggande förutsättning för framgång i uppgifterna att övervaka, utbilda och ge råd till de lokala poliserna, att de är obeväpnade, lever bland befolkningen och upplevs som opartiska. Om de skulle ges en kraftigare beväpning och ha exekutiva uppgifter vid upplopp och kravaller skulle förutsättningarna för att lyckas med de ordinarie uppgifterna sannolikt minska.

Ordning och säkerhet ifredsfrämjande insatser

Trots detta är det nödvändigt att en styrka i vissa fredsfrämjande

insatser ges i uppdrag att medverka i uppgiften att upprätthålla ordning och säkerhet. Sådana insatser måste vila på folkrättslig grund. En fredsfrämjande mission som sätts in i ett land som har kollapsat och som härjats av inbördeskrig eller plågats av irreguljära förband, ställs inför en situation där den västerländska rättsstatens ansvarsfördelning mellan militär och polis inte alltid är tillämplig.

Uppgiften att skapa säkerhet och ordning kan i initialskedet av en sådan mission endast utföras av militära förband. I ett senare läge där de öppna striderna upphört och en internationellt övervakad

fredsprocess tagit sin början uppstår ofta en flerårig övergångsperiod då våld och laglöshet fortfarande existerar. De har mycket att

grupper som förlora på en fred kan föra en mer eller mindre öppen strid för att återvinna förlorad terräng. Ofta saknas i dessa lägen nationella myndigheter som kan motverka detta våld. Rädsla och fruktan för repressalier är vanliga känslor för befolkningen.

I ett sådant läge kan uppgiften att skapa säkerhet och ordning åtminstone delvis utföras av militära förband eller av militära förband och en internationell polisstyrka i samarbete inom fredsfrämjande

en mission eller av en internationell gendarmeristyrka. Däremot kan uppgiften i allmänhet inte ges till en obeväpnad eller lätt beväpnad internationell polisstyrka. Den tunga beväpning som ofta finns hos de illegala "gängen" och den låga tröskel som i regel finns för våldsanvändning gör att en obeväpnad eller lätt beväpnad internationell polisstyrka inte skulle få någon effekt. Den löper risk att ignoreras eller

i provocera till våldsansvändning. Detta beror på att de beväpnade medborgare och grupper man skall passivisera förfogar över så tunga vapen att endast ett förband med militär utbildning och utrustning kan bemöta de hot uppkommer. Även de upplopp och kravaller

som som kan uppstå är av sådan art att det ofta endast är ett militärt förband som kan lösa uppgiften. De militära förband som tilldelats sådana uppgifter har i regel löst dem utan entusiasm. Ibland har uppgiften heller inte lösts alls vilket lett till stort lidande för civilbefolkningen.

158 Överväganden, bedömningar och förslag

12.6.2¶Ökad beredskap för polisiära uppgifter vid

militära förband

Utredningens förslag

Mandatgivande organisationer bör tydligt ange vilket ansvar de i missionen ingående komponenterna har för att upprätthålla ordning och säkerhet för befolkningen.

Militära förband i fredsfrämjande insatser bör

i större utsträckning förberedas och tränas för att, när så

0 efterfrågas, medverka till att lösa uppgiften att upprätthålla ordning och säkerhet för befolkningen i insatsområdet

0 tränas för denna uppgift av instruktörer som är poliser 0 innehålla befattningar som bemannas av poliser

Vidare bör militära förband i fredsfrämjande insatser, som är tränade och förberedda för att upprätthålla ordning och säkerhet i insatsområdet, under vissa omständigheter kunna ställas under polisiärt befäl när denna uppgifter skall lösas. Regeringen bör uppdra

typ av Försvarsmakten och Rikspolisstyrelsen att närmare undersöka förutsättningarna för att ge militära förband sådana uppgifter.

Överväganden

Utredningen att polisobservatörer och polisrådgivare även

anser fortsättningsvis huvudsakligen bör tilldelas uppgifter av det slag som hittills anförtrotts dem, dvs. övervaka, utbilda och lämna råd den lokala polisen. Det är därför inte lämpligt att dessa tilldelas exekutiva uppgifter ett slag som äventyrar möjligheterna att lösa

av huvuduppgiftema. Poliser är endast i några länder utbildade och övade i att uppträda i förbandsform, vilket är är en förutsättning för att kunna slå ned ett uppror eller att verka mot beväpnade "gäng". Antalet poliser från respektive polisbidragande land är vanligen inte så stort att det blir meningsfullt att öva dessa typer av uppgifter i hemlandet före avresan.

SOU 1997: 104 159

Om övningen och träningen skulle genomföras i missionsområdet skulle det riskera att ta alltför stor uppmärksamhet från

huvuduppgiften.

Utredningen konstaterar även att internationellt sammansatta gendarmeristyrkor sannolikt endast skulle kunna bemannas länder

av som har ett nationellt gendarrneri. Det torde medföra påtagliga problem att samordna beväpning, arbetsmetoder och ledning av en sådan styrka. Om styrkan skulle tilldelas tyngre och fordon, vilket är

vapen en förutsättning för att lyckas med den aktuella arbetsuppgiften, skulle det medföra att det byggdes upp en styrka som till stora delar är parallell med den militära komponenten i en fredsfrämjande insats. Detta skulle medföra ytterligare kostnader för FN och andra genomförandeorganisationer.

Utredningen anser vidare att det inte är acceptabelt att

en internationellt sammansatt fredsfrämjande insats fördröjs eller rentav görs omöjlig att genomföra till följd av våld och terror från irreguljära förband eller andra beväpnade våldsverkare. Den beskrivna "gråzonen" där ingen av de i missionen ingående komponenterna har eller upplever sig ha ett ansvar för att upprätthålla ordning och säkerhet för befolkningen måste göras så liten som möjligt och helst helt elimineras. Eftersom utredningen redan avvisat möjligheten uppgifter

att ge av denna karaktär till internationella polisavdelningar eller gendarmer, återstår att pröva möjligheten att ge militära förband i fredsfrämjande insatser en ökad beredskap för att utföra vissa uppgifter som i ett nationellt perspektiv är av polisiär karaktär.

Militära förband i fredsfrämjande insatser uppfyller redan flera

av de krav som bör ställas på en styrka vars uppgift är att upprätthålla ordning och säkerhet för befolkningen i ett insatsområde: förmåga att uppträda i förbandsformer, tillgång till vapen och skyddande transportfordon, förläggning inom skyddade områden samt

en internationellt vedertagen stabs- och ledningsorganisation inte

som avviker i större omfattning mellan de truppbidragande länderna. Militära styrkor i fredsfrämjande insatser har ofta till uppgift att övervaka reguljära militära förband och stilleståndslinjer, att övervaka eller ibland genomföra avväpning part i konflikten eller att

av en bevaka vapendepåer. De metoder används för att lösa dessa

som uppgifter skulle ofta kunna tillämpas på irreguljära förband eller beväpnade "gäng". Det är därför förståeligt att det redan förekommit att militära förband i fredsfrämjande insatser tilldelas uppgifter av detta

slag. Utredningen bedömer dels att detta kommer att ske även fortsättningsvis dels att det är lämplig uppgift för militära förband en under förutsättning att de är förberedda på uppgifien, och under förutsättning att mandatet medger detta.

Utredningen att Sverige bör utbilda de militära förband som anser rekryteras för att tjänstgöra i fredsfrämjande insatser så att de kan

medverka till att lösa vissa ordningshållande uppgifter. Det är angeläget

att det tydligt framgår att kunskaperna inom området är avsedda att användas endast vid insatser utomlands. Uppgiften skall lösas inom för vad FN eller internationell organisation har beslutat. ramen annan Utbildning detta slag bör inte under den militära av ges

grundutbildningen.

Det är naturligt att Försvarsmakten anlitar experter från den svenska polisen för att genomföra denna utbildning. Inom polisväsendet finns dokumenterad kunskap hur handskas med s.k. särskilda en om man händelser våldsamma demonstrationer, upplopp, idrottsvåld m.m. som Genom att tillföra sådan kunskap i utbildningen ökar möjligheten att i fredsfrämjande missioner kunna använda militära förband för att upprätthålla säkerhet och ordning, om mandatet så medger.

Ett militärt förband strävar efter att i sin organisation ha personal besitter erforderlig sakkunskap för att lösa alla tänkta uppgifter. Ett som förband kan komma att tilldelas polisiära uppgifter bör därför i sin som organisation inrymma befattningar är avsedda för poliser. Dessa som skall kunna medverka vid såväl planläggning som genomförande av insatser polisiär karaktär. Exempel på detta finns redan i vissa av utländska bataljoner verkar i fredsfrämjande insatser. Polisens som erfarenhet taktiskt uppträdande, förmåga att medla och skapa av förtroende bland civilbefolkningen bör utnyttjas i militära förband som i mandatet har till uppgift för civil säkerhet och ordning. Det att svara är naturligt att dessa poliser organisatoriskt ingår i det militära förbandet och följaktligen bär militär uniform.

Beträffande den operativa ledningen en polisiär insats med ett av militärt förband i samband med ett upplopp bör det prövas om den noga ordinarie militäre chefen för tillfället bör överlämna befälet till en polis. Flera olika aspekter bör vägas mot varandra, t.ex. förmågan att göra en professionell bedömning läget och betydelsen av kontinuitet och av konsekvens i befálsföringen. Utredningen bedömer att det i de flesta fall är lämpligast att ordinarie chef behåller befälet men att de polisiära

befattningshavamas uppfattning bör tillmätas avgörande betydelse när order ges. Utredningen bortser dock inte från möjligheten att det i vissa situationer är lämpligast att befälet temporärt övertas av en polis. Förutsättningarna för detta bör vara angivna i förväg och den polis som i sådant fall skall överta befälet bör ha givits möjlighet att genomföra övning med förbandet redan under utbildningstiden i Sverige.

Behovet av denna typ av åtgärder är dokumenterat från flera pågående och nyligen avslutade missioner. Det är därför angeläget att Sverige i internationella sammanhang verkar för att flera länder genomför liknande arrangemang. Detta ökar förutsättningarna för att skapa mer mångsidiga fredsfrämjande insatser genom att en besvärande "gråzon" reduceras.

Utredningen anser det lämpligt att regeringen uppdrar åt Försvarsmakten och Rikspolisstyrelsen att närmare undersöka förutsättningarna för att militära förband polisiära uppgifter av det

ge slag beskrivits I det sammanhanget bör särskilt behovet av

som ovan. förlängd utbildning för de fredsfrämjande styrkorna och de därmed sammanhängande kostnaderna belysas.

12.6.3¶Internationella för

polisstyrkors ansvar

och säkerhet

ordning

Utredningens förslag

En metodutveckling bör genomföras i syfte att stärka de

0 internationella polisstyrkomas möjligheter att bättre utföra uppgifter vad gäller ordning och säkerhet för befolkningen i ett insatsområde.

Polisen och de militära förbanden bör utveckla nya och flexibla

0 samarbetsformer för fredsfrämjande insatser där deras respektive specialkunskaper ges möjlighet att komplettera varandra.

162 Överväganden, bedömningar och förslag

Överväganden

Poliser i fredsfrämjande insatser kan, trots att huvuduppgiften är att övervaka, utbilda och vägleda den lokala polisen, spela en större roll än hittills för att skapa och sedan upprätthålla ordning och säkerhet för befolkningen. De poliser som ingår i den internationella styrkan har i många fall stor erfarenhet av förhandling och medling. De kan också genom sin blotta närvaro bidra till att skapa ordning en plats. Detta kan ske genom att i större omfattning tillämpa ett proaktivt uppträdande. Det innebär att poliserna visar stor rörlighet inom sitt område och tillämpar ett flexibelt val av metoder i syfte att förebygga felaktigt handlande från den lokala polisen.

Under 1990-talet har det i samband med de stora flyktingströmmama i delar av Afrika förekommit att beväpnade miliser infiltrerat i flyktingläger och förorsakat ytterligare lidande för redan hårt prövade människor. Möjligheterna att hantera detta och andra flyktingrelaterade problem bör t.ex. bli föremål för metodutveckling.

Genom goda relationer med lokalbefolkningen och lokala makthavare samt genom en nära samverkan med de politiska komponenterna i en mission ökar förutsättningarna för att tidigt identifiera lokala problem och dess orsaker. En lämplig åtgärd kan då vara att snabbt sätta polisobservatörer för att medla mellan parterna och därmed dämpa en orolig situation. Till sådana uppgifter bör poliser med erfarenhet av särskilda händelser rekryteras.

För att förstärka effekten av ett proaktivt uppträdande från polisen kan militära förband ges i uppdrag att stödja polisinsatsen, t.ex. genom att vid vissa tillfalla visa närvaro utsatta platser. En polisstyrkas betydelse för befolkningens säkerhet kan således ytterligare förstärkas om samarbetet med de militära förbanden ökas. Det kan ske genom gemensam planläggning samt genom att ha hög flexibilitet och rörlighet hos såväl den militära som polisiära delen av missionen. Det yttersta ansvaret för att detta sker i missionsområdet finns hos dess högste chef och dennes stab. En metodutveckling bör

äga rum som stärker polisens förmåga och kapacitet för uppgiften att skapa ordning och säkerhet.

SOU 1997: 104 163

12.7¶Framtida och bedömt

arbetsuppgifter behov av polisinsatser

Utredningens bedömning

Den internationella efterfrågan på poliser i fredsfrämjande insatser kommer under de närmaste tio åren att vara av minst samma omfattning

under år 1997. Sannolikt kommer efterfrågan att öka. Detta medför som

ökad efterfrågan även på svenska poliser. Det kommer även en fortsättningsvis huvuduppgift för internationella polisstyrkor

att vara en att övervaka, utbilda och stödja den lokala polisen i ett insatsområde. Efterhand kommer behovet poliser i andra befattningar än den

av traditionella övervakande rollen att öka.

Överväganden

Polisernas uppgifter

Ett viktigt syfte med fredsfrämjande insats är att successivt

en

förstärka möjligheterna för den nationella polisen att under demokratiska former och med respekt för de mänskliga rättigheterna kunna upprätthålla ordning och säkerhet. Långsiktig stabilitet kan endast åstadkommas nationella myndigheter som åtnjuter

av befolkningens förtroende. Efter ett inbördeskrig eller i en situation där rättsapparaten är eller har kollapsat är det, som tidigare

svag framhållits, väsentligt att det internationella stödet omfattar åtgärder för att bygga eller rekonstruera ett nationellt rättssystem i vid

upp bemärkelse. I inledningsskedet denna process är de huvudsakliga

av

uppgifterna internationell polisstyrka i regel följande:

för en

Övervaka den lokala polisen I 0 Träna och utbilda den lokala polisen 0 Stödja den lokala polisen i dess yrkesutövning

Uppgiften att övervaka "to monitor" den lokala polisen innebär att kontrollera att denna respekterar dels den nationella lagstiftningen dels de mänskliga rättigheterna i sin yrkesutövning. Det sistnämnda innebär exempelvis att kontrollera huruvida den lokala polisen iakttar ett

164 Överväganden, bedömningar och förslag

opartiskt uppträdande, respekterar minoriteter, behandlar häktade och fängslade enligt gällande internationella konventioner samt att

personer olika åtgärder dokumenteras i liggare och register enligt vedertagna normer. Dessa framgår av bilaga United Nations Criminal Justice Standards for Peacekeeping police. För att kunna avgöra den

om lokala polisen respekterar de nationella lagarna krävs att den internationella polisstyrkan har kunskap dessa. Eftersom detta ofta

om inte är fallet, blir uppmärksamheten på de mänskliga rättigheterna det dominerande inslaget i övervakningen.

Övervakning kan ske genom närvaro polisstationer, fängelser och vid brottsplatsundersökningar, gemensamma patrulleringsuppdrag m.m. Den internationella polisstyrkan kan också få i uppdrag att genomföra egna utredningar och genomföra egna patrulluppdrag. Ett viktigt moment är att rapportera vad som iakttagits. Det gör det möjligt för generalsekreterarens representant, eller i vissa situationer säkerhetsrådet, att vidta nödvändiga åtgärder.

I några missioner innebär uppdraget att träna och utbilda den lokala polisen. Detta kan ske genom att särskilda tränings- eller utbildningscentra upprättas eller genom handledning av den lokala polisen vid uppdrag. I vissa fall kan utbildningen förläggas till annat land än insatslandet. De internationella poliserna kan också bistå i uttagning av "nya" poliser när rättsväsendet skall återuppbyggas. Detta är en grannlaga men mycket betydelsefull uppgift. I många konflikter har den lokala polisen deltagit i striderna och kanske gjort sig skyldig till allvarliga brott mot de mänskliga rättigheterna. För att skapa en ny nationell polis som kan få civilbefolkningens förtroende är det av största vikt att individer som gjort sig skyldiga till brott inte anställs som poliser.

För uppgiften att återskapa ett rättssystem kan förutom poliser även jurister av olika slag behöva rekryteras. Internationellt rekryterade poliser kan därvid komma att samarbeta med exempelvis åklagare, domare och fängelsepersonal. Även dessa kan i initialskedet

personer vara internationellt rekryterade. Ju mer framgångsrikt det internationella samfundet är i arbetet att återskapa rättsvårdande institutioner och myndigheter i ett konfliktdrabbat land, desto större är förutsättningarna för att nå en långsiktig lösning konflikten.

