JK 2736-13-80

Remissyttrande över betänkandet Brottmålsprocessen (SOU 2013:17)

Inledning

Genomgången av de förslag som läggs fram i betänkandet och de överväganden som görs där har skett med de utgångspunkter som Justitiekanslern främst har att beakta. Justitiekanslern har inte i detalj granskat den lagtekniska utformningen av förslagen.

Inledningsvis kan konstateras att de olika förslag som utredningen har lagt fram samt den analys och de överväganden som ligger till grund för de enskilda förslagen framstår som i huvudsak väl genomarbetade. Det samlade intrycket av de framlagda förslagen är dock att de i huvudsak fokuserar på i och för sig eftersträvansvärda effektivitetsvinster utan att i tillräcklig utsträckning ta hänsyn till och – på ett övergripande plan – analysera de rättssäkerhetsaspekter som också måste beaktas. Vid den fortsatta beredningen är det därför angeläget att det görs en mer övergripande analys av just rättssäkerhetsaspekten; att vart och ett av de framlagda förslagen – sett för sig – kan antas medföra effektivitetsvinster som motiverar smärre inskränkningar av rättssäkerheten innebär inte med nödvändighet att de samlade konsekvenserna av den föreslagna reformen är godtagbara från ett rättssäkerhetsperspektiv. Det är t.ex. inte givet att de skäl som kan tala för att parternas ansvar för processen accentueras och att domstolarnas ansvar för utredningen m.m. i motsvarande mån reduceras är lika starka i ett system med ett generellt krav på prövningstillstånd i hovrätt som i ett system där något sådant krav inte finns. Överhuvudtaget måste det understrykas att även berättigade krav på snabb och effektiv handläggning inom brottmålsprocessen inte får gå ut över det grundläggande kravet på att handläggningen sker på ett rättssäkert sätt där lika fall behandlas lika och där domstolarnas avgöranden baseras på ett fullgott underlag.

Närmare om utredningens olika förslag

Som anförts inledningsvis framstår de lämnade förslagen i huvudsak som väl genomarbetade. I det följande kommer Justitiekanslern dock att lämna vissa synpunkter beträffande olika delar i betänkandet. I de delar där förslagen lämnas okommenterade har Justitiekanslern inte några principiella invändningar mot utredningens överväganden och slutsatser.

Kapitel 4 – Domaren

Som utredningen framhåller torde det redan med utgångspunkt i nu gällande regler vara mycket sällsynt att rätten föranstaltar om kompletteringar av utredningen i skuldfrågan. Det finns goda skäl för den ordningen och till den del utredningens förslag inskränker sig till att anpassa gällande regelverk så att det bättre motsvarar den praxis som faktiskt tillämpas tillstyrker Justitiekanslern förslaget. Som utredningen anför bör ansvaret för rättstryggheten, dvs. att den skyldige döms, ligga på åklagaren och det går inte alltid som också framhålls att förutse resultatet av en komplettering av utredningen. Det bör dock övervägas om det ändå inte kan finnas anledning att behålla en möjlighet för rätten att i undantagsfall besluta om kompletteringar av utredningen. Det kan nämligen inte uteslutas att det kan uppstå situationer där den tilltalade av någon anledning – t.ex. för att han eller hon har tagit på sig skulden för ett brott för att skydda någon annan – inte vill ta initiativ till en sådan komplettering som rätten genom materiell processledning försöker uppmärksamma honom eller henne på. Det är också svårt att förutse vilken betydelse de utökade möjligheter att avgöra mål på handlingarna eller i den tilltalades utevaro som utredningen föreslår kan få för den nu behandlade frågan. Mot angiven bakgrund finns det skäl att överväga om det inte alltjämt bör finnas en ventil som ger rätten möjlighet att – om det finns särskilda skäl etc. – besluta om en komplettering av utredningen. En sådan åtgärd bör dock alltjämt utgöra ett sällsynt undantag och alltid förutsätta att domaren bedömer att den kompletterade utredningen kommer att vara till fördel för den tilltalade.

