SOU 1997:160

Regionala konsekvenser av EU:s östutvidgning

Sammanfattning

Sammanfattningen är uppdelad i fem delar. I den första delen analyseras från en ekonomisk synvinkel hur svenska regioner kan komma att påverkas av en eventuell unionsutvidgning. En empiriskt orienterad analys av olika näringsgrenars internationella konkurrenskraft relateras till den heterogena branschstruktur de svenska regionerna besitter. Slutsatser dras om handelns utveckling i framförallt Östersjöområdet, den rumsliga fördelningen av regioner med ett dynamiskt respektive kontraktivt näringsliv, effekter på inkomstutveckling och vad som krävs för att utveckla regioners attraktivitet. Del två behandlar den svenska regionalpolitiken i relation till den gemensamma regional- och strukturpolitiken inom unionen och den omvälvande utvecklingen inom ansökarländerna. Denna del kan också relateras till den strukturbild som presenteras i det första avsnittet. Centrala frågeställningar gäller utvecklingen av det överstatliga stödets koncentration och implementering i Sverige samt möjligheterna att effektivt utnyttja regionalpolitiska insatser. Den tredje delen kommer att belysa de problem en östutvidgning skapar respektive står inför. Detta görs genom att erfarenheter dras från tidigare utvidgningar och exemplet med Tysklands enande. Här diskuteras utvidgningens politiska och budgetmässiga kostnader och nödvändigheten att inför denna utvidgning göra mer genomgripande förändringar av unionens strukturpolitik. I del fyra sammanfattas analysen av ansökarländernas möjligheter att hantera den nya regionalpolitiska situation ett medlemskap innebär. Av särskilt intresse är dagens bristande regionala och lokala nivå i samtliga ansökarländer och hur svenska och andra gränsregioner kan bidra till dess utveckling. Avslutningsvis uppsummeras analysen i ett antal policyrekommendationer.

Sveriges regioner inför EU:s östutvidgning

Hur kommer införlivandet av 10 östeuropeiska stater i EU att påverka utvecklingen i Sveriges regioner? Frågan är givetvis komplex och en detaljerad prognos kan knappast ges. Däremot kan dagens regioner beskrivas i termer av deras näringsstruktur och branschspecialisering.

Det internationella beroendet i Sverige manifesterar sig huvudsakligen inom industrisektorerna. En undersökning av specialiseringsgraden, det vill säga värdet av produktionen genom värdet av den inhemska förbrukningen, inom de olika sektorerna avslöjar att möjligheterna att hävda sig på den internationella marknaden är störst för kunskaps-, forsknings- och till

viss del kapitalintensiv industri. Konkurrensfördelarna inom dessa sektorer har dessutom förstärkts under den senaste tioårsperioden, se tabell 2.

Tabell 2

Utveckling av de svenska industrisektorernas specialisering 1985- 1994.

Minskande eller oförändrad

Växande

Hög specialiserig år 1994 Kunskap Kapital Forskning Låg specialisering år 1994 Skyddad

Arbete

Utvinning

Källa: Bearbetning av SCB Utrikeshandel och Industristatistik

Specialiseringsmönstret framträder än tydligare gentemot kandidatländerna som grupp. Exportens andel av importen redovisas i tabell 3 där det framgår att Sverige har ett stort exportöverskott inom framförallt kunskaps- och forskningsintensiv produktion och ett underskott inom arbetsintensiv produktion.

Tabell 3

Kvoten mellan export och import fördelat på industrisektorer år 1994.

Arbete Kapital Kunskap Forskning Totalt

EU14 91 175 112 103 112 Spanien 130 392 176 391 163 Grekland 115 226 2 074 2 710 360 Portugal 18 301 147 483 52

Ryssland 97 14 4 000 2 673 79 Polen 78 267 270 259 131 Ansökarländer 65 189 401 575 119

Japan 101 169 44 67 65 USA 85 266 264 39 108 DA 26 1 331 409 96 146

Källa: SCB Utrikeshandel.

Utbytet med länderna som grupp är emellertid litet. 1994 gick endast 3 procent av den svenska exporten respektive importen till kandidatländerna, vilket kan jämföras med att hela 60 procent gick till den Europeiska unionen. De kortsiktiga effekterna av en utvidgning bör därför bli relativt små. På längre sikt finns det däremot en betydande potential i handeln med Central- och Östeuropa. Framförallt beroende på kandidatländernas geografiska närhet till Sverige, men också på grund av att kandidatländerna innan Sovjetunionens grundande varit väl integrerade i den europeiska ekonomin. Egna beräkningar visar på en möjlig ökning av handelsutbytet på upp till 5 gånger under kommande tioårsperiod. Redan en fördubbling av handeln skulle föra upp kandidatländerna som grupp till en nivå motsvarande handeln med Norge eller Finland. Beräkningarna måste dock tolkas försiktigt och får endast ses som grova uppskattningar.

Inom vilka varukategorier handeln kommer att utvecklas och vilken inriktning den får är en betydligt mer svårbemästrad frågeställning. På kort sikt kan tillväxten antas ligga i utnyttjandet av Sveriges respektive kandidatländernas komparativa fördelar, dvs i en exploatering av skillnader i teknik, efterfrågan och faktortillgång. På längre sikt finns dessutom möjligheter till en utvecklad tvåvägshandel, det vill säga ett utbyte av funktionellt likartade produkter, där företagen drar nytta av de stordriftsfördelar en större marknad medger. Möjligheterna att utförligt analysera kandidatländernas konkurrensmöjligheter är idag mycket begränsade. Tidigare studier har emellertid visat att de Central- och Östeuropeiska länderna fram till 1994 varit specialiserade inom arbetsintensiv produktion, men att specialiseringsmönstret för den kapitalintensiva industrin varit tvetydigt. Vidare bekräftas att kandidatländerna under perioden 1981 till 1994 haft en nettoimport av varor vars produktion är kunskaps- eller forskningsintensiv.

Tabell 4

Förändringen i antal arbetstillfällen inom svenska industrisektorer mellan år 1968 och 1990.

1968 1990 Förändring

Industrisektor Antal Andel Antal Andel Absolut Procent Forskning 64 114 7,6 93 057 11,4 28 943 45,1 Kunskap 221 473 26,4 293 399 36,0 71 926 32,5 Arbete 426 848 50,8 319 185 39,1 -107 663 -25,2 Kapital 127 624 15,2 109 745 13,5 -17 879 -14,0 Totalt 840 059 815 386 -24 673 -2,9

Källa: Bearbetningar av SCB Industristatistik

De analyser som gjorts tyder ändå på att utvidgningens effekter på Sverige ligger i linje med den långgående trenden inom svensk industri. Enligt tabell 4 har de arbetsintensiva och kapitalintensiva sektorerna mellan 1965 och 1990 tappat sysselsättningsandelar gentemot de kunskaps- och forskningsintensiva sektorerna.

För att erhålla en mer fullständig bild av de regionala förutsättningarna i Sverige måste även den allt mer betydelsefulla tjänstesektorn beaktas. Sänkta interaktionskostnader och stigande inkomster i en internationaliserad marknad har lett till en avsevärd förändring av de produkter som levereras från industriföretagen och det sätt på vilket den industriella verksamheten organiseras. Företagen tenderar att utvecklas mot samordnande organisationer där vittförgrenade kund- och underleverantörsnätverk blir centrala. Det blir därmed allt mer problematiskt att dra en tydlig skiljelinje mellan varu- och tjänsteproduktion. Det faktum att industriföretagens konkurrenskraft i allt större utsträckning baseras på inslag av avancerade tjänster visar tvärt om på behovet av att ta fasta på dessa kopplingar. Att tjänsterna blir allt viktigare för sysselsättningen framgår av att andelen sysselsatta inom tjänstesektorn ökat med 20 procent mellan 1965 och 1990 medan de varuproducerande näringarna minskat sina andelar i samma utsträckning.

