JK 4366-15-80

Justitiekanslern ifrågasätter utredningens slutsats att det behövs en utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet. Enligt Justitiekanslerns mening saknas en tillräcklig analys och redovisning av de för- och nackdelar som ett utökat tillsyns­uppdrag för Inspektion för socialförsäkringen (ISF) kan komma att innebära. Justitiekanslern avstyrker förslaget om ett utökat till­synsuppdrag för ISF i form av generell tillsyn och klagomålshantering. Om förslaget med en klagomåls­han­tering hos ISF trots allt genomförs av­styrker Justitiekans­lern att inspek­tionen ska få tillgång till socialförsäk­rings­­databasen genom direkt­åtkomst.

Justitiekanslern avstyrker förslaget att det allmänna ombudet för social­försäkringen ska placeras utanför Försäkringskassan och förslaget om ett trepartsförfarande. Justitiekanslern tillstyrker förslaget att det allmänna ombudet ska kunna överklaga avgöranden från förvaltningsrätten eller kammarrätten även om ombudet inte tidigare har fört det allmännas talan i målet.  

Behovet av en utökad tillsyn inom socialförsäkrings­området

Justitiekanslern har tidigare avgett remissvar över betänkanden som har gällt tillsyn över polisen.[1] De synpunkter som jag där framförde i frågan om ett nytt fristående tillsynsorgan borde inrättas för tillsyn över polisen anser jag relevanta även för frågan om ISF bör ges ett utökat tillsynsuppdrag i syfte att skapa en reguljär fri­stående till­syns­myndighet inom socialför­säkrings­området. I de nämnda remissvaren framhöll jag att det är viktigt att polis­verksam­heten står under en effektiv tillsyn som har allmänhetens förtroende men ifråga­satte mera generellt den utveckling som kunnat iakttas under senare år. Denna har inneburit en foku­sering på tillsyn och kontroll som resulterat i ett stort antal nya tillsyns­myn­digheter, ibland med uppgiften att endast ha tillsyn över en viss annan myn­dighet och inte sällan med upp­draget att utöva något som betecknas system­tillsyn. Jag saknade en till­räcklig analys och redovisning av de för- och nackdelar som inrättandet av en ny tillsynsmyn­dig­het kunde komma att innebära och fann det vara oklart hur en sådan myndighet skulle utformas och fungera.  

[1]

Även på socialförsäkrings­om­rådet är det förstås viktigt att det finns en effektiv tillsyn som utgör en del i kvalitetssäkringen av bl.a. Försäkrings­kassans verksamhet och som har allmänhetens förtroende. På liknande sätt som i de nämnda betänkandena saknar jag dock i detta betänkande en till­räcklig analys och redovisning av de för- och nackdelar som ett utökat tillsyns­uppdrag till ISF kan komma att innebära. De slutsatser som utred­ningen drar bygger enligt min uppfattning inte på ett tillräckligt stabilt underlag.  

Utredningen framhåller som centralt att det på olika sätt skapas system för  att förtroendet och därmed legitimiteten för myndigheternas verksamhet ska öka (7.2). Enligt utred­ningen handlar det såväl om att enskilda ska ges möj­lighet att framföra kla­go­mål som att myndigheten granskas av utan­förståen­de grans­kare. Själv­stän­dighet i tillsynen antas ge ökat förtroende. Jag saknar en analys och konkreta erfarenheter som leder fram till den slutsatsen. Jag anser att man med en sådan ut­gångs­punkt demonstrerar en misstro mot myn­­­­dig­heters förmåga och vilja att utföra sitt uppdrag i enlighet med gällande regler, något som istället riske­rar att minska förtroendet för myndigheterna.

Jag vill i detta sammanhang hänvisa till vad jag nyligen anförde i mitt re­missvar över betänkandet Tillsyn över polisen och Kriminalvården (SOU 2015:57).