Kapitel 5 - Åklagaren

Utredningen anför goda skäl för sitt förslag om att åklagaren ska framställa ett bestämt påföljdsyrkande som ska vara bindande för rätten. Det kan också konstateras att många av utredningens förslag i övrigt mer eller mindre förutsätter att detta förslag genomförs. Av skäl som utredningen redovisat kan Justitiekanslern i princip tillstyrka förslaget i denna del. För att understryka vikten av en enhetlig rättstillämpning och tydligt markera att den typ av överenskommelser i påföljdsfrågan som diskuteras i avsnitt 5.2.7 i betänkandet inte får förekomma bör det dock övervägas om man också här bör ha någon form av ventil som gör det möjligt för rätten att – om det är uppenbart att den yrkade påföljden inte är tillräckligt ingripande – döma ut en strängare påföljd än den av åklagaren yrkade.

Kapitel 6 – Målsägandens roll i processen

Utredningen föreslår (avsnitt 6.3) att möjligheten för målsäganden att biträda åtalet ska avskaffas. Även om de skäl som anförs till stöd för förslaget i denna del i många avseenden framstår som relevanta så kan det också anföras argument mot den föreslagna ordningen. Det framstår t.ex. som inkonsekvent att frånta målsäganden möjligheten att biträda ett allmänt åtal samtidigt som möjligheten att väcka enskilt åtal och att överta ett nedlagt allmänt åtal står kvar. En sådan ordning riskerar också att leda till gränsdragnings- och tillämpningsproblem, t.ex. vid fridskränkningsbrotten eller där åklagaren väcker åtal för en mindre allvarlig gärning än målsäganden anser sig ha blivit utsatt för. Vad händer t.ex. om åklagaren väcker åtal för två fall av misshandel samtidigt som målsäganden väcker enskilt åtal för ytterligare gärningar och vill rubricera dessa, tillsammans med de av åklagaren åtalade gärningarna, som ett fridskränkningsbrott eller om målsäganden anser sig ha blivit utsatt för ett uppsåtligt brott – t.ex. grov misshandel – medan åklagaren endast väcker åtal för vållande till kroppsskada. Ska målsäganden i de angivna exemplen ha möjlighet att väcka enskilt åtal för fridskränkningsbrott/grov misshandel och ska det enskilda åtalet i så fall handläggas tillsammans med det allmänna åtalet? Det framstår även som oklart hur situationen ska hanteras om åklagaren, under pågående rättegång, lägger ner åtalet i viss del och anpassar sitt påföljdsyrkande efter det ställningstagandet samtidigt som målsäganden begär att få överta åtalet i den nedlagda delen. Om förslaget om att avskaffa målsägandens möjlighet att biträda åtalet ska genomföras måste nu antydda gränsdragnings- och tillämpningsproblem analyseras närmare.

Kapitel 8 – En effektivare inledning av processen

Justitiekanslern avstyrker förslaget om att åklagaren ska förelägga den tilltalade att svara på åtalet och överta ansvaret för att delge åtalet med den tilltalade. Tvärtemot vad utredningen har anfört riskerar en sådan ordning att leda till att åklagarens och domstolens uppgifter sammanblandas på ett olyckligt sätt, något som i förlängningen kan medföra att förtroendet för domstolarna som självständiga och opartiska urholkas. Med den utgångspunkten kan det också ifrågasättas om det finns anledning att frångå den sedan länge etablerade (och för tvistemål fortsatt gällande) ordningen att talan ska väckas genom att rätten utfärdar stämning. Det är – som utredningen framhåller – numera är sällsynt att en av åklagare utformad stämningsansökan innehåller formella eller andra brister men vikten av en tidig och formell domstolskontroll bör trots det inte underskattas. Även om stämningsinstitutet skulle avskaffas i enlighet med utredningens förslag så är det Justitiekanslerns uppfattning att det även fortsättningsvis bör ankomma på domstolen att förelägga den tilltalade att svara på åtalet och att delge åtalet med den tilltalade.

