SOU 1997:30
Europa och staten : europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen
Sammanfattningsvis får europeiseringen konsekvenser för synen på staten, för organiseringen mellan stat och sam- hälle och för organiseringen av statsförvaltningen. Det är framför allt organiseringen och styrningen av statsförvalt- ningen — dvs. den tredje frågan — som står i fokus i den här rapporten. Det är dock viktigt att påpeka att den analysen måste göras utifrån ett vidare perspektiv. Analysen av på vilket sätt europeiseringen påverkar villkoren för styrning måste baseras på en uppfattning både om staten och om statens relation till samhället. Jag skall i nästa kapitel redovisa hur dessa frågor har avhandlats i den förvaltnings- politiska diskussionen om europeiseringen och stats- förvaltningen.
Diskussionen om förvaltningspolitiken och EU
Det finns inga EU—regler för hur ett medlemsland skall organisera sin förvaltning, fastslogs deti medlemskapspropositionen (SOU 1994/ 95:19, 5 453). Samtidigt sågs det som naturligt att ”den nationella förvaltningen... deltar i en internationell och multilateral beslutsprocess...", som förutsätter en synkronisering i tiden och som aktualiserar "... på vilket sätt det enskilda landet genom samordning av sitt agerande bäst kan ta sina samlade nationella intressen tillvara" (s 454). Regeringen har det yttersta ansvaret för att Sverige visar upp en samordnad och väl förankrad politik.
Citaten ovan speglar väl tänkandet kring EU:s förvaltningsorganisatoriska konsekvenser. Vi kan göra hur vi själva vill, eftersom det inte finns några bindande regler som säger något annat. Vi behöver i grunden inte ändra på något. Den svenska förvaltningsmodellen "... med ett rege- ringskansli av begränsad omfattning, fristående förvalt- ningsmyndigheter, kommunalt självstyre och ett grundlags- fäst remissförfarande kommer i allt väsentligt att bestå..." (s 453). Det händer något på europeisk nivå, och vi måste se till att vi på ett så bra sätt som möjligt kan ta tillvara våra intressen "därute".
Jag skall i detta kapitel redovisa diskussionen kring medlemskapets organisatoriska konsekvenser. framför allt är det två tankesmedjor med viss auktoritet som jag koncentrerar mig på. Först den s.k. EU—arbetsgruppen och dess föregångare i finansdepartementet. Därefter statskonto— ret som på basis av relativt omfattande studier har tänkt kring medlemskapets konsekvenser. Jag skall med dessa " think—tanks"' skrifter som empiriskt underlag kommentera det förvaltningspolitiska tänkandet kring EU. Först dock något om en utredning som genomfördes inför folkomröstningen.
Justitiedepartementet tillkallade i januari 1992 en särskild utredare för att undersöka det mer formella, dvs. " Vissa frågor om den svenska statsförvaltningens samverkan med regeringen vid ett svenskt medlemskap".
Uppgiften för denna utredning om Statsförvaltningen och EG var (med dess egna ord) att:
"... inom ramen för nu gällande grundlagsbestämmelser och med bibehållande av den svenska förvaltningsmodellen analysera hur regeringen / departementen och
förvaltningsmyndighetema skall kunna samverka i EG- integrationen” (SOU 1993:80, sid 14).
I direktiven framhölls det att "det bör vara möjligt att utforma effektiva och korrekta arbetsformer... med bibehållande av den svenska förvaltningsmodellen..."22. Utredningen kom också att göra en egen bedömning att "den svenska förvaltningsmodellen håller' '. En ökad tydlighet sågs som lösningen på de problem som fanns. Regeringens styrning av myndigheterna skulle behöva bli tydligare. Ansvarsfördelningen mellan departement och verk skulle också behöva tydliggöras, eftersom dessa båda aktörer de facto skulle behöva väva ihop sina ageranden.
Utredningen "Statsförvaltningen och EG" ägnade också viss möda åt att hävda att integrationen inte heller skulle hindra en fortsatt utveckling mot resultatorienterad styrning av förvaltningsmyndigheterna. En viktig del av styrningen skulle ske inom ramen för budgetprocessen med krav på en ständig dialog och fullständiga redovis-ingar. Såvitt vi förstår, menade utredningen, "... finns det inga regler i EG som begränsar ländernas möjligheter att utforma budget- processen och budgetdokumenten på det sätt som de själva finner lämpligt" (sid 18).
Utredningen "Statsförvaltningen och EG" hade en tydlig restriktion; det ingick inte i dess arbete att undersöka regeringskansliets organisation. Utredningen kom starkt att markera betydelsen av ett enhetligt svenskt agerande. Två grundpelare i det svenska förvaltningstänkandet framstod ändå som intakta, dels modellen med fristående myndighe- ter, dels budgetarbetet och resultatstymingens välsignelser. Det fanns, enligt utredningen, åtminstone inga formella hinder för kontinuitet i tänkandet.
22 Protokoll vid regeringssammanträde, PM 1992-01-23.
lnternationaliseringsprojektet
I maj 1992 startade ett intemationaliseringsprojekt i finans- departementet. Direktiven framhöll att:
" Finansdepartementet har inom regeringskansliet ansvar för frågor som rör förändring och utveckling av den statliga sektorn. Internationaliseringen och framför allt EG tillhör de frågor som kan komma att påverka utvecklingen allra mest under de kommande åren."
De nya krav som skulle komma att ställas på statsför- valtningen, till följd av intemationaliseringen och EG, skulle inventeras. Den grupp som tillsattes arbeta-de nära ett tjugotal myndigheter som alla uppfattades ha kommit långt när det gällde intemationaliseringen. I övrigt arbetade gruppen med att på ett övergripande sätt försöka "mejsla ut de specifika krav som ställs på att omorientera rege- ringskansliets och myndigheternas arbete till följd av internationaliseringen”.23
"... förmågan att agera enhetligt och samordnat"
I juni 1993 redovisadegruppen sina överväganden, iform av en handlingsplan för att möjliggöra enhetligt svenskt agerande. Sveriges möjligheter att framgångsrikt driva frå- gor i relation till andra länder och internationella organ vari hög grad beroende på "... förmågan att agera enhetligt och samordnat' '. Gruppen argumenterade för att det fanns stora brister i det nuvarande styrsystemet, och att regeringen inte alls förmådde att leva upp till en ledande roll.24 Samtidigt fanns i gruppen en stark tro på att managementidéer — om strategi, styrning, ansvar etc. — skulle kunna lösa de
23 Som det uttrycktes i förordet till vitboken om Statsförvaltningens intemationalisering, Ds 1993:44 (Finansdepartementet) som gruppens arbete resulterade i. 24 I mycket hög grad byggde de överväganden som gjordes i internationaliseringsprojektet på de empiriska studier som hade gjorts inom den tidigare utredningen. Utredningen "Statsför- valtningen och EG" hade genom direktiven styrts att inte övervä- ga regeringskansliets roll.
problem som fanns. Så här resonerade man i internatio- naliserings-projektet kring frågor om ansvar och samordning:
"... Sverige bör eftersträva att tala med en röst som formulerar sig utifrån en enhetlig strategi" (sid 25)
"Utrymmet för myndigheterna att självständigt agera i internationella forum har vuxit under de senaste åren. Det är mycket angeläget att lägga fast en strategi för styrning av statsförvaltningens internationella verksamhet" (sid 25)
"De svenska myndigheternas självständighet är en tillgång i det internationella arbetet men gör det samtidigt särskilt Viktigt för Sverige att finna former för att balansera olika intressen mot mer övergripande ställningstaganden i för Sverige väsentliga frågor" (sid 25)
" Regeringen behöver dock skärpa sina styrinstrument. Ansvarsfördelningen mellan regering och myndigheter behöver förtydligas..." (sid 26)
"Ju mer omfattande och komplexa Sveriges internationella relationer är, desto större är kraven på en nationth enhetlig hållning" (sid 27)
" Regeringens övergripande riktlinjer för och prioriteringar av den internationella verksamheten bör snarast förtydligas..." (sid 27)
"Kraven på en tydhg ansvarsfördelning och samordning, i första hand inom regeringskansliet, kommer därför mycket snart att skärpas” (sid 28)
Här fanns tydliga markeringar att den svenska förvaltnings- modellen Visst kunde ha sina fördelar, men att den också ledde till att policyfrågor alltför sällan hanterades av regeringen. Det nationella betonades mycket starkt. För att kunna agera i för Sverige viktiga frågor och på ett sätt som tog tillvara det nationella intresset, sågs det som helt
avgörande att regeringen tog på sig en mera aktivt styrande och samordnande roll.
Medan justitiedepartementets utredning hade betonat det formella utrymme som konstitutionen gav, markerade intemationaliseringsgruppen skillnaderna mellan det reella och det formella. Ett program lanserades för att förstärka regeringens ledande roll i det internationella arbetet. När det gällde organisation och arbetsformer saknades än- damålsenliga instrument för att "fortlöpande kunna analys- era intemationaliseringens konsekvenser, dra slutsatser och ta ställning till strategiska frågor samt prioritera svenska ståndpunkter och linjer" (sid 29). Resurser för detta skulle behöva föras över från myndigheterna till regeringskansliet.
Utredningen betonade betydelsen av att Sverige agerade med en röst. Detta krävde tydliga styrsignaler, och det krävde ett samordnat handlande mellan regering och förvaltning. Uppdelningen på små myndighetsområden sågs som ett bekymmer:
"Den svenska strukturen innebär för det fortsatta arbetet stora risker, både för resurssplittring, dubbelarbete och
glapp" (sid 34).
Förslagen följde sedan de övergripande idéerna. Det sågs självfallet som olämpligt att i internationella förhandlingar "... driva intern nationell polemik." (sid 50). Det var viktigt att nationens agerande var koordinerat, att myndigheterna representerade nationens intressen och inte något enskilt . myndighetsintresse. Sedan talades det för betydelsen av att utforma tydliga mål för den internationella verksamheten, myndighetsstrategier etc.
Det 15-punktsprogram som redovisades mötte dock knappast något starkt gensvar.25 Skälen till det begränsade intresset kan vara flera. Det som senare framhölls (i sam- band med det fortsatta arbetet, se nedan) var att regeringen i första hand (eller enbart) prioriterade arbetet med att sam-
25 När uppföljaren till detta projekt — EU-arbetsgruppen, i mars 1995 slutredovisade sina förslag hänvisade man också till att förslagen i detta 15-punktsprogram fortfarande var relevanta. Måhända en mild kritik av att så mycket inte hade hänt under tiden.
ordna det svenska agerandet vid förhandlande och beslut i ministerrådet. Ett annat skäl var att förvaltningsstrategiska (och förvaltningspolitiska) frågor inte hade någon legitimitet i regeringen.
Ingen hade uppgiften att tänka organisatoriskt kring för- valtningens roll och uppgifter. Finansdepartementet hade det formella ansvaret, men förmådde inte lyfta blicken bortom försöken att mål- och resultatorientera myndigheterna. Ideologema när det gällde styrning fanns framför allt hos stabsmyndigheterna (riksrevisionsverket och statskontoret), men ingen såg det som sin uppgift att tänka organisatoriskt kring intemationaliseringen. Lite av en moment 22-situation förelåg, eftersom det som föreslogs i vitboken förutsatte att det som föreslogs redan existerade.
EU—gruppen - idéer om samordning
Regeringen beslutade den 30 september 1993 att de departement och myndigheter som berördes av en anslutning till EU skulle kartlägga EU:s verksamhet inom respektive myndighets ansvarsområde och överväga bl.a. ekonomiska konsekvenser, organisatoriska förändringar samt ansvarsfördelningen mellan departement och myn- digheter. Formellt skulle kartläggningama från departementen och myndigheterna redovisas till en styrgrupp bestående av statssekreterare vid några olika departement, och till justitiedepartementet. Ordförande i styrgruppen var statssekreterare Peter Egardt från statsrådsberedningen.
Regeringen beslutade därutöver att från den 1 januari 1994 inrätta en arbetsgrupp i finansdepartementet. Arbetsgruppen skulle med utgångspunkt från de kartläggningar som departementen och myndigheterna hade producerat — och som skulle redovisas senast den 1 februari 1994 — "... analysera behovet av och lämna förslag till förändringar inom statsförvaltningen som bör genomfö- ras vad avser förvaltningens resurser, organisation,
arbetsformer och styrning som en följd av EES och ett svenskt medlemskap i EU"26.
Inom arbetsgruppen fanns en kritik mot det traditionella arbetssättet i regeringskansliet, som inte uppfattades som ändamålsenligt för att hantera den nya situation som EU- anslutningen skapade. Så här beskrevs regeringskansliets arbetsformer av en tjänsteman i arbetsgruppen:
" man arbetar traditionth med ärenden som är lyfta till regeringskansliet... de öser båten och det klarar de nu också... men de har ingen kapacitet för att ändra arbetsformema, t.ex. att öppna sig mot industrin."
"... fackdepartementen är så uppbundna av allt kortsiktigt och löpande... de har ej tid att tänka långsiktigt kring organisations- och arbetsformer... "
Diagnosen var att regeringskansliets arbete bestod i kortsiktig ärendehantering och problemlösning. Hela rege- ringskansliet var inställt på konsten att reagera, att lösa problem när de uppstod. Arbetsgruppen försökte nu etablera idén att det nya krävde en betydande anpassning av organisations- och arbetsformer.
Vad var det för idéer som EU-gruppen drev? Grundidéema var att frågor skulle hanteras "i linjen", dvs. sakfrågor skulle hanteras av respektive fackdepartement som ansvarade för den nödvändiga koordineringen.27 Den övergripande politiska samordningen skulle dock "säkras" genom att den politiska nivån — statssekreterargruppen — kompletterades med en "operativ EU-koordinerings- grupp". Denna tjänstemannagrupp skulle informera rege- ringen om aktuella EU—frågor, fungera som inter- departrnental samordnare och skiljedomare samt samordna kontakterna med riksdagen.
Framförallt menade EU-gruppen att det faktiska inflytande som Sverige skulle kunna få var beroende av
26 Protokoll vid regeringssammaträde, Finansdepartementet, 1994-01-20, Dnr 369/ 94. 27 Finansdepartementet, Arbetsgruppen för statsförvaltningen och EU: 1994-08-09, 1994-08-31, 1994-09-27.
idérikedom och sakkunskap i förslags- och berednings- processema på enskilda sakområden. Det var viktigt att kunna agera kraftfullt som en nation innan frågorna nådde ministerrådet. Det var viktigt att koordinera det svenska agerandet och att bygga på den tradition som fanns att söka samförstånd mellan olika intressen. Väl fungerande, konti- nuerliga och informella kontakter mellan den offentliga sektorn och näringslivet skulle också komma att behövas, bl.a. för att ta reda på när det var rätt tillfälle att själv ta initiativ.28
Koordineringen i regeringskansliet var känslig. Fackde- partementen och myndigheterna hade efterlyst klarare rikt- linjer, och arbetsgruppen menade att
"Statsrådsberedningen ansvarar för ledning och koor- dinering av den samlade EU-politiken, UD och Finans- departementet för koordinering av EU—frågornas utrikes- politiska resp ekonomiska aspekter." (1994-08-09, sid 10).
De flesta ärenden skulle kunna lösas i gemensam beredning, men i de fall där någon tvingades att agera skiljedomare accepterade inget fackdepartement något annat fackdepartement som skiljedomare, hävdade EU—gruppen. Därför borde koordineringen ligga i statsrådsberedningen, och inte i utrikesdepartementet.
Utformningen av förslaget till en operativ koordinerings- grupp inspirerades av det brittiska koordineringssystemet. I the Cabinet fanns ett European Secretariat (med ganska få tjänstemän) med ansvar att koordinera agerandet i EU. Det ovan nämnda förslaget var helt modellerat efter det engelska. Denna operativa grupp skulle se till att alla okontroversiella frågor löstes, så att den politiska nivån enbart fick hantera de ”strategiska" och "tunga”. Därigenom skulle den fungera som en grindvakt.
28 "Den svenska regeringen kan inte ge formella instruktioner till svenska aktörer i EU, om de inte tillhör statsförvaltningen eller agerar på regeringens uppdrag. Dessa aktörer bör i stället informeras om officiella svenska positioner på olika sakområden, t.ex. genom skriftlig information eller genom direkt samråd med förvaltningsorganen." (1994-08-09, sid 7)
Ingenting blev nu som EU-gruppen hade tänkt sig. Utrikesdepartementet fick det övergripande samord- ningsansvaret för EU—ärendena. Samordningen skulle skötas av en EU—beredning med statssekreterarna i berörda departement, där statssekreteraren i UD:s handelsavdelning var ordförande. EU—beredningen skulle också samråda med riksdagens EU—nämnd. Ett EU—sekretariat placerades under utrikeshandels- och EU—ministem och skulle ledas av en hög tjänsteman. Ett EU-råd med företrädare för arbets- marknadens parter och andra viktiga organisationer, inrätta- des med utrikeshandels- och EU—ministem som ordförande.29
När arbetsgruppen slutredovisade sitt arbete30 argumen- terade den indirekt emot den ordning som hade etablerats (med utrikesdepartementet som centrum), genom att bl.a. hävda att:
"Den strategiska kapaciteten i regeringskansliet måste öka och resurser i förvaltningen omfördelas från ärendeberedning till strategiskt arbete. Traditionen i förvaltningsarbetet att invänta problem och kortsiktigt lösa akuta konflikter måste kompletteras med mer sektorsövergripande och framåtsyftande arbetssätt"
Det var en bredsida mot UD / H-lösningen, som ju tycktes implicera att EU-ärenden möjligen var lite mer komplexa, men att de arbetsformer som var etablerade nog ändå var de bästa. Arbetsgruppen återkom till sitt förslag att - med den brittiska Cabinet Office-funktionen som förebild - skapa en operativ samordnings- och ledningsfunktion, knuten till statsrådsberedningen.
Det som saknades enligt arbetsgruppen var en genom- tänkt strategi som skulle göra det möjligt att spela en stark och aktiv roll och faktiskt ha inflytande på EU:s arbete. För att aktivt delta i att forma EU:s arbete:
29 Den övergripande organisationen för EU-arbetet i regeringskansliet finns beskriven i Statskontoret (1996:7, sid 61 ff).
30 Finansdepartementet. Arbetsgruppen för statsförvaltningen och EU, 1995-03-31.
"... räcker det inte med att utnyttja den officiella roll som medlemsländernas regeringar har i EU-systemet. Det är nödvändigt att finna vägar till inflytande på kommissionens beredningsarbete då förslag formas och förs upp på EU:s agenda. Det är i praktiken då som medlemsländerna bildar koalitioner kring förslagen och binder sig för sitt kommande agerande i ministerrådet."
Relationerna mellan regering, riksdag, förvaltning och externa organisationer skulle därför "förtätas", och fås att grundas i en nationell samsyn.
Statskontorets utredning
I april 1995 fick statskontoret i uppdrag "... att kartlägga och analysera förändringar i statsförvaltningens organisation och arbetsformer till följd av EU-medlemskapet". Det var en första större utvärdering av det svenska EU—arbetet som efterfrågades. Såväl relationen mellan departement och myndigheter som förvaltningsmyndigheternas organisation och arbetsformer skulle undersökas. Mot bakgrund av erfarenheterna skulle statskontoret också redovisa sin bedömning av huruvida den svenska förvaltningsmodellen visat sig ändamålsenlig i ett EU-perspektiv och vilka för- och nackdelar den medfört i det praktiska arbetet.
Slutsatserna av statskontorets analys var tydliga. Det behövdes inga konstitutionella förändringar för att klara den svenska beredningen av EU—beslut. Den svenska förvaltningsmodellen hade visat sig ändamålsenlig. Att regeringsärenden avgjordes av regeringen som kollektiv underlättade samordning, och den traditionella ansvars- fördelningen mellan departement och verk gav "tillräcklig elasticitet' ' så att frågor kunde hanteras på den beslutsnivå som var lämplig. Statskontoret redovisade sedan flera olika förslag som syftade till en bättre beredning och samordning av det svenska agerandet.
Jag skall frilägga den modell som statskontoret använde sig av. ' Det finns i rapporten om "EU-medlemskapets effekter på svensk statsförvaltning" en tydlig bakomliggande syn på politik och styrning. På flera sätt utgör den en både själv-
klar och rimlig utgångspunkt för en stabsmyndighet som till regeringen skall bedöma ändamåls-enligheten av den svenska förvaltningsmodellen i ett EU-perspektiv. Denna underbyggnad fungerar både som referenspunkt och som norm, och avgör därigenom vad som uppfattas som prob- lematiskt?"1
Statskontorets förslag
För det första betraktades staten - i statskontorets analys — som en sammanhållen organisation, avgränsbar från omgivningen. I direktiven gavs uppdraget att "... studera och analysera arbetsformer, resursinsatser och effektivitet i den svenska förhandlingsorganisationen". Det var statsförvaltningen som avsågs. För att få genomslag för Sveriges inställning i kommissionen och i beredningen inför beslut i ministerrådet sågs det som viktigt att Sverige hade en väl samordnad politik och att statsförvaltningen var förmögen att tala med en röst. Därför krävdes det effektiva former för samordning, både i regeringen och mellan regering och myndigheter.
EU var någonting som fanns "utanför] '. Medlems- staterna hade ett begränsat inflytande över dagordningen och tidtabellen inom EU, och det ställdes höga krav på ett samordnat nationth agerande. Alltifrån att den svenska regeringen gav tydliga prioriteringar för statsförvaltningens EU-arbete, till att varje tjänsteman som representerade Sverige skulle kunna agera utifrån Väl genomarbetade inst- ruktioner. Staten sågs som en organisation som förhandlar med andra nationer och med EU, och i den förhandlingen är det Viktigt att veta vad man vill åstadkomma och hur det kan åstadkommas. Den svenska staten ses som en organisation som med sina egna resurser agerar på det sätt som bäst gynnar dess egna intressen.
31 Redovisningen av statskontorets förslag görs inte analogt med redovisningen av EU—arbetsgruppens idéer. Det beror delvis på att arbetsgruppen verkade under en längre tid, och mera fungerade som en grupp som löpande försökte förändra medan statskontoret på uppdrag vid en enstaka tidpunkt redovisade sin syn. Jag avslutar dock kapitlet genom att ställa förslagen mot varandra.
För det andra betraktades staten som en hierarki, med de egenskaper som hierarkier förväntas ha. Det finns en ledning som står för det strategiska och som skall utarbeta tydliga politiska ställningstaganden. Förvaltningsmyndigheterna skall "... tillhandahålla rege- ringen beslutsunderlag med nationella konsekvensanalyser i EU—frågor, ställa personal till förfogande som experter eller företrädare för Sverige i olika EU—organ samt, inom ramen för regeringens bemyndigande, aktivt delta i EU- samarbetet' ' (s 13-14). Förvaltningen ger beslutsunderlag och agerar i enlighet med ledningens vilja. Förvaltningen skall vara aktiv, med lydig.
För det tredje upprätthålls den klara tudelningen mellan politik och administration, eller, som det uttrycks, mellan sakteknisk kompetens och politisk kompetens. Erfaren- heterna har enligt statskontoret visat att den svenska förvaltningsmodellen "... är ändamålsenlig för att få fram en naturlig fördelning av de politiska och policybetonade frågorna och de saktekniska uppgifterna i EU—arbetet' ' (s 19). Myndighetstjänstemännens medverkan i EU-arbetet kan i stor utsträckning "... jämföras med den sedvanliga svenska beredningsprocessen som föregår regerings-beslut ' (s 19).
Problemen definieras som att staten som organisation inte fungerar riktigt som den skall. Det finns (bland annat) brister i ledningens strategiska förmåga och i samordningen inom regeringen. Det finns brister i styrningen och direktiv- givningen nedåt. Det finns brister i de beslut som fattas, delvis på grund av att beslutsunderlaget inte är tillfyllest. Förändringar föreslås som innebär bättre beredning, bättre samordning och bättre styrning. Några konstitutio-nella förändringar ses inte som nödvändiga, utan det räcker med att bättre ta tillvara de möjligheter som redan finns. Staten skall fungera som en starkare och bättre samman-hållen enhet: en effektivare byråkrati.
Statskontorets och Eli-arbets gruppens analyser: en jämförelse
För det första kan man hävda att statskontorets analys i hög grad fokuserade på det formella och det mellanstatliga EU,
dvs. framför allt det som är knutet till beslutsfattandet i ministerrådet. EU-arbetsgruppen (som redovisades ovan) betonade, å sin sida, kommissionen som EU:s motor, och att tillgodoseendet av svenska intressen framför allt borde inne- bära att man riktade in sig på att vara så effektiv som möjligt i de inledande faserna av EU:s arbete. Det informella arbetet gentemot kommissionen sågs som åtminstone lika betydelsefullt som det formella gentemot ministerrådet.
För det andra tycks EU-arbetsgruppen i mindre utsträck- ning än statskontoret jämställa svenska intressen med den svenska statens intressen. framför allt menade gruppen att det faktiska inflytande som Sverige skulle kunna få var beroende av idérikedom och sakkunskap i förslags- och beredningsprocesserna på enskilda sakområden och att det var viktigt att koordinera det svenska agerandet och att bygga på den tradition som fanns att söka samförstånd mellan olika intressen. Väl fungerande, kontinuerliga och informella kontakter mellan den offentliga sektorn och näringslivet skulle också komma att behövas, bl.a. för att ta reda på när det var rätt tillfälle att själv ta initiativ.
EU—arbetsgruppen hade inte lika starkt som statskonto- ret betonat staten som en enhetlig organisation. Sam- ordning inom staten var inte det som eftersträvades, utan samordning mellan alla som kunde driva (och forma) Sveriges intressen. Det behövdes samsyn och allians- förmåga. EU—arbetsgruppen fokuserade mera på staten som invävd i och beroende av samhället än på staten som en autonom organisation. Också statskontoret diskuterade Visserligen intresseorganisationer, men då att berörda sådana gavs "... tillfälle att medverka i olika stadier i den svenska beredningsprocessen". Hos EU—arbetsgruppen refererade Sveriges intressen till samhällets; i statskontorets analys till statens.