Det internationella behovet

För närvarande tjänstgör ca 3 000 "civilpoliser" i fredsfrämjande

insatser. Ca 100 dessa är svenskar, varav ca 90 är anställda i

av utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Det är sannolikt att FN och andra internationella organisationer kommer att besluta om insatser i ett stort antal akuta kriser även i framtiden. De finns ett stort antal områden och länder är instabila och där öppna konflikter kan komma att bryta

som ut. Vidare kommer efterdyningama från de konflikter som under de senaste åren föranlett fredsfrämjande insatser att ännu under många år bli föremål för internationellt intresse och ansvarstagande, t.ex. Balkan och i flera afrikanska länder. Dessa kriser är eller kommer ofta att vara av multidimensionell karaktär vilket medför att de internationella fredsfrämjande insatserna sannolikt blir av multifunktionell karaktär. Internationella polisinsatser bedöms förbli en väsentlig och ökande komponent i dessa insatser. Detta understryks av att många "nya" konflikter har en inomstatlig karaktär.

Det är förenat med betydande svårigheter att bedöma kvantiteten på det kommande behovet. Likaså är det svårt att ange geografiska områden kan komma att bli föremål för civilpolisinsatser. Praktiskt

som taget varje konflikthärd kan komma att bli föremål för en fredsfrämjande insats. Utredningen bedömer att behovet kommer att öka och att önskemålen om att bland annat Sverige skall öka sitt bidrag kommer att minst samma omfattning som i dag.

vara av

12.8¶Det svenska med

deltagandet poliser

Utredningens förslag

Sverige bör vara berett att permanent ställa omkring 125 poliser

samtidigt till förfogande för tjänstgöring i fredsfrämjande insatser

utomlands. Sverige bör berett att tillfälligt under högst tolv

vara

månader ställa omkring 150 poliser samtidigt till förfogande. Sverige

bör vidare sträva efter att ha minst 75 poliser utomlands för denna form av internationella insatser.

Det bör särskilt uppmärksammas den betydelse som kvinnliga poliser har för att skapa trygghet och förtroende i ett insatsområde.

överväganden

Den internationella efterfrågan poliser för fredsfrämjande

insatser bedöms öka enligt vad som framgått av föregående avsnitt. Efterfrågan omfattar poliser för såväl de traditionella uppgifterna att övervaka och utbilda den lokala polisen som för att delta i insatser av ren biståndskaraktär. De traditionella uppgifterna beskrivs i föregående avsnitt. Behovet av den senare typen av insatser uppstår vanligen i anslutning till det som tidigare beskrivits som avslutnings- eller nonnaliseringsfasen av en konflikt. Det kan även vara frågan om deltagande i internationella tribunaler av det det slag som för närvarande är verksamma i Haag och Arusha för arbete med

krigsförbrytelser.

En viktig del av svensk biståndspolitik är stöd till demokratiseringsprocesser och främjande av mänskliga rättigheter. Inriktningen är härvid att stärka och utveckla institutioner

processer inom staten och samhället i övrigt som främjar en utveckling mot fred, demokrati och respekt för mänskliga rättigheter. Det innebär bland annat långsiktiga satsningar på att stärka nyckelinstitutioner inom staten och övriga delar av samhället. Av särskild vikt är insatser som

förbättrar den offentliga förvaltningens öppenhet, legitimitet och ansvarighet mot sina uppdragsgivare, s.k. good För att

govemance. stabilisera en process med nationsbyggnad är ett fungerande polisväsende av stor betydelse för befolkningens tilltro till de nationella myndigheterna. Erfarenheterna från de hittills gjorda insatserna med svenska poliser i biståndsverksamhet är så goda att det motiverar ett fortsatt engagemang.

Vid genomförandet av utbildningar och kurser har det visat sig att svenska kvinnliga poliser även fyllt en viktig funktion när det gäller att uppmärksamma jämställdhetsaspekter. Kvinnliga poliser i en internationell polisstyrka kan därutöver spela en särskild roll för att skapa trygghet och förtroende hos en civilbefolkning som utsatts för traumatiska händelser. Detta gäller särskilt i relation till kvinnor som utsatts för eller bevittnat våldshandlingar mot närstående och i samband därmed förlorat förtroendet för män.

Erfarenheten visar att såväl val- som fredsövervakning som utförs av en obereonde internationell styrka är av strategisk betydelse vid genomförande av demokratiska val eller genomförandet av ett ingånget fredsavtal. Sida bedömer att poliser ofta har yrkesbakgrund som gör

en dem lämpliga för denna typ av tjänstgöring. Sida har därför medvetet rekryterat poliser för sådant ändamål. Det är sannolikt att detta kommer att ske även framgent.

Insatser av polisiär art som antingen stödjer lösning av humanitära kriser eller bidrar till att lag och ordning upprätthålls inom ramen för rättsstatens återuppbyggnad såväl i Sverige som internationellt

är en alltmer erkänd sektor inom biståndet. Denna tendens förutses fortsätta. Erfarenheterna från biståndsinsatser med polisisär medverkan bör aktivt tas tillvara i den vidare metodutvecklingen inom det internationella biståndet.

Sverige bör ha en tydlig och realistisk ambitionsnivå vad gäller det sammanlagda antalet poliser som bör tjänstgöra utomlands i statlig tjänst i sin egenskap av poliser. Flera faktorer är gränssättande för ambitionsnivån, t.ex. den internationella efterfrågan på svenska poliser, den sammanlagda tillgången poliser i Sverige, viljan hos svenska poliser att tjänstgöra utomlands, den utförande organisationens krav på de poliser som deltar samt det statsfinansiella läget. Det finns i Sverige ca 17 000 poliser varav ca 100 tjänstgör utomlands. Det största antal svenska poliser som tjänstgjort utomlands samtidigt uppgår till ca 150.

168 Överväganden, bedömningar och förslag

Detta skedde under period i början av 1990-talet då antalet poliser i

en landet var större än det är för närvarande. Utredningen konstaterar följande:

Det finns tydlig efterfrågan på svenska poliser i internationell 0 en

tjänst

Det föreligger brist på poliser med tillräcklig erfarenhet och 0

kompetens för internationella uppdrag 0 Det har dock hittills inte varit svårt att rekrytera poliser till tjänst i

fredsfrämjande insatser

Det har hittills inte varit svårt att finansiera svenskt deltagande med 0

poliser

Svenska poliser uppfyller i regel de formella krav som ställs från de 0

internationella organisationerna

Utredningen att det bör finnas en en budgetår och

anser

organisatorisk beredskap att utöka det svenska deltagandet från den nuvarande nivån 100 poliser till omkring 125 poliser. Efterhand bör det därutöver kunna ske gradvis uppbyggnad i ljuset av

en efterfrågeutvecklingen. För en kortare tidsperiod, högst tolv månader, bör nivån inledningsvis kunna höjas till omkring 150 poliser. Sverige bör ge denna denna inriktning till känna i internationella sammanhang.

FN kommer att spela fortsatt dominerande roll som såväl

en mandatgivande som genomförande organisation. Efterfrågan på polisinsatser har även ökat när det gäller FN:s humanitära verksamhet, t.ex. hantering massiva flyktingströmmar. Även regionala

av organisationer kommer på sikt att få en större roll som framför allt utförare polisinsatser. VEU har redan agerat i denna roll och det kan

av inte uteslutas att även andra internationella organisationer i framtiden kommer att spela aktiv roll i polisiära sammanhang. Det är i

en sammanhanget mycket angeläget att Sverige polisbidragande land

som försäkrar sig att den utförande organisationen har erforderlig

om kompetens och kapacitet att utföra planerad insats med poliser.

en Sverige bör sträva efter att delta i formulering av mandat och andra grundläggande bestämmelser när en insats planeras.

SOU 1997: 104 169

12.9¶Polisstyrkans beväpning

Utredningens förslag

Poliser verkar polisobservatörer eller polisrådgivare i

som som internationella fredsfrämjande insatser skall i regel vara obeväpnade. I undantagsfall bör dessa poliser kunna beväpnade för självförsvar.

vara

Överväganden

Polisobservatörer Intenational Police Observers

Uppgiften för polisobservatörer är vanligen inte av exekutiv karaktär. De skall övervaka nationell poliskâr, rapportera, medla och

en skapa lugn i insatsområdet att visa närvaro i känsliga områden,

genom s.k. proaktivt uppträdande. Möjligheten att lösa dessa uppgifter förbättras inte att poliserna är beväpnade. De internationella

av poliserna behöver förtroende från såväl den lokala polisen som civilbefolkningen för att kunna fullgöra sitt uppdrag. De erfarenheter

såväl militärobservatörer polisobservatörer gjort, är att de bäst som som kan fullgöra sitt uppdrag de är obeväpnade. Beväpning kan leda till

om att polisens förväntas utföra exekutiva uppgifter vilket mandatet i allmänhet inte medger.

I många missioner är den beväpning olika grupperingar och

som kriminella element förfogar över så kraftig, att beväpning av polisobservatörema med eldhandvapen inte har någon avskräckande effekt. Lätt beväpning i allmänhet inget skydd i de miljöer, präglade

ger

tungt våld, internationell polisstyrka ofta verkar Beväpning av som en kan tvärtom verka provocerande och försämra säkerhetssituationen för poliserna. Möjligheten att utrusta poliserna med tyngre vapen än eldhandvapen har avvisats i ett tidigare avsnitt. Huvudregeln bör dáför

att polisobservatörer uppträder obeväpnade. vara

170 Överväganden, bedömningar och förslag

Sverige bör dock inte kategoriskt avvisa deltagande i polisinsatser där polisobservatörema är beväpnade. Vid den VEU-ledda insatsen i Mostar i Bosnien och vid FN-insatsen på Haiti var polisobservatörema beväpnade med eldhandvapen. Detta beror att majoritet av de

en polisbidragande länderna bedömde beväpning som nödvändig för att ge tillräckligt skydd i dessa svåra miljöer. Ytterligare ett alternativ bör beaktas i sammanhanget. Polisobservatörema kan ges tillgång till eldhandvapen vilka förvaras i låsta utrymmen tills situationen bedöms

sådan att poliserna bör uppträda beväpnade. som

Polisrådigivare International Police Adviser

För polisrådgivare framstår det, med hänvisning till vad som anförts

polisobservatörer, ännu klarare att de bäst fullgör sitt uppdrag om om de inte är beväpnade. Polisrådgivare kan verka antingen som lärare vid polisutbildning eller för vägledning när den lokala polisen utövar

att ge sina befogenheter. Oavsett polisrådgivare verkar i ett insatsområde

om tillsammans med polisobservatörer eller i ett senare skede av konflikten när ett samhällsbygge pågår, fyller det ingen funktion att beväpna poliserna.

12.10¶Effektivare inom FN

polisinsatser

Utredningens förslag

0 Mandaten för polisstyrkan i en fredsfrämjande insats bör anges separat i förhållande till en eventuell militär styrkas mandat

0 De inblandade länderna bör lämna möjlighet för erfarna poliser att delta i mandatformuleringen och vid senare tillfällen då andra dokument med konkreta arbetsuppgifter för poliserna formuleras

0 Polisiär kompetens bör finnas vid fler enheter inom DPKO 0 Civilian Police Unit inom DPKO bör förstärkas 0 Sverige bör verka för en ökad kompetens bland de deltagande

poliserna genom att:

alla poliser deltar i fredsfrämjande insatser skall genomgå en

- som adekvat utbildning i hemlandet före avresan

att systemet med kunskapskontroll i relevanta avseenden utvecklas

-

de länder som har möjlighet ställer resurser till förfogande för

utbildning blivande polisobservatörer och polisrådgivare

av

FN ges ökade möjligheter att lämna information om polisinsatsens

mål och medel till befolkningen i ett insatsområde

Överväganden

Allmänt

Den svenska inställningen har under lång tid varit att ett väl fungerande multilateralt system är en viktig garant för för att skapa internationell fred och säkerhet, i synnerhet för mindre och medelstora länder. Internationella polisinsatser har visat sig vara mycket användbara som konfliktlösningsinstrument i situationer då militär trupp eller militära observatörer inte utgjort ett verksamt redskap. Under åren från 1989 har FN etablerat flera internationella polisinsatser. Även andra organisationer har visat intresse för att organisera polisinsatser. Under överskådlig framtid kommer dock FN

172 Överväganden, bedömningar och förslag

att vara den viktigaste internationella aktören inom området. Det har som framgått av kapitel 9 Svenska erfarenheter av genomförda och pågående insatser med svenskt deltagande funnits många brister i missionema. Orsakerna till dessa har till betydande del berott FN:s oförmåga att snabbt och flexibelt för att lösa praktiska problem

agera och möta oväntade situationer. Ytterligare en orsak till svårigheter har varit oförmåga att lära av misstagen. Det finns därmed goda skäl för Sverige att agera för att utveckla, förstärka och förbättra FN:s möjligheter att använda poliser i fredsfrämjande insatser.

Särskilda svårigheter har iakttagits när nya missioner etableras. Förslag och överväganden i det avseendet återfinns i närmast följande avsnitt.

Mandat och andra dokument som anger polisernas arbetsuppgifter

Mandaten, vilka beslutas av FN:s säkerhetsråd, är politiska

kompromissprodukter som ofta är generellt hållna, ibland också medvetet för att rymma även ännu svårförutsägbara situationer. De specificeras inte alltid i själva resolutionstexten utan framgår av en rapport från generalsekreteraren till säkerhetsrådet. I resolutionen hänvisas då till denna rapport. Mandaten är erfarenhetsmässigt i första hand utformade för de militära delarna i en fredsfrämjande insats. Detta medför att de ger vag vägledning för den lokale FN-polischefen Police Commissioner när han skall precisera uppgifterna för poliserna på fältet. För att underlätta såväl fortlöpande verksamhet bör det

start som finnas ett separat mandat för den internationella polisstyrkan. Detta gäller även i de fall då det tidsskäl inte är möjligt att formulera ett

av detaljerat mandat. I medlemsländemas FN-representationer ingår inte "police advisers på samma sätt som det ofta finns en miltärrådgivare. Det finns därmed anledning att tro att poliser inte konsulterats vid utarbetandet av mandaten för en polisinsats. I syfte att undvika oklara uppgifter som kan missförstås bör poliser med erfarenhet av att leda internationella polisstyrkor rådfrågas när mandaten formuleras. Detta kan bl.a. ske att medlemsländerna, i första hand de är

genom som medlemmar av säkerhetsrådet, bereder plats för polisrådgivare i de

en nationella FN-representationema.

Ökad polisiär kompetens i FN-organisationen

Det är vanligt att de konkreta arbetsuppgifterna för en polisstyrka

utvecklas och förändras löpande under missionen. De anges i en SOP,

Rules of Engagement eller i löpande order, s.k. operational directives. Oavsett i vilket eller vilka dokument de konkreta uppgifterna fastställs, är det angeläget att kvalificerade poliser bereds tillfälle att delta. Därigenom ökar möjligheterna att polisstyrkan utnyttjas på bästa möjliga sätt.

Ett speciellt exempel på formulering av uppgifter för polisinsats

en ges i det s.k. Dayton-avtalets bilaga ll avseende IPTF. Denna text har av flera bedömare framhållits som det bästa exemplet på

en uppgiñsbeskrivning för en polisstyrka. Avtalet utarbetades under ovanliga former och under längre tid än vad som i regel står till förfogande då FN:s säkerhetsråd formulerar mandat.

ett

Utredningen har mött svårigheter vid försöken att sammanställa de konkreta arbetsuppgifterna för FN:s polisstyrkor. Uppgifterna finns angivna i flera dokument som delvis varit svåra att spåra.

I förhållande till antalet militära befattningshavare inom DPKO är personalstyrkan vid Civilian Police Unit inom DPKO liten. I den mycket viktiga Mission Planning Cell i DPKO finns endast polis.

en FN-högkvarterets utveckling motsvarar i detta avseende inte den snabba utvecklingen vad gäller antalet missioner med polisinslag och de höga förväntningar som ställs på polisavdelningama i dessa missioner. De polisiära frågorna bör i ökad omfattning beaktas i planeringsarbetet inom DPKO. Polisiära rådgivare och handläggare bör därför i ökad omfattning integreras inom fler enheter DPKO.

av Civilian Police Unit bör få en förstärkt roll under planeringsprocessen för nya missioner. Enheten bör även ges ökade för att utveckla

resurser metoder och doktrin inom sakområdet.

Höjd kompetens hos poliserna ifredsfrämjande tjänst

Det är väl dokumenterat från flera missioner att många poliser i internationell tjänstgöring inte är tillräckligt erfarna och kvalificerade för de uppgifter de ställs inför. De saknar exempelvis kunskap

om grundläggande mänskliga rättigheter vilket gör det omöjligt att bedöma hururuvida den lokala polisen följer gällande konventioner. Kunskap om internationellt verksamma regler avseende t.ex. en häktad eller fängslad persons rättigheter är nödvändig för att kunna verka som polisobservatör. Varierande arbetsuppgifter i hemlandet medför också olika förkunskapskrav för antagning till den grundläggande nationella polisutbildningen. 1 länder med ett federalt styrelseskick finns det inte

174 Överväganden, bedömningar och förslag

alltid nationell poliskår med samma utbildning. USA saknar till

en exempel en sådan nationell poliskår.

Ett annat problem utgörs av brist på kunskap i det nationella språket. Effekten av en insats med poliser blir betydligt högre om poliserna behärskar detta språk. Detta är särskilt angeläget poliserna skall ha

om verkställande uppgifter.

FN strävar generellt efter så bred geografisk representation som

en möjligt bland de polisbidragande länderna. Denna strävan är ett uttryck för FN:s strävan efter neutralitet och opartiskhet. Den främjar också global gemenskap och utgör förutsättning för att organisationen skall

en få det breda stöd som erfordras för att kunna verka. Denna strävan efter geografisk representativitet och alla medlemmars lika möjligheter att delta, har medfört att polisinsatsema ofia är sammansatta av poliser från många länder.

