SOU 1997:30

Europa och staten : europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

Typ: SOU
Källa: urn.kb.se

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

och staten

Europa

Europeiseringazs betydelse

svensk

för statsfömaltning

Bengtjacøbsson

RAPPORT FÖRVALTNINGSPOLITISKA TILL KOMMISSIONEN

fr;

Statens offentliga utredningar WW 1997:30

Finansdepartementet

och staten

Europa

Europeiseringens betydelse

för svensk

statsförvaltning

Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den skall på remiss. - som svara Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningsavdelning Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

Omslag: Susan Nilsson, Jupiter Reklam AB ISBN 91-38-20528-9 Tryck: Gotab, Stockholm 1997 ISSN 0375-250X

och staten

Europa

Bengt Jacobsson

Författaren är professor i förvaltningsekonomi vid Lunds

universitet, forskningsledare vid SCORE Stockholm Center

for Organizational Research och ledamoti Förvaltnings-

politiska kommissionen.

Förord

Förvaltningspolitiska kommissionen har i uppgift att analy-

nuvarande former för organisation och styrning av sera om

statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga och

lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med struk-

turförändringar i förvaltningen bör bedrivas. Dir: 1995:93

Som ett led i arbetet har kommissionen lämnat ut uppdrag att utarbeta underlag för ställningstaganden i ett antal

delfrågor.

Uppdragen redovisas irapporter i vissa fall publiceras

som separat innan kommissionens betänkande lämnas i månadsskiftet mars/ april. Avsikten härmed är att tillfälle till

ge debatt kan tjäna till ledning för kommissionens arbete.

som

I denna rapport diskuteras europeiseringens inverkan på den svenska statsförvaltningen. Författaren ansvarar själv för innehållet i rapporten.

Stockholm i februari 1997

Sten Wickbom

Introduktion

och en kort sammanfattning

Den inre marknaden och medlemskapet i EU förändrar direkt och indirekt förutsättningarna för stora delar av den statliga förvaltningen. Sådant som de flesta anser vara

viktigt när det gäller statsförvaltningen som exempelvis

öppenhet, styrbarhet och effektivitet påverkas. Påverkan märks inte överallt, inte hela tiden och sker ibland mest på ytan, europeiseringen är trefalt viktig: för utvecklingen

men

nationalstaten, för relationen mellan stat och samhälle av och för organiseringen av statens förvaltning

Jag vill fästa uppmärksamheten på tre följder av det ökade transnationella utbyte europeiseringen är del

som en

För det första, hur ökad invävdhet i europeiska nätav. en verk visserligen suddar ut vissa, också förstärker andra

men gränser. För det andra, hur kopplingen till ett europeiskt

regelsystem visserligen reducerar vad politiker och

tjänstemän kan göra, också mestadels tillåter ett lokalt

men

handlingsutrymme. För det tredje, hur medlemskapet i EU

Visserligen reducerar den nationella suveräniteten, men också förstärker identitetsskapandet kring nationalstaten.

Den första förändringen har med gränser att göra, dvs.

gränser både upplöses och skapas. Europeiseringen

som ökar invåvdheten i gränsöverskridande nätverk inom många områden. Diskussionen om den europeiska unionen brukar Visserligen handla existerande och önskvärda av-

vägningar mellan det mellanstatliga och det överstatliga. Jag

kommer också för att komplettera bilden av EU att

- -

1 Den här studien har genomförts en del i ett

som forskningsprogram "Europeiseringen och statsförvaltningen"

bedrivs vid Stockholm Center for Organizational Research som SCORE och vid Lunds Universitet. framför allt Humanistisk- Samhällsvetenskapliga Forskningsrådet HSFR också den

men förvaltningspolitiska kommissionen har stött projektet finansiellt. Jag har i det empiriska arbetet haft stor hjälp av Margareta Bernstad och Mats Jutterström. Jag har fått värdefulla synpunkter från bland andra Ulrika Mörth, Lena Noreland, Thomas Pålsson, Ove Kai Pedersen och Kerstin Sahlin-Andersson. Skriften år en avrapportering från ett forskningsprojekt som pågår.

betona en tredje bild: den transnationella. En följd EU av och en ambition är att förändringar växer fram över gränser. Det som är de nätverk där förvaltningar, företag avses

och intresseorganisationer och ibland politiker möts. Det

- finns nätverk på många olika nivåer: del kopplade till en ministerrådet, en del till kommissionen och del med en en mer fristående karaktär. EUs organisationer och den svenska förvaltningen kan därför sällan analyseras åtskilda från varandra. Det som svenska och det europeiska vävs alltmer Viktiga samman. överväganden och beslut formas i nätverk mellan byråkratier, expertis och företag. Ofta sker detta långt ifrån både medborgare och folkvalda. Nätverken experter kan av svåra både att få insyn i och att påverka, både för medvara borgare och politiker. På detta sätt skapas gränser gör som

förändringar både svårstyrbara och svåra att legitimera. En

följd av europeiseringen är visserligen att gränser löses

upp, men att det på detta sätt samtidigt skapas Det blir svårt nya. . för de folkvalda både att få insyn och att påverka sådant som de "på hemmaplan" tvingas att ta för. ansvar

Den andra förändringen har med handlingsutrymme att

göra. Europeiseringen förändrar hur verksamheter rättfärdigas och hur de organiseras; det går sällan att skydda sig ifrån det Det går naturligtvis att hävda att nya. EU:s budget är försvinnande liten och att välfärdens kärna

skola, sjukvård, äldrevård, transfereringssystem etc inte

direkt påverkas direktiv från Bryssel. Transnationaliseav ringen i stort som är vidare än EU påverkar dock även - dessa områden, och EU ansluter vi inom sektorer genom oss som brukar uppfattas politiskt centrala till ett system som av regler som i hög grad styr det handlandet. egna Vi skall dock också att detta bäddas in i under se nya lång tid framvuxna sätt att tänka och göra. Det är en gammal iakttagelse att det sällan skrivs på någon tabula nya rasa utan bygger vidare på det gamla. Mötena mellan det historiskt existerande och det europeiseringen påbjudna av eller erbjudna tar sig olika uttryck. Att helt hindra att det nya påverkar är knappast möjligt, men det är heller sällan varken nödvändigt eller önskvärt att alltför blåögt implementera det Att införa regler har alltid varit nya. nya en process där utfall och intention inte har följts åt, och där det

skall implementeras förändras i processen. som

Europeiseringen gör det nödvändigt att tänka på nya sätt

när det gäller organiseringen av förvaltningen.

Den tredje förändringen har att göra med framtiden för nationalstaten. Huvudidén i den svenska hållningen visavi EU har varit att Sverige på bästa sätt skall tillvarata sina

intressen. Det ägnas stor möda åt att definiera dessa. egna Jag dock att europeiseringens stora betydelse för-

menar modligen varken kan avläsas i grader av inflytande över eller i grader av anpassning till det europeiska, utan på ett helt annat sätt. Genom invävdheten i europeiska nätverk övertar vi inte enbart regler och procedurer. I utbytet med andra lär vi också t.ex. när det gäller mone-tärt sam-

oss arbete, arbetarskydd och livsmedelskontroll vad vi själva

vill. Svenska intressen framöver skall tillvaratas i det

som europeiska samarbetet kommer i allt högre grad också att

skapade i detta samarbete. vara

Europeiseringen gör att det svenska blir allt viktigare.

Aldrig tidigare har det funderats så mycket som nu både på vad vi tycker svenskar, och hur vi skall agera för att till-

som varata svenska ståndpunkter. Andra det kan vara

kommissionen, ministerrådet eller andra medlemsstaters tjänstemän vill hela tiden och i många olika sammanhang

veta vad Sverige Diagnoser att nationalstaterna

anser. om håller på att vittra bort verkar svagt underbyggda. Efter-

frågan på nationalstatliga aktörer ökar det euro-

genom peiska samarbetet. Vi tvingas ständigt i samtal med andra båda att "lista ut" och att förmedla vad vi tycker som svenskar låt att vi lär detta i utbytet med andra. Man

vara oss kan därför säga att nationalstaten både späds ut och

återskapas genom europeiseringen.

Dessa tre problemkomplex kopplade till europeiseringen gränsskapandet, det lokala handlingsutrymmet och

identitetsskapandet kring det nationella kommer alla att

diskuteras i boken. Det finns förstås varken några enkla eller färdiga Vi vet ännu för lite empiriskt om hur prakti-

svar. ken utvecklas. Det finns också brister i de teoretiska verktygen, bl.a. när det gäller att förstå EU som organiserad enhet. Vi saknar i hög grad ett kunskapsunderlag för att på ett mångfaldigt sätt begripa ett fenomen både är

som

komplext och paradoxalt. Jag hoppas ändå att den här

boken skall kunna ses som ett led i strävan att något förbättra det tillståndet.

Min ambition är också att kring europeise-

resonera ringens följder för hur vi kan och bör tänka kring

organiseringen av statsförvaltningen. Europeiseringen och

förvaltningens organisering är sammanvävda processer. Europeiseringen formar villkoren för förvaltningsstymingen, samtidigt som den historiskt framvuxna styr-

ningen i hög grad påverkar vilka följder europeise-

som ringen får. Processema hänger För att fånga

samman. samspelet skall jag i det avslutande kapitlet pröva ett längre

tidsperspektiv och bredare utgångspunkter än sådana

som enbart har med europeiseringen att göra. Där skisseras också en del förslag till den framtida inriktningen

förvaltningspolitiken.

Jag skall inte här föregripa den diskussionen åter-

som

finns i kapitel 8. Förvaltningspolitiken bör ändå skapa

arrangemang som gör det möjligt att systematiskt utnyttja

de möjligheter att lära andra det europeiska utbytet

av som och andra internationella utbyten Jag kommer att

ger.

hävda att förvaltningspolitiken bör bygga på värdet

av mångfald och en olikformad organisering. Den bör ställa sig kritisk till generella recept, utom, möjligen, just till receptet att förhålla sig kritisk till generella recept. Jag kommer att argumentera för ett "keynesianskt" tänkande. För att inte enbart reproducera tidsandans snedsprång bör delar för-

valtningspolitiken vara systematiskt kritiskt inställd till det

som för tillfället anses självklart.

och

Europeiseringen

förvaltningspolitiken

Diskussioner hur statsförvaltningen styrs och skall

om styras har under de senaste decennierna mestadels handlat

delegering och förändrade styrinstrument. Regler som om instrument för att styra har tonats ned, och när de används har de blivit allt mindre specifika. Mål- och resultatstyming

har ersatt regelstyming. Decentralisering, framför allt till

kommuner, har genomförts. Därutöver har man inom statens förvaltning försökt delegera ansvar till myndigheter.

Förvaltningsmyndigheterna har i allt högre grad kommit att

betraktas formella organisationer på hand

som som egen skall bestämma hur deras mål skall uppnås. Därigenom har aktiviteter som är självklara i organisationer som re-

dovisning och revision kommit att betraktas som allt

viktigare

Praktiken har inte alltid låtit sig omvandlas av idéerna, och de recept i mitten av 1990-talet skrivs ut är delvis

som annorlunda. Mångårigt prat avreglering har vänts i en

om ökad tilltro till skrivna instruktioner och direktiv, framför allt i samband med EU-arbetet. Den nya budgetreformen betonar anslagsstyming inom utgiftsområden. Tillsammans med tryck utifrån från internationella organisationer och

vetenskapliga discipliner har regeringen sett sig tvingad

att efterfråga genomtänkt strategi för organisering

en mer

och styrning statsförvalt-ningen, dvs. förvaltningspoli-

av en tik. En sådan skall göra det möjligt att komma tillrätta med de oklarheter, otydligheter och inkonsekvenser som envar

lätt kan se i förvaltningens praktik.

I kölvattnet de senaste decenniernas reformerande

av har viss vilsenhet och villrådighet brett ut sig. Det är få som skriver ut några enkla recept för att bota vilsenheten. De

vanliga besvärjelserna tydliga ansvarsgränser, väl-

2 En beskrivning förvaltningspolitikens framväxt finns i

av skriften "Förvaltningspolitik i förändring", utgiven av riksrevisionsverket RRV 1996:50. Se också Petersson och Söderlind 1993, Lind 1996 och Jacobsson och Sahlin-Andersson l995; den för en analys av utvecklingen inom

senare skolområdet.

definierade uppdrag och skarpare styrning möter inget motstånd, mobiliserar heller knappast någon entusiasm.

men Tilltron till företagslösningar i form bättre finansiell redo-

visning och reformerad ekonomistyrning är Visserligen

huvudsakligen obruten, det finns knappast någon

men som längre tror att det skulle tillräckligt att rekvirera de

vara

vises sten från managementdisciplinen.

Länge var det möjligt att hävda att lanserade budgetreformer och försöken att införa management-inriktat

ett mer tänkande ännu inte hade lyckats. Läget i dag är ett annat. Efter ett kvarts sekel av försök att införa managementidéer, mål- och resultatstyrning är metoder och tekniker så väl

etablerade de någonsin kan bli.3 Företagsekonomiskt

som befinner sig svenska verk vid den s.k. frontlinjen. Vi lever i

det förverkligade paradiset. Men, med gnagande

en misstanke att det möjligen är något som har gått förlorat på vägenf Är effektiv,

statsförvaltningen i dag mer styrbar,

öppen och rättrådig än den för några decennier sedan

var

Europeiseringen

Anslutningen till den inre marknaden och medlemskapet i den europeiska unionen inordnar den svenska förvaltningen i ett system av organisationer, regler och procedurer

som påtagligt förändrar villkoren för verksamheten; i olika hög grad beroende på verksamhetsområde. Jag kommer att kalla den process som innebär att kommunikation, trans-aktioner och organisering i allt högre gradsker mellan å sidan

ena svensk förvaltning och å andra sidan andra medlemsländers

förvaltningar och EU:s organisationer för europeisering.5

3 Det finns flera studier både tidiga och faser detta

av sena i svenska budgetreformerande, t.ex. Gorpe 1978, Amná 1981, Czarniawska-Joerges och Jacobsson 1989, Waerness 1990 och Lindström 1997. 4 Det förtjänar viss eftertanke när riksrevisionsverket, dvs. den mest viktiga idéskaparen och idéförmedlaren när det gäller ekonomisk styrning och redovisning får stora problem med

sin egen löpande finansiella styrning. Kanske är de system har skapats

som så abstrakta och generella att inte de skriver ut modeller

ens som till andra förmår att själva förstå och följa recepten. 5 Definitionen ansluter till vanlig definition

en av

Det brukar kallas internationalisering är större än

som

EU, och europeiseringen går självfallet inte att analysera

isolerad från den kommunikation, de transaktioner och den organisering sker globalt Jag vill ändå markera

som mer att EU inte är internationell organisation vilken som

helst.7 Medlemskap i den europeiska unionen kringskär

staters autonomi, och bidrar till att gränsen mellan inrikesoch utrikespolitik alltmer löses Det blir allt omöjligare

upp. för utrikesministerier att på något meningsfullt sätt styra och filtrera utbytet med andra.

Att det är EU står i fokus här betyder således inte

som att det internationella utbyte som sker vid sidan av EU tonas ned, t.ex. det sker via FN, OECD, WTO, ISO och

som tusentals andra akronyrniska IGOs, INGOs, QUANGOs etc. I de empiriska studierna kommer det också att bli tydligt att EU:s organisationer är sammanvävda med andra internationella organisationer och att det händer i Sverige

som påverkas både EU och andra internationella

av av organisationer. den europeiska unionen står ändå i fokus i framställningen för att den under lång tid kan förväntas

det mest betydelsefulla inslaget av internationell vara

organisering Sverige är del av.

som

Genom att tala europeisering markerar man före-

om ställningen att anslutningen till den inre marknaden och till EU får genomgripande konsekvenser för styrning och organisering, både inom staten och mellan stat och samhälle. EES-avtalet och medlemskapet har påverkat såväl "vad vi har", "vad vi gör" "vad vi vill". Ingenting är

som sig riktigt likt. Vi skulle naturligtvis kunna önska att allt

vi tycker är viktigt i den svenska förvaltnings-

som traditionen sig det är resultatstyrningen, den svenska

- vare

internationalisering, Underdal 1984, Hansson och Stenelo

se 1990.

. 6 Jag har ändå inledningsvis valt europeisering begrepp i

som stället för internationalisering och globalisering. 7 EU används fortsättningsvis ett samlande också för

som namn den gemenskap fanns innan Maastricht. Jag kommer i denna

som uppsats inte att diskutera vad EU är för slags organisation. För analyser exempelvis Keohane and Hoffman 1991 och

av EU, se Sbragia 1992. Innehâllsrik och informativ är Handbok för EUarbetet, utgiven sekreteriatet för Europainformation UD 1995

förvaltningsmodellen eller öppenhet och insyn oförändrat

ligger fast, men det är att underskatta det sker.

nog som

Att europeiseringen är betydelsefull vidirneras stu-

av en die av EU-medlemskapets effekter på svensk statsförvaltning som Statskontoret har genomfört. Studien visade att "... medlemskapet berör, eller mindre, i stort sett hela

mer statsförvaltningen och särskilt de centrala statsorganen och förvaltningsmyndigheterna." Statskontoret, 1996:7, sid 13. De förslag som studien resulterade i har också mycket

generell karaktär, och grundas på föreställningen EU-

medlemskapet som en mycket betydelsefull faktor när det

gäller diskussionerna kring organisering och styrning inom

statsförvaltningen

Jag skall i den här boken försöka bidra till den ornfattande uppgiften att analysera europeiseringens innebörd för

svensk statsförvaltning. Europeiseringen utgör en viktig del

i omformandet av staten och statsförvaltningen. Det är inte

självklart att det som erbjuds på europeiska och andra

internationella arenor är det eftersträvas. I på det

som synen normativa, dvs. vad staten bör göra, finns många olika

uppfattningar och strategier. Statsförvaltningens faktiska ut-

formning inom olika verksamhetsområden är också

ett resultat av en gradvis historisk process som till en del varken

låter sig påverkas globala idéer eller politiska

av av strategier.

För att förstå villkoren för att förändra statsförvaltningen behövs både kunskaper det vidare inter-nationella

sammanhang som förvaltningen är en del av bl.a. det

europeiska, men också kunskaper hur det existerande

om sättet att reglera och organisera har vuxit fram. Det är i spänningen mellan det existerande historiskt framvuxna,

det erbjudna bl.a. EU-medlemskapet och det na-

genom tionellt och lokalt eftersträvade förändringar skapas.

som För att förstå innebörden i förändringen behöver vi därför på djupet analysera hur det existerande, det erbjudna och det eftersträvade bryts.

Vi brukar ställa en mångfald av ibland paradoxala krav

på statsförvaltningen. Den skall både öppen,

vara initiativrik och lyhörd; den skall styrbar; den skall

vara vara

8 Jag återkommer till Statskontorets analys i kapitel 3.

rättrådig, den skall kreativ och den skall kunna hålla

vara sig inom sina finansiella ramar. Möjligheterna att hantera

dessa ofta motstridiga krav påverkas på ett genomgripande europeiseringen. Förändringen går sällan att fånga i

sätt av någon enkel aritrnetik, att effektiviteten ökar och

som

styrbarheten minskar. Europeiseringen medför snarast att begreppens betydelse förändras. Öppenhet, styrbarhet och

effektivitet får delvis innebörd framväxande

en ny i en

europeisk politisk gemenskap.

Tillbakablick: svensk

statsförvaltning i arbete

Europeisering och internationalisering är inte något som

kom till statens förvaltning med den europeiska unionen. Det svenska medlemskapet i internationella organisationer har ökat kraftigt under efterkrigstiden. Det mesta i samhället verkar dock ha vuxit sedan nittonhundrafyrtiofem. Samtidigt med transfers mellan länder har också kommunikation, transaktioner och organisering inom länder vuxit. Kanske är den relativa andelen inhemska i relation till uthemska telefonsamtal, brev, resenärer, byråkrater relativt konstant. Relationen mellan internationella svenska byråkrater och nationella svenska byråkrater tycks länge ha varit relativt konstant jämför Karvonen och Sundelius 1989.

Någonting har dock hänt. Den går till en samhälls-

som vetenskaplig klassiker Heckschers Svensk Stats-

som förvaltning i arbete och försöker urskilja vad sägs om

som internationalisering behöver inte ägna särskilt mycket tid åt läsningen Heckscher 1952. Till skillnad exempelvis från den vill veta exempelvis de risker och

som mera om

möjligheter finns med att överföra föreställningar från

som företagsvärlden till det offentliga, som intressant nog är ett

bokens huvudteman. Internationalisering nämns enbart av på tre ställen och det registreras som internationellt samarbete.

För det första sägs att det förekommer ett intemationellt samarbete, framför allt när det gäller jämvägs- post-

och telegrafförbindelser sid 78. Det förekommer

internationella förhandlingar, bl.a. på handelsomrâdet, och verksamheten att till utländska myndigheter och enskilda lämna uppgifter svenska förhållanden "... är kanske

om också värt ett orrmämnande, ehuru denna verksamhet alltför ofta underskattas både till sin omfattning och till sin betydelse".

Heckscher återkommer på sid 191 till det intemationella samarbetet, och pekar åter ut kommunikations-verken. En svårighet i det internationella samarbetet är att de

skickligaste byråkratema "... långt ifrån alltid har fullgoda

språkliga kunskaper eller i övrigt vana vid umgänge med

utlänningar". Här exemplifieras också med en avdelning

inom ett kommunikationsverk där:

"... man har en omfattande korrespondens med främmande länder... dels icke finnes någon språkkunnig stenograf, dels tjänstemännen själva icke uppfatta detta någon

som olägenhet, eftersom de icke skulle i stånd att diktera ett

vara brev på främmande språk".

Här nämndes också den omfattande upplysningsverksamhet som pågick inom verken. Särskilt inom de sociala verken hade omhändertagandet av "socialturister"

kommit att få anmärkningsvärt stor omfattning. Detta ledde

till problem eftersom det inte fanns särskilda pengar avsatta för detta ändamål, och därför att verksamheten inte gav påtagliga praktiska resultat utan endast hade ett good-willvärde.

Vid ett tredje tillfälle kommer Heckscher in på det internationella samarbetet, och då gäller det självfallet möjligheterna att representera. Om undantar affärs-verken

man

och ett fåtal befattningshavare med representationsanslag,

krävdes Kungl. Majzts medgivande i varje enskilt fall. Så:

"...om generaldirektören vill bjuda besökande utländsk

en kollega på middag, får han alltså betala kostnaderna själv och ens dra av kostnaderna i sin självdeklaration, såvida han icke vill utverka ett särskilt konseljbeslut." sid 196

Ifall Heckschers beskrivning avspeglar tänkandet på 50talet, var det som fanns utanför nationsgränsen inte något

som på ett avgörande sätt påverkade den svenska stats-

förvaltningen. Heckscher pekade visserligen på del

att en idéer hade hämtats utifrån, exempelvis såg flera ämbetsmän fram till 1918 kejsartidens Tyskland ideal,

som men som helhet kunde man tydligen inte förklara förvaltningens organisatoriska uppbyggnad annat än som en historisk process som började någon gång på Gustaf Vasas tid.

När Mellbourn 1979 redovisade sin studie av "byråkratins ansikten", dvs. rolluppfattningarna hos 314 svenska statstjänstemän, var också det internationella perspektivet frånvarande. Det var förvaltningens toppskikt som hade undersökts. Studien, som var en del i en jämförande studie mellan länder och egentligen skall dateras till tidigt 70-tal, innehöll bl.a. frågor kontakt-täthet, dvs. hur ofta

om man hade kontakt med olika organisationer. Trots att det fanns fjorton olika alternativ var internationella organisationer inte

något av dem. En fråga gällde dock om respondenten var

positiv till EG-anslutning "i eller annan form".

Vid en konferens 1980 med huvudtemat "Svensk sam-

hällsförvaltning i omdaning" diskuterades än ett dussin

mer tendenser hade gjort Heckschers studie inaktuell, och

som

krävde helhetsbild flera bidrag från konferensen som en ny är samlade i Abrahamsson och Ramström, 1983. Det

som togs upp bland dessa förvaltningens vänner och ovänner

var allt ifrån ramlagstiftningens till-växt, myndig-

nya

hetsroller, en ny professionalism, lekmarmainflytandet, ny förvaltningslag, datoriseringen, medbestämmandet, jäm-

ställdhetsfrågoma, den kommunala tillväxten, kommunförbundens allt större makt, den avtagande ekonomiska tillväxten med I de 50-tal längre eller kortare inlägg

mera. som presente-rades vid konferensen rörde inget intematio-

naliseringen.

I min egen studie styrningen mellan regering och

av ämbetsverk Jacobsson 1984, beskrevs internationella organisationer som viktiga element i myndigheternas nätverk, exempelvis inom patentområdet och livsmedelskontrollen:

"Ãmbetsverken representerade ofta Sverige i det internationella samarbetet. För patentverket och livsmedelsverket var detta mycket viktig input till förslag

om förändringar i svensk lagstiftning" sid 179.

Studien byggde på empiriska beskrivningar av viktiga

förändringar inom olika sektorer. Bl.a.beskrevs den svenska

anslutningen till den europeiska patentkonventionen EPC,

där olika länder bildade en europeisk patentorganisation med ett europeiskt patentverk. EPC inkräktade direkt på den nationella patenträtten, och sågs ett de mest

som av avancerande exemplen på rättsligt samarbete över nationsgränsema i Europa Lagutskottet 1977/ 78:10. Det var patentverket och dess tjänstemän som dominerade de svenska förhandlingarna i förberedelsearbetet inför konventionen.

När man inom ramen för maktutredningen undersökte maktens nätverk, dvs. kontakterna inom regeringskansliet,

visades internationaliseringens betydelse i praktiken. Petersson 1989 talade utrikespolitikens

förvardagligande. Allt oftare fick det löpande departements-

arbetet viktiga internationella aspekter. Fler och fler hade internationella kontakter. En fjärdedel av tjänstemännen hade något slags internationella kontakter minst en gång i

veckan. Kontaktvägama gick ofta utan att utrikesdeparte-

mentet eller de svenska beskickningarna utomlands var inblandade. En stor andel tjänstemän hade regelbundet internationella kontakter med kollegor i andra länder, framför allt nordiska länder Petersson 1989.

När Petersson och Söderlind 1992 i början av 1990-talet

kategoriserade förvaltningspolitiska problem som växtproblem, byråkratiproblem, kapacitetsproblem och legitirnitetsproblem dock inget dessa explicit kopplat

var av

till intemationaliseringen. Rättens "europeisering" ägnades

ett avsnitt, men annars gav inte internationaliseringen och EES-avtalet anledning att fundera över exempelvis organisa-

tionslösningar. Lite hårddraget kan säga att förvalt-

man

ningspolitik sågs sak och internationell politik

som en en arman.

Inom internationell politik hade det dock sedan länge utvecklats idéer internationaliseringens innebörd och

konsekvenser. Studier av det internationella politiska systemet pekade på de internationella organisationemas betydelse, också på hemmaplan. Jönsson 1990 studerade vad han kallade de spindelnät av organisationer privata och mellanstatliga fanns inom olika sektorer, och som

som

ofta på ett avgörande sätt påverkar den nationella politiken.

Det var viktigt att studera de transnationella nätverk av tjänstemän som farms. Jönsson exemplifierade med området atomenergi:

"... På det nationella området finns det ett begränsat antal experter till fullo behärskar sakfrågoma. De flesta

som av dessa ingår i ett transnationellt nätverk med det intemationella atomenergiorganet IAEA i nyckelposition. Utöver deltagande i gemensamma konferenser av olika slag upprätthåller nätverkets medlemmar informella kontakter... Tjänstemän i internationella sekreteriat återgår inte sällan till nationell förvaltning; dessa "in-and-outers" hamnar i nyckelpositioner i transnationella nätverk och fungerar som internationella organisationers kanaler tiH nationella beslutsfattande. Nationella tjänstemän blir internationellt medvetna och internationella tjänstemän blir nationellt medvetna."

sid 143

Slutsatsema av detta resonemang är att makten får lov att sökas hos tjänstemännen, hos dem som är centrala i de transnationella nätverken och hos dem som förmår utnyttja och manipulera nätverk.

Mycket vatten har runnit under broarna sedan Heckschers studie från början av 1950-talet. Då sågs

knappast internationalisering som någon betydelsefull

variabel för att förklara svensk statsförvaltning i arbete

en Det som låg utanför nationen var helt enkelt ingen viktig del av diskursen eller så var det en annan diskurs. I mitten av 1990-talet är det annorlunda. En fortgående inter-

9 Jag gör naturligtvis inte anspråk på någon genomgång

att ge av svensk forskning. Det finns en ansenlig mängd sådan. I en argumentation för ökad forskning om Europa Ds 1996:50 redovisade bl.a. statsvetarna i landet 36 sidor befintlig Europaforskning. Studier av internationell politik och studier av förvaltningen har dock inte varit särskilt väl integrerade.

nationalisering, framväxten den inre marknaden och

medlemskapet i EU antas uppenbarligen påverka

förutsättningarna för statsförvaltningens arbete, för dess

organisering och styrning.

Jag skall i detta inledningskapitel ta fasta på den fråga

styrning, självfallet är central i den förvaltnings-

om som politiska diskussionen. Demokratiska och byråkratiska idealrnodeller bygger på att styrning av förvaltningar och förändring är möjlig. En viktig fråga är på vilket sätt som europeiseringen "försvårar" eller "underlättaf den

politiska styrningen förvaltningen. Jag skall i det föl-

av som

jer peka på del generella styrproblem, och sedan disku-

tera på vilket sätt som europeiseringen påverkar styrningen

av förvaltningen.

och politisk styrning Europeisering

Den vetenskapliga styrdiskursen har över åren blivit både

realistisk och komplex, och vi har i dag goda möjlig-heter att

kring förutsättningarna för styrning. Jag skall

resonera försöka skissera referensram är användbar för att

en som

begripa de problem och möjligheter som europeiseringen

erbjuder.

Förmågan att få andra att göra eller att säga något som de inte skulle ha gjort, är viktig i de flesta samman-

annars

hang. Vi kan kalla det styrning. När det gäller begrepp som

styrning och makt är det möjligt att i all oändlighet strida

korrekt definition. Det kan förstås ibland vara om en fruktbart, jag skall i den här diskussionen nöja mig

men med den ovanstående preciseringen, som dels betonar att styrning relation, dels att styrning förutsätter konflikt.

är en Den tycker vi behöver inte styras, fast styrning

som som förstås kan handla just om att få någon att tycka som vi.

Det intressanta är inte att mäta hur mycket kan

man styra och hur mycket inte kan styra. Styrning är möjlig

man i vissa situationer, vid vissa tillfällen och med hjälp av vissa mekanismer. Det händer saker i världen, och det är rimligt att tänka sig att det händer åtminstone ibland beror på

som att någon eller några har velat och agerat för att det skulle hända. Ibland fast inte så ofta många vill få att tro

- som oss

kan det t.o.m. politiker. Så långt verkar det trivialt. - vara

Ambitionen inom forskningen har varit att kritiskt granska och att skapa bättre teorier och modeller för att förstå styming. Kritiken har dels riktat sig mot moderna idéer styrning t målstyming, dels ifrågasatt kons-

om ex

titutionella utgångspunkter på empirisk grund t ex att

regeringen styr riket. Denna kritik har ibland kommit att

betraktas som en närmast programmatiskt pessimistisk inställning till politikers möjligheter att styra.

Det finns inget generellt svar på frågan om det "går att

styra förvaltningen". Möjligheterna att styra beror på många

faktorer. Det beror på förekomsten av konflikter och

fördelningen kunskaper och pengar, det beror på styrkan

av i de rutiner och procedurer har byggts upp inom ett

som område, det beror på förmågan att ta frågor till sig och hålla frågor ifrån sig, det beror på förmågan att koppla sina förändringar till moderna idéströmmar och det beror på förmågan att agera i komplexa nätverk.

Ibland sker styrning inte direkt i pågående processer, utan i utformandet de agendor och arenor där aktörer

av skall mötas. Styrningens innebörd handlar då mera om att bestämma vad kan diskuteras och vad inte kan

som som diskuteras och vilka skapas för att vid vissa

arenor som tidpunkter men inte vid andra göra vissa diskussioner möjliga inte andra. Detta kan ett indirekt sätt

men ses som

att åstadkomma förändringar.

Det tycks oftast som om tjänstemän i förvaltningar och

företag överlägsna och att kontinuer-

genom resurser genom ligt följa vissa frågor kan skaffa sig ett övertag i konkreta beslutsprocesser. Det kan då hävdas att politiker ändå styr

10 Se t.ex. Jacobsson 1984, 1989, Lindensjö 1991, Rothstein 1991, Brunsson 1989, Brunsson och Olsen 1990, Rombach 1991 m fl. 11 Vi har bl.a. kommit att få funderingar över huruvida forskare kan betraktas som "styroptimister" eller

"styrpessimister"Larsson 1996.

12 Jag har t.ex. visat pá betydelsen i detta när regeringen inom

industripolitiken skapade vissa procedurer för att hantera de krav

som de visste skulle riktas mot dem. Genom att skapa vissa

och procedurer för att hantera krav försökte styra arenor man diskussionen industripolitiska frågor Jacobsson 1989. För

av en kritisk diskussion, Hinnfors 1995.

indirekt genom att organisatoriskt och regelmässigt skapa

villkor för förändringar. Den definierar vad är möj-

som som ligt att säga och inte säga, och den kan avgöra vad

som som hamnar och vad som inte hamnar på agendan behö-

ver inte ägna så mycket möda åt vardags-processandet.

Att verksamheters organisering och reglering på detta sätt kan styra förändringar betyder inte att det är politikerna som har varit viktiga. Den organisering de facto finns

som inom olika områden kan lika gärna följd

vara en av agerande från andra. Detta blir särskilt viktigt när det gäller statsförvaltningens relation till EU. Frågor växer där fram

inom en organisatorisk, legal och proceduriell ram som

redan existerar. Skapad under tre decennier, avgör den i hög grad vad det är som hamnar på agendan.