Statskontoret betraktade staten som en i princip autonom och avgränsbar organisation. På det sättet blev det också rimligt att försöka skapa en så effektiv byråkrati som möjligt. Effektiviteten handlade huvudsakligen om ändamålsenliga mekanismer för styrning och samordning inom statsförvaltningen. I centrum hamnade då effektiva samordningsmekanismer, formella rutiner för samordning,
skriftliga instruktioner och liknande. Så såg också förslagen ut:
"Statskontoret anser att regeringen har de styrinstrument som behövs för samverkan med myndigheterna men att dessa instrument kan utnyttjas mycket effektivare"
”För att göra beredningsarbetet effektivare behöver man minska och selektera informationsflödet inom regeringskansliet och ompröva formerna för den interdepartrnentala samordningen"
"Statskontoret finner även skäl att rekommendera en skärpning av formkraven genom skriftliga instruktioner och rutinmässig återrapportering."
Statskontoret fastslog också att det inte fanns "... några behov av generella förändringar i den svenska modellen för resultatstyming" till följd av medlemskapet.
Byråkratier brukar anses vara effektiva i förutsägbara och stabila omgivningar. Ju mer statens invävdhet i samhället betonas och ju mer EU:s informella och reella beslutsformer betonas, desto mer problematisk blir statskontorets relativt inåtvända och slutna analys. Inte heller de övriga grundbultarna i analysen — det hierarkiska perspektivet, beslut som styrmedel och det rimliga i att särskilja politiska frågor från sakfrågor — framstår som särskilt stabila om man i analysen utgår ifrån det reella snarare än det formella EU.
Hela EU-systemet med sektoriella kommittéer och arbetsgrupper på många olika nivåer och i många olika organisationer skapar svårigheter när det gäller att upprätthålla ett hierarkiskt perspektiv. Hierarkier bygger på lojalitet uppåt. Man skall tillhandahålla beslutsunderlag och man skall aktivt men lydigt följa instruktionerna uppifrån. I en komplex organisatorisk struktur som EU:s tycks beslut växa fram i parallella nätverk som inte alltid är kopplade till varandra. Det finns mycket som talar för att det uppstår lojaliteter på tvärs med formella organisationer och stater.
Ministerrådets beslut är betydelsefulla, men de . procedurer som föregår beslutsfattandet kan se ut på en
mängd olika sätt. Kommissionen är viktig, men det är en organisation som har begränsat med egna resurser för att fungera som en självständig initiativtagare. Kommissionen är starkt beroende av expertis från andra länder, från intresseorganisationer, från företag etc. Den som kan er- bjuda något som kommissionen kan gå vidare med blir efterfrågad, och kan samarbeta i kapacitet av expert på sitt område. Beslutsprocessema följer inte alls den logik som idealmodellen förutsätter. Dessutom är det självfallet ibland avgrunder mellan beslut och implementering.
Slutligen, när det gäller, tudelningen mellan politiska frågor om sakfrågor förefaller den analys som görs vara alltför entydig. De som arbetar i kommittéer och arbets- grupper kopplat till EU brukar betona att "... allt kan bli politik". Det är oftast mycket svårt att förutse vilka frågor som konflikter kommer att stå kring. Detaljämförågor och tekniska frågor (om bogvisir, inneslutning av kärnavfall, snus, storlek på jordgubbar etc. etc) kan vid Vissa tillfällen "bli" politiska. All erfarenhet från praktiken visar att det inte går att dra en skarp skiljelinje och i förväg definiera vad som är politiska frågor, och vad som är administrativa frågor.32
Slutsatser
Det är en del som förenar. EU—arbetsgruppen betonade behovet av ett koncemledningstänkande centralt i regeringen. Den betonade betydelsen av ett långsiktigt, strategiskt tänkande som underlag för det som skedde på lägre nivåer. Statskontoret betonade också regeringens ledande roll, men vägen att nå det eftersträvade varierade. Statskontoret litade till formella styr- och samordningsinst- rument medan EU-arbetsgruppen tänkte mer i termer av att skapa en kraftqu organisatorisk enhet i regeringen och att se till att det fanns arenor där diskussionen hölls vid liv. Statskontoret menade att den svenska förvaltnings- modellen huvudsakligen hade fördelar. Den gemensamma beredningen garanterade samordning i regeringen (till skillnad från förhållandet i många andra länder) och det var
32 För analyser av detta, se exempelvis Jacobsson (1984) och Rothstein (1991).
möjligt att med bevarande av myndigheternas själv- ständighet ändå styra på ett ändamålsenligt sätt. EU- arbetsgruppen såg, å andra sidan, tilltron till den gemen- samma beredningen och betoningen av tudelningen mellan departement och verk som ett uttryck för en bristande förståelse av förutsättningama för EU-arbetet.
I grunden skilde sig både föreställningama om EU och föreställningama om Sverige. Statskontoret fokuserade på det mellanstatliga EU, och som en konsekvens av detta på hur den svenska statsförvaltningen på bästa sätt skulle agera. EU—arbetsgruppen fokuserade dessutom på det överstatliga EU, och som en konsekvens av detta på hur statliga och andra svenska organisationer tillsammans skulle kunna arbeta för att främja svenska intressen. Stats- kontoret resonerade som om staten var autonom. EU—arbets- gruppen såg staten som invävd i det omgivande samhället.33
Tillsammans stärks bilden av nationen som en aktör, och identitetsskapandet kring det svenska. Europeiseringen formar i dessa smedjor framför allt tankar om hur man på ett bättre sätt än tidigare skall kunna skapa och tillvarata svenska intressen. Det som visas upp är sannerligen inte nationalstatens bortvittrande, utan snarast några element i en statsförvaltningens renässans. Frågan är dock hur denna diskussion återspeglas i de verksamheter som den tänks för- ändra. Jag lämnar därför den förvaltningspolitiska diskus- sionen och flyttar uppmärksamheten mot förvaltnings— myndigheternas praktik.
33 Jag medger att beskrivningarna i denna sammanfattande form är lätt karikerade. Notera också att de olika perspektiven delvis följer av de uppdrag som de olika "tankesmedjorna" har haft. Avsikten är inte att kritisera statskontorets stats—centrerade ansats (med en annan ansats vore det förmodligen inget statskontor).
Europeiseringens innebörd - erfarenheter från tre sektorer
Jag har redovisat huvudidéema bakom de förslag som dels arbetsgruppen för statsförvaltningen och EU, dels statskontoret, har lagt. Jag har också försökt att frilägga en del av de grundläggande tankar om staten och organisering som har funnits. Det visar sig att diskussionen kring hur organiseringen bäst kan ske på "hemmaplan" åtminstone till en del springer ur vilken analys som görs av den europeiska unionen. Med en mellanstatlig syn på EU blir det självklart att stärka staten. Om däremot det överstatliga betonas blir det mer angeläget att skapa arenor mellan stat och samhälle där det svenska kan utformas.
Diskussionen bygger på att det är meningsfullt att göra en tyng åtskillnad mellan det som sker på nationell nivå och det som sker på europeisk nivå. Analyser och förslag från arbetsgruppen och statskontoret bygger på att svenska intressen skall tas tillvara. Vi kan se att resultatet blir en än tydligare definiering och etablering av statens gränser. Allt detta är rimligt om det normativa perspektivet är att legitimiteten för auktoritativa förändringar inom olika områden söks nationellt.
Jag skall i det här kapitlet lämna de normativa diskus- sionerna och övergå till att empiriskt analysera hur europeiseringen påverkar några olika verksamhets- områden. Dessa analyser kommer att visa ett system med organisationer på flera olika nivåer, där förändringar Växer fram i nätverk mellan olika aktörer. Det pågår ett kontinuer- ligt utbyte, ibland i form av förhandlingar, på flera olika nivåer.
Sådana perspektiv problematiserar det meningsfulla i att alltför tydligt skilja mellan en nationell nivå och en europeisk nivå. Vi ser i stället parallella transnationella nätverk inom olika sektorer. De som deltar i dessa nätverk är tjänstemän från medlemsländerna men också representanter för kommissionen, representanter för företag och intresseorganisationer och andra. Dynamiken i dessa
transnationella utbyten och relationer förefaller vara mycket intressanta att studera.34
Konsekvenserna av att vara medlem i EU är att svenska tjänstemän, politiker, företag och intresseorganisationer blir än mer invävda i sådana nät. Dessa nätverk kan sällan på något meningsfullt sätt beskrivas som i grunden mellan- statliga eller i grunden överstatliga. i stället verkar det vara så att preferenser, resurser, rutiner och regler skapas och förändras i dessa transnationella processer. Detta utmanar i grunden försöken att återskapa staten, och det ställer frågan om demokratisk legitimitet på ett mycket pregnant sätt.
Dessa transnationella relationer kan vara tätt organiserade, dvs. de kan rymma människor som känner stark tillhörighet med varandra, de kan rymma kollektiva resurser och de kan ha skaffat sig ett eget ”liv' '. Man behöver inte beskriva det som att människornas lojalitet helt har övergått från att rikta sig mot de egna (nationella) organisationerna till att rikta sig mot dessa transnationella organisationer, även om så förstås kan vara fallet. Inne- börden är att vi får tjänstemän som vid sidan av sina nationella eller myndighetsbaserade lojaliteter också har utrymme för att bygga upp andra lojaliteter.
Det kan antas att någonting händer med de människor som en stor del av sin tid verkar i dessa nät. En svensk tjänsteman i Bryssel beskrev sin egen lärprocess på följande sätt:
"Man kommer in på något helt nytt. Dels lär man sig hur det är i Sverige... när kommissionen kommer med något förslag så börjar man tugga det förslaget... och framför allt fråga sig: vad vill vi egentligen? Vill vi något och i så fall vad? Vad händer om det blir si eller så? Hur slår det mot Vår industri?
Men samtidigt får man faktiskt lära sig en oerhörd massa om andra länder. Både officith och inofficiellt eftersom nåt land börjar tjata om någonting... då frågar man
34 Det som problematiseras är också till en del fruktbarheten i ett begrepp som europeisering. Tämligen ofta är dessa nätverk nämligen inte alls avgränsade på samma sätt som EU.
till slut vad som ligger bakom och då får man ibland en lång förklaring som man inte har tänkt sig riktigt...
i de här förhandlingarna får man ganska god inblick i hur andra resonerar... Man kan kanske säga att när man diskuterar med policymänniskor hemma på departementen så har man det som en ny input i diskussionen. Man blir lite grann advokat för de andra... det är väl allmänt så att den som kommer hem gärna framför motsidans argument för att få in dom i det egna tänkandet...."
Jag skall i det här kapitlet diskutera hur inordningen i det europeiska är integrerat i det som händer i medlems- staterna. Statliga ambitioner inom olika sektorer kan komma att legitimeras annorlunda jämfört med tidigare. Interven- tioner kan komma att stödjas och rättfärdigas på nya sätt. I den inre marknaden kan t.ex. en viss nivå på arbetarskyddet komma att legitimeras mindre som något som är del i Välfärdsambitioner än som något som är nödvändigt för att åstadkomma en fungerande inre gemensam marknad.
Sektorer kan komma att organiseras annorlunda, jämfört med tidigare. De organisatoriska konfigurationema kan förändras som en konsekvens av att de nationella förvaltningarna integreras i det europeiska. Statliga organisationers relationer till andra organisationer inom sina sektorer förändras. Det finns former och procedurer för bes- lutsfattande i den europeiska unionen som nu integreras med tidigare existerande former i de enskilda länderna, och som i vissa fall kan komma att helt ersätta tidigare former. Den legala regleringen av sektorer kan helt komma att förändras.
Myndigheternas dagliga verksamhet kan också förändras av europeiseringen. Andra aktiviteter än tidigare blir betydelsefulla, andra nätverk än tidigare blir viktiga och utbytesrelationema förändras. Handlandet i centrala statliga organisationer förändras. Europeiseringen kan förändra den domän inom Vilken myndigheterna verkar och kan göra det möjligt att kämpa om utrymmen som tidigare inte har varit öppna för dem. Exempelvis kan det bli viktigt att framstå som en av de mest kompetenta europeiska myndigheterna för att få sköta Vissa kvalificerade uppgifter.
Grundmodellen är således enkel och bygger på begrep- pen legitimering, organisering och handling?5 Dessa processer hänger samman. Europeiseringen kan förändra hur statliga interventioner legitimeras; den kan förändra specifika sektorers organisering och den kan förändra preferenser, resurser, strategier och statliga förvaltningars utrymmen. Ambitionen i detta kapitel är att visa hur sådana förändringar ser ut inom tre olika sektorer: läkemedelskont- roll, arbetarskydd och konkurrenspolitik.36
Läkemedelskontroll
Rättfärdigandet av de övergripande ambitionerna inom läkemedelskontrollen förändrades knappast med EU- anslutningen. Läkemedel måste granskas och registreras innan de får marknadsföras och säljas. I och med att EU vid tillfället för Sveriges anslutning var i färd med att bygga upp en ny organisation som bl.a. baserades på idén om vinsterna med en internationell arbetsfördelning, fick det konsekvenser för den svenska läkemedelskontrollen. Sverige hade sedan decennier tillbaka varit mycket aktivt i ett omfattande internationellt samarbete. Som generaldirek- tören påpekade hade "... svensk läkemedelskontroll... fått en stark representation i alla Väsentliga internationella harmo- niseringsaktiviteter på läkemedelsområdet." (GD i årsred 92 / 93). Internationalisering var ingen nyhet men samarbetets tonvikt hade definitivt kommit att förskjutas mot det europeiska.
Det omfattande internationella arbetet hade sedan länge inkluderat nordiskt samarbete inom Nordiska
35 Att verb används i stället för substantiv indikerar ett fokus på processer. Även om det är möjligt att tala om legitimitet, organisation och handling är sådana tillstånd alltid temporära och i förändring. 36 Redovisningen av läkemedelskontrollen bygger på data insamlade och ordnade av Margareta Bemstad, Lunds Universitet. Redovisningen av arbetarskyddssektorn bygger på studier redovisade i Jacobsson (1992, 1993). Underlaget för redo- visningen inom konkurrenspolitiken bygger på en pågående studie av Mats Jutterström, SCORE och Handelshögskolan i Stockholm.
Läkemedelsnämnden (som bl.a. verkar för harmonisering inom Norden) och Nordiska Rådet, samarbete inom EFTA (där Sverige bl.a. hade varit aktivt i tillskapandet av en farmaceutisk inspektionskonvention, PIC), inom Europa- rådet, inom Europafarmakopékommissionen, inom WHO (med bl.a. biverkningsövervakning), inom CIOMS, inom lntemational Conference of Harmonization (ICH ägnar sig åt harmonisering mellan Europa, Japan och USA). När det gällde ICH, som är ett slags GATT på läkemedelsområdet, hade Sverige tidigare representerat EFTA. Sverige hade således under lång tid inte bara varit aktivt utan drivande när det gällde det internationella samarbetet.
Anslutningen till EU innebar att styrkan i den nationella läkemedelskontrollmyndigheten kom att ses som allt viktigare. Inom branschorganisationen, läkemedels- industriföreningen (LIF) uppgavs att den nationella kont- rollmyndighetens status hade förhållandevis stor betydelse för den status ett lands läkemedelsindustri fick. Det hävdades att det, jämsides med kontrollen, hade rått ett " fadderförhållande" mellan myndighet och industri. Det fanns inga stora skillnader mellan hur man från industrins och från myndighetens sida såg på läkemedelskontrollen. Harmoni och samsyn var vanliga uttryck för att beskriva relationen. En företagsföreträdare uttryckte det så det visserligen ibland kan vara "tuffa hårda tag... men när dimmorna lagt sig är nog alla ganska överens".
Ett problem i relationen mellan myndighet och företag hade länge varit att verkets tjänstemän hade "köpts över" av företagen; något som visserligen möjligen hade gynnat sam- synen men som samtidigt riskerade att dränera myndigheten på kunskap och erfarenhet. Företagen menade dock att läkemedelsverket var en av de myndig-heter som hade högst anseende i Europa: flexibelt, informellt ("... mindre myndighet nu än för 20 år sedan") och effektivt. Verket arbetade också hårt på att bli en "... intemationth konkurrenskraftig myndighet' '
Den nya svenska lagen om läkemedel som började gälla från den 1 juli 1993 var helt anpassad efter EU:s krav. Även om man från läkemedelsverkets sida ansåg att de stan- darder som man kom överens om inom EU ofta redan var uppfyllda i Sverige, hade det setts som problematiskt att stå
utanför (oaktat den observatörsstatus som verket hade fått från 1994). Det var självklart att Sverige, som alltid hade arbetat för intemationth samarbete också skulle vara aktivt i detta. Sverige skulle kunna arbeta "som ett EG-land" från den 1 januari 1993. För de svenska företagen var det nöd- vändigt att ha en svensk myndighet med professionalitet och kompetens som hade en stark position i den nya EU- kontrollen. Och myndigheten var tidigt ute. Redan 1991 hade verket informerat om att den skulle acceptera registreringsansökningar som var uppställda i "EG-format' '.
Den nya organisationen inom den nationella läkemedels- kontrollen — också från den 1 juli 1993 - var också anpassad till de krav som verket uppfattade att EU ställde. Det sades att uppdelningen mellan "... produktionsansvar och kvalitetssäkring är uttryck för de väsentliga förändringar i arbetssätt som läkemedelsverket uppfattar som viktiga för att framgångsrikt kunna möta mer krävande uppdrags- givare och samtidigt kunna verka för en stark svensk po- sition inom den alltmer internationellt samordnade läkemedelskontrollen" (årsred 92/93). Föreställningen var att verket skulle möta en allt hårdare konkurrens och det var betydelsefullt att organisera så att det blev möjligt att skapa en stark svensk position i denna internationella konkurrens.
Organiseringen av läkemedelskontrollen ("the new system") inom EU tycktes förena överstatliga med mellan- statliga drag. EMEA, European Agency for the Evaluation of Medical Products, var en central myndighet för kontroll av läkemedel som bildades genom att en existerande kommitté inom kommissionen (CPMP) försågs med administra-tiva funktioner. Här skapades således ett embryo till en federal myndighet. EMEAs uppgifter skulle vara att minimera dub- belarbete vid de nationella myndigheterna och förkorta registreringstiderna. De två vetenskapliga kommittéerna (CPMP för humanläkemedel och CVMP för veteri- närmedicinska) knöts till EMEA.
Det svenska läkemedelsverket såg möjligheten att skapa något nytt utifrån den europeiska läkemedelsmyndigheten, just därför att den var ny. Nyheten gjorde ju att "... en debatt om intrång i existerande organisationer blir
grundlös". Så här beskrevs "strategierna" från den svenska myndighetens sida:
"Vad är då fördelarna? främst ligger de i möjligheterna att påverka utvecklingen... möjligheterna att påverka utformningen av ny lagstiftning på läkemedelsområdet... nya riktlinjer... ta olika initiativ till angelägna förändringar av regler och policys. Allt detta skulle väsentligen vara oåtkomligt för oss utanför EU...” .
" Mer omedelbara konsekvenser är att påverka besluten i enskilda läkemedelsärenden, och att på Europas vägnar göra grundläggande bedömningar av nya läkemedel och olika kontrollfrågor. Vår strategi är att göra så kvalitativt bra från oss att såväl myndigheter som företag ser det som en säkerhet och som en fördel att läkemedelsverket får en framträdande roll i detta Europasamarbete. Detta kan i sin tur leda till fler arbetstillfällen vid läkemedelsverket och en ökad villighet hos industrin att förlägga utvecklingsverksamhet till Sverige."
"... om vi lyckas att rätt ta oss an denna utmaning kommer vi att få ett mer stimulerande, varierande och ansvarsfullt arbete än tidigare. Vi kommer då också att utgöra en vital länk i den framtidssatsning inom det biomedicinska området som Sverige måste göra. För att detta skall fungera måste vi nu alla hjälpas åt att utforma Europa-kulturen hos
”
OSS...
Tre procedurer skulle framöver finnas som industrin skulle kunna välja mellan. För det första en centraliserad procedur för framför allt bioteknologiska läkemedel. För det andra en decentraliserad procedur som byggde på de nationella myndigheternas ömsesidiga erkännanden av varandras registreringsbeslut, och för det tredje en nationell proce-dur när det gällde produkter som enbart såldes inom ett land. När det gällde den centraliserade proceduren skulle kom- missionen utfärda marknadsföringstillstånd för hela EU efter en utredning av EMEA, och efter rekommendatio-ner från CPMP.
Uppbyggnaden av en organisation för läkemedels- kontrollen inom EU löpte dock inte konfliktfritt. I EMEAs styrelse satt de nationella läkemedelskontroll-myndigheter- na. I kommissionens kommitté, dvs. CPMP, satt också representanter för nationernas läkemedelsmyndigheter. Strider uppstod mellan, å ena sidan, EMEA och, å andra sidan, CPMP och de nationella myndigheterna (det ansågs också att det fanns mer personliga inslag i konflik-terna). Delvis var det en strid "inom det överstatliga", dvs. mellan kommissionen och den federala myndigheten.
Oavsett medlemskapet var läkemedelsverkets inställning till det internationella samarbetet positiv:
"...Harmoniserade, vetenskapligt baserade krav på läkemedel är en fördel både för patienten och läke- medelsindustrin eftersom det leder till en rationell läkeme- delsutveckling till lägsta kostnad både när det gäller tid och pengar" (Högaktuellt, nr 8, mars 1992).
Anslutningen gjorde att det blev EU:s organise- ringsaktiviteter som i mycket högre grad än tidigare styrde verkets internationella aktiviteter. Det nordiska samarbetet hade snarare kommit att fungera som ett diskussionsforum än som ett harmoniseringsorgan. Sverige hade tidigare mycket aktivt medverkat till att EFTA byggde upp den konvention om myndigheters inspektion av läkemedels- företag (PIC), som flera EU—länder sedemera anslöt sig till. Den konventionen ombildades nu så att den inom EU skulle kunna betraktas som ett avtal mellan myndigheter, och däri- genom kunna drivas vidare.
EU-anpassningen fick snabbt konsekvenser. Handläggningstiderna för registreringsärenden kortades drastiskt. Det var ett krav som industrin länge hade drivit, eftersom korta handläggningstider förlänger den tid ett läkemedel kan säljas med patentskydd. Korta handlägg- ningstider användes av nationella myndigheter som ett sätt att marknadsföra sig inför det nya EU-kontroll-systemet, som förväntades skapa konkurrens mellan de nationella verken. Läkemedelsverket uppdrog åt ett konsultbolag att göra en "marknadsundersökning" för att mäta läkemedels-
företags (dvs kundernas och finansiäremas) uppfattning om läkemedelsverket i olika avseenden.
De drastiskt kortare handläggningstidema — som således inträffade ett par år innan EU-anslutningen - sades inte innebära någon försämring av kontrollen. Som exempel på förbättringar, enligt årsredovisningen för 1992/ 93, var att medianhandläggningstiderna för nya kemiska substanser hade blivit de kortaste i Europa, att "sluthandläggnings- tiden" på 11 månader gjorde att Sverige fick snabbare tillgång till säkra och effektiva läkemedel än tidigare och att tillverkarna snabbare fick ersättning för nedlagt kapital.
Läkemedelskontrollen legitimerades på ett likartat sätt som tidigare, nämligen som bra för såväl patienter som företag. Genom EU:s ökade ambitioner när det gällde harmonisering förstärktes dock konkurrensen mellan de nationella myndigheterna: dels genom betydelsen att uppfattas som en effektiv och kompetent myndighet för att få "kunder' ' (snabb handläggning hade effekter på kapital- avkastning för företagen), dels genom möjligheten att bli en av de myndigheter som skulle få utföra centraliserade granskningar. Sådana skulle fördelas på de myndigheter som hade särskilda kunskaper. Läkemedelsverket upp- fattade självt att man hade "spjutspetskompetens" inom åtminstone tre områden jämfört med övriga europeiska kontrollmyndigheter, men var samtidigt medveten om att det inte automatiskt skulle leda till att den expertisen tillvaratogs.
Organiseringen inom EU och strävan att hävda sig i konkurrensen med andra nationella kontrollmyndigheter styrde läkemedelsverkets strategier och påverkade dess preferenser på ett avgörande sätt. Strategin var att bli en av de främsta myndigheterna i Europa. Skälen var dels nyttan för patienter, dels nyttan för företagen. Det framhölls dock att det var bra för Europa att Sverige med unika förutsätt- ningar i form av t.ex. goda biverkningsdata, hade något att bidra med. En "tung svensk medverkan i den europeiska utformningen av reglerna... kan stärka förutsättningama för att endast effektiva och säkra läkemedel av hög kvalitet kommer till användning..." (Idé 93 — Läkemedelsverket i ut- veckling, framtidsanalys, sid 7). Viss självmedvetenhet, således. Eller som någon uttryckte det lite (men inte enbart)
skämtsamt: "... jag jobbar som missionär, det gäller att omvända hedningama."
Europeiseringen påverkade vad man ägnade sig åt vid verket. Dels förändrades rutinerna i det dagliga arbetet, men också inriktningen i stort. Det fanns kritik inom verket mot att efterkontrollen blev styvmoderligt behandlad i och med att ledstjärnan var EU-signalema om att det var samhällsekonorniskt och för företagen angeläget att få ut läkemedlen snabbt. Genom att verket försökte skaffa sig utrymme i den internationella konkurrensen tonades andra aktiviteter ned.
Mer resurser än tidigare gick åt till det internationella arbetet. Generaldirektören hade gått ut med uppmaningen att ”hugga på allt", dvs. att vara aktiva bland annat för att få till stånd förenklingar. Arbetsformema inom EU uppfatta- des som långsamma jämfört exempelvis med det tidigare Europaråds- och EFTA-samarbetet. Att förstå det administrativa och politiska spelet sågs även något år efter inträdet i EU som problematiskt. Det som framför allt betonades var hur viktigt det svenska hade blivit:
"Herregud, vad vi har blivit nationella alla i det här systemet. Det verkar som att hellre än att bidra till något gemensamt och gå framåt i Europa så ska vi ha fram våra nationella ställningstaganden... vår GD har ett nationth regleringsbrev och den nationella särarten framhålls.."