Den allmänna kompetensnivån bland poliser i fredsfrämjande tjänst

bör höjas. En målsättning kan att medlemmarna av den

vara internationella polisstyrkan skall ha minst samma genomsnittliga allmänna utbildningsnivå de poliser som skall övervakas. Ett

som viktigt följande steg är att specialiserad utbildning om de lokala

ge förhållandena för den aktuella missionen. I avsnittet om Utbildning och rekrytering lämnas förslag till hur utbildningen i Sverige kan förbättras. Här nedan ges några förslag till allmänna kompetenshöjande åtgärder

förbättrar förutsättningarna för en pågående mission. De speciella som svårigheter finns vid helt nya missioner behandlas separat.

som

FN har uppmärksammat de problem som uppstår till följd av bristande kompetens hos de internationella poliserna och vissa åtgärder har vidtagits i syfte att säkerställa viss lägsta nivå. Denna nivå är i

en några avseenden alltför låg för att på sikt kunna accepteras. Ytterligare åtgärder bör vidtas. Utbildning inför ett internationellt uppdrag bör i princip genomföras före ankomsten till insatsområdet. Den bör omfatta allmän kunskap FN-systemet, de mänskliga rättigheterna samt

om grundläggande kunskap den tekniska utrustning som finns i

om missionen. Det bör tillfälle till praktisk övning att hantera olika

ges tänkbara situationer på fältet samt rapportskrivning. Vidare bör det i erforderlig omfattning utbildning i missionsspråket och i

ges bilkörning. I sammanhanget bör särskilt uppmärksammas kunskap om de nationella lagarna i insatsområdet. Det bör vara en angelägenhet för FN att samla in och till de polisbidragande länderna lämna uppgift om

de mest angelägna dessa lagar, t.ex. vilka medborgerliga rättigheter

av som finns utöver dem som ingår i de universella mänskliga rättigheterna. Det bör i utbildningen även ingå information

om kulturella, etniska och religiösa traditioner hos de övriga polisbidragande länderna samt om polisväsendets uppgifter i respektive land. Sådan kunskap underlättar förberedelserna för tjänstgöringen.

Det bör därför vara en angelägenhet för Sverige och andra polisbidragande länder att så långt det är möjligt bidra till att förbättra utbildningen för poliser i internationell tjänst. Detta skulle medföra att FN-insatsema som sådana får bättre effekt. Kunskapskontroller av olika slag bör vidtas före avresan från hemlandet. FN bör behålla och utveckla det under år 1997 införda systemet med s.k. selection teams.

FN bör behålla och utveckla systemet med en samlad och standardiserad introduktion i missionsområdet till nyanlända poliser. Introduktionen bör omfatta aktuell information om läget i missionsområdet och om de praktiska rutiner som tillämpas. Ett annat viktigt syfte är att ge poliser från olika länder en möjlighet att knyta kontakter redan före arbetet på fältet tar sin början.

Kunskapskontrollen bör vara fast och hållas på en sådan nivå att missionens möjlighet att verka i enlighet med mandatet och andra gällande direktiv inte äventyras.

Information till befolkningen om FN:s uppgift

När en styrka upprättas och grupperas bör FN hos parterna i konflikten försäkra sig möjligheter att på lämpligt sätt nå ut med

om information till hela befolkningen om FN:s roll och uppgifter i området. Då det saknas en vedertagen och generell definition på begreppet "övervaka" blir tolkningen av begreppet beroende av de särskilda förhållandena vid varje enskild mission. Om ett mandat är vittsyftande och avsett att uppnås stegvis utan att detta uttryckligen framgår, kan det i lokalbefolkningens ögon ge intryck av handfallenhet och passivitet från FN:s sida. Det finns exempel på att poliser i en FN-styrka blivit vittnen till en brottslig handling som misshandel och med hänvisning till mandatet, som endast tillåter övervakning och rapportering, inte ingripit. Denna typ av passivitet påverkar FN:s trovärdighet om den inte är tydligt förklarad och motiverad för befolkningen.

176 Överväganden, bedömningar och förslag

12.11 för internationella

Högre beredskap polisinsatser

Utredningens förslag

Betraflande åtgärder inom FN

Utredningen föreslår att Sverige verkar för att FN

i ökad utsträckning låter polisiär personal delta i förberedelserna för -

missioner nya

utarbetat standardiserad organisationsplan för högkvarteret i en

- en internationell polisstyrka. Planen bör så utformad att den

vara underlättar samarbete med ett motsvarande militärt högkvarter.

skapar så kallade HQ-element, dvs. i förväg uttagen nyckelpersonal -

möjlighet till förberedelser för eventuellt kommande uppdrag som ges -utarbetar planer för anskaffning standardiserad materiel och för

av initialt underhåll av polisstyrkor

beslutar styrkas finansiering snabbare - om en

sina medlemsländer att upprätta nationella system som -uppmanar möjliggör snabb rekrytering och insats för ändamålet utbildade

av

poliser.

ytterligare utvecklar möjligheterna att utvärdera avslutade missioner. - Genom att ta tillvara och bearbeta erfarenheter kan metoder och

organisation systematiskt förbättras.

Upprättar förteckningar över poliser har dokumenterad förmåga - som att besätta ledningsfunktioner

Betraflande åtgärder i Sverige

Utredningen föreslår att regeringen Rikspolisstyrelsen i uppdrag att

ger utarbeta ett system möjliggör insatser med svenska poliser i

som internationell fredsfrämjande verksamhet med kort varsel. Sverige bör

förstärka sin representation vid FN i New York med en polisrådgivare.

SOU 1997: 104 177

överväganden

Allmänt

De senaste årens erfarenheter av fredsfrämjande missioner pekar på behovet av att dessa kan startas snabbt och nå verkan kort tid efter beslut. En annan viktig erfarenhet är att pågående missioner snabbt kan behöva förstärkning eller förändra inriktning och sammansättning. Om en konflikt kan frysas i ett tidigt skede och utvecklingen vändas i

en positiv riktning medför det bland annat följande positiva effekter:

Civilbefolkningens lidande minskar

Förutsättningarna för försoning mellan parterna förbättras

Varaktigheten av den fredsfrämjande insatsen minskar

Kostnaden för den fredsfrämjande insatsen minskar

Detta leder till slutsatsen att det bör vidtas åtgärder såväl den internationella som nationella nivån för att göra det möjligt att snabbare upprätta multinationella polisstyrkor.

Åtgärder inom FN

En god och allsidig planering vid nya fredsfrämjande insatser är av största betydelse för att en internationell polisinsats snabbt kan komma

plats i ett konfliktområde. Polisobservatörer verkar i allmänhet i

en konfliktmiljö tillsammans med såväl militära andra civila delar

som av en fredsfrämjande mission. Under den tidiga planeringsprocessen är fokus oftast riktat mot militära krav och behov, vilket minskar

möjligheten att skapa gynnsamma förutsättningar för polisstyrkan. I

planeringen bör därför ökad hänsyn tas till polisiära synpunkter och behov. En viktig uppgift för poliser som deltar i rekognoscering och förberedelser för en internationell polisstyrka bör att kartlägga det

vara lokala rättsväsendets struktur, särskilt polisväsendets organisation, och de lokala lagarna. Kunskap detta är betydelse för att formulera

om av bra och realistiska arbetsuppgifter i mandat och andra dokument. Det är även av betydelse för hur den internationella polisstyrkan bör

vara sammansatt och organiserad samt för hur de polisbidragande länderna bör planera den missionsinriktade utbildningen.

Missionema leds allt oftare av generalsekreterarens särskilde representant. Direkt underställd honom är den militäre chefen, Force Commander, chefen för polisstyrkan, Police Commissioner, samt

178 Överväganden, bedömningar och förslag

eventuellt övriga delar missionen. Den största och därmed

av dominerande komponenten i missionen utgörs i regel av den militära styrkan under Force Commanders ledning. Ett militärt högkvarter har en fast organsiation som är likartad i de flesta länder. De olika enheterna har samma namn och befälslinjema är klara. Därmed finns också modell för ett militärt FN-högkvarter. Liknande förhållanden

en finns inte för polisen. När en internationell polisstyrka upprättas, måste

därför ett polishögkvarter skapas. Detta skall arbeta parallellt med det

militära högkvarteret och samverka med detta i många avseenden. Det är därför lämpligt att polishögkvarteret ges en struktur motsvarande det militära högkvarterets.

Det är angeläget att det finns i förväg uttagen och förberedd

personal kan bemanna nyckelbefattningar i polishögkvarteret.

som Exempel på sådana befattningar är Police Commissioner, stabschef, operationsledare samt underhållschef. Genom att i förväg utse kandidater till dessa befattningar kan personer ges stabs- och ledningsutbildning. De kan rekryteras bland dem som verkar vid FNhögkvarteret och där ha sådana befattningar inte måste bemannas

som när mission skall startas. Enheten för erfarenhetsåtervinning är en

en enhet där sådana befattningar finns.

Tillgång till rätt utrustning i ett tidigt skede mission ökar

av en effekten och skapar förtroende för FN. FN skall tillhandahålla all

utrustning för polisstyrkan, t.ex. fordon, gemensam kommunikationsmedel och byggnader. De polisbidragande länderna förväntas endast bidra med polisernas personliga utrustning. För det löpande underhållet i form av drivmedelsförsörjning och kommunikationsutrustning är poliserna hänvisade bl.a. till den militära styrkans underhållsresurser. Det är angeläget att detta beaktas när den militära underhållskapaciteten beräknas. Den utrustning som FN använder i polismissioner bör vara standardiserad och användarvänlig. Detta gör det möjligt att utbilda i förväg och under realistiska och fältmässiga förhållanden. För att nå högre effekt i insatsen bör det dock finnas även avancerad modern utrustning som medger snabb

mer kommunikation. Den form av informationsöverföring som tillämpas av EU:s övervakare i Bosnien-Hercegovina ECMM med hjälp av bärbara datorer och telefoner bör finnas tillgänglig även inom en polisstyrka i en FN-mission.

Möjligheterna för FN att skyndsamt ställa rätt anpassad utrustning till förfogande har varierat i olika missioner. Försenade leveranser har

SOU 1997: 104 179

medfört problem för polisverksamheten att fungera tidigt. En orsak till detta är ofta att en FN-styrkas budget beslutas av generalförsamlingen flera månader efter det att säkerhetsrådet beslutat att upprätta styrkan. Sverige bör tillsammans med andra trupp- och polisbidragande länder verka för att budgeten för FN-styrkoma beslutas snabbare och är så sammanställd att en polisavdelning ges samma förutsättningar

som en militär styrka i mission.

samma

Vissa typer av konflikter kräver för att uppnå avsedd effekt att många polisobservatörer snabbt finns tillgängliga. Det är angeläget att de poliser ställs till FN:s förfogande har god utbildning,

som en nödvändig erfarenhet för uppgiften samt i övrigt uppfyller de krav

som ställts upp för missionen, inte minst vad avser språkkunskaper. För att göra detta möjligt bör Sverige verka för att medlemsländerna vidtar sådana nationella förberedelser att de snabbt kan ställa poliser till

förfogande.

Antalet FN-missioner som innehållit polisavdelningar är nu så stort att det går att dra generella lärdomar från de erfarenheter vunnits.

som FN bör studera och ta till dessa lärdomar inte minst när

vara en ny mission skall upprättas. Som exempel vunna erfarenheter brister

om som nu håller på att rättas till, kan nämnas den låga administrativa beredskapen. De dokument som styr en polisstyrkas administrativa rutiner och uppförandekod Standard Adminstrational Procedures samt Code of Conduct har utarbetats från fall till fall vilket försvårat arbetet. Nu görs försök till standardiseringar av dessa dokument. Sverige bör verka för att denna typ av erfarenhetsåtervinning utvecklas ytterligare.

Det finns ett litet antal personer i olika länder som har en dokumenterad erfarenhet av att leda internationella polisstyrkor. FN bör upprätta en förteckning över dessa för att göra det möjligt att snabbt kunna göra rekryteringar när en ny mission skall upprättas.

Åtgärder i Sverige

Vissa åtgärder för att förbättra Sveriges möjligheter att delta i fredsfrämjande insatser i vid bemärkelse har redan vidtagits. Sålunda finns vid Statens räddningsverk ett system möjliggör insatser med

som kort varsel. Systemet innefattar mobilisering av personal, utrustning och logistik. Riksdagen har vidare beslutat att det inom Försvarsmakten skall upprättas ett system som medger snabb insats med militära förband för internationella uppdrag. Utvecklingen under 1990-talet har

180 Överväganden, bedömningar och förslag

visat att polisobservatörer och polisrådgivare för fredsfrämjande insatser i allt högre utsträckning efterfrågas. Det finns därför anledning att upprätta ett system även inom polisväsendet medger att svenska

som poliser snabbt kan komma på plats. För närvarande tar det ca tio veckor att rekrytera och utbilda en svensk poliskontingent till en ny mission. Processen omfattar intresseanmälan, vitsordsättning, uttagning, utbildningsplanering, utbildning och utrustande. För mindre insatser kan i vissa fall kortas att direktkontakter tas med

processen genom poliser med tidigare erfarenheter.

Utredningen föreslår att regeringen ger Rikspolisstyrelsen i uppdrag att inleda försöksverksamhet gör det möjligt att med kort varsel

en som ställa svenska poliser till förfogande i en internationell polisstyrka för fredsfrämjande ändamål. Försöksverksamheten bör omfatta 20 poliser

kontrakteras Rikspolisstyrelsen för att under 12 månader delta i som av försöket. De poliser kontrakteras bör ha genomgått UNPOC och

som ha genomfört minst månaders utlandstjänst under de senaste fem

sex åren. Beslut utlandstjänstgöring för den kontrakterade bör fattas av

om regeringen. De är kontrakterade bör erhålla fortlöpande

som information från Rikspolisstyrelsen om utvecklingen i tänkbara insatsområden. Kontraktet bör omfatta följande:

skyldighet att inställa sig vid SWEDlNT med en veckas varsel för

0 att genomgå missionsinriktad utbildning samt att inom ytterligare en

en vecka beredd att tjänstgöra utomlands.

vara

skyldighet att lämna uppgift vistelseort och aktuellt

0 om telefonnummer till Rikspolisstyrelsen ordinarie bostad eller

om arbetsplats lämnas mer än 48 timmar.

För detta bör ersättning lämnas enligt följande:

Ett fast belopp per kalendermånad, vilket utbetalas med en

0 tredjedel tillsammans med ordinarie månadslön. Resterande två tredjedelar utbetalas endast om regeringen beslutar om utlandstjänstgöring. I det fallet sker retroaktiv utbetalning av intjänat belopp.

Ersättningen till dem ingår i beredskapsstyrkan skall vara en

som kompensation för t.ex. följande uppoffringar:

SOU 1997: 104 181

obehaget att inte kunna utnyttja semester och annan ledighet för

0 längre innebär att man inte är ständigt anträffbar

resor som

den osäkerhet som uppkommer för den enskilde och dennes familj

i planeringen av privatlivet

svårigheter på ordinarie arbetsplats till följd av att man inte

0 ev. anförtros viktigare ärenden

Utredningen att ersättningsnivån bör avgöras efter det att

anser utredningen Översyn reglerna för Försvarsmakens fredsfrämjande

av verksamhet utomlands dir. Fö 1997:21 lämnat sitt betänkande. Det är angeläget att förmånerna för poliser och militärer i likartad fredsfrämjande tjänst beräknas enligt samma metoder. Detta gäller även dem förbinder sig att ingå i ett system möjliggör snabba

som som insatser.

Det bör finnas utprovad och förrådsställd utrustning för dem som har kontrakt. Systemet för snabba insatser bör vara så utformat att finansiering via det svenska utvecklingsbiståndet är möjlig.

Den svenska representationen vid FN i New York bör förstärkas med polisrâdgivare i syfte att bevaka de polisiära frågorna och att

en hålla kontakt med Civpol Unit samt andra delar av DPKO. Genom en sådan förstärkning förbättras Sveriges möjligheter att vinna gehör för

den svenska uppfattningen vid upprättande och drift av polisinsatser i

fredsfrämjande missioner. Detta är särskilt angeläget under den period

Sverige är medlem av säkerhetsådet. som

12. 12 övertar

Rikspolisstyrelsen huvudmannaskapet

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att Rikspolisstyrelsen skall ha ett samlat ansvar för alla svenska poliser i fredsfrämjande tjänst. Rikspolisstyrelsen bör utöva statens arbetsgivaransvar och vara huvudman även för dessa poliser. Det bör inrättas en Polisväsendets utlandsstyrka för vilken anställningsvillkoren är likartade dem som gäller för personalen i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten.

överväganden

Skäl för ändring

När man skall ta ställning om huvudmannaskapet för poliser i fredsfrämjande verksamhet är det lämpligt att utgå från vilka uppgifter poliserna skall utföra.