Liksom för industrin har också tjänstenäringarna utvecklats på olika sätt. Mellan 1986 och 1995 har de humankapitalgenererande offentliga tjänsterna och de företagsinriktade privata tjänsterna utvecklats positivt medan övriga tjänstesektorer tappat sysselsättningsandelar. Den starkaste sysselsättningsutvecklingen har alltså varit inom de tjänstesektorer som i stor utsträckning kan relateras till den dynamiska sidan av industrin.

Det har alltså under den senaste tjugofemårsperioden skett en betydande förändring i näringsstrukturens sammansättning på nationell nivå. Samtidigt som tillbakagången för de varuproducerande sektorerna fortsätter finns det tecken på en koncentration i riktning mot kunskapsmässigt mer avancerad industriproduktion. Inom tjänstesektorn är det framförallt de tjänsteverksamheter som helt eller delvis vänder sig till andra företag som haft en positiv utveckling, ett tecken på att tjänsteproduktionen blir allt tätare integrerad med varuproduktionen. Den snabba tillväxten av humankapitalgenererande offentliga tjänster pekar också på den strategiska roll som kunskap och information har i ett modernt varu- och tjänsteproducerande samhälle.

Genomgången visar att framförallt arbetsintensiv och till viss del kapitalintensiv industri kan komma att vidkännas ökad konkurrens från Central- och Östeuropa. Detta samtidigt som den kunskapsintensiva och forskningsintensiva industrin har möjligheter att finna nya marknader. På lite längre sikt kommer emellertid även dessa delar av industrin att vidkännas en tilltagande konkurrens. En konkurrens som måste mötas med en ökad specialisering mot enskilda marknadssegment, som tillsammans med en ökad efterfrågan kan ge tillväxt för en bredare del av industrin. Utfallet av denna balansgång mellan tillväxtstimulanser, till följd av ökad efterfrågan och det ökade konkurrenstrycket, bestäms ytterst av hur konkurrensförutsättningarna utvecklas för de branscher som ger inkomster över dagens genomsnitt. Den utveckling inom industrin som skisserats ovan kan därmed med viss sannolikhet förstärkas i takt med att östekonomierna öppnas upp.

Det faktum att industriföretagens konkurrenskraft i allt större omfattning baseras på inslag av avancerade tjänster medför att tjänsteverksamheterna kan vara av avgörande betydelse för möjligheterna att klara ett ökat regionalt omvandlingstryck. Informationsteknologins fortsatta utveckling skapar dessutom förutsättningar för vissa tjänstesektorer att nå ut på en internationell marknad. De svenska regionernas exportbas kan därför komma att ytterligare diversifieras till att även innefatta olika typer av tjänsteaktiviteter. Av strategisk betydelse för näringslivets utveckling är också den snabbt expanderande humankapitalgenererande offentliga tjänstesektorn, det vill säga universitet och högskolor. Denna sektor är kritisk för utvecklandet av regioners produktionsfaktorer och därmed deras långsiktiga komparativa fördelar.

Den i många avseenden långt drivna specialiseringen inom svenska regioner innebär att en unionsutvidgning och en fortgående integrering av de Central- och Östeuropeiska staterna kommer att påverka svenska regioner olika. För att ge en samlad bild av regionernas framtida utvecklingsförutsättningar har utredningen indelat de tidigare utpekade stagnerande respektive expanderande branscherna i två grupper. Till de stagnerande räknas primärnäringar samt arbetsintensiv- och kapitalintensiv industri medan de expanderande innefattas av kunskaps- och forskningsintensiv industri, företagsinriktade privata tjänster samt humankapitalgenererande offentliga tjänster.

De lokala arbetsmarknader med höga sysselsättningsandelar inom de branscher som bedöms möta störst omställningsproblem redovisas i karta

1. En gräns har dragits vid en sysselsättningsandel på över 25 procent,

vilket innebär att mer än var fjärde sysselsatt återfinns inom någon av de stagnerande sektorerna. Bortsett från några spridda regioner i Norrland är i stort sett samtliga av de 46 lokala arbetsmarknaderna koncentrerade till Småland och Bergslagen. Ett antal utpräglade industri- och bruksorter intar något av en särställning med sysselsättningsandelar mellan 50 och 65 procent. Denna extremgrupp utgörs av Gnosjö, Olofström, Laxå, Hylte, Gislaved och Bengtsfors.

Karta 1 r¥§©¯®¥² ­¥¤ ¨ö§¡

sysselsättningsandelar inom stagnerande branscher 1995

Karta 2 r¥§©¯®¥² ­¥¤ ¨ö§¡

sysselsättningsandelar inom expansiva branscher 1995

Karta 2 presenterar de regioner som uppvisar en hög andel sysselsatta inom sektorer som förväntas dra nytta av integrationen. Den kritiska gränsen har i detta fall satts till en sysselsättningsandel på minst 15 procent. Förutom ett antal mycket spridda industriregioner innefattar de 22 lokala arbetsmarknaderna även samtliga universitetsorter. Emmaboda, Stockholm, Karlskoga, Göteborg, Älmhult samt Linköping utgör regioner med mer än var fjärde anställd inom potentiella tillväxtnäringar.

En av huvudfrågeställningarna i denna utredning gäller konsekvenserna för Sveriges regioner av ansökarländernas EU medlemskap. Utredningen har hävdat att medlemskapet och dess effekter måste ses mot bakgrund av en avsevärt mer omfattande och långsiktig process. En process vilken genom-

gick en språngartad utveckling med järnridåns fall. Ansökarländerna och övriga Östeuropa, där t.ex. Ryssland ingår med en betydande tyngd, kommer oavsett ett EU medlemskap att med sin befolkning, sin geografiska närhet och sina strukturella skillnader i förhållande till Västeuropa påverka Sveriges handelsmönster och utöva aktiv inverkan på den svenska regionala utvecklingen.

Ramarna för denna utredning har inte tillåtit numeriska beräkningar av den samlade välfärdseffekten på Sveriges regioner av hela denna process eller av den enskilda del ansökarländernas medlemskap i EU utgör. Sådana beräkningar är i dagsläget knappast heller möjliga annat än som illustrativa räkneexempel. Utredningens främsta kunskapsbidrag till förståelsen av det komplexa händelseförloppet är i stället en beskrivning av existerande strukturer i Sveriges regioner. Genom att lösa upp de nationella aggregatets näringsgrenar i dess rikare regionala mångfald kan grundläggande förlopp och tendenser i den ekonomiska geografins dynamik blottläggas.

Vilka blir då konsekvenserna av ansökarländernas medlemskap? Tidsperspektivet är givetvis avgörande för svaret. På kort sikt måste ansökarländernas relativt begränsade storlek i förhållande till EU:s ekonomier innebära att medlemskapet framförallt ökar tempot i ansökarländernas strukturomvandling. Tempot ökar när det skydd utanförskapet innebär försvinner. Ett medlemskap kan därmed innebära en påfrestning på EU:s interna arbete och de resurskrävande struktur och välfärdsutjämnande politikinsatserna. Som tidigare påpekats kan detta innebära att regioner som idag mottar bidrag kan få sina stöd reducerade. Hur hårt detta drabbar olika regioner måste dock utvärderas i relation till stödens funktion. Det är av vikt att stöden bidrar till en positiv strukturomvandling och inte låser fast regioner i en stagnerande struktur.

Det finns en tydlig ortshierarkisk dimension i den fortgående strukturomvandlingen. De dynamiska och expansiva branscherna tenderar att vara koncentrerade till ett fåtal stadsregioner, medan de stagnerande branscherna är betydligt mera utspridda

. Mycket tyder på att framtidens dynamiska

produktionsmiljöer innefattar just den kunskaps- och forskningsintensiva industrin tillsammans med företagsinriktade privata tjänster och humankapitalgenererande offentlig verksamhet. De relativt få stadsregioner som har en tillfredsställande struktur utgör i detta sammanhang dynamiska produktionsmiljöer där expansiva sektorer samlas och förstärker varandra. Goda kommunikationer, attraktiv stadsmiljö och ett livaktigt kulturliv är andra faktorer som förstärker deras attraktivitet.