I övrigt re-organiserades myndigheten. Läkemedels- verket övergick till en resultatstyrd organisation. Resultat- enheter med ett sammanhållet ansvar för produktion, budget, personal och löpande kvalitetsstyming infördes. Förändringen beskrevs ibland som en administrativ lekstuga som komplicerade arbetet men som ändå gick att hantera: "... uppdehiingen i resultatenheter har inte innebu- rit så mycket... vi jobbar på att behålla sambandet mellan oss. Vi sätter upp nåt på papper som ser snyggt ut, sen sköter vi verksamheten". Andra såg risker i att "... dom mest kompetenta måste rapportera hela tiden och titta på kurvor... bara att hålla reda på dead-lines tar väl tre tjänster” '.
En tjänsteman tyckte också att det var knepigt när "... tillverkningsindustrin och ASEA drogs som exempel. Vi blev tysta, vi tyckte det var svårt att applicera på vårt område". "Vi hade", menade också en av tjänstemännen, "... stora problem när vi skulle införa LOTS... när vi skulle definiera kunden tog det två dagar” '. En del såg risker i att indelningen i resultatenheter tenderade att skapa subotimeringar. Införandet av mål- och resultatstyming mötte således en del frågande reaktioner. Huvudkritiken var dock att re-organiserandet tenderade att bryta upp det professionella, dvs. att specialistfunktioner inte lika tydligt betonades i den nya organisationen.
Huruvida omorganiseringen var en konsekvens av EU rådde det delade meningar om; snarare kunde den enligt en tjänsteman ses som en konsekvens av att "... hela stats- förvaltningen genomgår en omorganisationsprocess". Något som blev viktigt för verket i och med EU—anslut—ningen var att anställa jurister. Antalet jurister ökade från två till fem och en halv, och verket fick en chefsjurist från hösten 1994. Intressant var att en högre tjänst var svår att tillsätta eftersom personen både skulle ha ”vetenskaplig kompetens och vettiga administrativa rutiner", och skulle dessutom kunna fungera som "... en galjonsfigur ute i Europa".
Arbetarskydd
Arbetsmiljö hade sedan början av 1970-talet varit ett av de allra mest betydelsefulla politiska områdena. Från början av 1990-talet kom arbetsmiljö att diskuteras på ett nytt sätt, nämligen som ett område som var nödvändigt att reglera för att det skulle bli möjligt att åstadkomma en gemensam inre marknad. Arbetsmiljösektom inordnades i ett helt nytt idé- system. Det var nödvändigt med harmoniserade regler inom miljö-, hälso- och säkerhetsområdet för att undvika att handelshinder skulle skapas. I den svenska propositionen om anslutningen till European Economic Space (EES) pla- cerades arbetsmiljöfrågoma följaktligen - och alls inte utan symbolisk betydelse - under det avsnitt som handlade om fri rörlighet av varor.
Legitimeringen av insatserna förändrades. Den svenska arbetsmiljölagstiftningen anpassades till EU:s regler. Det
innebar stora förändringar inom vissa områden, måttliga inom andra och inga förändringar på andra håll. När det gällde produktdirektiv var förändringarna störst, och här kom det svenska sättet att arbeta helt att förändras. Tidigare fanns ett system där arbetsmarknadens parter kom överens om arbetsmiljöregler. Arbetarskyddsstyrelsen fungerade som en arena för förhandlingar mellan parterna. Hela syste- met byggde på att konflikterna fanns mellan fack och företag.
Denna organisering försvann med EU (och delvis med att arbetsgivarna inte längre önskade ett sådant samarbete). Nu blev det betydelsefullt att ta reda på vad vi tyckte som svenskar. Det framställdes också vanligen som mindre problematiskt, eftersom det över åren hade vuxit fram ett gemensamt arbetsmiljötänkande i landet. Det var dock slående hur det som definierades som konfliktfyllda relationer mellan fack och företag på mycket kort tid kunde transformeras till gemensamma nationella intressen.
Organiseringen förändrades, liksom stora delar av regelverket. Den svenska myndigheten tvingades (redan i samband med EES-förhandlingama) att anpassa sina regler till EU:s direktiv. Det gällde såväl produktdirektiv som minirnidirektiv. Sverige fick släppa en del krav på förhands- godkännanden och myndighetskontroll av produkter, där det tidigare hade byggts upp ett system med förhandskont- roller Vid s.k. riksprovplatser. EU:s system innebar en strävan att föra bort frågor från en offentligrättslig till en pri- vaträttslig sfär. Den förhandskontroll av maskiner som hade byggts upp blev helt enkelt förbjuden.
Den växande integrationen med EU ledde till att den svenska myndigheten blev alltmer inblandad i det internationella standardiseringsarbetet. Arbetet inom EU hade påskyndats genom direktiv enligt en ny metod och genom en delegering till standardiseringsorganisationema, som skulle precisera det reella innehållet i olika direktiv. Ända upp till 20% av resurserna vid styrelsen gick under 1992 åt för deltagande i detta standardiseringsarbete. Generaldirektören påpekade vid ett seminarium i februari 1991 att styrelsen medverkade i mer än 200 tekniska kom- mittéer och arbetsgrupper.
Framförallt var standardiseringsarbetet viktigt när det gällde produktdirektiv. Dessa innehåller föreskrifter med funktionskrav, och de är rambestämmelser som skall kompletteras med standarder. EG beställde, tidigare tillsammans med EFTA, sådana standarder hos olika standardiseringsorgan. Standarder är viktiga, eftersom det där anvisas en väg att uppfylla kraven i direktiven. Den som följer en standard presumeras också uppfylla ett direktiv. För den som hävdar att han uppfyller direktiven på ett annat sätt än via standarder kommer det att krävas betydligt mer omfattande dokumentation och, i vissa fall, tredjeparts- kontroll genom s.k. anmält organ. Standarder är visserligen (som vanligt) frivilliga, men kommer på detta sätt att få en status som liknar bindande föreskrifter.
Att EU valde att delegera arbetet till standardiserings- organen berodde på att man ville minska medlems- ländernas möjligheter att bromsa utvecklingen mot ett gemensamt regelverk. Genom EU:s ökade bruk av standardiseringsorganisationema blev det betydelsefullt att agera på sådana arenor. Länge hade det internationella standardiseringsarbetet varit knutet till ISO (global standardisering) och IEC. Det europeiska standardiserings- arbetet satte fart i och med EU:s försök att förverkliga den inre marknaden.
Den mer detaljerade regleringen av arbetsmiljöfrågor kom således att ske via standardisering, dvs. procedurer som företag och branschorganisationer kände relativt väl. Det motsatta gällde för de fackliga organisationerna, som inte alls hade samma vana att arbeta med standarder. Standarder hade alltid påverkat företags villkor på marknader. Det kunde få stora konsekvenser för tillverkare att ställas inför standarder som krävde relativt omfattande modifiering av de egna produkterna. Den europeiska standardiseringen var så betydelsefull att arbetet i kommittéerna kom att få starka inslag av taktiskt spel.
Också i standardiseringen blev det nödvändigt att hitta ett svenskt ställningstagande, men det var något som sällan sågs som problematiskt eftersom "...det har växt fram ett bra säkerhetstänkande i landet". Det finns, när det gäller maskindirektivet (som är det Viktigaste av EGs produkt- direktiv), tre typer av standarder. A och B-standarder (dvs
sådana som antingen gäller allmänna principer eller säkerhetsfrågor som hänför sig till en stor mängd maskiner) och C-standarder, dvs. sådana som gäller för viss typ av maskin eller grupp av maskiner. Den svenska myndigheten var aktiv framför allt när det gällde A- och B-standarder, där man ansåg att det fanns viktiga säkerhetsaspekter.
En grundläggande princip i EU:s regelverk är att krav på förhandskontroll skall begränsas. I normalfallet skall tillverkaren själv kunna välja hur han vill visa att han lever upp till de krav som finns i direktiven. Det vanligaste är att tillverkaren försäkrar att en produkt uppfyller direktivets krav (declaration of conforrnity), genom att produktionen sker i enlighet med harmoniserade standarder. Detta kallas egenkontroll. I undantagsfall krävs dock i direktiven från EU (t ex i maskindirektivet) att produkter granskas av tredje part. Sådan tredjepartskontroll är också nödvändig i de fall då tillverkningen endast delvis eller inte alls följer harmoniserade standarder.
Om en produkt inte är tillverkad i enlighet med de standarder som finns måste produkten kontrolleras av ett utomstående organ som bedömer om den klarar säkerhets- kraven. Offentliga myndigheter skall normalt inte sköta sådan kontroll. Tredjepartscertifiering skall ske hos organ som normalt är privata, men där staten garanterar kvalitén. Ett nationth ackrediteringsorgan - SWEDAC — garanterar att dessa kontrollorgan uppfyller direktivens krav, och skall också anmäla sådana organ till EU—kommissionen. Staten skall således kontrollera att anmälda organ uppfyller europeiska standarder. SWEDAC arbetar också för att "skapa en gemensam europeisk ackrediteringsstruktur med mål att provnings- och certifieringsorganens verksamhet ömsesidigt kunde godtas över hela Europa" (verksamhetsberättelse 90/91).
Det har skett ytterligare en viktig förändring i arbets- miljöregleringens organisering och rättsliga reglering. Enligt EU:s regler skiljs mellan myndighetsutövning och s.k. notified bodies (provnings— och certifieringsorgan). De senare kan både vara offentliga och privata, men idén är att certifieringen skall skötas av privata organ. De anmälda organens verksamhet innefattar "... inte något moment av myndighetsutövning" (prop 1991/92:170, bil 11, s 60). Det
skall vara ett helt öppet system där många skall kunna agera. Organisationerna utför sin verksamhet på uppdrags- basis och "... helt på egna vägnar. De fattar inga beslut på statens eller EU:s vägnar' ' (som ovan, 5 60). Några skade- ståndsanspråk kan inte riktas mot staten, vilket var möjligt i det gamla systemet när en riksprovplats hade begått ett fel i sin myndighetsutövning. _
Såväl legitimeringen som organiseringen av arbetsmiljö- arbetet förändrades påtagligt av europeiseringen. Störst konsekvenser hade det för arbetet med produkter; minst (kanske) för arbetet med utformningen av arbetsplatser. Det internationella standardiseringsarbetet (privata organisationer som arbetade på uppdrag av EU) blev mer betydelsefullt, och den privaträttsliga regleringen ökade. Samtidigt som det klassiska korporativistiska samarbetet försvagades uppstod ändå behov av hitta mekanismer för att konstruera nationella ståndpunkter. Här var de gamla upparbetade kanalerna mellan parterna av mycket stor betydelse.
De direkta konsekvenserna för arbetsmiljön av förändringarna inom sektorn tonades ner. " Det är en överdriven risk att tro att vi inte kan driva Vår egen arbets- miljöpolitik i ett harmoniserat Europa", menade dåvarande arbetsmarknadsrninistern Mona Sahlin på ett seminarium i februari 1991. ”Däremot kan vi bli tvungna att förändra våra arbetsmetoder och inflytandevägar. I den meningen kan vi stå inför ett systemskifte", fortsatte ministern (Den sociala dimensionen i Europasamarbetet, A- och U-dep, 1991).
Sektoms förändrade organisering påverkade direkt myndighetens traditionella utbytesrelationer. Det klassiska sättet att komma överens hade nu förändrats till att komma överens inför förhandlingar. Verkets strategi gick i hög grad ut på att se till att vi även fortsättningsvis skulle kunna driva "vår egen arbetsmiljöpolitik”, dvs. att begränsa potentiella skadeverkningar. Arbetet med europaharmoni- seringen skulle prioriteras, och målet för det europeiska standardiseringsarbetet var att "... kvaliteten på arbetsmiljön om möjligt höjs, men definitivt inte sänks" (s 12).
Det sägs också som betydelsefullt att myndighetsrollen skulle prägla verksamheten. Signalerna var tydliga. Inspektionen skulle fungera som kravställare och polis, inte
som rådgivare och konsult. Service och efterfrågestyrmng skulle ge vika för mera av systematisk kontroll. Tillsyn var myndighetens uppgift, och det gick inte att jämföra verksam-heten med "marknadsanpassade och konkurreran- de företag". Yrkesinspektionens uppgift var att kontrollera lagstiftningens efterlevnad. Och "... det är den rollen som vi ska utveckla och effektivisera". ”Effektivitet i vår verksamhet är att behärska myndighetsrollen" (GDS tal till inspektionema, sid 4).
Hela tillsynen av arbetsmiljön, dvs. den som sköttes av yrkesinspektionen, ansågs vara huvudsakligen opåverkad av europeiseringen. Yrkesinspektionen är organiserad i 19 distrikt och har som uppgift att kontrollera efterlevnaden av lagstiftningen. Yrkesinspektionens verksamhet hade ofta betraktats som ett problem. En vanlig diagnos hade varit att inspektionen inte arbetade tillräckligt systematiskt, utan att den i alltför hög grad styrdes av sin lokala omgivning. Inspektionsdistrikten hade varit alltför efterfrågestyrda och deras verksamhet hade därigenom i alltför hög grad blivit att hjälpa redan intresserade företag att förbättra sin arbetsmiljö. För mycket service.
När det gällde verksamheten prioriterades utvecklingen av systemtillsyn, dvs. inriktningen av granskning mot företagens rutiner och dokumentation i sin egenkontroll. Problemen med inspektionema skulle delvis lösas med hjälp av en inspektionsmetodik som byggde på att de granskade organisationerna själva hade en fungerande internkontroll. Det här ligger väl i linje med idéer om kvalitetssystem och certifiering som fanns inom andra delar av EU, även om den interna utformningen av arbetsmiljö-regleringen förstås inte direkt styrdes av sådana hänsyn.
Också arbetsmiljösektom påverkades av denna generella rationaliseringstrend. Det var mycket tydligt att arbetsmarknadsdepartementets agerande i hög grad styrdes av sådana rationalistiska ideal. Det fanns mycket starka krav utifrån att redovisa och dokumentera sina resultat och sina diskussioner kring mål- och resultatstyming. Stora problem fanns när det gällde att mäta resultat. T.ex. hävdades att det framgick av resultatanalysen att styrelsens medverkan i det europeiska standardiseringsarbetet "... hittills har varit mycket tillfredsställande" (sid 29).
Några citat antydde att det sågs som viktigt att framstå som rationell. Verksamheten bedrevs "... mer samlat och målinriktat än tidigare" (anslagsframställning, sid 20), "... inriktningen mot målstyming (har) ökat" (s 20), "... planeringen av verksamheten har förbättrats genom dels tydligare centrala direktiv i kombination med mer utvecklade uppföljningsmetoder" (sid 20). Inom inspek- tionen hade "en ökad dokumentation av inspektions- besöken samt förfinade uppföljningsmetoder påbörjats" (sid 21). Den rationalistiska retoriken hade spridit sig långt in i organisationen, och även chefer för verksamheter med utpräglad teknisk eller kemisk inriktning var beredda att försvara ett system med målformulering och resultatstyr- ning.
Konkurrenspolitik
Medlemskapet i EU ijanuari 1995 medförde inga förändringar av regelverk eller organisation inom konkurrensområdet. Orsakerna till detta var att sådana förändringar redan hade föregått inträdet. Den nya svenska konkurrenslagen , som kom 1993, kopierade helt EU:s lag- stiftning inom området. Tidigare gjordes en enskild bedömning i varje enskilt fall, där man genom förhandling sökte komma tillrätta med ett skadligt konkurrenshinder. Den nya lagen byggde på två generella förbud; dels mot konkurrensbegränsande samarbete, dels mot företag som missbrukade en dominerande ställning.
Den traditionella svenska prisregleringen hade utsatts för kraftig kritik under 1980-talet. Konkurrenskommittén från 1991 Ville bryta med de gamla traditionerna, bl.a. genom att gå från den s.k. missbruksprincipen till en renodlad förbudsprincip. Tidigare skulle det visas att en konkurrensbegränsning hade lett till missbruk, dvs. Näringsfrihetsombudsmannen (NO) skulle finna att något hade skadlig verkan och ta upp förhandlingar och, eventuellt, gå till domstolen. Ingenting var förbjudet förrän domstolen hade sagt sitt. Förbudsprincipen bygger på en mer legalistisk tradition och innebar att vissa förfaranden blev förbjudna.
Detta var en anpassning till EU:s regelsystem. Rom- fördraget innehåller de grundläggande bestäm-melserna, och dessa gäller förstås inom hela EU:s område. Å andra sidan finns det möjligheter för varje enskilt land att formulera sina regler på egen hand. Danmark har t.ex. inte samma förbudsprincip som Sverige. Så fort det handlar om samhandel så kan dock varje fråga hamna i kommissionen, och då finns inga möjligheter att ha egna regler. Sverige valde dock att exakt kopiera EU:s regelverk, och att införa det i svensk lagstiftning. Huruvida det verkligen blir på samma sätt vet man dock inte eftersom tillämpningen kan se olika ut.
I tillämpningen av regelverket finns potentith ett visst handlingsutrymme. Konkurrensverket arbetar med undantag. Ifall positiva effekter av samarbete mellan företag skulle våga tyngre än de negativa, så kan verket under viss begränsad tid medge undantag från konkurrens-lagen. Det är det som kallas "marknadssituationen i Sverige" — framför allt den svenska marknadens litenhet och att det enbart finns ett fåtal konkurrenter - som gör att verket inte alltid har följt den praxis som har vuxit fram i EU-domstolen. Det är fortfarande en öppen fråga i vilken grad som svensk praxis kan komma att avvika från EU—praxis.
Sverige har varit mycket angeläget att inte enbart följa EU:s regler utan också att driva på. Avregleringen av elmarknaden är ett sådant exempel, där Sverige (enligt en svensk tjänsteman) länge "... uppfattade... att utvecklingen på kontinenten gick i rasande fart och det gällde att hänga med det tåget' '. Sverige agerade snabbt - i enlighet med idéerna om en avreglerad elmarknad — och bolagiserade Vattenfall, skapade affärsverket Svenska Kraftnät (dvs handelsplatsen) för att på så sätt öppna elmarknaden. Under tiden hade dock avregleringen inom EU stött på kraftigt motstånd och Sverige blev det mest ”omreglerade" av alla länder.
Läget 1996 är att Sverige är pådrivande för att öppna andras ehnarknader. En svensk tjänsteman berättade att "... väldigt mycket av mitt arbete gick ut på att förklara det svenska systemet och hur vi hade resonerat, och förklara de svenska utgångspunkterna för andra. De lyssnade mer eller mindre undrande över hur vi hade kommit fram till detta..."
(.. som ju var ett försök att kopiera det framväxande europeiska). Den svenska politiken växte fram som en spegel av den europeiska, samtidigt som det svenska sättet att kopiera i ett senare skede väckte både förundran och intresse.
I Sverige skapades en "ren” konkurrensmyndighet som inte var belastad av det historiska arvet. Det historiska arvet var priskontrollen som SPK hade sysslat med, och som politikerna hade svårt att frigöra sig ifrån. Ända fram till 1992 gav SPK månatligen ut en rapport om prisändringar och vad som låg bakom dessa. Det var ett utflöde av ett reg- leringstänkande, och var tänkt som ett underlag till regeringen.
Till slut lyckades dock tjänstemännen också komma åt denna rest av regleringstänkande. Som en tjänsteman ut— tryckte det så var "...det där... det sista vi lyckades stoppa 1992 och lyckades få till att det inte skulle få över den där uppgiften till det nya konkurrensverket '. Prisregleringen försvann, och myndigheten såg det som sin uppgift att stå emot när regeringen fick för sig att det var viktigt att ha en löpande rapportering. En tjänsteman uttrycket det så att "... det finns någonstans och man måste hela tiden hålla emot' ' (allt detta tycks betyda att myndigheten inte granskar priserna i butikerna längre, utan att statsråden i stället får göra det själva).
Den nya konkurrenslagen var helt anpassad efter EU:s regelverk. Vi har således både en nationell lagstiftning som är anpassad efter EUs, och vi har en organisation som är skräddarsydd efter den nya lagen. Alla länder är inte i samma position eftersom det står länderna fritt hur de skall relatera sig till EU:s regelverk. Alla länder har inte någon myndighet (än) utan överlåter allt till domstolsväsendet. Dock tycks det som om systemen i de olika länderna blir alltmer homogena.
På sarmna sätt som för läkemedelsverket kan man säga att det svenska medlemskapet egentligen inte medförde några förändringar av regelverket. Däremot blev Sverige medlem i alla de kommittéer som finns inom kommissio- nen. Det finns fem verkställighetskommittéer (s k rådgivande kommittéer) på konkurrensområdet under kommissionen. Det är konkurrensverket som representerar
Sverige både när enskilda ärenden behandlas enligt EU:s konkurrensregler och när lagstiftningsfrågor är uppe. Flera tjänstemän från verket deltar i dessa sammanträden, men också i andra möten som kommissionens konkurrensdirektorat anordnar.
Än så länge har verket inte deltagit i andra ad—hoc- grupper eller i den särskilda arbetsgrupp för konkur- rensfrågor som finns under rådet. Det finns efterfrågan från kommissionen att få nationella experter från Sverige, framför allt därför att så många ärenden berör den svenska marknaden, men ”...Konkurrensverket har också starka int- ressen av att ha nationella experter vid DG IV. För detta finns såväl personalpolitiska som verksamhetsskäl. Detta är också ett nationth intresse." (KV yttr 1995-12-06)
Konkurrensområdet beskrivs ofta som relativt ”enkelt' '. De grundläggande reglerna finns i Romfördraget och de tillämpas av DG 4 inom kommissionen, som kan ses som ett slags embryo till en självständig myndighet. Ofta blir hanteringen mycket konkret och gäller enskilda ärenden, t.ex. hur statsstödsregler skall tillämpas, samarbete mellan företag, fusionsregler etc. Informella kontakter är vanliga med kommissionen, medan det inte finns några arbets- grupper knutna till rådet inom konkurrensområdet.
Mellan departement och verk söker man alltid gemensamma ståndpunkter inför agerandet utåt. Som en departementstjänsteman uttryckte det "... Och det gäller att hålla isär det där när man agerar intemationth mot när man agerar nationellt. För nationth är konkurrensverket helt suveränt i förhållande till departementet när de tillämpar KL. Där får vi ju inte ha synpunkter på hur de bedömer enskilda ärenden”. När den svenska ståndpunkten skall tas fram är det också viktigt att ta reda på vad handel, småföretag och industri tycker. System med arbetsgrupper och referensgrupper — med rernissförfaranden och samråd — har byggts upp i departementet.
Konsten att vara en god europé och få verksamheten att fungera
De empiriska studierna visade hur europeiseringen konkret och i vardagsverksamhet präglade tre olika sektorer. Verksamhetemas organisering och styrning hade påtagligt påverkats. Rättfärdigandet av verksamheterna hade föränd- rats, om än i varierande grad. Aktiviteter kopplades till delvis andra idéer än tidigare. Såväl legala förutsättningar, beslutsprocedurer som relationer mellan organisationerna hade förändrats. Hos de svenska förvaltningsmyndig- heterna kunde vi tydligt se skiften i preferenser, strategier, resurser och aktiviteter. Det fanns likheter mellan sektorerna — t.ex. betonade de svenska tjänstemännen ständigt betydelsen av att skapa nationella strategier — men det fanns också tydliga skillnader.
En jämförande analys av sektorerna
Legitimeringsgrunden för arbetarskydd hade delvis för- ändrats i och med kopplingen till den inre marknaden (med EES-avtalet). Samtidigt hade den europeiska regleringen på ett mycket påtagligt sätt tagit över den svenska. När det gällde den centrala myndigheten — arbetarskyddsstyrelsen — kunde vi iaktta en motvillig anpassning. Ambitionen var huvudsakligen att skydda det som man hade gjort tidigare och som uppfattades som värdefullt. Myndigheten ten- derade att betona kontinuitet, dvs. att ”.. mycket ändå är sig likt". Styrelsen försökte skydda sitt område, delvis genom att se till det handlingsutrymme som ändå fanns. Genom buffertar skulle det väsentliga arbetsmiljöarbetet ändå komma till stånd.
Inom läkemedelskontroll var det vanliga uttalandet snarast att "... inget är sig likt". Också här hade kopplingen till det europeiska systemet medfört att delvis nya legitimeringsgrunder hade aktualiserats. Det legala systemet hade förändrats, liksom fältets organisering och de rutiner för beslut som fanns. Om arbetarskyddsstyrelsen relativt motvilligt hade accepterat sin lott så hade läkeme-
delsverket mycket välvilligt försökt att skapa sig en ny position i det nya organisatoriska landskapet. De försökte snarare bygga broar till omvärlden än skydda det existerande. Mycket ambitiöst agerade de för att förbättra sin egen position i den europeiska läkemedelskontroll som höll på att byggas upp. På ett sätt var det mesta sig likt i den meningen att verket alltid hade försökt att verka aktivt i det internationella arbetet. Ramen och formerna för detta hade dock förändrats.
Också konkurrenspolitiken hade under lång tid påverkats av intemationaliseringen. Idén om den fria rörligheten för varor och tjänster måste upprätthållas med ett regelsystem, med organisationer och med diverse procedurer. Redan tidigare på 1990-talet övertogs hela EU:s rättsliga system inom området. Den svenska lagstiftningen och den nya svenska organisationen kopierade den euro- peiska. EU:s regler kom att gälla som svensk lag parallth med den svenska konkurrenslagen . "Vi skall vara lika..." som EU, men inom vårt område. Agerandet från konkur- rensverkets sida handlade om att försöka tillämpa samma regler som EU.
Inom samtliga områden fanns det möjligheter att skydda det "egna" för att få verksamheten att löpa smidigt. Konkurrensverket arbetade med undantag. Om de positiva effekterna av samarbete (mellan företag) vägde tyngre än de negativa, så kunde verket medge undantag från konkurrenslagen. Sådana undantag är tidsbegränsade. Marknadssituationen iSverige — framför allt den svenska marknadens litenhet och att det enbart finns ett fåtal kon- kurrenter- är också sådan att verket inte alltid har följt den praxis som har vuxit fram i EU-domstolen.