Försvarsmaktens huvudmannaskap för poliserna i fredsfrämjande tjänst omfattar i dag inte endast utlandsvistelsen utan även utbildningstiden i Sverige liksom de hemkomstsamtal som genomförs efter tjänstgöringen. Det innebär att Rikspolisstyrelsen inte har något formellt, författningsreglerat ansvar överhuvudtaget för dessa poliser. Ansvaret för psykosociala åtgärder efter hemkomsten åvilar dock den enskilde polismannens hemmamyndighet. Sverige rekryterar endast sådana poliser till fredsfrämjande insatser som är i aktiv nationell polistjänst. De som är aktuella befinner sig i ett sådant åldersläge att de förväntas återkomma i svensk nationell tjänst efter utlandstjänstgöringen. De rekryteras för att de har en speciell

yrkeskunskap och gemensam grundläggande polisutbildning som

grundas de normer och värderingar som präglar svenskt offentligt liv. Genom att arbetsgivaransvaret för svenska poliser nu är delat beroende

SOU 1997: 104 183

på om de tjänstgör i Sverige eller utomlands saknas motiv och resurser inom såväl polisväsendet som Försvarsmakten för att ta ett verkligt samlat grepp om denna verksamhet. Polisverksamheten i fredsfrämjande verksamhet uppmärsammas idag inte som den förtjänar. Vare sig Rikspolisstyrelsen eller Försvarsmakten har i tillräcklig omfattning följt den internationella debatten eller deltagit i doktrinutvecklingen inom området. Inte heller har de erfarenheter som vunnits kunnat tas tillvara på ett systematiskt sätt.

Det är vidare en brist att den ordinarie arbetsgivaren inte har något formellt ansvar för poliserna under utlandstjänstgöringen trots att poliser i utlandstjänst inte endast representerar den berörda internationella organisationen utan även den samlade svenska poliskåren. Erfarenheter och kunskaper som kan vara av nytta och värde för de hemvändande civilpolisemas fortsatta tjänstgöring i Sverige tillförs inte heller systematiskt polisorganisationen. Möjligheterna att uppmärksamma

utlandstjänstgöringens meritvärde i befordringssammanhang försvåras

också. Slutligen försvåras personalvårdande insatser till följd av upplevelser under utlandstjänstgöringen med nuvarande system.

Polisens uppgifter i fredsbevarande insatser är i flertalet missioner att övervaka den lokala polisen eller att assistera den lokala polisen. Dessa uppgifter utförs inom ramen för värdlandets rättssystem. I sådana fall står polisen under befäl av en av FN utsedd polischef som lyder under generalsekreterarens representant platsen. I dessa fall ingår inte polismännen i en svensk militär styrka. Därmed föreligger inte något svenskt konstitutionellt krav att poliserna skall vara anställda i Försvarsmaktens utlandsstyrka jämför avsnitt 8.2. I ställer bör anställningen ske i en inom Polisväsendet upprättad utlandsstyrka.

F örslagets innebörd

I vissa fall kan internationell polisstyrka, utan att ingå i en militär

en

styrka och utan att lyda under militärt befäl, ges vissa exekutiva uppgifter. Det kan exempelvis gälla att skydda civilbefolkning eller biståndsarbetare eller att förhindra plundringar m.m. De ingripanden från polismännens sida och eventuellt visst nödvändigt våld för att lösa uppgiften som kan komma i fråga i sådana situationer måste kunna härledas från ett mandat grundas på kapitel VI eller VII i FN-

som stadgan. Ytterst måste beslutsfattandet i varje vidtagen åtgärd kunna härledas i en befälskedja. Vidare kan poliser, under sådana lydnadsförhållanden ges i uppdrag att verka för att skapa säkerhet och

184 Överväganden, bedömningar och förslag

ordning genom ett proaktivt uppträdande. När polismän tjänstgör utomlands under sådana förutsättningar torde det finnas behov av samma reglering i svensk rätt av deras ställning som gäller för den militära personalen. Utredningen bedömer att även poliser som verkar under sådana förhållanden bör vara anställlda i Polisväsendets utlandsstyrka. Till anställningen i polisväsendets utlandsstyrka bör därför knytas vissa rättsverkningar, till exempel att Sverige skall ha oinskränkt straffrättslig jurisdiktion när det gäller brott som begås av sådan personal 2 kap. 3 § 3 brottsbalken. Även bestämmelser

om disciplinansvar etc. kan vara nödvändiga i enlighet med vad som närmare redovisats i avsnitt 8.2. Det faller dock utanför ramen för denna utredning att föreslå de ändringar som kan behöva vidtas. När poliser innehar befattning som polisrådgivare eller polisinstruktörer i ett svenskt militärt förband utgör de en del av den svenska väpnade styrkan. För att uppfylla de krav regeringsformen ställer och vad som stadgas i 2§ lagen om väpnad styrka bör de således vara anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Även i fall då poliser i andra former utgör en del av en svensk militär insats i fredsbevarande verksamhet bör anställningen ske i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Vid renodlade biståndsinsatser bör en annan form av anställning än vid Polisväsendets utlandsstyrka övervägas.

Utredningen föreslår att Rikspolisstyrelsen skall ha ett samlat ansvar för svenska poliser i fredsfrämjande tjänst. Förslaget innebär att det genom ett tillägg till Rikspolisstyrelsens instruktion inrättas en Polisväsendets utlandsstyrka. Som en konsekvens av detta föreslås en ändring förordningen 1984: 309 om utlandsstyrkan inom

av Försvarsmakten på så sätt att bestämmelserna om civilpolisavdelning i 3 § i förordningen tas bort. Huvudmannaskapet för svenska poliser i internationell fredsfrämjande tjänst överförs därmed till Rikspolisstyrelsen. Detta innebär ett ansvar för rekrytering, utbildning, underhåll och personalvård av de svenska poliser som deltar i fredsfrämjande verksamhet. Rikspolisstyrelsen bör även ges ett ansvar för att aktivt följa metod- och doktrinutveckling inom området. Förslaget innebär att regeringen kan behöva ta ett initiativ till erforderliga lagändringar det slag angivits liksom till den

av som nyss förordningsändring som redogörs för nedan.

Anställningsvillkoren för Polisväsendets utlandsstyrka bör vara desamma för personalen i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten.

som Förmånema bör fastställas i förordning. Det bör vid varje enskild insats göras en bedömning om anställningen skall ske inom Polisväsendets

utlandsstyrka eller i andra former. Om poliserna skall tjänstgöra som polisobservatörer eller polisrådgivare i en polisavdelning som leds av

Police Commissioner och som verkar i samma område som en en militär fredsfrämjande styrka är det lämpligt med anställning i Polisväsendets utlandsstyrka. Om tjänstgöringen har starka drag av biståndsinsats, t.ex. lärare vid nationell polisskola eller som

som en medlem internationell tribunal, bör anställningsförhållandet ske

av en

hittillsvarande sätt med Rikspolisstyrelsen som arbetsgivare med finansiering från Sida. Förslaget påverkar inte möjligheten att rekrytera poliser för tjänst i militära befattningar vid utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. I sådana fall är poliserna tjänstlediga från polisväsendet och har Försvarsmakten som arbetsgivare.

Särskild uppmärksamhet bör riktas mot de uppgifter som poliserna

skall utföra i insatsområdet. Om de skall stå under militärt befäl och

beväpnade annat sätt än för självförsvar, kan anställning endast vara ske i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Detta fall torde inte bli vanligt förekommande.

Utredningen det väsentligt att Rikspolisstyrelsens ansvar även

anser omfattar ett systematiskt och långsiktigt arbete inom området poliser i fredsfrämjande tjänst. Metod- och doktrinutveckling bör, liksom regelbunden uppföljning, bli föremål for kontinuerlig uppmärksamhet.

Utredningens förslag ändrat huvudmannaskap behöver i sig inte

om medföra några kostnadsökningar. Den föreslagna ambitionshöjningen vad framför allt metod- och doktrinutveckling medför dock extra

avser kostnader måste finansieras. Detta bör till betydande delar kunna

som ske samordning och rationalisering all den internationella

genom en av verksamhet bedrivs vid Rikspolisstyrelsen.

som

Idag är ansvaret för internationella polisfrågor inom Rikspolisstyrelen uppdelat på olika enheter. Som framgått av kapitel 7 Internationell och nationell organisation för polisinsatser handläggs sådana ärenden vid tre olika enheter inom Rikspolisstyrelsen; internationella sekretariatet, Rikskrimininalpolisen och Polishögskolan. Rikskriminalpolisen har det operativa ansvaret för internationell polisverksamhet och har sedan flera år handlagt ärenden rörande poliser i fredsbevarande tjänst. För att öka effektiviteten är det önskvärt att Rikspolisstyrelsen samlar det övergripande ansvaret för poliser i fredsfrämjande verksamhet till en enhet.

186 Överväganden, bedömningar och förslag

Utredningen föreslår, som tidigare framgått, att det inom polisväsendet inrättas ett system som medger snabbare insatser med poliser än det som för närvarande är möjligt. Det framstår som tekniskt och praktiskt svårhanterligt att de som kommer att beröras av detta system kontrakteras, budgeteras och i övrigt administreras av en annan huvudman än Rikspolisstyrelsen. Det framstår samma sätt som såväl administrativt som principiellt olämpligt att låta dem som omfattas av snabbinsats-systemet ha en annan huvudman än dem som tjänstgör utomlands.

Angeläget att behålla fördelarna med nuvarande system

Det finns emellertid vissa uppenbara fördelar med det system som i dag tillämpas i Sverige. Samarbetet mellan berörda handläggare vid Rikspolisstyrelsen och Försvarsmakten i dessa frågor fungerar enligt samstämmiga vittnesmål bra. Det finns väl upparbetade rutiner och en god personkännedom bland lärare och administratörer. Utbildningen i form av UNPOC, den missionsinriktade utbildningen och hemkomstsamtalen genomförs genom Försvarsmaktens försorg och på samma plats som den militära truppen.1 Detta medför att den miljökunskap och erfarenhet som finns inom Försvarsmakten att verka inom ett visst insatsområde tas tillvara. I en FN-mission, kanske framför allt i civilpolisavdelningens högkvarter, sker ett nära och frekvent samarbete med det militära högkvarteret. Det förekommer även i vissa missioner, t.ex. i UNAVEM III i Angola, ett nära samarbete på fältet. En likartad utbildning är därför eftersträvansvärd. Det bör dock uppmärksammas att utbildningen poliser och militär

av personal inte sker samtidigt vid Försvarsmakten; någon för framtiden viktig personkännedom uppstår därför inte elev-nivå. Detta reducerar något betydelsen av att civilpolisutbildningen äger rum vid SWEDINT. Endast de få poliser som utbildas vid stabskursen UNSOC eller vid UNMAS har militära kurskamrater.

Genom att poliserna ingår i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten omfattas de med automatik av flera andra lagar och förordningar, t.ex. förordningen FFS 1984:31 förmåner till anställd i utlandsstyrkan

om inom Försvarsmakten och lagen 1994: 1811 om disciplinansvar inom totalförsvaret Poliserna tilldelas också Försvarsmaktens medalj

m.m. för internationella insatser. Därigenom säkerställs att personal som

‘ Militärobservatörer utbildas vid tre veckor lång nordisk kurs i

en gemensam Finland och vistas endast under en kort period vid SWEDINT.

tjänstgör i samma område och under likartade yttre villkor, i regel inom samma mission, också har samma svenska anställningsvillkor. Detta minskar risken för att olika svenska personalkategorier i ett insatsområde skall uppleva "orättvisor" mellan sig.

Det gemensamma huvudmannaskapet för militära och polisiära komponenter underlättar möjligheten att utnyttja Försvarsmaktens transportresurser för t.ex. tjänste- och ledighetsresor. Den gemensamma förrådshållningen av uniformer och materiel

annan medför samordningsvinster för statsförvaltningen. Försvarsmakten har genom SWEDINT en organisation som är särskilt anpassad för internationell tjänstgöring och har de resurser som krävs för att möta snabba och oväntade nya uppdrag. För den löpande driften av styrkorna som befinner sig utomlands finns på ett liknande sätt stor och hög

vana kompetens inom Försvarsmakten. Kassatjänst, lönerutiner och kontakter mot FN och andra internationella organisationer underlättas genom att det finns en ansvarig myndighet i Sverige. Till följd av att hemlandet under utlandstjänstgöringen inte har rätt att lämna operativa instruktioner är det inte av avgörande betydelse huruvida det finns polisiär kompetens eller inte vid anställningsmyndigheten i Sverige.

Utredningen anser det som mycket väsentligt att en förändring av huvudmannaskapet tar sikte på att tillgodogöra sig vinsterna med förändringen utan att fördelarna med nuvarande system minskas. Flera internationella bedömare har ansett att det nära samarbete mellan militär och polisär verksamhet i fredsfrämjande tjänst finns i

som Sverige är bra. Utbildning, utrustning och övning bör därför även forstättningsvis ske vid SWEDINT. Det goda samarbete som redan finns mellan de båda myndigheterna bör ytterligare utvecklas och

fördjupas.

Detta kan ske genom att Polisväsendets utlandsstyrka huvudsakligen bedriver sin verksamhet vid SWEDINT. Sannolikt erfordras en överenskommelse mellan Försvarsmakten och Rikspolisstyrelsen som reglerar detaljerna kring denna samverkan. Det är mycket väsentligt att det regelverk som gäller för utlandsstyrkan inom Försvarsmakten, och som närmare beskrivs i kapitel också blir gällande för Polisväsendets

utlandsstyrka.

12.13 och

Utbildning rekrytering

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att det i den grundläggande svenska

polisutbildningen läggs orienterande moment om tjänstgöring i fredsfrämjande syfte. Rekryteringen av poliser till Polisväsendets

utlandsstyrka bör ske mer aktivt än hittills. Särskilda insatser bör riktas

mot de län erfarenhetsmässigt har en låg andel poliser i

som

utlandstjänst. Kvinnliga polisers betydelse bör uppmärksammas.

Den nuvarande strukturen med UNPOC och en senare missionsinriktad utbildning bör bibehållas och kompletteras i vissa avseenden. Behovet integrering med militära förband bör ges ökad

av

uppmärksamhet.

Rikspolisstyrelsen bör vid upprättandet av Polisväsendets

utlandsstyrka samråda med den utbildningskoordinator som inrättats i enlighet med 1996 års försvarsbeslut.

överväganden

Utredningen konstaterar att Sverige har ett internationellt gott rykte som polisbidragande nation. En starkt bidragande orsak till detta är att svenska poliser har genomgått utbildning som gjort dem såväl

en mentalt kunskapsmässigt förberedda att verka i en främmande

som

miljö.

För att redan i ett tidigt skede av yrkeskarriären skapa förståelse för

poliser konfliktlösningsinstrument, och därmed initiera ett intresse

som för internationell verksamhet, bör det i den grundläggande polisutbildningen information om möjligheten att senare i karriären

ges delta i fredsfrämjande insats. Det kan ske i form av studiebesök vid

en SWEDINT under tiden som det där pågår polisutbildning eller genom att poliser med internationell erfarenhet anlitas som föreläsare under grundutbildningen vid Polishögskolan.

Det är angeläget att kretsen av poliser söker utlandstjänstgöring

som görs så stor som möjligt. Därigenom ökar urvalsmöjlighetema och kvalitén. En enkel jämförelse av länstillhörigheten hos de poliser

som under våren 1997 tjänstgör utomlands visar att det finns flera län

som inte är representerade. Enligt uppgifter från erfarna poliser är detta

en vanlig situation. Utredningen det angeläget att särskilda åtgärder

anser vidtas för att vidga rekryteringsunderlaget. Vidare bör det vid rekryteringen till varje mission särskilt prövas den roll som kvinnliga poliser kan ha för att skapa förtroende i relation till civilbefolkningen. I utbildningen av poliser kvinnor och män för fredsfrämjande insatser

- bör därför särskilda kunskaper ges i hanteringen traumatiserade

av kvinnor som utsatts för eller bevittnat våldshandlingar.

Kunskaper om innebörden av de mänskliga rättigheterna liksom polisiära grundkunskaper är av relativt bestående karaktär medan däremot kunskapen om pågående missioner är i ständigt behov

av uppdatering. Det är därför av stor betydelse att lärare och instruktörer vid UNPOC och den missionsinriktade utbildningen kontinuerligt ges en möjlighet att hålla sin kunskap aktuell. De bör även fortsättningsvis rekryteras bland dem har personlig erfarenhet

som egen av utlandstjänstgöring. Lärare och instruktörer bör knytas till Rikspolisstyrelsen på ett fastare sätt än hittills, kanske för period

en av tre år, för att därmed motivera dem att hålla sin kunskap aktuell. Rikspolisstyrelsen bör ha fortlöpande kontakt med lärarna och tillhandahålla adekvat information. Systemet bör arrangeras så att inte alla lärare byts ut samtidigt. För att svenska synpunkter skall

vara trovärdiga i den internationella debatten i polisfrågor krävs att det finns ett förtroendeingivande antal personer som arbetar med dem; det måste finnas tillräckligt många röster hörs offentligt för att de svenska

som inläggen skall verka trovärdiga. Inte minst är det angeläget att lärare och instruktörer delger sina erfarenheter till omvärlden. Även detta underlättas om lärarna är fastare knutna till Polisväsendets utlandsstyrka än för närvarande.

UNPOC är lämplig till sin längd och omfattning. Kursinnehållet bör vara generellt och föremål för ständig uppdatering. UNPOC bör även i framtiden förläggas till SWEDINT. I denna fråga bör samverkan ske med den särskilde utbildningskoordinator som tillkommit följd

som en av det senaste försvarsbeslutet.

Den missionsinriktade utbildningen bör förlängas till en vecka och till sin huvuddel inriktas på rättsförhållanden i insatslandet. Kunskap

190 Överväganden, bedömningar och förslag

den lokala poliskåren och rättsväsendet bör härvid ges en om framträdande plats.

Vid nyrekrytering av personal till redan pågående missioner bör kraven på kunskap i det nationella språket uppmärksammas. Det bör

möjlighet till dem är uttagna att bedriva studier i relevanta ges som språk att Polisväsendets utlandsstyrka tillhandahåller

genom språkkurser för studium hand. Samma förhållande bör gälla

egen vad beträffar missionsspråket. Detta är särskilt angeläget då missionsspråket är ett annat än engelska. Det är inte rimligt att utbilda poliser i "udda" språk för eventuellt kommande insatser.