Justitiekanslern tillstyrker förslaget om att åklagaren ska få ett tydligare ansvar för att inhämta personutredningar innan åtalet väcks och att innehållet i sådana utredningar ska kunna anpassas efter behov på sätt utredningen redogör för i avsnitt 8.4. Vad som föreslås i dessa avseenden bör kunna genomföras även om utredningens förslag i övrigt inte skulle leda till lagstiftning.

I avsnitt 8.5 föreslår utredningen att gällande regler om delgivning ska reformeras i vissa avseenden. Justitiekanslern kan i huvudsak ställa sig bakom utredningens förslag i dessa delar. Förslaget om att ersätta den lagreglerade tidsfristen (idag sex veckor) för förenklad delgivning med en föreskrift om att sådan delgivning ska få ske om det inte är olämpligt med hänsyn till omständigheterna avstyrks dock. Av rättssäkerhetsskäl bör frågan om förenklad delgivning ska få användas (och därmed ytterst om den tilltalade har blivit delgiven åtalet) inte göras till föremål för lämplighetsöverväganden. Enligt Justitiekanslerns bedömning finns det däremot på de skäl som utredningen anfört skäl att utöka tidsfristen utöver de sex veckor som gäller enligt nuvarande bestämmelser.

Kapitel 9 – Ett särskilt förfarande i erkända mål

Att brottmål avgörs efter huvudförhandling där parterna är närvarande är i flera avseenden av grundläggande betydelse för att kraven på rättssäkerhet och förtroende för rättsskipningen ska upprätthållas. Vid en sådan förhandling kan t.ex. oklarheter beträffande åklagarens yrkande och den tilltalades inställning uppdagas och redas ut och en offentlig huvudförhandling är också ägnad att, hos såväl parterna som allmänheten, inskärpa brottmålsprocessens allvar och betydelse. Det är alltså inte någon slump att orden omedelbarhet, muntlighet och offentlighet har fått låna sina namn åt tre grundläggande och viktiga principer inom svenskt rättstradition.

Med detta sagt kan – å andra sidan – konstateras att samhällets och rättsväsendets resurser inte är outtömliga. Detta innebär att, på ett övergripande plan och i varje enskilt mål, avvägningar måste göras som innebär att önskemålet om t.ex. muntlig förhandling i ett visst fall måste ställas mot kravet på rättssäkerhet i ett annat.

På det stora hela anser Justitiekanslern att de förslag om ett förenklat förfarande i erkända mål som utredningen har presenterat på ett balanserat sätt tillmötesgår och tar hänsyn till de motstridiga intressen som gör sig gällande i detta sammanhang. Som antytts inledningsvis måste det dock beaktas – och här saknar Justitiekanslern en mer djupgående analys – om summan av alla de förslag som utredningen har lagt fram riskerar att i allt för stor utsträckning äventyra rättssäkerheten. Sedda tillsammans med utredningens övriga förslag kan en nyordning som innebär utökade möjligheter att avgöra brottmål utan huvudförhandling eller efter en sådan förhandling där den tilltalade inte är närvarande ifrågasättas eftersom den innebär så tydliga avsteg från de grundläggande principerna om omedelbarhet, muntlighet och offentlighet. Som utredningen anför kan det finnas goda skäl för att avgöra ett brottmål på handlingarna om den tilltalade, sedan han eller hon har fått del av och ”accepterat” åklagarens påföljdsyrkande, har erkänt den åtalade gärningen. Det är dock inte givet att en sådan möjlighet är godtagbar om den förenas med bl.a. ett minskat krav på rätten att se till att utredningen är tillfredsställande och ett generellt krav på prövningstillstånd i hovrätt (se vidare nedan).