Hur påverkar europeiseringen styrningen av verksamheter Styrning handlar om såväl och

processer arenor som idéer. Ett inslag i komplexiteten i moderna samhällen är att det inte enbart är politiker styr, utan också företag, int-

som

resseorganisationer, byråkratier, journalister etc. Dessa

styrförutsättningar påverkas av den ökande integrationen

med Europa. Komplexiteten ökar, både organisatoriskt och

regelmässigt. Frågor hanteras i det europeiska samarbetet samtidigt på flera olika nivåer. Europeiseringen innebär inte att ytterligare en nivå har kommit till. Snarare är det så att både den nationella och den regionala nivån vävs ihop med den europeiska. Konfliktema ökar förmodligen också när man i långt högre grad än tidigare skall komma överens med andra med helt bakgrund.

en annan

När det gäller möjligheterna för regering och riksdag att

åstadkomma förändringar i den svenska förvaltningen kan

den europeiska integrationen skapa möjligheter att

nya bryta med etablerade rutiner. Om så vill.

man Europeiseringen öppnar också för en större repertoar av både "sätt att göra saker på" och viljor. Genom en ökad integration kanske det blir möjligt att lära sig vad vill

man göra, och hur man kan åstadkomma det. Det förutsätter då att man tänker på det europeiska samarbetet källa

som en

idéer och erfarenheter. av

13 Den idén finns utvecklad i Lerdell och Sahlin-Anderssons analys av Sveriges deltagande i OECDs PUMA-samarbete Lerdell

En viktig dimension när det gäller styrning är den att på

hand kunna definiera vad vill arbeta med. Den egen man

stora mängden frågor i förvaltningen har traditionellt

av gjort det naturligt att politiker sällan blir inblandade. Det mesta sköts decentraliserat. Ifall någonting blir viktigt riskerar politiker dock snabbt att uppfattas som illegitima

det inte är möjligt att "lyfta" frågorna till ledningsnivån.

Frågor uppfattas betydelsefulla bör man ha

som som möjlighet att ta till sig. Under långa tider när tilltron till

lösningar och till styrning fanns och när pengar inte nya

sågs lika knapp i dag utgjorde detta

som en resurs som med att ta till sig frågor sällan något problem.

Lika viktigt att ta frågor till sig är möjligheterna och

som

förmågan att hålla frågor ifrån sig. Engagerar sig den

politiska ledningen i alltför många frågor, dvs. har man få

effektiva instrument för att hålla frågor ifrån sig, riskerar den att överbelastas ärenden. Styrning förutsätter en

av förmåga att "bestämma vad som är politik". Många modeller bygger på att detta går att avgöra "i förväg", dvs.

att någon kan urskilja vad är värdemässigt och

som

strategiskt betydelsefullt och därigenom skall bli

som politik och det är sakliga och tekniska och därigenom

som

icke politiska frågor.

Här får knytningen till den europeiska unionen säker-

ligen betydelsefulla konsekvenser. EU "tvångsanslutef

medlemsstaterna till vissa procedurer, rutiner och organisatoriska Det minskar utrymmet för att

arrangemang. själv bestämma vilka frågor skall ta till sig, och

som man vilka skall hålla ifrån sig. Inom EU kan å ena sidan

som man

det mesta "bli politik" å andra sidan skapas förändringar

; ofta på och i nätverk inte är särskilt lätta varken

arenor som att få insyn i eller att påverka. Politiker kan allt oftare tvingas att inte lägga sig även när de skulle önska annorlunda.

Bokens innehåll

Jag skall i den här boken diskutera hur den svenska statsför- Valtningens organisering och styrning i vid mening

och Sahlin-Andersson 1997

påverkas av europeiseringen. Det empiriska underlaget är

dels en studie den diskussion har förts EU:s av som om konsekvenser för förvaltningen, dels empiriska studier av tre olika sektorer. Ansatsen är jämförande. Frågor skall som ställas är: På vilka sätt påverkar europeiseringen villkoren

för regeringens och förvaltningsmyndighetemas arbete

Vad får europeiseringen för konsekvenser för

förvaltningens organisering och styrning Vilka förvaltningspolitiska

överväganden leder analys europeiseringen till

en av Europeiseringen kan inte analyseras "restfaktof, som en utan som en knippe drivkrafter påverkar både föreställsom

ningarna om och möjligheterna att skapa lyhörda, rättrådiga

och effektiva myndigheter. Mitt fokus i den här rapporten är framför allt på s.k. low politics, dvs. inte

regeringskonferenser och toppmöten. De genomförda

empiriska studierna fokuserar vad statliga organisationer ägnar sig åt till vardags, vilka de samarbetar med, vilka ambitioner de har och hur de vill forma myndighetens position i det europeiska samarbetet. Och hur allt detta förändras. I kapitel 2 förs inledande diskussion kring vissa en

samhällsvetenskapligt centrala frågor europeiseringen

som aktualiserar. Den första gäller vad händer med som nationalstaten i det europeiska samarbetet. Den andra gäller statens relation till samhället, dvs. till företag, intresseorganisationer etc. I vilken utsträckning återskapar

europeiska drivkrafter korporativa mönster Den tredje

frågan gäller styrningen inom staten, t.ex. om ändamålsenligheten i regeringens nuvarande instrument för att styra

och samordna statsförvaltningen. I kapitel 3 redovisas huvuddragen i den förvaltnings-

politiska diskussion har förts i Sverige europeisesom om ringen och statsförvaltningen. Jag redovisar huvud-tankarna

i de förslag dels arbetsgruppen för statsförvaltningen

som och EU, dels Statskontoret har lagt. Diskus-sionen hur om

organiseringen sker bäst på "hemmaplan" springer

ur vilken analys görs EU. Med på EU besom av en syn som tonar det mellanstatliga blir det självklart att stärka statens interna styrning och samordning. Om däremot det

överstatliga betonas framstår det angeläget att skapa

som arenor mellan stat och samhälle där det svenska kan

skapas.

I kapitel 4 redovisas tre empiriska studier av europeiseringens konsekvenser. De tre sektorer har studerats är som läkemedelskontroll, arbetarskydd och konkurrenspolitik. Jag skall visa på vilket sätt som europeiseringen påverkar legitimering, organisering och handling inom dessa tre sektorer. Redovisningen sker i form relativt korta och av komprimerade beskrivningar. Avsikten är ändå att visa relativt detaljerat vad har hänt och vad som händer som med dessa verksamheter.

l kapitel 5 sammanfattas och jämförs de empiriska

studierna. Europeiseringens generella betydelse är uppen-

bar, också den variation finns mellan sektorerna. men som Anpassningen till de europeiska drivkrafterna har varierat. På olika sätt har myndigheterna försökt att hantera det dilemma består i att både framstå som en god europé som och att samtidigt få verksamheten att fungera. Studierna visar också hur invävda de statliga myndigheterna är i det omgivande samhället.

I kapitel 6 återknyts till det förvaltningspolitiska temat.

Utgångspunkten hämtas i olika bilder EU. Förståelsen av av EU avgör i hög grad hur kan tänka kring statens man

organisering. Betonas det mellanstatliga är det staten som

aktör fokuseras. Betonas därutöver det överstatliga är som det samhällets staten och andra intressens möjligheter att påverka betonas. Betonas därutöver det transnationella som EU, får det delvis andra konsekvenser för hur kan man

tänka förvaltningspolitiskt kring europeiseringen.

I kapitel 7 tas utgångspunkten i den transnationella organisering finns inom olika sektorer. Vad betyder som

den för möjligheterna att styra och för möjligheterna att

demokratiskt legitimera aktiviteter Om det europeiska samarbetet- också det samarbete mellan aktörer från men olika nationer också sker "utanför" EU äger rum som under ytan, informellt, i parallella processer någonstans mellan privat och offentliga sfärer får det också

konsekvenser för förvaltningspolitiken.

I kapitel 8 förskjuts utgångspunkten från europeisering

till förvaltningspolitik. Ambitionen är att med breda penseldrag beskriva och försiktigt bedöma de senaste - -

decenniemas generella utveckling när det gäller styrningen

statsförvaltningen, dvs. inte enbart det som har med av

intemationalisering och europeisering att göra. Avslutningsvis skisseras också del förslag till den

en framtida inriktningen tänkandet kring organisering.

av framför allt betonas behovet att skapa för

av förutsättningar ett bättre kunskapsunderlag.

Statsförvaltningen,

staten och samhället

EU kan ses som en standardiserare; som en organisation

skapar generella recept skall tillämpas av alla. I

som som alla försök att skapa likformighet finns dock ett utrymme för att lokalt göra annorlunda. Det utrymmet kan variera och

olika stort vid olika tidpunkter, inom olika sektorer och vara i olika situationer. Lika naivt som att hävda att nya medlemsländer själva inom EU i stort sett kan göra vad de vill, är det att utgå ifrån att de nya procedurerna och rutinerna helt kommer att expropriera och Överlagra de

gamla.

Såväl organiseringen av statens förvaltning som relationerna mellan stat och andra organisationer skapas i ett växelspel mellan det existerande i form av organisatoriska strukturer, rutiner och procedurer, det erbjudna i form europeiska idéer, organisationer och regler och det

av eftersträvade. Det eftersträvas brukar kallas för strate-

som gier eller mål, och de tänks ofta styra handlandet. Sådana strategier det önskvärda kan spela en roll när det gäller

om hur anpassningsprocesserna kommer att se ut.

Det har länge funnits stark strategisk tradition både

en -

inom organisationsforskning och i forskning om

internationell politik förklarar skeenden utifrån

- som enskilda aktörers viljor och I ett sådant perspektiv

resurser. förutsätts individer, organisationer och nationalstater att relativt säkert veta vad de vill och att utifrån detta.

agera Finns det flera sådana aktörer möts dessa i förhandlingar

där det är fördelningen av viljor, resurser och förhandlingsförmågan avgör utfallet. Ett sådant perspektiv fångar

som

del det är väsentligt, försummar del en av som men en annat.

Något försummas är betydelsen av att aktörer

som verkar inom för reglering och organisering som

ramen en

skapar både restriktioner och handlingsmöjligheter. Sådant

är självklart för organisationsforskare, eftersom

organisationer till del är utformade så att alla inte skall få

en göra precis det de själva vill. Också organiserandet inom en samhällssektor definierar vissa frågor viktiga, och and-

som

ra som oviktiga. Det skapas arenor där vissa frågor platsar,

inte andra. Sådana växer inte fram intet. men arenor ur

Annat försummas är att det aktörer dvs stater

som som eller organisationer vill inte är exogent givet, utan ständigt

skapas i pågående processer. Rationella aktörsperspektiv

utgår ifrån att viljor finns, eller att de har skapats i en annan

tidigare process. Grundläggande för den europeiska

samarbetstanken har dock varit att integrationen över tiden skall skapa och sprida nya identiteter och idéer. Att

nya ambitionen med EU delvis är att skapa viljor, gör det

nya problematiskt att utgå ifrån att sådana redan existerar.

Det jag kortfattat har antytt här brukar kallas för ett

som

institutionellt organisationsperspektiv. Vissa idéer uppfattas

som självklara och de tas för givna som sådana idéer som skapar moderna organisationer. Sådana idéer skapar

arenor där de kan visas upp, och idéerna skapar både viljor och vad som uppfattas som resurser hos aktörerna. Idéerna skapar t.o.m. aktörerna. När det finns sådana idéer kan

vi se dem samtidigt i många olika organisationer. De har överallt sina missionärer, och dessa tror dessutom ofta att de själva har kommit på idéerna.

Några Viktiga frågor

Europeiseringen erbjuder nya recept, men det är inte alls självklart vad som kommer att hända när dessa erbjudanden i mötet med det existerande och påverkat det efter-

av strävade möter svenska praktiker. Jag skall i detta kapitel mycket kortfattat och schematiskt skissera några frågor

som är intressanta jag kommer i boken att utförligt

senare mer komma tillbaka till dessa frågor.

14 Idéer att exempelvis förvaltningspolitik viktigt

om är ett område skapar både som kommissioner och andra

arenor grupper och intresserade aktörer som forskare och statliga myndigheter. 15 Det institutionella perspektiv det har

som jag avser är som utvecklats inom statsvetenskapen March och Olsen 1989 och

av inom sociologin av bl.a. Meyer och Rowan 1977, Meyer och Scott 1983, Powell och DiMaggio 1991 och Scott och Meyer 1994.

Anpassning och handlingsutrymme

En grundfråga är den relationen mellan anpassning och

handlingsutrymme. Hur styrande är direktiv och andra

regler som kommer ifrån EU för vad man kommer att göra nationellt Komparativa studier har visat att det finns stora variationer både i vilken omfattning och på Vilket sätt som länder implementerar EU:s direktiv Siedentopf och Ziller 1988. Erfarenheten av så kallade implementationsstudier inom stater och organisationer visar att detta handlingsutrymme ofta är mycket stort. Intentioner omvandlas och regler tolkas på olika sätt beroende på det sammanhang som de hamnar

Ofta finns goda möjligheter att "skydda" verksamheten. Det är ofta möjligt att anpassa sig på ytan, samtidigt som verksamheterna utformas på det sätt som man själv tycker är bäst. Vi brukar kalla detta för att organisationer särkopplar aktiviteter och det är ett vanligt fenomen, också inom svensk statsförvaltning. Presentationen verksam-

av heten kopplas loss från verksamheten. Det tycks ofta

som om organisationer vanligen har större handlingsutrymme när det gäller hur verksamheter skall utformas i praktiken än när det gäller hur dessa verksamheter skall presenteras

Brunsson 1993.

Frågan om anpassning är en om grader. Sällan är

fullständig anpassning nödvändig. Alla idéer och regler som

skall införas måste på något sätt översättas, och den översättningsprocessen innehåller alltid element av tolkningar. Tolkningarna görs dessutom i verksamheter där det för det mesta redan sedan tidigare finns sediment av rutiner och procedurer. Oftast hamnar man mellan en situation där det gamla helt sopas bort och en där det nya helt kan hållas borta. Det går att tänka strategiskt kring detta. Nyckelfrågan är det både går att framstå

om som en god europé och att få verksamheter att fungera på ett bra sätt.

Nationalstaten som aktör

En annan viktig fråga är den framtiden för national-

om staterna. Den inre marknaden och EU-medlemskapet reducerar nationalstatemas suveränitet. De sägs därigenom förlora i betydelse till förmån för andra konstruerade

gemenskaper Anderson 1983, som exempelvis regionala och europeiska. Medlemskapet i EU ökar dock samtidigt ef-

terfrågan på aktörer som talar på nationalstatens vägnar. Betydelsen av att konstruera "det nationella" växer, och staten har en viktig roll i denna konstruktion. I allt högre grad krävs i samband med allehanda mellanstatliga

förhandlingar att Sverige har uppfattningar och intar

positioner Jacobsson 1993. Vi skall veta vilken är den

som svenska ståndpunkten, och vi skall det gäller åtminstone

alla som arbetar inom staten "tala med en röst".

Paradoxalt nog kan europeiseringen på detta sätt leda till

att nationalstaten blir än viktigare än tidigare. Europeise-

ringen gör inte den centrala statsförvaltningen arbetslös. Tvärtom blir den betydelsefull än tidigare, eftersom allt

mer mellanstatligt samarbete förutsätter att det finns en aktör

står för det det svenska. Om något så har det i svensk som statsförvaltning skett en kraftig tillväxt i sådant som av aktörerna brukar kallas för nationella strategier och ståndpunkter. Alla skall- i nationens intresse.

numera - agera

Frågan om nationalstatens roll har länge debatterats. Ju mer överstatlighet som kännetecknar samarbetet, desto mer hotad tycks nationalstaten. Den svenska inställningen bygger sällan på idéer om överstatlighet. i stället sägs en del samhällsproblem vara sådana att de inte kan lösas av medlemsstaterna på egen hand. De sluter sig samman och reducerar sitt eget formella självbestämmande som ett instrument för i nationens intresse komma tillrätta med

att - -

problemen.

16 Det här stämmer väl med de idéer den ekonom-

som historikern Alan Milward l 992 har lanserat i sin bok The European Rescue of the Nation-State Routledge 1992, nämligen att framväxten den europeiska gemenskapen kan tolkas

av som en integrerad del av skapandet nationalstater fundamentala

av som organisatoriska enheter.

Ungefär på samma sätt som en delegering till kommuner kan ses som ett instrument för att i nationens intresse

- bedriva verksamhet så effektivt eller så demokratiskt som möjligt. I båda fallen ovan återskapas staten som en viktig aktör. Förespråkarna för EU hävdade således att den "formella" suveränitet medlemskapet över-

som genom fördes till unionen kunde kompenseras den ökning i

genom "faktisk" suveränitet som följde av det ökade samarbetet mellan länder.

Prognosen att nationalstaten skulle förvittra i korstrycket mellan, å ena sidan, Bryssel och, å andra sidan, ett

"regionemas Europa" tycks inte särskilt sannolik. Vi

ser definitivt inte nationalstatens förvittring. Det intressanta tycks i stället vara i vilken grad och på vilket sätt som det nationella både integreras och återskapas i det europeiska samarbetet. Den vetenskapliga kärnfrågan är hur vi kan förstå hur svenska ståndpunkter formas i nätverk och utbyten med intresseorganisationer, andra nationella förvaltningar och EU:s organisationer.

Konstruktionen av det svenska

Om vi inte med något slags automatik "hittar" den svenska linjen, krävs organiserade arrangemang för att mejsla ut en sådan, dvs. det svenska måste konstrueras. Vi skall

exempelvis i nästa kapitel hur arbetsgruppen för

se statsförvaltningen och EU i sitt betänkande om samsyn och alliansförmåga starkt betonade "hur regeringen, näringslivet, intresseorganisationema, regionala intressen och forskarvärlden behöver samverka för att stärka Sveriges position i EU"

I en studie av svenskt deltagande i intemationalla organisationer studerades just hur det svenska konstruerades. Det svenska agerandet i fem sådana organisationer studerades: Sokrates, Helcom, International

Maritime Organization IMO, Europeiska utvecklingsbanken EBRD, och Europeiska Patentorganisationen

17 Hela den tradition inom integrationsteori kallas liberal

som intergovemmentalism bygger också på idén om staterna som viktiga aktörer jfr Moravcsik 1993. Där betonas dock

staten som en enhetlig aktör med givna preferenser.

EPO.18 l de flesta fall Sjöfartsverket, patentverket,

naturvårdsverket skedde framtagandet den svenska - av linjen huvudsakligen med ämbetsverket nav. Noteras som bör dock att de organisationer som bygger på en europeisk gemenskap Sokrates och EBRD tenderade att förskjuta - -

representationen mot regeringskansliet.

Vi såg tre distinkt skilda modeller för att skapa svenska linjer. Den första byggde på ett institutionaliserat samråd.

Sjöfartsverket det bästa exemplet. Där såg man till att

var alla legitima intressen fick tillfälle att säga sitt. Det byggdes ett system med förmöten och eftermöten, där man noga upp såg till att alla svenska intressen kom till tals. Den andra modellen byggde på iterativa procedurer och att mer "krångla sig fram" till svensk linje. Eventuella problem en

hade skapats i arbetsgrupper på lägre nivåer kunde

som rättas till när de lyftes i organisationen. Här var naturvårdsverkets arbete i Helcom ett bra exempel.

Den tredje modellen byggde på politisering. Repre-

sentationen nära politiken, eftersom det sågs som var betydelsefullt att snabbt kunna och reagera. Ju högre agera i den formella hierarkin, desto mindre blev nödvänupp digheten att förankra sig. Typexemplet Sokrates. Det var internationella arbetet sågs särskilt viktigt eftersom det som kunde bidra till att forma den svenska politiken. Sverige med så tunga delegater att de hade

representerades pass

mandat att ta ställning i svåra frågor utan att ständigt lyssna

och förankra denna hemmavid. Återigen antogs att det av fanns svensk ståndpunkt att denna kunde en men företrädas av en person. Det hade således vuxit fram olika procedurer för att forma det svenska inom olika sektorer. En del hade det uppenbarligen lättare än andra. Vana internationella aktörer inom sjösäkerhetsområdet visste sedan länge hur det svenska kunde konstrueras; naturvårdsverket i ovana som Helcom fick lita till iterativa procedurer. Notera att mer

18 Se Jacobsson, Sahlin-Andersson, Jutterström, Ardesjö och Pettersson, 1995, Att förvalta det internationella. SCORE-rapport 1995-11-01. Studien genomfördes ett uppdrag till riksdagens som revisorer, och finns redovisad i Förslag till riksdagen 1995/96: RR12, Riksdagens revisorers förslag angående Sveriges deltagande i internationella mellanstatliga organisationer.

detta inte är någon värdering. Naturvårdsverkets strategi att efterhand "rätta till" den svenska linjen kunde goda

ge möjligheter att komma underfund med vad själv

man ansåg. Sjöfartsverkets modell, å andra sidan, förutsatte att man i förväg visste hur det svenska linjen såg ut, eller att den nationella myndigheten företrädde några andra intressen som visste vad de Ville.

Regeringens styrning

En självklart betydelsefull fråga gäller regeringens styrning och samordning av det europeiska arbetet. Regerings-

organisationen har betraktats kortsiktig, reaktiv,

som en

problemlösande enhet, framför allt organiserad för att på ett

ändamålsenligt sätt hantera ärenden som dyker upp. Orga-

niseringen av EU-arbetet i statsförvaltningen tycks bygga

vidare på en sådan tradition, något som har upp-

märksammats bl.a. av EU-arbetsgruppen se nästa kapitel.

En stor del av EU:s arbete, framför allt när det gäller kommissionen, följer dock inte något reglerat mönster utan växer fram i ett intrikat växelspel mellan intresseorganisatio-

ner, företag, nationella förvaltningar, lobbyister och EU-

tjänstemän. För att kunna tillvarata svenska intressen, framför allt gentemot kommissionen, aktualiseras förutsättningarna för långsiktigt och strategiskt handlande

ett mer från regeringens sida.

Inte enbart regeringens arbete kommer att påverkas. Den

svenska förvaltningsmodellen med autonoma

myndigheter och små departement påverkas också

- av europeiseringen. Att betoningen av det nationella ökar

kraven på samordning mellan förvaltningsnivåerna är alla

överens om. Det har dock tidigare hävdats att detta går att lösa inom för den existerande modellen med hjälp

ramen

dels tydligare ansvarsfördelning, dels skarpare

av en av

styrmstrument.

Frågan är dock hur realistiskt detta är i ett läge när

förvaltningen blir öppen än tidigare och när dag-

mer

ordningen och tempot i förändringsarbetet bestäms utanför

19 Mest auktoritativt i utredningen Statsförvaltningen och EG

om sou 1993:80

Sverige. Oavsett hur betraktar det konstitutio-nella

man leder kraven på samordning och till att det blir

samsyn nödvändigt med mycket täta formella och informella kontakter mellan departement och verk. Eller som ledande företrädare för regeringen uttryckte det vid ett seminarium

europaintegrationens konsekvenser: om "... Gränserna mellan departement och myndigheter kommer att lösas upp".2°

Företag, intresseorganisationer och staten

Europasamarbetet ökar möjligheterna för företag, intresseor-

ganisationer, regioner, kommuner direkt

etc. att agera gentemot kommissionen. De kan välja att tillvarata sina intressen på andra nivåer än den nationella. Så kan förstås bli fallet med del stora svenska företag och intres-

en seorganisationer, delvis kan använda sig av en "pass-

som by strategi" dvs att gå förbi staten till skillnad från de

danska ofta använder "go through-strategi"

som en begreppen från Pedersen och Pedersen 1995. Intresseorganisationer, t.ex. inom patentområdet, valde exempelvis att försöka skaffa sig inflytande via arbete i sammanslutning av europeiska patentorganisationer jämför Jacobsson m 1995.

Åtminstone i vissa fall kan svenska intressegrupper och företag vilja koppla sig till staten. Det gäller bl.a. i det

omfattande europeiska standardiseringsarbetet, där det kan mycket betydelsefullt för företag att kunna göra sin

vara egen linje till en nationell linje. Hela diskussionen kring nationell samsyn bygger också på att intresseorganisationer, företag och andra kan samverka om nationella ståndpunkter. Säkerligen kommer det framöver att efterfrågas ökade ansträngningar för att få till stånd sådan sam-

och samling. Man skulle kunna spekulera i om inte syn detta innebär en renässans för korporativismen.

Det mycket intressant att studera europa-

vore integrationen ur företagens perspektiv något som inte görs

20 Referat från uttalanden Anne Wibble och Peter Egardt.

av Europaintegrationen. Konsekvenser för statsförvaltningen. En seminarierapport, Finansdepartementet 1993.

i den här studien, t.ex. hur avvägningen mellan strategier görs när det gäller olika typer av företag. Den kan antas att stora företag agerar på flera arenor samtidigt. De försöker agera via den svenska staten genom att göra sina intressen till Sveriges intressen; de försöker både via sina

att agera svenska och sina europeiska intresseorganisationer; och de kan direkt gentemot kommissionen och andra länders

agera

förvaltningar.

Förvaltningspolitiska idéer

Diskussionen ovan visar att det ställs krav på ett nytänkande kring förvaltningens organisering och styrning.

Förvaltningspolitiskt tänkande i Sverige har under lång tid i

hög grad kommit att ekvivaleras med mål- och resultatorienterad styrning. Den s.k. ELMA-gruppen hävdade i

sina åtgärder för att stärka resultatstyrningen att "EU-

arbetet bör så långt möjligt inordnas i de ordinarie for-

som merna för styrning av myndigheternas verksamhet Ds 1995:6, 58. Möjligen har något överskattat ideolo-

s gruppen

gins förträfflighet.

Problemet kan formuleras på följande sätt. Försöken med att införa mål- och resultatorienterad styrning har

som

ägt rum i olika former alltsedan slutet av 1960-talet har kommit att stärka bilden av förvaltningar som avgränsbara enheter. Organisationsidentiteten har betonats, bland annat genom ökad vikt vid intern styrning och redovisning av aktiviteter. Myndigheterna har betraktats som enheter som på ett så effektivt och produktivt sätt som möjligt skall transfor-

till resultat. Sådana reformer har både varit mera resurser enkla att argumentera för och svåra att argumentera emot.

Europeiseringen aktualiserar frågan om inte detta effektivitetstänkande och stärkandet av organisationsidentiteten leder till mindre goda resultat. Att vara effektiv gentemot den organisering som EU:s organisationer och nationella förvaltningar tillsammans utgör, tycks kräva en förmåga att på tvärs med formella gränser, att skapa

agera och bibehålla nätverk, att bygga allianser etc. Den starka

organisationsidentitet omsorgsfullt har konstruerats

som har förvisso haft del positiva effekter, men det är inte

en säkert att den alltid skapar effektivitet. Det finns ett

uppenbart behov av nytänkande. Inte av att riva ner, men

något än att bygga vidare på det gamla.

av mer

Stat och samhälle

Jag har skissartat listat en del frågeställningar som eu-

ovan ropeiseringen aktualiserar. För det första handlar det om hur man ser på staten. Betraktas staten som en autonom organisation eller invävd i samhället i övrigt. I Webers

som idéer byråkratins effektivitet och oundviklighet betonas

om stater enheter hålls samman av regler och

som som organosatoriska strukturer. Där finns en lojalitet mot staten

är starkare än lojaliteten mot andra intressen i som samhället. Staten enhetlig aktör med kapacitet

ses som en och rätt att, bl.a. genom sitt monopol på tvång, genomföra det auktoritativa politiker har fattat beslut om. Staten

som

i viss utsträckning autonom visavi det övriga ses som samhället. En riktning i den efter-weberianska debatten har gällt autonomin, och föreställningen att den mest effektiva staten är den isolerad från det övriga samhället.

som agerar

Lämnar vi idealtypiska bilder av staten blir det tydligt att staten alltid är invävd i det övriga samhället. Idén om att det finns gemensamma intressen mellan statliga organisationer och andra organisationer i samhället gör det nödvändigt att organisera relationerna mellan dessa på ett vettigt sätt. Eller som Evans 1995 uttryckte det: "... Just as in reality markets work only they embedded in other

are forms of social relation, likely that states must be

seems embedded in order to be effective" 41. Frågan om hur

p autonomi och invävdhet bäst kan kombineras är alltså viktiga och europeiseringen ger den nya dimensioner.

Europeiseringen påverkar, för det andra, organiseringen mellan statliga organisationer och andra delar av samhället. Det finns inom olika sektorer i Sverige sedan lång tid på olika nivåer upparbetade kanaler mellan stat och organiserade intressen. Stora företag har över åren ofta utvecklat sina produkter i ett samarbete statliga organisationer,

med

har kunnat erbjuda regler och marknader. Den som pengar,

svenska maktutredningen deklarerade visserligen den

svenska modellen som död och framför allt arbetsgivarna

drog sig ur många korporativistiska organisationer, men i

stor utsträckning levde ändå denna organiserade demokrati vidare. Den svenska staten är resursmässigt relativt stark men också invävd i ett samhälle av organisationer.

Marknadsskapandet i Europa och försöken att öka

rörligheten för tjänster, kapital och människor leder

varor, till att vissa former statliga ambitioner blir omöjliga. Det

av ömsesidiga beroendet mellan stat och företag och andra organiserade intressen förändras, försvinner inte.

men

Möjligen söker det former. Europeiseringen kan leda

sig nya till att nya korporativa mönster växer fram, bl.a. genom att

intresseorganisationer och företag väljer att tillvarata sina

intressen på andra nivåer än den nationella, t.ex. att de

direkt mot kommissionen. Åtminstone i vissa fall kan agerar det bli viktigt för svenska intressegrupper och företag att koppla sig till staten, och att göra sin linje till den

egen svenska statens linje.

Europeiseringen påverkar för det tredje försöken att

förändra styrningen inom staten. Länge har mål- och resultatorienterad styrning utgjort dominerande

förvaltningspolitiska idéer se exempelvis Jönsson, 1995.

Det är idéer att skapa effektiva statliga myndigheter som

om förmår att på ett förnuftigt sätt avväga resursinsatser mot effekter. Ofta har förebildema hämtats från företagsvärlden. Förvaltningsmyndigheterna har i flera avseenden gjorts mer

självständiga än tidigare samtidigt som styrningen har

tänkts ske utifrån resultat.

Det går att diskutera effekterna av reformerandet på flera sätt. Ett är att organisationsidentiteten kanske har stärkts på bekostnad av identiteten gentemot statsförvaltningen i stort. En annan är att det har visat sig vara svårt att styra på basis resultat. Att resultat mäts och

kommuniceras vidare längs ansvarskedjan till departe-

menten är ingen garanti för att underlaget sedan används

ett underlag för styrning. Vi har sett en ökad som rationalistisk retorik, vi har av resultat-

men om sett mera styming i praktiken tveksamt.

är mera

Europeiseringen aktualiserar frågan om inte detta

stärkande organisationsidentiteten företagiseringen le-

21 Karin Brunsson 1995 diskuterar detta i sin bok

om budgetreformeringen inom staten.

der till suboptimeringar. Att effektiv i det europeiska

vara samarbetet tycks nämligen kräva mindre formell

av organisation och förmåga att på tvärs med

mer av agera formella gränser, förmåga att skapa och bibehålla nätverk, förmåga att bygga allianser etc. dvs. europeiseringen kräver mera av lateralt informellt nätverkande och mindre

av vertikal formell ansvarighet. Det är ett skäl till att den

pågående modemiseringen kanske bör söka del

sig en nya stigar.

Ett annat skäl har att göra med det berördes

som ovan.

lnternationaliseringen efterfrågar nationella aktörer. Därigenom kommer organiserade för att

arrangemang "hitta" nationella strategier och uppfattningar att skapas. Delvis kommer detta säkert att hanteras decentralt i

samarbete mellan myndigheter och andra organisationer. I detta

uppstår dock möjligen krav på bättre demkratisk legiti-

mering och kanske t.o.m. ökade krav på demokratisk styrning och kontroll. Vi får situation där etablerade

en ny

styrformer kan komma att ifrågasättas.

Sammanfattningsvis får europeiseringen konsekvenser för synen på staten, för organiseringen mellan stat och

samhälle och för organiseringen statsförvaltningen. Det är

av framför allt organiseringen och styrningen statsförvalt-

av ningen dvs. den tredje frågan står i fokus i den här

- - som rapporten. Det är dock viktigt att påpeka att den analysen måste göras utifrån ett vidare perspektiv. Analysen på

av vilket sätt europeiseringen påverkar villkoren för styrning måste baseras på en uppfattning både staten och

om om statens relation till samhället. Jag skall i nästa kapitel redovisa hur dessa frågor har avhandlats i den förvaltningspolitiska diskussionen europeiseringen och stats-

förvaltningen.

Diskussionen om

och EU

förvaltningspolitiken

Det finns inga EU-regler för hur ett medlemsland skall

organisera sin förvaltning, fastslogs det i medlemskapspropositionen SOU 1994/ 95:19, s 453. Samtidigt sågs det naturligt att "den nationella

som förvaltningen... deltar internationell och multilateral

i en

beslutsprocess...", förutsätter synkronisering i tiden

som en och aktualiserar "... på vilket sätt det enskilda landet

som

samordning av sitt agerande bäst kan ta sina genom samlade nationella intressen tillvara" s 454. Regeringen har det yttersta ansvaret för att Sverige visar en samordnad

upp och väl förankrad politik.

Citaten ovan speglar väl tänkandet kring EU:s

förvaltningsorganisatoriska konsekvenser. Vi kan göra hur

vi själva vill, eftersom det inte finns några bindande regler

säger något annat. Vi behöver i grunden inte ändra på som

något. Den svenska förvaltningsmodellen "... med ett regeringskansli begränsad omfattning, fristående förvalt-

ningsmyndigheter, kommunalt självstyre och ett grundlags-

fäst remissförfarande kommer i allt väsentligt att bestå..." s 453. Det händer något på europeisk nivå, och vi måste se till att vi på ett så bra sätt möjligt kan ta tillvara våra

som intressen "därute".

Jag skall i detta kapitel redovisa diskussionen kring

medlemskapets organisatoriska konsekvenser. framför allt

är det två tankesmedjor med Viss auktoritet som jag koncentrerar mig på. Först den s.k. EU-arbetsgruppen och

dess föregångare i finansdepartementet. Därefter statskonto-

på basis relativt omfattande studier har tänkt ret som av kring medlemskapets konsekvenser. Jag skall med dessa "think-tanks skrifter empiriskt underlag kommentera

som

det förvaltningspolitiska tänkandet kring EU. Först dock något utredning genomfördes inför

om en som

folkomröstningen.

Justitiedepartementet tillkallade ijanuari 1992 en särskild utredare för att undersöka det mer formella, dvs.

"vissa frågor den svenska statsförvaltningens

om samverkan med regeringen vid ett svenskt medlemskap".

Uppgiften för denna utredning Statsförvaltningen och

om EG var med dess ord att:

egna

"... inom för gällande grundlagsbestämmelser och

ramen nu med bibehållande den svenska förvaltningsmodellen

analysera hur regeringen/ departementen och

förvaltningsmyndighetema skall kunna samverka i EG-

integrationen" SOU 1993:80, sid 14.

I direktiven framhölls det att "det bör möjligt att

vara utforma effektiva och korrekta arbetsformer... med

bibehållande av den svenska förvaltningsmodellen..."22.

Utredningen kom också att göra bedömning att

en egen "den svenska förvaltningsmodellen håller". En ökad

tydlighet sågs som lösningen på de problem som fanns.