De mindre regionerna kännetecknas av större ensidighet och ett större inslag av priskonkurrerande verksamhet i produktcykelns slutfas, något som gör dem avsevärt mer sårbara för konjunkturella störningar. Den ensidiga produktionsmiljön skapar även mer långsiktiga strukturproblem. Infasning av nya verksamheter försvåras av bristande tillgänglighet till olika tillväxtmarknader och stora inslag av föråldrade produktionsfaktorer. I detta avseende står större orter bättre rustade för omvandling, förnyelse och expansion.

Regionalpolitiska konsekvenser i Sverige

Den svenska regionalpolitiken har sedan länge befunnit sig i ett dilemma, vilket inte direkt har med EU och dess utvidgning att göra. Problemet består i att avgöra om regionalpolitiken huvudsakligen skall transferera stödpengar eller om den skall vara initiativtagare till förändring genom kompetensutveckling. De senaste årtiondena har klyftan mellan de båda arbetssätten tydligt visualiserats. Uppifrånperspektivet dominerade till helt nyligen den politiska scenen, men idag gör ett markerat underifrånperspektiv att fältet är öppet för alla typer av allianser och initiativ som inte låter sig kontrolleras och styras från politikens centrum. Den centrala nivåns uppgift blir snarast att understödja goda initiativ med regler och pengar. Den offentliga sektorn blir en part bland flera med vilken frågorna kan diskuteras och omsättas till praktisk politik.

Partnerskap är något som framhävs genom EU:s regionalpolitik. Det gäller att söka verkningsfulla processer snarare än åtgärder av en viss typ. Den regionalpolitik Sverige håller på att utveckla kännetecknas av denna syn på ett väl samordnat partnerskap med lokal och regional förankring.

Utredningen har framhållit att medlemskapet och vägen dit kräver en demokratisk förankring på lokal och regional nivå i ansökarländerna. Vidare krävs en effektiv samordning av de regionalpolitiska insatserna inom respektive land. Om dessa krav kan tillgodoses på ett tillfredsställande sätt kommer de nya medlemmarna att stå väl rustade inför framtiden med en modern organisation av välutbildade och entusiastiska människor. På medellång sikt kan detta komma att öka de nya medlemmarnas regionala konkurrenskraft och det är därför angeläget att Sverige fortsätter reformarbetet på den egna regionala nivån. De försök som kommer att genomföras i Sverige från 1998-2002 bär drag som hör en ändamålsenlig regional organisation till. Om försöken lyckas bör Sverige vara moget att genomföra en allmän ordning som förankrar och förstärker den regionala utvecklingsprocessen i landet.

Sveriges regionalpolitik kommer i sin nuvarande form inte att förändras som en direkt konsekvens av utvidgningen. Däremot är det av vikt att den svenska regionala utvecklingsprocessen samordnas över sektorsgränserna oavsett utvidgningen och att ett tydligt ansvar för insatser och resultat skapas inom regeringen. Den regionala utvecklingsprocessen lokalt och regionalt måste vila på demokratisk grund, vilket kräver en tydlig och folkvald regional nivå. En för hela riket samordnande fördelning av resurser mellan regionerna i landet måste följa en tydlig rättvisenorm. Forskningen kring denna omfattande förändringsprocess måste bedrivas med största möjliga insats och samverkan mellan forskning och praktik måste bli effektivare. Sverige behöver en slagkraftig och dynamisk regionpolitik som tillvaratar landets alla resurser. Det kommer en allt hårdare europeisk konkurrens att visa.

För att klara framtidens krav har EU givit nya direktiv för sin regionalpolitik. Den svenska regeringen har ställt sig bakom direktiven och anser att det finns utrymme för att effektivisera strukturfonderna. Detta kan ske genom en sammanslagning av nuvarande fonder och genom att regelverken görs likartade vad avser administrativa rutiner. Regeringen är således inne på att samordning och koncentration av de regionala utvecklingsinsatserna måste ske, åtminstone inom EU. Det bör enligt regeringen inte finnas mer än tre mål:

  • mål A med inriktning på program och åtgärder i de ekonomiskt minst utvecklade länderna samt i regioner som är glest befolkade
  • mål B med inriktning på regioner och områden med vissa långsiktiga och omfattande strukturproblem oavsett näring. Områdesindelningen bör sammanfalla med nuvarande mål 2 och 5. Därutöver bör även åtgärder definierade som mål C komma i fråga för mål B områden.
  • mål C inriktas på kompetensutveckling enligt de insatser som görs inom nuvarande mål 3 och 4.

Antal gemenskapsinitiativ bör också minskas och enbart inriktas mot transnationellt och gränsöverskridande samarbete, utveckling i storstadsområden med stora strukturproblem samt landsbygdsutveckling. Högst prioritet vill regeringen ge det gränsöverskridande samarbetet.

Avsikten är att varje insats inom ramen för EU:s olika program skall innebära en effektiv anpassning till de problem och möjligheter som varje medlemsland och dess regioner har. Det är viktigt att såväl planering som genomförande sker i enlighet med den så kallade närhetsprincipen, det vill

säga på en riktig nivå i respektive system, och att partnerskapet preciseras för alla deltagande parter. Den kvalitetshöjning regeringen eftersträvar ska förbättra möjligheterna att utnyttja de stora summor som idag slussas genom strukturfondspolitiken. Regeringens önskemål ligger mycket nära de förslag kommissionen framfört.

En påtaglig konsekvens av den nu föreslagna ordningen är att stöden till Sverige kan komma att minska. Därför framhåller regeringen att ett val måste göras mellan geografiskt riktade insatser och nationella program. Detta för att lösa arbetslöshetsproblemet och fördelningen mellan de regioner som kan komma att tappa stöd.

Mål A bör enligt regeringen omfatta norra Sverige där balansproblemen är störst. Det finns all anledning för EU att även i framtiden genomföra insatser för att förbättra konkurrenskraften inom det som idag utgör mål 6, det vill säga de glest befolkade delarna av Sverige och Finland. Det låga invånarantalet som idag används som kriterium, mindre än 8 invånare per km2, bör kompletteras med andra utgångspunkter som motiverar fortsatt stöd. De områden som idag klassificeras som mål 6 förfogar över stora naturresurser av betydelse för hela EU.

Mål B skall inriktas på att klara strukturomvandlingen i många olika näringar. Målet skall riktas mot regioner som har eller kan förväntas få sådana bekymmer. Åtgärderna skall skapa långsiktig sysselsättning och öka regionernas konkurrenskraft. Hur den geografiska uppdelningen skall se ut går inte att bestämma idag.

Mål C slutligen skall enbart inriktas på att ge högre kompetens och omfatta regioner med särskilda behov. Mål C får tillsammans med mål A och B stor betydelse för att förverkliga sysselsättningsmålet inom unionen.

Parallellt med de synpunkter regeringen lämnat kommer kraven om minskade avgifter för Sveriges del. Sverige har sedan inträdet i unionen haft en infasning av avgiften, men från och med 1998 beräknas den ligga på ca 20 miljarder kronor enligt nuvarande regler. Sverige är inte den enda nation som nu ställer krav på minskade avgifter. Det största hotet härvidlag kommer från Tyskland, men även Nederländerna vill betala mindre. Båda dessa stater tillhör de stora nettobetalarna i unionen där Tyskland ensamt beräknas stå för ca 29 procent av EU:s budget.