I kapitel 9.7 föreslås att möjligheten att utfärda strafföreläggande med påföljden villkorlig dom ska avskaffas. Även om det finns skäl som talar för att det bör vara förbehållet domstol att döma ut strängare påföljder än böter konstaterar Justitiekanslern att den möjlighet som finns idag för åklagare att utfärda strafföreläggande i dessa fall av allt att döma fungerar bra. När det gäller lagföring av utlänningar som saknar anknytning till Sverige fyller möjligheten också en särskild funktion i det att man genom ett sådant strafföreläggande kan undvika häktning (p.g.a. flyktfara) av den som begått ett brott som inte bör föranleda en svårare påföljd än villkorlig dom. Mot denna bakgrund avstyrker Justitiekanslern utredningens förslag om att avskaffa möjligheten för åklagare att utfärda strafföreläggande i berörda fall.

Kapitel 10 – Bötesmål

Förslaget i avsnitt 10.3.2 om att åtal ska kunna väckas genom att ett icke godkänt strafföreläggande ges in till tingsrätten medför, som utredningen själv konstaterar, en uppenbar risk för att sådana förelägganden och den information som ska lämnas tillsammans med dessa blir svårbegripliga. Enligt Justitiekanslerns bedömning har utredningen underskattat betydelsen härav. För att kravet på en rättssäker handläggning ska kunna upprätthållas är det av utomordentligt stor vikt att den misstänkte förstår vad som förväntas av honom eller henne i olika skeden av det rättsliga förfarandet och vad konsekvenserna kan bli av hans eller hennes ställningstaganden och åtgärder i olika avseenden. Det finns en beaktansvärd risk att förslaget, så som det är utformat, kommer att leda till att dessa krav på tydlighet i förfarandet inte kan upprätthållas. Justitiekanslern avstyrker därför förslaget i denna del.

Kapitel 11 – Huvudförhandlingsmål

Justitiekanslern tillstyrker förslagen i kapitel 11.2 om gemensam handläggning av flera åtal och om utökade möjligheter till deldom. Även förslagen om rättens ansvar för förberedelsen och om förberedelsesammanträde i omfattande mål m.m. (kapitel 11.3.4–11.3.6) samt om tidsfrister för huvudförhandling i mål med frihetsberövade och ungdomar (kapitel 11.3.7) tillstyrks. Förslagen i dessa delar, som är väl ägnade att skapa förutsättningar för en effektiv och ändamålsenlig handläggning utan att nämnvärt inkräkta på några motstående rättssäkerhetsintressen, bör genomföras även om utredningens förslag i övrigt inte skulle leda till lagstiftning.

I kapitel 11.6.6 föreslår utredningen att det nu gällande kravet på att saken ska kunna utredas tillfredsställande för att ett mål ska kunna avgöras i den tilltalades utevaro ska tas bort och ersättas med en bestämmelse enligt vilken utevarohandläggning ska vara möjlig om det inte finns särskilda skäl som talar emot det. Justitiekanslern kan instämma i att det bör finnas utrymme att avgöra mål i den tilltalades utevaro i större utsträckning än som synes ske i dagens system. Ett avskaffande av det nu gällande kravet för utevarohandläggning innebär dock indirekt ett accepterande av att brottmål avgörs trots att de inte har kunnat utredas tillfredsställande. Detta inger betänkligheter och Justitiekanslern kan därför inte tillstyrka förslaget i sin nuvarande utformning. Det kan dock finnas skäl att överväga om det är möjligt att på något annat sätt precisera förutsättningarna för utevarohandläggning så att sådan kan förekomma i flera fall än enligt nuvarande ordning. I kravet på att saken ska kunna utredas tillfredsställande borde det t.ex. inte nödvändigtvis behöva läsas in att utredningen ska vara tillräcklig för en fällande dom.