Behovet chefsutbildning i form av t.ex. stabsträning bör

av uppmärksammas i ökad utsträckning. Det bör eftersträvas att fler

poliser genomgår integrerade utbildningar som UNSOC och UNMAS.

I avsnittet 12.10 Effektivare polisinsatser inom FN lämnas synpunkter på utbildning vid ankomsten till missionsområdet. Sverige bör vidare verka för att det inom FN och andra utförandeorganisationer alltid budgeteras så att det i en pågående mission fortlöpande finns

för utbildning. Denna utbildning bör i första hand syfta till att resurser

kompletterande kunskap inom olika områden där det under ge missionens gång visar sig finnas ett behov.

Sverige bör även fortsättningsvis verka för att polisbidragande länder erbjuder varandra platser på förekommande nationella utbildningar för fredsfrämjande polisinsatser. Syftet bör vara att uppmuntra andra länder att genomföra liknande utbildningar.

Det är naturligt att Rikspolisstyrelsen aktivt samarbetar med Försvarsmakten vid införandet av Polisväsendets utlandsstyrka. Samverkan bör även ske med den särskilde utbildningskoordinatom.

12.14¶Finansiering

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att medlen för administration i Sverige av Polisväsendets utlandsstyrka bör budgeteras inom Rikspolisstyrelsens förvaltningsanslag som en egen rampost. Ramposten bör dimensioneras på så sätt att minst de medel som i dag avsätts vid Rikskriminalpolisen, Polishögskolan och Försvarsmakten för rekrytering, utbildning, administration och uppföljning förs till ramposten Polisväsendets utlandsstyrka, vilken bör disponeras av Rikspolisstyrelsen.

De medel som budgeteras för UNPOC, liksom medel för annan biståndsverksamhet som skall utföras av poliser, bör ställas till Rikspolisstyrelsens disposition i regleringsbrev.

Driftkostnaden för verksamheten utomlands bör även fortsättningsvis hålls åtskild från kostnaderna i Sverige.

Den nuvarande uppdelningen av driftkostnadema på olika anslag beroende på insatsen syfte, är ändamålsenlig och bör bibehållas.

Regeringen bör i kommande budgetarbete beakta att den internationella efterfrågan poliser beräknas öka. Det bör på relevanta anslag avsättas medel som medger ett engagemang på lägst den nivå som som föreslås i utredningen.

överväganden

Ett samlat ansvar för de internationella polisfrågoma medför att även det ekonomiska ansvaret för verksamheten förs till Rikspolisstyrelsen. Det medför t.ex. ett ansvar för att utarbeta de årligen återkommande dokumenten budgetunderlag och årsredovisning samt för att utföra kostnadsberäkningar i samband med att en ny mission startas eller att en pågående mission utökas. Det är angeläget

192 Överväganden, bedömningar och förslag

att det är statsmakterna volymen för verksamheten. Den bör

som anger därför budgeteras på egen rampost vilket förhindrar att medlen

en reduceras i samband med t.ex. omprioriteringar av den övriga verksamheten inom Rikspolisstyrelsen. I det följande kommenteras de

utredningens förslag har betydelse i budgetsammanhang. av som

Huvudmannaskap och metodutveckling

Förslaget ändrat huvudmannaskap bedöms vara kostnadsmässigt

om neutralt för staten. Vissa engångskostnader i samband med reformens genomförande kan dock uppstå. Den exakta storleken på de belopp som bör överföras till Polisväsendets utlandsstyrka från Försvarsmakten,

Rikspolisstyrelsen och Polishögskolan bör bli föremål beräkningar

inför kommande budgetarbete. Utredningens förslag om ökad uppmärksamhet på metod- och doktrinutvecklingens område innebär en ambitionshöjning medför ökad kostnad jämfört med dagsläget.

som en Utredningen beräknar att resursbehovet för det ändamålet kan uppgå till ca ett personår.

Ökad beredskap för polisiära uppgifter vid fredsfrämjande militära förband

Utredningen föreslår att regeringen uppdrar till Försvarsmakten och Rikspolisstyrelsen att närmare undersöka förutsättningarna för en ökad beredskap för militära fredsfrämjande förband att lösa vissa polisisära uppgifter. Uppdraget bör även omfatta bedömning av de

en ekonomiska konsekvenserna bl.a. förlängd utbildningstid.

av en

Omfattningen det svenska deltagande

av

Förslaget svensk beredskap att ställa omkring 125 poliser

om en permanent till förfogande respektive tillfälligt med omkring 150 poliser måste, för att genomförbart och trovärdigt, motsvarars av budgetår

vara beredskap på de berörda anslagen. En långsiktigt höjd ambitionsnivå medför dessutom ökade kostnader vid Rikspolisstyrelsen för adminsitration och utbildning. Den genomsnittliga svenska driftkostnaden för 125 poliser i FN-tjänst beräknas uppgå till ca 75 miljoner kronor vid årlig genomsnittskostnad på 0,6 miljoner kronor

en

polis. Kostnaden för de poliser inte åtnjuter MSA från FN är per som generellt sett högre än för dem har MSA. Den budgetära

som beredskapen bör sådan att den medger deltagande även i sådana

vara länder där kostnaderna överstiger den genomsnittliga. Utredningen

SOU 1997: 104 193

konstaterar att polisinsatsema utomlands är av olika karaktär och ingår i missioner med olika mandat. Några insatser är av biståndskaraktär medan andra är att betrakta som delar av en traditionell fredsbevarande insats i nära samarbete med militära komponenter. För att ändå kunna möta uppkomna behov med snabbhet och flexibilitet bör det inom den svenska statsbudgeten finnas möjlighet att använda medel från flera anslag. De två anslag som används för närvarande är väl lämpade för ändamålet. När budgeten upprättas för mission, eller

en ny polisinsatsen förstärks i pågående missioner, bör det beaktas att en ökning även medför ökade kostnader för administration och utbildning i Sverige. Även dessa kostnader bör, i avvaktan på ett kommande budgetarbete, inrymmas i driftkostnadema för den nya eller utökade missionen. Utredningen anser att Rikspolisstyrelsen bör disponera de medel som används för driftkostnaden av den utlandsstationerade personalen.

System för högre beredskap för internationella insatser

Kostnaderna för ett system som gör det möjligt att snabbt rekrytera personal är beroende av bland annat antalet ingående personer, kontraktstidens längd och mobiliseringstiden. I ett tidigare avsnitt har det givits exempel vilka faktorer som är av betydelse när ersättningsnivån beräknas. I samma avsnitt redogörs för skälen till att utredningen avstår från att lämna förslag om ersättningsnivån.

Polisrådgivare vid den svenska representationen i New York

Årskostnaden för polisrådgivare vid FN-representationen i New

en

York beräknas uppgå till nära en miljon kronor. Denna personalförstärkning är en möjlighet att förbättra en verksamhet som till stor del är biståndskaraktär och bör därför finansieras med medel

av

från det svenska utvecklingsbiståndet.

Förlängd missionsinriktad utbildning

Den missionsinriktade utbildningen finansieras i dag av de medel

som anvisas i regleringsbrev eller separat regeringsbeslut för driftkostnaden respektive insats. Utredningens förslag innebär att

av kostnaden för respektive insats ökar med ett belopp som motsvarar

ytterligare tre tjänstgöringsdagar i Sverige polis. Detta bör beaktas i

per kommande budgetarbete.

SOU 1997: 104 195

13¶Bilagor

13.1 1 Förkortningslista Bilaga

ASG Assistant Secretary General BFF-gruppen Beredskapsgruppen för fredsfrämjande insatser BrB Brottsbalken CIVPOL Civilian Police Unit CMO Chief Military Observer DOA Director of Administration DPKO Department of Peacekeeping Operations ECMM European Community Monitoring Mission EU Europeiska unionen Europol Den europeiska polisbyrån FC Force Commander FFS Försvarets författningssamling FHS Försvarshögskolan FN Förenta Nationema HCA Head of Civil Affairs ICPO International Criminal Police Organization

- Interpol ICTAP International Criminal Investigative Training

Assistance Program IFOR Implementation Force IPTF International Police Task Force IREK Enheten for internationell rekrytering vid Sida LO Liaison Officer MAPE Multinational Advisory Police Element MINUGUA United Nations Human Rights Verification

Mission Guatemala

196 Bilaga 1-7 SOU 1997: 104

MOU Memorandum of Understanding MSA Mission Subsistence Allowance Nato North Atlantic Treaty Organization NordSamFN Nordiska samarbetet i FN-frågor OECD Organisationen for ekonomiskt samarbete och

utveckling ONUMOZ United Nations Operations Mozambique ONUSAL United Nations Mission El Salvador OP INT Operationsledningens internationella avdelning OSSE Organisationen för säkerhet och samarbete i

Europa PFF Partnerskap för fred RF Regeringsformen RoE Rules of Engagement RPS Rikspolisstyrelsen RRP Rapid Reaction Police SAP Standard Administrational Procedures SFOR Stabilization Force Sida Styrelsen för internationellt

utvecklingssamarabete SOFA Status-of-Forces Agreement SOP Standard Operating Procedures SRSG Special Representative of the Secretary General SSUNPO Senior Swedish United Nation Police Observer SSU Security and Safety Unit SWAPOL South West African Police SWEDINT Försvarsmaktens Internationella Kommando TIPH Temporary International Presence the City of

Hebron TPF Transitional Police Force UN Police FN-polisstyrka Force UNAVEM United Nation Angola Verification Mission UNAVEM United Nations Angola Verification Mission UNAVEM III United Nations Angola Verification Mission III UNCIVPOL United Nations Civilian Police Unit UNCRO United Nations Confidence Restoration Operation

Croatia UNDP United Nations Development Programme UNEF United Nations Emergency Force UNFICYP United Nations Peacekeeping Force in Cyprus

UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees UNITA Uniao Nacional para a Independencia Total de

Angola UNMAS Nordic UN Peacekeeping Mission Management

Seminar UNMIBH United Nations Mission Bosnia-Herzegovina UNMO United Nations Military Observer UNMOGIP United Nations Military Observer Group in India

and Pakistan UNOSOM United Nations Operation Somalia UNPA United Nation Protected Areas UNPF United Nations Peace Forces UNPOC United Nations Police Officers Course UNPREDEP United Nations Preventive Deployment Force UNPROFOR United Nations Protection Force UNSCO United Nations Special Coordinator Office for the

Occupied Territories UNSOC United Nations Staff Officers Course UNTAC United Nations Transitional Authority

Cambodia UNTAES United Nations Transitional Administration for

Eastern Slavonia, Baranja and Western Sirmium UNTAG United Nations Transition Assistance Group UNTSO United Nations Truce Supervision Organization USG Under Secretary General VEU Västeuropeiska unionen

198 Bilaga 1-7

13.2 2 för

Bilaga Utbildningsprogram

UNPOC 1997

mars

PURPOSE OF THE COURSE

Purpose T0 prepare police officers for assignments as police observers future aswell as existing peace-keeping missions.

Scope The main effort will be concentrated on:

a Introduction to the UN past and present peace-keeping missions where the police observers play a vital part of the civilian component its contribution to carrying out the mandate of the mission. b Knowledge of UN conflict control operations, especially:

UN organization and functions -

Roles and cooperations of UN civilian and military components. Relations -

between UN components and the local authorities.

Cooperation with other UN organizations and local UN agencies the -

mission area.

Operational and administrative principles and procedures to be adopted by -

the civilian component when building up, conducting and concluding a

peace-keeping mission.

Supervision of the observance of human rights local police return of refugees and Prisoners Of War POWs demobilization of local military and police forces registration and election procedures c Liaison and negotiation d Communication procedures e Safety mines, explosives etc. i UN-English and social English g General orientation on issues related to peace-keeping efforts

SOU 1997: 104 199

2 DISTRIBUTION OF LESSONS ON SUBJECTS

. The course comprises 89 lessons of approximately 45 minutes each and will be conducted in English. Besides these lessons there are some optional eveningand holiday-arrangements. SUBJECTS STUDENT CLASS

LESSONS éNNE§ General Orientation 22 GO Police Observer Techniques 27 P UN and Social English 8 E Communications 8 COMM Transport 7 T Safety precautions 3 S Miscellaneous opening and closing etc. 14 M

Total 2 89

GENERAL ORIENTATION

Purpose To give the student ofñcers:

a general background on UN peace-keeping missions and international conflict control

knowledge of current UN peace-keeping operations -

knowledge of certain other aspects related to UN operations religious, social, medical and political.

200 Bilaga 1-7 SOU 1997: 104

GO SUBJECT LESSONS l Survey of UN-peacekeeping operations, ongoing 2

and future. Trends in PK operations. 2 Legal aspects 2 3 Human rights 2 + 4 4 UN Civil Affairs l 5 Civpol role in UNPTF, UNTAES, UNPROFOR 2 6 Civpol role in UNAVEM 2 7 Registration and election procedures l 8 Stress-factors in difficult situations 2 9 Future UN-commitrnents 1 10 UN civpol rules and regulations l ll Milobs role and cooperation 2

Total: 22

POLICE OBSERVER TECHNIQUES Purpose To give the student officer a basic knowledge about the responsibilities and duties of a police monitor the area of operation.

P SUBJECT LESSONS

l Introduction Code of conduct l

2 Group introduction, reports and forms 2

Duties of a police monitor case studies 12

and report writing

3 Negotiations 2

4 AMR Reporting system 1

5 Briefing of tasks 1

6 Field exercise "A DAY IN A 8

MISSION AREA"

Total: 27

UN AND SOCIAL ENGLISH Purpose T0 acquaint student officers with:

The most common English police terms and phrases used staff work alphabet, spelling, punctuation marks, service writing and briefings included

Social rules and customs —

202 Bilaga 1-7 SOU 1997: 104

COMMUNICATIONS Purpose T0 give the student Officers knowledge of UN communications system an capabilities and enable them to perform radiotelephone and to utilize the message systems.

COMM SUBJECT LESSONS 1 Survey of UN-communication 2 systems, basic procedures and basic messagehandling 2 CAP-sat 2 3 Comprehensive radio traffic 4 exercise Total: 8

TRANSPORT Purpose To prepare the student officers as drivers of UN—vehicles four wheel-drive mission areas by giving them UN-training assuming they are experienced drivers and possession of a valid driving license. The subject includes: UN vehicle and driving regulations, Accident reports and Reporting system T SUBJECT LESSONS 1 Vehicle regulations. Dailyl 1 weekly trip tickets. Accident reports. 2 Driving 3 3 Vehicle orientation 3 Total: 7

SOU 1997: 104 203

SAFETY PRECAUTIONS S SUBJECT LESSONS l Self protection and mine awareness 3

Total: 3

MISCELLANEOUS M SUBJECT LESSONS 1 Opening and Closing of course, dinners 12 2 Physical training 2

Total: 14

204 Bilaga 1-7

13.3 3 Missionsinriktad utbildning Bilaga

Program för civpol, UNIPTF och UNTAES 1997-03-24--25

0800 Inmönstring Perssekt Pers/Info-

fotografering skerundertisdag huset 0830 C utbhälsarvälkommen.Genomgångav Mj Ls Lebanon

program.OrienteringomSWEDINT Svensson 0845 KnEdenhag Kaffe 0930 Persgenomgång KnHedlund LsLebanon

Ekonomiskabestämmelser

Avtal, försäkringar,mm

1130 LUNCH Persmatsal 1215 Logistikgenomgång Kn LsLebanon

Pers-ochtillaggsutrustning Arvidsson Mtrl beställningar/bestämmelser

1245 Dcbrieñng,stress P-E Ls Lebanon

Gyllestad 1415 Säkerhetstjänst RPS LsLebanon 1530 Info genomgång Kn LsLebanon

Mandatet Edenhag Aktuellt politiskt/militärt läge

1630 MIDDAG Matsal 1730 Orientering aktuelltområdeav LsLebanon

om

fd civpol

2000 Samkväm Mj Mässen Landgång

Svensson 03 - 25 0730 Läkarkontroll/utrustning/fotografering Mj HSA/FNfd

Svensson 1130 LUNCH Persmatsal 1215 Tillpassningskontroll Utbsekt Klockstapel Skydds-

Mintjánst mask,

regnkläder

medföres 1515 Persgenomgång Bdir LsLebanon

Gustavsson

Avtransporttill jvgstn. Kmdt

SOU 1997: 104 205

13.4¶Bilaga 4 Instruktion för Senior Swedish

Police Observer

Handlingsregler för Senior Swedish Police Observer l bilaga

Till SSUNPO utses den till tjänsteställning äldste svenske observatören militären, delegaten, stabsofficeren, civilpolisen, monitoren etc.