Inom arbetarskyddet är hela frågan om arbetsplatsemas utformning något som inte regleras av EU:s produkt- direktiv, utan där finns enbart s.k. minimidirektiv. Hela tillämpningen sköts dessutom av yrkesinspektionen, vars verksamhet i ganska liten utsträckning har styrts av EU:s arbete. Det finns således flera buffertar uppbyggda, så man kan mycket Väl som två tjänstemän från arbetarskyddsmyn- digheten hävda att man måste skilja mellan "... formella ramar som påverkar styrelsens arbete och organisation ge- nom dekret från regering och departement och det verkliga
arbetsmiljöarbetet som sker intemt inom styrelsen av kunniga specialister' '.
Läkemedelsverket ingår numera i ett öppet system när det gäller registrering av läkemedel. De regler som inte anses så gynnsamma ur svensk synvinkel vill man satsa på att informera bort. På så sätt kan man ändå se till att det som inte är gynnsamt inte får negativa konsekvenser. I verkets nyhetsblad i registreringsfrågor - Högaktuth - noterades att en effekt av ömsesidiga erkännanden var att "... indikationer och annan information kring läkemedlet i vissa fall inte kommer att stämma överens med svensk terapipraxis... I den mån detta kan komma att påverka användningen av ett läkemedel i Sverige, kommer det att kompenseras med informationsåtgärder från Läkemedels- verket' '. Således, information som ett sätt att hålla fast vid det som uppfattades som bra i det gamla.
Vi kan grovt sammanfatta konsekvenserna av europeiseringen inom de tre olika sektorerna på följande sätt:
arbetarskydd läkemedelskontroll konkurrenspolitik motvillig välvillig absolut anpassning anpassning anpassning skydda område utvidga område avspegla område bygger buffertar bygger broar kopierar
skydd genom skydd genom skydd genom inspektion information undantag
Den organisering och styrning som har vuxit fram inom de olika sektorerna varierar. Varken innebörden i eller konsek- venserna av europeiseringen ser likadana ut inom olika fält. Att det nya bygger vidare på det gamla kan ses i retoriken kring EU-anpassning. Inom arbetarskyddet finns sedan lång tid uppbyggda samarbetsformer med intresse- organisationer. Där betonas kontinuitet (kopplingar bakåt i tiden). Inom konkurrenspolitiken betonas snarare nyorientering och brottet i förhållande till det gamla.
Retoriskt befinner sig läkemedelskontrollen någonstans mitt emellan. I praktiken är möjligheterna att helt bryta med det gamla lika begränsade som möjligheterna att helt bortse från det nya.
Variationerna till trots är det tydligt hur en standardi- serad förvaltningspolitik — i form av resultatstyming och moderna managementmodeller - genomsyrar alla tre sektorerna. De standardiserade organisationsmodeller som lanseras rymmer betydligt mindre av variation än den organisering som sker i praktiken. Detta vore förstås inget problem, ifall den existerande praktiken enbart betraktades som något som ännu inte hade fått ta del av och imple- mentera ljuset. Om vi i stället tror att den organisering som sker i praktiken rymmer en hel del förnuft blir det rimligare att fråga sig om det inte finns lärdomar där att föra vidare när det gäller att inordna det nya i det gamla. Kanske kan den organisering som reellt existerar bidra till att utveckla nya och mer varierade generella modeller.37
Att inordna det nya i det gamla
Förvaltningars verksamhet växer fram i gränsområdet mellan det erbjudna och det existerande. Det är betydelse- fullt att analyser görs med ett historiskt perspektiv. Det är tydligt att det inom exempelvis arbetarskyddet finns ett existerande sätt att tänka, en organisation, procedurer etc. som inte omedelbart låter sig omvandlas av det som europeiseringen erbjuder. Det existerande skapar trögheter och det som efterhand växer fram avspeglar varken att det existerande helt omformas eller att det lever vidare opåver- kat av det nya.
Arbetarskyddet är, å andra sidan, ett bra exempel på att ingenting egentligen är sig likt. Det finns en svensk tradi- tion, sedan lång tid skapade strukturer och en stark politisk förankring. Även inom detta område skedde dock för stora delar av verksamheten drastiska förändringar som det inte gick att skydda sig ifrån. Trots detta var det självklart att mycket av tänkandet, organiserandet och procedurerna
37 I avslutningskapitlet — om förvaltningspolitiken och europeiseringen — förs en del sådana resonemang vidare.
snarare byggde vidare på det gamla, än kunde ses som något helt nytt. Detta möte mellan det existerande och det av europeiseringen erbjudna ser dock ut på olika sätt inom olika sektorer.
En kämfråga är vad det är som eftersträvas. Finns ambi- tionen att till punkt och pricka implementera EU-direktiv, som vore de svenska rättsregler? Eller är ambitionen att skydda det existerande? Frågan behöver förmodligen formuleras om. Det går inte att helt hindra att de nya idéerna och strukturerna påverkar, men det är heller knap- past varken nödvändigt eller önskvärt att alltför blåögt implementera det nya. Att införa nya regler har alltid varit en process där utfall och intention inte har följts åt, och där det som skall implementeras förändras i processen.
Även om vi skulle vara betjänta av en bredare empirisk bas än den som har redovisats i de tidigare kapitlen, finns ytterligare en del intressanta iakttagelser att göra utifrån de empiriska studierna. En har att göra med att myndig-heter kan se möjligheter att utvidga sitt område i det europeiska, organisatoriska landskapet. Läkemedelsverket hade hamnat i en konkurrenssituation visavi andra läke- medelsmyndigheter och arbetade för att bli ett av de "ut- valda" verken. Europeiseringen skapade där försök att utvidga gränserna för den egna jurisdiktionen. Europeiseringen skapade på detta sätt ett behov av att definiera gränser på ett nytt sätt.
En annan iakttagelse är att det ibland framstår som angeläget för myndigheter att visa upp aktiviteter som särkopplade. En vanlig argumentationslinje är annars att organisationer visar upp fasader av styrbarhet och sam- ordning utåt för att framstå som effektiva och moderna (Meyer och Rowan 1977). Vid sidan av detta ser vi försök att legitimera sig som en god myndighet genom att säga att man inte alltid följer alla regler till punkt och pricka. Kanske skapar europeiseringen på detta sätt en större mottaglighet för att diskutera strategiskt kring särkopplingar.
En tredje iakttagelse har att göra med europeisering som begrepp. Vi såg i de empiriska studierna att de europeiska drivkrafterna var betydelsefulla. Vi såg dock också att det kunde vara svårt att särskilja europeiseringen från globaliseringen. För konkurrensverket var inte enbart EU
utan också — exempelvis - WTO (World Trade Organisation) betydelsefull. För läkemedelsverket fanns det en uppsjö av viktiga standardiserare med annan regional identitet än den europeiska. Detsamma gällde arbetarskyddet. Europeisering kan vara ett fruktbart begrepp, men det är angeläget att se att det också finns andra internationella organisationer som är viktiga.
För att sammanfatta, tycks det viktiga för statsförvalt- ningen vara att på ett förnuftigt sätt inordna det nya i det gamla, dvs. att hitta ett sätt att både vara en god europé och att samtidigt få verksamheten att fungera. Det vore värde— fullt med en diskussion kring varierade sätt att tänka orga- nisatoriskt kring detta dilemma. Det tycks av de empiriska studierna att döma behövas en betydligt mer varierad repertoar av organisatoriska lösningar än sådana som myn— digheterna i dag erbjuds. Repertoaren bör innehålla mindre fokus på myndigheter som avgränsade organisa-toriska enheter, och mer tänkande i termer av horisontella nätverk mellan förvaltningar och andra organisationer.
Myndigheter invävda i samhället
Inledningsvis hävdades att europeiseringen får konsekvenser för synen på staten, för organiseringen mellan stat och samhälle och för organiseringen av statsförvaltningen. Jag har hittills framför allt diskuterat europeiseringens konsekvenser för organiseringen av stats- förvaltningen, något som sågs som betydelsefullt inom alla de tre sektorerna. Samtidigt pågick hos alla myndigheter diskussioner kring de pågående " inhemska” reformerna av myndigheterna, dvs. det som var kopplat till management- lösningar och resultatorienterad styrning. Läkemedelsverket hade övergått till en mål- och resultatstyrd organisation med resultatenheter. Förändringen beskrevs ibland som en administrativ lekstuga som komplicerade arbetet och som tenderade att skapa suboptimeringar. Förebildema (t ex Asea) föll sig inte naturliga för verkets tjänstemän. Huvudkritiken annars var att re-organiserandet tenderade att bryta upp det professionella, dvs. att specialistfunktioner inte lika tydligt betonades i den nya organisationen. Det blev svårt att
tillsätta tjänster när innehavaren inte enbart skulle vara vetenskapligt och administrativt kompetent utan också kunna fungera som en galjonsfigur i det europeiska samar- betet.
Det fanns mycket starka krav på arbetarskyddsstyrelsen att redovisa och dokumentera sina resultat och sina diskussioner kring mål- och resultatstyming. Stora problem fanns visserligen när det gällde att mäta resultat, även om det framgick av resultatanalysen att styrelsens medverkan i det europeiska standardiseringsarbetet "... hittills har varit mycket tillfredsställande". Den rationalistiska retoriken hade dock spridit sig långt in i organisationen, och även chefer för verksamheter med utpräglad teknisk eller kemisk inriktning var beredda att försvara ett system med målformulering och resultatstyming.
Detta reformarbete pågick i huvudsak parallellt med europeiseringen. Både de europeiska och de inhemska drivkrafterna (om man nu skall kalla försöken att skapa resultatstyming och organisationer inhemska) påverkade verksamheten, men de diskuterades sällan i samma andetag. Det tycktes som om tjänstemännen som deltog i det europeiska arbetet förmådde hålla isär kraven. Som en tjänsteman uttryckte det i samband med försöken att skapa avgränsade enheter: "... vi jobbar på att behålla sambandet mellan oss. Vi sätter upp nåt på papper som ser snyggt ut, sen sköter vi verksamheten".
Den officiella inställningen var - som visades i avsnitt 3 - att EU—arbetet så långt som möjligt skulle inordnas i de ordinarie formerna för styrning av myndigheternas verksamhet. De empiriska studierna Visade att det kunde vara nog så problematiskt. Myndigheternas tjänstemän deltog i ett nätverksarbete visavi andra länders förvaltningar och visavi de europeiska organisationerna som inte särskilt enkelt gick att inordna i det etablerade vertikala styrsyste- met. Ett skäl till detta var att tjänstemännen i vardagen hade svårt att se det egna som en avgränsad organisation. Deras praktik var en av samarbete och utbyte med andra organisationer: företag, intresseorganisationer, andra nationella förvaltningar, europeiska organisationer etc.
Hela beskrivningen av läkemedelskontrollen visade hur invävd myndigheten var i de svenska företagen och i
företagens intresseorganisationer. Myndigheten kontrollerade förstås företagen, men det hade också utveck- lats andra relationer mellan myndighet och företag. Det stämmer väl med beskrivningen av arbetar- skyddsverksamheten, där ett klassiskt problem har varit att tillsynsmyndigheten, yrkesinspektionen, enligt arbetarskyddsstyrelsen i alltför hög grad har kommit att fungera som konsult och rådgivare åt företag, och i alltför liten grad som företrädare för lagen.
Inom alla de studerade sektorerna ser vi således att de statliga myndigheterna var djupt invävda i det omgivande samhället. De agerade i nätverk med andra organisationer såväl inom som utanför landet. Myndigheterna deltog också på flera nivåer i nätverk med andra nationers förvaltningar och med företag och intresseorganisationer. Bilden av staten som en autonom enhet fick inget stöd. Tvärtom visades tydligt det problematiska i en alltför vertikal och sam- manhållen syn på myndigheten.
Sammanfattning
Jag har i detta kapitel med grund i de empiriska studierna diskuterat statsförvaltningens organisering, framför allt utifrån ett "hemmaperspektiv' '. Jag har bl.a. betonat och diskuterat två iakttagelser. För det första, en varierad organisering och olikheter i strategier för det internationella arbetet. För det andra statens invävdhet i och beroende- förhållande till det omgivande samhället. I nästa kapitel analyseras statsförvaltningen utifrån invävdheten i det omgivande europeiska samhället. Hur vi tänker förvaltningspolitiskt kring europeiseringen är i hög grad be- roende av hur vi betraktar EU som organisation. De empiriska studierna ger underlag för att komplettera bilden av det mellanstatliga och överstatliga EU med en bild av det transnationella.
Bilderna av EU
Under lång tid har intensiva diskussioner förts om vad EU är för slags organisation. Vi kunde utifrån de empiriska studierna se det tveksamma i att dra en skarp gräns mellan det nationella och det europeiska. ldealbilden av staten som en enhetlig och odelbar aktör som på egen hand förbereder, beslutar och genomför vad den vill kan betraktas som ett ideal, men som beskrivning av fenomen i praktiken har den sedan länge vederlagts. Empiriskt går det inte att bortse ifrån att staten i hög grad är invävd i samhället.
I Skandinavien har diskussionerna kring förhandlings- ekonomi visat att viktiga beslut växer fram i ett växelspel mellan politiska organisationer, byråkratier, företag, int- resseorganisationer etc. (Hernes 1986, Jacobsson 1987, Nielsen och Pedersen 1989). Villkoren för politik avgörs inte enbart inom det politiska systemet, precis som villkoren för företag inte enbart avgörs på marknader. Stora svenska företags förmåga att agera har i hög grad varit beroende av staten som köpare, som reglerare, som teknikutvecklare, som marknadsförare etc.
Samarbete mellan företag, stat och intresseorganisationer var länge ett viktigt signum för det svenska samhällets organisering. Detta har kallats vid olika namn, men kän- netecknade är att det är i nätverk mellan organisationer som Viktiga skeenden tar form?”8 Det finns i dag en relativt omfattande litteratur som pekar på att det finns många reglerare inom ett område, dvs. det finns aktörer också vid sidan av staten som bjuder ut recept som andra kan följa. Regleringen sker i ett växelspel där många aktörer är med och där dessa på olika sätt är inbördes beroende, någonstans mellan offentligt och privat (jämför Kooiman 1993).
38 Inom företagsekonomi har s.k. nätverksperspektiv utvecklats. Se exempelvis Håkansson och Snehota (1989) och Axelsson och Easton (1992).
Förvaltningspolitiken och bilderna av EU
De empiriska studierna ger perspektiv på det förvaltningspolitiska tänkandet kring europeiseringen. De idéer som dominerar EU—arbetet har fokuserat på det mellanstatliga EU och på beslutsfattandet i ministerrådet. Det bygger på föreställningen att varje nationalstat agerar för att tillgodose sina egna intressen. För att vinna så mycket inflytande som möjligt i EU—arbetet gäller det att samordna både viljor och handlande. Statsförvaltningen skall tala med en röst och agera enhetligt och samordnat. Med detta perspektiv betonas formell samordning, styrning och skapandet av en så effektiv byråkrati som möjligt.
Man får inte glömma att EU delvis är skapat kring formella procedurer som är nödvändiga både att behärska och att anpassa sig efter. För den som vill tillvarata svenska intressen i ministerrådet är det nödvändigt att ha en samordningsapparat med rutiner som fungerar. Det är därför inte rättvist att raljera över det svenska perspek-tivets byråkratiska underbyggnad. En sådan byråkrati är nödvändig, även om det som skisseras ofta liknar en "orga- nisation utan människor' ' där det är formella styr-, samordnings- och utvärderingssystem som tänks skapa effektivitet.39
Föreställningen om EU som en arena för förhandlingar mellan medlemsstater som vet vad de vill, bör dock kompletteras. Ministerrådet fungerar som en överstatlig organisation, t.ex. när det gäller den inre marknaden. Det finns också genom domstolen och kommissionen en dy- namik i EU:s organisationer och procedurer som inte är mellanstatlig. Det tar lång tid för ärenden att nå ministerrå- det. Den som vill styra förändringar gör bäst i att inte vänta för länge, utan att vara med i initiativfasen i kommissionen. Det finns inom den europeiska unionen en dynamik som utgår ifrån det europeiska.
39 När statskontoret genomförde sina enkäter frågade man heller inte vad tjänstemännen tyckte utan vad myndigheterna och departementen tyckte, dvs. man förutsatte att dessa organisationer både hade åsikter och önskningar.
Vid sidan av dessa två traditionella sätt (det mellan— statliga och det överstatliga) att betrakta EU, kan man se EU som ett inslag i transnationaliseringsprocesser, där politiken växer fram och formas i nätverk som går på tvärs med nationalstater och andra formella organisationer. Politiken växer fram sektoriellt inom arbetsgrupper och kommittér, där de som agerar lika ofta är lojala inom nätverket som mot den formella organisation som de (eventuellt) represen- terar. Vi såg i de empiriska studierna flera exempel på sådana nätverk.
När det gäller standardiseringen av hälso-, miljö, och säkerhetsfrågor sitter det exempelvis mängder av grupper där myndigheter från olika länder, representanter från intresseorganisationer och företag skall komma överens. Det är en reglering på basis av expertis. Experter skall hitta de bästa lösningarna. Liknande arrangemang fanns också inom de övriga sektorerna; inom läkemedelskontrollen manifesterat i ett embryo till en federal myndighet. Dessa nätverk är transnationella, finns på många olika nivåer och befolkas i huvudsak av experter.
Gränserna mellan staterna håller på detta sätt på att per- foreras på många olika nivåer samtidigt. Föreställningen om vad EU är förändras. Kanske är diskussionen om huruvida det är medlemsstaternas intressen som är de viktiga driv- krafterna eller om dynamiken i det Väsentliga kommer ifrån gemenskapens egna organ på väg att bli alltmer missvi- sande. Vid sidan av det mellanstatliga EU och det över- statliga EU finns det ett transnationth EU, dvs. nätverk på olika nivåer innefattande en mångfald av både privata och offentliga aktörer.40 Jag skall nedan gå igenom föreställ- ningama om EU var för sig.
40 Föreställning om den europeiska gemenskapen som ny form av reglering som innefattar många aktörer på många olika nivåer och där det inte är så lätt att peka ut ett centrum, en aktör med överlägsen auktoritet finns bl.a. utvecklad i Jachtenfuchs och Kohler-Koch (1995). Andra försök att teoretiskt begripa de "governance"—strukturer som EU består av finns i Matlary (1993), Peterson (1995), Kohler-Koch (1996) och Mörth (1996).
Förvaltningspolitiken och det mellanstatliga EU
Den här synen på EU är egentligen den som är minst problematisk. Fokus i detta perspektiv är staten och statsförvaltningen, och hur det statliga agerandet på bästa sätt skall organiseras för att man skall kunna tillgodose svenska intressen. Vad som är svenska intressen problematiseras inte, eftersom de antingen redan finns eller anses ha skapats i en separat (tidigare) process. Politiska ställningstaganden ges utifrån. Finns de inte så måste de efterfrågas (som i det ständiga uttalandet om att "... politiker har inte formulerat några tydliga mål”).
Den svenska statsförvaltningen måste sedan agera så effektivt som möjligt i förhandlingar gentemot andra nationers statsförvaltningar, och gentemot EU:s organisationer. Allt som vi vet om förhandlingar blir betydelsefullt, framför allt att det är Viktigt att veta vad man vill, att man skall tala med en röst och att man agerar en- hetligt och samordnat. Det är den här modellen som statskontoret använder sig av i sina analys av Sveriges agerande visavi EU. Det ses som viktigt att hålla ihop staten.
Det som uppfattas som brister som måste åtgärdas är om det inte skulle finnas tydliga politiska ställningstaganden, om det inte finns en tillräckhg styrning och samordning av insatserna, om inte information framförs nedåt och återförs uppåt i systemet. Allt som är oklart och mångtydigt ses som bekymmer. De förvaltningspolitiska ambitionerna handlar om att skapa en så effektiv byråkrati som möjligt.
Förvaltningspolitiken och det överstatliga EU
Betraktas EU som en överstatlig organisation flyttas fokus från förhandlingar mellan medlemsstaterna till de organisationer inom EU som har egen initiativförmåga, framför allt kommissionen. Det som kommer till rådet kommer från kommissionen och det är kommissionens initiativtagande som bör påverkas ifall man vill vara inflytelserik. Kommissionen är en organisation som i hög grad är beroende av expertis utifrån (intresse- organisationer, företag etc). Det blir viktigt att kunna erbjuda sådan expertis.
Det räcker heller inte med att statens agerande är samordnat (gentemot kommissionen och andra) utan det behövs mer av samverkan mellan stat och andra intressen i samhället. I detta perspektiv ”öppnas" analysen därmed för skapandet av preferenser. Det blir betydelsefullt att konstruera arenor där det svenska kan skapas, men också för alla aktörer att gemensamt, enhetligt och samordnat agera för att tilllgodose svenska intressen.
Det blir snarare Viktigt att ”hålla ihop samhället" än att "hålla ihop staten". Medan det mellanstatliga EU med sina förhandlingar ställer stora krav på formaliserade rutiner för samordning och styrning, betraktas dessa här som otillräckliga och eventuellt problematiska. Om stärkandet av den statliga byråkratin tar alltför mycket kraft finns risken att samordningen med andra aktörer i samhället försummas. Ju mer staten organiserar sig byråkratiskt, desto svårare blir det att vara öppen mot andra. Det får i så fall också ske formellt, genom remissomgångar, komrnittémöten etc.
Medan det mellanstatliga EU ställer krav på ett byråkratiskt system förutsätter det överstatliga EU, på hemmaplan, ett mer korporativistiskt system. Det som skiljer är också inställningen till det formella. När EU- arbetsgruppen ville få till stånd mer av strategiskt tänkande och samordnade insatser gentemot kommissionen var det inte enbart ett uttryck för att de såg de integrativa krafterna tydligare utan också att de lade större vikt än andra vid att även ministerrådsbeslut förebereds och implemen-teras av kommissionen. I deras bild av EU lades stor vikt vid beslutsprocessema som viktiga för utfallen av beslut.
Förvaltningspolitiken och det transnationella EU
I den första modellen antas svenska intressen skapas i en tidigare process, dvs. utanför modellen. Grunden för detta synsätt är en demokratisk idealrnodell, där politikerna bestämmer ställningstaganden som sedan skall genomsyra hela förvaltningen. I den andra modellen öppnas staten och det blir betydelsfullt att svenska intressen utformas på ett sätt som gör att det blir möjligt att driva igenom dem effektivt.
En syn på EU som en transnationell organisation utmanar de tidigare modellerna. Skillnaderna mellan de tre perspektiven blir mest intressanta i fråga om hur vi tar reda på vad vi vill. framför allt kan "det vi vill" skapas genom import från olika nätverk, grupper och kommittéer. Man lär sig vad man vill genom att vara med och diskutera. Den här bilden av preferensskapande "stämmer' ' ganska väl med det empiriska, men leder till problem.
Om preferenser skapas i nätverk mellan organisationer och nationer går det inte att skilja den process som äger rum på hemmaplan (där preferenser formas antingen inom staten eller mellan stat och samhälle) från den process där dessa intressen förhandlas med andra. Inte nog med att vad Sverige vill inte är utifrån givet ur förvaltningens perspek- tiv; det är inte heller så att det skapas på hemmaplan på korporativa arenor. Idéer om vem man är, hur man skall göra och vad man har reser mellan nationer på tvärs med formella organisationsgränser'.41
Sammanfattning
Dessa tre bilder av EU utesluter inte varandra, utan bör ses som kompletterade bilder av den europeiska gemen-skapen. Det mellanstatliga EU blir kanske mest pregnant i ministerrådet. Det överstatliga EU märks tydligast i domstolen och i kommissionen, men också i rådet, t.ex. när det gäller den inre marknaden. Det transnationella EU finns överallt, men fokuserar också andra arenor än dem som an- nars mest diskuteras. Det är också tydligt att sättet att tänka kring organisation och styrning - och de förvaltningspoli- tiska rekommendationema — i relation till EU varierar be- roende på vilken syn på organisationen som dominerar.
Jag har fäst stor Vikt vid de transnationella nätverken, framför allt som ett perspektiv som fördjupar förståelsen för europeiseringen. Att hålla ihop staten eller att hålla ihop samhället ses i perspektiv av transnationaliseringen som betydelsefullt framför allt som en försvarsreaktion.
41 Se tex Czarniawska-Joerges och Sevöns bok Translating Organizational Change (1996) för analyser av hur sådana idéer reser.
Betoningen av det nationella i form av ställningstaganden och strategier kanske skall ses som ett sätt att skapa legiti- mitet för processer som äger rum någonstans "... där ute" i nätverk som ofta existerar utan insyn från medborgare (och ibland utan insyn från politiker). Kanske är betonandet av det nationella ett försök att skapa demokratisk legitimitet för sådant som sker utan insyn.
Transnationalisering och demokratisk legitimitet
Med typisk otrosvisshet har Werner Aspenström skrivit att freden är vår största tanke, men att den stora drömmens sax inte skall tillåtas att klippa sönder den mindre drömmens Väv.42 Europeisk integration är en dröm som på många sätt tränger sig in i allsköns lokala sammanhang. Arbetarskydd, läkemedelskontroll och konkurrenspolitik har i hög grad kommit att omskapas som en följd av europeiseringen. Till en del är det genom kopplingen till den inre marknaden som förändringar inom dessa fält har kommit till stånd. Den stora drömmen har, framför allt sedan mitten av 1980-talet, tagit form i en avgränsad, fri (och reglerad) gemensam marknad.
Allt lokalt förändras inte som en följd av europeise- ringen, även om de europeiska drivkrafterna är starka. Verksamheter som har byggts upp under lång tid är ofta motståndskraftiga mot tryck utifrån. EU:s sätt att reglera möjliggör ofta variation i tillämpningen. Det finns trögheter i existerande sätt att tänka och handla och det finns (inte alltid, men för det mesta) utrymme för att handla på annat sätt ifall man eftersträvar detta. Det verkar ibland t.o.m. vara en poäng att visa att man inte följer reglerna.