Regeringen hävdar alltså att nuvarande mål 6 skall ha fortsatt stöd samtidigt som Sverige vill betala mindre avgifter till EU. Om dessa ståndpunkter kan förenas är inte möjligt att idag bedöma. Med en omfattande utvidg-

ning räcker det emellertid inte, enligt utredningens uppfattning, att endast omfördela nuvarande stödinsatser. Skulle dessutom flera stora nettobetalare göra verklighet av sina hot att dra ned på inbetalningarna till EU hjälper knappast en tillväxtprocent högt över de beräknade 2,5 för att klara finansieringen av nya medlemmar. Det blir då svårt att motivera varför Sverige ska ta emot stöd som täcker totalt 62 procent av dess territorium, men bara berör 12,5 procent av befolkningen, samtidigt som Öst- och Centraleuropa brottas med enorma problem. Enbart mål 6 täcker 55 procent av landets yta, men berör bara 5 procent av befolkningen. Det är också svårt att argumentera för ett stöd baserat på låg befolkningstäthet eftersom problemet inte kommer att lösas inom en överskådlig framtid. Det är med andra ord omöjligt att utvärdera stödinsatserna i relation till stödkriteriet. Nuvarande mål 6 borde istället definieras utifrån regioner med stora avfolkningproblem.

Sverige med en hög välståndsnivå kan således komma att drabbas av den s.k. utfasning som föreslås i Agenda 2000, vilket regeringen också räknar med. Det innebär en minskning av gällande ram för strukturinsatser i Sverige och skulle drabba de områden som tillhör mål 2, 5b och 6. Eftersom ingen kan förutse hur mycket en ändring av nuvarande fördelning medför i minskade bidrag från EU kan inte heller någon beräkning av effekterna göras. För orter i Norrlands inland och andra delar av landet med liknande problem måste det i sådana fall göras större samordnade insatser. Det faktum att Sverige är medlem i en union som planerar att fortlöpande ta in nya medlemmar ökar konkurrenstrycket på de regioner i Sverige som under nuvarande omständigheter har problem att hålla sin position i förändringsprocessen. EU utgör genom sin blotta existens ett ökande konkurrenstryck på såväl starka som mindre starka regioner.

Maktpolitiska konsekvenser inom EU

Som poängterats i utredningen innebär det betydande svårigheter att länka samman institutionella frågor, policyförändringar och budget inom unionen. Det har hittills inte funnits något helhetsgrepp om dessa frågor. Tidigare erfarenheter vittnar om att dessa frågeknippen brutits upp i mindre delfrågor i samband med medlemskapsförhandlingar, vilket medfört att mellanstatliga uppgörelser format den interna politiken inom EU. Resultatet har blivit sidobetalningar som ibland ägnat mer uppmärksamhet åt formfrågor och kompensation mellan stater än åt substantiellt innehåll. I slutändan har den stegvisa metoden kommit att sätta sin prägel på processen i sin helhet. Finansiella resurser söker avsättning och skapar sin egen dynamik genom uppkomsten av policynätverk. I avsaknad av en samman-

hållen och skriven konstitution förändrar tillkomsten av nya medlemmar med nödvändighet de policynätverk som etablerats. Under den givna förutsättningen att institutionella relationer inom EU varierar åtskilligt bör varje individuell ansökarstat utveckla institutioner som passar deras respektive interna ekonomiska, politiska och kulturella struktur. En ordning som kan hantera minoritetsfrågor, regionala ekonomiska skillnader och politiska maktfördelningsfrågor. För integrationsprocessen är det viktigt att dessa institutioner förmår garantera nationell säkerhet och uppfyller demokratiska krav. Detta är också en förutsättning för att de ska kunna bli fullfjädrade partners inom ramen för utvidgade policynätverk och delta i konkurrensen om EU:s projektmedel.

EU:s regionalpolitik står alltså inför genomgripande förändringar. Med många nya medlemmar finns det inget utrymme för generösa sidobetalningar i linje med tidigare utvidgningar. Varje insats måste vara klar till form och verkan. Genom att unionen växer måste också regelverket finslipas. Att åstadkomma klarare spelregler torde ligga i linje med svenska intressen. Kraven på att ett större element av folksuveränitet och demokrati introduceras torde i längden vara svåra att avvisa. Inför en sådan utveckling är det viktigt att redan nu börja tänka i termer av maktbalanser mellan EU:s centrala institutioner. En stärkt roll för EU-parlamentet är ett tillvägagångssätt som inte omedelbart leder till starkare hierarki, men som visar på en välvillig inställning till att det tas steg i riktning mot ytterligare fördjupning och ökade inslag av demokratiska beslutsformer. Ett alternativt angreppssätt är att driva frågan om starkare förankring i nationella parlament. Detta skulle innebära en helt annan tolkning av behovet av dubbla majoriteter, i vilken beslut måste godkännas i både något av EU:s centrala organ (ministerrådet eller parlamentet) och Sveriges riksdag. I takt med att ansvaret för utvecklingen i nya medlemsländer växer genom strukturpolitiska åtaganden kommer unionens bristfälliga organisation alltmer i dagen. Organisationen var tänkt att innesluta sex medlemmar och kommer kanske snart att ha 26. De institutionella frågorna måste åtgärdas innan en utvidgning blir möjlig.

I förhållande till institutionella förändringar är policyskift relativt enkla att göra. Kvalificerad majoritet i ministerrådet räcker för att få en ny policy antagen och dessutom spelar det direktvalda parlamentet en betydligt större roll nu jämfört med tidigare. Som påpekats har regional- och strukturpolitiken förändrats på ett påtagligt sätt i samband med utvidgningar. Skillnaden den här gången är att stegvisa lösningar kan bli mycket kostsamma för EU. Den ekonomiska utvecklingsnivån i Öst- och Centraleuropa släpar efter så mycket att det inte går att ta full hänsyn till deras interna

problem på Europanivå, många av problemen fordrar nationella lösningar. Eftersom deras förhandlingsläge inte är gynnsamt blir det svårt för dem att tillskansa sig olika former av kompensationer i utbyte mot medlemskap. Den press som ligger på EU-staterna är att inte låta ett historiskt tillfälle gå dem ur händerna. Besvikelse och utbrett socialt missnöje i ansökarstaterna riskerar att rulla tillbaka det som hittills uppnåtts i form av integration med Västeuropa. Detta genom att tilltron minskar till demokrati och marknadsekonomi som lösningar på dessa länders problem.

I samband med medlemsutvidgningar blir budgetens omfång föremål för mellanstatliga förhandlingar. Erfarenheter visar att budgeten påverkas kraftigt av de sido-betalningar som uppstår till följd av förhandlingar under en regeringskonferens. Om man hårddrar det hela torde varje regering vara intresserad av att få tillbaka så mycket som möjligt, helst mer än vad den betalar i medlemsavgifter. För att undvika stora transfereringar, med motiveringen att det gäller att visa solidaritet med staterna i Öst- och Centraleuropa, kan istället en reducerad medlemsavgift erbjudas under en infasningsperiod. På det sättet vinner de nuvarande EU-länderna tid i sina interna förberedelser för en utvidgning.

Tillsammans utgör regional- och strukturpolitiken samt jordbrukspolitiken den helt dominerande delen av utgifterna. Skall infasningen underlättas med en omfördelning av utgifterna borde dessa båda politikområden förutsättningslöst ses över. De upptar cirka 80 procent av EU:s budget och har en konserverande karaktär. Jordbrukspolitiken för att den gynnar ursprungsmedlemmarna. Regional- och strukturpolitiken därför att den är ett resultat av och anpassad till tidigare utvidgningar. De planerade åtgärderna att dra ner antalet fondprogram och gemenskapsinitiativ är en nödvändig åtgärd. Det är också osäkert om en kostnadsram på 1,27 procent av unionens BNP räcker till för att ta in tio nya medlemmar. Allra helst som det förutsätter en ökning av BNP inom EU-15 med 2,5 procent per år. Det finns inte heller någon beredskap för ekonomiska eller politiska kriser i vare sig ansökarländerna eller EU självt. Ansökarländerna förväntas, trots att de befinner sig i ett känsligt omvandlingsskede, uppvisa politisk och social stabilitet.