I Innovationsrådets slutbetänkande Att tänka nytt för att göra nytta – om perspek­tivskiften i offentlig verksamhet (SOU 2013:40) redovisade rådet som sin uppfattning att sektorsbaserad uppföljning och en ordning där en myndighet under regeringen granskar en annan myndighet under regeringen inte främjar innovation, lärande och helhetssyn (a.a. s. 153 ff.). Rådet föreslog, bl.a. mot bakgrund härav, riksdag och regering att ompröva sina ställningstaganden att inrätta särskilda områdesspecifika myndigheter under regeringen vilkas huvudsakliga uppgift är att kontrollera andra myndigheter under regeringen (a.a. s. 173 ff.). Jag delar Innovationsrådets uppfattning och anser de skäl som där framförs övertygande. Jag noterade att statsrådet Shekarabi i förordet till skriften Statsförvaltningens utveckling 2016, särtryck ur budgetproposi­tionen för 2016, uttalar att ”det behövs utvecklade former för styrning och uppföljning i offentlig sektor som balanserar behovet av information och kontroll med förtroende för professionernas verksamhetsnära kunskap och erfarenhet”. Det är min förhoppning att detta ska uppfattas som en vilja att öppet undersöka och överväga om det finns skäl för en omprövning av den inställning som under senare år legat till grund för ny lag­stiftning som rör kontroll och tillsyn av offentlig verksamhet.  Härutöver kan följande tilläggas. Den uppfattning som dominerat efter enmyndighets­reformerna, nämligen att den interna kontroll och tillsyn som ledningen för en myn­dighet kan utöva inte skulle kunna vara oberoende/fristående i lika hög grad som tidigare, bör enligt min uppfattning ifrågasättas. Syftet med reformerna har bl.a. varit att skapa mer flexibla och samtidigt mer enhetligt fungerande organisa­tioner. Myndig­heterna blir i sin nya skepnad mer lättstyrda, med tydliga beslutsvägar och ett klart mandat för ledningen att påverka arbetet även på lokal nivå. Sammanhållna nationella myndigheter ska därigenom utgöra en bättre garanti för en gentemot medborgarna likformig och rättssäker handläggning. Det är givetvis sant att den tidigare ordningen innebar att de centrala förvaltningsmyndigheterna formellt var fristående myndigheter som utövade makt över ”sina” myndigheter (t.ex. Rikspolisstyrelsen, Kriminalvårds­styrelsen, Riksskatteverket, AMS m.fl.). Som framhålls i betänkandet (9.3.3) har det som betecknas intern kontroll emellertid vissa fördelar jämfört med extern kontroll. De fördelar som där lyfts fram kan enligt min uppfattning inte nog understrykas. Till dessa bör läggas att en verksam intern kontroll torde vara det mest kostnadseffektiva granskningsmedlet och att det sakligt sett, men även ur ett medborgarperspektiv, rimligen saknar betydelse om kontrollen av en allmän verksamhet sker internt eller externt, så länge den är effektiv och verksamheten fungerar. Uppfattningen att extern fristående tillsyn skulle skapa tilltro till kärnverksamheten kan som redan framhållits, såvitt jag känner till, inte beläggas med några faktiska exempel. En risk med den typ av tillsynsmyndigheter som tillkommit under senare år, med uppdraget att utöva till­syn över en viss annan myndighet, kan istället vara att det uppkommer ett motsats­förhållande mellan objektsmyndigheten och tillsynsmyndigheten. Den förstnämnda ifrågasätter då tillsynsmyndighetens kompetens och prioriteringar och tillsynsmyndig­heten kan i sin tur riskera att bygga sin verksamhet mera på behovet av att bekräfta sin existens än på behovet av tillsyn. 