Regeringens styrning av myndigheterna skulle behöva bli

tydligare. Ansvarsfördelningen mellan departement och

verk skulle också behöva tydliggöras, eftersom dessa båda aktörer de facto skulle behöva väva ihop sina ageranden.

Utredningen "Statsförvaltningen och EG" ägnade också

viss möda åt att hävda att integrationen inte heller skulle hindra en fortsatt utveckling mot resultatorienterad styrning

av förvaltningsmyndigheterna. En viktig del av styrningen

skulle ske inom för budgetprocessen med krav på

ramen en

ständig dialog och fullständiga redovis-ingar. Såvitt vi

förstår, menade utredningen, "... finns det inga regler i EG

som begränsar ländernas möjligheter att utforma budgetprocessen och budgetdokumenten på det sätt de själva

som

finner lämpligt" sid 18.

Utredningen "statsförvaltningen och EG" hade tydlig

en restriktion; det ingick inte i dess arbete att undersöka

regeringskansliets organisation. Utredningen kom starkt att markera betydelsen av ett enhetligt svenskt agerande. Två grundpelare i det svenska förvaltningstänkandet framstod

ändå som intakta, dels modellen med fristående myndighe-

ter, dels budgetarbetet och resultatstymingens välsignelser.

Det fanns, enligt utredningen, åtminstone inga formella hinder för kontinuitet i tänkandet.

22 Protokoll vid regeringssammanträde, PM 1992-01-23.

Intemationaliseringsprojektet

I maj 1992 startade ett intemationaliseringsprojekt i finansdepartementet. Direktiven framhöll att:

"Finansdepartementet har inom regeringskansliet ansvar för frågor rör förändring och utveckling av den statliga

som sektorn. Intemationaliseringen och framför allt EG tillhör de

frågor kan komma att påverka utvecklingen allra mest

som under de kommande åren."

De krav skulle komma att ställas på statsför-

nya som

valtningen, till följd intemationaliseringen och EG, skulle

av inventeras. Den grupp som tillsattes arbetade nära ett

tjugotal myndigheter alla uppfattades ha kommit långt

som

när det gällde intemationaliseringen. I övrigt arbetade

med att på ett övergripande sätt försöka "mejsla ut gruppen de specifika krav som ställs på att omorientera rege-

ringskansliets och myndigheternas arbete till följd av internationaliseringen" .23

"... förmågan enhetligt och samordnat"

att agera

I juni 1993 redovisade sina överväganden, i form

gruppen

handlingsplan för att möjliggöra enhetligt svenskt

av en

agerande. Sveriges möjligheter att framgångsrikt driva frå-

i relation till andra länder och internationella organ vari gor

hög grad beroende på "... förmågan enhetligt och

att agera samordnat". Gruppen argumenterade för att det fanns stora brister i det nuvarande styrsystemet, och att regeringen inte alls förmådde att leva till ledande roll.24 Samtidigt

upp en fanns i gruppen en stark tro på att managementidéer om

strategi, styrning, etc. skulle kunna lösa de

ansvar -

23 Som det uttrycktes i förordet till Vitboken

om Statsförvaltningens internationalisering, Ds 1993:44 Finansdepartementet som gruppens arbete resulterade 24 I mycket hög grad byggde de överväganden gjordes i

som internationaliseringsprojektet på de empiriska studier som hade gjorts inom den tidigare utredningen. Utredningen "Statsförvaltningen och EG" hade direktiven styrts att inte övervä-

genom

regeringskansliets roll. ga

problem som fanns. Så här resonerade i intematio-

man

naliserings-projektet kring frågor om ansvar och samordning:

"... Sverige bör eftersträva att tala med röst

en som formulerar sig utifrån enhetlig strategi" sid 25

"Utrymmet för myndigheterna att självständigt i

agera internationella forum har vuxit under de senaste åren. Det är mycket angeläget att lägga fast en strategi för styrning

av statsförvaltningens internationella verksamhet" sid 25

"De svenska myndigheternas självständighet är tillgång i

en det internationella arbetet gör det samtidigt särskilt

men viktigt för Sverige att finna former för att balansera olika

intressen mot mer övergripande ställningstaganden i för Sverige väsentliga frågor" sid 25

"Regeringen behöver dock skärpa sina styrinstrument.

Ansvarsfördelningen mellan regering och myndigheter

behöver förtydligas..." sid 26

"Ju omfattande och komplexa Sveriges internationella

mer relationer är, desto större är kraven på nationellt enhetlig

hållning" sid 27

"Regeringens övergripande riktlinjer för och prioriteringar

av den internationella verksamheten bör snarast

förtydligas..." sid 27

"Kraven på tydlig ansvarsfördelning och samordning, i

en första hand inom regeringskansliet, kommer därför mycket snart att skärpas" sid 28

Här fanns tydliga markeringar att den svenska förvaltningsmodellen visst kunde ha sina fördelar, att den också

men ledde till att policyfrågor alltför sällan hanterades

av regeringen. Det nationella betonades mycket starkt. För att kunna i för Sverige viktiga frågor och på ett sätt

agera som tog tillvara det nationella intresset, sågs det helt

som

avgörande att regeringen tog på sig en mera aktivt styrande

och samordnande roll.

Medan justitiedepartementets utredning hade betonat

det formella utrymme konstitutionen gav, markerade

som intemationaliseringsgruppen skillnaderna mellan det reella och det formella. Ett lanserades för att förstärka

program regeringens ledande roll i det internationella arbetet. När det gällde organisation och arbetsformer saknades än-

damålsenliga instrument för att "fortlöpande kunna analys-

intemationaliseringens konsekvenser, dra slutsatser och era

ta ställning till strategiska frågor samt prioritera svenska

ståndpunkter och linjer sid 29. Resurser för detta skulle

behöva föras över från myndigheterna till regeringskansliet.

Utredningen betonade betydelsen av att Sverige agerade

med röst. Detta krävde tydliga styrsignaler, och det

en krävde ett samordnat handlande mellan regering och

förvaltning. Uppdelningen på små myndighetsområden

sågs som ett bekymmer:

"Den svenska strukturen innebär för det fortsatta arbetet stora risker, både för resurssplittring, dubbelarbete och

glapp" sid 34.

Förslagen följde sedan de övergripande idéerna. Det sågs

självfallet olämpligt att i internationella förhandlingar

som "... driva intern nationell polemik." sid 50. Det var viktigt att nationens agerande koordinerat, att myndigheterna

var representerade nationens intressen och inte något enskilt

myndighetsintresse. Sedan talades det för betydelsen av att

utforma tydliga mål för den internationella verksamheten,

myndighetsstrategier etc.

Det 15-punktsprogram redovisades mötte dock

som

knappast något starkt gensvar.25 Skälen till det begränsade

intresset kan vara flera. Det som senare framhölls i samband med det fortsatta arbetet, nedan var att regeringen i

första hand eller enbart prioriterade arbetet med

att sam-

25 När uppföljaren till detta projekt EU-arbetsgruppen,

- i mars 1995 slutredovisade sina förslag hänvisade också till att

man förslagen i detta IS-punktsprogram fortfarande relevanta.

var Måhända en mild kritik av att så mycket inte hade hänt under tiden.

ordna det svenska agerandet vid förhandlande och beslut i ministerrådet. Ett annat skäl att förvaltningsstrategiska

var

och förvaltningspolitiska frågor inte hade någon legitimitet

i regeringen.

Ingen hade uppgiften att tänka organisatoriskt kring förvaltningens roll och uppgifter. Finansdepartementet hade

det formella ansvaret, men förmådde inte lyfta blicken bortom försöken att mål- och resultatorientera

myndigheterna. Ideologema när det gällde styrning fanns

framför allt hos stabsmyndighetema riksrevisionsverket

och Statskontoret, men ingen såg det sin uppgift att

som

tänka organisatoriskt kring intemationaliseringen. Lite

av en moment 22-situation förelåg, eftersom det föreslogs i

som vitboken förutsatte att det föreslogs redan existerade.

som

EU-gruppen -

idéer

om samordning

Regeringen beslutade den 30 september 1993 att de

departement och myndigheter berördes

som av en anslutning till EU skulle kartlägga EU:s verksamhet inom respektive myndighets ansvarsområde och överväga bl.a. ekonomiska konsekvenser, organisatoriska förändringar

samt ansvarsfördelningen mellan departement och

myndigheter. Formellt skulle kartläggningarna från

departementen och myndigheterna redovisas till

en styrgrupp bestående av statssekreterare vid några olika

departement, och till justitiedepartementet. Ordförande i

styrgruppen var statssekreterare Peter Egardt från

statsrådsberedningen.

Regeringen beslutade därutöver att från den 1 januari

1994 inrätta en arbetsgrupp i finansdepartementet.

Arbetsgruppen skulle med utgångspunkt från de kartläggningar som departementen och myndigheterna

hade producerat och skulle redovisas senast den 1

- som februari 1994 "... analysera behovet och lämna förslag

- av

till förändringar inom statsförvaltningen bör genomfö-

som ras Vad förvaltningens organisation,

avser resurser,

arbetsformer och styrning som en följd av EES och ett svenskt medlemskap i EU"26.

Inom arbetsgruppen fanns kritik mot det traditionella

en arbetssättet i regeringskansliet, som inte uppfattades som ändamålsenligt för att hantera den nya situation som EU-

anslutningen skapade. Så här beskrevs regeringskansliets

arbetsformer tjänsteman i arbetsgruppen:

av en

" arbetar traditionellt med ärenden som är lyfta till

man regeringskansliet... de öser båten och det klarar de nu också... de har ingen kapacitet för att ändra

men arbetsformema, t.ex. att öppna sig mot industrin."

"... fackdepartementen är så uppbundna av allt kortsiktigt

och löpande... de har tid att tänka långsiktigt kring

organisations- och arbetsformer... "

Diagnosen att regeringskansliets arbete bestod i

var

kortsiktig ärendehantering och problemlösning. Hela rege-

ringskansliet inställt på konsten att lösa

var att reagera,

problem när de uppstod. Arbetsgruppen försökte nu

etablera idén att det nya krävde en betydande anpassning

organisations- och arbetsformer. av

Vad det för idéer EU-gruppen drev

var som Grundidéerna att frågor skulle hanteras "i linjen", dvs.

var

sakfrågor skulle hanteras av respektive fackdepartement

som ansvarade för den nödvändiga koordineringen. Den

övergripande politiska samordningen skulle dock "säkras" genom att den politiska nivån statssekreterargruppen

- -

kompletterades med en "operativ EU-koordinerings-

grupp". Denna tjänstemannagrupp skulle informera regeringen aktuella EU-frågor, fungera som inter-

om departmental samordnare och skiljedomare samt samordna kontakterna med riksdagen.

Framförallt menade EU-gruppen att det faktiska inflytande Sverige skulle kunna få var beroende av

som

26 Protokoll vid regeringssammaträde, Finansdepartementet, 1994-01-20, Dnr 369/94. 27 Finansdepartementet, Arbetsgruppen för statsförvaltningen och EU: 1994-08-09, 1994-08-31, 1994-09-27.

idérikedom och sakkunskap i förslags- och berednings-

processema på enskilda sakområden. Det var viktigt att kunna agera kraftfullt som en nation innan frågorna nådde ministerrådet. Det var viktigt att koordinera det svenska agerandet och att bygga på den tradition fanns att söka

som samförstånd mellan olika intressen. Väl fungerande, kontinuerliga och informella kontakter mellan den offentliga sektorn och näringslivet skulle också komma att behövas, bl.a. för att ta reda på när det var rätt tillfälle att själv ta initiativ.

Koordineringen i regeringskansliet var känslig. Fackde-

partementen och myndigheterna hade efterlyst klarare rikt-

linjer, och arbetsgruppen menade att

"Statsrådsberedningen ansvarar för ledning och koor-

dinering av den samlade EU-politiken, UD och Finans-

departementet för koordinering EU-frågornas utrikes-

av politiska resp ekonomiska aspekter." 1994-08-09, sid 10.

De flesta ärenden skulle kunna lösas beredning,

i gemensam

men i de fall där någon tvingades att skiljedomare

agera

accepterade inget fackdepartement något annat fackdepartement som skiljedomare, hävdade EU-gruppen. Därför borde koordineringen ligga i statsrådsberedningen, och inte i utrikesdepartementet. Utformningen av förslaget till en operativ koordineringsgrupp inspirerades det brittiska koordineringssystemet. I

av the Cabinet fanns ett European Secretariat med ganska få tjänstemän med ansvar att koordinera agerandet i EU. Det ovan nämnda förslaget helt modellerat efter det

var engelska. Denna operativa grupp skulle se till att alla okontroversiella frågor löstes, så att den politiska nivån

enbart fick hantera de "strategiska" och "tunga". Därigenom skulle den fungera som en grindvakt.

28 "Den svenska regeringen kan formella instruktioner till

inte ge svenska aktörer i EU, de inte tillhör statsförvaltningen eller

om agerar på regeringens uppdrag. Dessa aktörer bör i stället informeras om officiella svenska positioner på olika sakomráden, t.ex. genom skriftlig information eller genom direkt samråd med

förvaltningsorganen." 1994-08-09, sid 7

Ingenting blev nu som EU-gruppen hade tänkt sig.

Utrikesdepartementet fick det övergripande samord-

ningsansvaret för EU-ärendena. Samordningen skulle skötas av en EU-beredning med statssekreterama iberörda

departement, där statssekreteraren i UD:s handelsavdelning

var ordförande. EU-beredningen skulle också samråda med riksdagens EU-nämnd. Ett EU-sekretariat placerades under utrikeshandels- och EU-ministern och skulle ledas

av en hög tjänsteman. Ett EU-råd med företrädare för arbetsmarknadens parter och andra viktiga organisationer, inrättades med utrikeshandels- och EU-ministem som ordförande.

När arbetsgruppen slutredovisade sitt arbete

argumenterade den indirekt emot den ordning som hade etablerats med utrikesdepartementet som centrum, genom att bl.a. hävda att:

"Den strategiska kapaciteten i regeringskansliet måste öka

och resurser i förvaltningen omfördelas från

ärendeberedning till strategiskt arbete. Traditionen i förvaltningsarbetet att invänta problem och kortsiktigt lösa

akuta konflikter måste kompletteras med mer

sektorsövergripande och framåtsyftande arbetssätt

Det var en bredsida mot UD/ H-lösningen, som tycktes

implicera att EU-ärenden möjligen var lite mer komplexa,

men att de arbetsformer som var etablerade nog ändå var de bästa. Arbetsgruppen återkom till sitt förslag med den

att brittiska Cabinet Office-funktionen som förebild skapa en

operativ samordnings- och ledningsfunktion, knuten till

statsrådsberedningen.

Det saknades enligt arbetsgruppen var en genom-

som tänkt strategi skulle göra det möjligt att spela stark

som en och aktiv roll och faktiskt ha inflytande på EU:s arbete. För att aktivt delta i att forma EU:s arbete:

29 Den övergripande organisationen för EU-arbetet i regeringskansliet finns beskriven i Statskontoret 1996:7, sid 61 ff.

30 Finansdepartementet. Arbetsgruppen för statsförvaltningen

och EU, 1995-03-31.

"... räcker det inte med att utnyttja den officiella roll som medlemsländemas regeringar har i EU-systemet. Det är nödvändigt att finna vägar till inflytande på kommissionens

beredningsarbete då förslag formas och förs upp på EU:s

agenda. Det är i praktiken då som medlemsländerna bildar koalitioner kring förslagen och binder sig för sitt kommande agerande i ministerrådet."

Relationerna mellan regering, riksdag, förvaltning och externa organisationer skulle därför "förtätas", och fås att grundas i en nationell samsyn.

Statskontorets utredning

I april 1995 fick Statskontoret i uppdrag "... att kartlägga och

analysera förändringar i statsförvaltningens organisation

och arbetsformer till följd av EU-medlemskapet". Det var en första större utvärdering av det svenska EU-arbetet som efterfrågades. Såväl relationen mellan departement och

myndigheter som förvaltningsmyndighetemas organisation

och arbetsformer skulle undersökas. Mot bakgrund av erfarenheterna skulle Statskontoret också redovisa sin

bedömning av huruvida den svenska förvaltningsmodellen

visat sig ändamålsenlig i ett EU-perspektiv och vilka för-

och nackdelar den medfört i det praktiska arbetet.

Slutsatsema av Statskontorets analys var tydliga. Det behövdes inga konstitutionella förändringar för att klara den svenska beredningen av EU-beslut. Den svenska

förvaltningsmodellen hade visat sig ändamålsenlig. Att

regeringsärenden avgjordes av regeringen som kollektiv

underlättade samordning, och den traditionella ansvars-

fördelningen mellan departement och verk gav "tillräcklig

elasticitet" så att frågor kunde hanteras på den beslutsnivå som var lämplig. Statskontoret redovisade sedan flera olika

förslag som syftade till en bättre beredning och samordning

av det svenska agerandet.

Jag skall frilägga den modell som Statskontoret använde

sig l

av. Det finns i rapporten "EU-medlemskapets effekter på /

svensk statsförvaltning" en tydlig bakomliggande syn på

politik och styrning. På flera sätt utgör den både själv-

klar och rimlig utgångspunkt för stabsmyndighet som till

en regeringen skall bedöma ändamåls-enligheten av den

svenska förvaltningsmodellen i ett EU-perspektiv. Denna

underbyggnad fungerar både som referenspunkt och som

norm, och avgör därigenom vad som uppfattas som problematiskt.31

Statskontorets förslag

För det första betraktades staten i Statskontorets analys

- -

som en sammanhållen organisation, avgränsbar från

omgivningen. I direktiven uppdraget att "... studera

gavs och analysera arbetsformer, resursinsatser och effektivitet i

den svenska förhandlingsorganisationen". Det var statsförvaltningen som avsågs. För att få genomslag för

Sveriges inställning i kommissionen och i beredningen inför

beslut i ministerrådet sågs det viktigt att Sverige hade

som

en väl samordnad politik och att statsförvaltningen var

förmögen att tala med röst. Därför krävdes det effektiva

en former för samordning, både i regeringen och mellan

regering och myndigheter.

EU någonting fanns "utanföfC Medlems-

var som

staterna hade ett begränsat inflytande över dagordningen

och tidtabellen inom EU, och det ställdes höga krav på ett samordnat nationellt agerande. Alltifrån att den svenska

regeringen gav tydliga prioriteringar för statsförvaltningens

EU-arbete, till att varje tjänsteman som representerade Sverige skulle kunna agera utifrån väl genomarbetade instruktioner. Staten sågs som en organisation som förhandlar med andra nationer och med EU, och i den förhandlingen är det viktigt att veta vad vill åstadkomma och hur det

man kan åstadkommas. Den svenska staten ses som en organisation som med sina egna resurser agerar på det sätt

bäst dess intressen. som gynnar egna

31 Redovisningen Statskontorets förslag görs inte analogt med

av redovisningen av EU-arbetsgruppens idéer. Det beror delvis på att arbetsgruppen verkade under längre tid, och

en mera fungerade som en grupp som löpande försökte förändra medan Statskontoret på uppdrag vid en enstaka tidpunkt redovisade sin syn. Jag avslutar dock kapitlet genom att ställa förslagen mot varandra.

För det andra betraktades staten som en hierarki, med de egenskaper som hierarkier förväntas ha. Det finns en ledning står för det strategiska och skall utarbeta

som som

tydliga politiska ställningstaganden.

Förvaltningsmyndigheterna skall "... tillhandahålla rege-

ringen beslutsunderlag med nationella konsekvensanalyser i EU-frågor, ställa personal till förfogande som experter eller

företrädare för Sverige i olika EU-organ samt, inom ramen för regeringens bemyndigande, aktivt delta i EU-

samarbetet" s 13-14. Förvaltningen ger beslutsunderlag och i enlighet med ledningens vilja. Förvaltningen

agerar skall vara aktiv, med lydig.

För det tredje upprätthålls den klara tudelningen mellan

politik och administration, eller, som det uttrycks, mellan

sakteknisk kompetens och politisk kompetens. Erfaren-

heterna har enligt Statskontoret visat att den svenska förvaltningsmodellen "... är ändamålsenlig för att få fram en

naturlig fördelning av de politiska och policybetonade

frågorna och de saktekniska uppgifterna i EU-arbetet" s

19. Myndighetstjänstemännens medverkan i EU-arbetet kan i stor utsträckning "... jämföras med den sedvanliga

svenska beredningsprocessen som föregår regerings-beslut"

s 19.

Problemen definieras som att staten som organisation inte fungerar riktigt den skall. Det finns bland annat

som

brister i ledningens strategiska förmåga och i samordningen

inom regeringen. Det finns brister i styrningen och direktivgivningen nedåt. Det finns brister i de beslut fattas,

som

delvis på grund av att beslutsunderlaget inte är tillfyllest.

Förändringar föreslås som innebär bättre beredning, bättre samordning och bättre styrning. Några konstitutio-nella förändringar ses inte som nödvändiga, utan det räcker med att bättre ta tillvara de möjligheter redan finns. Staten

som skall fungera som starkare och bättre samman-hållen

en enhet: effektivare byråkrati.

Statskontorets och BLI-arbetsgruppens

analyser: en jämförelse

För det första kan hävda att Statskontorets analys i hög

man grad fokuserade på det formella och det mellanstatliga EU,

dvs. framför allt det är knutet till beslutsfattandet i

som ministerrådet. EU-arbetsgruppen som redovisades ovan betonade, å sin sida, kommissionen som EUzs motor, och att tillgodoseendet av svenska intressen framför allt borde innebära att man riktade in sig på att vara så effektiv som möjligt i de inledande faserna EU:s arbete. Det informella

av arbetet gentemot kommissionen sågs åtminstone lika

som betydelsefullt som det formella gentemot ministerrådet.

För det andra tycks EU-arbetsgruppen i mindre utsträckning än Statskontoret jämställa svenska intressen med den svenska statens intressen. framför allt menade att

gruppen det faktiska inflytande Sverige skulle kurma få

som var beroende av idérikedom och sakkunskap i förslags- och beredningsprocessema på enskilda sakområden och att det var viktigt att koordinera det svenska agerandet och att bygga på den tradition som fanns att söka samförstånd mellan olika intressen. Väl fungerande, kontinuerliga och informella kontakter mellan den offentliga sektorn och näringslivet skulle också komma att behövas, bl.a. för att ta reda på när det var rätt tillfälle att själv ta initiativ.

EU-arbetsgruppen hade inte lika Starkt Statskonto-

som ret betonat staten som en enhetlig organisation. Samordning inom staten var inte det som eftersträvades, utan samordning mellan alla kunde driva och forma

som Sveriges intressen. Det behövdes samsyn och allians-

förmåga. EU-arbetsgruppen fokuserade mera på staten som

invävd i och beroende samhället än på staten

av som en autonom organisation. Också Statskontoret diskuterade visserligen intresseorganisationer, men då att berörda sådana gavs "... tillfälle att medverka i olika stadier i den

svenska beredningsprocessen". Hos EU-arbetsgruppen

refererade Sveriges intressen till samhällets; i Statskontorets analys till statens.

Statskontoret betraktade staten i princip

som en autonom och avgränsbar organisation. På det sättet blev det också rimligt att försöka skapa så effektiv byråkrati

en som möjligt. Effektiviteten handlade huvudsakligen

ändamålsenliga mekanismer för styrning och samordning

inom statsförvaltningen. I centrum hamnade då effektiva

samordningsmekanismer, formella rutiner för samordning,

skriftliga instruktioner och liknande. Så såg också förslagen ut:

"Statskontoret anser att regeringen har de styrinstrument som behövs för samverkan med myndigheterna men att dessa instrument kan utnyttjas mycket effektivare"

"För att göra beredningsarbetet effektivare behöver man minska och selektera informationsflödet inom regeringskansliet och ompröva formerna för den

interdepartmentala samordningen"

"Statskontoret finner även skäl att rekommendera en skärpning formkraven skriftliga instruktioner och

av genom

rutinmässig återrapportering."

Statskontoret fastslog också att det inte fanns "... några behov generella förändringar i den svenska modellen för

resultatstyming" till följd av medlemskapet.

Byråkratier brukar anses vara effektiva i förutsägbara och stabila omgivningar. Ju mer statens invävdhet i samhället betonas och EU:s informella och reella

mer beslutsformer betonas, desto problematisk blir

mer Statskontorets relativt inåtvända och slutna analys. Inte heller de övriga grundbultarna i analysen det hierarkiska

perspektivet, beslut som styrmedel och det rimliga i att särskilja politiska frågor från sakfrågor framstår som

särskilt stabila om man i analysen utgår ifrån det reella snarare än det formella EU.

Hela EU-systemet med sektoriella kommittéer och

arbetsgrupper på många olika nivåer och i många olika organisationer skapar svårigheter när det gäller att upprätthålla ett hierarkiskt perspektiv. Hierarkier bygger på lojalitet uppåt. Man skall tillhandahålla beslutsunderlag och

man skall aktivt men lydigt följa instruktionerna uppifrån. I

en komplex organisatorisk struktur som EU:s tycks beslut

växa fram i parallella nätverk som inte alltid är kopplade till varandra. Det finns mycket som talar för att det uppstår lojaliteter på tvärs med formella organisationer och stater.

Ministerrådets beslut är betydelsefulla, men de procedurer som föregår beslutsfattandet kan se ut på en

mängd olika sätt. Kommissionen är viktig, det är

men en organisation har begränsat med för att

som egna resurser fungera som en självständig initiativtagare. Kommissionen är starkt beroende av expertis från andra länder, från intresseorganisationer, från företag etc. Den som kan erbjuda något som kommissionen kan gå vidare med blir efterfrågad, och kan samarbeta i kapacitet av expert på sitt

område. Beslutsprocessema följer inte alls den logik som

idealmodellen förutsätter. Dessutom är det självfallet ibland

avgrunder mellan beslut och implementering. Slutligen, när det gäller, tudelningen mellan politiska

frågor om sakfrågor förefaller den analys som görs vara alltför entydig. De arbetar i kommittéer och arbets-

som grupper kopplat till EU brukar betona att "... allt kan bli politik". Det är oftast mycket svårt att förutse vilka frågor

konflikter kommer att stå kring. Detaljämförågor och som

tekniska frågor bogvisir, inneslutning kämavfall,

om av

storlek på jordgubbar etc. etc kan vid vissa tillfällen snus, "bli" politiska. All erfarenhet från praktiken visar att det inte går att dra en skarp skiljelinje och i förväg definiera vad som är politiska frågor, och vad som är administrativa frågor.

Slutsatser

del förenar. EU-arbetsgruppen betonade Det är en som

behovet av ett koncemledningstänkande centralt i

regeringen. Den betonade betydelsen ett långsiktigt,

av strategiskt tänkande underlag för det som skedde på

som lägre nivåer. Statskontoret betonade också regeringens ledande roll, vägen att nå det eftersträvade varierade.

men Statskontoret litade till formella styr- och samordningsinstrument medan EU-arbetsgruppen tänkte mer i termer av att skapa kraftfull organisatorisk enhet i regeringen och att

till att det fanns arenor där diskussionen hölls vid liv. se

Statskontoret menade att den svenska förvaltningsmodellen huvudsakligen hade fördelar. Den gemensamma

beredningen garanterade samordning i regeringen till

skillnad från förhållandet i många andra länder och det

var

32 För analyser detta, exempelvis Jacobsson 1984 och

av se Rothstein 1991.

möjligt att med bevarande myndigheternas själv-

ständighet ändå styra på ett ändamålsenligt sätt. EU-

arbetsgruppen såg, å andra sidan, tilltron till den gemen-

beredningen och betoningen tudelningen mellan

samma av departement och verk som ett uttryck för en bristande förståelse av förutsättningarna för EU-arbetet.

I grunden skilde sig både föreställningarna om EU och föreställningarna Sverige. Statskontoret fokuserade på

om det mellanstatliga EU, och konsekvens av detta på

som en hur den svenska statsförvaltningen på bästa sätt skulle

EU-arbetsgruppen fokuserade dessutom på det agera. överstatliga EU, och konsekvens detta på hur

som en av statliga och andra svenska organisationer tillsammans skulle kunna arbeta för att främja svenska intressen. Statskontoret resonerade staten var autonom. EU-arbets-

som om

såg staten invävd i det omgivande gruppen som samhället.

Tillsammans stärks bilden av nationen som en aktör, och

identitetsskapandet kring det svenska. Europeiseringen

formar i dessa smedjor framför allt tankar om hur man på ett bättre sätt än tidigare skall kunna skapa och tillvarata svenska intressen. Det som visas upp är sannerligen inte nationalstatens bortvittrande, utan snarast några element i

statsförvaltningens renässans. Frågan är dock hur denna

en diskussion återspeglas i de verksamheter den tänks för-

som ändra. Jag lämnar därför den förvaltningspolitiska diskus-

sionen och flyttar uppmärksamheten mot förvaltningsmyndighetemas praktik.

33 Jag medger att beskrivningarna i denna sammanfattande form är lätt karikerade. Notera också att de olika perspektiven delvis följer av de uppdrag som de olika "tankesmedjorna" har haft. Avsikten är inte att kritisera Statskontorets stats-centrerade ansats med en annan ansats vore det förmodligen inget statskontor.

innebörd

Europeiseringens

erfarenheter från tre sektorer

Jag har redovisat huvudidéema bakom de förslag som dels

arbetsgruppen för statsförvaltningen och EU, dels

Statskontoret, har lagt. Jag har också försökt att frilägga en del de grundläggande tankar staten och organisering

av om som har funnits. Det visar sig att diskussionen kring hur organiseringen bäst kan ske på "hemmaplan" åtminstone till del springer vilken analys görs den

en ur som av

europeiska unionen. Med en mellanstatlig syn på EU blir

det självklart att stärka staten. Om däremot det överstatliga betonas blir det mer angeläget att skapa arenor mellan stat och samhälle där det svenska kan utformas.

Diskussionen bygger på att det är meningsfullt att göra

tydlig åtskillnad mellan det sker på nationell nivå en som

och det sker på europeisk nivå. Analyser och förslag

som från arbetsgruppen och Statskontoret bygger på att svenska intressen skall tas tillvara. Vi kan se att resultatet blir en än

tydligare definiering och etablering av statens gränser. Allt

detta är rimligt om det normativa perspektivet är att legitimiteten för auktoritativa förändringar inom olika områden söks nationellt.

Jag skall i det här kapitlet lämna de normativa diskus-

sionerna och övergå till att empiriskt analysera hur

europeiseringen påverkar några olika verksamhetsområden. Dessa analyser kommer att Visa ett systern med organisationer på flera olika nivåer, där förändringar växer fram i nätverk mellan olika aktörer. Det pågår ett kontinuer-

ligt utbyte, ibland i form förhandlingar, på flera olika

av nivåer.

Sådana perspektiv problematiserar det meningsfulla i att

alltför tydligt skilja mellan en nationell nivå och en europeisk nivå. Vi ser i stället parallella transnationella nätverk inom olika sektorer. De som deltar i dessa nätverk är tjänstemän från medlemsländerna men också representanter för kommissionen, representanter för företag och intresseorganisationer och andra. Dynamiken i dessa

transnationella utbyten och relationer förefaller mycket vara intressanta att studera.34 Konsekvenserna att medlem i EU är att svenska av vara tjänstemän, politiker, företag och intresseorganisationer blir än mer invävda i sådana nät. Dessa nätverk kan sällan på något meningsfullt sätt beskrivas i grunden mellansom

statliga eller i grunden överstatliga. i stället verkar det

vara

så att preferenser, rutiner och regler skapas och

resurser, förändras i dessa transnationella Detta utmanar i processer. grunden försöken att återskapa staten, och det ställer frågan om demokratisk legitimitet på ett mycket pregnant sätt. Dessa transnationella relationer kan tätt vara organiserade, dvs. de kan märmiskor känner rymma som stark tillhörighet med varandra, de kan kollektiva rymma resurser och de kan ha skaffat sig ett eget "liv". Man behöver inte beskriva det att människornas lojalitet helt som har övergått från att rikta sig mot de nationella egna organisationerna till att rikta sig mot dessa transnationella organisationer, även om så förstås kan fallet. Innevara börden är att vi får tjänstemän vid sidan sina som av

nationella eller myndighetsbaserade lojaliteter också har

utrymme för att bygga andra lojaliteter. upp Det kan antas att någonting händer med de människor som en stor del sin tid verkar i dessa nät. En svensk av

tjänsteman i Bryssel beskrev sin egen lärprocess på följande

sätt:

"Man kommer in på något helt nytt. Dels lär sig hur man det är i Sverige... när kommissionen kommer med något förslag så börjar man tugga det förslaget... och framför allt fråga sig: vad vill vi egentligen Vill vi något och i så fall vad Vad händer om det blir eller så Hur slår det mot vår industri Men samtidigt får faktiskt lära sig oerhörd man en massa om andra länder. Både officiellt och inofficiellt eftersom nåt land börjar någonting... då frågar tjata om man

34 Det problematiseras också till del fruktbarheten som är en i ett begrepp som europeisering. Tämligen ofta är dessa nätverk nämligen inte alls avgränsade på samma sätt som EU.

till slut vad ligger bakom och då får man ibland en lång

som förklaring som man inte har tänkt sig riktigt...

i de här förhandlingarna får ganska god inblick i

man hur andra resonerar... Man kan kanske säga att när man diskuterar med policymänniskor hemma på departementen så har det ny input i diskussionen. Man blir lite

man som en advokat för de andra... det är väl allmänt så att den

grann

kommer hem gärna framför motsidans argument för att som få in dom i det egna tänkandet..."

Jag skall i det här kapitlet diskutera hur inordningen i det europeiska är integrerat i det som händer i medlemsstaterna. Statliga ambitioner inom olika sektorer kan komma att legitimeras annorlunda jämfört med tidigare. Interventioner kan komma att stödjas och rättfärdigas på nya sätt. I den inre marknaden kan viss nivå på arbetarskyddet

t.ex. en komma att legitimeras mindre något är del i

som som välfärdsambitioner än något är nödvändigt för att

som som åstadkomma fungerande inre marknad.

en gemensam

Sektorer kan komma att organiseras armorlunda, jämfört

med tidigare. De organisatoriska konfigurationerna kan

. förändras konsekvens att de nationella

som en av

förvaltningarna integreras i det europeiska. Statliga organisationers relationer till andra organisationer inom sina

sektorer förändras. Det finns former och procedurer för beslutsfattande i den europeiska unionen som nu integreras med tidigare existerande former i de enskilda länderna, och

i vissa fall kan komma att helt ersätta tidigare former. som Den legala regleringen sektorer kan helt komma att

av förändras.

Myndigheternas dagliga verksamhet kan också

förändras av europeiseringen. Andra aktiviteter än tidigare blir betydelsefulla, andra nätverk än tidigare blir viktiga och utbytesrelationerna förändras. Handlandet i centrala statliga

förändras. kan förändra den

organisationer Europeiseringen

domän inom vilken myndigheterna verkar och kan göra det möjligt att kämpa om utrymmen som tidigare inte har varit öppna för dem. Exempelvis kan det bli viktigt att framstå

som en av de mest kompetenta europeiska myndigheterna

för att få sköta vissa kvalificerade uppgifter.