Absorbtionsförmågan är sannolikt inte mindre i ansökarländerna än i det forna DDR. Erfarenheter från Tysklands enande visar att omvandlingsprocessen trots generösa stödinsatser tar lång tid att genomföra. Att begränsa stödens storlek till 4 procent av medlemsländernas BNP kan därför komma att försvåra möjligheten att hantera den nya situation ett medlemskap innebär. Ett begränsat stöd kan leda till ökade spänningar mellan regioner

inom dessa länder samtidigt som de är utsatta för ett stort omvandlingstryck. En ytterligare komplikation tillkommer om den delade förhandlingsstarten blir verklighet. Att ett ökat stöd på 7 miljarder Ecu skulle vara tillräckligt för att föra ifatt de som skall vänta på förhandlingar verkar vara en för nätt tilltagen summa. Det finns med andra ord en risk för att utvidgningens kostnader har underskattats.

Kommissionen ger en alldeles för okomplicerad bild av framtiden. Det handlar ändå om en övergångstid som ligger 6-10 år framåt. Fallet DDR har lärt oss att det även med ett osedvanligt starkt finansiellt stöd tar lång tid att anpassa produktion och livsvillkor till västvärldens standard. Att EU:s nuvarande organisation skulle klara förhandlingar med alla länder samtidigt är emellertid svårt att se. Det är ett enormt experiment att försöka anpassa organisationen till ett så stort intag, men när löften redan är avgivna är det EU:s skyldighet att inte skapa större problem än de man tänkt lösa med den föreslagna utvidgningen.

Trots ambitioner att inte göra skillnad mellan medlemsländerna är med den planerade utvidgningen en gradering i sikte. De länder som ansluter sig till EMU under 1998 kommer att bilda en inre kärna. I praktiken innebär det att vi redan idag har en grupp av stater

inom EU som ägnar sig åt förbere-

delser för inträde i myntunionen, medan andra har valt att avvakta. Det är till denna skara av länder som de Öst- och Centraleuropeiska länderna i framtiden får ansluta sig. Blir EMU av ansluter sig nya medlemmar till en yttre krets av icke EMU-medlemmar eftersom länder som riskerar att märkbart försvaga den gemensamma valutan troligtvis inte kommer att släppas in i valutasamarbetet.

Ambitionen inför kommande utvidgning bör vara att minimera antalet sidobetalningar. Det finns också mycket som tyder på att struktur- och regionalpolitiken måste få en annan roll än vid tidigare utvidgningar.

Regionalpolitiska konsekvenser i ansökarländerna

Den regionala nivån är generellt sett svag i alla ansökarländerna. Dels beror detta på det historiska arvet från sovjettiden, men det finns också andra förklaringar. En är att många av länderna är ytmässigt små och att det därför inte funnits behov av ett regionalt tänkande. Staterna är och har varit lätta att överblicka från centrum. Detta gäller framför allt Balticum. I kommissionens ländergenomgång är den regionala nivån inte särskilt grundligt behandlad. Det förefaller som om kommissionen ser det nödvändiga i att politiken på alla områden i ett första skede måste ha en väl

samordnad nationell strategi för att lyckas. Utredningen kan ansluta sig till den tanken om det gäller en kort övergångsperiod, men på längre sikt är det alldeles nödvändigt att de numera komplicerade processer som de inblandade nätverken bidrar till förankras på såväl regional som lokal nivå. Utan en hög admininstrativ kompetens går inte den regionala utvecklingen att initiera och utan en demokratisk förankring går den inte att genomföra. Därför behöver alla ansökarländerna omfattande och direkta hjälpinsatser för att utveckla sina nationella regionalpolitiska koncept och den samhällsorganisation de skall förankras i.

Sedan början av nittiotalet finns det en stor skara myndigheter och privatintressen som verkar i de flesta av staterna. Runt Östersjön är svenska intressen inblandade i alla ansökarländerna. Insatser sker genom utbyte av erfarenheter mellan myndigheter och utbildningsinstitutioner. Även privata affärsintressen finns rikt företrädda och tillsammans utgör alla dessa aktörers närvaro en chans till kunskapsutbyte och ett sätt att vidga kompetensnivån hos den nya uppsättningen administratörer och ledare i ansökarländerna. Det är en mycket viktig process som med samordnande insatser kan påskyndas i Östersjöområdet. Det av regeringen initierade Östersjöprogrammet borde för framtiden ha en klart uttalad ambition att samordna ett omfattande utbytessystem mellan Sverige, övriga nordiska länder samt Baltikum och Polen för att därmed bygga upp en ny kader av tjänstemän, lärare, forskare och entreprenörer på det regionala planet. Att i ett så tidigt skede som möjligt knyta samman regionerna i alla staterna runt Östersjön måste vara det effektivaste sättet att nå såväl djup som bredd i arbetet med att stärka förbindelserna. Det skulle också bidra till att ge utvecklingsprocessen den demokratiska förankring som måste till för att den ska bli långsiktigt uthållig. Om motsvarande program genomförs med konsekvens i de andra nordiska länderna skulle det bli en bra start för den nya tid som väntar. För resten av ansökarländerna vore liknande avtal med grannstaterna ett steg i rätt riktning.

Ett lovande tecken är att de flesta ansökarländerna inser behovet av en regional utvecklingsprocess. Flera av staterna har dessutom sett till att frågorna om regional utveckling får en samordningsansvarig inom regeringen redan från start. Det kan förhoppningsvis leda till att den regionala utvecklingsprocessen blir ett livskraftigt politiskt tema som motvikt till den gamla ordning som dröjer sig kvar.

Det faktum att flera stater inte anses mogna att uppta förhandlingar i första omgången kan vara en smula oroande ur regional utvecklingssynpunkt. Att anses mogen att uppta förhandlingar samtidigt med alla andra borde vara

en inspirationskälla till fortsatta reformsatsningar. Regioner som gränsar till bl.a. Ryssland har en mycket låg levnadsstandard enligt europeiska mått, men även i jämförelse med de delar som gränsar till Tyskland och Österrike. Den spänning som kan komma ut av denna regionala obalans måste bli föremål för särskilda insatser i alla stater. Utredningen är tveksam till om de avsatta medlen kommer att täcka behoven under den väntetid kommissionen utgår ifrån. Det är sannolikt att kommissionens budgeterade 45 miljarder Ecu för perioden 2000-2006 inte kommer att klara kostnaderna för utvidgningen och att budgeten därmed får svårt att rymmas inom EU:s budgettak på 1,27 procent av medlemsstateras totala BNP.

Såvitt utredningen förstår finns det inga starka sakskäl till att utestänga någon ansökarstat på grund av att den administrativa apparaten eller förutsättningarna för att ta emot och använda EU:s strukturfondsprogram skulle vara sämre i ett land än i ett annat. Det finns skillnader, men det är omöjligt att idag rangordna länderna med utgångspunkt i föreliggande fakta. Det gäller särskilt Baltikum där kommissionens negativa inställning till Litauens regionalpolitiska beredskap inte stämmer med den litauiska regeringens uppfattning. Inget av de aktuella ansökarländerna vill bli lämnade utanför och ett till synes omotiverat och svårgenomträngligt rangordningssystem kan ge upphov till spänningar inom och mellan ansökarländerna. Unionen har redan bundit sig för att göra en östutvidgning och det kan inte ligga något avgörande argument i att låta vissa stater börja förhandla medan andra får vänta. Alla skulle kunna börja samtidigt men slutföra förhandlingarna vid skilda tidpunkter och då skulle i vart fall inte argumentet om orättvis behandling få något utrymme i debatten. En gemensam förhandlingsöppning skulle dessutom skapa rådrum för ansökarländerna och ge mindre utrymme för de oppositionella krafter som vill förhindra att en utvidgning av unionen får särskilda konsekvenser för det egna landet. Kanske ligger begränsningen mera i EU:s egen struktur än i ansökarländernas?

Policyrekommendationer

Med den potential som nu etableras i närområdet erhåller Sverige och hela Östersjö- och Bottenhavsregionen en förbättrad tillgänglighet och en mer central belägenhet i förhållande till Europas växande marknader. Det bästa sättet att utveckla handeln med Central- och Östeuropa är att öppna för import från dessa länder och med tanke på att handeln främst hindras av länkrelaterade brister och att transportlänkar har inslag som ger dem en karaktär av semikollektiva varor måste en central policyslutsats bli att:

Ett

medlemskap för ansökarländerna ökar förutsättningarna för en europeisk

trafikpolitik med syfte att utveckla de transport och kommunikationslän kar som saknas mellan Öst och Västeuropa.