Utredningen har vidare (kapitel 11.7.3) föreslagit att reglerna om sanktioner och tvångsmedel mot den som inte hörsammat en kallelse till huvudförhandling ska förtydligas. Justitiekanslern instämmer i utredningens bedömning att det finns ett behov av att förtydliga dessa regler och kan i huvudsak ställa sig bakom de lämnade förslagen. När det specifikt gäller möjligheten att besluta om sanktioner eller tvångsmedel mot den som kallats till en huvudförhandling och i kallelsen upplysts om att målet kan komma att avgöras i hans eller hennes utevaro ställer sig Justitiekanslern dock tveksam till utredningens resonemang. Till skillnad från vad som anförs på s. 561 i betänkandet bedömer Justitiekanslern att en kallelse som både innehåller ett föreläggande om personlig inställelse och en upplysning om att målet kan komma att avgöras även om den tilltalade inte inställer sig är alltför tvetydig och oprecis för att kunna ligga till grund för ett beslut om häktning. Utgångspunkten bör vara att domstolen redan när kallelsen till huvudförhandling upprättas noggrant ska överväga om det finns förutsättningar att avgöra målet i den tilltalades utevaro och utforma kallelsen på ett sätt som ger klart besked till den tilltalade om han eller hon måste inställa sig till förhandlingen eller inte. Om den tilltalade i kallelsen har upplysts om att målet kan komma att avgöras i hans eller hennes utevaro och det i samband med huvudförhandlingen står klart att hans eller hennes personliga närvaro trots allt är nödvändig bör häktning inte kunna ske utan istället en ny kallelse med föreläggande om personlig inställelse utfärdas. Först sedan den tilltalade har underlåtit att hörsamma en sådan otvetydig kallelse bör det komma ifråga att fatta beslut om ett så ingripande tvångsmedel som häktning.

Kapitel 12 – En mer ändamålsenlig hovrättsprocess

I kapitel 12.3 föreslår utredningen att det ska införas ett krav på prövningstillstånd för överklagande av samtliga brottmål till hovrätt. Ett liknande förslag lades fram av Målutredningen i betänkandet Mål och Medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (SOU 2010:44) och i sitt remissyttrande över det betänkandet anförde Justitiekanslern bl.a. att riskerna ur rättssäkerhetssynpunkt med ett generellt krav på prövningstillstånd var så begränsade att de med hänsyn till de förväntade fördelarna (bl.a. förkortade handläggningstider i domstolarna) kunde godtas. Även om de utvärderingar av EMR-reformen som utredningen redogör för i det nu aktuella betänkandet är ägnade att inge viss oro när det gäller frågan om hovrätterna kommer att bevilja prövningstillstånd i alla de fall där det är motiverat står Justitiekanslern fast vid den inställning till förslaget om införande av ett krav på prövningstillstånd i brottmål som redovisades i det tidigare remissyttrandet. Det bör dock betonas att ett sådant krav på prövningstillstånd accentuerar vikten av att handläggningen i första instans sker på ett noggrant och rättssäkert sätt och att det särskilt förutsätter att de samlade konsekvenserna i rättssäkerhetshänseende av utredningens olika förslag verkligen lever upp till de krav som måste ställas i det avseendet.

Om ett generellt krav på prövningstillstånd i brottmål införs i enlighet med utredningens förslag har Justitiekanslern inte något att invända mot att det även omfattar överklaganden av Justitiekanslern och Justitieombudsmännen.

I kapitel 12.6 föreslås att möjligheten för åklagaren att justera ett åtal i hovrätten ska begränsas. Justitiekanslern konstaterar att det inte torde vara alltför ovanligt att en tilltalad kommer med nya invändningar etc. vid huvudförhandlingen i tingsrätten och att åklagaren ibland väljer att inte omedelbart justera åtalet eller åberopa motbevisning. Istället görs detta i hovrätten för det fall tingsrätten har fäst tilltro till invändningen. Konsekvensen av förslaget skulle därmed kunna bli att fler förhandlingar i tingsrätterna ställs in för att åklagarna ser sig nödgade att, för säkerhets skull, komplettera förundersökningen med anledning av uppgifter som den tilltalade lämnar först i ett sent skede av tingsrättsprocessen.