Grundmodellen är således enkel och bygger på begreppen legitimering, organisering och handling.35 Dessa processer hänger samman. Europeiseringen kan förändra hur statliga interventioner legitimeras; den kan förändra specifika sektorers organisering och den kan förändra

preferenser, resurser, strategier och statliga förvaltningars

utrymmen. Ambitionen i detta kapitel är att visa hur sådana förändringar ser ut inom tre olika sektorer: läkemedelskont-

roll, arbetarskydd och konkurrenspolitik36

Läkemedelskontroll

Rättfärdigandet av de övergripande ambitionerna inom

läkemedelskontrollen förändrades knappast med EUanslumingen. Läkemedel måste granskas och registreras innan de får marknadsföras och säljas. I och med att EU vid tillfället för Sveriges anslutning i färd med att bygga

var upp en ny organisation som bl.a. baserades på idén

om vinsterna med internationell arbetsfördelning, fick det

en konsekvenser för den svenska läkemedelskontrollen. Sverige hade sedan decennier tillbaka varit mycket aktivt i ett omfattande internationellt samarbete. Som generaldirektören påpekade hade "... svensk läkemedelskontroll... fått

en stark representation i alla väsentliga internationella harmoniseringsaktiviteter på läkemedelsområdet." GD i årsred

92/ 93. Internationalisering ingen nyhet

var men samarbetets tonvikt hade definitivt kommit att förskjutas

mot det europeiska.

Det omfattande internationella arbetet hade sedan länge inkluderat nordiskt samarbete inom Nordiska

35 Att verb används i stället för substantiv indikerar fokus

ett på

Även det är möjligt tala legitimitet, processer. om att om organisation och handling är sådana tillstånd alltid temporära och

i förändring.

36 Redovisningen läkemedelskontrollen bygger på data

av insamlade och ordnade Margareta Bemstad, Lunds

av Universitet. Redovisningen av arbetarskyddssektom bygger pá studier redovisade i Jacobsson 1992, 1993. Underlaget för redovisningen inom konkurrenspolitiken bygger på en pågående studie Mats Jutterström, SCORE och Handelshögskolan i

av Stockholm.

Läkemedelsnämnden som bl.a. verkar för harmonisering inom Norden och Nordiska Rådet, samarbete inom EFTA där Sverige bl.a. hade varit aktivt i tillskapandet av en

farmaceutisk inspektionskonvention, PIC, inom Europarådet, inom Europafarmakopékommissionen, inom WHO med bl.a. biverkningsövervakning, inom CIOMS, inom

International Conference of Harmonization ICH ägnar sig

åt harmonisering mellan Europa, Japan och USA. När det

gällde ICH, är ett slags GATT på läkemedelsområdet,

som hade Sverige tidigare representerat EFTA. Sverige hade således under lång tid inte bara varit aktivt utan drivande när det gällde det internationella samarbetet.

Anslutningen till EU innebar att styrkan i den nationella

läkemedelskontrollmyndigheten kom att som allt

ses

viktigare. Inom branschorganisationen, läkemedels-

industriföreningen LIF att den nationella kont-

uppgavs rollmyndighetens status hade förhållandevis stor betydelse för den status ett lands läkemedelsindustri fick. Det hävdades att det, jämsides med kontrollen, hade rått ett "fadderförhållande" mellan myndighet och industri. Det fanns inga stora skillnader mellan hur man från industrins och från myndighetens sida såg på läkemedelskontrollen. Harmoni och samsyn var vanliga uttryck för att beskriva

relationen. En företagsföreträdare uttryckte det så det

visserligen ibland kan vara "tuffa hårda tag... men när dimmorna lagt sig är nog alla ganska överens".

Ett problem i relationen mellan myndighet och företag hade länge varit att verkets tjänstemän hade "köpts över" av

företagen; något som visserligen möjligen hade gynnat sam-

synen men som samtidigt riskerade att dränera

myndigheten på kunskap och erfarenhet. Företagen menade

dock att läkemedelsverket var en av de myndig-heter som hade högst anseende i Europa: flexibelt, informellt "... mindre myndighet än för 20 år sedan" och effektivt.

nu Verket arbetade också hårt på att bli en "... internationellt

konkurrenskraftig myndighet".

Den nya svenska lagen läkemedel som började gälla

om från den 1 helt efter EU:s krav. Även

juli 1993 var anpassad

om man från läkemedelsverkets sida ansåg att de standarder som man kom överens om inom EU ofta redan var

uppfyllda i Sverige, hade det setts problematiskt att stå

som

utanför oaktat den observatörsstatus som verket hade fått från 1994. Det självklart att Sverige, alltid hade

var som arbetat för internationellt samarbete också skulle aktivt

vara i detta. Sverige skulle kunna arbeta "som ett EG-land" från den 1 januari 1993. För de svenska företagen var det nöd-

vändigt att ha en svensk myndighet med professionalitet

och kompetens som hade stark position i den nya EU-

en kontrollen. Och myndigheten var tidigt ute. Redan 1991 hade verket informerat att den skulle acceptera

registreringsansökningar uppställda i "EG-format".

som var

Den organisationen inom den nationella läkemedels-

nya kontrollen också från den 1 juli 1993 också anpassad

- - var till de krav som verket uppfattade att EU ställde. Det sades

att uppdelningen mellan "... produktionsansvar och

kvalitetssäkring är uttryck för de väsentliga förändringar i

arbetssätt som läkemedelsverket uppfattar som viktiga för

att framgångsrikt kunna möta krävande uppdrags-

mer givare och samtidigt kunna verka för en stark svensk position inom den alltmer internationellt samordnade

läkemedelskontrollen" årsred 92/93. Föreställningen var

att verket skulle möta allt hårdare konkurrens och det

betydelsefullt att organisera så att det blev möjligt att var skapa stark svensk position i denna internationella

en konkurrens.

Organiseringen av läkemedelskontrollen " the new

system" inom EU tycktes förena överstatliga med mellanstatliga drag. EMEA, European Agency for the Evaluation of

Medical Products, var en central myndighet för kontroll av läkemedel som bildades genom att en existerande kommitté inom kommissionen CPMP försågs med administra-tiva funktioner. Här skapades således ett embryo till en federal myndighet. EMEAs uppgifter skulle att minimera dub-

vara belarbete vid de nationella myndigheterna och förkorta

registreringstiderna. De två vetenskapliga komrnittéerna

CPMP för humanläkemedel och CVMP för veterinärmedicinska knöts till EMEA.

Det svenska läkemedelsverket såg möjligheten att skapa

något nytt utifrån den europeiska läkemedelsmyndigheten,

just därför att den var ny. Nyheten gjorde att "... en debatt om intrång i existerande organisationer blir

grundlös". Så här beskrevs "strategiema" från den svenska

myndighetens sida:

"Vad är då fördelarna främst ligger de i möjligheterna att

påverka utvecklingen... möjligheterna att påverka utformningen av ny lagstiftning på läkemedelsornrådet... nya riktlinjer... ta olika initiativ till angelägna förändringar av regler och policys. Allt detta skulle väsentligen

vara oåtkomligt för utanför EU..."

oss

"Mer omedelbara konsekvenser är att påverka besluten i enskilda läkemedelsärenden, och att på Europas vägnar göra grundläggande bedömningar av nya läkemedel och olika kontrollfrågor. Vår strategi är att göra så kvalitativt bra

från att såväl myndigheter företag det

oss som ser som en säkerhet och som en fördel att läkemedelsverket får

en framträdande roll i detta Europasamarbete. Detta kan i sin tur leda till fler arbetstillfällen vid läkemedelsverket och

en ökad villighet hos industrin att förlägga

utvecklingsverksamhet till Sverige."

"... om vi lyckas att rätt ta oss an denna utmaning kommer vi att få ett mer stimulerande, varierande och ansvarsfullt arbete än tidigare. Vi kommer då också att utgöra vital

en länk i den framtidssatsning inom det biomedicinska området Sverige måste göra. För att detta skall fungera

som måste vi alla hjälpas åt att utforma Europa-kulturen hos

nu OSS...II

Tre procedurer skulle framöver finnas industrin skulle

som kunna välja mellan. För det första centraliserad procedur

en för framför allt bioteknologiska läkemedel. För det andra

en decentraliserad procedur byggde på de nationella

som myndigheternas ömsesidiga erkännanden av varandras

registreringsbeslut, och för det tredje nationell proce-dur

en när det gällde produkter enbart såldes inom ett land.

som När det gällde den centraliserade proceduren skulle kommissionen utfärda marknadsföringstillstånd för hela EU efter utredning EMEA, och efter rekommendatio-ner

en av från CPMP.

Uppbyggnaden av en organisation för läkemedelskontrollen inom EU löpte dock inte konfliktfritt. I EMEAs

styrelse satt de nationella läkemedelskontroll-myndigheter-

na. I kommissionens kommitté, dvs. CPMP, satt också representanter för nationernas läkemedelsmyndigheter. Strider uppstod mellan, å ena sidan, EMEA och, å andra sidan, CPMP och de nationella myndigheterna det ansågs

också att det fanns personliga inslag i konflik-tema.

mer Delvis var det en strid "inom det överstatliga", dvs. mellan kommissionen och den federala myndigheten.

Oavsett medlemskapet var läkemedelsverkets inställning till det internationella samarbetet positiv:

"...Harm0niserade, vetenskapligt baserade krav på läkemedel är en fördel både för patienten och läkemedelsindustrin eftersom det leder till rationell läkeme-

en delsutveckling till lägsta kostnad både när det gäller tid och

pengar Högaktuellt, nr mars 1992.

Anslutningen gjorde att det blev EU:s organise-

ringsaktiviteter som i mycket högre grad än tidigare styrde

verkets internationella aktiviteter. Det nordiska samarbetet hade snarare kommit att fungera som ett diskussionsforum

än som ett harmoniseringsorgan. Sverige hade tidigare

mycket aktivt medverkat till att EFTA byggde upp den konvention om myndigheters inspektion av läkemedelsföretag PIC, som flera EU-länder sedemera anslöt sig till. Den konventionen ombildades nu så att den inom EU skulle kunna betraktas som ett avtal mellan myndigheter, och därigenom kunna drivas vidare.

EU-anpassningen fick snabbt konsekvenser.

Handläggningstiderna för registreringsärenden kortades

drastiskt. Det ett krav industrin länge hade drivit,

var som eftersom korta handläggningstider förlänger den tid ett

läkemedel kan säljas med patentskydd. Korta handlägg-

ningstider användes av nationella myndigheter ett sätt

som att marknadsföra sig inför det EU-kontroll-systemet,

nya som förväntades skapa konkurrens mellan de nationella verken. Läkemedelsverket uppdrog åt ett konsultbolag att göra en "marknadsundersökning" för att mäta läkemedels-

företags dvs kundernas och finansiäremas uppfattning

om läkemedelsverket i olika avseenden.

De drastiskt kortare handläggningstidema således

- som inträffade ett par år innan EU-anslutningen sades inte

innebära någon försämring kontrollen. Som exempel på

förbättringar, enligt årsredovisningen för 1992/ 93, att

var

medianhandläggningstiderna för nya kemiska substanser

hade blivit de kortaste i Europa, att "sluthandläggningstiden" på 11 månader gjorde att Sverige fick snabbare tillgång till säkra och effektiva läkemedel än tidigare och att tillverkarna snabbare fick ersättning för nedlagt kapital.

Läkemedelskontrollen legitimerades på ett likartat sätt som tidigare, nämligen som bra för såväl patienter

som företag. Genom EU:s ökade ambitioner när det gällde harmonisering förstärktes dock konkurrensen mellan de

nationella myndigheterna: dels genom betydelsen att uppfattas som en effektiv och kompetent myndighet för att

få "kunder" snabb handläggning hade effekter på kapital-

avkastning för företagen, dels möjligheten att bli

genom en av de myndigheter skulle få utföra centraliserade

som

granskningar. Sådana skulle fördelas på de myndigheter

som hade särskilda kunskaper. Läkemedelsverket

upp-

fattade självt att hade "spjutspetskompetens" inom

man åtminstone tre områden jämfört med övriga europeiska

kontrollmyndigheter, men var samtidigt medveten att

om det inte automatiskt skulle leda till att den expertisen

tillvaratogs.

Organiseringen inom EU och strävan att hävda sig i konkurrensen med andra nationella kontrollmyndigheter styrde läkemedelsverkets strategier och påverkade dess

preferenser på ett avgörande sätt. Strategin var att bli

en av de främsta myndigheterna i Europa. Skälen dels nyttan

var för patienter, dels nyttan för företagen. Det framhölls dock att det var bra för Europa att Sverige med unika förutsättningar i form t.ex. goda biverkningsdata, hade något att

av bidra med. En "tung svensk medverkan i den europeiska

utformningen av reglerna... kan stärka förutsättningarna för

att endast effektiva och säkra läkemedel hög kvalitet

av kommer till användning..." Idé 93 Läkemedelsverket i ut-

veckling, framtidsanalys, sid 7. Viss självmedvetenhet,

således. Eller någon uttryckte det lite inte enbart

som men

skämtsamt: "... jag jobbar missionär, det gäller att

som

omvända hedningarna." Europeiseringen påverkade vad ägnade sig åt vid

man verket. Dels förändrades rutinerna i det dagliga arbetet, men också inriktningen i stort. Det fanns kritik inom verket mot att efterkontrollen blev styvmoderligt behandlad i och med

att ledstjärnan var EU-signalerna om att det var

samhällsekonomiskt och för företagen angeläget att få ut läkemedlen snabbt. Genom att verket försökte skaffa sig utrymme i den internationella konkurrensen tonades andra aktiviteter ned.

Mer än tidigare gick åt till det internationella

resurser arbetet. Generaldirektören hade gått ut med uppmaningen att "hugga på allt", dvs. att aktiva bland annat för att få

vara till stånd förenklingar. Arbetsformema inom EU uppfatta-

långsamma jämfört exempelvis med det tidigare

des som Europaråds- och EFTA-samarbetet. Att förstå det administrativa och politiska spelet sågs även något år efter inträdet i EU problematiskt. Det framför allt

som som betonades hur viktigt det svenska hade blivit:

var

"Herregud, vad vi har blivit nationella alla i det här systemet. Det verkar som att hellre än att bidra till något gemensamt och gå framåt i Europa så ska vi ha fram våra nationella ställningstaganden... vår GD har ett nationellt regleringsbrev och den nationella särarten framhålls...".

I övrigt re-organiserades myndigheten. Läkemedels-

verket övergick till resultatstyrd organisation. Resultat-

en enheter med ett sammanhållet ansvar för produktion,

budget, personal och löpande kvalitetsstyming infördes.

Förändringen beskrevs ibland en administrativ

som

lekstuga komplicerade arbetet som ändå gick att

som men hantera: "... uppdelningen i resultatenheter har inte inneburit så mycket... vi jobbar på att behålla sambandet mellan oss. Vi sätter upp nåt på papper som ser snyggt ut, sen sköter vi verksamheten". Andra såg risker i att "... dom mest kompetenta måste rapportera hela tiden och titta på kurvor... bara att hålla reda på dead-lines tar väl tre

tjänster.

En tjänsteman tyckte också att det knepigt när "... var

tillverkningsindustrin och ASEA drogs exempel. Vi

som blev tysta, vi tyckte det svårt att applicera på vårt var område". "Vi hade", menade också tjänstemännen, "... en av stora problem när vi skulle införa LOTS... när vi skulle definiera kunden tog det två dagar". En del såg risker i att indelningen i resultatenheter tenderade att skapa

subotimeringar. Införandet mål- och resultatstyming

av mötte således del frågande reaktioner. Huvudkritiken en var

dock att re-organiserandet tenderade att bryta det

upp

professionella, dvs. att specialistfunktioner inte lika tydligt

betonades i den organisationen. nya Huruvida omorganiseringen konsekvens EU var en av rådde det delade meningar kunde den enligt om; snarare en tjänsteman konsekvens att "... hela statsses som en av

förvaltningen genomgår en omorganisationsprocess". Något

som blev viktigt för verket i och med EU-anslut-ningen var att anställa jurister. Antalet jurister ökade från två till fem och en halv, och verket fick chefsjurist från hösten 1994. en Intressant att högre tjänst svår att tillsätta var en var eftersom både skulle ha "vetenskaplig

personen kompetens

och vettiga administrativa rutiner", och skulle dessutom

kunna fungera "... galjonsfigur ute i som en Europa".

Arbetarskydd

Arbetsmiljö hade sedan början 1970-talet varit ett de av av allra mest betydelsefulla politiska områdena. Från

början av

1990-talet kom arbetsmiljö att diskuteras ett nytt sätt,

på

nämligen som ett område nödvändigt att reglera för som var att det skulle bli möjligt att åstadkomma inre en gemensam marknad. Arbetsmiljösektom inordnades i ett helt nytt idésystem. Det var nödvändigt med harmoniserade regler inom miljö-, hälso- och säkerhetsområdet för att undvika att handelshinder skulle skapas. I den svenska

propositionen

om anslutningen till European Economic Space EES placerades arbetsmiljöfrågoma följaktligen och alls inte utan

symbolisk betydelse under det avsnitt handlade - som om

fri rörlighet

av varor. Legitimeringen av insatserna förändrades. Den svenska

arbetsmiljölagstiftnmgen anpassades till EU:s regler. Det

innebar stora förändringar inom vissa områden, måttliga inom andra och inga förändringar på andra håll. När det

gällde produktdirektiv förändringarna störst, och här

var kom det svenska sättet att arbeta helt att förändras. Tidigare fanns ett system där arbetsmarknadens parter kom överens

arbetsmiljöregler. Arbetarskyddsstyrelsen fungerade

för förhandlingar mellan parterna. Hela systesom en arena met byggde på att konflikterna fanns mellan fack och

företag.

Denna organisering försvann med EU och delvis med att arbetsgivarna inte längre önskade ett sådant samarbete. Nu blev det betydelsefullt att ta reda på vad vi tyckte som svenskar. Det framställdes också vanligen som mindre problematiskt, eftersom det över åren hade vuxit fram ett gemensamt arbetsmiljötänkande i landet. Det var dock slående hur det definierades som konfliktfyllda

som relationer mellan fack och företag på mycket kort tid kunde transformeras till nationella intressen.

gemensamma

Organiseringen förändrades, liksom stora delar av

regelverket. Den svenska myndigheten tvingades redan i samband med EES-förhandlingarna att anpassa sina regler

till EU:s direktiv. Det gällde såväl produktdirektiv som minimidirektiv. Sverige fick släppa del krav på förhands-

och myndighetskontroll produkter, där godkännanden av

det tidigare hade byggts ett system med förhandskont-

upp roller vid s.k. riksprovplatser. EU:s system innebar en strävan att föra bort frågor från offentligrättslig till en pri-

en vaträttslig sfär. Den förhandskontroll maskiner som hade

byggts blev helt enkelt förbjuden.

upp

Den växande integrationen med EU ledde till att den svenska myndigheten blev alltmer inblandad i det internationella standardiseringsarbetet. Arbetet inom EU hade direktiv enligt metod och

påskyndats genom en ny

delegering till standardiseringsorganisationema,

genom en

skulle precisera det reella innehållet i olika direktiv. som Ända till 20% vid styrelsen gick under

upp av resurserna

1992 åt för deltagande i detta standardiseringsarbete.

Generaldirektören påpekade vid ett seminarium i februari 1991 att styrelsen medverkade i än 200 tekniska kom-

mer

mittéer och arbetsgrupper.

Framförallt var standardiseringsarbetet viktigt när det

gällde produktdirektiv. Dessa innehåller föreskrifter med funktionskrav, och de är rambestämmelser som skall kompletteras med standarder. EG beställde, tidigare tillsammans med EFTA, sådana standarder hos olika

standardiseringsorgan. Standarder är viktiga, eftersom det

där anvisas väg att uppfylla kraven i direktiven. Den

en som följer en standard också uppfylla ett direktiv.

presumeras För den som hävdar att han uppfyller direktiven på ett annat sätt än via standarder kommer det att krävas betydligt mer omfattande dokumentation och, i vissa fall, tredjepartskontroll genom s.k. anmält Standarder är visserligen

organ. som vanligt frivilliga, men kommer på detta sätt att få en status som liknar bindande föreskrifter.

Att EU valde att delegera arbetet till standardiserings-

organen berodde på att ville minska medlems-

man ländernas möjligheter att bromsa utvecklingen mot ett gemensamt regelverk. Genom EU:s ökade bruk av

standardiseringsorganisationema blev det betydelsefullt att

agera på sådana arenor. Länge hade det internationella

standardiseringsarbetet varit knutet till ISO global standardisering och IEC. Det europeiska standardiserings-

arbetet satte fart i och med EU:s försök att förverkliga den inre marknaden.

Den mer detaljerade regleringen arbetsmiljöfrågor

kom således att ske via standardisering, dvs. procedurer

som företag och branschorganisationer kände relativt väl. Det motsatta gällde för de fackliga organisationerna,

som inte alls hade att arbeta med standarder.

samma vana Standarder hade alltid påverkat företags villkor på marknader. Det kunde få stora konsekvenser för tillverkare att ställas inför standarder krävde relativt omfattande

som

modifiering av de egna produkterna. Den europeiska standardiseringen var så betydelsefull att arbetet i

kommittéema korn att få starka inslag av taktiskt spel.

Också i standardiseringen blev det nödvändigt att hitta

ett svenskt ställningstagande, det något sällan

men var som sågs som problematiskt eftersom "...det har växt fram ett bra säkerhetstänkande i landet". Det finns, när det gäller maskindirektivet som är det viktigaste av EGs produktdirektiv, tre typer av standarder. A och B-standarder dvs

sådana antingen gäller allmänna principer eller

som säkerhetsfrågor som hänför sig till en stor mängd maskiner och C-standarder, dvs. sådana gäller för viss typ

som av maskin eller grupp av maskiner. Den svenska myndigheten Var aktiv framför allt när det gällde A- och B-standarder, där

man ansåg att det farms viktiga säkerhetsaspekter. En grundläggande princip i EU:s regelverk är att krav på

förhandskontroll skall begränsas. I normalfallet skall tillverkaren själv kunna välja hur han vill Visa att han lever upp till de krav som finns i direktiven. Det vanligaste är att tillverkaren försäkrar produkt uppfyller direktivets

att en

krav declaration of conforrnity, att produktionen

genom sker i enlighet med harmoniserade standarder. Detta kallas

egenkontroll. I undantagsfall krävs dock i direktiven från EU t ex i maskindirektivet att produkter granskas tredje

part. Sådan tredjepartskontroll är också nödvändig i de fall

då tillverkningen endast delvis eller inte alls följer harmoniserade standarder.

Om en produkt inte är tillverkad i enlighet med de standarder som finns måste produkten kontrolleras av ett utomstående organ som bedömer den klarar säkerhets-

om kraven. Offentliga myndigheter skall normalt inte sköta

sådan kontroll. Tredjepartscertifiering skall

ske hos organ som normalt är privata, där staten garanterar kvalitén.

men Ett nationellt ackrediteringsorgan SWEDAC garanterar

- att dessa kontrollorgan uppfyller direktivens krav, och skall också anmäla sådana till EU-komrnissionen. Staten

organ skall således kontrollera att anmälda uppfyller

organ europeiska standarder. SWEDAC arbetar också för att

"skapa en gemensam europeisk ackrediteringsstruktur med

mål att provnings- och certifieringsorganens verksamhet

ömsesidigt kunde godtas över hela Europa"

verksamhetsberättelse 90/ 91.

Det har skett ytterligare viktig förändring i arbets-

miljöregleringens organisering och rättsliga reglering. Enligt

EU:s regler skiljs mellan myndighetsutövning och s.k.

notified bodies provnings- och certifieringsorgan. De

senare kan både vara offentliga och privata, idén är att

men certifieringen skall skötas privata De anmälda

av organ. organens verksamhet innefattar "... inte något moment

av myndighetsutövning" prop 1991 / 922170, bil 11, 60. Det

skall vara ett helt öppet system där många skall kunna

agera. Organisationerna utför sin verksamhet på uppdrags-

basis och "... helt på vägnar. De fattar inga beslut på

egna statens eller EU:s vägnar som 60. Några skade-

ovan, s ståndsanspråk kan inte riktas mot staten, vilket möjligt i

var det gamla systemet när riksprovplats hade begått ett fel i

sin myndighetsutövning.

Såväl legitimeringen organiseringen arbetsmiljö-

som av arbetet förändrades påtagligt europeiseringen. Störst

av konsekvenser hade det för arbetet med produkter; minst

kanske för arbetet med utformningen arbetsplatser. Det

internationella standardiseringsarbetet privata

organisationer som arbetade på uppdrag EU blev

av mer

betydelsefullt, och den privaträttsliga regleringen ökade. Samtidigt som det klassiska korporativistiska samarbetet

försvagades uppstod ändå behov hitta mekanismer för

av att konstruera nationella ståndpunkter. Här de gamla

var upparbetade kanalerna mellan parterna mycket stor

betydelse.

De direkta konsekvenserna för arbetsmiljön

av förändringarna inom sektorn tonades "Det är

ner. en överdriven risk att tro att vi inte kan driva vår arbets-

egen miljöpolitik i ett harmoniserat Europa", menade dåvarande arbetsmarknadsministern Mona Sahlin på ett seminarium i februari 1991. "Däremot kan vi bli tvungna att förändra våra arbetsmetoder och inflytandevägar. I den meningen kan vi stå inför ett systemskifte", fortsatte ministern Den sociala

dimensionen i Europasamarbetet, A- och U-dep, 1991.

Sektorns förändrade organisering påverkade direkt

myndighetens traditionella utbytesrelationer. Det klassiska

sättet att komma överens hade förändrats till att komma

nu överens inför förhandlingar. Verkets strategi gick i hög grad ut på att se till att vi även fortsättningsvis skulle kunna

driva "vår egen arbetsmiljöpolitik", dvs. att begränsa

potentiella skadeverkningar. Arbetet med europaharmoni-

seringen skulle prioriteras, och målet för det europeiska

standardiseringsarbetet var att "... kvaliteten på arbetsmiljön

om möjligt höjs, men definitivt inte sänks" s 12.

Det sågs också betydelsefullt att myndighetsrollen

som

skulle prägla verksamheten. Signalerna tydliga.

var Inspektionen skulle fungera som kravställare och polis, inte

rådgivare och konsult. Service och efterfrågestyrning

som skulle ge vika för mera av systematisk kontroll. Tillsyn var

myndighetens uppgift, och det gick inte att jämföra

verksam-heten med "marknadsanpassade och konkurreran-

de företag". Yrkesinspektionens uppgift var att kontrollera

lagstiftningens efterlevnad. Och "... det är den rollen vi

som ska utveckla och effektivisera". "Effektivitet i vår verksamhet är att behärska myndighetsrollen" GDs tal till

inspektionema, sid 4.

Hela tillsynen av arbetsmiljön, dvs. den som sköttes av

yrkesinspektionen, ansågs vara huvudsakligen opåverkad

av europeiseringen. Yrkesinspektionen är organiserad 19 distrikt och har uppgift att kontrollera efterlevnaden av

som

lagstiftningen. Yrkesinspektionens verksamhet hade ofta

betraktats ett problem. En vanlig diagnos hade varit att

som

inspektionen inte arbetade tillräckligt systematiskt, utan att

den i alltför hög grad styrdes av sin lokala omgivning.

Inspektionsdistrikten hade varit alltför efterfrågestyrda och

deras verksamhet hade därigenom i alltför hög grad blivit att hjälpa redan intresserade företag att förbättra sin

arbetsmiljö. För mycket service. När det gällde verksamheten prioriterades utvecklingen systemtillsyn, dvs. inriktningen granskning mot

av av företagens rutiner och dokumentation i sin egenkontroll. Problemen med inspektionema skulle delvis lösas med hjälp

av en inspektionsmetodik som byggde på att de granskade

organisationerna själva hade en fungerande internkontroll.

Det här ligger väl i linje med idéer om kvalitetssystem och

certifiering som fanns inom andra delar av EU, även om den

interna utformningen av arbetsmiljö-regleringen förstås inte direkt styrdes av sådana hänsyn. Också arbetsmiljösektorn påverkades av denna generella rationaliseringstrend. Det var mycket tydligt att

arbetsmarknadsdepartementets agerande i hög grad styrdes

av sådana rationalistiska ideal. Det fanns mycket starka krav utifrån att redovisa och dokumentera sina resultat och sina

diskussioner kring mål- och resultatstyrning. Stora problem

fanns när det gällde att mäta resultat. T.ex. hävdades att det

framgick av resultatanalysen att styrelsens medverkan i det europeiska standardiseringsarbetet "... hittills har varit

mycket tillfredsställande" sid 29.

Några citat antydde att det sågs viktigt att framstå

som

rationell. Verksamheten bedrevs "... mer samlat och som

målinriktat än tidigare" anslagsframställning, sid 20, "... inriktningen mot målstyming har ökat" s 20, "...

planeringen verksamheten har förbättrats genom dels

av tydligare centrala direktiv i kombination med

mer

utvecklade uppföljningsmetoder" sid 20. Inom inspek-

tionen hade "en ökad dokumentation av inspektions-

besöken samt förfinade uppföljningsmetoder påbörjats" sid

21. Den rationalistiska retoriken hade spridit sig långt in i organisationen, och även chefer för verksamheter med utpräglad teknisk eller kemisk inriktning var beredda att

försvara ett system med målformulering och resultatstyr-

ning.

Konkurrenspolitik

Medlemskapet i EU ijanuari 1995 medförde inga förändringar av regelverk eller organisation inom konkurrensområdet. Orsakerna till detta att sådana

var förändringar redan hade föregått inträdet. svenska

Den nya

konkurrenslagen, som kom 1993, kopierade helt EU:s lag-

stiftning inom området. Tidigare gjordes enskild

en bedömning i Varje enskilt fall, där man genom förhandling sökte komma tillrätta med ett skadligt konkurrenshinder.

Den lagen byggde på två generella förbud; dels mot

nya

konkurrensbegränsande samarbete, dels mot företag som

missbrukade en dominerande ställning.

Den traditionella svenska prisregleringen hade utsatts för kraftig kritik under 1980-talet. Konkurrenskommittén från 1991 ville bryta med de gamla traditionerna, bl.a.

att gå från den s.k. rnissbruksprincipen till en

genom

renodlad förbudsprincip. Tidigare skulle det visas

att en konkurrensbegränsning hade lett till missbruk, dvs.

Näringsfrihetsombudsmannen NO skulle finna att något

hade skadlig verkan och ta upp förhandlingar och, eventuellt, till domstolen. Ingenting förbjudet förrän

var

domstolen hade sagt sitt. Förbudsprincipen bygger på en

legalistisk tradition och innebar att vissa förfaranden mer

blev förbjudna.

Detta var en anpassning till EU:s regelsystem. Romfördraget innehåller de grundläggande bestäm-melserna, och dessa förstås hela EU:s område. Ã

gäller inom andra sidan finns det möjligheter för varje enskilt land att formulera sina regler på hand. Danmark har t.ex. inte

egen samma förbudsprincip som Sverige. Så fort det handlar

om samhandel så kan dock varje fråga hamna i kommissionen,

och då finns inga möjligheter att ha regler. Sverige

egna valde dock att exakt kopiera EU:s regelverk, och att införa det i svensk lagstiftning. Huruvida det verkligen blir på samma sätt vet man dock inte eftersom tillämpningen kan

olika ut. se

I tillämpningen regelverket finns potentiellt ett visst

av handlingsutrymme. Konkurrensverket arbetar med undantag. Ifall positiva effekter samarbete mellan företag

av skulle väga tyngre än de negativa, så kan verket under viss

begränsad tid medge undantag från konkurrens-lagen. Det

är det kallas "marknadssituationen i Sverige" framför

som allt den svenska marknadens litenhet och att det enbart finns ett fåtal konkurrenter gör att verket inte alltid

- som har följt den praxis har vuxit fram i EU-domstolen. Det

som är fortfarande en öppen fråga i vilken grad svensk

som praxis kan komma att avvika från EU-praxis.

Sverige har varit mycket angeläget att inte enbart följa EU:s regler utan också att driva på. Avregleringen

av ehnarknaden är ett sådant exempel, där Sverige enligt

svensk tjänsteman länge "... uppfattade... att utvecklingen

på kontinenten gick i rasande fart och det gällde att hänga

med det tåget". Sverige agerade snabbt- i enlighet med

idéerna om en avreglerad elrnarknad och bolagiserade

- Vattenfall, skapade affärsverket Svenska Kraftnät dvs handelsplatsen för att på så sätt öppna elmarknaden. Under tiden hade dock avregleringen inom EU stött på

kraftigt motstånd och Sverige blev det mest "ornreglerade"

av alla länder.

Läget 1996 är att Sverige är pådrivande för att öppna andras elrnarknader. En svensk tjänsteman berättade att "... väldigt mycket av mitt arbete gick ut på att förklara det svenska systemet och hur vi hade resonerat, och förklara de svenska utgångspunktema för andra. De lyssnade eller

mer mindre undrande över hur vi hade kommit fram till detta..."

ett försök att kopiera det framväxande

som var europeiska. Den svenska politiken växte fram som en

spegel av den europeiska, samtidigt som det svenska sättet

att kopiera i skede väckte både förundran och

ett senare intresse.

I Sverige skapades en "ren" konkurrensmyndighet som

inte var belastad av det historiska arvet. Det historiska arvet var priskontrollen som SPK hade sysslat med, och som politikerna hade svårt att frigöra sig ifrån. Ända fram till

1992 gav SPK månatligen ut rapport prisändringar

en om och vad som låg bakom dessa. Det ett utflöde av ett reg-

var

leringstänkande, och tänkt ett underlag till

var som regeringen.

Till slut lyckades dock tjänstemännen också komma åt denna rest regleringstänkande. Som tjänsteman ut-

av en tryckte det så var "...det där... det sista vi lyckades stoppa 1992 och lyckades få till att det inte skulle få över den där uppgiften till det nya konkurrensverket". Prisregleringen försvann, och myndigheten såg det som sin uppgift att stå emot när regeringen fick för sig att det var viktigt att ha en löpande rapportering. En tjänsteman uttrycket det så att "... det finns någonstans och måste hela tiden hålla emot"

man

allt detta tycks betyda att myndigheten inte granskar

priserna i butikerna längre, utan att statsråden i stället får

göra det själva. Den nya konkurrenslagen var helt anpassad efter EU:s

regelverk. Vi har således både nationell lagstiftning som

en är anpassad efter EUs, och vi har en organisation som är skräddarsydd efter den lagen. Alla länder är inte i

nya samma position eftersom det står länderna fritt hur de skall relatera sig till EU:s regelverk. Alla länder har inte någon myndighet än utan överlåter allt till domstolsväsendet. Dock tycks det som om systemen i de olika länderna blir

alltmer homogena.