Sverige kan också spela en avgörande roll för utvecklingen av framförallt Baltikum och Polen. En hållbar utveckling av ansökarländerna kräver insatser utöver ett unionsfinansierat stöd.

Den regionala processen i

ansökarländerna måste understödjas av grannstaterna. Det gränsregio nala samarbetet är i detta avseende viktigt. För att följa händelseförloppet

i Central- och Östeuropa måste kunskapsuppbyggnaden kring den regionala utvecklingsprocessen knytas närmare till forskningen. Ett sätt att hantera detta vore att upprätta ett institut med ansvar för den regionala utvecklingen i ansökarländerna. Ett institut som förslagsvis kan lokaliseras till något av de nya medlemsländerna.

Det är inte heller självklart att marknaderna själva förmår genomföra den strukturella förnyelse de svenska regionerna varit i starkt behov av under en lång tid. En förnyelse av den regionala näringsstrukturen krävs oavsett om EU utvidgas eller ej. Om utvidgningen leder till att branscher som är på tillbakagång möter en ökad efterfrågan kan det önskvärda omvandlingstrycket minska. Det är därför viktigt att de strukturbevarande delarna av svensk och EU initierad arbetsmarknads-, närings- och regionpolitik avvecklas.

Det krävs en tydlig strukturförändrande inriktning inom

europeisk och svensk närings och regionpolitik.

Däremot visar just politikinsatserna i förhållande till näringsstruktur och regional utveckling under 80- och 90-talen att den politiska processen inte med säkerhet kan hantera en sådan förändring bättre än marknaderna. De kompetensfrämjande och produktutvecklande signalerna måste därför ställas i fokus för regionernas arbetsmarknader.

Endast genom att markna

derna genomsyras av tydliga signaler om var den framtida inkomsttill växten finns förhindras att arbetskraft knyts upp i näringar med långsiktigt ogynnsam inkomstutveckling. En ökad konkurrens från Östeuropa kan i

detta avseende tydliggöra inom vilka branscher inkomstutvecklingen ytterligare kommer att bromsas upp.

En dominerande tendens i den långsiktiga befolkningsförflyttningen är inflyttning mot städer. Små regioner utan åtminstone en kunskapsorienterad stadsbildning får sårbara arbetsmarknader. Invånare i små orter med låg tillgänglighet till kunskapsorienterade städer måste vara beredda på en sämre inkomstutveckling än invånare i regioner med mer dynamiska arbetsmarknader. Fortsätter regionernas befolkningsunderlag att stagnera måste det med nödvändighet innebära en tilltagande befolkningskoncent-

ration.

Regioner måste därför utveckla sina kollektiva resurser i form av

produktionsfaktorer, teknik, miljö och nätverk för att skapa attraktiva arbetsmarknader.

För att regionerna själva ska kunna agera och för att nationella och europeiska instanser ska kunna besluta om transregionala åtgärder krävs en samlad bild av regionernas resurser och länkar. Kunskapen om de svenska regionernas nationella och internationella beroenden samt deras resurstillgångar är idag en begränsande faktor för den regionala politiken.

Den

regionala problembild som finns under den nationella ytan är idag inte tillräckligt tydlig. Möjligheterna att tydligare och snabbare kunna möta de

omställningskrav och den konjunkturkänslighet en integrerad europeisk marknad innebär kräver dessutom en högre effektivitet i den svenska regionalpolitiken.

Genom sektorssamordnade och koncentrerade insatser

kan en ny regionpolitik stärka Sveriges konkurrenskraft. Det är också

viktigt att detta händelseförlopp kan knytas närmare forskningen på området.

Jämförelser med Tysklands enande visar att kostnaden för en östutvidgning kan bli betydligt dyrare än vad den Europeiska kommissionen har räknat med. Detta ställer stora krav på en genomgripande reformering av den gemensamma regional- och strukturpolitiken. För att hushålla med resurserna krävs en ökad koncentration och tydlighet som i sin förlängning medför en förändrad målindelning.

Det finns därmed mycket som talar för

att Sverige måste räkna med minskade anslag ifrån EU.

Slutligen kan nämnas att utredningen i sitt material inte har hittat några klara sakskäl för en delad förhandlingsstart.

There ought, as the Government sees it, to be no more than three objectives:

At the same time, the number of Community initiatives should be reduced, concentrating exclusively on transnational and cross-border co-operation, development in city regions with major structural problems, and rural development. The Government wishes to give top priority to transboundary co-operation.

The intention is for every measure within the framework of the various EU programmes to imply an effective adjustment to the problems and possibilities of every Member State and its regions. It is important that both planning and implementation should comply with the subsidiarity principle, i.e. on an appropriate level in each system, and that partnership should be defined for all participating states. The elevation of quality which the Government is aiming for will improve the possibilities of using the large sums of money now being channelled through Structural Fund policy. The Government’s wishes are very closely in line with the proposals put forward by the Commission.

One tangible consequence of the order now proposed is that support to Sweden may come to be reduced. The Government therefore maintains that a choice will have to be made between geographically oriented measures and national programmes, in order to solve the problem of unemployment and settle the allocation of resources among regions which may find themselves receiving less support.

Objective A, in the Government’s opinion, should comprise the north of Sweden, where regional differences are most pronounced. There is every reason for the EU to continue measures for the improvement of

competitive strength in what at present constitutes Objective 6, i.e. the sparsely populated regions of Sweden and Finland. The low head of population now used as a criterion, namely fewer than 8 inhabitants per sq. km., should be supplemented by other conditions qualifying for continued support. The regions at present classified as Objective 6 command great natural resources of importance to the whole of the EU.

Objective B must be aimed at coping with structural change in many different economic sectors. This objective is to focus on regions which worries of this kind or are expected to encounter them. The measures taken shall create long-term employment and augment the competitive strength of the regions. The geographical distribution cannot be determined now.

Objective C, lastly, is to be solely concerned on conferring superior competence and will comprise regions with special needs. Together with Objectives A and B, this objective will play an important part in achieving the Union’s employment target.

Parallel to the viewpoints tendered by the Government, there are the demands made for a reduction of Sweden’s contributions. Sweden’s contribution has been phased in since its admission to the Union but, as the rules now stand, is expected to level out at some MSEK 20,000 as from 1998. Sweden is not the only nation now demanding a reduction of its contributions. The biggest threat in this respect comes from Germany, but the Netherlands are also seeking to pay less. Both these states are among the big net payers in the Union, with Germany alone bearing an estimated 29 per cent or so of the EU budget.

Thus the Government argues that the present Objective 6 must have continuing support, at the same time as Sweden wishes to pay smaller contributions to the EU. It is impossible at present to judge the compatibility of these standpoints. With an extensive enlargement, however, mere reallocation of existing supportive measures will not, in the Committee’s opinion, be enough. If, moreover, several large net payers carry out their threats to reduce their payments to the EU, a GNP growth percentage high above the estimated 2.5 will hardly be sufficient to cover the financing of new members. In this case it will be difficult to justify Sweden’s receipt of support covering a total of 62 per cent of its territory but affecting only 12.5 per cent of its population, at the same time as Eastern and Central Europe are wrestling with enormous problems. Objective 6 alone covers 55 per cent of the country’s area but affects only

5 per cent of its population. It is also difficult to plead for support based on low population density, because that problem will not be solved within the foreseeable future. Evaluation of the supportive measures in relation to the support criterion is, in other words, impossible, and the present Objective 6 ought instead to be defined with reference to regions with large depopulation problems.