Jag har betonat betydelsen av den framväxande organiseringen kopplad till den europeiska drömmen, och konsekvenserna för statsförvaltningen. Jag har betonat mångfald och komplexitet i den framväxande organiseringen. Vid sidan av två konventionella bilder av EU (den mellanstatliga och den överstatliga) har lagts yt- terligare en: den transnationella. Jag skall i detta avslutande avsnitt sammanfatta och spekulera lite om konsekvenserna av resonemanget.
42 I dikten "Staden" ur diktsamlingen Trappan från 1964 kan den som vill läsa Aspenström.
Transnationella processer
När det svenska vävs in i det europeiska är en innebörd av detta - paradoxalt nog - en ökad medvetenhet om det nationella. Identitetsskapandet kring det nationella förstärks. Det svenska försvenskas (Ehn m fl 1993). Parallellt med att den svenska staten och det svenska samhället vävs in i det europeiska, görs försök att stärka dess autonomi. Inte i den meningen att riksdag och regering påstår sig ha monopol på auktoritet inom sitt territorium, utan genom att det ständigt betonas att internationali-seringen är ett led i stärkandet av svenska intressen. Europeiskt utbyte gör att vi kan "byta" formell suveränitet mot reellt inflytande. Förutsatt, förstås, att vi vet vad vi vill och att vi effektivt kan driva våra egna intressen.
Detta synsätt bygger på föreställningen att EU i huvudsak är ett mellanstatligt samarbete. Mot detta har ställts bilden av EU som ett överstatligt samarbete. Här har det länge förts en både teoretisk och normativ diskussion om EU. Integrationsteorier som betonar det överstatliga brukar peka dels på kommissionens roll som initiativtagare och motor i samarbetet, dels på EU—domstolens avgöranden i enskilda fall som avgörande för vägen mot ett allt mer integrerat EU. De hänvisar också till idén att samarbete föder samarbete, dvs. att det ur EU-organisationema och samarbetet där skapas drivkrafter som leder till efterfrågan på fortsatt samarbete. Samarbetet "spiller över" från en verksamhet till en annan.”
Integrationsteorier som betonar EU som en arena för stater pekar på att EU:s linje i allt väsentligt har varit ett resultat av de stora nationernas ställningstaganden (Moravcsik 1993). På så sätt har Milvard (1992) analyserat EU:s tidiga framväxt, och så har exempelvis Fligstein (1995)
43 Dessa teorier brukar kallas funktionalistiska eller neo- funktionalistiska och refererar ofta till Haas studie av The Uniting of Europe. Political, Social and Economic Sources från 1958. För en genomgång av dessa teorier, se exempelvis Cornett och Caporaso (1992). En möjlig tolkning i nec-funktionalismen är att nationernas intressen ständigt omdefinieras i dynamiska processer där EUs institutioner, t.ex. kommissionen, spelar en viktig roll (se t.ex.
Matlary (1996)
gjort senare utvecklingar inom EU begripliga. Grund- argumentet är att ingenting händer utan de stora medlems- staternas stöd. Kommissionen är visserligen en motor men dess kapacitet har gjorts så pass begränsad att dess initiativ aldrig kan göra annat än att spegla viljor hos andra starka aktörer.
Debatten kring EU har i hög grad handlat om mellan- statlighet och överstatlighet. Svenska motståndare till EU har hotat med federalism och en utveckling mot en politisk union. Svenska förespråkare för EU har mestadels betonat att EU:s överstatliga kompetens är noggrant avgränsad och att det i övrigt är ett mellanstatligt problemorienterat samarbete. Förespråkarna har övertagit bilden av de enskilda nationernas förmåga som avgörande, och dessutom - delvis i motsats till forskarnas betoning av stor- leken - hävdat att också små nationer som vet vad de vill och som förmår skapa allianser med andra kan vara framgångsrika i det mellanstatliga samarbetet.44
Jag har tidigare hävdat att EU både har mellanstatliga och överstatliga inslag, men att det är den transnationella organiseringen av samarbetet som föranleder omtänkande. Ser vi EU som mellanstatligt blir det naturligt att - som statskontoret - stärka samordning och styrning inom staten (jag bortser här ifrån att det finns mycket som talar för att den formella och centralistiska inställningen till styrning som statskontoret står för kanske inte alls heller är särskilt effektiv). Betonas EU:s överstatliga inslag — som EU- arbetsgruppen gör - blir det naturligt att stärka möjlig- heterna att skapa nationell samsyn mellan förvaltningar, politiker, företag och intresseorganisationer.
Båda dessa EU—tolkningar har en del gemensamt. De bygger båda på idén om att det å ena sidan finns procedurer som är svenska och att det å andra sidan finns procedurer som är europeiska. Båda betonar den svenska regeringens position som strategiskt centrum, styrsubjekt och samordnare. Båda tolkningarna bygger på att vi vet vad vi
44 T ex skrev EU—arbetsgruppen att det enskilda medlemslandets status i grunden är oviktig, och att "... länder som genomskådar och accepterar EU:s arbetsformer och har lärt sig behärska dem, får inflytande, oavsett sin internationella status i övrigt" (Att arbeta med EU—politiken, Finansdepartementet, 1996-01-30)
vill, eller att vi skall skapa arenor för att ta reda på vad vi vill. Båda tolkningarna bygger på att regeringen är ansvarig för förvaltningens aktiviteter, och att dess ansvars-tagande inte är illusoriskt. Det ses som möjligt att möta detta ansvar med en reell förmåga att utöva makt.
Tolkas EU som en i hög grad transnationell organisering, dvs. som en som är byggd kring sektoriella nätverk på flera nivåer med en blandning av offentliga och privata aktörer, blir det inte lika lätt.45 Det går inte att dra en tydlig gräns mellan det svenska och det europeiska. Regeringens position är betydelsequ men mindre för styrning och samordning. Det som händer växer fram i transnationella nätverk i processer som inte självklart alls är styrbara ovani- från. Viljor och resurser skapas i processerna. Vi lär oss vad vi vill - inom arbetarskydd, läkemedelskontroll, konkurrenspolitik, jordbrukspolitik, monetärt samarbete etc. etc — genom att vi deltar i nätverken.
Avgörande med att se den transnationella organise- ringen som betydelsefull handlar om preferensskapandet. Gränsen mellan vad vi vill och vad andra vill kan alltid skapas (t ex i ministerrådet), men om det vi vill driva "utåt' ' ihög grad importeras ”utifrån" har något hänt. EU bygger på vissa gemensamma idéer, regler och rutiner som både är stabila och relativt motståndskraftiga mot tryck utifrån. Snarare än att se EU som något som skapas utifrån resurser och preferenser (hos medlemsstater eller EU:s organisatio- ner) kan idéerna, reglerna och rutinerna betraktas som institutioner som skapar både preferenser och aktörer. Sådana som blir kommissionärer eller som deltar i kommittologikommittéer blir över tiden delaktiga i de institutioner som har byggts upp.46
45 En svensk studie (Mörth 1996) av området forskning och teknisk utveckling bygger bl.a. på idéer om europeisering, informell integration och nätverksrelationer. Mörth betonar betonar de transnationella komponenterna och hur gränserna mellan det nationella och det internationella suddas ut i ett transnationellt samarbete till vardags. 46 Det som antyds är behovet av ett utvecklat institutionth perspektiv på EU. Se exempelvis Olsen (1995) och Matlary (1996) för steg i den riktningen.
Går det att skapa legitimitet för det transnationella?
I studier av nationell politik har det visats att politiker tar ansvar för sådant som de i liten grad själva har varit med om att påverka. De tar ansvar utan att ha haft någon makt. Den transnationella organiseringen innebär således inte något helt nytt, men dess karaktär utgör inte enbart en utmaning för dem som funderar kring statsförvaltningen organisering och styrning, utan också för dem som funderar bredare över det representativa systemets förmåga. Trans- nationaliseringen sker i begränsad utsträckning mellan poli- tiker och i mycket hög grad mellan företag, intresseorgani- sationer och tjänstemän. Delvis hänger det samman med att de integrativa strävanden inom EU framför allt har rört ekonomin och skapandet av en inre marknad.
Den transnationella organiseringen har en tyng tekno- kratisk karaktär. Svenska politiker tar ansvar för hela det regelsystem som är uppbyggt för att förverkliga den inre marknaden. Det regelsystemet förändras ständigt, men dessa förändringar sker i hög grad i kommittéer och standardiseringsgrupper långt ifrån politiken, där det inte ens i princip är möjligt för politiker att intervenera. Arbetar- skyddets innehåll var också tidigare i Sverige delegerat till arbetsmarknadens parter, men i princip kunde alltid en politiker lägga sig i. Nu är det delegerat till beslutsfattande i transnationella expertgrupper där både gruppernas sammansättning och dynamik är svåra att överblicka. Ansvaret finns kvar men möjligheterna att påverka har reducerats.47
Vi rör oss således bort från en situation där det inte ens i princip skulle vara möjligt att ta ansvar genom att ta frågor till sig. Allt kan visserligen bli politik, men förmågan att göra frågor politiska förutsätter viss kunskap om vad som
47 Som visades i kapitel 5 finns förstås möjligheter att påverka genom att organisera implementeringen på olika sätt. Man skall inte underskatta detta utrymme. Dock är det så att om det i de transnationella nätverk skapas gemensamma uppfattningar om hur man skall bedriva arbetarskydd, är också den implementerande organiseringen svår att "skydda" från intryck utifrån. Gränsen mellan "ute" och "inne" löses upp.
är "på gång" i processerna. Risk för illegitimitet har tidigare för det mesta hanterats genom att politikerna har reagerat och tagit frågor till sig (genom att prata, ge stöd, ge pengar, ändra regler etc). Den möjligheten har reducerats. I allt högre grad sker reaktionen genom försäkringar om att vi inom EU skall arbeta för att, exempelvis, främja öppenheten.
EU håller på att förändras i en process vars inslag åtminstone inte fullständigt kan tolkas i enlighet med modellen av nationalstaten. Ur ett nationellt perspektiv håller nationalstaten på att fragmenteras (jämför Stråth 1996). Fragmenteringen kanske skall tolkas som att det bety- delsefulla beslutsfattandet sker i sektoriella nätverk mellan nationer, mellan organisationer och mellan offentligt och privat. Ur ett nationth perspektiv kan detta ses som fragmentering, medan det ur ett sektoriellt perspektiv kan ses som ett framväxande högst integrerat system. Kanske håller det på att Växa fram en transnationell elit med huvudsakligen andra referenspunkter än de nationella.
Tidigare har spindeh'rätsmetaforen använts för att beskriva och förstå vissa aspekter av dessa transnationella nätverk. Jönsson (1990) menade att nätverken tenderade att förskjuta maktbalansen till tjänstemännen, och särskilt till sådana som befann sig i gränsroller och hade möjligheter att samla in och utbyta information över nationsgränser. De skaffade sig strategiska resurser -— i detta fall i form av information — som kunde stärka deras position inom olika sektorer. Detta kunde leda till att det utvecklades "... två kulturer, en global och en nationell eller provinsiell" (sid 144).
Det är, vilket framgick av de empiriska sektorstudierna, inte säkert att dessa nätverk kan kallas europeiska. Vi såg inom de studerade sektorerna att det fanns en betydelse-full organisering som inte var knuten till EU. De europeiska organisationerna har stärkts i standardiseringsarbetet, i läkemedelskontrollen, i konkurrenspolitiken etc, men också andra organisationer är betydelsefulla inom dessa områden. Transnationaliseringen är således "större än" EU, vilket i hög grad problematiserar begreppet europeisering.
Den centrala frågan är om och hur beslutsfattandet i dessa transnationella processer kan legitimeras (jämför Jachtenfuchs och Kohler-Koch 1995, sid 20 ff). Ett sätt är
förstås att skapa en federal stat med auktoritet precis som de gamla nationalstaterna, dvs. med ett parlament som ansvarar inför ett europeiskt demos. Att demokratisera det europeiska kan ju också innebära att på olika sätt försöka "öppna" de transnationella processerna. Att "släppa in" politiker är ett sätt. Noteras bör dock att alla sådana försök samtidigt riskerar att underminera det de skapades för, dvs. att på ett effektivt sätt hitta lösningar som är bra för alla.
Ett annat sätt är att beslutsfattandet legitimeras utifrån en fri marknadsidé, dvs. det sker enbart inom de områden som är nödvändiga för att garantera en marknad och det hämtar sin legitimitet från nyttigheten av marknader. Det skulle då garanteras av att det är experter som fattar bra beslut inom respektive områden, ungefär som klassiskt tekniskt standardiseringsarbete legitimeras av att det är bra för alla. En sådan teknokratisk legitimering av EU bygger på idén att det finns en överlägsen problemlösnings-kapacitet inom dessa sektoriella nätverk. Det är mindre viktigt att veta vem som talar å vems vägnar än att veta vem som sitter inne med de nödvändiga kunskaperna.
Det är i detta sammanhang intressant att t.ex. arbetarskyddsregleringen har delegerats till europeiska standardiseringsorganisationer, dvs. till privata organisationer som härbärgerar tusentals standardiserings- grupper på olika nivåer där såväl offentliga som privata aktörer ingår (Tamm-Hallström 1996). Retoriken är att hitta den bästa lösningen, dvs. det som är bra för alla. I praktiken används dock standarder som ett betydelsefullt konkurrensmedel mellan företag. Beslutsfattandet legitime- ras genom expertis, men expertisen är (som alltid) svår att betrakta som neutral (jämför Jacobsson 1993).
Jag har i detta kapitel resonerat utifrån ett perspektiv på nätverk som framhåller deras genomgripande betydelse och som framställer dem som problematiska, framför allt ur ett legitimitetsperspektiv. Resurser, intressen och identiteter knyts till det transnationella, och det skapas en risk att vi får en transnationell elit, dvs. en krets av människor (tjänstemän, företagare, politiker etc) vars liv och lojalitet i väsentlig grad frikopplas från sitt lokala - i det här fallet sitt nationella — sammanhang. Och att samhörigheten inom
denna språkliga, ekonomiska och kulturella elit kan leda till allt större klyftor i sättet att tänka kring förändring.
Dessa nya "governance structures" är svåra att legitimera som demokratiska. Man kan hävda att de delvis är ett "europeiskt svar" på en del legitimitetsproblem när det gäller handling. EU:s arbete med direktiv enligt den nya metoden kan på detta sätt t.ex. ses som ett sätt att komma åt problem med trögheter, med konflikter och med komplexitet. Risken är dock att vi hamnar i situationer med ännu större komplexitet.
Klassiskt finns det olika sätt att förhålla sig till den komplexitet som följer av transnationaliseringen. Svensk statsförvaltning har länge byggt på att reducera komplexitet genom att - med hjälp av den svenska förvaltningsmodellen - trycka ner frågor till förvaltningen, till intresseorganisatio— ner och till kommuner (Jacobsson 1984). Samtidigt som det oftast har varit möjligt att ta till sig frågor när de blir viktiga. Politikens mekanismer har dock på så sätt blivit reaktiva, dvs. ändå tills "något händer" får förvaltningar, kommuner och intresseorganisationer på egen hand sköta verksamheter.
Den demokratiska legitimiteten har klarats genom att det i princip alltid har varit möjligt att ta tillbaka frågorna och att utåt ge intryck av att man agerar (och det är självfallet lättast att ge intryck av att agera om man verkligen agerar). Konsekvensen av europeiseringen och transnationaliseringen är således inte att politikerna inte längre styr (det har de för det mesta aldrig gjort), utan att de i ökad utsträckning får ta ansvar för sådant som de inte ens i princip skulle kunna styra. Med framväxten av nätverkande över nationsgränser på många olika nivåer inkluderande såväl företag, intresseorganisationer som förvaltningar kan klyftan mellan ansvar och inflytande bli omöjlig att ens i princip överbrygga.
Förvaltningspolitik och europeisering
Europeiseringen och förvaltningens organisering är sammanvävda processer. Europeiseringen formar villkoren för styrningen av förvaltningen, samtidigt som den historiskt framvuxna organiseringen i hög grad påverkar europeiseringens konsekvenser. Processerna hänger samman. För att fånga samspelet - och för att därigenom sä— ga något om vilken betydelse som europeiseringen kan komma att få — skall jag i det här kapitlet pröva ett längre tidsperspektiv och bredare utgångspunkter än de som har funnits tidigare i boken. Kapitlet kan läsas som ett underlag för att diskutera förvaltningspolitiken i stort.
En utmanad välfärdsstat
Från en stat med en relativt begränsad omfattning ökade både ambitioner och åtaganden kraftigt under efterkrigs- tiden. Välfärdsstaten formades. Stor tilltro fanns till möjligheterna att omforma samhället med hjälp av en stark stat. Statens ambitioner att planera, styra och fördela kom efter hand att genomsyra en stor del av samhälls-livet. Den ökande välfärdsproduktionen — social omsorg, skola och sjukvård — kom visserligen i stor utsträckning att ske hos kommunerna, men statens förvaltning växte i åtaganden, organisationer, personer och finansiella resurser.
Välfärdsstaten utmanades av flera olika skäl, inte enbart men också till följd av en finansiell kris. Utgiftema tenderade under lång tid att växa snabbare än inkomstema, vilket resulterade i budgetunderskott och en växande stats- skuld. De svaga statsfinanserna har under lång tid kommit att genomsyra förändringsarbetet i statsförvaltningen. Den finansiella krisen sågs delvis som en konsekvens av brister i riksdagens ordning och i den statliga budgetprocessen. Sta— tens organisationer sades dessutom ha blivit offer för särint- ressen från regioner, företag och intresseorganisationer. Det politiska systemet i sin helhet hade därigenom kommit att gynna kortsiktighet och särintressen.
Ovanstående analys var förvisso inte oomtvistad men den kom — med olika nyanser - att bli relativt allmänt
omfattad. Till de legitimitetskriser (byråkratisering, "storebror ser dig" etc) och stymingskriser (diskussioner kring överbelastning och reformer som stannade på papperet) som hade diskuterats under 1970- och 1980-talen fogades således dessa finansiella och institutionella kriser. Kriserna skulle endast kunna lösas, hävdade t.ex. Lindbeck- kommissionen i ett avsnitt om "den svenska krisen", av "... en handlingskraftig politik som är inriktad på hela nationens långsiktiga intressen".
Den svenska krisen var självfallet inte avgränsat svensk. Visst fanns det svenska särdrag i jämförelse med andra västländer, men såväl problem som lösningar när det gällde styrning, legitimering och finansiering såg i hög grad likadana ut i de flesta västliga demokratier. I en växande konkurrens mellan nationer var det dock naturligt att analyserna, t.ex. i Lindbeck-kommissionen, gjordes med nationella förtecken. Nationen befann sig i kris, och behövde stanna upp och reflektera över sin framtid. Välfärden — som den mättes i bruttonationalprodukten — hotades. Nationens långsiktiga intresssen skulle främjas.
Politiken riktad mot den svenska statsförvaltningen hade under lång tid påverkats av denna ökade krismedvetenhet (dock utan att man hade kommit tillrätta med de finansiella problemen). Byråkratikritiken ledde till försök att förbättra statens service. Marknadsidéer blev betydelsefulla under 1980-talet. Företagsidéer kom att genomsyra statsförvalt- ningen, med bolagiseringar och i vissa fall privatiseringar. Mål- och resultatstyming kom under ett par decennier att fungera som sig förvaltningspolitiska idén. Statsförvalt- ningen påverkades därutöver av de förändringar som följde av intemationalisering och globalisering. Genom anslut- ningen till den inre marknaden och EU-medlemskapet knöts förvaltningen till ett system av regler, organisationer och procedurer som genomgripande kom att påverka dess arbe- te.
Världen tycks på 1990-talet ha blivit mindre. Idéer om hur förvaltningar skall organiseras och styras reser i dag globalt (business class) mellan länder och mellan sektorer. lntemationaliseringen är större än EU. Vi har fått ett ökat utbyte av idéer och människor, av viljor och resurser. Vi har fler intemationella organisationer än tidigare. Flera
människor än tidigare har blivit delaktiga i nätverk som skär både över sektorgränser och över nationsgränser. Samtidigt ser vi en ökad konkurrens mellan nationer, där det gäller att tillvarata de egna nationella intressena på bästa möjliga sätt i konkurrens med andra nationer. Arbetet i förvaltningar framstår på detta sätt som både utmanande och spännande.
Samordnad handling på europeisk — eller nordisk, eller östersjö- eller global bas - kan ge stora fördelar. Samtidigt finns i detta ökade utbyte betydande risker som har att göra med medborgares delaktighet och det politiska systemets le- gitimitet. Jag har tidigare i boken beskrivit att stora delar av det europeiska samarbetet sker på relativt låg nivå i nätverk mellan förvaltningar, företag och intresseorganisationer. Det växer fram i processer som är allt annat än genomskinliga. Argumentationen för dessa nätverk är oftast att de skapar samordning på basis av expertkunskaper. Samtidigt är de svåra både att få insyn i och att påverka. Detta är ett klas- siskt byråkratiproblem, som europeiseringen ger nya dimensioner.
Det är också här som den "vanliga" analysen (som här har exemplifierats med Lindbeckkommissionen) av reform- behoven i det nationella politiska systemet blir problematisk. Förslagen handlar mestadels om att renodla styrelseskicket: att skapa tydligare roller och att renodla ansvaret. Regeringen skall famna mindre men göra det effektivare. Den skall koncentrera sig på att lägga fast spelreglerna för andra. Ämbetsverken skall bli effektivare att uppnå ålagda resultat. Riksdagens makt att granska skall förstärkas, och riksdagsledamötema skall hävda all- mänintresset. Organisationerna skall återges sin självständiga roll. Media skall bli mer oberoende. Allt detta låter sig sägas (en del av förslagen kommer också i något modifierad form att återkomma i avslutningen av detta kapitel).
Att förespråka renodling och oberoende i en värld som idémässigt, regelmässigt och organisatoriskt alltmer håller på att vävas samman kan dock tyckas väl troskyldigt. Europeiseringen skapar kontinuerliga behov av att definiera och modifiera nationella intressen. I de tusentals kommittéer och arbetsgrupper där nationen representeras skall vi veta
vad vi vill som svenskar. Hur skall vi ta reda på detta om företag, intresseorganisationer och stat inte samverkar? Skall staten visavi EU:s kommittologi inte hävda de norrländska lantbrukamas intressen, biltillverkarnas, de småländska glasbrukens, läkemedelsföretagens, eller intresset hos dem som arbetar med farliga maskiner? Skall allt detta definieras som särintressen som oberoende företag och intresse- organisationer kan strida för utan någon statlig inblandning alls?
Sammanblandningsekonomin är visserligen omöjlig som ideal, men de reglerande strukturer som håller på att växa fram tycks inte fästa så stort avseende vid detta. Jag har i de tidigare kapitlen visat att europeiseringen ställer stora krav på ökad samordning, både inom staten och mellan stat och samhälle. Internationaliseringen och europeiseringen återskapar på ett kraftfullt sätt nationen som aktör. Frågan om huruvida sammanblandningen bör finnas är knappast den mest adekvata; snarare då hur sammanblandningen skall utformas. Formella korporativistiska system (i form av exempelvis lekmannastyrelser) kan förstås undvikas, men detta påverkar knappast utbytet i stort.
Frågan om ansvar är central. Min utgångspunkt är att statsförvaltningen ansvarar inför medborgarna i det svenska samhället och inför de folkvalda i regering och riksdag. Möjligheterna för medborgare och riksdag att granska hur regeringen och förvaltningen lever upp till detta ansvar bör öka. När statliga tjänstemän — för att inte tala om privatpersoner som representerar staten - inordnas i trans- nationella nätverk leder detta till problem som både har med styrbarhet, lojalitet och öppenhet att göra. Hur styrs det som händer i dessa nätverk? Hur påverkas tjänstemännens lojalitet? Hur påverkas öppenheten? Det är möjligt och t.o.m. troligt att dessa frågor inte så lätt kan ges några tillfredsställande svar, men statstjänsten bör alltid in- nehålla ett starkt etos av öppenhet: både mot de folkvalda och mot medborgarna.
Jag skall i fortsättningen av det här kapitlet resonera kring dessa utmaningar. Inledningvis skisseras de krav som statsförvaltningar ställs inför: styrbarhet, rättrådighet, krea- tivitet, finansiell disciplin och öppenhet. Därefter tecknas huvuddragen i efterkrigstidens implicita förvaltningspolitik.
Dessa förändringens huvudlinjer värderas utifrån hur de påverkar de preciserade kraven. Avslutningsvis lanseras - på basis av denna analys — en skiss till en framtida in- riktning av förvaltningspolitiken. Jag är medveten om att allt detta både görs selektivt och ofullständigt.
Förvaltningens förändring brukar analyseras som en sekvens: från en nattväktarstat till en välfärdsstat till en för- handlingsstat till en marknadsstat, och så Vidare. Jag menar att det verkar rimligare att se dessa "stater" som lagrade på varandra. När vi början av 1990—talet ser starka element av en marknadsstat finns det samtidigt sediment i form av organisationer, traditioner, rutiner och procedurer kvar av tidigare ordningar. Kanske är själva kämuppgiften för den statliga förvaltningen att hantera den spänning som finns mellan flera samtidiga och — ofta - motstridiga reglerande principer.
Vilka krav ställs på statsförvaltningen?
Ett klassiskt krav som statsförvaltningen ställs inför handlar om lojalitet eller styrbarhet. Statsförvaltningen skall, i ett de- mokratiskt samhälle, fungera som instrument och redskap för de folkvalda. Genom förvaltningen skall de politiska ambitionerna förverkligas. Förvaltningen implementerar politiskt fattade beslut. Förvaltningen skall vara lojal och ansvara inför de folkvalda i Sveriges riksdag. Styrningen förutsätter en demokratisk legitimitet som enbart kan sökas nationellt. Styrningen kan ske med olika medel, med olika räckvidd och med olika grader av precision, men kravet är att statsförvaltningen inte bör agera självsvåldigt.