SSUNPO skall

vara kontaktman mellan SWEDINT och den svenska kontingenten ansvara för, fördela och redovisa tilldelade personalvårdsmedel och

stabsbidrag

förvalta gemensam svensk materiel, t.exx boklådor verka för att svenska observatörers kompetens tillvaratas vid

personalplaceringar i missionema genom att informera personalsektionen om enskilda officerares bakgrund och erfarenhet

vid anfordran biträda vid handläggning av personalmål av disciplinär karaktär där svenska observatörer är inblandade

genom besök inom missionen personligen lära känna de svenska observatörerna 7. uppdrag arrangera besök av officiella svenska representanter, samt till SWEDINT insända redovisning och kostnader för dessa besök

upprätta och till SWEDINT insända månadsrapport utfonnad enligt bilaga när någon blir skadad eller när en allvarlig incident inträffar med svensk

personal inblandad omedelbart rapportera detta till SWEDINT 10. vid förändrat säkerhetsläge rapportera detta särskilt ll. omedelbart meddela SWEDINT ändrade telefon eller faxnummer

- 12. ansvara för att "Efficiency Report" sänds till personalavdelningen SWEDINT i de fall där SSUNPO av FN ombedes ansvara för detta 13. i månadsrapporten bifoga underlag för inläsning talsvarsdatom av information till anhöriga 14. överlämna till pågående SSUNPO 2 till 4 veckor före tjänstgöringens slut i missionen för att säkerställa att till exempel redovisning hinner genomföras bestämmelser angående redovisning av tilldelande medel genom C Logavd försorg 15. meddela SWEDINT datum för överlämning till efterträdare 16. meddela eventuella framställningar

206 Bilaga 1-7

Rapportering från SSUNPO

Syftet med rapporteringen är att ge ett sammanfattande underlag avseende läget i området och inom missionen. Försvarsmaktsorder för utlandsstyrkan 1994-12-01; 01 800273834

SSUNPO rapporterar månadsvis. Rapporten skall innehålla följande stående punkter: l Händelseutvecklingen i området 2 Situationen i området 3 Missionens verksamhet 4 Verksamhet inom kontingenten 5 Förhållande inom kontingenten 6 Viktigare besök vid missionen 7 Notiser från dagspressen 8 Stationeringsoxter 9 Telefon och faxnummer till SSUNPO 10 Månadsmeddelande till anhöriga l 1 Framställningar

För att ge möjlighet till kontinuerlig uppföljning av verksamheten i missionen är det värdefullt att bifoga följande:

military staff lists -

civilian staff lists -

organisationsöversikter -

grupperingar -

telefon-,fax- och telexlistor -

förändring av per diem -

förlängningsärenden -

förändringar i leave- och cto-bestämmelser -

omstationeringar med datum och DDM -

i samband med hemkomst lämna ett personligt omdöme om observatörer som tjänstgjort under vederbörandes tid som SSUNPO

ge förslag på lämpliga lärare vid info och utrustningsdagar vid SWEDINT - samt vid UNSOC

eventuella tidskrifter/magasin som utges av/vid missionen -

Månadsrapporten sändes i första hand per fax och senast en vecka efter avsedd rapporteringsperiod.

SOU 1997: 104 207

1 3.5 5 för hemkomstsamtal

B1laga Program

PROGRAM 1997-02-1 1--12

1997-02-1 1 TID MOMENT ANSV LOKAL DELT 09.00 Kaffe, smörgås Kdt Libanon, Utb Samtl. 09.15 Kommendantur Kdt " Samtl.

- - 09.30- Moment 1 Pers-Info- " Samtl.

- - 12.00 Utvärdering av Log- och

förberedelser och Utbsekt utbildning. -"- Moment 2 Pers-Info- och Utvärdering av Logsekt SWEDINT:s roll under HSA 11.30 tjgtiden

l2.00- Lunch Kdt Personal-matsal Samtl. 13.00 13.00- Moment 3 Pers/utv Valhall 0 Samtl. 16.00 Hemkomstsamtal Kommissions-

rum,

P/I-huset

Saudi 0 Cypern,

Utb 14.30- Kaffe, smörgås Kdt Kommissions- Samtl. 14.45 rum,

P/I-huset

Bastu Kdt 17.45 Samling Perssekt Mässen Samtl. 18.00 Medalj ering Perssekt Mässen Samtl. l 8.30 Middag Kdt Personalmatsal Samtl.

1997-02-12 06.30- Frukost Kdt Vpl-matsal Samtl. 07.30 07.00- Avrustning Kdt Samtl. l 1.00 Inlämningavutrustning C Fd Förrådet

Läkarkontroll HSAfrån 07.30 HSA Löneärenden Pers/förrn Pers/Infohus Moment 4 Enskildasamtal

11.30 Lunch Kdt Personalmatsal Samtl. 12.30 Utryckningefter hand Kdt

Transport genomKdt

försorg

SOU 1997: 104 209

13.6 6 United Nations Criminal

Bilaga Justice Standards for peace-keeping

police

Handbook by the Crime Prevention and Criminal Justice

prepared

Branch

Essential principles

police: be used only when strictly and not excessively. Force to necessary - Firearms to be used exceptionally and only as a last resort. - Arrests to be madae only legal grounds and when necessary. on - Persons in detention to be treated humanely. -

Victims.‘ Victims of crime to be given assistance. - Victims of armed conflicts, riots and other disturbances to be -

protected.

Contents

Foreword The Role of the Police Arrest Force and Firearms Trials Victims Detainees and Prisoners Torture and Other Cruel Treatment Illegal Executions Genocide Humanitarian Rules Refugee Protection Sources Notes

FOREWORD

The International standads and norms summarized this handbook

incorporate basic principles of criminal justice, human rights and humanitarian law, for the use of the civilian components of United Nations peace-keping operations. One of their main responsibilities to monitor law enforcement activities of local officials, so that they

out their tasks with full respect for universally-accepted human carry rights and criminal justice standards. In view of these important functions, expected that United Nations personnel would set an example, strictly adhering to the spirit and the letter of the principles contained therein and overviewing their application.

The handbook attempts to provide a acompact overview of relevant international standards and norms, readily accessible to those with monitoring functions in the field of criminal justice. As such, designed to both abasis for reporting on the activities of local

serve as a law enforcement officials and as a reference source working with them. can also be utilized as a starting tool for planning and implementing training or developing training curricula.

courses,

The legal status of the standards and norms outlined the handbook varies. The provisions contained multilateral treaties concluded under the auspices of the United Nations, such as the International Covenant on Civil and political Rights, impose specific obligations States Parties that ratify or accede to them. Such treaties

on are, therefore, legally binding.

Other standards, such the Code of Conduct for Law Enforcement

as Officials, aim to avoid possible abuses and to ensure humane practices, having received widespread acceptance by the international community. Most of them were developed by the quinquennial congresses on the prevention of crime and the treatment of offenders, convened by the United Nations, and were adopted by Governments at the General Assembly or the Economic and Social Council.

As such, these instruments have an undeniable moral force, providing practical guidance to States on their conduct.

Some of the norms, such as the Geneva Conventions, have the status of customary international law. Thus, they impose binding legal

obligations all States and the humanitarian rules which they contain on must be observed also time of armed conflict.

For precise listing of the applicable standards and norms, the a "sorces" at the end of the handbook should be consulted. Their full text be found either in the Compendium of United Nations Standards can and Norms in Crime Prevention and Criminal Justice, United Nations sales publication, NO.E.92.IV. l .ST/CSDHA/16, or Human Rights: A Compilation of International Instruments, United Nations sales publication, No. E.93.XIV.1Vil. 1.Part

This publication has drawn the valuble input of many colleagues on the field, particular members of CIVPOL of the United Nations Protection Force in the former Yugoslavia UNPROFOR and of the United Nations Transitional Authority in Cambodia UNTAC. hoped that will useful also in other United Nations peaceprove keeping operations, acting catalyst for change law enforcement as a and police behaviour, well guide for effective and fair criminal as as a justice administration. these aims are achieved, will no doubt contribute to effective promotion and protection of human a more rights and fundamental freedoms.

THE ROLE OF THE POLICE

Law enforcement officials shall at all times fulfil the duty imposed them by law, by serving the community and by protecting all on against illegal acts, consistent with the high degree of persons responsibility required by their profession. Footnote

Law enforcement officials shall respect and protect human dignity and maintain and uphold the human rights of all persons. Footnote

Law enforcement officials shall not commit act of corruption. any Footnote

The term "law enforcement officials" includes all officers of the law, whether appointed elected, who exercise police powers, or especially the of arrest or detention. Footnote powers

In countries where police exercised by military powers are authorities, whether uniformed not, by State security forces, the or or definition of law enforcement officials shall be regarded as including

such services. Footnote

212 Bilaga 1-7 SOU 1997 104

ARREST

1.1 Everyone has the right to liberty and security of the

person. Footnote

1.2 Everyone has the right to liberty of movement. Footnote 1.3 Everyone has the right to the protection of the law from arbitrary

or unlawful interference with privacy, family, home correspondence

or and unlawful attacks on honour and reputation. Footnote

1.4 Arrest depriving a person of his or her liberty, otherwise expressed as "the act of apprehending a person for the alleged commission of an offence or by the action of an authority. Footnote No law enforcement official shall make any arrest which unlawful or unnecessary. Footnote 10.

1.5 Anyone who arrested shall be given a lawful reason for the arrest at the time of the arrest. Footnote 11.

1.6 If any charges are made against an arrested person, that person must be promptly informed of the charges. Footnote 12.

1.7 Anyone who arrested or detained on a criminal charge shall be brought promptly before a judge or an authority with similar powers. Footnote 13.

1.8 Any person who arrested or detained has the right to ask a judge or an authority with similar powers to decide without delay on the lawfulness of the arrest or detention, or an order of release the detention not lawful. Footnote 14.

1.9 The arrested or detained person entitled to trial without unreasonable delay or to release. Footnote 15.

1.10 If the court or authority decides that the arrest or detention

was unlawful, should order release without delay. Footnote 16.

1.11 The arrested or detained person entitled to be released among other reasons, a trial not held within a reasonable time. Any conditions of the release must be reasonable such guarantees to

as appear for trial. Footnote 17.

1.12 All persons arrested or datained, with or without a criminal charge, shall have to lawyer other legal representative, and

access a or adequate opportunities to communicate with that legal representative. Footnote 18.

1.13 Public authorities, including law enforcement officials, shall ensure that lawyers are able to perform all of their professional duties without intimidation, hindrance, harassment, or improper interference. Footnote 19.

1.14 Law enforcement officials must record in writing relevant information when an arrest made which must include: Footnote 20.

The reason for the arrest; The time of the arrest; The time of taking the arrested person to a place of custody;

The time of the first of the arrested person before a

appearance judge or a similar authority;

The identity law enforcement officials involved; and

of any

Precise information about the place of custody

1.15 These records must be communicated clearly to the detained person or to the lawyer or other legal representative of the detained person. Footnote 21.

1.16 Promptly after arrest, a detained person entitled to have his

her family notified about the arrest or detention, and the place of or imprisonment. Footnote 22.

1.17 Notice of persons transfer from one place of detention or

a imprisonment to another must be given promptly to the persons family or to other representatives chosen by the detainee or prisoner. Footnote 23.

1.18 Accused shall not be forced to confess guilt, or to

persons testify against themselves. Footnote 24. When interrogating a detained

imprisoned law enforcement officials shall not use violence, or person, threats, drugs other methods designed to intimidate confuse the

or or person concerned. Footnote 25.

1.19 A written record must be kept of the length of any interrogation of detained imprisoned person. Footnote 26.

a or

1.20 A written record must be kept of the invervals between interrogations of detained imprisoned person. Footnote 27.

any or

1.21 A written record must be kept of the identity of the officials who conduct interrogations of detained or imprisoned person,

any any and record of the names of any other persons present. Footnote 28.

a

1.22 These written records shall be examined and certified by a senior law enforcement official or a member of the judiciary or legal profession.

1.23 A detained imprisoned shall have access to the

or person information described in paragraphs 1.14 1.22 above, either

personally or through his or her legal representative, any. Footnote 29.

1.24 The arrested or detained person entitled to have the assistance of interpreter during the interrogation that person

an cannot understand speak the language used. Footnote 30.

or

214 Bilaga 1-7

1.25 Law enforcement officials shall apply the law which established the minimum below which children shall be presumed age not to have the capacity to infringe the penal law. Footnote 3

2. FORCE AND FIREARMS

2.1 Everyone has the right to liberty and security of the person. Footnote 32. 2.2 Everyone has the right to peaceful assembly and to freedom of association with others. Footnote 33. 2.3 Lawenforcement officials shall neither physical force use or violence unless other methods will not work, force than nor use more absolutely to achieve the legitimate law enforcement necessary objective. Footnote 34. 2.4 Law enforcement officials shall firearm with the not use a intention to kill unless completely unavoidable order any person to protect the life of the law enforcement official the life of other or any person. Footnote 3 2.5 Law enforcement officials shall ñreanns against not use persons except the following circumstances and only when less extreme means are insufficient to achieve the following objectives: Footnote 36. To defend themselves or others against the imminent threat of death or serious injury; To prevent a particularly serious crime that involved a grave threat to life: To arrest a person who causing serious threat to life and a resisting appropriate efforts to stop the threat; and To prevent the escape of someone who causing serious threat a to life

2.6 If police or public security officers do firearms against use persons the circumstances set out paragraph 2.5 above, they must: Footnote 37. Identity themselves as law enforcement officials; Give clear warning of the intent to firearms; and a use Give enough time for the warning to be obeyed unless to do so would: a Create a serious risk for the law enforcement official; or b Create a serious risk of death serious harm to other or persons; or

c Clearly be inappropriate or pointless the circumstances.

2.7 Whenever the lawful of force firearms unavoidable,

use or law enforcement officials shall:

Act with restraint and only use the amount of force necessary to achieve the legitimate law enforcement objective; Footnote 38.

Respect human life and cause the minimum amount of injury to people; Footnote 39.

Cause the minimum amount of damage to property; Footnote 40.

As possible, help who hurt and render medical

soon as anyone aid needed; Footnote 41; and

As possible, that relatives friends of people

soon as ensure or injured affected by the incident are notified. Footnote 42.

or

2.8 Whenever firearm used by law enforcement official, a

a a report must be made to a superior officer as soon as possible. Footnote 43.

2.9 Anyone affected by the of force firearms entitled to

use or ask the authorities for formal investigation or review including a

a review by judge similar authoriy. If police or public security

a or officers do firearms against persons in the circumstances set out

use paragraph 2.5 above, they must:

If death has occurred, dependents of the deceased person have the right to obtain review. A legal representative of affected by

a a person the of firearms also has the right to seek a review. Footnote 44.

use

2.10 Superior officials shall be held responsible they know, or should have known, that law enforcement officials under their command resorting, have resorted, to the unlawful of force and

are or firearms, and the superior officials did not take all measures their

to prevent, and report such use. Footnote 45. power suppress

2.11 Obedience to superior orders shall be no defence law enforcement officials knew that orders force and firearms

to use resulting in death serious injury of unlawful and had a

or a person were reasonable opportunity to refuse to follow them. In any case, responsibility also rests the superiors who the unlawful orders.

on gave Footnote 46.

TRIALS

3.1 Everyone charged with criminal offence entitled to a fair

a and public hearing, by competent, independent and impartial tribunal.

a

216 Bilaga 1-7 SOU 1997: 104

the duty of all govemmental institutions, including the police, to respect and observe the independence of the judiciary. Footnote 47.

3.2 No one, including law enforcement officials, shall attempt to influence judges decision through improper restrictions, offers,

a pressures, threats or any other interference, for any reason. Footnote 48.

3.3 When there reason to believe that evidence obtained by

was unlawful methods, all necessary steps should be taken to ensure that those responsible for these methods are brought to justice. Footnote 49.

4. VICTIMS

"Victims" refer to those people, either individually or collectively,

who have suffered harm, including mental and physcal injury, emotional suffering, economic loss or substantial impairment of their fundamental rights, through acts or omissions that are in violation of criminal law operative with the relevant country. Footnote 50.

4.1 Victims are entitled to access to the mechanisms of justice and to prompt redress as provided for by national legislation for the harm they have suffered. Footnote 51.

4.2 Victims should be informed of the options for seeking redress through such mechanism. Footnote 52.

4.3 Victims should be informed of the steps they must take proceedings, and also about the scope, timing and progress of the proceedings and of the disposition of their cases. Footnote 53.

4.4 Measures should be taken to ensure the privacy and safety of victims from intimidation and retaliation. Footnote 54.

4.5 Victims should be informed of the availability of health and social services and other relevant assistance. Footnote 55.

4.6 In providing assistance to victims, law enforcement officials should give attention to victims who have special needs because of the nature of the harm inflicted on them or because of actors such as gender, age, disability, ethnic or social origin, or cultural beliefs or practices. Footnote 56.

DETAINEES AND PRISON ERS

"Detainee" or "detained person" means any person deprived of personal liberty except as a result of conviction for an offence. Footnote 57.

"Imprisoned person" "prisoner" deprived of

or means any person personal liberty result of conviction for an offence. Footnote 58. as a 5.1 All deprived of their liberty shall be treated humanely. persons Footnote 59. 5.2 Detained shall be held officially recognized places. persons Information shall be readily made available to the detainees family and legal representative. Footnote 60.

5.3 Decisions about the duration and legality of detention or imprisonment of must be made by ajudge or similar authority. a person Footnote 61. 5.4 There shall be discrimination detention or imprisonment no the rounds of race, colour, gender, language, religion, political on beliefs, national social origin, property, birth or other status. or Footnote 62. Religious and moral beliefs of the detainee shall be respected. Footnote 63. 5.5 Different categories of prisoners are to be detained separately. Juvenile detainees to be kept separate from adult detainees; male are detainees form female detainees. Footnote 64. 5.6 A detained shall receive prompt and full information person about order of detention, including the for the detention. any reasons Footnote 65. 5.7 A detained imprisoned has the right to be visited by or person family members, and shall be given adequate opportunity to communicate with the outside world. Footnote 66. 5.8 A detained imprisoned person entitled to communicate or privately and in person with his or her legal representative. Footnote 67. 5.9 Persons detained armed conflict situation are entitled to an communicate with the delegate of the International Committee of the Red Cross. Footnote 68. 5.10 The place where the prisoner kept, especially the place where the prisoner sleeps, should be designed to preserve the prisoners health. The prisoner shall be provided with adequate food, shelter, and clothing, well equal and to medical services, exercise, as as easy access and items of personal hygiene. Footnote 69. 5.11 Restriction and supervision of the prisoner are allowed only they for the administration of justice and for the security are necessary and good order of the place where the prisoner held. Footnote 70. 5.12 Disciplinary measures administered prison must be consistent with principles of human rights. Footnote 71. In particular, prisoners shall:

Be punished only accordance with the terms of law

or regulations of the Competent administrative authority; Footnote 72.