På sätt för läkemedelsverket kan säga

samma som man att det svenska medlemskapet egentligen inte medförde

några förändringar av regelverket. Däremot blev Sverige

medlem i alla de kommittéer finns inom komrnissio-

som

nen. Det finns fem verkställighetskommittéer s k rådgivande kommittéer på konkurrensområdet under

kommissionen. Det är konkurrensverket representerar

som

Sverige både när enskilda ärenden behandlas enligt EU:s

konkurrensregler och när lagstiftningsfrågor Flera

är uppe. tjänstemän från verket deltar i dessa sammanträden,

men också i andra möten som kommissionens konkurrensdirektorat anordnar.

Än så länge har verket inte deltagit i andra ad-hocgrupper eller i den särskilda arbetsgrupp för konkurrensfrågor som finns under rådet. Det finns efterfrågan från kommissionen att få nationella experter från Sverige, framför allt därför att så många ärenden berör den svenska marknaden, "...Konkurrensverket har också starka int-

men ressen av att ha nationella experter vid DG IV. För detta finns såväl personalpolitiska verksamhetsskäl. Detta är

som också ett nationellt intresse." KV yttr 1995-12-06

Konkurrensornrådet beskrivs ofta relativt "enkelt".

som

De grundläggande reglerna finns i Romfördraget och de

tillämpas av DG 4 inom kommissionen, kan ett

som ses som

slags embryo till självständig myndighet. Ofta blir

en hanteringen mycket konkret och gäller enskilda ärenden, t.ex. hur statsstödsregler skall tillämpas, samarbete mellan

företag, fusionsregler etc. Informella kontakter är vanliga

med kommissionen, medan det inte finns några arbetsgrupper knutna till rådet inom konkurrensområdet.

Mellan departement och verk söker alltid

man gemensamma ståndpunkter inför agerandet utåt. Som

departementstjänsteman uttryckte det "... Och det gäller att

hålla isär det där när internationellt mot när

man agerar man agerar nationellt. För nationellt är konkurrensverket helt suveränt i förhållande till departementet när de tillämpar KL. Där får vi inte ha synpunkter på hur de bedömer enskilda ärenden". När den svenska ståndpunkten skall tas fram är det också viktigt att ta reda på vad handel,

småföretag och industri tycker. System med arbetsgrupper

och referensgrupper med remissförfaranden och samråd

- -

har byggts upp i departementet.

Konsten att vara en

god europé

och få Verksamheten att

fungera

De empiriska studierna visade hur europeiseringen konkret

och i vardagsverksamhet präglade tre olika sektorer.

Verksamhetemas organisering och styrning hade påtagligt

påverkats. Rättfärdigandet verksamheterna hade föränd-

av rats, än i varierande grad. Aktiviteter kopplades till

delvis andra idéer än tidigare. Såväl legala förutsättningar,

beslutsprocedurer relationer mellan organisationerna

som hade förändrats. Hos de svenska förvaltningsmyndigheterna kunde vi tydligt se skiften i preferenser, strategier, resurser och aktiviteter. Det fanns likheter mellan sektorerna

t.ex. betonade de svenska tjänstemännen ständigt betydelsen att skapa nationella strategier men det fanns

av också tydliga skillnader.

En jämförande

analys av sektorerna

Legitimeringsgrunden för arbetarskydd hade delvis för-

ändrats i och med kopplingen till den inre marknaden med

EES-avtalet. Samtidigt hade den europeiska regleringen på

ett mycket påtagligt sätt tagit över den svenska. När det

gällde den centrala myndigheten arbetarskyddsstyrelsen

- kunde vi iaktta motvillig anpassning. Ambitionen var

huvudsakligen att skydda det som man hade gjort tidigare och uppfattades värdefullt. Myndigheten ten-

som som derade att betona kontinuitet, dvs. att ".. mycket ändå är sig likt". Styrelsen försökte skydda sitt område, delvis genom att till det handlingsutrymme som ändå farms. Genom

buffertar skulle det väsentliga arbetsmiljöarbetet ändå

komma till stånd.

Inom läkemedelskontroll det vanliga uttalandet

var snarast att "... inget är sig likt". Också här hade kopplingen till det europeiska systemet medfört att delvis nya

legitimeringsgrunder hade aktualiserats. Det legala

systemet hade förändrats, liksom fältets organisering och de rutiner för beslut som fanns. Om arbetarskyddsstyrelsen relativt motvilligt hade accepterat sin lott så hade läkeme-

delsverket mycket välvilligt försökt att skapa

sig en ny

position i det nya organisatoriska landskapet. De försökte

snarare bygga broar till omvärlden än skydda det existerande. Mycket ambitiöst agerade de för att förbättra sin egen position i den europeiska läkemedelskontroll som höll på att byggas På ett sätt det mesta sig likt i den upp. var meningen att verket alltid hade försökt att verka aktivt i det internationella arbetet. Ramen och formerna för detta hade dock förändrats.

Också konkurrenspolitiken hade under lång tid

påverkats av intemationaliseringen. Idén den fria

rörligheten för och tjänster måste upprätthållas med

varor ett regelsystem, med organisationer och med diverse procedurer. Redan tidigare på 1990-talet övertogs hela EU:s rättsliga system inom området. Den svenska lagstiftningen och den svenska organisationen kopierade den nya euro-

peiska. EU:s regler korn att gälla svensk lag parallellt

som med den svenska konkurrenslagen. "Vi skall lika..." vara som EU, men inom vårt område. Agerandet från konkurrensverkets sida handlade att försöka tillämpa om samma

regler som EU. Inom samtliga områden fanns det möjligheter att skydda

det "egna" för att få verksamheten att löpa smidigt. Konkurrensverket arbetade med undantag. Om de positiva effekterna av samarbete mellan företag vägde tyngre än de negativa, så kunde verket medge undantag från

konkurrenslagen. Sådana undantag är tidsbegränsade.

Marknadssituationen i Sverige framför allt den svenska marknadens litenhet och att det enbart finns ett fåtal konkurrenter- är också sådan att verket inte alltid har följt den praxis som har vuxit fram i EU-domstolen.

Inom arbetarskyddet är hela frågan arbetsplatsernas

utformning något som inte regleras av EU:s produkt-

direktiv, utan där finns enbart s.k. minimidirektiv. Hela

tillämpningen sköts dessutom yrkesinspektionen,

av vars verksamhet i ganska liten utsträckning har styrts EU:s av arbete. Det finns således flera buffertar uppbyggda, så man kan mycket Väl två tjänstemän från

som arbetarskyddsmyn-

digheten hävda att måste skilja mellan "... formella man ramar som påverkar styrelsens arbete och organisation genom dekret från regering och departement och det verkliga

arbetsmiljöarbetet sker internt inom styrelsen

som av

kunniga specialister".

Läkemedelsverket ingår i ett öppet systern när

numera det gäller registrering av läkemedel. De regler som inte anses så gynnsamma ur svensk synvinkel vill man satsa på att informera bort. På så sätt kan man ändå till att det

se som inte är gynnsamt inte får negativa konsekvenser. I

verkets nyhetsblad i registreringsfrågor Högaktuellt

- noterades att effekt ömsesidiga erkärmanden att

en av var "... indikationer och annan information kring läkemedlet i Vissa fall inte kommer att stämma överens med svensk terapipraxis... I den mån detta kan komma att påverka användningen av ett läkemedel i Sverige, kommer det att

kompenseras med informationsåtgärder från Läkemedels-

verket". Således, information som ett sätt att hålla fast vid

det som uppfattades som bra i det gamla.

Vi kan grovt sammanfatta konsekvenserna

av europeiseringen inom de tre olika sektorerna på följande sätt:

arbetarskydd lükemedelskontroll konkurrenspolitik

motvillig välvillig absolut

anpassning anpassning anpassning

skydda område utvidga område avspegla område

bygger buffertar bygger broar kopierar

skydd genom skydd genom skydd genom inspektion information undantag

Den organisering och styrning som har vuxit fram inom de olika sektorerna varierar. Varken innebörden i eller konsekvenserna av europeiseringen likadana ut inom olika fält.

ser Att det bygger vidare på det gamla kan i retoriken

nya ses

kring EU-anpassning. Inom arbetarskyddet finns sedan lång

tid uppbyggda samarbetsformer med intresseorganisationer. Där betonas kontinuitet kopplingar bakåt i

tiden. Inom konkurrenspolitiken betonas

snarare nyorientering och brottet i förhållande till det gamla.

Retoriskt befinner sig läkemedelskontrollen någonstans mitt emellan. I praktiken är möjligheterna att helt bryta med det

gamla lika begränsade möjligheterna att helt bortse från

som det nya.

Variationerna till trots är det tydligt hur standardi-

serad förvaltningspolitik i form resultatstyrning och

- av

moderna managementmodeller alla tre

- genomsyrar sektorerna. De standardiserade organisationsmodeller

som lanseras betydligt mindre variation än den

rymmer av organisering som sker i praktiken. Detta vore förstås inget problem, ifall den existerande praktiken enbart betraktades som något som ännu inte hade fått ta del och irnple-

av mentera ljuset. Om vi i stället tror att den organisering

som sker i praktiken hel del förnuft blir det rimligare

rymmer en att fråga sig det inte finns lärdomar där att föra vidare

om när det gäller att inordna det i det gamla. Kanske kan

nya den organisering reellt existerar bidra till att utveckla

som

och varierade generella modeller. nya mer

Att inordna det i det gamla nya

Förvaltningars Verksamhet växer fram i gränsområdet

mellan det erbjudna och det existerande. Det är betydelsefullt att analyser görs med ett historiskt perspektiv. Det är

tydligt att det inom exempelvis arbetarskyddet finns ett

existerande sätt att tänka, organisation, procedurer etc.

en som inte omedelbart låter sig omvandlas av det som europeiseringen erbjuder. Det existerande skapar trögheter och det som efterhand växer fram avspeglar varken att det existerande helt omformas eller att det lever vidare opåverkat av det nya.

Arbetarskyddet är, å andra sidan, ett bra exempel på att ingenting egentligen är sig likt. Det finns en svensk tradition, sedan lång tid skapade strukturer och stark politisk

Även inom detta område skedde dock för

förankring. stora

delar av Verksamheten drastiska förändringar det inte

som gick att skydda sig ifrån. Trots detta det självklart att

var

mycket av tänkandet, organiserandet och procedurema

37 I avslutningskapitlet förvaltningspolitiken och

- om europeiseringen förs en del sådana vidare.

- resonemang

snarare byggde vidare på det gamla, än kunde som

ses något helt nytt. Detta möte mellan det existerande och det av europeiseringen erbjudna ser dock ut på olika sätt inom olika sektorer.

En kämfråga är vad det är som eftersträvas. Finns ambitionen att till punkt och pricka implementera EU-direktiv, som vore de svenska rättsregler Eller är ambitionen att

skydda det existerande Frågan behöver förmodligen

formuleras om. Det går inte att helt hindra att de nya idéerna och strukturerna påverkar, men det är heller knappast varken nödvändigt eller önskvärt att alltför blåögt implementera det nya. Att införa nya regler har alltid varit en process där utfall och intention inte har följts åt, och där det som skall implementeras förändras i processen.

Även vi skulle betjänta bredare empirisk

om vara av en bas än den har redovisats i de tidigare kapitlen, finns

som ytterligare del intressanta iakttagelser att göra utifrån de

en empiriska studierna. En har att göra med att myndig-heter

kan se möjligheter att utvidga sitt område i det europeiska, organisatoriska landskapet. Läkemedelsverket hade hamnat

i en konkurrenssituation visavi andra läkemedelsmyndigheter och arbetade för att bli ett av de "utvalda" verken. Europeiseringen skapade där försök att

utvidga gränserna för den jurisdiktionen.

egna

Europeiseringen skapade på detta sätt ett behov av att

definiera gränser på ett nytt sätt.

En annan iakttagelse är att det ibland framstår som angeläget för myndigheter att visa upp aktiviteter som

särkopplade. En vanlig argumentationslinje är annars att

organisationer visar upp fasader av styrbarhet och samordning utåt för att framstå som effektiva och moderna Meyer och Rowan 1977. Vid sidan av detta ser vi försök att legitimera sig som en god myndighet genom att säga att man inte alltid följer alla regler till punkt och pricka. Kanske skapar europeiseringen på detta sätt en större mottaglighet

för att diskutera strategiskt kring särkopplingar.

En tredje iakttagelse har att göra med europeisering

som

begrepp. Vi såg i de empiriska studierna att de europeiska

drivkrafterna var betydelsefulla. Vi såg dock också att det kunde svårt att särskilja europeiseringen från

vara globaliseringen. För konkurrensverket var inte enbart EU

utan också exempelvis WTO World Trade Organisation

- betydelsefull. För läkemedelsverket fanns det en uppsjö av viktiga standardiserare med annan regional identitet än den

europeiska. Detsamma gällde arbetarskyddet. Europeisering

kan vara ett fruktbart begrepp, men det är angeläget att

se att det också finns andra internationella organisationer

som

är viktiga.

För att sammanfatta, tycks det viktiga för statsförvaltningen vara att på ett förnuftigt sätt inordna det nya i det gamla, dvs. att hitta ett sätt att både god europé och

vara en att samtidigt få verksamheten att fungera. Det vore värdefullt med diskussion kring varierade sätt att tänka

en organisatoriskt kring detta dilemma. Det tycks de empiriska

av studierna att döma behövas en betydligt varierad

mer repertoar av organisatoriska lösningar än sådana som myn-

digheterna i dag erbjuds. Repertoaren bör innehålla mindre fokus på myndigheter avgränsade organisa-toriska

som enheter, och tänkande i termer horisontella nätverk

mer av mellan förvaltningar och andra organisationer.

Myndigheter invävda i samhället

Inledningsvis hävdades att europeiseringen får konsekvenser för på staten, för organiseringen mellan

synen stat och samhälle och för organiseringen

av statsförvaltningen. Jag har hittills framför allt diskuterat europeiseringens konsekvenser för organiseringen av stats-

förvaltningen, något som sågs som betydelsefullt inom alla de tre sektorerna. Samtidigt pågick hos alla myndigheter

diskussioner kring de pågående "inhemska" reformerna

av myndigheterna, dvs. det kopplat till management-

som var lösningar och resultatorienterad styrning.

Läkemedelsverket hade övergått till en mål- och resultatstyrd organisation med resultatenheter. Förändringen beskrevs ibland som en administrativ lekstuga som komplicerade arbetet och som tenderade att skapa suboptimeringar. Förebilderna t Asea föll sig inte

ex naturliga för verkets tjänstemän. Huvudkritiken

annars var

att re-organiserandet tenderade att bryta det

upp

professionella, dvs. att specialistfunktioner inte lika tydligt

betonades i den organisationen. Det blev svårt att

nya

tillsätta tjänster när innehavaren inte enbart skulle vara Vetenskapligt och administrativt kompetent utan också kunna fungera som en galjonsfigur i det europeiska samarbetet.

Det fanns mycket starka krav på arbetarskyddsstyrelsen

att redovisa och dokumentera sina resultat och sina

diskussioner kring mål- och resultatstyming. Stora problem

farms visserligen när det gällde att mäta resultat, även om

det framgick resultatanalysen att styrelsens medverkan i

det europeiska standardiseringsarbetet "... hittills har varit

mycket tillfredsställande". Den rationalistiska retoriken hade dock spridit sig långt in i organisationen, och även chefer för verksamheter med utpräglad teknisk eller kemisk inriktning beredda att försvara ett system med

var

målformulering och resultatstyming.

Detta reformarbete pågick i huvudsak parallellt med europeiseringen. Både de europeiska och de inhemska drivkrafterna om man nu skall kalla försöken att skapa

resultatstyming och organisationer inhemska påverkade

verksamheten, de diskuterades sällan i samma

men andetag. Det tycktes som om tjänstemännen som deltog i det europeiska arbetet förmådde hålla isär kraven. Som en tjänsteman uttryckte det i samband med försöken att skapa avgränsade enheter: "... vi jobbar på att behålla sambandet mellan Vi sätter nåt på som ser snyggt ut,

oss. upp papper

sköter vi verksamheten". sen

Den officiella inställningen visades i avsnitt 3

var - som att EU-arbetet så långt som möjligt skulle inordnas i de ordinarie formerna för styrning myndigheternas

av verksamhet. De empiriska studierna visade att det kunde

vara nog så problematiskt. Myndigheternas tjänstemän

deltog i ett nätverksarbete visavi andra länders förvaltningar och visavi de europeiska organisationerna inte särskilt

som enkelt gick att inordna i det etablerade vertikala styrsystemet. Ett skäl till detta var att tjänstemännen i vardagen hade svårt att det en avgränsad organisation. Deras

se egna som praktik samarbete och utbyte med andra

var en av organisationer: företag, intresseorganisationer, andra nationella förvaltningar, europeiska organisationer etc.

Hela beskrivningen av läkemedelskontrollen visade hur invävd myndigheten var i de svenska företagen och i

företagens intresseorganisationer. Myndigheten kontrollerade förstås företagen, det hade också utveck-

men lats andra relationer mellan myndighet och företag. Det stämmer väl med beskrivningen arbetar-

skyddsverksamheten, där ett klassiskt problem har varit att tillsynsmyndigheten, yrkesinspektionen, enligt

arbetarskyddsstyrelsen 1alltför hög grad har kommit att

fungera som konsult och rådgivare åt företag, och i alltför liten grad företrädare för lagen.

som

Inom alla de studerade sektorerna vi således att de

ser

statliga myndigheterna var djupt invävda i det omgivande

samhället. De agerade i nätverk med andra organisationer såväl inom som utanför landet. Myndigheterna deltog också på flera nivåer i nätverk med andra nationers förvaltningar

och med företag och intresseorganisationer. Bilden staten

av som en autonom enhet fick inget stöd. Tvärtom visades tydligt det problematiska i en alltför vertikal och

sam-

manhållen syn på myndigheten.

Sammanfattning

Jag har i detta kapitel med grund i de empiriska studierna

diskuterat statsförvaltningens organisering, framför allt utifrån ett "hemmaperspektiv". Jag har bl.a. betonat och diskuterat två iakttagelser. För det första, varierad

en organisering och olikheter i strategier för det internationella arbetet. För det andra statens invävdhet i och beroendeförhållande till det omgivande samhället. I nästa kapitel

analyseras statsförvaltningen utifrån invävdheten i det

omgivande europeiska samhället. I-Iur vi tänker förvaltningspolitiskt kring europeiseringen är i hög grad beroende hur vi betraktar EU organisation. De

av som

empiriska studierna ger underlag för att komplettera bilden av det mellanstatliga och överstatliga EU med bild det

en av transnationella.

Bilderna av EU

Under lång tid har intensiva diskussioner förts vad EU

om är för slags organisation. Vi kunde utifrån de empiriska studierna se det tveksamma i att dra skarp gräns mellan

en det nationella och det europeiska. Idealbilden staten

av som en enhetlig och odelbar aktör på hand förbereder,

som egen beslutar och genomför vad den vill kan betraktas ett

som ideal, men beskrivning fenomen i praktiken har den

som av

sedan länge vederlagts. Empiriskt går det inte att bortse

ifrån att staten i hög grad är invävd i samhället.

I Skandinavien har diskussionerna kring förhandlingsekonomi visat att viktiga beslut växer fram i ett växelspel

mellan politiska organisationer, byråkratier, företag, int-

resseorganisationer etc. Hernes 1986, Jacobsson 1987, Nielsen och Pedersen 1989. Villkoren för politik avgörs inte enbart inom det politiska systemet, precis villkoren för

som företag inte enbart avgörs på marknader. Stora svenska företags förmåga att agera har i hög grad varit beroende av staten som köpare, som reglerare, som teknikutvecklare, som marknadsförare etc.

Samarbete mellan företag, stat och intresseorganisationer var länge ett viktigt signum för det svenska samhällets organisering. Detta har kallats vid olika kän-

nanm, men netecknade är att det är i nätverk mellan organisationer

som viktiga skeenden tar form. Det finns i dag relativt

en omfattande litteratur pekar på att det finns många

som reglerare inom ett område, dvs. det finns aktörer också vid sidan av staten bjuder ut recept andra kan följa.

som som

Regleringen sker i ett växelspel där många aktörer är med

och där dessa på olika sätt är inbördes beroende, någonstans mellan offentligt och privat jämför Kooiman 1993.

38 Inom företagsekonomi har s.k. nätverksperspektiv utvecklats. Se exempelvis Håkansson och Snehota 1989 och Axelsson och Easton 1992.

och bilderna EU

Förvaltningspolitiken av

De empiriska studierna perspektiv på det

ger förvaltningspolitiska tänkandet kring europeiseringen. De idéer dominerar EU-arbetet har fokuserat på det

som mellanstatliga EU och på beslutsfattandet i ministerrådet. Det bygger på föreställningen att Varje nationalstat agerar för att tillgodose sina intressen. För att vinna så mycket

egna inflytande möjligt i EU-arbetet gäller det att samordna

som både viljor och handlande. statsförvaltningen skall tala med en röst och agera enhetligt och samordnat. Med detta perspektiv betonas formell samordning, styrning och

skapandet av så effektiv byråkrati som möjligt.

Man får inte glömma att EU delvis är skapat kring formella procedurer är nödvändiga både att behärska

som och att anpassa sig efter. För den som vill tillvarata svenska intressen i ministerrådet är det nödvändigt att ha en

samordningsapparat med rutiner som fungerar. Det är

därför inte rättvist att raljera över det svenska perspek-tivets

byråkratiska underbyggnad. En sådan byråkrati är

nödvändig, även om det som skisseras ofta liknar en "organisation utan människor där det är formella styr-,

samordnings- och utvärderingssystem som tänks skapa

effektivitet.

Föreställningen om EU som en arena för förhandlingar

mellan medlemsstater som vet vad de vill, bör dock

kompletteras. Ministerrådet fungerar som en överstatlig

organisation, t.ex. när det gäller den inre marknaden. Det finns också genom domstolen och kommissionen en dynamik i EU:s organisationer och procedurer som inte är mellanstatlig. Det tar lång tid för ärenden att nå ministerrådet. Den som vill styra förändringar gör bäst i att inte vänta för länge, utan med i initiativfasen i kommissionen.

att vara Det finns inom den europeiska unionen dynamik

en som

utgår ifrån det europeiska.

39 När Statskontoret genomförde sina enkäter frågade heller

man inte vad tjänstemännen tyckte utan vad myndigheterna och departementen tyckte, dvs. man förutsatte att dessa organisationer både hade åsikter och önskningar.

Vid sidan av dessa två traditionella sätt det mellanstatliga och det överstatliga att betrakta EU, kan EU

man se

som ett inslag i transnationaliseringsprocesser, där politiken

växer fram och formas i nätverk går på tvärs med

som nationalstater och andra formella organisationer. Politiken växer fram sektoriellt inom arbetsgrupper och komrnittér, där de som agerar lika ofta är lojala inom nätverket mot

som den formella organisation de eventuellt

som representerar. Vi såg i de empiriska studierna flera exempel på sådana nätverk.

När det gäller standardiseringen hälso-, miljö, och

säkerhetsfrågor sitter det exempelvis mängder

av grupper där myndigheter från olika länder, representanter från intresseorganisationer och företag skall komma överens. Det är en reglering på basis av expertis. Experter skall hitta de bästa lösningarna. Liknande fanns också inom

arrangemang de övriga sektorerna; inom läkemedelskontrollen manifesterat i ett embryo till federal myndighet. Dessa

en nätverk är transnationella, finns på många olika nivåer och befolkas i huvudsak experter.

Gränserna mellan staterna håller på detta sätt på

att per-

foreras på många olika nivåer samtidigt. Föreställningen

om vad EU är förändras. Kanske är diskussionen huruvida

om det är medlemsstaternas intressen är de viktiga driv-

som krafterna eller dynamiken i det väsentliga kommer ifrån

om gemenskapens egna organ på väg att bli alltmer missvisande. Vid sidan av det mellanstatliga EU och det överstatliga EU finns det ett transnationellt EU, dvs. nätverk på olika nivåer innefattande mångfald både privata och

en av offentliga aktörer. Jag skall nedan gå igenom föreställningarna om EU var för sig.

40 Föreställning den europeiska gemenskapen form

om som ny av reglering innefattar många aktörer pá många olika nivåer

som och där det inte är så lätt att peka ut ett centrum, aktör med

en överlägsen auktoritet finns bl.a. utvecklad i Jachtenfuchs och Kohler-Koch 1995. Andra försök att teoretiskt begripa de "governance"-strukturer EU består finns i Matlary 1993,

som av Peterson 1995, Kohler-Koch 1996 och Mörth 1996.

Förvaltningspolitiken och det mellanstatliga EU

Den här synen på EU är egentligen den som är minst

problematisk. Fokus i detta perspektiv är staten och statsförvaltningen, och hur det statliga agerandet på bästa

sätt skall organiseras för skall kunna tillgodose

att man svenska intressen. Vad är svenska intressen

som problematiseras inte, eftersom de antingen redan finns eller anses ha skapats i en separat tidigare process. Politiska ställningstaganden utifrån. Finns de inte så måste de

ges

efterfrågas i det ständiga uttalandet att "... politiker

som om

har inte formulerat några tydliga mål".

Den svenska statsförvaltningen måste sedan agera så effektivt som möjligt i förhandlingar gentemot andra nationers statsförvaltningar, och gentemot EU:s organisationer. Allt vi vet om förhandlingar blir

som betydelsefullt, framför allt att det är viktigt att veta vad man vill, att man skall tala med en röst och att man agerar enhetligt och samordnat. Det är den här modellen som Statskontoret använder sig av i sina analys av Sveriges agerande visavi EU. Det ses som viktigt att hålla ihop staten.

Det uppfattas brister måste åtgärdas är om

som som som

det inte skulle finnas tydliga politiska ställningstaganden,

om det inte finns en tillräcklig styrning och samordning av insatserna, inte information framförs nedåt och återförs

om uppåt i systemet. Allt som är oklart och mångtydigt ses som

bekymmer. De förvaltningspolitiska ambitionerna handlar att skapa en så effektiv byråkrati som möjligt.

Förvaltningspolitiken och det överstatliga EU

Betraktas EU som en överstatlig organisation flyttas fokus från förhandlingar mellan medlemsstaterna till de organisationer inom EU har initiativförmåga,

som egen framför allt kommissionen. Det som kommer till rådet kommer från kommissionen och det är kommissionens

initiativtagande som bör påverkas ifall vill

man vara inflytelserik. Kommissionen är en organisation som i hög grad är beroende av expertis utifrån intresseorganisationer, företag etc. Det blir viktigt att kunna erbjuda sådan expertis.

Det räcker heller inte med att statens agerande är samordnat gentemot kommissionen och andra utan det behövs samverkan mellan stat och andra intressen i

mer av samhället. I detta perspektiv "öppnas" analysen därmed för

skapandet preferenser. Det blir betydelsefullt att

av konstruera där det svenska kan skapas, också

arenor men för alla aktörer att gemensamt, enhetligt och samordnat

för att tilllgodose svenska intressen. agera

Det blir viktigt att "hålla ihop samhället" än att

snarare "hålla ihop staten". Medan det mellanstatliga EU med sina förhandlingar ställer stora krav på formaliserade rutiner för samordning och styrning, betraktas dessa här som otillräckliga och eventuellt problematiska. Om stärkandet av den statliga byråkratin tar alltför mycket kraft finns risken att samordningen med andra aktörer i samhället försummas. Ju staten organiserar sig byråkratiskt, desto

mer svårare blir det öppen mot andra. Det får i så fall

att vara också ske formellt, remissomgångar, kommittémöten

genom etc.

Medan det mellanstatliga EU ställer krav på ett byråkratiskt system förutsätter det överstatliga EU, på

hemmaplan, ett korporativistiskt system. Det som

mer skiljer är också inställningen till det formella. När EUarbetsgruppen ville få till stånd strategiskt tänkande

mer av och samordnade insatser gentemot kommissionen var det inte enbart ett uttryck för att de såg de integrativa krafterna tydligare utan också att de lade större vikt än andra vid att även ministerrådsbeslut förebereds och implemen-teras av kommissionen. I deras bild EU lades stor vikt vid

beslutsprocessema viktiga för utfallen av beslut.

som

Förvaltningspolitiken och det transnationella E LI

I den första modellen antas svenska intressen skapas i en tidigare dvs. utanför modellen. Grunden för detta

process, synsätt demokratisk idealmodell, där politikerna

är en bestämmer ställningstaganden sedan skall genomsyra

som hela förvaltningen. l den andra modellen öppnas staten och det blir betydelsfullt att svenska intressen utformas på ett sätt gör att det blir möjligt att driva igenom dem

som effektivt.

En syn på EU som en transnationell organisation utmanar de tidigare modellerna. Skillnaderna mellan de tre perspektiven blir mest intressanta i fråga hur vi tar reda

om på vad vi vill. framför allt kan "det vi vill" skapas

genom import från olika nätverk, och kommittéer. Man lär

grupper sig vad man vill genom att med och diskutera. Den här

vara bilden av preferensskapande "stämmer" ganska väl med det

empiriska, men leder till problem.

Om preferenser skapas i nätverk mellan organisationer och nationer går det inte att skilja den äger

process som rum på hemmaplan där preferenser formas antingen inom staten eller mellan stat och samhälle från den där

process dessa intressen förhandlas med andra. Inte med att vad

nog Sverige vill inte är utifrån givet ur förvaltningens perspektiv; det är inte heller så att det skapas på hemmaplan på korporativa arenor. Idéer om vem är, hur skall

man man göra och vad man har reser mellan nationer på tvärs med

formella organisationsgränserÅl

Sammanfattning

Dessa tre bilder av EU utesluter inte varandra, utan bör

ses

som kompletterade bilder av den europeiska gemen-skapen.

Det mellanstatliga EU blir kanske mest pregnant i ministerrådet. Det överstatliga EU märks tydligast i domstolen och i kommissionen, också i rådet, t.ex. när

men det gäller den inre marknaden. Det transnationella EU finns överallt, men fokuserar också andra än dem

arenor som annars mest diskuteras. Det är också tydligt att sättet att tänka kring organisation och styrning och de förvaltningspoli-

tiska rekommendationerna i relation till EU varierar be-

roende på vilken på organisationen dominerar.

syn som

Jag har fäst stor vikt vid de transnationella nätverken, framför allt ett perspektiv fördjupar förståelsen för

som som europeiseringen. Att hålla ihop staten eller att hålla ihop

samhället ses i perspektiv transnationaliseringen

av som betydelsefullt framför allt försvarsreaktion.

som en

41 Se tex Czarniawska-Joerges och Sevöns bok Translating Organizational Change 1996 för analyser hur sådana idéer

av reser.

Betoningen av det nationella i form av ställningstaganden och strategier kanske skall ses som ett sätt att skapa legitimitet för äger någonstans "... där ute" i

processer som rum nätverk ofta existerar utan insyn från medborgare och

som ibland utan insyn från politiker. Kanske är betonandet av det nationella ett försök att skapa demokratisk legitimitet för sådant som sker utan insyn.

och

Transnationalisering

demokratisk

legitimitet

Med typisk otrosvisshet har Werner Aspenström skrivit att freden är vår största tanke, att den stora drömmens

men sax inte skall tillåtas att klippa sönder den mindre drömmens väv. Europeisk integration är dröm på många sätt

en som tränger sig in i allsköns lokala sammanhang. Arbetarskydd,

läkemedelskontroll och konkurrenspolitik har i hög grad

kommit att omskapas som en följd av europeiseringen. Till

del är det kopplingen till den inre marknaden en genom som förändringar inom dessa fält har kommit till stånd. Den stora drömmen har, framför allt sedan mitten 1980-talet,

tagit form i en avgränsad, fri och reglerad

gemensam marknad.

Allt lokalt förändras inte följd europeise-

som en av ringen, även om de europeiska drivkrafterna är starka. Verksamheter har byggts under lång tid är ofta

som upp

motståndskraftiga mot tryck utifrån. EU:s sätt att reglera möjliggör ofta variation i tillämpningen. Det finns trögheter

i existerande sätt att tänka och handla och det finns inte alltid, men för det mesta utrymme för att handla på annat sätt ifall man eftersträvar detta. Det verkar ibland t.o.m. vara en poäng att Visa att man inte följer reglerna.

Jag har betonat betydelsen den framväxande

av organiseringen kopplad till den europeiska drömmen, och konsekvenserna för statsförvaltningen. Jag har betonat

mångfald och komplexitet i den framväxande

organiseringen. Vid sidan av två konventionella bilder

EU den mellanstatliga och den överstatliga har lagts yt-

terligare en: den transnationella. Jag skall i detta avslutande avsnitt sammanfatta och spekulera lite om konsekvenserna av resonemanget.

42 I dikten "Staden" diktsamlingen Trappan frán 1964 kan den

ur som vill läsa Aspenström.

Transnationella processer

När det svenska vävs in i det europeiska är innebörd av

en detta paradoxalt ökad medvetenhet det

- nog - en om nationella. Identitetsskapandet kring det nationella förstärks. Det svenska försvenskas Ehn 1993. Parallellt

m med att den svenska staten och det svenska samhället vävs in i det europeiska, görs försök att stärka dess autonomi. Inte i den meningen att riksdag och regering påstår sig ha monopol på auktoritet inom sitt territorium, utan genom att

det ständigt betonas att internationali-seringen är ett led i

stärkandet av svenska intressen. Europeiskt utbyte gör att vi kan "byta" formell suveränitet mot reellt inflytande. Förutsatt, förstås, att vi vet vad vi vill och att vi effektivt kan driva våra egna intressen.