Det andra kravet kan vi kalla rättrådighet. Förvaltningen skall agera med konsekvens, fasthet och förutsägbarhet. Likt domstolar skall myndigheter undvika godtycke i sitt handlande. Det är lagar, förordningar och föreskrifter - och numera även EU:s rättsregler - som skall styra. Rättsregler skapar ordning. Förvaltningsmyndigheterna skall följa rättsordningen. Rättrådighet rymmer också andra komponenter än sådant som har med rättssäkerhet att göra. Det finns starka krav att förvaltningar agerar på ett etiskt genomtänkt sätt.
Ett tredje krav gäller kreativitet, dvs. förmågan att skapa goda lösningar på problem som uppstår. Med välfärdsstatens ökande ambitioner blev det betydelsefullt att på ett nyskapande sätt hitta nya lösningar, nya verksamhetsformer etc. Kreativiteten gäller förmågan att inom givna ramar förverkliga politiska intentioner, t.ex. ge- nom att skapa arrangemang över organisationsgränser. Denna sociala ingenjörskonst är också betydelsfull för att på ett förnuftigt sätt kunna hantera krav på finansiella neddragningar.
Det fjärde kravet är finansith och handlar om skötseln av pengar. Statsförvaltningen skall hålla sig inom sina finansiella ramar. Den budget som fastställs skall inte överskridas, eller så skall pengar fördelas mellan år efter i förväg bestämda regler. Dessa krav på finansiell disciplin har naturligtvis ökat i takt med att statens finansiella prob- lem har ökat. Detta krav har ibland utsträckts till att också gälla effektivitet och hushållning med ekonomiska resurser i vid mening, dvs. att hitta de bästa medlen för att inom de finansiella ramarna uppfylla politiskt formulerade mål. I vissa fall inbegrips också kravet att ge avkastning på kapital.
Ett femte krav gäller öppenhet gentemot folkvalda och gentemot medborgarna. Det kanske viktigaste inslaget i denna öppenhet är offentlighetprincipen. Handlingar skall vara tillgängliga för vem som helst, såvida inte något annat uttryckligen stadgas. Meddelarfriheten innebär en rätt för envar att fritt meddela uppgifter till massmedia för offentliggörande, utan att meddelarens identitet får efter- forskas. Statliga tjänstemän har generellt sett ett ansvar för att bidra till en väl informerad offentlig debatt. Oavsett hur lagstyrd eller service-inriktad en myndighet är, så finns ett ansvar att redovisa sitt handlande inför medborgarna.
Kravlistan kan göras längre, och det kan finnas betydande nyanser i hur kraven formuleras. Styrkan i kraven varierar mellan olika tidpunkter. De varierar mellan myndigheter. Kraven kan ibland vara mindre manifesta, och ibland mer. Det betydelsefulla är att det finns en spänning mellan dessa krav. Kraven behöver inte alltid vara i konflikt, men de ställer ofta statsförvaltningen inför dilemman och svåra avvägningar. Det finns en dynamik som gör att en
stark betoning av ett av kraven lätt skapar situationer där andra krav i ett senare skede hamnar i fokus. Hög kreati- vitet när det gäller att få saker gjorda kan exempelvis skärpa uppmärksamheten när det gäller rättrådighet och öppenhet.
Det finns ständigt i statsförvaltningen — och hos de flesta myndigheter - en spänning mellan olika krav. Relativt sällan vägs de mot varandra, utan kraven hanteras sekventiellt (ett krav i taget) eller parallth (olika krav på olika arenor). En utvecklad decentralisering medför minskande behov av att ställa motstridiga krav mot varandra. Det har gjorts försök att renodla verksamheter för att på så sätt bli av med vissa krav (t ex att bolagisera för att slippa krav på öppenhet), men detta är inte alltid möjligt. För statsförvaltningen som en helhet finns ständigt en spän- ning mellan potentiellt motstridiga krav som på något sätt skall hanteras.
Förvaltningspolitiken i backspegel
Jag skall kortfattat redovisa huvuddragen när det gäller statsförvaltningens förvaltningspolitiska utveckling under perioden från 1950—talet och framåt. Jag pekar bland annat på expansionen, decentraliseringen, politiseringen, rättens förändrade roll, statens invävdhet i samhället, de nya myndighetsrollema, företagsidéemas genomslag, den ratio- nalistiska retoriken, intemationaliseringen och EU—med— lemskapet samt skapandet av förvaltningspolitik som ett eget politikområde. Jag hoppas på överseende för att detta sätt att beskriva utvecklingen under några decennier ofrånkomligen både kommer att framstå som ytlig och vittna om en betydande ignorans.
Expansion, decentralisering och invävdhet
En första självklar tendens är den expansion som följde av välfärdsstatens ökande ambitioner. Det gäller framför allt perioden t.o.m. 1970-talet. Statsförvaltningen växte länge i åtaganden och detta avspeglade sig i regler, organisationer, personal etc. Sådant behövdes som redskap för ambitionerna, reformerna och satsningarna. Expansionen
tog sig olika former inom olika områden. Organiseringen förändrades således kontinuerligt, ofta som ett resultat av sektorvisa offentliga utredningar. Från 1990-talets början ser vi en tydligt ökad frekvens, närmast en explosion, när det gäller organisationsförändringar.
En andra viktig tendens under hela efterkrigsperioden har varit decentraliseringen, framför allt till kommuner. Med större och färre kommuner skapades de resurser som antogs nödvändiga för att sköta välfärdens produktion. Expansionen av de offentliga utgifterna har kommit att ske i kommunerna, inte i staten. Kärnan i den offentliga serviceproduktionen — skola, sjukvård, äldrevård etc. — finns i kommuner och landsting. Detta betyder dock knap- past att ansvaret helt har flyttats till kommuner. Statliga myndigheter har fortfarande viktiga uppgifter när det gäller tillsyn och utvärdering. Och när det finns brister i skola och sjukvård är det ministrar som görs ansvariga.
Tillväxten i statsförvaltningen hämtade stöd i en tra- dition av kompromissande och samarbete mellan organiserade intressen. Starka byråkratier lierade sig med intresseorganisationer. Vi har - särskilt inom vissa grenar av staten — haft en stark sektorisering (och diskus-sioner om sådant som jämtrianglar). När det gällde arbets-miljön kom parterna överens om hur lagen skrevs, hur föreskrifterna ut— formades och hur tillsynen sköttes. Det statliga verket blev delvis en slags organisatorisk infrastruktur, som till- handahöll kunskaper och arenor för förhandlingar.
Alla intressen skulle ha möjlighet att göra sig hörda och Viktiga intressen integrerades på olika sätt i statens förvalt- ning, bl.a. genom kommittéer, remissväsendet och lekmannastyrelser. Korporativa idéer kom dock efterhand i vanrykte. SAF lämnade ensidigt myndigheternas styrel-ser, och den formella korporativismen reducerades. De offentliga utredningsuppdragen blev kortare och de knöts avsevärt hårdare än tidigare till regeringskansliet. 1 mindre grad än tidigare kom offentliga utredningar att fungera som instrument för att generera ny kunskap. i stället skulle redan existerande kunskap sammanfattas och relativt snabbt omvandlas till förslag.
Den statliga byråkratin har dock alltid varit djupt invävd i samhället och fungerat i ett växelspel med andra, t.ex. företag, intresseorganisationer, frivilliga organisationer etc. Det gäller såväl i skapandet av regler som i tillämpningen av regler. Organisering har aldrig handlat enbart om att organisera staten, utan också om att organisera relationerna mellan stat och samhälle. Särskilt viktigt har detta blivit i EU-arbetet. EU:s byråkrati har medvetet gjorts liten och därmed beroende dels av nationernas förvaltningar, dels av företag, intresseorganisationer och lobbyister.
Beslutsprocessema kring standardisering utgör ett av EU:s områden där sammanvävdheten mellan stat och samhälle syns tydligt och där aktiviteten är stor. För att förverkliga den inre marknaden krävs både vissa regler när det gäller hälsa, miljö och säkerhet, och en hel rad av tekniska specifikationer. Detta arbete - som är omfattande, betydelsefullt och inte direkt styrt av EU — har överlåtits till privata standardiseringsorganisationer. Det sker i tekniska kommittéer där Sverige ibland representeras av myndig- hetspersoner, ibland av intresseorganisationer och företag.
Från politisering till juridijiering: rättens förändrade roll
Ökade ambitioner inom flera olika områden ledde till skapande av myndigheter vars uppgift blev att förverkliga de växande ambitionerna och att bevaka olika angelägna intressen. Förvaltningen politiserades. Särskilt till att börja med minskade det juridiska inslageti förvaltningens arbete. Vi fick ett större inslag av "mjuka aktivister' '. En stor del av förvaltningen ägnar sig inte alls åt myndighetsutövning. Här har det till viss del skett en förändring under de senaste åren, delvis som en följd av EU-medlemskapet. Genom europeiseringen har vi anslth oss till en tradition där rätten och domstolar spelar en annan och mer betydelsefull roll. Rätten brukar betraktas som ett slags "frusen politik", dvs. det är i rättsregler som politiska intentioner sätts på pränt (uttrycket ”frusen politik" är lånat av rättssociologen Håkan Hydén). Under efterkrigstiden har det utvecklats former av styrning och samordning som kan vara förankrade i rätten, men som bygger på annat än regler och
hierarkier. Genom ramlagar överlåts reglering av innehåll till kommuner, förvaltningar och intresseorganisationer. Genom dispositiva regler överläts till arbetsmarknadens parter att komma överens. Rätten stipulerar allt oftare vem och hur saker skall gå till, men inte vad som skall göras. Vi får i ökad utsträckning samordning som sker med stöd i rätten men som inte sker genom den statliga byråkratin.
Ett exempel är att hela systemet med provning och kontroll i EU—rätten är utformat som ett öppet system där det inte längre är tillåtet med nationella monopol (t ex att arbetarskyddsstyrelsen som tidigare kunde föreskriva provning hos statens provanstalt). Ett franskt företag som är ackrediterat av tredje part (t ex en myndighet i Frankrike) kan numera göra tekniska provningar och kontroller som får rättsverkan också i Sverige. Myndighetsutövning i för- valtningsmyndigheter har på detta sätt ersatts av system med ackreditering och certifiering.
Myndigheternas uppgifter och inriktning
När det gäller myndigheters inriktning brukar det hävdas att det har skett en förskjutning från kontroll till service; från den lagstyrda mot den marknadsstyrda förvaltningen. Det ligger en del i detta. Den kundorientering och relativt flitiga uppdragsverksamhet som vi kan se under 1980- och 1990- talen har fått stor omfattning. Flera myndigheter (exemplevis Planverket och Skolverket) har blivit mindre kontrollerande och mera av så kallade kunskapsorganisatio- ner. De erbjuder kunskap till dem som efterfrågar sådan. Om de skall styra så skall det ske på ett mjukt sätt, t.ex. genom den kunskap som kommer fram i uppföljningar och utvärderingar.
Bilden är dock inte entydig. Under 1990-talet finns tendenser till en ökad betoning av tillsyn och kontroll. Många, kanske t.o.m. de flesta, myndigheter befinner sig i situationen att de har att balansera tämligen olikartade uppgifter. De skall både ge service och " gå med batongen”; de skall både utöva sin myndighet och sälja sina tjänster; de skall både föreslå förbättringar och stå för revision; de skall både se till sin egen uppgift men också till helheten. Det har argumenterats för att myndigheter skall renodla sin
verksamhet, men blandningar tycks i hög grad vara det som utmärker statlig verksamhet.
Det är inte lätt att se någon generell riktning för ut- vecklingen av de formella organisationsenheterna. " Från samordning till renodling" brukar vara en vanlig beskriv- ning. Det finns en del fog för den karakteristiken, men bilden är också blandad. Expansionen under 1960- och bör- jan av 1970-talen ledde både till att det skapades centrala ämbetsverk för att samordna nya politikområden (natur- vårdsverket, planverket, SIDA, Industriverket) men också att det skapades mindre integrationsorgan (BRÅ, kultur- rådet). I början av 1990-talet kan vi också se tendenser till samordning (försvarsmakten, NUTEK och Sida), men också bolagiseringar och annat.
En ökad tendens mot renodling går dock att urskilja, framför allt visar sig detta i bolagiseringen av statens affärs- verksamhet. Motiven för detta har kopplats till möjlig- heterna att agera i verksamheter med ökad konkurrens. Det är naturligtvis en mycket viktig förändring att de verksamheter som personalmässigt och produktionsmässigt har stått för en stor del av det statliga åtagandet avskiljs från förvaltningen. Bolagsformen gör verksamheterna lättare att privatisera.
Företagisering, nya styrformer och efterfrågan på rationalitet
Fördelarna med den svenska förvaltningsmodellen betonas ständigt. Det huvudsakliga argumentet är att regeringen in- te skall överbelastas utan förmå att hålla frågor ifrån sig. Styrningen har regeringen trott sig klara, även på distans. Regler som instrument för att styra har tonats ned, och när de har använts har de blivit allt mindre specifika. Mål- och resultatstyming har i retoriken ersatt regelstyming. En omhuldad idé har varit den att regeringen både skall styra "mindre” och styra ”mer' '. Mål- och resultatstyming har i olika varianter utgjort det kanske viktigaste inslaget i svenskt förvaltningspolitiskt tänkande.
Också inom staten har decentraliseringen - eller delege- ringen — varit betydelsefull. F örvaltningsmyndighetema har fått ökat utrymme för eget handlande, både när det gäller
pengar, regler och personal. De har i allt högre grad kommit att betraktas som egna organisatoriska enheter, ibland med företag som förebild. Idéer om management har varit starka, åtminstone ända sedan försöken med programbudgetering i slutet av 1960-talet.
Rationalistisk retorik har fått ett mycket starkt genom- slag. Ända sedan slutet av 60-talet — med program- budgeteringen - har krav på målformulering, mätning av prestationer och effekter etc. riktats mot statliga myndig- heter. Myndigheter som riksrevisionsverket och stats- kontoret har tillhandahållit anvisningar för hur myndig- heterna mer praktiskt skall gå till väga för att bli bättre. Verksamhetsplanering, målstyming och resultatmätning har varit propagerade modeller. Det har, enligt missionärerna, betraktats som eftersträvansvärt att skapa en "resultat- måttkultur' ' i de statliga verken.
Idéerna när det gäller mål- och resultatstyming har före- språkats av en liten men över tiden allt mer betydelsefull grupp av organisationer. De har byggt sitt tänkande och sina förslag på managementidéer och en teknokratisk grundmodell där politiken på olika sätt har definierats bort. Det finns en stark kontinuitet och homogenitet i idé- utvecklingen. Om kreativitet och finansiell disciplin inte har uppstått i önskad grad så beror det knappast på att model- lerna inte har prövats.
Alla myndigheter har påverkats av ambitionerna. Den rationalistiska retoriken spred sig efterhand neråt i organi- sationerna. Ibland ledde detta till strider mellan olika sätt att se på och att presentera verksamheten. Arbetarskyddsverket eftersträvade t.ex. en kontrollerande myndighetsroll samtidigt som organisationen genomsyrades av ett ideal som såg organisationen som en resultatenhet där effektivi- tet befrämjades av en "resultatmåttkultur' '. GD uttalade då att "... effektivitet i vår verksamhet är att behärska myndighetsrollen", och inordnade därigenom juridiken i det rationalistiska språkbruket.
Internationaliseringen och inordningen i den europeiska unionen
Som visats tidigare i den här boken har det svenska blivit alltmer invävt i det internationella, och framför allt i det europeiska. Intemationaliseringens betydelse har accentue- rats av anslutningen till den inre marknaden och EU- medlemskapet. Gränserna mellan utrikes- och inrikes- politik har blivit allt svårare och allt mindre meningsfulla att upprätthålla. Europeiseringen har inneburit att hela EU:s regelverk införlivas med det svenska. Inom vissa områden har både vad som görs och hur detta legitimeras och organiseras helt förändrats (den svenska alkoholpolitikens organisering och innehåll avgörs exempelvis av EU—domsto- len), inom andra är förändringarna inte lika stora.
Den direkta konsekvensen av europeiseringen är uppenbar. Lagstiftandet flyttas inom stora områden till övemationella organ. De indirekta konsekvenserna när det gäller vad "Vi tänker, tycker, säger och gör" kan vara svårare att urskilja, men nog så viktiga. En konsekvens är just att vi tvingas att fundera mer över detta "Vi", dvs. vad vi som svenskar anser i en massa frågor. lntemationalise- ringen skapar — paradoxalt nog - ett behov av att ta reda på vad som kännetecknar detta ”vi". Samtidigt som det blir allt viktigare att veta vad "Vi" vill, skapas dessa viljor i allt högre grad i utbytet — på många olika arenor och i många olika sammanhang — med andra.
Europeiseringen leder till mer av samordning inom statsförvaltningen, bl.a. mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna. Bl.a. beror detta på att den europeiska dagordningen i hög grad styr den svenska inom många områden. Behovet av att - ibland med kort varsel — skapa svenska positioner, ställningstaganden och linjer kräver samordning. Rutiner har skapats för detta, bl.a. med ett EU—sekreteriat i UD. En skyldighet för myndigheterna att biträda regeringen i EU—arbetet finns numera i verks- förordningen. Behovet uppfattas som stort av formella och informella samordningsmekanismer både inom staten och mellan stat och företag, intresseorganisationer och andra.
Diskussioner kring förvaltningspolitik
Slutligen - i denna korta exposé — finns det anledning att betona att vi efter hand har fått ökade insikter om att regle- ringen av statsförvaltningen rymmer politiskt viktiga frågor, dvs. de uttrycker olika sätt att organisera samhället. Därav diskussionerna om förvaltningspolitik. Att förespråka rättsstaten, välfärdsstaten, förhandlingsstaten eller marknadsstaten innebär ett ställningstagande för vissa prin- ciper och föreställningar, och mot andra. Det har efterhand uppstått en organiserad, internationell diskussion kring sådana principer och föreställningar. Diskussionerna om förvaltningens organisering och styrning visar att sådana frågor inte enbart kan betraktas som frågor om instrument och medel.
Det finns både olika föreställningar om hur det är och olika principer för hur det bör vara. Rättsstaten betonar principer om rättssäkerhet och självständighet; välfärds- staten principer om rationalitet och modernisering; förhand- lingsstaten principer om förhandling och kompromissande; marknadsstaten principer om äganderätt och fria utbyten medan nätverksstaten betonar principer om alliansskapande och expertkunskaper. Listan är inte fullständig och rub- riceringama är alltför ytliga, men visar ändå hur bet- ydelsefulla de grundläggande föreställningama är. Olika institutioner rymmer olika principer och föreställningar som styr uppmärksamheten både mot vissa, och från andra, frågor.
Försök till bedömning av det som har hänt
Ovanstående resonemang kring förvaltningspolitikens inriktning under efterkrigstiden är målad med breda penseldrag. Hur skall den ovan mycket översiktligt skisserade utvecklingen värderas? Vad betyder den för förvaltningens möjligheter att svara mot de krav som pre- ciserades ovan? En första fråga gäller den övergripande tolkningen av det som har hänt.
Principlöshet, verksamhetsanpassning eller standardisering
Det går att förklara framväxten av styrningen inom varje sektor som en konsekvens av förhållanden inom just den specifika sektorn. Det är relativt lätt — och framstår ofta som både trovärdigt och meningsfullt — att skriva sådana "sek- torhistorier". Det är den beskrivning som bland annat görs i direktiven till Förvaltningspolitiska kommissionen, och som där presenteras som problematisk eftersom styrningen inte sägs ha vuxit fram ur några övergripande principer.
Att det ser olika ut för olika myndigheter kan således ses som ett uttryck för fragmentering och principlöshet, dvs. som en brist på enhetlig förvaltningspolitik. Att det ser olika ut kan också tolkas som verksamhetsanpassning. Det finns ofta inbyggt i decentraliseringen ambitioner att åstadkomma verksamhetsanpassning. Det som av någon tolkas som prin- ciplöshet kan således av en annan tolkas som en efter- strävad mångfald.
En viktig fråga är om det överhuvudtaget är rimligt att beskriva det vi ser i förvaltningen som varierat och särpräg- lat. Vi kan nämligen också kan se stora likheter, också inom verksamhetsmässigt vitt skilda områden. Även universitet ser under början av 1990- talet sina institutioner som företag. Även lantmäteriet ser sig som en kundorienterad uppdrags— myndighet. Även kronofogdemyndigheten har kunder. Och alla myndigheter brottas med den mål- och resultatoriente— rade styrningen.
Vi ser således både särprägel och samprägel. Den förda förvaltningspolitiken innefattar ett stort mått av standardise- rade modeller, framför allt när det gäller styrning och redovisning. Ibland syns inte likformighet och standardisering så tydligt, eftersom det också finns ett starkt (standardiserat) ideal att man skall kunna beskriva sin egen inriktning och sina egna överväganden som unika. Det kan tyckas paradoxalt att generella recept så pass starkt bygger på individualistiska ideal.
Styrningens förändradeförutsättningar
Frågor om styrning är alltid centrala i förvaltningspolitiska diskussioner. Att enbart betrakta förvaltningar som lydiga redskap för de folkvalda är naivt. De byråkrater som under expansionsperioden på 1960- och 1970-talen sågs som red- skap för att åstadkomma det nya har efterhand själva kom- mit att se politiker som bromsklossar. Problemen när det gäller att införa det goda - exempelvis managementidéer och resultatstyming — hänförs ofta till bristande vilja och förmåga hos politiker. Implementering kräver tjänstemän, och sådana har en tendens att transformeras från instrumen- tella redskap till självständiga aktörer.
Politiker är sällan inblandade i den stora mängd av frågor som hanteras i förvaltningar. Så måste det vara. Det mesta sköts decentraliserat, vilket innebär att somt varken blir förutsägbart eller styrbart från något centrum. Ifall nå- gonting av medborgare och/eller medier uppfattas som vik- tigt riskerar dock politiker sin legitimitet om det inte är möj- ligt att "lyfta" frågorna. När tilltron till nya lösningar och till styrning fanns och när pengar inte sågs som en lika knapp resurs som idag, var det sällan något problem att ta till sig frågor. Lika viktigt som att kunna ta frågor till sig är förmå- gan att hålla frågor ifrån sig. Finns inga effektiva instrument för att hålla frågor ifrån sig, riskerar den politiska ledningen att överbelastas av ärenden.
Styrning förutsätter en förmåga att bestämma vad som är politik, dvs. att på egen hand åtminstone mestadels kunna avgöra vad man själv skall arbeta med. Många administrativa modeller bygger på att avvägningen mellan vad politiker skall ägna sig åt och inte ägna sig åt går att avgöra principiellt och "i förväg", dvs. att det objektivt går att urskilja vad som är värdemässigt och strategiskt be- tydelsefullt (och som därigenom skall bli politik) och vad som är sakligt och tekniskt (och därigenom administrativt). Sådana modeller har varit populära som ideal under något sekel eller så, men har aldrig haft särskilt mycket med sinnevärlden att göra.
Den stora fördelen med de svenska förvaltningsmyndig- heternas självständighet har varit den möjlighet som den har givit för den politiska ledningen att mestadels hålla
frågor ifrån sig. På ett auktoritativt sätt har ministrar kunnat hävda att de inte kan eller får lägga sig i vissa frågor, eftersom det finns myndigheter som på ett självständigt sätt har att hantera frågorna. Detta argument har för det mesta accepterats. Samtidigt har (nästan) alltid möjligheten funnits att på andra sätt, t.ex. informellt eller genom en offentlig ut- redning, lyfta frågor till den politiska nivån.
Europeiseringen gör att möjligheterna för politiker att enligt detta mönster på egen hand avgöra vad som är politik kraftigt försvåras. Politiker tvingas — för det första — allt oftare att hantera oviktigheter, exempelvis alla detaljämförågor som hanteras i ministerrådet. De har - för det andra — ibland svårt att ta till sig sådant som uppfattas som viktigt, bland annat sådant där initiativen tas av kom- missionen. Den svenska förvaltningsmodellen möjliggjorde tidigare en balans mellan behovet av att hålla frågor ifrån sig och behovet av att ta frågor till sig. Den balansen är störd.
Stymingens förutsättningar har förändrats till följd av europeiseringen. I ökande grad befinner sig politiker i en situation där de tvingas att ta ansvar för sådant som de har små möjligheter att påverka. Förändringar växer fram på arenor — nationellt, intemationellt och transnationellt — som inte är särskilt enkla att påverka. Beslut växer fram i nätverk - ofta kopplade till kommissionen — där EU—tjänstemän, nationella förvaltningar, företag, intresseorganisationer och lobbyister deltar. Styrningen försvåras när initiativ växer fram i nätverk där lojalitetema ofta finns inom nätverket.
Det här är ett klassiskt problem i relationen mellan politi- ker och byråkrater, och det är självfallet inte lösbart i någon enkel mening. Riskerna för överbelastning gör att ambitio- nerna att styra alltid måste begränsas. Om man skall hantera den komplexitet som följer av mångfaldiga krav, kan begränsade styrambitioner få lov att accepteras. Det är ändå en betydelsfull förändring att det i allt högre grad är andra än politiker som bestämmer vad som är politik, och vad som diskuteras.
Avvägningen mellan decentralisering och central styrning är viktig att löpande diskutera. Styrproblemen i staten brukar ofta kopplas till brister i regeringskansliets organisation och arbetsformer. Särskilt har detta gällt brister att fullfölja mål- och resultatstymingen och brister när det
gäller långsiktigt, strategiskt agerande. I stor utsträckning är denna kritik missriktad. Den bygger på en alltför idealistisk och "modell-artad" bild av politikens villkor. Regeringar har att responsivt hantera de ärenden som dyker upp. Lyhörd- het och engagemang är viktiga inslag i politiken.
Att decentraliseringen och det reaktiva handlandet är nödvändigt och mestadels önskvärt, betyder dock inte att det skall göras till en dygd. Det finns tillfällen när ”brand- kårsorganisationen" inte räcker till. Det finns områden där decentraliseringen riskerar att få konsekvenser som inte är acceptabla. Det finns en del övergripande uppgifter också när det gäller förvaltningspolitiska frågor som gör det rim- ligt med en viss förstärkning av regeringens centrum. bl.a. handlar det om en ökad förmåga att skapa arenor för att "organisera in" frågor som anses angelägna.