Be punished only when they have been informed of the offence committed previously and given opportunity of presenting

a proper a defence. The competent authority shall conduct thorough examination

a of the case; Footnote 73.

Never be punished twice for the same offence; Footnote 74.

Never be subjected to corporate punishment, to placement a dark cell to other cruel, inhumane degrading punishment.

or or Footnote 74.

5.13 Tools of restraint such as handcuffs and straight-jackets must not be used for any longer time than necessary, and shall never be used for punishment. Footnote 76. Situations where such tools of restraint might be permitted are: Footnote 77.

As a precaution against escape during a transfer, provided that they shall be removed when the prisoner appears before a judicial

or administrative authority;

On medical grounds by direction of the medical officer; and

By order of the director of the prison, other methods of control fail, order to prevent prisoners from injuring themselves or other or from damaging property. In such instances, the director shall immediately consult the medical officer and report to the higher authority.

4.15 The patterns and manner of use of instruments of restraint shall be decided by the central prison administration or a higher authority. Footnote 78.

6. TORTURE AND OTHER CRUEL TREATMENT

6.1 All persons, including prisoners or detained persons, have the right to be free from torture and cruel, inhuman or degrading treatment or punishment. Footnote 79.

6.2 Every kind of cruel, inhuman or degrading treatment or punishment forbidden, whether physical or mental. Torture a deliberate and more serious form of cruel, inhuman, or degrading treatment or punishment. Footnote 80.

6.3 Torture any act by which severe pain or suffering intentionally inflicted by or urged by an administrative official or law enforcement officer a for such

on person purposes as:

Obtaining information or a confession from that person or from someone else; Footnote 81. To punish that person for a suspected crime; Footnote 82 To intimidate that person or other persons. Footnote 83.

6.4 Any statement obtained from by torture or by any a person other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment shall not be allowed as evidence against that person or any other person any proceeding. Footnote 84.

Public officials have the duty to prevent torture or other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment. Footnote 85. 6.6 No exceptional circumstances be used justification for may as a torture or other cruel, inhuman, or degrading treatments or punishments. These exceptional circumstances include but are not restricted to political instability, public emergency, or orders war, a from a superior officer or official. Footnote 86. 6.7 Responsible officials must supervise arrangements for the custody and treatment of detained persons to prevent torture, as well as illegal treatment or punishment. Footnote 87.

ILLEGAL EXECUTIONS

7.1 Everyone has the right to life, and one shall be arbitrarily no deprived of his or her life. Footnote 88. 7.2 All extra-legal, arbitrary and executions are summary prohibited. Footnote 89. Any execution that has not been ordered by the court prohibited, and such executions shall never be carried out. No special circumstances may be used as an excuse for such illegal executions, including threat of political instability, situations war, war, arising from armed conflict between groups, or a public emergency. Footnote 90. 7.3 An order from a superior officer or from a senior administrative official cannot be used as an excuse for participation an illegal execution. Footnote 91. 7.4 Administrative authorities shall prohibit orders from superior officers senior officials that authorize cause illegal executions. or or Footnote 92. Thorough, prompt and impartial investigations of all suspected cases of illegal execution shall be conducted. Footnote 93. 7.6 Families of the deceased and their legal representatives shall have to all information relevant to the investigation. Footnote access 94.

220 Bilaga 1-7 SOU 1997: 104

7.7 When there an investigation of a suspected illegal execusion, a written report shall be prepared and made public within resonable a period of time. Footnote 95. 7.8 If an investigation identified who a person as someone participated an illegal execution, government officials must ensure that the accused person surrendered to the lawful authorities. These authorities shall bring that person to justice. Footnote 96.

8. GENOCIDE

8.1 Genocide prohibited. Genocide others, the means, among following acts with intent to destroy, whole or part, a national, ethnical, racial or religious Footnote 97. group. Killing members of the group; Causing severe bodily or mental harm to members of the group; Deliberately inflicting on the group conditions of life calculated to bring about its physical destruction whole part; or Imposing measures intended to prevent births within the group; Forcibly transferring children of the group to another group.

8.2 Persons committing or attempting genocide, including conspiracy, complicity and incitement to commit genocide, should be punished after trial by a competent court. Footnote 98.

HUMANITARIAN RULES

9.1 Persons taking no active part the hostilities, including members of armed forces who have laid down their arms and those placed hors de combat by sickness, wounds, detention, other or any causes, shall all circumstances be treated humanely, without any adverse distinction founded on race, colour, religion faith, birth or sex, or wealth, or any other similar criteria. Footnote 99. 9.2 The following acts are prohibited at time and place any any whatsoever, including during armed conflict, whether committed by civilian or by military agents: Violence to the life, health, or physical or mental well-being of noncombatants, in particular: a Murder; b Torture of all kinds, whether physical or mental; c Corporal punishment; and d Mutilation;

SOU 1997: 104 221

Outrages personal dignity, particular humiliating and

upon degrading treatment, rape, enforced prostitution and any form of indecent assault;

The taking of hostages;

Collective punishments;

Pillage; and

6 Threats to commit any of the foregoing acts. Footnote 100.

9.3 All steps shall be taken to women and children

necessary spare from the of in particular persecution, torture, punitive

ravages war, measures, degrading treatment and violence. Footnote 101.

10. REFUGEE PROTECTION

A refugee who outside his her country of origin or

a person or place of last habitual residence, the induvidual Stateless who has a well-founded fear of persecution on account of race, religion, nationality, membership a social group, or political opinion. Footnote 102.

Intemally displaced persons are individuals who have fled or been displaced from their homes, often for the reasons as refugees, but

same have not crossed national border. Internally displaced persons

a nonetheless enjoy basic rights and protection under human rights and humanitarian law.

10.1 Refugees internally displaced should be allowed to

or persons contact the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees UNHCR, which the principal international body responsible to protect and assist refugees.

10.2 Refugees should not be returned expelled to a territory where their lives freedom would be threatened on account of their race,

or religion, nationality, membership of particular social group or

a because of their political opinion. Footnote 103.

10.3 Refugees should be permitted to apply formally for asylum or refugee status. They should be permitted to seek review the national legal system of decision to be expelled from a country of refuge.

any Footnote 104.

10.4 Refugees who enter present illegally State should

or are a not be punished, unnecessarily detained result of their illegal

or as a entry they arrive directly from the country where they

or presence, fear persecution and they make themselves known to be authorities of the country or refuge. Footnote 105.

222 Bilaga 1-7

10.5 Refugees enjoy fundamental civil rights, including the right to:

a Life and security of person; b Freedom from arbibrary arrest or detension; c Not to be subjected to cruel, inhuman or degrading treatment; d Protection against arbitrary or unlawful interference with

privacy, family, home or correspondence;

Equality before the courts and other authorities administering

e

justice;

f Freedom of thought, opinion, conscience and religion; and

g Retain their own language, culture and tradition. Footnote 106.

10.6 A refugee shall have free access to courts of law. Footnote 107.

10.7 Refugees shall enjoy the same fundamental civil rights as all other citizens, particularly basic economic and social rights. For example, where a rationing system exists, which applies to the population at large and regulates the general distribution of products shortsupply, refugees, particularly women, children and the elderly, are to be accorded the same treatment as nationals. Footnote 108.

SOURCES

International Covenant Civil and Political Rights adopted by

on the General Assembly of the United Nations on 16 December 1966; treaty force since 23 March 1976.

Convention of the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide Adopted by the General Assembly on 9 December 1949; treaty force since 1951.

Convention Against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment of Punishment adopted by the General Assembly on 10 December 1984; treaty force since 26 June 1987.

Convention relating to the Status of Refugees adopted on 28 July 1951; treaty in force since 22 April 1954.

Declaration on the Human Rights of Individuals Who are not Nationals of the Country which they Live General Assembly resolution 40/144 of 13 December 1985.

Principles on the Effective Prevention and Investigation of Extra—Legal, Arbitrary and Summary Executions Economic and Social Council resolution 1988/65 of 24 May 1989.

SOU 1997: 104 223

Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners Economic and Social Council resolution 663 XXIV of 31 July 1957.

Body of Principles for the Protection of All Persons Under Any Form of Detention or Imprisonment General Assembly resolution 43/ 173 of 9 December 1988.

Code of Conduct for Law Enforcement Officials General Assembly resolution 34/ 169 of 17 December 1979.

10. Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials Eighth United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders, welcomed by General Assembly resolution 45/121 of 18 December 1990.

11. Declaration of Basic Principles of Justice for Victims of Crime and Abuse of Power General Assembly resolution 40/34 of 29 November 1985.

12. Basic Principles on the Independence of the Judiciary Seven United Nations Congress on the Prevention of Crimes and the Treatment of Offenders, endorsed by General Assembly resolution 40/32 of 29 November 1985 and welcomed by General Assembly resolution 40/ 146 of 13 December 1985.

13. Guidelines on the Role of Prosecutors Eighth United Nations Congress on the Prevention of Crime and Treatment of Offenders, welcomed by General Assembly resolution 45/121 of 18 December 1990.

14. Basic Principles on the Role of Lawyers Eighth United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders, welcomed by General Assembly resolution 45/ 121 of 18 December 1990.

15. Geneva Convention for the Amelioration of the Condition of the Wounded and Sick Armed Forces the Field adopted by the General Assembly 12 August 1949; treaty force since 21 October

on 1950.

16. Geneva Convention for the Amelioration of the Condition of the Wounded Sick or Shipwrecked Members of Armed Forces at Sea adopted by the General Assembly on 12 August 1949; treaty in force since 21 October 1950.

17. Geneva Convention Relative to the Treatment of Prisoners of War adopted by the General Assembly on the United Nations on 12 August 1949; treaty in force since 21 October 1950.

18. Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and Relating to the Protection of Victims of International Armed Conflicts Protocol 1 adopted by the Diplomatic Conference on the Reaffinnation and Development of International Humanitarian Law

224 Bilaga 1-7 SOU 1997: 104

Applicable Armed Conflicts on 8 June 1977 as its Fourth Session in Geneva, 17 March 10 June 1977.

-

19. Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and Relating to the Protection of Victims of Non-Intemational Anned Conflicts Protocol II adopted by the Diplomatic Conference on the Reaffinnation and Development of International Humanitarian Law Applicable Armed Conflicts on 8 June 1977 its Fourth

as

Session in Geneva, 17 March 10 June 1977.

-

20. Declaration on the Protection of Women and Children Emergency and Armed Conflict General Assembly resolution 3318XXIX of 14 December 1974.

NOTES

Code of Conduct for Law Enforcement Officials Code of Conduct, Article

Code of Conduct, Article Code of Conduct, Article Code of Conduct, para a of commentary to Article Code of Conduct, para b of commentary to Article International Covenant on Civil and Political Rights

Convenant, Article para

Covenant, Article 12, para Covenant, Article 17. Body of Principles for the Profection of All Persons under Any

Form of Detention or Imprisonment Protection Principles, Use of Terms, a.

10. Covenant, Article para

11. Covenant, Article para Protection Principles, Principle 10.

12. Covenant, Article para; Protection Principles, Principle 10.

13. Covenant Article para

14. Covenant Article para

15. Covenant Article para

16. Covenant Article para 4

17. Covenant, Article para Protection Principles, Principle 11, para

18. Basic Principles the Role of Lawyers Role of Lawyers,

on Principles Protection Principles 17, 18.

19. Role of Lawyers, Principle 16. 20. Protection Principles, Principle 12, para 21. Protection Principles, Principle 12, para

SOU 1997: 104 225

22. Protection Principles, Principle 16, para 23. Protection Principles, Principle 16, para 24. Covenant, Article 14, para 3 25. Protection Principles, Principle 21, para

26. Protection Principles, Principle 23, para

27. Protection Principles, Principle 23, para 28. Protection Principles, Principle 23, para 29. 30. Covenant, Article 14, para 31. Convention the Rights of the Child Childs Rights

on Convention, Article 40, para a. 32. Covenant, Article 33. Covenant, Article 21 and 22.

34. Code of Conduct, Article Basic Principles the Use of

on Force and Firearms Principles Force and Fire-arms, Principle

on 35. Principles on Force and Firearms, Principle 36. Principles on Force and Firearms, Principle 37. Principles Force and Fireanns, Principle 10.

on 38. Principles on Force and Firearms, Principle 39. Principles on Force and Fireanns, Principle 5 Principle l 1 40. Principles on Force and Firearms, Principle 5 41. Principles on Force and Firearms, Principle 5 c. 42. Principles on Force and Firearms, Principle 5 43. Code of Conduct, para c of Commentary to Article Principles on Force and Firearms, Principles 6.22. 44. Principles Force and Firearms, Principle 23.

on 45. Principles on Force and Firearms, Principle 24. 46. Principles Force and Firearms, Principle 26. Se also

on Judgement of the Nürnberg International Military Tribunal, 1946, 41 A.J.I.L. 172 1947. 47. Covenant, Article 14, Basic Principles on the

para Independence of the Judiciary Judiciary Principles, Principle 48. Judiciary Principles, Principle 49. Guidelines on the Role of Prosecutors Role of Prosecutors, Guideline 16. 50. Declaration of Basic Principles of Justice for Victims of Crime and Abuse of Power Victims Declaration, Principle 1 Victims of crime, Principle 18 Victims of abuse of power. 5 Victims Declaration, Principles 4 and 52. Victims Declaration, Principle 53. Victims Declaration, Principle 6 a. 54. Victims Declaration, Principle 6

226 Bilaga 1-7 SOU 1997: 104

55. Victims Declaration, Principle 15. 56. Victims Declaration, Principles 17. 57. Protection Principles, Use of Terms, 58. Protection Principles, Use of Tenns, c. 59. Covenant, Article 60. Protection Principles, Principle 16. 61. Protection Principles, Principle 62. Covenant, Article 26; Standard Minimum Rules for the

Treatment of Prisoners Minimum Rules, Rule Para

63. Minimum Rules, Rule para 64. Minimum Rules, Rule

65. Judiciary Principles, Principle 11.

66. Minimum Rules, Rules 92, 37; Protection Principles, Principle 19.

67. Role of Lawyers, Principles Protection Principles, Principles 17, 18.

68. Geneva Convention for the Amelioration of the Condition of the Wounded, Sick or Sick in Armed Forces the Field, Geneva Convention for the Amelioration of the Condition of Wounded, Sick and Shipwrecked Members of Armed Forces at Sea, Geneva Convention relative to the Treatment of Prisoners of War, Article

69. Minimum Rules, Rules 10-20. 70. Minimum Rules, Rules 27. 71. Code of Conduct, Article 72. Minimum Rules, Rule 30, para Rules 28, 29 c. 73. Minimum Rules, Rule 30, para 74. Minimum Rules, Rule 30, para 75. Minimum Rules, Rule 31. 76. Minimum Rules, Rules 33, 34. 77. Minimum Rules, Rule 33 a-c. 78. Minimum Rules, Rule 34. 79. Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or

Degrading Treatment or Punishment Convention against Torture, Artice Declaration on the Protection of All Persons from Being Subjected to Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment Declaration against Torture, Article

80. Convention against Torture, Article Code of Conduct, Article

81. Convention against Torture, Article Protection Principles, Principle 21, para

82. Convention against Torture, Article

SOU 1997: 104 227

83. Convention against Torture, Article Protection Principles, Principle 21, para 84. Declaration against Torture, Article 12; Role of Prosecutors, Guideline 16. 85. Code of Conduct, Article 86. Convention against Torture, Article Code of Conduct, Article Principles, Force and Firearms, Principle

on 87. Convention against Torture, Article 11; Protection Principles, Principle 4. 88. Covenant, Article para 89. Principles the Effective Prevention and Investigation of

on Extralegal, Arbitrary and Summary Executions Investigation Principles, Principle 90. Investigation Principles, Principle 91. Investigation Principles, Principle 19. 92. Investigation Principles, Principle 93. Investigation Principles, Principle

94. Investigation Principles, Principle 16.

95. Investigation Principles, Principle 17. 96. Investitation Principles, Principle 18. 97. Convention the Prevention and Punishment of the Crime of

on Genocide Convention against Genocide, Arvicle I and II. 98. Convention against Genocide, Article IV, III and IV. 99. Geneva Convention for the Amelioration of the Condition of the Wounded and Sick in Armed Forces the Field, Geneva Convention for the Amelioration of the Condition of the Wounded, Sick Shipwrecked Members of Armed Forces at Sea, Geneva

or Convention Relative to Treatment of Prisoners of War, and Geneva Convention relative to the Protection of Civilian Persons Time of War, Article 100. Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and relating to the Protection of Victims of International Armed Conflicts Protocol I; Protocol Additional to the Geneva Convention of 12 August 1949, and Relating to the Protection of Victims of Non- International Armed Conflicts Protocol II, Article 101. Declataion the Protection of Women and Children

on Emergency and Armed Conflict, Article 102. Convention Relating to the Status of Refugees 1951 Convention, Article 1 A2. 103. 1951 Convention, Article 33, para 104. 1951 Convention, Article 32, para

228 Bilaga 1-7 SOU 1997: 104

105. 1951 Convention relating to the Status of Refugees, Article 31. 106. Declaration the Human Rights of Individuals Who not

on are Nationals of the Country Which they Live, Articles 5 and 107. 1951 Convention, Article 16. 108. 1951 Convention, Article 20.