Sweden, with its high level of prosperity, may thus incur the “phasing out” proposed in Agenda 2000, as indeed the Government anticipates. This will mean a reduction of the current frame for structural measures in Sweden and would affect the regions belonging to Objectives 2, 5b and 6. No calculation of the effects is possible, because no one can foresee the amount by which a change in the current distribution would reduce grants from the EU. Greater co-ordinated measures will in cases of this kind have to be taken for communities in the Norrland interior and in other parts of Sweden with similar problems. The fact of Sweden belonging to a union which is planning to admit new members successively augments the pressure of competition on those regions of Sweden which, under present circumstances, have difficulty in maintaining their position in the process of change. The EU, through its very existence, constitutes a growing pressure of competition on both strong regions and not-so-strong ones.

)MPLICATIONS FOR %5 POWER BALANCES

As the report observes, there are considerable difficulties involved in linking together institutional questions, policy changes and budget within the Union. A coherent grasp of these questions has up till now been lacking. Previous experience testifies that these bundles of questions have been broken up into smaller sub-issues in connection with membership negotiations, causing the internal policies of the EU to be fashioned by interstate settlements. The result has been side-payments which have sometimes devoted more attention to questions of form and compensation between states than to substantial content. In the end the stepwise method has come to leave its imprint on the process as a whole. Financial resources look for an outlet and create their own dynamic through the genesis of policy networks. In the absence of a coherent, written constitution, the addition of new members necessarily changes the established policy networks. Given that institutional relations within the EU vary a good deal, each individual candidate state should develop institutions appropriate to its own internal economic, political and cultural structure - an order of things capable of dealing with minority issues, regional economic differences and questions concerning the distribution of

political power. It is important for the integration process that these institutions should be capable of guaranteeing national security and meeting democratic requirements. This is also essential if they are to be capable of becoming fully fledged partners within the framework of wider policy networks and of competing for EU project funding.

The EU’s policy for the regions, then, is on the verge of thoroughgoing changes. With many new members there will be no scope for generous side-payments in line with previous expansions. Every measure must be clear in form and effect. As the Union grows, its “acquis communautaire” must be correspondingly refined. The achievement of clearer rules of conduct would seem to be in line with Swedish interests. Demands for the introduction of a greater element of popular sovereignty and democracy are likely to be irresistible in the long run. Faced with developments of this kind, it is important here and now to begin thinking in terms of power balances between central EU institutions. A stronger role for the European Parliament is a procedure which will not immediately lead to a stronger hierarchy but which demonstrates an attitude in favour of steps being taken towards further deepening and a greater element of democratic decisionmaking procedures. An alternative approach is to press the question of stronger support from national parliaments. This would mean a completely different interpretation of the need for double majorities, with decisions requiring approval both from one of the central EU bodies (the Council of Ministers or the Parliament) and the Swedish Riksdag (parliament). Parallel to the growth, through structural commitments, of responsibility for developments in new Member States, the organisational shortcomings of the Union will be increasingly exposed. The organisation was originally conceived of as having six members and before long may have 26. The institutional questions will have to be dealt with before an enlargement can be possible.

Policy shifts, compared with institutional changes, are relatively easy to accomplish. A qualified majority in the Council of Ministers is sufficient for the adoption of a new policy and, moreover, the directly elected Parliament is playing a far greater role now than it used to. As has already been remarked, regional and structural policies have been palpably changed in connection with enlargements. The difference this time is that stepwise solutions can prove very costly to the EU. The economic development of Central and Eastern Europe is lagging so far behind that their internal problems cannot be fully allowed for at European level; many of those problems demand national solutions. Their unfavourable negotiating position will make it hard for them to exact various forms of

compensation in return for membership. The EU Member States are under pressure not to let slip a historic opportunity. Disappointment and widespread social discontent in the applicant countries are liable to roll back what has so far been achieved in the form of integration with Western Europe if there is loss of confidence in democracy and the market economy as the solutions to their national problems.

In connection with enlargements, the scale of the budget becomes a subject of interstate negotiations. Experience has shown the budget to be greatly affected by the side-payments occurring as a consequence of negotiations during a governmental conference. Putting it drastically, every government probably has an interest in recovering as much as possible, preferably more, of what it pays in membership contributions. To avoid large transfers on the grounds of showing solidarity with the states of Eastern and Central Europe, a reduced membership contribution can be offered instead for a phasing-in period. This will give the present EU countries time for their internal preparations for enlargement.

Regional and structural policies together with agricultural policy account for the overwhelming bulk of expenditure. If phasing in is to be facilitated through a reapportionment of expenditure, both these policy fields should be subjected to an open-ended review. They occupy some 80 per cent of the EU budget and are conservative in character. The CAP because it favours the original members, and regional and structural policy because it is a result of and adapted to previous enlargements. The reductions now planed in the number of fund programmes and Community initiatives are a necessary step. Also, it is uncertain whether a spending frame of 1.27 per cent of the Union’s GDP will suffice for the admission of ten new members, all the more so as that frame presupposes 2.5 per cent annual GDP growth in EU-15. Nor is there any preparedness for economic or political crises in the applicant countries or in the EU itself. The applicant countries, even though they are passing through a sensitive transitional phase, are expected to display political and social stability.

The capacity of the applicant countries to absorb funds is probably no less than that of the former DDR. Experience of German reunification tells us that, even with generous measures of support, the transformation process takes a long time to accomplish. Limiting the amount of support to 4 per cent of the Member States’ GDP may therefore impair the possibilities of coping with the new situation which membership entails. Limited support can lead to a growth of tensions between regions in these countries, at the same time as they are under great pressure of change. A further

complication will be added if the divided commencement of negotiations becomes a fact. Increased support of ECU 7bn seems too small a figure to enable those who are to wait for negotiations to catch up. In other words, the danger is that the costs of enlargement have been underestimated.

The Commission presents far too uncomplicated a picture of the future. After all, we are talking about a transitional period between 6 and 10 years ahead. The case of the DDR has taught us that, even with unusually strong financial support, the processing of adapting production and living conditions to western standards takes a long time. It is difficult, however, to envisage the present EU organisation being equal to negotiating with all applicant countries at once. Adapting the organisation to such a large influx is a tremendous experiment, but once the promises have been made it is the EU’s duty not to create greater problems than the proposed enlargement was intended to solve.

Despite aims of making no distinction between the Member States, with the enlargement now planned there is a gradation in sight. The countries joining the EMU in 1998 will form an inner core. In practice this means that we already have a group of states

WITHIN the EU which are preparing to

join the monetary union, while others have chosen to wait on events. It is this latter group of countries that the Eastern and Central European countries will in future be able to join. If the EMU materialises, new members will join up with an outer circle of EMU non-members, because countries liable to cause a noticeable weakening of the common currency are unlikely to be admitted to the monetary co-operation.

The aim for an impending enlargement should be to minimise the number of side-payments. There is also much to suggest that structural and regional policy will have to be allotted a different role from that which they have played in previous enlargements.

2EGIONAL IMPLICATIONS FOR THE APPLICANT COUNTRIES

The regional level, generally speaking, is weak in all the applicant countries. This is partly due to the historical legacy of the Soviet area, but there are other reasons as well. One of them is that many of these countries are small in area and, therefore, have had no need for regional thinking, They are and have been easily surveyable from the centre. This is above all true of the Baltic Sea States. The regional level has not been very thoroughly treated in the European Commission’s country review. It seems as though the Commission perceives the necessity of policies in all fields

during an initial phase having a properly co-ordinated national strategy in order to succeed. The present Committee can endorse that idea for a brief transitional period, but in the longer term it will be essential for the now so complicated processes to which the networks involved are contributing to be accepted and understood at both regional and local levels. Regional development cannot be initiated without a high level of administrative competence, and without democratic support it cannot be implemented. All the applicant countries, therefore, are in need of extensive and direct measures of assistance in order to develop their national concepts of regional policy and the social organisation in which those concepts are to be rooted.