Regeringen behöver en ökad förmåga att värdera den existerande förvaltningspolitiken och att tänka mer över- gripande och långsiktigt kring väsentliga förvaltnings- politiska frågeställningar: om strategiska frågor kring europeiseringen, om sätt att organisera och styra, om kunskapsunderlaget, om etiska spörsmål etc. Regerings— kansliet i dag har svårt att klara sådana uppgifter. Det finns olika möjligheter hur en sådan enhet skall inordnas i regeringskansliet. Med tanke på den vikt som kan tillmätas förvaltningspolitiken är det dock naturligt att den knyts till regeringens politiska centrum.
Rättrådighet och statstjänstens särprägel
När det gäller rättrådighet är det betydelsefullt att se proble- men i ett brett perspektiv. Den svenska rättsordningen hål- ler på att förändras. I och med kopplingen till den inre marknaden och medlemskapet i EU har vi knutit oss till en rättstradition som lägger stor vikt vid domstolsutslag och avgöranden i enskilda fall, och som inte alls betonar vad som har uttalats i olika förarbeten till lagar. Avgöranden i EU-domstolen i enskilda fall har haft avgörande betydelse för integrationen inom EU. Sådant som tidigare handlades av myndigheter har också — till följd av EU:s regler - flyttats till vanliga domstolar.
Ingenting har dock i princip förändrats i handlägg- ningen av enskilda ärenden. Att de lagar som skall följas numera delvis är stiftade av ministerrådet förändrar möjligen karaktären på tillämpningen. Myndigheter har alltid haft och brukat möjligheten att göra olika avvägningar när det gäller ambitionen att implementera. Europeiseringen lägger ytterligare en dimension till detta, eftersom en del av direktiven som skall övertas kan strida mot det som traditionth uppfattas som angeläget. Varifrån rättsregler emanerar kan på så sätt bli viktigt för den energi som ägnas åt implementeringen.
Rättrådighet har dock inte enbart med tillämpningen av lagar att göra. Förvaltningstjänstemännen skall agera på ett etiskt övertänkt sätt. De skall vara särskilt vaksamma mot frestelser som kan finnas inte enbart i myndighets- utövningen utan i hela deras verksamhet. Huruvida de svarar bättre mot dessa krav nu än tidigare är inte lätt att säga. Det tycks dock som om kraven har vuxit. Offentliga - både kommunala och statliga - tjänstemäns (och politikers) vandel blir föremål för stor uppmärksamhet. Det ses i dag som mycket angeläget att agera etiskt korrekt.
Identiteten som statstjänsteman har delvis satts på undantag. Annat har varit viktigare. Identitetsskapandet kring organisationerna har förändrat lojalitetsmönstren. Det blir svårare att se det särpräglade i uppgiften i tider när det globalt sprids ideal som lånar idéer från företag och andra organisationer. Statstjänsten är dock särpräglad i den meningen att den ofta rymmer en spänning mellan många olika krav. Att hantera dessa är en svår uppgift, ofta mycket svårare än att antingen göra det ena eller det andra. Heckschers analys är giltig än idag, dvs. att företag är avgränsade organisationer medan myndigheter är "... moment i den stora statsapparaten”.
Denna medvetenhet för mångfalden av krav bör förenas med en känsla för etik. Och med en känsla för öppenhet, och för betydelsen av en informerad offentlig diskussion. Det är viktigt att inte argumentera för ett statstjänstemannaetos som bygger på statens tjänstemän som uttryck för något högre förnuft; nära Gud och konungen och fosterlandet. Vi behöver en modern stats- tjänstemannaidentitet som inte idealiserar överhetsstatens
byråkrater, men som ändå delvis bygger på klassiska dygder. Statstjänstemän skall kanalisera erfarenheter och kunskaper, och de skall göra det med integritet och till glädje för alla medborgare.
Kreativitet och finansiell disciplin
Det tredje kravet handlade om kreativitet i handlandet, dvs. om förmågan att skapa goda lösningar inom givna ramar. Lite av denna sociala ingenjörskonst har kommit att betraktas med viss skepsis och som knuten till Välfärds- statens tidiga faser: till planhushållning, stora program och förmågan att lägga livet tillrätta för medborgarna. Kanske har också denna kreativitet i mindre utsträckning än tidiga- re kommit att kopplas till förverkligandet av gemensamma ideal och ambitioner, och i högre utsträckning blivit in- ordnad i sektoriella nätverk som är svåråtkomliga för politik.
Kreativiteten bör riktas mot vad som är angeläget ur ett gemensamt perspektiv. Förvaltningsmyndigheterna skall tillsammans hitta bra lösningar för medborgarna. Strävan efter att se myndigheter som avgränsade organisatoriska enheter har gjort detta problematiskt. Den som ser sig som lojal mot sin egen organisation kommer att på ett kreativt sätt agera i organisationens intressen, vilket inte nödvändigtvis är i medborgarnas intressen. Betraktar man sig och betraktas man som ett företag blir det helt naturligt att fokusera på den egna organisationens resurser, prestatio- ner och effekter.
Kreativiteten riskerar på dessa sätt att missriktas. Med en stärkt organisationsidentitet riskerar vi att få tjänstemän som tänker mer på den egna myndigheten än på med- borgarna och på statsförvaltningen i stort. Med framväxten av sektoriella och transnationella nätverk riskerar vi att få tjänstemän som känner sig mer lojala mot de människor och verksamheter som finns inom nätverket än mot den egna statsförvaltningen. Kreativiteten riktas i båda fallen åt fel håll, och kan i båda fallen ställa till stora problem.
Det statsfinansiella läget har i mitten av 1990-talet skapat en ny utgiftspolitik, med förändrade former för resurs— fördelning. Riksdagen fastställer utgiftsramar för 24 ut-
giftsområden och binder sig för dessa ramar. Denna själv- disciplinering följs sedan av ett "klassiskt' ' budgetarbete som resulterar i en budgetproposition. Det som fokuseras är de resurser som förs in i verksamheten, inte de verk- samheter som bedrivs eller de resultat som kommer ut. Det finansiella kravet betonas. Prioriteringar görs i termer av pengar.
Denna nya design av resursfördelningsprocessen gör att Sverige höjer sin "rating" på skalan när det gäller budget- processens styrka. Vi svarar bättre upp mot de kriterier som EU-kommissionen har preciserat (allt detta är i sig ett exempel på hur likformighet kan skapas helt utan formella regler). Ansvar skall utkrävas med utgångspunkt i anslaget, inte i verksamheten. Finanser hamnar i högsätet, inte effektivitet eller verksamhet. Statsförvaltningen skall hålla sig inom den ram som är statsfinansiellt acceptabel, och ansvar skall utkrävas efter i vilken utsträckning som myn- digheter och sektorer håller sig inom den ramen.
Bakgrunden till denna reform av budgetprocessen var dels den kraftiga expansionen av statens utgifter, dels föreställningen att denna expansion berodde på brister i budgetprocessens utformning. Möjligen är detta att över- betona det formella, men den starka betoningen av det fi- nansiella är lätt att motivera. Det är dock betydelsefullt att se vilken generell utmaning den nya utgiftspolitiken ställer statsförvaltningen inför. Utgiftspolitiken fokuserar på pengar. Vid sidan av det finansiella finns också andra krav. När det statsfinansiella läget tvingar fram en restriktiv ut— giftspolitik blir det viktigare än någonsin att skapa förutsätt- ningar för att det inom dessa ramar tänks kreativt och innovativt.
Förvaltningen och öppenheten
Den kanske viktigaste frågan som EU—medlemskapet väcker är den om öppenhet. En stor risk med europeiseringen är att beslut i långt högre utsträckning än tidigare växer fram i relativt slutna processer befolkade av byråkrater, företagare och intresseorganisationer. En del av det som avhandlas i sådana transnationella processer kan tyckas vara trivialt och av expertkaraktär, men en del är det inte. Och möjligheterna
att veta vad som händer i dessa nätverk är mindre än tidi- gare både för medborgare och folkvalda. Slutenheten ökar.
Att lagar stiftas av ministerrådet och förbereds av kommissionen och i arbetsgrupper och kommittéer knutna till kommissionen försvårar överblick och öppenhet. Det som tidigare var inrikespolitik och i princip offentligt är numera i långt mindre utsträckning ens i princip offentligt. Regler om offentlighet är i EU—sammanhang främmande, och regler om meddelarfrihet framstår i de flestas öron som helt obegripliga. Därmed uppstår naturligtvis ett betydande hot mot möjligheterna att föra en informerad offentlig debatt.
Möjligen går det att hävda att det i praktiken inte är så stor skillnad jämfört med tidigare, och att det också i EU- sammanhang finns möjligheter för exempelvis journalister att med goda kontakter skaffa sig kunskap om vad som håller på att hända. EU-kommissionen är på ett sätt mycket öppen. Läget har dock avsevärt försämrats. Offentlighets- principen har aldrig betytt att allt viktigt äger rum inför of- fentligheten, men den har givit ett redskap för att hävda öppenhet. Det är betydelsefullt både att arbeta för offentlig- hetsprincipen också i ett europeiskt sammanhang, och att även på andra sätt sträva efter öppenhet.
Lika viktigt är det att hävda öppenheten också på "hem- maplan". Europeiseringen leder till ökade krav på samsyn och samordning både inom staten och mellan stat och samhälle. Kraven på snabbhet och kraven på enhetligt handlande kommer rimligen att öka försöken att åstad- komma ”slutenhet' ' i de processer som föregår (det nödvändiga) skapandet av svenska linjer. Det är Viktigt att uppmärksamma detta och att mot detta ställa krav på öppenhet, bl.a. genom att institutionalisera former för breda diskussioner om långsiktiga prioriteringar i det europeiska arbetet. Här bör riksdagen spela en viktig roll.
Öppenheten är viktig för demokratin. Europasamarbetet och framför allt de ökade inslagen av nätverk mellan na- tioner, mellan offentligt och privat ökar det förhållandet att beslut växer fram utom räckhåll såväl för allmänhet som för valda politiker. Sådana processer är svåra att legitimera de- mokratiskt; en legitimitet som måste hämtas nationth från de folkvalda politikerna. Dessa har dock i och med europei-
seringen ännu större svårigheter än tidigare både att veta vad som händer och hur det kan påverkas.
Framförallt europeiseringen gör det nödvändigt att överväga riksdagens förvaltningspolitiska roll. Över huvud taget tycks riksdagens roll i förvaltnings-politiken redu- cerats till att anpassa sig efter de nya styr-modellema. Politi- kens villkor har definierats av de modeller som har propa- gerats av de myndigheter som har varit med om att sprida modellerna. Modellerna har i ökande grad haft som ambition att reducera riksdagens roll till att formulera mål och till att inte lägga sig i sådant som uppfattas som detaljer. Riksdagen har delvis kämpat emot detta, vilket av förespråkarna för det nya har tolkats som gammalrnodighet och tröghet.
Att riksdagen är "... sent med i förändringen" kan bero på att förändringen stämmer dåligt överens med kraven på politik, demokrati och öppenhet. Politiker måste vara lyhörda och responsiva gentemot medborgarna. Om styr- modellema försvårar detta är det mindre riksdagen än modellerna som utgör problemet. Det tycks angeläget att öka riksdagens möjligheter att spela en mer aktiv för- valtningspolitisk roll, utan att den fördenskull dränker sig själv i alla möjliga detaljer.
Öppenheten har också bäring på diskussionerna kring vad som fordras av statstjänstemannen. Det måste vara ett viktigt inslag i ett statstjänstemanna-etos att betona öppen- het, att inte se politiker som vill lägga sig i som problem (så- vida det inte gäller rättstillämpning, enligt regerings-formen RF 11:7) och att stimulera en fömuftig debatt bland in- formerade medborgare.
Idéer om styrning och management
Förvaltningspolitiken har under flera decennier rört sig om försök att överföra företagsidéer till staten. Vad kan man sammanfattningsvis säga om konsekvenserna av dessa ambitioner? Vi har retoriskt gått från regelstyming till mål- och resultatstyming. Det är dock tveksamt hur väl mål- och resultatstymingen har fungerat. De problem som tidigt iakt- togs kvarstår. Att hävda att försöken helt har misslyckats, är möjligen att överbetona det negativa. Mål- och
resultatstyming som mantra för att hantera decentralisering är dock inte trovärdig. Och det har haft negativa konsekvenser för kreativiteten att så mycket av reformar- betet har tagit en så pass standardiserad form.
Jag skall här inte gå djupare in på alla de problem som resultatstymingsmodellen aktualiserar. De finns ut-vecklade på andra håll. Som övergripande och heltäckande styrmodell bygger den ändå på flera förutsättningar som i bästa fall är tveksamma och i värsta fall är riskabla. De bygger på idén att politik och administration går att särskilja. De bygger på idén att nära nog all styrning går att inordna i ett allomfattande system, där resultatstyming är överordnad allt annat. Den bygger på idén att mål är exo- gent givna (de finns), och inte skapas efter hand i pågående processer.
Idag håller managementidéema förvaltningen i ett fast grepp. Tänkandet har i så hög grad kommit att bli så pass styrt av dessa föreställningar om målformuleringar, resultatanalyser, resultatorienterad styrning etc. att alternativa tänkesätt har haft svårt att göra sig gällande. Denna bristande pluralism är mycket olycklig. Idéerna om resultatstyming och management har dessutom andra kon- sekvenser som är djupt problematiska. De har skapat en stark organisationsidentitet. Tidigare skulle förvalt- ningsmyndighetema räcka varandra handen. Nu skall —- lätt karikerat - ansvar utkrävas utifrån den egna organisatio- nens resultat.
Det finns således problem med att förvaltnings- myndigheter betraktar sig och betraktas som "vanliga" organisationer. Den som anser sig arbeta i en organisation bygger upp en lojalitet till organisationen, och inte gentemot det gemensamma eller gentemot medborgarna. Den stärkta organisationsidentiteten får reella konsevenser, både för identiteter (för vem man är) och för aktiviteter (för vad man gör). Vill vi inte ha förvaltningar som tänker och agerar som företag, är det varken klokt eller förnuftigt att stärka orga- nisationsidentiteten.
Skiss till en framtida inriktning av förvaltningspolitiken
Så långt har jag diskuterat och värderat det existerande. I det som följer skisseras några element i en framtida inriktning av förvaltningspolitiken. Jag vill framför allt be- tona betydelsen av att det finns arenor där det löpande dis- kuteras, tolkas, värderas både det som har varit och det som är önskvärt. Skissen bygger på en värderingsgrund av regle- rad gemenskap, förtroende och ett kontinuerligt skapande av det önskvärda (snarare än egenintressen, kalkylerade ut- byten och val som baseras på intressen som redan finns). Formandet av gemensamma föreställningar skall ske i en öppen diskussion och med kunskap om vad det finns för möjliga handlingsvägar.
Demokrati förutsätter en öppen och informerad debatt om värden. Utgångspunkten är att det existerar konflikter om vad som är önskvärt, men att dessa konfliktlinjer kan förändras genom en öppen diskussion. Sådana diskussioner mellan medborgare och folkvalda bör föras på många olika arenor. Perspektivet ställer förvaltningen och tjänstemännen inför stora utmaningar. Det förutsätter deras kunskaper, såväl tekniska som sådana som har att göra med behov och möjligheter. Det förutsätter att tjänstemännen försöker att agera i det gemensammas bästa, och inte utifrån egna ambitioner och snävare intressen.
Utgångspunktema ovan är allmänt hållna. Jag skall nedan signalera något om hur de skulle kunna omsättas i praktiken. Signalerna handlar om att sträva efter och medvetet arbeta i riktning mot variation och verksamhets- anpassning. Det handlar om att hitta en vettig avvägning mellan decentralisering och central styrning. Det handlar om att skapa öppenhet, bland annat för att hantera de legiti- mitetsproblem som europeiseringen medför. Det handlar om att att stärka riksdagens roll som förvaltnings-politisk aktör. Det handlar om att både bredda och fördjupa för- valtningspolitikens kunskapsunderlag så att det skall vara möjligt att löpande föra en informerad diskussion kring statsförvaltningens organisering och styrning.
Variation som någonting önskvärt
Statsförvaltningens verksamheter skiljer sig i mycket hög grad åt. Det gäller uppgifter, avnämare, omgivningens krav, regleringen, möjligheter att mäta resultat etc. Att betona strävan efter variation bygger på föreställningen att det visserligen inte finns några bästa lösningar, men att alla lös- ningar inte är lika bra. När det gäller vissa verksamheter är det krav på kreativitet och finansiell disciplin som helt dominerar, och då kan vissa organisations- och styrformer vara möjliga att tillämpa. I andra är det rättrådighet och styrbarhet som är viktigare, och då får man lov att tänka annorlunda.
Det kan ses som naturligt att en expansionsfas (inom statens förvaltning) där det "spontant' ' uppstår stor variation följs av en fas där mera av standardisering blir aktuell, dvs. där vissa modeller som har visat sig bra sprids till flera. Att vi i dag ser mer av standardisering kring vissa generella modeller, kan dock knappast tolkas som ett uttryck för lärande. Modellskapandet har i hög grad ägt rum oberoende av praktiken, dvs. det har i mycket begränsad utsträckning byggt på något erfarenhetsbaserat lärande. Och det har i huvudsak inte byggt på idén om olikheter. De senaste decenniernas medvetna försök att införa mål- och resultatstyming har i alltför hög grad byggt på föreställningen att alla verksamheter är lika.
Hur verksamheter bör organiseras och styras kan sällan bli föremål för generella avgöranden, förutom när det gäller trivialiteter. Man bör för varje specifik verksamhet - eller möjligen för grupper av verksamheter - tänka igenom dess förutsättningar när strategier för organisering och styrning skall utformas. Det finns inga formella regler som hindrar en sådan verksamhetsanpassning, men det starka managementtänkandet och betoningen av mål- och resultat- orienterad styrning har lagt hämsko på ett verksamhetsan- passat tänkande.48
48 Jag vill betona att jag självfallet varken är motståndare till att man styr mot mål eller att man tar reda på resultaten av verksamheter. Det är både viktigt att veta vart man vill komma (som Björn Rombach brukar påpeka är det heller inte samma sak att styra mot mål som att styra med mål) och vad man har
Variation i organisering och styrning förutsätter variation i tänkande. Det måste finnas flera olika modeller att relatera sig till. Här finns det en risk att förutsätta att variation uppstår om verksamheter formellt avregleras, decentraliseras eller kommunaliseras. Så behöver inte alls vara fallet. Det finns starka reglerare vid sidan av staten, som gör att statens detronisering kanske endast leder till ökad likformighet. Management-idealen har ju vuxit fram i en samverkan mellan starkt ideologiska myndigheter, vetenskapliga discipliner, företagsvärlden som förebild och en allt starkare profession.
Variation åstadkoms inte av sig själv. Förvaltningspoliti- ken bör ha en uttalad uppgift att stimulera variation. Det kan ske på olika sätt, bl.a. genom att se till att erfarenheter av de lokala försök som finns tas tillvara och diskuteras. Det bör finnas en medvetenhet om att detta ”naturligt' ' inte alltid sker. Vi bör också se till att det finns element i förvalt- ningspolitiken som systematiskt ifrågasätter det som för till- fället är de dominerande idéerna, dvs. något av en "keynesiansk" förvaltningspolitik. Förvaltningspolitiken bör se till att många olika modeller kan debatteras och prövas, och för att det skall bli möjligt måste den också se till att det finns ett kunskapsunderlag för detta.
Decentraliseringens nödvändighet...
Ett frågekomplex som alltid bör diskuteras är avvägningen mellan decentralisering och centralisering. Det är viktigt att fortsatt arbeta för decentralisering. Frågor skall hanteras så långt ner som möjligt av en statsförvaltning med goda kunskaper inom sina respektive områden. Detta behöver inte vara ett problem ur styrsynpunkt. Ibland kan styrning underlättas av distans. Alltför stor närhet till tjänstemän kan leda till att tjänstemännen hela tiden styr politikerna, och inte tvärtom. Avlastningen av regeringen är viktig, om än att relationerna mellan departement och verk förändras av europeiseringen.
åstadkommit. Det som har brustit är dels den teknokratiska över— sättningen av dessa tankar till ett administrativt styr- och kont- rollsystem som i princip skall passa alla, dels den oförmåga som finns att tillgodgöra sig lärdomarna av de genomförda försöken.
Problemet för regeringen är att balansera mellan krav på å ena sidan att lägga sig i verksamheter (där det finns krav på att de skall lägga sig i) och å andra sidan att hålla frågor ifrån sig (så att det skall vara möjligt att ägna sig åt det som uppfattas som mest viktigt). En regering måste alltid balansera mellan kraven på, å ena sidan, överbelastning (om man tar till sig för mycket) och, å andra sidan, illegitimitet (om man håller ifrån sig för mycket). Otvivelaktigt har den självständighet för ämbetsverken som sägs känneteckna det svenska systemet här haft fördelar. Den gör det möjligt att hålla frågor ifrån sig.
Det har också varit ett viktigt inslag i andra länders re- formarbete att försöka skapa ett liknande system som det svenska. Sverige verkar delvis ha fungerat som förebild för andra i försöken att avlasta regeringen genom att skapa mer fristående myndigheter (i det brittiska systemet kallade "next-step agencies"). Det finns goda skäl atti stor ut— sträckning hålla fast vid de decentrala inslagen i den svenska förvaltningsmodellen (i praktiken tycks inte det svenska systemet skilja sig särskilt radikalt i jämförelser t.ex. med det danska och det norska). Samtidigt finns det tendenser som gör ett stort avstånd mellan departement och verk problematiskt. Tendenserna hänger i hög grad ihop med statsförvaltningens inordning i ett europeiskt reglerande system.
Medlemskapet i EU innebär - för det första - att det på många arenor ställs stora krav på svenska positioner och ståndpunkter. Behovet av att agera enhetligt och samordnat gentemot andra länder och gentemot EU har ökat. Det är viktigt att bevaka svenska positioner och ståndpunkter genom hela EU-systemet. Frågor växer fram nerifrån, och när de kommer till ministerrådet är de i hög grad redan definierade. Det kan vara mycket svårt att hävda nya stånd- punkter när frågor är uppe i rådet. Departement och verk måste därför vara samordnade genom hela beslutskedjan.
Ett andra kännetecken för det transnationella system som finns är att frågor växer fram ganska långt bort från regeringen. Medan det tidigare gick att rättfärdiga delegeringen till ämbetsverken med att den möjliggjorde avlastning samtidigt som det fanns möjligheter att "ta till sig" frågor när man så önskade, är detta svårare idag. När
ärenden initieras och definieras i kommittéer och arbets- grupper kopplade till kommissionen blir det svårare att överhuvudtaget veta vad detär som Växer fram, och därigenom också att veta vad man skulle kunna ta till sig. Möjligen kan de system som ovan har kallats trans- nationella snarare ses som a-centralistiska än de- centralistiska. Decentralisering förutsätter ett centrum i form av en auktoritativ ledning. Decentralisering till kommuner förutsätter en stat. Decentralisering inom en myndighet förutsätter ett centrum — en ledning - för myndigheten. De transnationella nätverken, å andra sidan, agerar ibland utan direkta mandat alls från något auktoritativt centrum, och får därigenom legitimitets-problem. Det finns förstås i sådana system stor risk att vi får en politik utan politiker, dvs. att politikens innehåll kommer att definieras teknokratiskt.
och behovet av central styrning
Således förespråkas fortsatta ambitioner att decentralisera. Samtidigt är det nödvändigt — som alltid — att se till behovet av central styrning. Styrning förutsätter en förmåga att bestämma vad som är politik. Detta går inte att avgöra i förväg. Försöken att skilja politik från administration på några objektiva grunder har alltid varit fruktlösa. Vad som framstår som politiskt viktigt beror på utsiktspunkt, och den förändras över tiden. Regeringen måste här ges ett stort utrymme att välja. Därför finns också behov av viss flexibilitet, vilket är något som den svenska förvaltnings- modellen historiskt har bidragit till.
Det tycks ändå rimligt att fundera på om inte en del verksamheter som i dag finns i förvaltningsmyndighetema skulle kunnna föras in under regeringen. Samtidigt som det sker en decentralisering både till kommuner och till bolag, har en del förvaltningsområden med europeiseringen kommit att bli så tätt kopplade till regeringen att tudel- ningen mellan departement och verk försvårar en effektiv samordning. Jag vill dock betona att detta gäller en begränsad mängd verksamheter, t.ex. inom områden som jordbrukspolitik.
Knytningen till den europeiska unionen får betydelse- fulla konsekvenser. EU "tvångsansluter"
medlemsnationema till vissa procedurer, rutiner och organisatoriska arrangemang. Dessa minskar utrymmet för att själv bestämma vilka frågor som man skall ta till sig, och Vilka som man skall hålla ifrån sig. Inom EU kan å ena sidan det mesta bli politik; å andra sidan skapas förändringar — som vi har sett — ofta på arenor och i nätverk som inte är särskilt lätta varken att få insyn i eller att påverka. Politiker kan allt oftare tvingas att inte lägga sig i, även när de skulle önska annorlunda.
Det europeiska samarbetet ställer krav på att hålla ihop statens aktiviteter. Den nuvarande organiseringen har i hög grad byggt på att organisera för att kunna hantera frågor som har vuxit fram. Utrikesdepartementet är centrum för den löpande samordningen när det gäller EU—ärenden. Att det blev så byggde i hög grad på traditionella överväganden och på behovet av att klara den mellanstatliga samordningen i ministerrådet. Detta är betydelsefullt. Vid sidan av detta behövs det en ökad betoning av strategiskt tänkande som ökar förmågan att tänka organisatoriskt och styrmässigt kring europeiseringen. Det finns behov av mer av strategiskt tänkande gentemot EU.