Detta synsätt bygger på föreställningen att EU i

huvudsak är ett mellanstatligt samarbete. Mot detta har ställts bilden av EU som ett överstatligt samarbete. Här har det länge förts en både teoretisk och normativ diskussion

om EU. Integrationsteorier som betonar det överstatliga

brukar peka dels på kommissionens roll som initiativtagare och motor i samarbetet, dels på EU-domstolens avgöranden i enskilda fall avgörande för vägen mot ett allt mer

som integrerat EU. De hänvisar också till idén att samarbete föder samarbete, dvs. att det EU-organisationema och

ur samarbetet där skapas drivkrafter som leder till efterfrågan på fortsatt samarbete. Samarbetet "spiller över" från en verksamhet till annan.43

Integrationsteorier som betonar EU som en arena för stater pekar på att EU:s linje i allt väsentligt har varit ett resultat av de stora nationernas ställningstaganden Moravcsik 1993. På så sätt har Milvard 1992 analyserat EU:s tidiga framväxt, och så har exempelvis Fligstein 1995

43 Dessa teorier brukar kallas funktionalistiska eller

neofunktionalistiska och refererar ofta till Haas studie av The Uniting of Europe. Political, Social and Economic Sources från 1958. För en genomgång av dessa teorier, se exempelvis Cornett och Caporaso 1992. En möjlig tolkning i neo-funktionalismen är att nationernas intressen ständigt omdefinieras i dynamiska processer där EUs institutioner, t.ex. kommissionen, spelar en viktig roll se t.ex. Matlary 1996

gjort senare utvecklingar inom EU begripliga. Grund-

argumentet är att ingenting händer utan de stora medlemsstaternas stöd. Kommissionen är visserligen motor en men dess kapacitet har gjorts så begränsad att dess initiativ pass aldrig kan göra annat än att spegla viljor hos andra starka aktörer. Debatten kring EU har i hög grad handlat mellanom statlighet och överstatlighet. Svenska motståndare till EU har hotat med federalism och utveckling mot politisk en en union. Svenska förespråkare för EU har mestadels betonat

att EU:s överstatliga kompetens är noggrant avgränsad och att det i övrigt är ett mellanstatligt problemorienterat

samarbete. Förespråkarna har övertagit bilden de av enskilda nationernas förmåga avgörande, och som dessutom delvis i motsats till forskarnas betoning stor- - av leken hävdat att också små nationer Vet vad de vill - som och som förmår skapa allianser med andra kan vara framgångsrika i det mellanstatliga samarbetet44

Jag har tidigare hävdat att EU både har mellanstatliga

och överstatliga inslag, att det är den transnationella men organiseringen av samarbetet som föranleder omtänkande.

Ser vi EU som mellanstatligt blir det naturligt att

- som Statskontoret stärka samordning och styrning inom staten jag bortser här ifrån att det finns mycket talar för att som den formella och centralistiska inställningen till styrning som Statskontoret står för kanske inte alls heller är särskilt

effektiv. Betonas EU:s överstatliga inslag EU-

- som arbetsgruppen gör blir det naturligt att stärka möjlig- heterna att skapa nationell mellan förvaltningar, samsyn

politiker, företag och intresseorganisationer.

Båda dessa EU-tolkningar har del gemensamt. De en bygger båda på idén att det å sidan finns procedurer om ena som är svenska och att det å andra sidan finns procedurer som är europeiska. Båda betonar den svenska regeringens

position som strategiskt centrum, styrsubjekt och

samordnare. Båda tolkningama bygger på att vi vet vad vi

44 T skrev EU-arbetsgruppen det enskilda ex att medlemslandets status i grunden är oviktig, och att "... länder genomskádar som och accepterar EU:s arbetsformer och har lärt sig behärska dem, får inflytande, oavsett sin internationella status i övrigt" Att arbeta med EU-politiken, Finansdepartementet, 1996-01-30

vill, eller att vi skall skapa för att ta reda på vad vi

arenor vill. Båda tolkningarna bygger på att regeringen är ansvarig

för förvaltningens aktiviteter, och att dess ansvars-tagande

inte är illusoriskt. Det möjligt att möta detta ansvar

ses som med reell förmåga att utöva makt.

Tolkas EU i hög grad transnationell organisering,

som en dvs. är byggd kring sektoriella nätverk på flera

som en som nivåer med blandning offentliga och privata aktörer,

en av blir det inte lika lätt.45 Det går inte att dra en tydlig gräns mellan det svenska och det europeiska. Regeringens position är betydelsefull mindre för styrning och

men samordning. Det händer växer fram i transnationella

som nätverk inte självklart alls är styrbara ovani-

i processer som från. Viljor och skapas i Vi lär oss vad

resurser processerna. vi vill inom arbetarskydd, läkemedelskontroll,

konkurrenspolitik, jordbrukspolitik, monetärt samarbete etc. etc att vi deltar i nätverken.

- genom

Avgörande med den transnationella organise-

att se

ringen betydelsefull handlar om preferensskapandet.

som Gränsen mellan vad vi vill och vad andra vill kan alltid

i ministerrådet, det vi vill driva "utåt" skapas t ex men om i hög grad importeras "utifrån" har något hänt. EU bygger på vissa idéer, regler och rutiner som både är

gemensamma stabila och relativt motståndskraftiga mot tryck utifrån. Snarare än att EU något skapas utifrån resurser

se som som och preferenser hos medlemsstater eller EU:s organisatio-

kan idéerna, reglerna och rutinerna betraktas som

ner

institutioner skapar både preferenser och aktörer.

som Sådana blir kommissionärer eller deltar i

som som

kommittologikommittéer blir över tiden delaktiga i de

institutioner som har byggts upp.46

45 En svensk studie Mörth 1996 området forskning och

av teknisk utveckling bygger bl.a. på idéer om europeisering, informell integration och nätverksrelationer. Mörth betonar betonar de transnationella komponenterna och hur gränserna mellan det nationella och det internationella suddas ut i ett transnationellt samarbete till vardags. 46 Det antyds är behovet ett utvecklat institutionellt

som av perspektiv på EU. Se exempelvis Olsen 1995 och Matlary 1996 för steg i den riktningen.

Går det att

skapa legitimitet

för det transnationella

I studier av nationell politik har det visats att politiker tar ansvar för sådant de i liten grad själva har varit med

som om att påverka. De tar ansvar utan att ha haft någon makt. Den transnationella organiseringen innebär således inte något helt nytt, dess karaktär utgör inte enbart

men en

utmaning för dem funderar kring statsförvaltningen

som organisering och styrning, utan också för dem som funderar bredare över det representativa systemets förmåga. Trans-

nationaliseringen sker i begränsad utsträckning mellan poli-

tiker och i mycket hög grad mellan företag, intresseorganisationer och tjänstemän. Delvis hänger det med att

samman de integrativa strävanden inom EU framför allt har rört ekonomin och skapandet inre marknad.

av en

Den transnationella organiseringen har en tydlig teknokratisk karaktär. Svenska politiker för hela det

tar ansvar

regelsystem som är uppbyggt för att förverkliga den inre marknaden. Det regelsystemet förändras ständigt,

men dessa förändringar sker i hög grad i kommittéer och

standardiseringsgrupper långt ifrån politiken, där det inte

ens i princip är möjligt för politiker att intervenera. Arbetar-

skyddets innehåll också tidigare i Sverige delegerat till

var arbetsmarknadens parter, i princip kunde alltid

men en politiker lägga sig Nu är det delegerat till beslutsfattande i transnationella expertgrupper där både

gruppernas sammansättning och dynamik är svåra att överblicka. Ansvaret finns kvar möjligheterna att påverka har

men reducerats.

Vi rör oss således bort från en situation där det inte i

ens princip skulle vara möjligt att ta ansvar genom att ta frågor

till sig. Allt kan visserligen bli politik, förmågan att

men

göra frågor politiska förutsätter viss kunskap vad

om som

47 Som visades i kapitel 5 finns förstås möjligheter att påverka genom att organisera implementeringen på olika sätt. Man skall inte underskatta detta utrymme. Dock är det så det i de

att om transnationella nätverk skapas gemensamma uppfattningar

om hur man skall bedriva arbetarskydd, är också den implementerande organiseringen svår att "skydda" från intryck utifrån. Gränsen mellan "ute" och "inne" löses

upp.

är "på gång" i Risk för illegitimitet har tidigare

processerna. för det mesta hanterats att politikerna har reagerat

genom och tagit frågor till sig genom att prata, ge stöd, ge pengar, ändra regler etc. Den möjligheten har reducerats. l allt högre grad sker reaktionen genom försäkringar om att vi inom EU skall arbeta för att, exempelvis, främja öppenheten.

EU håller på att förändras i en process vars inslag åtminstone inte fullständigt kan tolkas i enlighet med modellen nationalstaten. Ur ett nationellt perspektiv

av håller nationalstaten på att fragmenteras jämför Stråth 1996. Fragmenteringen kanske skall tolkas att det bety-

som delsefulla beslutsfattandet sker i sektoriella nätverk mellan nationer, mellan organisationer och mellan offentligt och privat. Ur ett nationellt perspektiv kan detta ses som fragmentering, medan det ett sektoriellt perspektiv kan

ett framväxande högst integrerat system. Kanske ses som håller det på att växa fram transnationell elit med

huvudsakligen andra referenspunkter än de nationella.

Tidigare har spindelnätsmetaforen använts för att

beskriva och förstå vissa aspekter av dessa transnationella nätverk. Jönsson 1990 menade att nätverken tenderade att förskjuta maktbalansen till tjänstemännen, och särskilt till sådana befann sig i gränsroller och hade möjligheter att

som samla in och utbyta information över nationsgränser. De skaffade sig strategiska i detta fall i form av

resurser information kunde stärka deras position inom olika

- som sektorer. Detta kunde leda till att det utvecklades "... två kulturer, global och nationell eller provinsiell" sid

en en 144.

Det är, vilket framgick de empiriska sektorstudierna,

av inte säkert att dessa nätverk kan kallas europeiska. Vi såg inom de studerade sektorerna att det fanns en betydelse-full organisering inte knuten till EU. De europeiska

som var organisationerna har stärkts i standardiseringsarbetet, i läkemedelskontrollen, i konkurrenspolitiken också

etc, men andra organisationer är betydelsefulla inom dessa områden. Transnationaliseringen är således "större än" EU, vilket i

hög grad problematiserar begreppet europeisering.

Den centrala frågan och hur beslutsfattandet i

är om dessa transnationella processer kan legitimeras jämför Iachtenfuchs och Kohler-Koch 1995, sid 20 ff. Ett sätt är

förstås att skapa federal stat med auktoritet precis de

en som gamla nationalstatema, dvs. med ett parlament

som ansvarar inför ett europeiskt demos. Att demokratisera det europeiska kan också innebära att på olika sätt försöka "öppna" de transnationella Att "släppa in"

processerna. politiker är ett sätt. Noteras bör dock att alla sådana försök samtidigt riskerar att underminera det de skapades för, dvs. att på ett effektivt sätt hitta lösningar är bra för alla.

som

Ett annat sätt är att beslutsfattandet legitimeras utifrån en fri marknadsidé, dvs. det sker enbart inom de områden som är nödvändiga för att garantera marknad och det

en hämtar sin legitimitet från nyttigheten marknader. Det

av skulle då garanteras att det är experter fattar bra

av som beslut inom respektive områden, ungefär klassiskt

som

tekniskt standardiseringsarbete legitimeras att det är bra

av för alla. En sådan teknokratisk legitimering EU bygger på

idén att det finns en överlägsen problernlösnings-kapacitet

inom dessa sektoriella nätverk. Det är mindre viktigt att veta vem som talar å vägnar än att veta sitter

vems vem som

inne med de nödvändiga kunskaperna.

Det är i detta sammanhang intressant att t.ex.

arbetarskyddsregleringen har delegerats till europeiska

standardiseringsorganisationer, dvs. till privata

organisationer som härbärgerar tusentals standardiseringsgrupper på olika nivåer där såväl offentliga privata

som aktörer ingår Tamm-Hallström 1996. Retoriken är att hitta den bästa lösningen, dvs. det är bra för alla. I praktiken

som används dock standarder ett betydelsefullt

som konkurrensmedel mellan företag. Beslutsfattandet legitimeras genom expertis, men expertisen är som alltid svår att betrakta neutral jämför Jacobsson 1993.

som

Jag har i detta kapitel resonerat utifrån ett perspektiv på nätverk som framhåller deras genomgripande betydelse och som framställer dem problematiska, framför allt ett

som ur legitimitetsperspektiv. Resurser, intressen och identiteter knyts till det transnationella, och det skapas risk att vi får

en en transnationell elit, dvs. krets människor

en av

tjänstemän, företagare, politiker etc vars liv och lojalitet i

väsentlig grad frikopplas från sitt lokala i det här fallet sitt

nationella sammanhang. Och att samhörigheten inom

denna språkliga, ekonomiska och kulturella elit kan leda till allt större klyftor i sättet att tänka kring förändring.

Dessa "govemance Structures" är svåra att

nya legitimera demokratiska. Man kan hävda att de delvis

som

är ett "europeiskt svar" på en del legitimitetsproblem när

det gäller handling. EU:s arbete med direktiv enligt den nya metoden kan på detta ett sätt att komma åt

sätt t.ex. ses som problem med trögheter, med konflikter och med komplexitet. Risken är dock att vi hamnar i situationer med

ännu större komplexitet.

Klassiskt finns det olika sätt att förhålla sig till den

komplexitet följer transnationaliseringen. Svensk

som av

statsförvaltning har länge byggt på att reducera komplexitet att med hjälp av den svenska förvaltningsmodellen

genom -

trycka frågor till förvaltningen, till intresseorganisatio-

- ner

och till kommuner Jacobsson 1984. Samtidigt som det ner oftast har varit möjligt att ta till sig frågor när de blir viktiga. Politikens mekanismer har dock på så sätt blivit reaktiva, dvs. ändå tills "något händer" får förvaltningar, kommuner och intresseorganisationer på hand sköta

egen verksamheter.

Den demokratiska legitimiteten har klarats genom att det i princip alltid har varit möjligt att ta tillbaka frågorna och att utåt intryck av att man agerar och det är

ge självfallet lättast att ge intryck av att agera om man verkligen agerar. Konsekvensen europeiseringen och

av transnationaliseringen är således inte att politikerna inte längre styr det har de för det mesta aldrig gjort, utan att de i ökad utsträckning får ta för sådant som de inte ens i

ansvar princip skulle kunna styra. Med framväxten nätverkande

av över nationsgränser på många olika nivåer inkluderande såväl företag, intresseorganisationer förvaltningar kan

som

klyftan mellan och inflytande bli omöjlig att ens i

ansvar

princip överbrygga.

Förvaltningspolitik och

europeisering

Europeiseringen och förvaltningens organisering är

sammanvävda processer. Europeiseringen formar villkoren

för styrningen förvaltningen, samtidigt den

av som historiskt framvuxna organiseringen i hög grad påverkar europeiseringens konsekvenser. Processema hänger samman. För att fånga samspelet och för att därigenom sä-

ga något om vilken betydelse europeiseringen kan

som komma att få skall jag i det här kapitlet pröva ett längre

tidsperspektiv och bredare utgångspunkter än de har

som funnits tidigare i boken. Kapitlet kan läsas ett underlag

som för att diskutera förvaltningspolitiken i stort.

En utmanad välfärdsstat

Från en stat med en relativt begränsad omfattning ökade

både ambitioner och åtaganden kraftigt under efterkrigs-

tiden. Välfärdsstaten formades. Stor tilltro fanns till möjligheterna att omforma samhället med hjälp stark

av en stat. Statens ambitioner att planera, styra och fördela kom efter hand att stor del samhälls-livet. Den

genomsyra en av

ökande välfärdsproduktionen social skola och

- omsorg,

sjukvård kom visserligen i stor utsträckning att ske hos

kommunerna, statens förvaltning växte i åtaganden,

men organisationer, personer och finansiella

resurser.

Välfärdsstaten utmanades flera olika skäl, inte enbart

av men också till följd av en finansiell kris. Utgiftema tenderade under lång tid att växa snabbare än inkomstema, vilket resulterade i budgetunderskott och växande stats-

en skuld. De statsfinanserna har under lång tid kommit

svaga

att genomsyra förändringsarbetet i statsförvaltningen. Den

finansiella krisen sågs delvis konsekvens brister i

som en av

riksdagens ordning och i den statliga budgetprocessen. Sta-

tens organisationer sades dessutom ha blivit offer för särintressen från regioner, företag och intresseorganisationer. Det politiska systemet i sin helhet hade därigenom kommit att gynna kortsiktighet och särintressen.

Ovanstående analys förvisso inte oomtvistad

var men den kom med olika att bli relativt allmänt

- nyanser -

omfattad. Till de legitirnitetskriser byråkratisering, "storebror ser dig" etc och stymingskriser diskussioner kring överbelastning och reformer stannade på

som papperet hade diskuterats under 1970- och 1980-talen

som fogades således dessa finansiella och institutionella kriser. Kriserna skulle endast kunna lösas, hävdade t.ex. Lindbeckkommissionen i ett avsnitt "den svenska krisen", "...

om av

handlingskraftig politik som är inriktad på hela

en nationens långsiktiga intressen".

Den svenska krisen självfallet inte avgränsat svensk.

var Visst fanns det svenska särdrag i jämförelse med andra

västländer, såväl problem lösningar när det gällde

men som

styrning, legitimering och finansiering såg i hög grad

likadana ut i de flesta västliga demokratier. l växande

en konkurrens mellan nationer det dock naturligt att

var analyserna, t.ex. i Lindbeck-kommissionen, gjordes med nationella förtecken. Nationen befann sig i kris, och behövde stanna och reflektera över sin framtid.

upp

Välfärden som den mättes i bruttonationalprodukten

- hotades. Nationens långsiktiga intresssen skulle främjas.

Politiken riktad mot den svenska statsförvaltningen hade under lång tid påverkats denna ökade krismedvetenhet

av dock utan hade kommit tillrätta med de finansiella

att man

problemen. Byråkratikritiken ledde till försök att förbättra

statens service. Marknadsidéer blev betydelsefulla under 1980-talet. Företagsidéer kom statsförvalt-

att genomsyra ningen, med bolagiseringar och i vissa fall privatiseringar. Mål- och resultatstyming kom under decennier att

ett par

fungera då förvaltningspolitiska idén. Statsförvalt-

som

ningen påverkades därutöver av de förändringar som följde internationalisering och globalisering. Genom anslut-

av ningen till den inre marknaden och EU-medlemskapet knöts förvaltningen till ett system regler, organisationer och

procedurer genomgripande kom att påverka dess arbe-

som te.

Världen tycks på 1990-talet ha blivit mindre. Idéer

om hur förvaltningar skall organiseras och styras reser i dag globalt business class mellan länder och mellan sektorer. Intemationaliseringen är större än EU. Vi har fått ett ökat utbyte idéer och människor, viljor och Vi har

av av resurser. fler internationella organisationer än tidigare. Flera

människor än tidigare har blivit delaktiga i nätverk

som

skär både över sektorgränser och över nationsgränser.

Samtidigt vi ökad konkurrens mellan nationer, där

ser en det gäller att tillvarata de nationella intressena på bästa

egna möjliga sätt i konkurrens med andra nationer. Arbetet i förvaltningar framstår på detta sätt som både utmanande

och spännande.

Samordnad handling på europeisk eller nordisk, eller

östersjö- eller global bas kan ge stora fördelar. Samtidigt

finns i detta ökade utbyte betydande risker som har att göra

med medborgares delaktighet och det politiska systemets le-

gitimitet. Jag har tidigare i boken beskrivit att stora delar

av det europeiska samarbetet sker på relativt låg nivå i nätverk mellan förvaltningar, företag och intresseorganisationer. Det växer fram i processer som är allt annat än genomskinliga. Argumentationen för dessa nätverk är oftast att de skapar

samordning på basis av expertkunskaper. Samtidigt är de

svåra både att få insyn i och att påverka. Detta är ett klas-

siskt byråkratiproblem, europeiseringen

som ger nya dimensioner.

Det är också här den "vanliga" analysen som här

som

har exemplifierats med Lindbeckkommissionen reform-

av behoven i det nationella politiska systemet blir problematisk. Förslagen handlar mestadels om att renodla styrelseskicket: att skapa tydligare roller och att renodla ansvaret. Regeringen skall famna mindre men göra det effektivare. Den skall koncentrera sig på att lägga fast spelreglerna för andra. Ämbetsverken skall bli effektivare att uppnå ålagda resultat. Riksdagens makt att granska skall förstärkas, och riksdagsledamöterna skall hävda all-

mänintresset. Organisationerna skall återges sin

självständiga roll. Media skall bli mer oberoende. Allt detta låter sig sägas en del förslagen kommer också i något

av modifierad form att återkomma i avslutningen detta

kapitel.

Att förespråka renodling och oberoende i en Värld som

idémässigt, regelmässigt och organisatoriskt alltmer håller

på att vävas samman kan dock tyckas väl troskyldigt.

Europeiseringen skapar kontinuerliga behov av att definiera

och modifiera nationella intressen. I de tusentals kommittéer och arbetsgrupper där nationen representeras skall vi veta

vad vi vill svenskar. Hur skall vi ta reda på detta om

som företag, intresseorganisationer och stat inte samverkar Skall staten visavi EU:s kommittologi inte hävda de norrländska lantbrukamas intressen, biltillverkarnas, de småländska

glasbrukens, läkemedelsföretagens, eller intresset hos dem

arbetar med farliga maskiner Skall allt detta definieras som

särintressen oberoende företag och intressesom som organisationer kan strida för utan någon statlig inblandning alls

Sammanblandningsekonomin är visserligen omöjlig som

ideal, de reglerande strukturer som håller på att växa

men fram tycks inte fästa så stort avseende vid detta. Jag har i de tidigare kapitlen visat att europeiseringen ställer stora krav på ökad samordning, både inom staten och mellan stat och

samhälle. Internationaliseringen och europeiseringen

återskapar på ett kraftfullt sätt nationen som aktör. Frågan

huruvida sammanblandningen bör finnas är knappast

om den mest adekvata; snarare då hur sammanblandningen skall utformas. Formella korporativistiska system i form av

exempelvis lekmarmastyrelser kan förstås undvikas, men

detta påverkar knappast utbytet i stort.

Frågan om ansvar är central. Min utgångspunkt är att

statsförvaltningen inför medborgarna i det svenska

ansvarar samhället och inför de folkvalda i regering och riksdag.

Möjligheterna för medborgare och riksdag att granska hur

regeringen och förvaltningen lever till detta ansvar bör

upp öka. När statliga tjänstemän för att inte tala om

privatpersoner som representerar staten inordnas i trans-

nationella nätverk leder detta till problem som både har

med styrbarhet, lojalitet och öppenhet att göra. Hur styrs

det som händer i dessa nätverk Hur påverkas

tjänstemännens lojalitet Hur påverkas öppenheten Det är

möjligt och t.o.m. troligt att dessa frågor inte så lätt kan ges några tillfredsställande svar, men statstjänsten bör alltid innehålla ett starkt etos öppenhet: både mot de folkvalda

och mot medborgarna. Jag skall i fortsättningen av det här kapitlet resonera

kring dessa utmaningar. Inledningvis skisseras de krav som

statsförvaltningar ställs inför: styrbarhet, rättrådighet, krea-

tivitet, finansiell disciplin och öppenhet. Därefter tecknas

huvuddragen i efterkrigstidens implicita förvaltningspolitik.

Dessa förändringens huvudlinjer värderas utifrån hur de

påverkar de preciserade kraven. Avslutningsvis lanseras

på basis av denna analys en skiss till en framtida in-

riktning av förvaltningspolitiken. Jag är medveten om att

allt detta både görs selektivt och ofullständigt.

Förvaltningens förändring brukar analyseras som en

sekvens: från nattväktarstat till välfärdsstat till för-

en en en handlingsstat till marknadsstat, och så vidare. Jag menar

en att det verkar rimligare att dessa "stater" som lagrade på

se varandra. När vi början 1990-talet starka element av

av ser

marknadsstat finns det samtidigt sediment i form av en organisationer, traditioner, rutiner och procedurer kvar av

tidigare ordningar. Kanske är själva kämuppgiften för den

statliga förvaltningen att hantera den spänning som finns

mellan flera samtidiga och ofta motstridiga reglerande

- principer.

Vilka krav ställs

på statsförvaltningen

Ett klassiskt krav statsförvaltningen ställs inför handlar

som

lojalitet eller styrbarhet. statsförvaltningen skall, i ett de-

om mokratiskt samhälle, fungera som instrument och redskap för de folkvalda. Genom förvaltningen skall de politiska

ambitionerna förverkligas. Förvaltningen implementerar politiskt fattade beslut. Förvaltningen skall vara lojal och inför de folkvalda i Sveriges riksdag. Styrningen

ansvara förutsätter demokratisk legitimitet som enbart kan sökas

en nationellt. Styrningen kan ske med olika medel, med olika räckvidd och med olika grader precision, men kravet är

att statsförvaltningen inte bör agera självsvåldigt. Det andra kravet kan vi kalla rättrådighet. Förvaltningen

skall agera med konsekvens, fasthet och förutsägbarhet. Likt domstolar skall myndigheter undvika godtycke i sitt handlande. Det är lagar, förordningar och föreskrifter och

numera även EU:s rättsregler som skall styra. Rättsregler

skapar ordning. Förvaltningsmyndighetema skall följa rättsordningen. Rättrådighet också andra

rymmer komponenter än sådant har med rättssäkerhet att göra.

som Det finns starka krav att förvaltningar agerar på ett etiskt

genomtänkt sätt.

Ett tredje krav gäller kreativitet, dvs. förmågan att skapa

goda lösningar på problem som uppstår. Med

välfärdsstatens ökande ambitioner blev det betydelsefullt att

på ett nyskapande sätt hitta nya lösningar,

nya verksamhetsformer etc. Kreativiteten gäller förmågan att inom givna ramar förverkliga politiska intentioner, t.ex.

genom att skapa arrangemang över organisationsgränser.

Denna sociala ingenjörskonst är också betydelsfull för att på

ett fömuftigt sätt kunna hantera krav på finansiella

neddragningar.

Det fjärde kravet är finansiellt och handlar skötseln

om av pengar. statsförvaltningen skall hålla sig inom sina finansiella ramar. Den budget fastställs skall inte

som överskridas, eller så skall fördelas mellan år efter i

pengar förväg bestämda regler. Dessa krav på finansiell disciplin har naturligtvis ökat i takt med att statens finansiella problem har ökat. Detta krav har ibland utsträckts till att också gälla effektivitet och hushållning med ekonomiska i

resurser vid mening, dvs. att hitta de bästa medlen för att inom de finansiella uppfylla politiskt formulerade mål. I

ramarna vissa fall inbegrips också kravet avkastning på

att ge

kapital.

Ett femte krav gäller öppenhet gentemot folkvalda och

gentemot medborgarna. Det kanske viktigaste inslaget i

denna öppenhet är offentlighet-principen. Handlingar skall

vara tillgängliga för helst, såvida inte något annat

vem som uttryckligen stadgas. Meddelarfriheten innebär rätt för

en envar att fritt meddela uppgifter till massmedia för offentliggörande, utan att meddelarens identitet får efterforskas. Statliga tjänstemän har generellt för

sett ett ansvar att bidra till en väl informerad offentlig debatt. Oavsett hur lagstyrd eller service-inriktad myndighet är, så finns ett

en ansvar att redovisa sitt handlande inför medborgarna.

Kravlistan kan göras längre, och det kan finnas betydande nyanser i hur kraven formuleras. Styrkan i kraven varierar mellan olika tidpunkter. De varierar mellan myndigheter. Kraven kan ibland mindre manifesta, och

vara ibland mer. Det betydelsefulla är att det finns spänning

en mellan dessa krav. Kraven behöver inte alltid i konflikt,

vara men de ställer ofta statsförvaltningen inför dilemman och svåra avvägningar. Det finns dynamik gör att

en som en

stark betoning av ett av kraven lätt skapar situationer där andra krav i ett senare skede hamnar i fokus. Hög kreati-

vitet när det gäller att få saker gjorda kan exempelvis skärpa uppmärksamheten när det gäller rättrådighet och öppenhet. Det finns ständigt i statsförvaltningen och hos de flesta

myndigheter spänning mellan olika krav. Relativt

- en sällan vägs de mot varandra, utan kraven hanteras sekventiellt ett krav i taget eller parallellt olika krav på olika arenor. En utvecklad decentralisering medför minskande behov av att ställa motstridiga krav mot varandra. Det har gjorts försök att renodla verksamheter för att på så sätt bli av med vissa krav t ex att bolagisera för att

slippa krav på öppenhet, men detta är inte alltid möjligt. För statsförvaltningen helhet finns ständigt en spän-

som en

ning mellan potentiellt motstridiga krav som på något sätt

skall hanteras.

Förvaltningspolitiken i backspegel

Jag skall kortfattat redovisa huvuddragen när det gäller

statsförvaltningens förvaltningspolitiska utveckling under

perioden från 1950-talet och framåt. Jag pekar bland annat

på expansionen, decentraliseringen, politiseringen, rättens

förändrade roll, statens invävdhet i samhället, de

nya

myndighetsrollema, företagsidéemas genomslag, den ratio-

nalistiska retoriken, intemationaliseringen och EU-med-

lemskapet samt skapandet av förvaltningspolitik som ett eget politikområde. Jag hoppas på överseende för att detta

sätt att beskriva utvecklingen under några decennier ofrånkomligen både kommer att framstå som ytlig och vittna om en betydande ignorans.

Expansion, decentralisering och invävdhet

En första självklar tendens är den expansion som följde av välfärdsstatens ökande ambitioner. Det gäller framför allt

perioden t.o.m. 1970-talet. statsförvaltningen växte länge i

åtaganden och detta avspeglade sig i regler, organisationer, personal etc. Sådant behövdes som redskap för ambitionerna, reformema och satsningama. Expansionen

tog sig olika former inom olika områden. Organiseringen förändrades således kontinuerligt, ofta ett resultat

som av

sektorvisa offentliga utredningar. Från 1990-talets början ser

vi en tydligt ökad frekvens, närmast en explosion, när det

gäller organisationsförändringar. En andra viktig tendens under hela efterkrigsperioden

har varit decentraliseringen, framför allt till kommuner. Med större och färre kommuner skapades de resurser som antogs nödvändiga för att sköta välfärdens produktion.

Expansionen av de offentliga utgifterna har kommit att ske i

kommunerna, inte i staten. Kärnan i den offentliga

serviceproduktionen skola, sjukvård, äldrevård etc.

- finns i kommuner och landsting. Detta betyder dock knappast att ansvaret helt har flyttats till kommuner. Statliga

myndigheter har fortfarande viktiga uppgifter när det gäller

tillsyn och utvärdering. Och när det finns brister i skola och sjukvård är det ministrar som görs ansvariga.

Tillväxten i statsförvaltningen hämtade stöd i tra-

en dition av kompromissande och samarbete mellan organiserade intressen. Starka byråkratier lierade sig med intresseorganisationer. Vi har särskilt inom vissa av

- grenar staten haft en stark sektorisering och diskus-sioner om

sådant jämtrianglar. När det gällde arbets-miljön kom

som parterna överens hur lagen skrevs, hur föreskrifterna ut-

om formades och hur tillsynen sköttes. Det statliga verket blev delvis slags organisatorisk infrastruktur, till-

en som

handahöll kunskaper och arenor för förhandlingar.

Alla intressen skulle ha möjlighet att göra sig hörda och viktiga intressen integrerades på olika sätt i statens förvaltning, bl.a. genom kommittéer, remissväsendet och

lekmannastyrelser. Korporativa idéer kom dock efterhand i Vanrykte. SAF lämnade ensidigt myndigheternas styrel-ser,

och den formella korporativismen reducerades. De

offentliga utredningsuppdragen blev kortare och de knöts

avsevärt hårdare än tidigare till regeringskansliet. I mindre

grad än tidigare kom offentliga utredningar att fungera som

instrument för ny kunskap. i stället skulle redan

att generera existerande kunskap sammanfattas och relativt snabbt omvandlas till förslag.

Den statliga byråkratin har dock alltid varit djupt invävd i samhället och fungerat i ett växelspel med andra, t.ex. företag, intresseorganisationer, frivilliga organisationer etc.

Det gäller såväl i skapandet av regler som i tillämpningen regler. Organisering har aldrig handlat enbart om att

av organisera staten, utan också att organisera relationerna

om mellan stat och samhälle. Särskilt viktigt har detta blivit i EU-arbetet. EU:s byråkrati har medvetet gjorts liten och därmed beroende dels nationernas förvaltningar, dels av

av företag, intresseorganisationer och lobbyister.

Beslutsprocessema kring Standardisering utgör ett av

EU:s områden där sammanvävdheten mellan stat och samhälle tydligt och där aktiviteten är stor. För att

syns förverkliga den inre marknaden krävs både vissa regler när det gäller hälsa, miljö och säkerhet, och hel rad av

en tekniska specifikationer. Detta arbete är omfattande,

- som betydelsefullt och inte direkt styrt EU har överlåtits till

av -

privata standardiseringsorganisationer. Det sker i tekniska

kommittéer där Sverige ibland representeras av myndighetspersoner, ibland av intresseorganisationer och företag.

Från politisering till juridifiering:

rättens förändrade roll

Ökade ambitioner inom flera olika områden ledde till

skapande av myndigheter vars uppgift blev att förverkliga

de växande ambitionerna och att bevaka olika angelägna

intressen. Förvaltningen politiserades. Särskilt till att börja med minskade det juridiska inslaget i förvaltningens arbete.

Vi fick ett större inslag "mjuka aktivister". En stor del av

förvaltningen ägnar sig inte alls åt myndighetsutövning.

Här har det till viss del skett förändring under de senaste

en åren, delvis som en följd av EU-medlemskapet. Genom europeiseringen har vi anslutit till tradition där rätten

oss en och domstolar spelar en annan och mer betydelsefull roll.

Rätten brukar betraktas som ett slags "frusen politik", dvs. det är i rättsregler som politiska intentioner sätts på

pränt uttrycket "frusen politik är lånat av rättssociologen

Håkan Hydén. Under efterkrigstiden har det utvecklats former av styrning och samordning som kan vara förankrade i rätten, men som bygger på annat än regler och

hierarkier. Genom ramlagar överlåts reglering av innehåll till kommuner, förvaltningar och intresseorganisationer. Genom dispositiva regler överlåts till arbetsmarknadens parter att komma överens. Rätten stipulerar allt oftare

vem och hur saker skall gå till, men inte vad skall göras. Vi

som

får i ökad utsträckning samordning sker med stöd i

som rätten men som inte sker genom den statliga byråkratin.

Ett exempel är att hela systemet med provning och kontroll i EU-rätten är utformat som ett öppet systern där det inte längre är tillåtet med nationella monopol t att

arbetarskyddsstyrelsen som tidigare kunde föreskriva

provning hos statens provanstalt. Ett franskt företag är

som ackrediterat av tredje part t ex en myndighet i Frankrike kan numera göra tekniska prövningar och kontroller

som

får rättsverkan också i Sverige. Myndighetsutövning i för-

valtningsmyndigheter har på detta sätt ersatts av systern

med ackreditering och certifiering.

Myndigheternas uppgifter och inriktning

När det gäller myndigheters inriktning brukar det hävdas

att det har skett en förskjutning från kontroll till service; från

den lagstyrda mot den marknadsstyrda förvaltningen. Det ligger en del i detta. Den kundorientering och relativt flitiga

uppdragsverksamhet vi kan under 1980- och 1990-

som se

talen har fått stor omfattning. Flera myndigheter

exemplevis Planverket och Skolverket har blivit mindre kontrollerande och så kallade kunskapsorganisatio-

mera av

ner. De erbjuder kunskap till dem som efterfrågar sådan.