A large number of national authorities and private interests have been active in most of the applicant countries since the beginning of the nineties. Swedish interests are involved in all the applicant countries round the Baltic. Measures take the form of experience interchange between national authorities and educational institutions. Private business interests are also abundantly represented, and the combined presence of all these players presents an opportunity for the interchange of knowledge and a means of broadening the competence of the new array of administrators and leaders in the applicant countries. This is a highly important process which, given measures of co-ordination, can be accelerated in the Baltic Sea region. The Baltic Sea Programme initiated by the Government should for the future have the clearly declared aim of co-ordinating a comprehensive system of exchange between Sweden, other Nordic countries, the Baltic Sea states and Poland, with a view to building up a new cadre of officials, teachers, researchers and entrepreneurs at regional level. Joining together the regions in all the states round the Baltic at the earliest possible opportunity must be the most efficient means of achieving both depth and breath in the task of strengthening connections between them. This would also help to give the development process the democratic footing essential for its long-term viability. If corresponding programmes are consistently implemented in the other Nordic countries, this could mean a good start for the new age that awaits us. For the remaining applicant countries, similar agreements with neighbouring states would be a step in the right direction.

One promising sign is the realisation by most of the applicant countries of the need for a regional development process. Several of them, moreover, have seen to it that someone at governmental level is made responsible for the co-ordination of regional development questions right from the start.

This, hopefully, can lead to the regional development process becoming a dynamic political theme as a counterpoise to the lingering old order.

The fact of several states not being considered mature enough to open negotiations in the first round can be a trifle disturbing from the viewpoint of regional development. Being considered mature enough to open negotiations at the same time as everyone else is probably a source of inspiration for further reforming endeavours. Regions bordering on Russia, for example, have a very low standard of living in European eyes, but also by comparison with regions bordering on Germany and Austria. The tension that can develop out of this regional imbalance must be made a subject of special measures in all states. The Committee doubts whether the funds which have been set aside will cover needs during the waiting period assumed by the European Commission. The ECU 45bn budgeted by the European Commission for the period between 2000 and 2006 is unlikely to cover the cost of enlargement, and it will therefore be hard to accommodate the budget within the EU’s budget ceiling of 1.27 per cent of the Member States’ total GDP.

As far as the Committee is able to understand, there are no strong objective reasons for excluding any candidate state on the grounds of its administrative apparatus or its capacity for receiving and using EU Structural Fund programmes being inferior to another country’s. There are differences, but it is impossible today to place the countries in ranking order in the light of available facts. This is particularly true of the Baltic Sea States, where the European Commission’s negative attitude to Lithuania’s regional policy preparedness does not tally with the view taken by the Lithuanian Government. None of the applicant countries in question wishes to be left out, and an apparently unjustified and impenetrable ranking system can generate tensions within and between the applicant countries. The Union has already committed itself to an eastward enlargement. And there cannot be any decisive argument in allowing certain states to commence negotiations while others have to wait. All should be enabled to start simultaneously but to conclude their negotiations at different points in time, in which case there would at least be no room in the debate for the argument concerning unfair treatment. A common opening of negotiations would also give the applicant countries a breathing space and afford less scope for the oppositional forces wishing to prevent an enlargement of the Union from having special consequences for their own country. Perhaps the limitation lies more in the structure of the EU itself than in that of the applicant countries?

0OLICY RECOMMENDATIONS

Given the potential which is now being established in the neighbouring region, Sweden and the entire Baltic and Bothnian Sea region will achieve greater accessibility and a more central location in relation to the growing European markets. The best way of developing trade with Central and Eastern Europe is by opening the way to imports from these countries and, since trade is above all impeded by link-related deficiencies and transport links include elements giving them the character of semi-collective goods, a central policy conclusion must be that:

-EMBERSHIP FOR THE APPLICANT

COUNTRIES WILL IMPROVE THE PROSPECTS OF A %UROPEAN TRAFFIC POLICY AIMED AT DEVELOPING THE TRANSPORT AND COMMUNICATIONS LINKS WHICH ARE LACKING BETWEEN %ASTERN AND 7ESTERN %UROPE

Sweden can also play a decisive part in the development of, above all, the Baltic Sea States and Poland. Sustainable development of the applicant countries will require measures over and above Union-financed support.

4HE REGIONAL PROCESS IN THE APPLICANT COUNTRIES MUST BE SUPPORTED BY THEIR NEIGHBOURS #ROSS BORDER REGIONAL CO OPERATION IS IMPORTANT IN THIS RESPECT In order to keep track of the course of events in Central and

Eastern Europe, knowledge production relating to the regional development process must be linked more closely with research. One way of achieving this would be by setting up an institute responsible for regional development in the applicant countries - an institute which, it is suggested, can be localised in one of the new Member States.

Nor is it absolutely certain that the markets themselves are capable of accomplishing the structural renewal which the regions of Sweden have been greatly in need of for a long time now. A renewal of the regional enterprise structure is needed, regardless of EU enlargement. If enlargement results in declining industries encountering a growth of demand, the desirable pressure for change may be reduced. It is therefore important that the structure-conserving parts of Swedish and EU-initiated labour market, enterprise and regional policies should be abolished.

%UROPEAN AND 3WEDISH POLICIES FOR ENTERPRISE AND THE REGIONS NEED TO BE SLANTED CLEARLY IN FAVOUR OF STRUCTURAL CHANGE

On the other hand it is policy measures themselves, in relation to enterprise structure and regional development during the 80s and 90s, which demonstrate the uncertainty of the political process being able to cope with this kind of change better than the markets. Competence-promoting and product-developing signals must therefore be made the focus of attention for the regional labour markets.

)T IS ONLY WITH CLEAR SIGNALS EVERYWHERE IN

THE MARKETS AS TO THE LOCATION OF FUTURE INCOME GROWTH THAT THE TYING UP OF LABOUR IN OCCUPATIONS WITH ADVERSE LONG TERM DEVELOPMENT OF EARNINGS CAN BE AVOIDED In this connection, increased competition from Eastern Europe

can indicate more clearly the sectors in which the growth of earnings is going to be further decelerated.

Urban growth is a dominant tendency of long-term population movements. Small regions without at least a knowledge-oriented urban community acquire vulnerable labour markets. Residents of small communities with low access to knowledge-oriented towns and cities must be prepared for slower income growth than people living in regions with more dynamic job markets. If the regional population base goes on stagnating, this is bound to mean a growing concentration of population.

2EGIONS MUST THEREFORE

DEVELOP THEIR COLLECTIVE RESOURCES IN THE FORM OF FACTORS OF PRODUCTION TECHNOLOGY ENVIRONMENT AND NETWORKS IN ORDER TO CREATE ATTRACTIVE JOB MARKETS

In order for the regions themselves to be capable of acting and in order for national and European policy-making bodies to be able to decide on transregional measures, a coherent picture is needed of regional links and resources. Knowledge of the national and international dependencies of the Swedish regions and of their available resources today constitutes a limiting factor of regional policy.

4HE REGIONAL PROBLEM PICTURE EXISTING

BELOW THE NATIONAL SURFACE IS INSUFFICIENTLY CLEAR AT PRESENT What is more,

the possibilities of responding more distinctly and rapidly to the adjustment requirements and the cyclical sensitivity entailed by an integrated European market call for a high level of efficiency in Sweden’s regional policy.

4HROUGH SECTORIALLY CO ORDINATED AND CONCENTRATED

MEASURES A NEW REGIONAL POLICY CAN MAKE 3WEDEN MORE COMPETITIVE It is

also important for this course of events to be more closely linked with research in the field.

Comparisons with German reunification show that the cost of an eastward enlargement can be considerably greater than the European Commission has bargained for. This makes heavy demands on a thoroughgoing reform

of the common regional and structural policy. Resource conservation demands greater concentration and clarity, which in turn must ultimately lead to a revised definition of Objectives.

!CCORDINGLY THERE IS MUCH TO

SUGGEST THAT 3WEDEN MUST BE PREPARED FOR A REDUCTION OF ITS FUNDING ALLOCATIONS FROM THE %5.

Finally it is worth mentioning that in its material the Committee has found no clear objective reasons for splitting the commencement of negotiations.