JK 2142-10-80

Justitiekanlserns yttrande över betänkandet Allmänna handlingar i elektronisk form - offentlighet och integritet (SOU 2010:4)

Justitiekanslern har anmodats att yttra sig över de förslag som har lagts fram av E-offentlighetskommittén (kommittén) i dess slutbetänkande och får med anledning av detta anföra följande.

Elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar

Kommittén har på ett övertygande sätt redogjort för de problem som föreligger med att i nuläget införa en skyldighet för myndigheter att, utan någon möjlighet till en lämplighetsbedömning i det enskilda fallet, lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form till den som begär det. Justitiekanslern instämmer i kommitténs bedömning att man inte fullt ut bör genomföra en sådan lagändring innan det har skett en grundlig genomgång och bearbetning av samtliga registerförfattningar.

Justitiekanslern tillstyrker även kommitténs förslag att det – i avvaktan på att en genomgång av registerförfattningarna har skett och en analys av genomgången har gjorts – bör införas en i lag reglerad bestämmelse som ger uttryck för att huvudregeln är att elektroniska handlingar hos en myndighet ska lämnas ut i elektronisk form om sökanden begär det.

När det gäller den föreslagna lydelsen av 6 kap. 3 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) har Justitiekanslern följande synpunkter.

Som kommittén har konstaterat är det inte möjligt att överklaga en myndighets beslut om på vilket sätt en allmän handling ska lämnas ut. Beslut i sådana ärenden kan alltså inte bli föremål för någon överprövning i domstol eller någon annan granskning utöver den tillsyn som Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern har över myndigheterna.

Den omständigheten att frågor rörande utlämnade av allmänna handlingar inte sällan prövas av kanslipersonal eller handläggare utan juridisk utbildning talar för att det i lagtexten – och inte bara i förarbetena – bör ges vägledning om vilken eller vilka omständigheter som främst ska beaktas vid prövningen av om det är olämpligt att lämna ut en handling i ett elektroniskt format. För att motverka skönsmässiga bedömningar och skiftande tillämpning av bestämmelsen bland myndigheterna anser därför Justitiekanslern att det i lagtexten bör klargöras vad som avses med att det är olämpligt att lämna ut en handling i elektronisk form.

Enligt Justitiekanslerns mening är det främst risken för intrång i den personliga integriteten som bör utgöra grund för att inte lämna ut en handling i elektronisk form. Som kommittén har påpekat kan det även finnas andra omständigheter som gör att det är olämpligt att lämna ut en handling på elektronisk väg. Det torde emellertid vara svårt att i lagtexten ge en uttömmande uppräkning av dessa fall.

Med hänvisning till det anförda föreslår Justitiekanslern att följande tillägg görs i den föreslagna lydelsen av 6 kap. 3 a § offentlighets och sekretesslagen.

[…] eller det annars är olämpligt med hänsyn till den personliga integriteten eller andra särskilda omständigheter.

Sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen

Justitiekanslern instämmer i kommitténs bedömning att den ifrågavarande sekretessbestämmelsen fyller en funktion för att upprätthålla skyddet för den personliga integriteten och att det därför inte är lämpligt att upphäva paragrafen.

Justitiekanslern tillstyrker att ett förtydligande av lagtexten görs på det sätt som kommittén har föreslagit.

Avgiftsuttag för handlingar i elektronisk form

Som kommittén har anfört är den nuvarande regleringen i avgiftsförordningen (1992:191) otydlig i frågan om vad som gäller beträffande avgifter för utlämnade av allmänna handlingar i elektronisk form.

Det finns goda skäl för att göra en övergripande översyn av avgiftsförordningen i enlighet med vad kommittén har föreslagit. Det är dock olyckligt att kommittén har valt att inte lämna något konkret förslag till författningsreglering i avvaktan på att en sådan översyn har genomförts.

Den otydlighet som föreligger beträffande rätten att ta ut avgifter vid utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form leder till praktiska problem och osäkerhet i det dagliga arbetet hos många myndigheter, vilket även Justitiekanslern har erfarit i samband med förfrågningar från myndigheter om hur vi tolkar förordningen i detta avseende. Detta är otillfredsställande sett ur ett medborgarperspektiv och det framstår som särskilt anmärkningsvärt när det t.o.m. på samma myndighet kan finnas olika praxis rörande avgiftsuttag vid utlämnande av allmänna handlingar.

Enligt Justitiekanslerns mening bör den oklarhet som för närvarande råder om avgiftsförordningens tillämplighet på elektroniska handlingar åtgärdas snarast möjligt genom att regeringen i förordningen klargör om en avgift ska tas ut vid utlämnade av sådana handlingar och hur avgiften i sådant fall ska bestämmas.

Vid en tillämpning av den s.k. självkostnadsprincipen kan det antas vara förknippat med åtminstone vissa kostnader att distribuera handlingar på elektronisk väg. Till det kommer – som kommittén har anfört – att det skulle föreligga en överhängande risk för ”okynnesuttag” om det inte skulle finnas någon möjlighet att ta ut avgifter för elektroniska kopior av allmänna handlingar. Statliga myndigheter bör därför ges rätt att ta ut en avgift vid tillhandahållande av kopior av allmänna handlingar även i elektronisk form. Hur avgiften ska bestämmas i dessa fall bör utredas närmare.

Avslutande synpunkter

Som framgår av betänkandet har frågan om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar tidigare utretts i flera olika sammanhang utan att det har lett till någon lagreglering på området. Det kan antas att merparten av alla allmänna handlingar i framtiden kommer att lagras hos myndigheterna i elektronisk form. Det säger sig självt att det därför är nödvändigt att i lag reglera vad som ska gälla beträffande rätten att få ut kopior av sådana handlingar på elektronisk väg.

Enligt Justitiekanslerns mening är det otillfredsställande att lagstiftningen inte har följt med den tekniska utvecklingen på detta område. I likhet med kommittén anser Justitiekanslern att det är angeläget att det sker en allmän översyn av gällande registerförfattningar och att regeringen därefter överväger möjligheten genomföra ytterligare förstärkningar av offentlighetsprincipen när det gäller möjligheten att på elektronisk väg ta del av innehållet i allmänna handlingar. Justitiekanslern håller med kommittén om att denna översyn bör ske snarast.