SOU 1997: 104 229

13.7 7 Direktiven

Bilaga

Kommittédirektiv 1996: l 22

Civilpoliser i internationell verksamhet

Beslut vid regeringssammanträde den 19 december 1996.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall lämna förslag till svenska riktlinjer för olika typer internationella insatser med civila poliser. Som underlag

av skall utredaren redovisa, analysera och bedöma de insatser med svenska civilpoliser hittills gjorts i internationell verksamhet.

som Förslagets konsekvenser för hur verksamheten skall organiseras skall också belysas.

Bakgrund

Efter det kalla krigets slut har de väpnade konflikter som uppstått i världen oftast varit inomstatliga till sin karaktär. De har präglats av uppslitande motsättningar mellan olika befolkningsgrupper, allmän laglöshet och sammanbrott civila institutioner. Dessa motsättningar

av mellan olika befolkningsgrupper, som den egna staten inte kunnat tygla och ibland t.o.m. underblåst, har ställt krav det internationella

nya samfundet. Det har visat sig att traditionella fredsbevarande insatser ofta varit otillräckliga.

För att försöka lösa dessa interna konflikter måste ett brett spektrum

fredsfrämjande åtgärder prövas. Däri ingår förutom traditionella av militära fredsbevarande uppgifter även förtroendeskapande åtgärder, återuppbyggnad civila institutioner, humanitärt bistånd, övervakning

av

mänskliga rättigheter, återställande av lag och ordning, av valövervakning och flyktingrepatriering.

En förutsättning för normalt liv fungerande rättsstat. En central

är en uppgift i återskapandet rättsstat är att bygga fungerande

av en upp en

230 Bilaga 7

nationell poliskår. Uppgiften för utländska civilpoliser i detta arbete är att bistå, övervaka och utbilda den lokala polisen. Det senaste åren har civilpolisinsatser i FN:s fredsfrämjande operationer bedömts allt

som viktigare. Civilpolisinsatsema har också blivit flera och det har skett en utveckling och breddning av civilpolisemas roll och funktion, från rent övervakande uppdrag till att bidra med utbildning och handledning for att höja den lokala poliskårens kompetens och förtroende.

Samtidigt står det klart att rollen för internationella civilpoliser kan komma att variera under konflikts olika faser. Det kan inte uteslutas

en att krav då kan komma att ställas på FN att utveckla nya uppgifter, inklusive under den akuta konfliktfasen, som komplement till och i vissa fall till och med som ersättning för militär närvaro. Det är också möjligt att den konfliktförebyggande rollen bör utvecklas och stärkas.

I FN:s fredsbevarande insatser ingår civilpoliser som en integrerad del i en internationellt samordnad insats bestående av såväl militära som civila komponenter. Civilpolisema tjänstgör som regel i mindre enheter med personal av flera nationaliteter och med olika utbildning och erfarenhet. Utöver ett realistiskt och tydligt definierat mandat är ledningen samt de enskilda deltagande polisemas kompetens avgörande for insatsens möjligheter till framgång.

Sverige är det land som medverkat i flest civilpolisinsatser inom FNs ram. Sverige deltog i FN:s första civilpolisstyrka i Cypern 1964. Därefter har svenska poliser tjänstgjort i fredsbevarande insatser i Namibia, Angola, El Salvador, fd Jugoslavien, Kambodja, Mozambique, Guatemala och Somalia. Insatser med civila poliser har även förekommit utanför ramen for FN:s fredsbeevarande operationer. Ett exempel är vårt bilaterala stöd med svenska poliser för utbildning av palestinska poliser i Gaza och på Västbanken. Svenska poliser har också ingått i gemensam VEU-insats i Bosnien. För närvarande är

en ca 70 svenska poliser ute på olika civilpolisuppdrag, majoriteten i fd Jugoslavien.

Rekrytering av svensk polis för de olika uppdragen görs av Rikspolisstyrelsen. Till civilpoliser rekryteras uteslutande personer anställda inom polisväsendet. Dessa utbildas sedan av Försvarets internationella centrum, SWEDINT som också administrerar och ansvarar för poliserna under den tid de fullgör sitt uppdrag. Förordningen 1984:309 om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten gäller också för civil polisavdelning i utlandsstyrkan.

Bilaga 7 231

Efterfrågan på insatser där civilpoliser ingår har ökat och diversifierats. Det är ett starkt svensk intresse att även fortsättningsvis deltaga med civilpoliser i internationell verksamhet i minst samma omfattning som idag. Civilpolisinsatser kan också utgöra ett mer långsiktigt instrument för att stötta ett samhälle under återuppbyggnad eller omvandling. Med hänsyn till detta och den ökade tonvikt som idag lägga på insatser till stöd för respekt för mänskliga rättigheter och demokratisk utveckling, finns det ett behov av en samlad utvärdering och analys de svenska civilpolisinsatser hittills gjorts. Utifrån

av som detta bör sedan rekommendationer utarbetas som kan ligga till grund for framtida svenska ställningstaganden avseende internationella insatser med civilpoliser.

Uppdraget

Utredaren skall

göra bedömning den framtida internationella efterfrågan av

en av svenskt del-tagande i insatser med civila poliser, särskilt vad avser olika typer insatser kan komma i fråga och vilka organisationer

av som som kan tänkas efterfråga svenskt deltagande. Härvid bör såväl bilaterala insatser insatser inom för internationella organisa-

som ramen tioner FN, EU, VEU m.fl. beaktas.

lämna förslag på svenska riktlinjer avseende insatser med civila poliser. Detta skall inkludera konkreta rekommendationer som kan ligga till grund för ställningstagande be-träffande svensk medverkan i enskilda insatser. Rekommendationema skall även avse svenskt agerande gentemot FN för att stärka organisationens förmåga att genomföra civila polisinsatser.

även lämna förslag på hur verksamheten med svenska civilpolisinsatser kan organi-seras och administreras samt hur utbildning kan bedrivas. Slutsatsema av den interna ut-redning om dessa frågor RPS avslutat i september 1996 skall beaktas.

som Försvars-propositionens förslag en särskild koordinator för

om gemensam utbildning för civil och militär personal som skall tjänstgöra i internationell verksamhet skall utgöra utgångs-punkten för den del som gäller utbildningsfrågan. Om förslaget innebär att fler eller större civilpolisinsatser kan förväntas skall finansierings- och personalforsörjningsfrågoma också behandlas.

Statens 1997

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

6 Att växablandbetongochkojor. 90.Ändradorganisationfor det statligaplan-,rygg-

.

Ettdelbetänkandeombarnsochungdomars ochbostadsväsendet.In.

uppväxtvillkor i storstädernasutsattaområdenfrån 9 Jaktensvillkor enutredningomvissajakfrågor.

. —

Storstadskommittén. Jo.

betong. 92.Medieföretagi Sverige Ägandeoch 62. Rosorav -

Enantologitill delbetänkandetAtt växabland strukturforändringari press,radio och TV.Ku. betongochkojor från Storstadskommittén.S. 93.Hanteringav fel i utjämningssystemetfor

63.Sverigeinför epokskiñet. kommuneroch landsting.ln.

lT-kommissionensrapport5/97.K. 94.Konkurrensneutralttransportbidrag.N. 64.Samhall.Enarbetsmarknadspolitiskåtgärd 95. Forumfor världskultur

+ Bilagedel.A enrapportomettrikare kulturliv. Ku.

- 65 Polisensregister.Ju. 96.Lokalförsörjning och fastighetsägande.

. 66.Statsskuldspolitiken.Fi. Enutvärderingavstatensfastighetsorganiation.Fi. 67.Återkallelseavuppehållstillstånd.UD. 97. Skyddav skogsmark.Behov ochkosmade.M. 68.Grannlands-TVi kabelnät.Ku. 98.Skyddav skogsmark.Behov och kostnade. 69.Besparingari stortochsmått.U. Bilagor. M. 70.Totalförsvaretochfrivilligorganisationema 99. Ennyvattenadministration.Vattenär livet M.

uppdrag,stödochersättning.Fö. 100.Nyasamverkansfonnerinom densjöhistoiska

—- 7 Politik för unga. museiverksamheten.Ku.

.

+ 2st bilagor.In. 10 Behandlingavpersonuppgifterom

. 72. Enlagomsocialförsäkringar. totalforsvarspliktiga.Fö. 73. Inför ensvenskpolicyomsäkerelektronisk 102.Mat Miljö. Svenskstrategiför EU:s

kommunikation.Referatfrånettseminarium jordbruk i framtiden.Jo. anordnatavIT-kommissionen,Närings-och 103.Rapportmed förslagomsändningsorter.K1. handelsdepanementet SEISoch den ll december 104.Polis i fredenstjänst.UD 1996.IT-kommissionensrapport6/97. K.

74. EU:sjordbrukspolitik, miljönochregional

utveckling. Jo. 75. Bosättningsbegreppet.Skatterättsligareglerför

fysiskapersoner.Fi. 76.Invandrarei vårdochomsorg

enfrågaom bemötande äldre.S.av

- 77.Uppföljning avinkomstskattelagen.Fi. 78.Medelstörvaltningi kommunerochlandsting.ln. 79.Försäkringsmäklare.En lagöversynav

Försäkringsmäklarutredningen.Fi. 80.Reformeradstabsorganisation.Fi. 81.Allmännyttiga bostadstöretag.

+ Bilaga. ln. 82. Lika möjligheter.ln. 83.Om makt och kön i spåren offentligaav

-

organisationersomvandling.A. 84. Enhållbarkemikaliepolitik.M. 85. Fönnånefter inkomst Samordnatinkomstbegrepp

-

for bostadsstödenochnyakvaliñkationsreglerför

rätttill sjukpenninggrundandeinkomst. 86.Punktskattekontroll alkohol,av tobakoch

mineralolja,m.m.Fi. 87.Kvinnor, mänochinkomster.

Jämställdhetochoberoende.A. 88.Upphandlingfor utveckling.N. 89.Handelnmedskrotoch begagnadevaror.N.

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Digital demokr@ti.Ett seminariumomTeknik,

demokratiochdelaktighetden 8 november 1996 Fastighetsdataregister.3

anordnatavFolkomrösmingsutredningen,IT- Aktiebolagetskapital. 22

kommissionenochKommunikationsforsknings- Bampomografifrågan.

beredningen.IT-kommissionensrapport2/97. 23 lnnehavskriminaliseringm.m.29

Kristallkulan trettonrösteromframtiden. Integritet Offentlighet Infomiationsteknik.39 —

IT-kommissionensrapport3/97. 31 Grundlagsskyddför nyamedier.49

Ny kurs i trafikpolitiken+ bilagor. 35 Folketsområdgivareochbeslutsfattare.

Sverigeinför epokskiftet. + Bilaga och1 56

IT-kommissionensrapport5/97. 63 Polisensregister. 65

Inför ensvenskpolicyomsäkerelektronisk

Utrikesdepartementet kommunikation.Referatfrånett seminariumanordnatav

IT-kommissionen,Närings-och handelsdepartementet Återkallelseav uppehållstillstånd.67

och SEISden11december1996. Polis i fredenstjänst.104

IT-kommissionensrapport6/97. 73

Försvarsdepartementet

Finansdepartementet

Totalförsvaretochfrivilligorganisationema

lnkomstskattelag,del l-IIl. 2

uppdrag,stödoch ersättning.70 - Byråkratin backspegeln.i Femtioår förändring på Behandling personuppgifter av sex

av om

forvaltningsområden.7 totalförsvarspliktiga.101

Flexibel förvaltning.Förändringoch verksam-

Socialdepartementet hetsanpassning statstörvaltningensav struktur. 9

Ansvaretför valutapolitiken.10 Rösterombarnsochungdomarspsykiskahälsa.8

Skatter,miljö ochsysselsättning.11 Välfärd i verkligheten Pengarräckerinte. 24-

Det svårasamspelet.Resultatstymingensframväxt Brister i omsorg ochproblematik.15

enfrågaombemötande äldre.51av — Skatter,tjänsterochsysselsättning. Omsorgmedkunskapoch inlevelse

+ Bilagor. 17

enfrågaombemötande äldre.52av - Granskningavgranskning. Att växablandbetongochkojor.

Denstatligarevisioneni Sverigeoch Danmark. 18 Ettdelbetänkandeombamsochungdomars

Kontroll ReavinstVärdepapper.27 uppväxtvillkor i storstädemasutsattaområdenfrån

1demokratinstjänst.Statstjänstemannensroll och Storstadskommittén.61

vårt offentliga etos.28 Rosorav betong.

Europaochstaten.Europeiseringensbetydelseför Enantologitill delbetänkandetAtt växabland

svenskstatstörvaltning.30 betongoch kojor från Storstadskommittén.62

Att läraöver gränser.En studieavOECD:sförvaltnings- En lagomsocialforsäkringar.72

politiska samarbete.33 Invandrarei vårdochomsorg

Bekämpande penningtvätt.36av

enfrågaombemötande äldre.76av - Myndighet eller marknad. Förmånefter inkomst Samordnatinkomstbegrepp

- Statsförvaltningensolika verksamhetsformer.38 för bostadsstödenochnyakvalifikationsreglerför

Arbetsgivarpolitiki staten. rätttill sjukpenninggrundandeinkomst.85

För kompetensochresultat.48

Avskaffa reklamskatten53

Kommunikationsdepartementet

Ministem och makten. Länsstyrelsemasroll i trafik- ochfordonsfrågor.6 fungerarministerstyre

Hur i praktiken 54 lT-problem inför 2000-skifiet.Referatoch slutsatserfrån I medborgarnastjänst.

enhearinganordnadavIT-kommissionenden

Ensamladförvaltningspolitikför staten.57 18december.IT-kommissionensrapportl/97. 12

Statsskuldspolitiken.66

Bosättningsbegreppet.Skatterättsligareglerför

fysiskapersoner.75

Uppföljning avinkomstskattelagen.77

1997 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Försäkringsmäklare.Enlagöversynav Svenskakyrkanspersonal.44 Försälâringsmäklarutredningen.79 Statenochtrossamfunden

Reformeradstabsorganisation.80 Stöd,skatteroch finansiering.45 Punktskattekontrollavalkohol,tobak och Statenochtrossamfunden

86 Statlig medverkanvid avgiftsbetalning.46 mineralolja,m.m. Lokalförsörjning ochfastighetsägande. Statenochtrossamfunden Enutvärderingavstatensfastighetsorganisation.96 Denkyrkliga egendomen.47

Statenochtrossamfunden.Sammanfattningamaav Utbildningsdepartementet förslagenfrån destatligautredningarna.55

Den gymnasieskolan för l SvenskhemmetVoksenåsenstörvaltningsfonn.59

nya - steg steg. Växai lärande.Förslagtill läroplanför barn och Betal-TV inomSverigesTelevision. 60

6-16år. 21 Grannlands-TVi kabelnät.68 unga Ettteknisktforskningsinstituti Göteborg.37 Medieforetagi Sverige Ägandeoch

-

i ochsmått.69 strukturflirfindringari press,radioochTV. 92 Besparingar stort

Forumför världskultur Jordbruksdepartementet enrapportomettrikarekulturliv. 95

-

Nya samverkansformerinom denSjöhistoriska

EU-fat. 25 Svenskmat- 100 EU:sjordbrukspolitik och denglobalalivsmedels- museiverksamheten.

26 Rapportmed förslagomsändningsorter.103 försörjningen. Alternativautvecklingsvägarför EU:s

Närings- och handelsdepartementet gemensammajordbrukspolitik. 50 EU:sjordbrukspolitik, miljön och regional Regionpolitikför helaSverige.13 utveckling. 74 Att utvecklaindustriforskningsinstituten.16 Jaktensvillkor utredning vissajaktfrågor. 91 Konkurrenslagen1993-1996.20

- en om Mat Miljö. Svenskstrategiför EU:s Upphandlingför utveckling.88 jordbruk i framtiden.102 Handelnmedskrot ochbegagnadevaror.89

Konkurrensneutralttransportbidrag.94 Arbetsmarknadsdepartementet

Inrikesdepartementet Aktivt lönebidrag.Etteffektivare stöd för arbetshandikappade.5 Bättreinformation omkonsumentpriser.19 Personaluthyrning.58 Ungaoch arbete.40 Samhall.Enarbetsmarknadspolitiskåtgärd Politik för unga. + Bilagedel.64 + 2stbilagor. 71 Ommakt och kön i spåren offentliga Medelsforvaltning kommuneri och landsting.78

- av organisationersomvandling.83 Allmännyttiga bostadstöretag. Kvinnor, mänoch inkomster. + Bilaga. 81 Jämställdhetochoberoende.87 Lika möjligheter. 82

Ändradorganisationför detstatligaplan-,bygg- Kulturdepartementet ochbostadsväsendet.90

Hanteringavfel i utjämningssystemetför IT i kulturenstjänst.14

trossamfunden kommuneroch landsting.93 Statenoch Rättsligreglering

Miljödepartementet

Grundlag -

trossamfund Förbättradmiljöinfonnation. 4 - Lag om

Svenskakyrkan. 41 Följdlagstiftningtill miljöbalken.32 - Lag om

och trossamfunden Övervakningavmiljön. 34 Staten Begravningsverksamheten.42 Enhållbarkemikaliepolitik. 84 Statenochtrossamfunden j Skyddavskogsmark.Behovochkostnader.97

l V Denkulturhistorisktvärdefullakyrkliga egêwdêrháeiflochSkyddavskogsmark.Behovochkostnader. de kyrkliga arkiven.43 7 O7 Bilagor. 98

- - J Statenochtrossamfunden Enny vattenadministration.Vattenärlivet. 99

573C3d'‘Q: rm