Om de skall styra så skall det ske på ett mjukt sätt, t.ex. genom den kunskap som kommer fram i uppföljningar och

utvärderingar.

Bilden är dock inte entydig. Under 1990-talet finns tendenser till en ökad betoning av tillsyn och kontroll. Många, kanske t.o.m. de flesta, myndigheter befinner sig i situationen att de har att balansera tämligen olikartade uppgifter. De skall både service och "gå med batongen";

ge de skall både utöva sin myndighet och sälja sina tjänster; de skall både föreslå förbättringar och stå för revision; de skall både till sin uppgift också till helheten. Det har

se egen men argumenterats för att myndigheter skall renodla sin

verksamhet, blandningar tycks i hög grad det

men vara som utmärker statlig verksamhet.

Det är inte lätt att se någon generell riktning för ut-

vecklingen av de formella organisationsenheterna. "Från samordning till renodling" brukar Vara en vanlig beskriv-

ning. Det finns en del fog för den karakteristiken,

men bilden är också blandad. Expansionen under 1960- och början av 1970-talen ledde både till att det skapades centrala ämbetsverk för att samordna politikområden natur-

nya vårdsverket, planverket, SIDA, Industriverket men också

det mindre BRÅ, kulturatt skapades integrationsorgan rådet. I början av 1990-talet kan vi också tendenser till

samordning försvarsmakten, NUTEK och Sida, men också bolagiseringar och annat.

En ökad tendens mot renodling går dock att urskilja, framför allt visar sig detta i bolagiseringen av statens affärsverksamhet. Motiven för detta har kopplats till möjligheterna i verksamheter med ökad konkurrens. Det

att agera

är naturligtvis en mycket viktig förändring att de verksamheter personalmässigt och produktionsmässigt

som har stått för en stor del av det statliga åtagandet avskiljs från förvaltningen. Bolagsformen gör verksamheterna lättare att privatisera.

Företagisering, nya styrformer och

efterfrågan rationalitet

Fördelarna med den svenska förvaltningsmodellen betonas ständigt. Det huvudsakliga argumentet är att regeringen inte skall överbelastas utan förmå att hålla frågor ifrån sig. Styrningen har regeringen trott sig klara, även på distans. Regler som instrument för att styra har tonats ned, och när de har använts har de blivit allt mindre specifika. Mål- och resultatstyrning har i retoriken ersatt regelstyrning. En omhuldad idé har varit den att regeringen både skall styra "mindre" och styra "mer". Mål- och resultatstyrning har i olika varianter utgjort det kanske viktigaste inslaget i

svenskt förvaltningspolitiskt tänkande.

Också inom staten har decentraliseringen eller delege-

ringen varit betydelsefull. Förvaltningsmyndighetema har

fått ökat utrymme för eget handlande, både när det gäller

pengar, regler och personal. De har i allt högre grad kommit att betraktas organisatoriska enheter, ibland med

som egna företag förebild. Idéer management har varit starka,

som om åtminstone ända sedan försöken med programbudgetering i slutet av 1960-talet.

Rationalistisk retorik har fått ett mycket starkt genomslag. Ända sedan slutet 60-talet med

av - program-

budgeteringen har krav på målformulering, mätning av

prestationer och effekter etc. riktats mot statliga myndigheter. Myndigheter riksrevisionsverket och stats-

som kontoret har tillhandahållit anvisningar för hur myndigheterna praktiskt skall till väga för att bli bättre.

mer

Verksamhetsplanering, målstyming och resultatrnätning har

varit propagerade modeller. Det har, enligt missionärema, betraktats som eftersträvansvärt att skapa en "resultatmåttkultur" i de statliga verken.

Idéerna när det gäller mål- och resultatstyrning har förespråkats liten men över tiden allt mer betydelsefull

av en

av organisationer. De har byggt sitt tänkande och grupp

sina förslag på managementidéer och en teknokratisk

grundmodell där politiken på olika sätt har definierats bort. Det finns stark kontinuitet och homogenitet i idé-

en utvecklingen. Om kreativitet och finansiell disciplin inte har uppstått i önskad grad så beror det knappast på att modellerna inte har prövats.

Alla myndigheter har påverkats ambitionerna. Den

av rationalistiska retoriken spred sig efterhand neråt i organisationerna. Ibland ledde detta till strider mellan olika sätt att se på och att presentera verksamheten. Arbetarskyddsverket eftersträvade kontrollerande myndighetsroll

t.ex. en samtidigt organisationen genomsyrades av ett ideal

som

såg organisationen resultatenhet där effektivisom som en tet befrämjades "resultatrnåttkultur". GD uttalade då

av en att "... effektivitet i vår verksamhet är att behärska

myndighetsrollen", och inordnade därigenom juridiken i det

rationalistiska språkbruket.

Internationaliseringen och inordnin i

gen

den europeiska unionen

Som visats tidigare i den här boken har det svenska blivit alltmer invävt i det internationella, och framför allt i det

europeiska. Intemationaliseringens betydelse har accentue-

rats av anslutningen till den inre marknaden och EUmedlemskapet. Gränserna mellan utrikes- och inrikespolitik har blivit allt svårare och allt mindre meningsfulla att

upprätthålla. Europeiseringen har inneburit att hela EU:s

regelverk införlivas med det svenska. Inom vissa områden har både vad görs och hur detta legitimeras och

som organiseras helt förändrats den svenska alkoholpolitikens organisering och innehåll avgörs exempelvis EU-domsto-

av len, inom andra är förändringarna inte lika stora.

Den direkta konsekvensen europeiseringen är

uppenbar. Lagstiftandet flyttas inom stora områden till

övernationella De indirekta konsekvenserna när det

organ. gäller vad "vi tänker, tycker, säger och gör" kan

vara svårare att urskilja, så viktiga. En konsekvens är

men nog just att vi tvingas att fundera mer över detta "vi", dvs. vad vi som svenskar anser i en massa frågor. Intemationaliseringen skapar paradoxalt nog ett behov att ta reda på

- - av vad kännetecknar detta "vi". Samtidigt det blir allt

som som viktigare att veta vad "vi" vill, skapas dessa viljor i allt

högre grad i utbytet på många olika och i många

arenor olika sammanhang med andra.

Europeiseringen leder till samordning inom

mer av statsförvaltningen, bl.a. mellan regeringen och

förvaltningsmyndighetema. Bl.a. beror detta på att den

europeiska dagordningen ihög grad styr den svenska inom

många områden. Behovet att ibland med kort varsel

av - -

skapa svenska positioner, ställningstaganden och linjer

kräver samordning. Rutiner har skapats för detta, bl.a. med ett EU-sekreteriat i UD. En skyldighet för myndigheterna att biträda regeringen i EU-arbetet finns i verks-

numera förordningen. Behovet uppfattas som stort formella och

av informella samordningsmekanismer både inom staten och mellan stat och företag, intresseorganisationer och andra.

Diskussioner kring förvaltningspolitik

Slutligen i denna korta exposé finns det anledning att

- betona att vi efter hand har fått ökade insikter om att regle-

ringen statsförvaltningen rymmer politiskt viktiga frågor,

av dvs. de uttrycker olika sätt att organisera samhället. Därav

diskussionerna förvaltningsgolitik. Att förespråka

om rättsstaten, välfärdsstaten, förhandlingsstaten eller marknadsstaten innebär ett ställningstagande för vissa principer och föreställningar, och mot andra. Det har efterhand uppstått organiserad, internationell diskussion kring en

sådana principer och föreställningar. Diskussionerna om

förvaltningens organisering och styrning visar att sådana frågor inte enbart kan betraktas som frågor om instrument och medel. Det finns både olika föreställningar hur det är och om olika principer för hur det bör Rättsstaten betonar vara. principer rättssäkerhet och självständighet; välfärdsom principer rationalitet och modernisering; förhandstaten om

lingsstaten principer förhandling och kompromissande;

marknadsstaten principer äganderätt och fria utbyten

om medan nätverksstaten betonar principer om alliansskapande

och expertkunskaper. Listan är inte fullständig och rub-

riceringama är alltför ytliga, visar ändå hur betmen

de grundläggande föreställningarna är. Olika

ydelsefulla

institutioner olika principer och föreställningar som rymmer styr uppmärksamheten både mot vissa, och från andra,

frågor.

Försök till bedömning av

det har hänt

som

Ovanstående resonemang kring förvaltningspolitikens inriktning under efterkrigstiden är målad med breda

penseldrag. Hur skall den ovan mycket översiktligt

skisserade utvecklingen värderas Vad betyder den för

förvaltningens möjligheter att mot de krav som pre-

svara ciserades ovan En första fråga gäller den övergripande tolkningen det har hänt. av som

Principlöshet, verksamhetsanpassning eller Standardisering

Det går att förklara framväxten styrningen inom varje av sektor konsekvens förhållanden inom just den som en av specifika sektorn. Det är relativt lätt och framstår ofta - som både trovärdigt och meningsfullt att skriva sådana "sektorhistorier". Det är den beskrivning bland som annat görs i direktiven till Förvaltningspolitiska kommissionen, och som där presenteras problematisk eftersom styrningen som inte

sägs ha vuxit fram några övergripande ur principer.

Att det ser olika ut för olika myndigheter kan således ses

som ett uttryck för fragmentering och principlöshet, dvs.

som en brist på enhetlig förvaltningspolitik. Att det olika ser ut kan också tolkas verksamhetsanpassning. Det finns som ofta inbyggt i decentraliseringen ambitioner att åstadkomma

verksarnhetsanpassning. Det någon tolkas prin-

som av som ciplöshet kan således tolkas efterav en annan som en

strävad mångfald.

En Viktig fråga är det överhuvudtaget är rimligt att

om beskriva det vi i förvaltningen varierat och ser som särpräglat. Vi kan nämligen också kan stora likheter, också inom se Verksamhetsmässigt vitt skilda områden. Även universitet ser under början 1990-talet sina institutioner

av som företag.

Även lantmäteriet kundorienterad ser sig som en uppdragsmyndighet. Även har kunder.

kronofogdemyndigheten Och

alla myndigheter brottas med den mål- och resultatorienterade styrningen. Vi ser således både särprägel och samprägel. Den förda förvaltningspolitiken innefattar ett stort mått standardiseav rade modeller, framför allt när det gäller styrning och redovisning. Ibland inte likformighet och syns Standardisering så tydligt, eftersom det också finns ett starkt standardiserat ideal att man skall kunna beskriva sin egen inriktning och sina egna överväganden unika. Det kan som

tyckas paradoxalt att generella recept så starkt bygger

pass på individualistiska ideal.

Styrningens förändrade förutsättningar

Frågor styrning är alltid centrala i förvaltningspolitiska

om diskussioner. Att enbart betrakta förvaltningar som lydiga redskap för de folkvalda är naivt. De byråkrater under

som

på 1960- och 1970-talen sågs red-

expansionsperioden som

skap för att åstadkomma det har efterhand själva kom-

nya mit att politiker bromsklossar. Problemen när det

se som

gäller att införa det goda exempelvis managementidéer

och resultatstyming hänförs ofta till bristande vilja och

förmåga hos politiker. Implementering kräver tjänstemän,

och sådana har tendens att transformeras från instrumen-

tella redskap till självständiga aktörer.

Politiker är sällan inblandade i den stora mängd av frågor hanteras i förvaltningar. Så måste det vara. Det

som mesta sköts decentraliserat, vilket innebär att somt varken blir förutsägbart eller styrbart från något centrum. Ifall nå-

gonting medborgare och/ eller medier uppfattas vik-

av som tigt riskerar dock politiker sin legitimitet om det inte är möj-

"lyfta" frågorna. När tilltron till lösningar och till ligt att nya styrning fanns och när inte sågs en lika knapp

pengar som

idag, det sällan något problem att ta till sig resurs som var frågor. Lika viktigt att kunna ta frågor till sig är förmå-

som

att hålla frågor ifrån sig. Finns inga effektiva instrument gan för att hålla frågor ifrån sig, riskerar den politiska ledningen att överbelastas av ärenden.

Styrning förutsätter förmåga att bestämma vad

en som är politik, dvs. att på hand åtminstone mestadels

egen kunna avgöra vad själv skall arbeta med. Många

man administrativa modeller bygger på att avvägningen mellan vad politiker skall ägna sig åt och inte ägna sig åt går att avgöra principiellt och "i förväg", dvs. att det objektivt går

urskilja vad är värdemässigt och strategiskt be-

att som

tydelsefullt därigenom skall bli politik och vad

och som

sakligt och tekniskt därigenom administrativt. som är och Sådana modeller har varit populära som ideal under något sekel eller så, har aldrig haft särskilt mycket med

men sinnevärlden att göra.

Den stora fördelen med de svenska förvaltningsmyndighetemas självständighet har varit den möjlighet som den har givit för den politiska ledningen att mestadels hålla

frågor ifrån sig. På ett auktoritativt sätt har ministrar kunnat hävda att de inte kan eller får lägga sig i vissa frågor,

eftersom det finns myndigheter på ett självständigt sätt

som har att hantera frågorna. Detta argument har för det mesta accepterats. Samtidigt har nästan alltid möjligheten funnits att på andra sätt, t.ex. informellt eller offentlig ut-

genom en

redning, lyfta frågor till den politiska nivån. Europeiseringen gör att möjligheterna för politiker att

enligt detta mönster på egen hand avgöra vad som är politik kraftigt försvåras. Politiker tvingas för det första allt

- -

oftare att hantera oviktigheter, exempelvis alla

detaljämförågor hanteras i ministerrådet. De har för

som det andra ibland svårt att ta till sig sådant uppfattas

- som

viktigt, bland annat sådant där initiativen tas komsom av

missionen. Den svenska förvaltningsmodellen möjliggjorde

tidigare balans mellan behovet att hålla frågor ifrån sig

en av och behovet att ta frågor till sig. Den balansen är störd.

Stymingens förutsättningar har förändrats till följd av

europeiseringen. I ökande grad befinner sig politiker i en situation där de tvingas att ta för sådant som de har

ansvar

små möjligheter att påverka. Förändringar växer fram på

nationellt, internationellt och transnationellt arenor - - som inte är särskilt enkla att påverka. Beslut växer fram i nätverk

ofta kopplade till kommissionen där EU-tjänstemän, - nationella förvaltningar, företag, intresseorganisationer och lobbyister deltar. Styrningen försvåras när initiativ växer fram i nätverk där lojalitetema ofta finns inom nätverket.

Det här är ett klassiskt problem i relationen mellan politi-

ker och byråkrater, och det är självfallet inte lösbart i någon

enkel mening. Riskerna för överbelastning gör att ambitio-

att styra alltid måste begränsas. Om skall hantera nerna man

den komplexitet följer mångfaldiga krav, kan

som av begränsade styrambitioner få lov att accepteras. Det är ändå

en betydelsfull förändring att det i allt högre grad är andra

än politiker bestämmer vad är politik, och vad som

som som diskuteras.

Avvägningen mellan decentralisering och central

styrning är viktig att löpande diskutera. Styrproblemen i

staten brukar ofta kopplas till brister i regeringskansliets organisation och arbetsformer. Särskilt har detta gällt brister

att fullfölja mål- och resultatstyrningen och brister när det

gäller långsiktigt, strategiskt agerande. I stor utsträckning är

denna kritik missriktad. Den bygger på alltför idealistisk

en och "modell-artad" bild politikens villkor. Regeringar har

av att responsivt hantera de ärenden dyker Lyhörd-

som upp.

het och engagemang är viktiga inslag i politiken.

Att decentraliseringen och det reaktiva handlandet är nödvändigt och mestadels önskvärt, betyder dock inte att det skall göras till en dygd. Det finns tillfällen när "brandkårsorganisationen" inte räcker till. Det finns områden där decentraliseringen riskerar att få konsekvenser som inte är

acceptabla. Det finns del övergripande uppgifter också

när det gäller förvaltningspolitiska frågor som gör det rim-

ligt med en viss förstärkning av regeringens centrum. bl.a. handlar det om en ökad förmåga att skapa arenor för att

"organisera in" frågor som anses angelägna.

Regeringen behöver en ökad förmåga att värdera den existerande förvaltningspolitiken och att tänka mer över-

gripande och långsiktigt kring väsentliga förvaltningspolitiska frågeställningar: om strategiska frågor kring

europeiseringen, om sätt att organisera och styra, om

kunskapsunderlaget, om etiska spörsmål etc. Regerings-

kansliet i dag har svårt att klara sådana uppgifter. Det finns olika möjligheter hur en sådan enhet skall inordnas i regeringskansliet. Med tanke på den vikt som kan tillmätas

förvaltningspolitiken är det dock naturligt att den knyts till

regeringens politiska centrum.

Rättrådighet och statstjänstens särprägel

När det gäller rättrådighet är det betydelsefullt proble-

att se men i ett brett perspektiv. Den svenska rättsordningen håller på att förändras. I och med kopplingen till den inre marknaden och medlemskapet i EU har vi knutit till

oss en rättstradition lägger stor vikt vid domstolsutslag och

som avgöranden i enskilda fall, och som inte alls betonar vad som har uttalats i olika förarbeten till lagar. Avgöranden i EU-domstolen i enskilda fall har haft avgörande betydelse för integrationen inom EU. Sådant tidigare handlades

som

av myndigheter har också till följd EU:s regler flyttats

- av till vanliga domstolar.

Ingenting har dock i princip förändrats i handläggningen av enskilda ärenden. Att de lagar skall följas

som numera delvis är stiftade ministerrådet förändrar

möjligen karaktären på tillämpningen. Myndigheter har

alltid haft och brukat möjligheten att göra olika avvägningar

när det gäller ambitionen att implementera. Europeiseringen

lägger ytterligare en dimension till detta, eftersom del

en av direktiven som skall övertas kan strida mot det

som

traditionellt uppfattas angeläget. Varifrån rättsregler

som emanerar kan på så sätt bli Viktigt för den energi ägnas

som

åt implementeringen. Rättrådighet har dock inte enbart med tillämpningen

lagar att göra. Förvaltningstjänstemärmen skall på ett

agera etiskt övertänkt sätt. De skall särskilt vaksamma mot

vara frestelser kan finnas inte enbart i myndighets-

som utövningen utan i hela deras verksamhet. Huruvida de svarar bättre mot dessa krav än tidigare är inte lätt att

nu säga. Det tycks dock som om kraven har vuxit. Offentliga

både kommunala och statliga tjänstemäns och politikers

vandel blir föremål för stor uppmärksamhet. Det i dag

ses som mycket angeläget att agera etiskt korrekt.

Identiteten statstjänsteman har delvis satts på

som

undantag. Annat har varit viktigare. ldentitetsskapandet

kring organisationerna har förändrat lojalitetsmönstren. Det blir svårare att det särpräglade i uppgiften i tider när det

se globalt sprids ideal som lånar idéer från företag och andra organisationer. Statstjänsten är dock särpräglad i den meningen att den ofta rymmer spänning mellan många

en olika krav. Att hantera dessa svår uppgift, ofta mycket

är en svårare än att antingen göra det eller det andra.

ena

Heckschers analys är giltig än idag, dvs. att företag är

avgränsade organisationer medan myndigheter är

"... moment i den stora statsapparaten".

Denna medvetenhet för mångfalden krav bör förenas

av med en känsla för etik. Och med känsla för öppenhet,

en och för betydelsen av en informerad offentlig diskussion. Det är viktigt att inte argumentera för ett statstjänstemannaetos som bygger på statens tjänstemän som uttryck för något högre förnuft; nära Gud och konungen och fosterlandet. Vi behöver modern stats-

en tjänstemannaidentitet som inte idealiserar överhetsstatens

byråkrater, ändå delvis bygger på klassiska

men som dygder. Statstjänstemän skall kanalisera erfarenheter och kunskaper, och de skall göra det med integritet och till

glädje för alla medborgare.

Kreativitet ochjinansiell disciplin

Det tredje kravet handlade kreativitet i handlandet, dvs.

förmågan att skapa goda lösningar inom givna ramar.

om Lite denna sociala ingenjörskonst har kommit att

av betraktas med viss skepsis och knuten till välfärds-

som statens tidiga faser: till planhushållning, stora program och förmågan att lägga livet tillrätta för medborgarna. Kanske har också denna kreativitet i mindre utsträckning än tidiga-

kommit att kopplas till förverkligandet av gemensamma re ideal och ambitioner, och i högre utsträckning blivit inordnad i sektoriella nätverk är svåråtkomliga för

som

politik.

Kreativiteten bör riktas mot vad som är angeläget ur ett

gemensamt perspektiv. Förvaltningsmyndigheterna skall

tillsammans hitta bra lösningar för medborgarna. Strävan

efter att myndigheter avgränsade organisatoriska

se som enheter har gjort detta problematiskt. Den som ser sig som lojal mot sin organisation kommer att på ett kreativt

egen

i organisationens intressen, vilket inte sätt agera

nödvändigtvis är 1medborgarnas intressen. Betraktar man

sig och betraktas ett företag blir det helt naturligt

man som att fokusera på den organisationens resurser, prestatio-

egna

och effekter. ner -

Kreativiteten riskerar på dessa sätt att missriktas. Med

stärkt organisationsidentitet riskerar vi att få tjänstemän en

tänker på den myndigheten än på med-

som mer egna

borgarna och på statsförvaltningen i stort. Med framväxten

sektoriella och transnationella nätverk riskerar vi att få av tjänstemän känner sig lojala mot de människor och

som mer verksamheter finns inom nätverket än mot den egna

som statsförvaltningen. Kreativiteten riktas i båda fallen åt fel håll, och kan i båda fallen ställa till stora problem.

Det statsfinansiella läget har i mitten 1990-talet skapat

utgiftspolitik, med förändrade former för en ny resurs-

fördelning. Riksdagen fastställer utgiftsramar för 24 ut-

giftsområden och binder sig för dessa ramar. Denna själv-

disciplinering följs sedan ett "klassiskt" budgetarbete

resulterar i budgetproposition. Det fokuseras är som en som de förs in i verksamheten, inte de verk-

resurser som samheter som bedrivs eller de resultat som kommer ut. Det finansiella kravet betonas. Prioriteringar görs i termer av

pengar.

Denna nya design av resursfördelningsprocessen gör att Sverige höjer sin "rating" på skalan när det gäller budget-

styrka. Vi bättre upp mot de kriterier som processens svarar EU-kommissionen har preciserat allt detta är i sig ett

exempel på hur likformighet kan skapas helt utan formella regler. Ansvar skall utkrävas med utgångspunkt i anslaget,

inte i verksamheten. Finanser hamnar i högsätet, inte effektivitet eller verksamhet. Statsförvaltningen skall hålla sig inom den är statsfinansiellt acceptabel, och

ram som

skall utkrävas efter i vilken utsträckning som mynansvar digheter och sektorer håller sig inom den

ramen.

Bakgrunden till denna reform budgetprocessen var

av dels den kraftiga expansionen statens utgifter, dels

av föreställningen att denna expansion berodde på brister i

budgetprocessens utformning. Möjligen är detta att över-

betona det formella, den starka betoningen det fi-

men av nansiella är lätt att motivera. Det är dock betydelsefullt att se vilken generell utmaning den nya utgiftspolitiken ställer

statsförvaltningen inför. Utgiftspolitiken fokuserar på

Vid sidan det finansiella finns också andra krav. pengar. av När det statsfinansiella läget tvingar fram restriktiv ut-

giftspolitik blir det viktigare än någonsin att skapa förutsätt-

ningar för att det inom dessa ramar tänks kreativt och innovativt.

Förvaltningen och öppenheten

Den kanske viktigaste frågan som EU-medlemskapet väcker

är den om öppenhet. En stor risk med europeiseringen är att

beslut i långt högre utsträckning än tidigare växer fram i

relativt slutna befolkade byråkrater, företagare

processer av och intresseorganisationer. En del det avhandlas i

av som sådana transnationella processer kan tyckas vara trivialt och

av expertkaraktär, del är det inte. Och möjligheterna

men en

att veta vad som händer i dessa nätverk är mindre än tidigare både för medborgare och folkvalda. Slutenheten ökar.

Att lagar stiftas av ministerrådet och förbereds av kommissionen och i arbetsgrupper och kommittéer knutna till kommissionen försvårar överblick och öppenhet. Det

som tidigare var inrikespolitik och i princip offentligt är numera i långt mindre utsträckning ens i princip offentligt. Regler om offentlighet är i EU-sammanhang främmande,

och regler om meddelarfrihet framstår i de flestas öron som

helt obegripliga. Därmed uppstår naturligtvis ett betydande

hot mot möjligheterna att föra en informerad offentlig debatt.

Möjligen går det att hävda att det i praktiken inte är så stor skillnad jämfört med tidigare, och att det också i EU-

sammanhang finns möjligheter för exempelvis journalister

att med goda kontakter skaffa sig kunskap vad

om som håller på att hända. EU-kommissionen är på ett sätt mycket öppen. Läget har dock avsevärt försämrats. Offentlighetsprincipen har aldrig betytt att allt viktigt inför of-

äger rum fentligheten, men den har givit ett redskap för att hävda

öppenhet. Det är betydelsefullt både att arbeta för offentlighetsprincipen också i ett europeiskt sammanhang, och att

även på andra sätt sträva efter öppenhet.

Lika viktigt är det att hävda öppenheten också på "hem-

maplan". Europeiseringen leder till ökade krav på samsyn

och samordning både inom staten och mellan stat och samhälle. Kraven på snabbhet och kraven på enhetligt handlande kommer rimligen att öka försöken att åstadkomma "slutenhet" i de föregår det

processer som

nödvändiga skapandet av svenska linjer. Det är viktigt att

uppmärksamma detta och att mot detta ställa krav på öppenhet, bl.a. genom att institutionalisera former för breda diskussioner om långsiktiga prioriteringar i det europeiska

arbetet. Här bör riksdagen spela viktig roll.

Öppenheten är viktig för demokratin. Europasamarbetet

och framför allt de ökade inslagen nätverk mellan

av nationer, mellan offentligt och privat ökar det förhållandet att beslut växer fram utom räckhåll såväl för allmänhet för

som valda politiker. Sådana är svåra att legitimera de-

processer mokratiskt; en legitimitet som måste hämtas nationellt från de folkvalda politikerna. Dessa har dock i och med europei-

seringen ännu större svårigheter än tidigare både att veta vad händer och hur det kan påverkas.

som

Framförallt europeiseringen gör det nödvändigt att

överväga riksdagens förvaltningspolitiska roll. Över huvud

taget tycks riksdagens roll i förvaltnings-politiken redu-

cerats till sig efter de styr-modellerna. Politi-

att anpassa nya kens villkor har definierats de modeller har

av som propagerats av de myndigheter har varit med att sprida

som om modellerna. Modellerna har i ökande grad haft

som ambition att reducera riksdagens roll till att formulera mål och till att inte lägga sig i sådant uppfattas detaljer.

som som Riksdagen har delvis kämpat emot detta, vilket av

föresprâkama för det har tolkats gammalrnodighet

nya som

och tröghet.

Att riksdagen är "... sent med i förändringen" kan bero på att förändringen stämmer dåligt överens med kraven på politik, demokrati och öppenhet. Politiker måste

vara lyhörda och responsiva gentemot medborgarna. Om styrmodellerna försvårar detta är det mindre riksdagen än

modellerna som utgör problemet. Det tycks angeläget att öka riksdagens möjligheter att spela aktiv för-

en mer valtningspolitisk roll, utan att den fördenskull dränker sig

själv i alla möjliga detaljer.

Öppenheten har också bäring på diskussionerna kring vad som fordras av statstjänstemannen. Det måste ett

vara viktigt inslag i ett statstjänstemanna-etos att betona öppenhet, att inte se politiker vill lägga sig i problem så-

som som

vida det inte gäller rättstillämpning, enligt regerings-formen

RF 11:7 och att stimulera fömuftig debatt bland in-

formerade medborgare.

Idéer om styrning och management

Förvaltningspolitiken har under flera decennier rört

sig om försök att överföra företagsidéer till staten. Vad kan

man sammanfattningsvis säga om konsekvenserna av dessa ambitioner Vi har retoriskt gått från regelstyrning till måloch resultatstyming. Det är dock tveksamt hur väl mål- och

resultatstymingen har fungerat. De problem tidigt iakt-

som togs kvarstår. Att hävda att försöken helt har misslyckats, är möjligen att överbetona det negativa. Mål- och

resultatstyming som mantra för att hantera decentralisering

är dock inte trovärdig. Och det har haft negativa konsekvenser för kreativiteten att så mycket av reformarbetet har tagit en så pass standardiserad form.

Jag skall här inte gå djupare in på alla de problem som resultatstyrningsmodellen aktualiserar. De finns ut-vecklade på andra håll. Som övergripande och heltäckande

styrmodell bygger den ändå på flera förutsättningar som i

bästa fall är tveksamma och i värsta fall är riskabla. De bygger på idén att politik och administration går att särskilja. De bygger på idén att nära nog all styrning går att inordna i ett allomfattande system, där resultatstyming är överordnad allt annat. Den bygger på idén att mål är exogent givna de finns, och inte skapas efter hand i pågående processer.

Idag håller managementidéema förvaltningen i ett fast

Tänkandet har i så hög grad kommit att bli så pass grepp.

styrt av dessa föreställningar om målformuleringar,

resultatanalyser, resultatorienterad styrning etc. att alternativa tänkesätt har haft svårt att göra sig gällande. Denna bristande pluralism är mycket olycklig. Idéerna om resultatstyming och management har dessutom andra kon-

sekvenser är djupt problematiska. De har skapat en

som

stark organisationsidentitet. Tidigare skulle förvalt-

ningsmyndigheterna räcka varandra handen. Nu skall lätt

karikerat utkrävas utifrån den organisatio-

- ansvar egna nens resultat.

Det finns således problem med att förvaltningsmyndigheter betraktar sig och betraktas som "vanliga" organisationer. Den som anser sig arbeta i en organisation bygger en lojalitet till organisationen, och inte gentemot

upp det eller gentemot medborgarna. Den stärkta

gemensamma organisationsidentiteten får reella konsevenser, både för identiteter för är och för aktiviteter för vad man

vem man gör. Vill vi inte ha förvaltningar som tänker och agerar som företag, är det varken klokt eller förnuftigt att stärka organisationsidentiteten.

Skiss till en framtida inriktning

av förvaltningspolitiken

Så långt har jag diskuterat och värderat det existerande. I det följer skisseras några element framtida

som i en

inriktning förvaltningspolitiken. jag vill framför allt be-

av tona betydelsen att det finns där det löpande dis-

av arenor kuteras, tolkas, värderas både det som har varit och det som

är önskvärt. Skissen bygger på en värderingsgrund av reglerad gemenskap, förtroende och ett kontinuerligt skapande

av det önskvärda snarare än egenintressen, kalkylerade utbyten och val baseras på intressen redan finns.

som som Formandet av gemensamma föreställningar skall ske i en öppen diskussion och med kunskap om vad det finns för

möjliga handlingsvägar.

Demokrati förutsätter en öppen och informerad debatt

värden. Utgångspunkten är att det existerar konflikter om

vad är önskvärt, men att dessa konfliktlinjer kan om som förändras genom en öppen diskussion. Sådana diskussioner mellan medborgare och folkvalda bör föras på många olika

Perspektivet ställer förvaltningen och tjänstemännen

arenor. inför stora utmaningar. Det förutsätter deras kunskaper, såväl tekniska sådana har att göra med behov och

som som möjligheter. Det förutsätter att tjänstemännen försöker att

i det bästa, och inte utifrån agera gemensammas egna ambitioner och snävare intressen.

Utgångspunktema ovan är allmänt hållna. Jag skall nedan signalera något om hur de skulle kunna omsättas i praktiken. Signalerna handlar om att sträva efter och medvetet arbeta i riktning mot variation och verksamhetsanpassning. Det handlar om att hitta en vettig avvägning mellan decentralisering och central styrning. Det handlar om att skapa öppenhet, bland annat för att hantera de legitimitetsproblem som europeiseringen medför. Det handlar

om att att stärka riksdagens roll som förvaltnings-politisk

aktör. Det handlar att både bredda och fördjupa för-

valtningspolitikens kunskapsunderlag så att det skall

vara möjligt att löpande föra en informerad diskussion kring statsförvaltningens organisering och styrning.

Variation som någonting önskvärt

Statsförvaltningens verksamheter skiljer sig i mycket hög

grad åt. Det gäller uppgifter, avnämare, omgivningens krav, regleringen, möjligheter att mäta resultat etc. Att betona strävan efter variation bygger på föreställningen att det

visserligen inte finns några bästa lösningar, att alla lös-

men ningar inte är lika bra. När det gäller vissa verksamheter är det krav på kreativitet och finansiell disciplin som helt dominerar, och då kan vissa organisations- och styrformer

vara möjliga att tillämpa. I andra är det rättrådighet och

styrbarhet som är viktigare, och då får man lov att tänka annorlunda.

Det kan naturligt att expansionsfas inom

ses som en

statens förvaltning där det "spontant" uppstår stor

Variation följs av en fas där mera av Standardisering blir aktuell, dvs. där vissa modeller har visat sig bra sprids

som

till flera. Att vi i dag Standardisering kring vissa

ser mer av generella modeller, kan dock knappast tolkas som ett

uttryck för lärande. Modellskapandet har i hög grad ägt

rum oberoende av praktiken, dvs. det har i mycket

begränsad utsträckning byggt på något erfarenhetsbaserat

lärande. Och det har i huvudsak inte byggt på idén om olikheter. De senaste decenniernas medvetna försök att

införa mål- och resultatstyming har i alltför hög grad byggt

på föreställningen att alla verksamheter är lika.

I-lur verksamheter bör organiseras och styras kan sällan bli föremål för generella avgöranden, förutom när det gäller trivialiteter. Man bör för varje specifik verksamhet eller möjligen för grupper av verksamheter tänka igenom dess

förutsättningar när strategier för organisering och styrning skall utformas. Det finns inga formella regler hindrar

som

en sådan verksarnhetsanpassning, men det starka managementtänkandet och betoningen mål- och resultat-

av orienterad styrning har lagt hämsko på ett verksamhetsanpassat tänkande.

48 Jag vill betona att jag självfallet varken är motståndare till att man styr mot mål eller att man tar reda på resultaten av verksamheter. Det är både viktigt vill komma

att veta vart man som Björn Rombach brukar påpeka är det heller sak

inte samma att styra mot mål som att styra med mål och vad man har

Variation i organisering och styrning förutsätter variation i tänkande. Det måste finnas flera olika modeller att relatera sig till. Här finns det risk att förutsätta att

en variation uppstår om verksamheter formellt avregleras, decentraliseras eller kommunaliseras. Så behöver inte alls vara fallet. Det finns starka reglerare vid sidan staten,

av som gör att statens detronisering kanske endast leder till

ökad likformighet. Management-idealen har vuxit fram i en samverkan mellan starkt ideologiska myndigheter, vetenskapliga discipliner, företagsvärlden som förebild och

en allt starkare profession.