Det finns också andra förvaltningspolitiska frågor som regeringen bör ta ett ökat ansvar för. Det går inte att hävda att frågor om styrning och organisering enbart är inst- rumentella och administrativa, och lämpligen bäst skötes av omsorgsfullt utbildad expertis. Jag menar att organisering och styrning är så pass centrala aktiviteter att de dels bör ges en central plats i regeringskansliet, dels bör ges en större resursmässig bas. Det behövs en enhet nära statsministern med ett övergripande ansvar för dessa förvaltningspolitiska frågor, som bl.a. symboliskt betonar att frågor om organisering och styrning inte är opolitiska.
Den nya enheten bör ha ett övergripande ansvar för arbetet gentemot EU och för organisering och styrning, men också för centrala utvärderingar; för förvaltningsutbildning och förvaltningsutveckling och för utgifts- och budgetpo- litiska frågor. Det är viktigt att detta blir en relativt liten enhet placerad nära den politiska ledningen. Det markerar att det finansiella enbart är en — om än en mycket viktig — del av förvaltningspolitiken. Utgifts-politiken är en del av
förvaltningspolitiken. Den betydelsefulla markeringen är att politisk och organisatorisk samordning hänger samman.
Det är naturligt i tider när de finansiella restriktionerna är starka att de som bevakar de finansiella kraven görs starka. Inga inslag i regeringsarbetet kan bortse från knappheten på pengar. Att finansdepartementet får en stark position och att riksbanken ges en självständig ställning kan motiveras utifrån budgetunderskott- och statsskuldargu- ment (om man nu inte vill använda standardisering via en europeisk monetär union som förklaring). Det blir dock särskilt viktigt när de finansiella kraven står starka att utvecklingsarbetet i statens förvalt-ning inte enbart ser till det finansiella. Därför är placeringen av den förvaltningspolitiska enheten betydelsefull.
Det finns starka argument för att öka regeringens ansvar. framför allt hänger argumenten samman med de brister i den nuvarande ordningen som diskuterades ovan: bristen på mångfald och pluralism i tänkandet som bl.a. blir tydligt i samband med europeiseringen; den stora dominans som resultatstymingsideologin och managementtänkandet har fått; de risker för nytänkandet som den nya utgiftspolitiken innebär; de brister som finns när det gäller utbildnings- och utvecklingsfrågor. Regeringen bör se till att det skapas både större bredd och större djup i det förvalt- ningspolitiska kunskapsunderlaget.
Riksdagens förvaltningspolitiska roll
Riksdagen ansvarar inför medborgarna och de måste skaffa sig kunskaper med hjälp av insyn, kontroll och revision. i dag ser vi tendenser både mot riksdagens marginalisering och en teknokratisering av politiken. Det finns tendenser till expertstyre och ökad slutenhet som är djupt problematiska. Det stora problemet har att göra med öppen-het och legitimitet: hur skall en förvaltning organiseras som åtnjuter medborgarnas förtroende?
Diskussioner och förändringsförsök kring statens förvaltning har tenderat att betona frågan om styrning och styrkedjor. Jag har tidigare hävdat att myndigheter är olika, att verksamheter skall skötas decentraliserat och att styrning inte alltid är möjlig, eller ens önskvärd. Det är dock viktigt
att de folkvalda organen förmår att svara an mot de krav som riktas mot dem. Myndigheterna skall ansvara inför regeringen; regeringen inför riksdagen och riksdagen inför medborgarna. Att ansvaret inte alltid är förenat med möjlig- heter att styra, fritar inte dessa organ från ansvar.
Det ökande europeiska samarbetet illustrerar betydelsen i frågor om ansvar. Att frågor växer fram på relativt låg nivå mellan offentliga och privata organisationer och ibland långt bort från offentlig insyn, gör frågor kring ansvar be- tydelsefulla. Hur är det möjligt att demokratiskt legitimera dessa aktiviteter, som ofta samordnas på basis av expertkunskaper? Detta problem har också funnits tidigare, men det får nya dimensioner till följd av europeisering och andra mer globala tendenser.
Ett framväxande kunskapssamhälle riskerar att utvecklas till ett samhälle där gränserna i högre grad än tidigare går mellan sådana som vet och sådana som inte vet. Det är angeläget att se till att det kan skapas en informerad diskussion både om verksamheters inriktning, omfattning och resultat. Och det är betydelsefullt att detta sker så öppet som möjligt och nära de politiskt ansvariga. Riksdagen bör spela en viktigare roll än idag. Det finns förstås en risk i att detta leder till att riksdagen tar ansvar för sådant som den har begränsade möjligheter att påverka. Europeiseringen leder dock i dag till att riksdagen riskerar att hamna i bak- vattnet, eftersom möjligheterna att påverka formella ärenden är utomordentligt små när riksdagen kommer in.
Riksdagen bör ges möjligheter att både generellt och specifikt visavi det europeiska arbetet fungera som en arena för informerad debatt. För att spela en aktivare roll bör riks- dagen ges ökade möjligheter att granska, att ta initiativ till översyner, utvärderingar och revisioner. Riksdagen har i dag — genom riksdagens revisorer - relativt begränsade möj— ligheter att granska, utvärdera och revidera. Riksdagens effektivitetsrevision bör öka i omfattning, och den bör också ihög grad gälla regeringens arbete. En sådan förändring skulle kunna ge riksdagen reella möjligheter att skapa sig en position som en signifikant aktör i förvaltningspolitiken.
Förvaltningsmyndigheterna skola räcka varandra handen
En stor del av det förvaltningspolitiska reformerandet under de senaste decennierna kan ses som försök att stärka ämbetsverkens identitet som organisationer. Tjänstemän ansvarar inför sin ledning. Mot den ökade betoningen av ansvar inför den egna organisationen och effektivitet som något som mäts på organisationsnivå, kan ställas ansvaret gentemot statsförvaltningen som en helhet. Kanske är detta ansvar bäst kodifierat i uttrycket att "... förvaltningsmyndig— hetema skola räcka varandra handen”. Det viktiga är inte att göra det som är bra för den egna organisatio-nen utan något som är bra för statsförvaltningen i sin helhet.
Mot den ökade betoningen på ansvar inför den egna organisationen kan ställas ansvaret på individnivå, dvs. ansvaret som ämbetsman i staten. Delvis handlar detta om en lojalitet gentemot lagar, förordningar och föreskrifter (och traktater, "regulations" och "directives"), och där det krite- rium som man talar om är rättssäkerhet. Det ökande iden- titetsskapande som är knutet till organisationer kan — som framgick av resonemanget ovan — leda till att detta äm- betsmannaansvar tonas ned. Det blir viktigare att göra det som bra för organisationen än det som är rätt.
Statstjänstemannarollen förändras ständigt. Den ställer krav på en förmåga att hantera spänningen mellan många olika krav. Det är en svår uppgift. Denna medvetenhet skall förenas med känsla för både etik och öppenhet. Riksdagen har ett ansvar för att det förs en reflekterad diskussion kring olika politiska frågor (också förvaltningspolitiska). En modern statstjänstemannaroll skall också bidra till möjligheten av att skapa en informerad offentlighet. Statstjänstemän skall kanalisera erfarenheter och kunskaper och de skall göra det till glädje för alla medborgare.
Denna nya identitet som statstjänsteman kan självfallet inte proklameras. Däremot behöver det startas en diskussion där såväl juridiska, organisatoriska, etiska som politiska aspekter tas upp. Det är viktigt att påpeka att de idéer som länge har dominerat tänkandet om styrningen i förvaltningen bygger på föreställningar om autonoma aktörer (individer och organisationer), och om egenintres-
sen. Därigenom reduceras lätt statstjänstemannen till att betraktas som företrädare för vissa intressen (egna eller andras) eller som medlare mellan olika givna intressen. Detta är en syn som inte alls överensstämmer med de ideal om gemensamma intressen och öppenhet som betonades ovan.
Förvaltningspolitikens kunskapsunderlag: en keynesianskförvaltningspolitik
Först bör det konstateras att det behövs ökade kunskaper om EU. Alltför enkla och naiva föreställningar om hur frågor växer fram, hur beslut fattas, hur de genomförs etc. bör undvikas. Europeiseringens möjligheter ligger bl.a. i del- aktigheten i ett flöde av idéer. Jag skall inte här upprepa vad som behöver göras i form av utbildnings-insatser, både i regeringskansliet och hos myndigheterna både när det gäller djupare EU—kunskaper, språk, juridik, förhandlingar och organisationslära (EU-arbetsgruppen har exempelvis beskrivit detta under rubriken: "Kompetensutveckling — mer än kurser", 1996-01-30).
De frågor som skisserades ovan i kapitlet har alla att göra med förvaltningspolitikens kunskapsunderlag. Vi har länge saknat en bred och djup förvaltningspolitisk diskussion, grundad på idén att politik och organisation hänger ihop. 1 hög grad hänger detta samman med att den krets som har intresserat sig har varit begränsad till ett antal tjänstemän i förvaltningen. Diskussionen har kommit att bli både knapp, grund och snäv. Det har uppstått starka tendenser som vetter åt likformighet.
Det finns möjligheter att importera idéer om organise- ring och styrning, t.ex. från OECD. Jag tycker att vi skall vara betydligt mer ambitiösa och nytänkande än att kopiera det som anses modernt. i stället vill jag resonera utifrån utgångspunkten att förvaltningspolitiken aktivt och uttalat bör motverka konjunkturerna på idémarknaden. Åtminstone en del av förvaltningspolitiken bör systematiskt och aktivt söka efter det annorlunda, det som inte lyfts fram med någon automatik och på detta sätt delvis motarbeta det som är starka trender.
Argumentet för en sådan inriktning är enkelt: sådana trender kommer ändå alltid att slå igenom. När de domine- rande idéströmmama säger ”management' ' bör förvalt- ningspolitiken åtminstone delvis ifrågasätta detta. När de dominerande idéströmmama säger "central statlig kontroll" bör förvaltningspolitiken åtminstone delvis ifrågasätta detta. Vi behöver inte en förvaltningspolitik som förstärker de idéer som ändå är dominerande, utan en som är motvalls, dvs. en förvaltningspolitik som mot ideologi och övertygelse kan mobilisera förnuft och tvekan.
Det finns flera argument för en sådan keynesiansk förvaltningspolitik. Den som lokalt vill tänka nytt har glädje av att det finns flera alternativa generella modeller att koppla sig till, och det är något som underlättas av att det finns en aktiv kritik mot de dominerande idéerna. Om vi verkligen vill skapa variation och därigenom möjligheter till fruktbart erfarenhetsutbyte är det något som förmodligen bäst kan åstadkommas genom ett visst mått av centrala initiativ. Får alla departement och centrala myndigheter göra som de själva vill riskerar vi att de alla gör samma sak.
Förvaltningspolitiken bör uppmuntra kreativitet och in- novativitet. Kanske är det särskilt viktigt i ett läge när utgiftspolitiken är stram och kräver finansiell disciplin att förvaltningspolitiken ger utrymme för innovativitet, stimulerar experimenterande och spridning av lokala erfarenheter. Förvaltningar skall inte enbart lära av andras utan också av egna erfarenheter. Grundläggande är att ska- pa mekanismer för att göra det möjligt att omvandla lokala erfarenheter till en mångfald av "halv-generella" modeller.
Förvaltningsfrågor, organisations- och styrfrågor har varken betraktats som politikens eller vetenskapens kärnproblem. Det är mycket angeläget att vidga den krets av aktörer som intresserar sig för frågor om organisering och styrning i staten även på förvaltningsnivå. Det är betydelsefullt att detär möjligt att etablera en bredare (teoretiskt och problemmässigt) forskning kring statsförvalt- ningen. När det gäller kommunforskningen finns deti Sverige ett antal etablerade forskargrupper; när det gäller forskning om statens förvaltning är läget betydligt sämre.
Vi bör se mer av uppmuntran till och styrning för att åstadkomma experimenterande. Och resurser bör finnas för
tillvaratagande av erfarenheter (egna och andras) och spridning av idéer. Med viss systematik bör detta genomsyra det intemationella arbetet, både visavi EU och visavi andra organisationer. En stor fördel med det ökade utbytet med andra, bland annat inom EU och OECD, är den reservoar av idéer, tankar och redan prövade modeller som vi får tillgång till.
Referenser
Abrahamsson, Kenneth och Dick Ramström, 1983, Vägen till Planrike. Om stat, sektor och sammanhang. Lund: Studentlitteratur
Arrmå, Erik, 1981, Planhushållning i den offentliga sektorn? Budgetdialogen mellan regering och förvaltning under efterkrigstiden. Norstedts.
Anderson, Benedict, 1983, Imagined Communities. Reflections on the Origin and Spread of Nationalism. London: Verso.
Axelsson, Björn och G. Easton (eds), 1992, Industrial Networks: A New View of Reality. London: Routledge.
Brunsson, Karin, 1995, Dubbla budskap. Hur riksdagen och regeringen presenterar sitt budgetarbete. Stockholms Universitet.
Brunsson, Nils, 1989, The Organization of Hypocrisy: Talk, Decision and Action in Organizations. Chichester: Wiley.
Brunsson, Nils, 1993, Ideas and Actions. Justification and Hypocrisy as an Alternative to Control. Accounting, Organizations and Society, vol 18, s 489 - 506.
Brunsson, Nils, and Olsen, Johan P., 1993, The Reforming Organization. London: Routledge.
Comett, Linda och James A. Caporaso, 1992, "And Still it Moves”. State Interests and Social Forces in the European Community. I Rosenau och Czempiel, 1992, Governance without Government. Order and Change in World Politics. Cambridge University Press.
Czamiawska-Joerges, Barbara och Bengt Jacobsson, 1989, Budget in a Cold Climate. Accounting, Organizations and Society, vol 14, s 29 - 39.
Czamiawska-Joerges, Barbara och Guje Sevön (eds), 1996, Translating Organizational Change. Berlin: de Gruyter.
DiMaggio, P.J., and Powell, W.W., 1983, The Iron Cage Revisited: Institutional lsomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields. American Sociological Review, vol 48, 47-160.
Ehn, Billy, Jonas Frykman och Orvar Löfgren, 1993, Försvenskningen av Sverige. Det nationellas förvandlingar. Stockholm: Natur och Kultur. Evans, Peter, 1995, Embedded Autonomy. States and Industrial Transformation. Princeton University Press. Fligstein, Neil, 1995, The Cultural Construction of Political Action: The Case of the European Community's Single Market Program. LOS-senter. Notat 9519. Gidlund, Janerik, 1995, Den ”bysantinska komplexiteten” i den europeiska unionen. Expertrapport till EU 96- kommittén, SOU 1995:131 .
Gorpe, Peter, 1978. Politikerna, byråkraterna och de nya styrformema. Stockholm: Liber.
Haas, E., 1958, The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Sources, 1950 — 57. Stanford University Press.
Heckscher, Gunnar, 1952, Svensk statsförvaltning i arbete. SNS förlag.
Hernes, Gudmund, 1986, Förhandlingsokonomi og blandingsadministrasjon. Oslo: Universitetsforlaget.
Hinnfors, Jonas, 1995, På dagordningen? Svensk politisk stil i förändring. Stockholm: Nerenius &: Santérus.
Håkansson, Håkan och Ivan Snehota, 1989, No Business is an Island: The Network Concept of Business Strategy. Scandinavian journal of Management, vol 5, sid 187 — 200.
Jachtenfuchs, Markus och Beate Kohler-Koch, 1995, The Transformation of Governance in the European Union, Mannheimer Zentrum fiir Europäische Sozialforschung. Working Paper, nr 11.
Jacobsson, Bengt, 1984, Hur styrs förvaltningen? Myt och verklighet kring departementens styrning av ämbetsverken. Lund: Studentlitteratur.
Jacobsson, Bengt, 1987, Kraftsarnlingen. Politik och företagande i parallella processer. Lund: Doxa.
Jacobsson, Bengt, 1989, Konsten att reagera. Intressen, institutioner och näringspolitik. Stockholm: Carlssons.
Jacobsson, Bengt, 1992, Omregleringen av arbetsmiljön. EFI Research Paper nr 6495.
Jacobsson, Bengt, 1993, Europeiseringen av
statsförvaltningen. Statsvetenskaplig tidskrift, vol 2, s 113 — 137.
Jacobsson, Bengt och Kerstin Sahlin-Andersson, 1995, Skolan och det nya verket. Skildringar från stymingens och utvärderingamas tidevarv. Stockholm: Nerenius & Santérus.
Jacobsson, Bengt, Kerstin Sahlin-Andersson, Mats Jutterström, Karolina Ardesjö och Ola Pettersson, 1995, Att förvalta det intemationella. Svenskt medlemskap i mellanstatliga organisationer. SCORE-rapport.
Jönsson, Christer, 1990, Den transnationella maktens metaforer: biljard, schack, teater eller spindeh'iät? I Hansson, Göte och Lars-Göran Stenelo (red): Makt och intemationalisering. Stockholm: Carlssons.
Jönsson, Gert, 1995, Mål- och resultatstyming i svensk förvaltning, I Laegreid, Per och Ove Kai Pedersen, Nordiske forvaltningsreformer. Danmarks Forvaltningshejskoles Forlag.
Karvonen, Lauri och Bengt Sundelius, 1989, lntemationalisering och utrikesförvaltning i Finland och Sverige. Nordisk Tidskrift, nr 5, sid 409 — 423.
Keohane, R.O och S. Hoffman, 1991, The New European Community: Decisionmaking and Institutional Change. Boulder: Westview.
Kohler-Koch, Beate, 1996, The Strength of Weakness: The Transformation of Governance in the European Union. I Gustavsson, Sverker och Leif Lewin, The Future of the Nation-State. Stockholm: Nerenius & Santérus.
Kooiman, Jan, (ed), 1993, Modern Governance. New Govemment-Society Interactions. London: Sage.
Laegreid, Per och Ove Kai Pedersen (red), 1994, Förvaltningspolitik i Norden. Jurist- og Okonomförbundets Forlag.
Laegreid, Per och Ove Kai Pedersen (red), 1995, Nordiske Forvaltningsreformer. Danmarks Forvaltningshojskoles Forlag.
Larsson, Torbjörn, 1996, Styrt eller ostyrt — en fråga om att veta vem som gör vad. I "Förvaltningspolitik i förändring", Riksrevisionsverket 1996:50.
Lerdell, David och Kerstin Sahlin-Andersson,1997, Sveriges deltagande i intemationella organisationer. Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen.
Levitt, B och J.G March, 1988, Organizational Learning. Annual Review of Sociology, vol 14, sid 319 - 340.
Lind, Rolf, 1996, Moderna myndigheter? Utvecklingstrender på förvaltningsarenan. Stockholm: Nerenius & Santérus.
Lindensjö, Bo, 1991, Demokrati och politisk styrning. I Olsen, Johan P. (red), Svensk demokrati i förändring. Stockholm: Carlssons.
Lindström, Stefan, 1997, Att hålla de andra krafterna stången. En redogörelse för den svenska statliga resultatstymingens framväxt. Rapport till Förvaltnings- politiska kommissionen.
March, James G. och Johan P. Olsen, 1989, Rediscovering Institutions. The Organizational Basis of Politics. Free Press.
Matlary, Janne Haaland, 1996, The Role of the Commission: A Theoretical Discussion. ARENA paper, no 9.
Matlary, Janne Haaland, 1993, Now you see it; Now you don't. Expose and Critique of Approaches to the Study of European Integration. I Damgard Petersen & Teija Tiilikainen (eds), The Nordic Countries and the EC, Copenhagen Political Studies Press.
Mellbourn, Anders, 1979, Byråkratins ansikten. Stockholm: Liber.
Meyer, John W. och Brian Rowan 1977, Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony. American Journal of Sociology, volym 83, sid 340-363.
Meyer, John W. - W. Richard Scott, 1983, Organizational Environments. Ritual and Rationality. Beverly Hills: Sage Publications.
Milvard, Alan, 1992, The European Rescue of the Nation- State. London: Routledge.
Moravcsik, Andrew, 1993, Preferences and Power in the EC: A Liberal Intergovemmentalist Approach. Journal of Common Market Studies, vol 31, no 4.
Mörth, Ulrika, 1996, Vardagsintegration - La vie quotidienne - i Europa. Sverige i EUREKA och EUREKA i Sverige. Statsvetenskapliga institutionen. Stockholms Universitet.
Nielsen, Klaus och Ove Kai Pedersen (red), 1989, F orhandlingsokonomi i Norden. Köpenhemn och Oslo: Jurist- og Okonomforbundets Forlag og TANO.
Olsen, Johan P., 1995, The Changing Political Organization of Europe. ARENA paper, no 17.
Pedersen, Ove Kai och Dorthe Pedersen, 1995, The Europeanization of Local Interests in Denmark. A Strategy of " go-through"? COS Paper.
Peterson, John, 1995, Decision-making in the European Union: towards a framework for analysis. Journal of European Public Policy, March, sid 69 - 93.
Petersson, Olof, 1989, Maktens nätverk. Stockholm: Carlssons.
Petersson, Olof och Donald Söderlind, 1993, Förvaltningspolitik. 2:a upplagan. Publica.
Powell W.W. — DiMaggio, P.J. (red), 1991, The New Institutionalism in Organizational Analysis. The University of Chicago Press.
Pressman J.L. — Wildavsky, A.B., 1973, Implementation. Berkeley: University of California Press.
Rombach, Björn, 1991, Det går inte att styra med mål. Lund: Studentlitteratur.
Rothstein, Bo (red), 1991, Politik som organisation.
Förvaltningspolitikens grundproblem. Studieförbundet Näringsliv & samhälle, SNS.
Sbragia, Alberta M. (ed), 1992, Euro-politics. Institutions and Policy-Making in the "New” European Community. Washington.
Siedentopf, H och J. Ziller (eds), 1988, Making European Policies Work. The Implementation of Community Legislation in the Member States. Sage.
Stråth, Bo, 1996, Staten i historiskt perspektiv. I Riksrevisi- onsverkets antologi " Det offentliga åtagandet". RRV 1996.
Tamm-Hallström, Kristina, 1996, The Production of Management Standarder. Revue d'Economie I ndustrielle, no 75, 1er trimestre 1996, sid 61-76.
Underdahl, Arild, 1984, Internasjonalisering og offentlig politikk: problem, muligheter og svar. Statsviteren, nr 1, s 4.
W&rness, Marit, 1990, Treårsbudgetering som rationalisering. I Brunsson, Nils och Johan P. Olsen, Makten att reformera. Stockholm: Carlssons.
Kronologisk förteckning
. Den nya gymnasieskolan — steg för steg. U. . lnkomstskattelag. del I-Ill. Fi. . Fastighetsdataregister. Ju. . Förbättrad miljöinformation. M. . Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för
arbetshandikappade. A. . Länsstyrelsernas roll i trafik- och fordonsfrägor. K. . Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring
på sex förvaltningsområden. Fi.
. Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. S.
9. Flexibel förvaltning. Förändring och verksam- hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. Fi. 10. Ansvaret för valutapolitiken. Fi. 11.Skatter, miljö och sysselsättning. Fi. 12.1T-problem inför 2000-skiftet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av IT-kommissionen den 18 december. lT-kommissionens rapport 1/97. K. 13. Regionpolitik för hela Sverige. N. 14. IT i kulturens tjänst. Ku. 15. Det svåra samspelet. Resultatstymingens framväxt och problematik. Fi. 16. Att utveckla industriforskningsinstituten. N.
17. Skatter, tjänster och sysselsättning. + Bilagor. Fi. 18. Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. Fi.
19. Bättre information om konsumentpriser. In. 20. Konkurrenslagen 1993-1996. N. 21. Växa i lärande. Förslag till läroplan för barn och unga 6-16 år. U. 22. Aktiebolagets kapital. Ju. 23. Digital demokr©ti. Ett seminarium om Teknik, demokrati och delaktighet den 8 november 1996 anordnar av Folkomröstningsutredningen, IT- kommissionen och Kommunikationsforsknings- beredningen. IT-kommissionens rapport 2/97. K. 24. Välfärd i verkligheten - Pengar räcker inte. S. 25. Svensk mat _ på EU—fat. Jo. 26. EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedels- försörjningen. Jo. 27.Kontroll Reavinst Värdepapper. Fi. 28.1 demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos. Fi.
29. Bampomografifrågan.
Innehavskriminalisering m.m. Ju.
30. Europa och staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning. Fi.
um Uli-WN—
(»
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Fastighetsdataregister. [3] Aktiebolagets kapital. [22] Bampornografifrågan. Innehavskriminalisering m.m. [29]
Socialdepartementet
Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. [8] Välfärd i verkligheten — Pengar räcker inte. [24]
Kommunikationsdepartementet
Länsstyrelsernas roll i trafik— och fordonsfrägor. [6] IT-problem inför 2000-skiftet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av II"-kommissionen den 18 december. IT-kommissionens rapport 1/97. [12] Digital demokr©ti. Ett seminarium om Teknik, demokrati och delaktighet den 8 november 1996 anordnat av Folkomröstningsutredningen, IT- kommissionen och Kommunikationsforsknings- beredningen. IT-kommissionens rapport 2/97. [23]
Finansdepartementet
Inkomstskattelag, del l-III. [2] Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvaltningsområden. [7] Flexibel förvaltning. Förändring och verksam- hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. [9] Ansvaret för valutapolitiken. [10] Skatter. miljö och sysselsättning. [11] Det svåra samspelet. Resultatstyrningens framväxt och problematik. [15] Skatter. tjänster och sysselsättning. + Bilagor. [17] Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. [18] Kontroll Reavinst Värdepapper. [27] I demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vart offentliga etos. [28] Europa och staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning. [30]
Utbildningsdepartementet
Den nya gymnasieskolan — steg för steg. [1] Växa i lärande. Förslag till läroplan för barn och unga 6-16 år. [21]
Jordbruksdepartementet
Svensk mat — pä EU—fat. [25] EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedels- försörjningen. [26]
Arbetsmarknadsdepartementet
Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. [5]
Kulturdepartementet IT i kulturens tjänst. [141
Närings- och handelsdepartementet Regionpolitik för hela Sverige. [13]
Att utveckla industriforskningsinstimten. [16] Konkurrenslagen 1993-1996. [20]
Inrikesdepartementet Bättre information om konsumentpriser. [19]
Miljödepartementet
Förbättrad miljöinformation. [4]