Variation åstadkoms inte sig själv. Förvaltningspoliti-

av ken bör ha uttalad uppgift att stimulera Variation. Det

en kan ske på olika sätt, bl.a. att till att erfarenheter

genom se av de lokala försök finns tas tillvara och diskuteras. Det

som bör finnas en medvetenhet att detta "naturligt" inte

om alltid sker. Vi bör också till att det finns element i förvalt-

ningspolitiken som systematiskt ifrågasätter det för till-

som fället är de dominerande idéerna, dvs. något

av en

"keynesiansk" förvaltningspolitik. Förvaltningspolitiken bör

se till att många olika modeller kan debatteras och prövas, och för att det skall bli möjligt måste den också till att det

se finns ett kunskapsunderlag för detta.

Decentraliseringens nödvändighet...

Ett frågekomplex som alltid bör diskuteras är avvägningen

mellan decentralisering och centralisering. Det är viktigt att

fortsatt arbeta för decentralisering. Frågor skall hanteras så

långt ner som möjligt av en statsförvaltning med goda

kunskaper inom sina respektive områden. Detta behöver inte vara ett problem ur styrsynpunkt. Ibland kan styrning underlättas distans. Alltför stor närhet till tjänstemän kan

av leda till att tjänstemännen hela tiden styr politikerna, och inte tvärtom. Avlastningen regeringen är viktig, än

av om att relationerna mellan departement och verk förändras

av europeiseringen.

åstadkommit. Det har brustit är dels den teknokratiska över-

som sättningen av dessa tankar till ett administrativt styr- och kontrollsystem som i princip skall alla, dels den oförmåga

passa som finns att tillgodgöra sig lärdomarna de genomförda försöken.

Problemet för regeringen är att balansera mellan krav på å sidan att lägga sig i verksamheter där det finns krav

ena på att de skall lägga sig i och å andra sidan att hålla frågor ifrån sig så att det skall möjligt att ägna sig åt det som

vara uppfattas mest viktigt. En regering måste alltid

som balansera mellan kraven på, å ena sidan, överbelastning om

tar till sig för mycket och, å andra sidan, illegitimitet man

håller ifrån sig för mycket. Otvivelaktigt har den om man självständighet för ämbetsverken sägs känneteckna det

som svenska systemet här haft fördelar. Den gör det möjligt att hålla frågor ifrån sig.

Det har också varit ett viktigt inslag i andra länders reformarbete att försöka skapa ett liknande system som det svenska. Sverige verkar delvis ha fungerat förebild för

som andra i försöken att avlasta regeringen genom att skapa mer fristående myndigheter i det brittiska systemet kallade

"next-step agencies". Det finns goda skäl att i stor ut-

sträckning hålla fast vid de decentrala inslagen i den

svenska förvaltningsmodellen i praktiken tycks inte det

svenska systemet skilja sig särskilt radikalt i jämförelser t.ex. med det danska och det norska. Samtidigt finns det tendenser gör ett stort avstånd mellan departement och

som

Verk problematiskt. Tendenserna hänger i hög grad ihop med statsförvaltningens inordning i ett europeiskt

reglerande system.

Medlemskapet i EU innebär för det första att det på

- många ställs stora krav på svenska positioner och

arenor

ståndpunkter. Behovet att enhetligt och samordnat

av agera gentemot andra länder och gentemot EU har ökat. Det är viktigt att bevaka svenska positioner och ståndpunkter

hela EU-systemet. Frågor växer fram nerifrån, och genom när de kommer till ministerrådet är de i hög grad redan definierade. Det kan mycket svårt att hävda stånd-

vara nya

punkter när frågor är i rådet. Departement och verk

uppe måste därför samordnade hela beslutskedjan.

vara genom

Ett andra kännetecken för det transnationella system

finns är att frågor växer fram ganska långt bort från som

regeringen. Medan det tidigare gick att rättfärdiga

delegeringen till ämbetsverken med att den möjliggjorde

avlastning samtidigt det fanns möjligheter att "ta till

som sig" frågor så önskade, är detta svårare idag. När

när man

SOU l 99730 125

ärenden initieras och definieras i kommittéer och arbetsgrupper kopplade till kommissionen blir det svårare att överhuvudtaget veta vad det är växer fram, och

som därigenom också att veta vad skulle kunna ta till sig.

man

Möjligen kan de system har kallats trans-

som ovan nationella snarare a-centralistiska än de-

ses som centralistiska. Decentralisering förutsätter ett centrum i form av en auktoritativ ledning. Decentralisering till kommuner

förutsätter stat. Decentralisering inom myndighet

en en förutsätter ett centrum en ledning för myndigheten. De

- transnationella nätverken, å andra sidan, agerar ibland utan direkta mandat alls från något auktoritativt centrum, och får

därigenom legitimitets-problem. Det finns förstås i sådana

system stor risk att vi får en politik utan politiker, dvs. att politikens innehåll kommer att definieras teknokratiskt.

och behovet av central styrning

Således förespråkas fortsatta ambitioner att decentralisera. Samtidigt är det nödvändigt alltid att till behovet

- som - se av central styrning. Styrning förutsätter förmåga att

en bestämma vad som är politik. Detta går inte att avgöra i förväg. Försöken att skilja politik från administration på några objektiva grunder har alltid varit fruktlösa. Vad

som

framstår politiskt viktigt beror på utsiktspunkt, och den

som förändras över tiden. Regeringen måste här ett stort

ges utrymme att välja. Därför finns också behov viss

av flexibilitet, vilket är något den svenska förvaltnings-

som modellen historiskt har bidragit till.

Det tycks ändå rimligt att fundera på inte del

om en

verksamheter i dag finns i förvaltningsmyndighetema

som skulle kunnna föras in under regeringen. Samtidigt det

som sker decentralisering både till kommuner och till bolag,

en har del förvaltningsområdet med europeiseringen

en kommit att bli så tätt kopplade till regeringen att tudelningen mellan departement och verk försvårar effektiv

en samordning. Jag vill dock betona att detta gäller

en begränsad mängd verksamheter, t.ex. inom områden som

jordbrukspolitik.

Knytningen till den europeiska unionen får betydelse-

fulla konsekvenser. EU "tvångsansluter"

medlemsnationema till vissa procedurer, rutiner och organisatoriska Dessa minskar utrymmet för

arrangemang. att själv bestämma vilka frågor man skall ta till sig, och

som vilka skall hålla ifrån sig. Inom EU kan å ena sidan

som man det mesta bli politik; å andra sidan skapas förändringar

vi har sett ofta på och i nätverk som inte är som - arenor särskilt lätta varken att få insyn i eller att påverka. Politiker kan allt oftare tvingas att inte lägga sig även när de skulle önska armorlunda.

Det europeiska samarbetet ställer krav på att hålla ihop statens aktiviteter. Den nuvarande organiseringen har i hög

grad byggt på att organisera för att kunna hantera frågor

har vuxit fram. Utrikesdepartementet är centrum för som

den löpande samordningen när det gäller EU-ärenden. Att

det blev så byggde i hög grad på traditionella överväganden och på behovet av att klara den mellanstatliga

samordningen i ministerrådet. Detta är betydelsefullt. Vid

sidan detta behövs det en ökad betoning av strategiskt

av tänkande ökar förmågan att tänka organisatoriskt och

som styrmässigt kring europeiseringen. Det finns behov av mer av strategiskt tänkande gentemot EU.

Det finns också andra förvaltningspolitiska frågor som

regeringen bör ta ett ökat för. Det går inte att hävda

ansvar att frågor styrning och organisering enbart är inst-

om rumentella och administrativa, och lämpligen bäst skötes av omsorgsfullt utbildad expertis. Jag menar att organisering och styrning är så centrala aktiviteter att de dels bör

pass

central plats i regeringskansliet, dels bör ges en större ges en resursmässig bas. Det behövs en enhet nära statsministern

med ett övergripande för dessa förvaltningspolitiska

ansvar

frågor, bl.a. symboliskt betonar att frågor om

som organisering och styrning inte är opolitiska.

Den enheten bör ha ett övergripande ansvar för

nya arbetet gentemot EU och för organisering och styrning, men

också för centrala utvärderingar; för förvaltningsutbildning

och förvaltningsutveckling och för utgifts- och budgetpo-

litiska frågor. Det är viktigt att detta blir relativt liten

en enhet placerad nära den politiska ledningen. Det markerar att det finansiella enbart är om än en mycket viktig

en - -

del förvaltningspolitiken. Utgifts-politiken är en del av

förvaltningspolitiken. Den betydelsefulla markeringen är att

politisk och organisatorisk samordning hänger

samman. Det är naturligt i tider när de finansiella restriktionema är starka att de bevakar de finansiella kraven görs som

starka. Inga inslag i regeringsarbetet kan bortse från knappheten på pengar. Att finansdepartementet får stark

en position och att riksbanken självständig ställning kan ges en

motiveras utifrån budgetunderskott- och statsskuldargu-

ment om man nu inte vill använda Standardisering via en europeisk monetär union som förklaring. Det blir dock särskilt viktigt när de finansiella kraven står starka att utvecklingsarbetet i statens förvalt-ning inte enbart till ser det finansiella. Därför är placeringen den av

förvaltningspolitiska enheten betydelsefull.

Det finns starka argument för att öka regeringens ansvar. framför allt hänger argumenten med de samman brister i den nuvarande ordningen diskuterades som ovan: bristen på mångfald och pluralism i tänkandet bl.a. blir som tydligt i samband med europeiseringen; den stora dominans

som resultatstymingsideologin och managementtänkandet

har fått; de risker för nytänkandet den som nya utgiftspolitiken innebär; de brister finns när det gäller som

utbildnings- och utvecklingsfrågor. Regeringen bör till att

se det skapas både större bredd och större djup i det förvalt-

ningspolitiska kunskapsunderlaget.

Riksdagens förvaltningspolitiska roll

Riksdagen ansvarar inför medborgarna och de måste skaffa sig kunskaper med hjälp insyn, kontroll och revision. i av

dag ser vi tendenser både mot riksdagens marginalisering

och teknokratisering politiken. Det finns tendenser till en av expertstyre och ökad slutenhet är djupt problematiska. som Det stora problemet har att göra med öppen-het och

legitimitet: hur skall förvaltning organiseras åtnjuter

en som

medborgarnas förtroende

Diskussioner och förändringsförsök kring statens förvaltning har tenderat att betona frågan styrning och om

styrkedjor. Jag har tidigare hävdat att myndigheter är olika,

att verksamheter skall skötas decentraliserat och att styrning inte alltid är möjlig, eller önskvärd. Det är dock viktigt ens

de folkvalda förmår att mot de krav att organen svara an riktas mot dem. Myndigheterna skall inför som ansvara regeringen; regeringen inför riksdagen och riksdagen inför medborgarna. Att ansvaret inte alltid är förenat med möjligheter att styra, fritar inte dessa från ansvar. organ Det ökande europeiska samarbetet illustrerar betydelsen Att frågor växer fram på relativt låg nivå i frågor om ansvar.

mellan offentliga och privata organisationer och ibland långt bort från offentlig insyn, gör frågor kring be-

ansvar Hur är det möjligt att demokratiskt legitimera

tydelsefulla.

dessa aktiviteter, ofta samordnas på basis av som

expertkunskaper Detta problem har också funnits tidigare,

det får dimensioner till följd europeisering och men nya av andra globala tendenser. mer Ett framväxande kunskapssamhälle riskerar att utvecklas till ett samhälle där gränserna ihögre grad än tidigare går mellan sådana vet och sådana som inte vet. som Det är angeläget att till att det kan skapas informerad se en diskussion både verksamheters inriktning, omfattning om och resultat. Och det är betydelsefullt att detta sker så öppet möjligt och nära de politiskt ansvariga. Riksdagen bör som spela Viktigare roll än idag. Det finns förstås en risk i att en detta leder till att riksdagen tar för sådant den ansvar som

har begränsade möjligheter att påverka. Europeiseringen

leder dock i dag till att riksdagen riskerar att hamna i bakvattnet, eftersom möjligheterna att påverka formella ärenden är utomordentligt små när riksdagen kommer in.

Riksdagen bör möjligheter att både generellt och

ges specifikt visavi det europeiska arbetet fungera som en arena för informerad debatt. För att spela aktivare roll bör riksen dagen ökade möjligheter att granska, att ta initiativ till ges översyner, utvärderingar och revisioner. Riksdagen har i dag riksdagens revisorer relativt begränsade möj- - genom -

ligheter att granska, utvärdera och revidera. Riksdagens

effektivitetsrevision bör öka i omfattning, och den bör också ihög grad gälla regeringens arbete. En sådan förändring

skulle kunna riksdagen reella möjligheter att skapa sig en

position signifikant aktör i förvaltningspolitiken.

som en

Förvaltningsmyndigheterna skola

räcka varandra handen

En stor del av det förvaltningspolitiska reformerandet under de senaste decennierna kan försök att stärka ses som ämbetsverkens identitet organisationer. Tjänstemän som ansvarar inför sin ledning. Mot den ökade betoningen av ansvar inför den organisationen och effektivitet egna som

något som mäts på organisationsnivå, kan ställas ansvaret

gentemot statsförvaltningen som en helhet. Kanske är detta ansvar bäst kodifierat i uttrycket att "... förvaltningsmyndigheterna skola räcka varandra handen". Det viktiga är inte att göra det är bra för den organisatio-nen utan något som egna som är bra för statsförvaltningen i sin helhet. Mot den ökade betoningen på inför den ansvar egna organisationen kan ställas ansvaret på individnivå, dvs. ansvaret som ämbetsman i staten. Delvis handlar detta om

en lojalitet gentemot lagar, förordningar och föreskrifter och

traktater, "regulations" och "directives", och där det kriterium som man talar om är rättssäkerhet. Det ökande identitetsskapande som är knutet till organisationer kan - som framgick av resonemanget leda till att detta ämovan betsmannaansvar tonas ned. Det blir viktigare att göra det som bra för organisationen än det är rätt. som

Statstjänstemannarollen förändras ständigt. Den ställer

krav på förmåga att hantera spänningen mellan många en olika krav. Det är en svår uppgift. Denna medvetenhet skall förenas med känsla för både etik och öppenhet. Riksdagen har ett för att det förs reflekterad diskussion kring ansvar en

olika politiska frågor också förvaltningspolitiska. En

modern statstjänstemannaroll skall också bidra till

möjligheten av att skapa en informerad offentlighet.

Statstjänstemän skall kanalisera erfarenheter och kunskaper och de skall göra det till glädje för alla medborgare. Denna identitet statstjänsteman kan självfallet nya som inte proklameras. Däremot behöver det startas en

diskussion där såväl juridiska, organisatoriska, etiska

som

politiska aspekter tas upp. Det är viktigt att påpeka att de

idéer som länge har dominerat tänkandet styrningen i om

förvaltningen bygger på föreställningar om autonoma

aktörer individer och organisationer, och egenintresom

Därigenom reduceras lätt statstjänstemarmen till att

sen. betraktas företrädare för vissa intressen egna eller

som andras eller medlare mellan olika givna intressen.

som Detta är inte alls överensstämmer med de ideal

en syn som

intressen och öppenhet som betonades om gemensamma ovan.

Förvaltningspolitikens kunskapsunderlag: keynesianskförvaltningspoli tik

Först bör det konstateras att det behövs ökade kunskaper

EU. Alltför enkla och naiva föreställningar hur om om frågor växer fram, hur beslut fattas, hur de genomförs etc.

bör undvikas. Europeiseringens möjligheter ligger bl.a. i del-

aktigheten i ett flöde idéer. Jag skall inte här vad

av upprepa

behöver göras i form utbildnings-insatser, både i som av

regeringskansliet och myndigheterna både när det gäller

hos

djupare EU-kunskaper, språk, juridik, förhandlingar och

organisationslära EU-arbetsgruppen har exempelvis

beskrivit detta under rubriken: "Kompetensutveckling

än kurser", 1996-01-30. mer

De frågor skisserades i kapitlet har alla att

som ovan

göra med förvaltningspolitikens kunskapsunderlag. Vi har länge saknat en bred och djup förvaltningspolitisk

diskussion, grundad på idén att politik och organisation

hänger ihop. I hög grad hänger detta med att den

samman krets har intresserat sig har varit begränsad till ett antal

som tjänstemän i förvaltningen. Diskussionen har kommit att bli både knapp, grund och snäv. Det har uppstått starka tendenser vetter åt likformighet.

som

Det finns möjligheter att importera idéer om organisering och styrning, t.ex. från OECD. Jag tycker att vi skall

betydligt ambitiösa och nytänkande än att kopiera vara mer det modernt. i stället vill jag utifrån

som anses resonera

utgångspunkten att förvaltningspolitiken aktivt och uttalat

bör motverka konjunkturema på idémarknaden.

Åtminstone förvaltningspolitiken bör systematiskt

en del av och aktivt söka efter det annorlunda, det inte lyfts fram

som med någon automatik och på detta sätt delvis motarbeta det

är starka trender. som

Argumentet för en sådan inriktning är enkelt: sådana trender kommer ändå alltid att slå igenom. När de dominerande idéströmmama säger "management" bör förvaltningspolitiken åtminstone delvis ifrågasätta detta. När de dominerande idéströmmarna säger "central statlig kontroll" bör förvaltningspolitiken åtminstone delvis ifrågasätta detta. Vi behöver inte förvaltningspolitik förstärker de

en som idéer som ändå är dominerande, utan är motvalls,

en som

dvs. förvaltningspolitik mot ideologi och övertygelse

en som kan mobilisera förnuft och tvekan.

Det finns flera argument för sådan keynesiansk

en förvaltningspolitik. Den som lokalt vill tänka nytt har glädje av att det finns flera alternativa generella modeller att koppla sig till, och det är något underlättas att det

som av finns aktiv kritik mot de dominerande idéerna. Om vi

verkligen vill skapa variation och därigenom möjligheter till

fruktbart erfarenhetsutbyte är det något förmodligen

som bäst kan åstadkommas ett visst mått centrala

genom av initiativ. Får alla departement och centrala myndigheter göra som de själva vill riskerar vi att de alla gör sak.

samma

Förvaltningspolitiken bör uppmuntra kreativitet och innovativitet. Kanske är det särskilt viktigt i ett läge när utgiftspolitiken är stram och kräver finansiell disciplin att förvaltningspolitiken ger utrymme för innovativitet,

stimulerar experimenterande och spridning lokala

av erfarenheter. Förvaltningar skall inte enbart lära andras

av utan också av egna erfarenheter. Grundläggande är att skapa mekanismer för att göra det möjligt att omvandla lokala erfarenheter till mångfald "halv-generella" modeller.

en av

Förvaltningsfrågor, organisations- och styrfrågor har

varken betraktats som politikens eller vetenskapens

kärnproblem. Det är mycket angeläget att vidga den krets

av aktörer som intresserar sig för frågor organisering

om och styrning i staten även på förvaltningsnivå. Det är betydelsefullt att det är möjligt att etablera bredare

teoretiskt och problemmässigt forskning kring statsförvalt-

ningen. När det gäller kommunforskningen finns det i Sverige ett antal etablerade forskargrupper; när det gäller

forskning om statens förvaltning är läget betydligt sämre.

Vi bör uppmuntran till och styrning för att

se mer av åstadkomma experimenterande. Och bör finnas för

resurser

tillvaratagande erfarenheter egna och andras och

av spridning idéer. Med viss systematik bör detta

det internationella arbetet, både visavi EU och genomsyra visavi andra organisationer. En stor fördel med det ökade utbytet med andra, bland annat inom EU och OECD, är den

idéer, tankar och redan prövade modeller som reservoar av vi får tillgång till.

Referenser

Abrahamsson, Kenneth och Dick Ramström, 1983, Vägen till Planrike. Om stat, sektor och sammanhang. Lund: Studentlitteratur

Amnå, Erik, 1981, Planhushålhiing i den offentliga sektorn

Budgetdialogen mellan regering och förvaltning under efterkrigstiden. Norstedts.

Anderson, Benedict, 1983, Imagined Communities. Reflections on the Origin and Spread of Nationalism. London: Verso.

Axelsson, Björn och G. Easton eds, 1992, Industrial Networks: A New View of Reality. London: Routledge.

Brunsson, Karin, 1995, Dubbla budskap. Hur riksdagen och regeringen presenterar sitt budgetarbete. Stockholms Universitet.

Brunsson, Nils, 1989, The Organization of Hypocrisy: Talk, Decision and Action in Organizations. Chichester: Wiley.

Brunsson, Nils, 1993, Ideas and Actions. Justification and Hypocrisy as an Alternative to Control. Accounting,

Organizations and Society, vol 18, 489 506.

s -

Brunsson, Nils, and Olsen, Johan P., 1993, The Reforming

Organization. London: Routledge.

Cornett, Linda och James A. Caporaso, 1992, "And Still Moves". State Interests and Social Forces in the European Community. I Rosenau och Czempiel, 1992, Governance without Government. Order and Change in World Politics.

Cambridge University Press.

Czamiawska-Joerges, Barbara och Bengt Jacobsson, 1989,

Budget in Cold Climate. Accounting, Organizations and

a Society, vol 14, s 29 39.

Czamiawska-Joerges, Barbara och Guje Sevön eds, 1996,

Translating Organizational Change. Berlin: de Gruyter.

DiMaggio, PJ., and Powell, W.W., 1983, The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields. American Sociological Review, vol 48, 47-160.

Ehn, Billy, Jonas Frykman och Orvar Löfgren, 1993,

Försvenskningen Sverige. Det nationellas förvandlingar.

av Stockholm: Natur och Kultur. Evans, Peter, 1995, Embedded Autonomy. States and Industrial Transformation. Princeton University Press. Fligstein, Neil, 1995, The Cultural Construction of Political

Action: The Case of the European Communitys Single

Market Program. LOS-senter. Notat 9519.

Gidlund, Janerik, 1995, Den "bysantinska komplexiteten" i

den europeiska unionen. Expertrapport till EU 96-

kommittén, SOU 1995:131.

Gorpe, Peter, 1978. Politikerna, byråkratema och de nya styrformema. Stockholm: Liber.

Haas, E., 1958, The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Sources, 1950 57. Stanford University Press.

Heckscher, Gunnar, 1952, Svensk statsförvaltning i arbete.

SNS förlag.

Hemes, Gudmund, 1986, Förhandlingsøkonomi og

blandingsadministrasjon. Oslo: Universitetsforlaget.

Hinnfors, Jonas, 1995, På dagordningen Svensk politisk stil i förändring. Stockholm: Nerenius Santérus.

Håkansson, Håkan och Ivan Snehota, 1989, No Business

Island: The Network Concept of Business Strategy. an Scandinavian ournal Management, vol sid 187 200.

Jachtenfuchs, Markus och Beate Kohler-Koch, 1995, The Transformation of Governance in the European Union,

Mannheimer Zentrum für Europäische Sozialforschung. Working Paper, nr 11.

Jacobsson, Bengt, 1984, Hur styrs förvaltningen Myt och

verklighet kring departementens styrning av ämbetsverken.

Lund: Studentlitteratur.

Jacobsson, Bengt, 1987, Kraftsamlingen. Politik och

företagande i parallella processer. Lund: Doxa.

Jacobsson, Bengt, 1989, Konsten Intressen,

att reagera. institutioner och näringspolitik. Stockholm: Carlssons.

Jacobsson, Bengt, 1992, Omregleringen arbetsmiljön. EFI

av Research Paper 6495.

Jacobsson, Bengt, 1993, Europeiseringen

statsförvaltningen. Statsvetenskaplig tidskrift, vol 113

s - 137.

Jacobsson, Bengt och Kerstin Sahlin-Andersson, 1995, Skolan och det nya verket. skildringar från styrningens och utvärderingamas tidevarv. Stockholm: Nerenius Santérus.

Jacobsson, Bengt, Kerstin Sahlin-Andersson, Mats Jutterström, Karolina Ardesjö och Ola Pettersson, 1995, Att förvalta det internationella. Svenskt medlemskap i mellanstatliga organisationer. SCORE-rapport.

Jönsson, Christer, 1990, Den transnationella maktens metaforer: biljard, schack, teater eller spindelnät I Hansson, Göte och Lars-Göran Stenelo red: Makt och

intemationalisering. Stockholm: Carlssons.

Jönsson, Gert, 1995, Mål- och resultatstyming i svensk förvaltning, I Leegreid, Per och Ove Kai Pedersen, Nordiske

forvaltningsreformer. Danmarks Forvaltningshøjskoles

Forlag.

Karvonen, Lauri och Bengt Sundelius, 1989,

Internationalisering och utrikesförvaltning i Finland och

Sverige. Nordisk Tidskrift, sid 409 423.

nr -

Keohane, R.O och Hoffman, 1991, The New European Community: Decisionmaking and Institutional Change. Boulder: Westview.

Kohler-Koch, Beate, 1996, The Strength of Weakness: The Transformation of Governance in the European Union. l Gustavsson, Sverker och Leif Lewin, The Future of the Nation-State. Stockholm: Nerenius å: Santérus.

Kooiman, Jan, ed, 1993, Modern Governance. New Govemment-Society Interactions. London: Sage.

Laegreid, Per och Ove Kai Pedersen red, 1994, Förvaltningspolitik i Norden. Jurist- økonomförbundets

Forlag.

Laegreid, Per och Ove Kai Pedersen red, 1995, Nordiske

Forvaltningsreformer. Danmarks Forvaltningshøjskoles

Forlag.

Larsson, Torbjörn, 1996, Styrt eller ostyrt en fråga om att

veta gör vad. l "Förvaltningspolitik i förändring",

vem som Riksrevisionsverket 1996:50.

Lerdell, David och Kerstin Sahlin-Andersson,1997, Sveriges deltagande i internationella organisationer. Rapport till

Förvaltningspolitiska kommissionen.

Levitt, B och .G March, 1988, Organizational Learning. Annual Review Sociology, vol 14, sid 319 340.

Lind, Rolf, 1996, Moderna myndigheter Utvecklingstrender på förvaltningsarenan. Stockholm: Nerenius Santérus.

Lindensjö, Bo, 1991, Demokrati och politisk styrning. I Olsen, Johan P. red, Svensk demokrati i förändring. Stockholm: Carlssons.

Lindström, Stefan, 1997, Att hålla de andra krafterna

stången. En redogörelse för den svenska statliga resultatstymingens framvåxt. Rapport till Förvaltnings-

politiska kommissionen.

March, James G. och Johan P. Olsen, 1989, Rediscovering lnstitutions. The Organizational Basis of Politics. Free Press.

Matlary, Janne Haaland, 1996, The Role of the Commission: A Theoretical Discussion. ARENA paper, no

Matlary, Janne Haaland, 1993, Now Now you

you see

dont. Expose and Critique of Approaches to the Study of

European Integration. I Damgard Petersen Teija

Tiilikainen eds, The Nordic Countries and the EC, Copenhagen Political Studies Press.

Mellbourn, Anders, 1979, Byråkratins ansikten. Stockholm: Liber.

Meyer, John W. och Brian Rowan 1977, Institutionalized

Organizations: Formal Structure Myth and Ceremony.

as American Journal Sociology, volym 83, sid 340-363.

Meyer, John W. W. Richard Scott, 1983, Organizational

- Environments. Ritual and Rationality. Beverly Hills: Sage Publications.

Milvard, Alan, 1992, The European Rescue of the Nation- State. London: Routledge.

Moravcsik, Andrew, 1993, Preferences and Power in the EC:

A Liberal Intergovernmentalist Approach. Journal Common

Market Studies, vol 31, no

Mörth, Ulrika, 1996, Vardagsintegration La vie

quotidienne i Europa. Sverige i EUREKA och EUREKA i

- Sverige. Statsvetenskapliga institutionen. Stockholms Universitet.

Nielsen, Klaus och Ove Kai Pedersen red, 1989,

F orhandlingsøkonomi i Norden. Köpenhemn och Oslo:

Jurist- økonomforbundets Forlag TANO.

og og

Olsen, Johan P., 1995, The Changing Political Organization of Europe. ARENA paper, no 17.

Pedersen, Ove Kai och Dorthe Pedersen, 1995, The Europeanization of Local Interests in Denmark. A Strategy

of "go-through" COS Paper.

Peterson, John, 1995, Decision-making in the European Union: towards framework for analysis. Journal European

a Public Policy, March, sid 69 93.

Petersson, Olof, 1989, Maktens nätverk. Stockholm: Carlssons.

Petersson, Olof och Donald Söderlind, 1993,

Förvaltningspolitik. 2:a upplagan. Publica.

Powell W.W. DiMaggio, P.J. red, 1991, The New

lnstitutionalism in Organizational Analysis. The University

of Chicago Press.

Pressman J.L. Wildavsky, A.B., 1973, Implementation.

Berkeley: University of California Press.

Rombach, Björn, 1991, Det går inte att styra med mål. Lund: Studentlitteratur.

Rothstein, Bo red, 1991, Politik som organisation.

Förvaltningspolitikens grundproblem. Studieförbundet

Näringsliv samhälle, SNS.

Sbragia, Alberta M. ed, 1992, Euro-politics. Institutions and

Policy-Making in the "New" European Community.

Washington.

Siedentopf, H och Ziller eds, 1988, Making European Policies Work. The Implementation of Community

Legislation in the Member States. Sage.

Stråth, Bo, 1996, Staten i historiskt perspektiv. I Riksrevisi-

onsverkets antologi "Det offentliga åtagandet". RRV 1996.

Tamm-Hallström, Kristina, 1996, The Production of Management Standarder. Revue dEc0n0mie Industrielle, no 75, 1er trimestre 1996, sid 61-76.

Underdahl, Arild, 1984, Internasjonalisering og offentlig politikk: problem, muligheter svar. Statsviteren, nr s

Waemess, Marit, 1990, Treårsbudgetering som rationalisering. l Brunsson, Nils och johan P. Olsen, Makten att reformera. Stockholm: Carlssons.

Statens 1997

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Dennya gymnasieskolan stegför steg.U. . lnkomstskattelag,del I-Ill. Fi. . Fastighetsdataregister.Ju. . Förbättradmiljöinformation. M. . Aktivt lönebidrag.Etteffektivarestödför . arbetshandikappade.A. Länsstyrelsemasroll i trafik- och fordonsfrágor.K. . Byråkratini backspegeln.Femtioår avförändring . pá sexförvaltningsområden.Fi. Rösterombarnsoch ungdomarspsykiskahälsa.S. . Flexibel förvaltning. Förändringochverksam- . hetsanpassning statsförvaltningensav struktur. Fi. 10.Ansvaretför valutapolitiken.Fi. Skatter,miljö och sysselsätming.Fi. . 12.IT-problem inför ZOOO-skiftet.Referatoch slutsatserfrån enhearinganordnadav IT-kommissionenden 18december. lT-kommissionensrapport1/97. K. 13.Regionpolitikför hela Sverige.N. 14.IT kulturenstjänst. Ku.i 15.Det svärasamspelet.Resultatsrymingensframväxt och problematik.Fi. 16.Att utvecklaindustriforslmingsinstituten.N. 17.Skatter,tjänsteroch sysselsättning. + Bilagor. Fi. 18.Granskningavgranskning. Den statligarevisioneni SverigeochDanmark.Fi. 19.Bättre informationomkonsumentpriser.In. 20. Konkurrenslagen1993-1996.N. 21. Växa i lärande.Förslagtill läroplanför bam och unga6-16 år. U. 22. Aktiebolagetskapital. Ju. 23. Digital dem0kr@ti.Ett seminariumomTeknik, demokratioch delaktighetden 8 november1996 anordnatavFolkomröstningsutredningen,ITkommissionenoch Kommunikationsforskningsberedningen.IT-kommissionensrapport2/97. K. 24.Välfärd i verkligheten Pengarräcker inte. S. - 25. Svenskmat - EU-fat. Jo. 26. EU:s jordbrukspolitik och denglobalalivsmedelsförsörjningen.Jo. 27. Kontroll ReavinstVärdepapper.Fi. 28. I demokratinstjänst. Statstjänstemarmensroll och värt offentligaetos.Fi. 29. Bampomograñfrágan. lnnehavskriminaliseringm.m. Ju. 30. Europaoch staten.Europeiseringensbetydelsefor svenskstatsförvaltning.Fi.

Salo

øyoäwe

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Arbetsmarknadsdepartementet

Fastighetsdataregister.3 Aktivt lönebidrag.Ett effektivarestödför Aktiebolagetskapital. 22 arbetshandikappade.5 Bampomograñfrâgan. Innehavskriminalisering 29 Kulturdepartementet

m.m.

IT i kulturenstjänst. 14

Socialdepartementet

Röster barnsoch ungdomarspsykiskahälsa. 8 Närings- och handelsdepartementet

om Välfärd i verkligheten Pengarräcker inte. 24 Regionpolitikför hela Sverige.13

Att utvecklaindustriforskningsinstituten.16 Kommunikationsdepartementet

Konkurrenslagen1993-1996.20 Länsstyrelsemasroll i trafik- ochfordonsfrágor.6 IT-problem inför ZOOO-skiftet.Referatoch slutsatser Inrikesdepartementet från enhearinganordnadav IT-kommissionenden Bättreinformationom konsumentpriser.19 18december.IT-kommissionensrapport 1/97.12 Digital demokr@ti.Ett seminariumomTeknik, Miljödepartementet demokratioch delaktighetden november19968 Förbättradmiljöinformation. 4 anordnatavFolkomröstningsutredningen,ITkommissionenoch Kommunikationsforslmingsberedningen.IT-kommissionensrapport2/97. 23

Finansdepartementet lnkomstskattelag,de l-III. 2 Byrakratin i backspegeln.Femtioår avförändringpå sexförvalmingsområden.7 Flexibel förvaltning. Förändringoch verksamhetsanpassning statsförvaltningensav struktur. 9 Ansvaretför valutapolitiken. 10 Skatter. miljö och sysselsättning.ll Det svårasamspelet.Resultatstymingensframväxt och problematik. 15 Skatter, tjänsteroch sysselsättning. + Bilagor. 17 Granskningav granskning. Den statligarevisioneni Sverigeoch Danmark. 18 Kontroll ReavinstVärdepapper.27 I demokratinstjänst. Statstjänstemannensroll och vårt offentligaetos.28 Europaochstaten.Europeiseringensbetydelseför svenskstatsförvaltning.30

Utbildningsdepartementet

Dennyagymnasieskolan stegför steg.l

- Växa i lärande.Förslagtill läroplanför barn och unga6-16år. 21

Jordbruksdepartementet

Svensk EU-fat. 25

mat - EU:s jordbrukspolitik och denglobalalivsmedelsförsörjningen.26