I Innovationsrådets slutbetänkande Att tänka nytt för att göra nytta – om perspek­tivskiften i offentlig verksamhet (SOU 2013:40) redovisade rådet som sin uppfattning att sektorsbaserad uppföljning och en ordning där en myndighet under regeringen granskar en annan myndighet under regeringen inte främjar innovation, lärande och helhetssyn (a.a. s. 153 ff.). Rådet föreslog, bl.a. mot bakgrund härav, riksdag och regering att ompröva sina ställningstaganden att inrätta särskilda områdesspecifika myndigheter under regeringen vilkas huvudsakliga uppgift är att kontrollera andra myndigheter under regeringen (a.a. s. 173 ff.). Jag delar Innovationsrådets uppfattning och anser de skäl som där framförs övertygande. Jag noterade att statsrådet Shekarabi i förordet till skriften Statsförvaltningens utveckling 2016, särtryck ur budgetproposi­tionen för 2016, uttalar att ”det behövs utvecklade former för styrning och uppföljning i offentlig sektor som balanserar behovet av information och kontroll med förtroende för professionernas verksamhetsnära kunskap och erfarenhet”. Det är min förhoppning att detta ska uppfattas som en vilja att öppet undersöka och överväga om det finns skäl för en omprövning av den inställning som under senare år legat till grund för ny lag­stiftning som rör kontroll och tillsyn av offentlig verksamhet. 

Härutöver kan följande tilläggas. Den uppfattning som dominerat efter enmyndighets­reformerna, nämligen att den interna kontroll och tillsyn som ledningen för en myn­dighet kan utöva inte skulle kunna vara oberoende/fristående i lika hög grad som tidigare, bör enligt min uppfattning ifrågasättas. Syftet med reformerna har bl.a. varit att skapa mer flexibla och samtidigt mer enhetligt fungerande organisa­tioner. Myndig­heterna blir i sin nya skepnad mer lättstyrda, med tydliga beslutsvägar och ett klart mandat för ledningen att påverka arbetet även på lokal nivå. Sammanhållna nationella myndigheter ska därigenom utgöra en bättre garanti för en gentemot medborgarna likformig och rättssäker handläggning. Det är givetvis sant att den tidigare ordningen innebar att de centrala förvaltningsmyndigheterna formellt var fristående myndigheter som utövade makt över ”sina” myndigheter (t.ex. Rikspolisstyrelsen, Kriminalvårds­styrelsen, Riksskatteverket, AMS m.fl.). Som framhålls i betänkandet (9.3.3) har det som betecknas intern kontroll emellertid vissa fördelar jämfört med extern kontroll. De fördelar som där lyfts fram kan enligt min uppfattning inte nog understrykas. Till dessa bör läggas att en verksam intern kontroll torde vara det mest kostnadseffektiva granskningsmedlet och att det sakligt sett, men även ur ett medborgarperspektiv, rimligen saknar betydelse om kontrollen av en allmän verksamhet sker internt eller externt, så länge den är effektiv och verksamheten fungerar. Uppfattningen att extern fristående tillsyn skulle skapa tilltro till kärnverksamheten kan som redan framhållits, såvitt jag känner till, inte beläggas med några faktiska exempel. En risk med den typ av tillsynsmyndigheter som tillkommit under senare år, med uppdraget att utöva till­syn över en viss annan myndighet, kan istället vara att det uppkommer ett motsats­förhållande mellan objektsmyndigheten och tillsynsmyndigheten. Den förstnämnda ifrågasätter då tillsynsmyndighetens kompetens och prioriteringar och tillsynsmyndig­heten kan i sin tur riskera att bygga sin verksamhet mera på behovet av att bekräfta sin existens än på behovet av tillsyn. 

Jag konstaterar att flera av de argument som utredningen anför som skäl för en utökad tillsyn på socialförsäkringsområdet inte specifikt tar sikte på behovet av tillsyn utan i stället handlar om behovet av granskning. Som exempel kan nämnas argumenten att likformig­het är svårare att uppnå i en stor verksamhet jäm­fört med en liten, att social­för­säkringens regelverk är tekniskt komplicerat och att det finns grupper av försäkrade som är helt beroende av att social­försäkringen fungerar på ett bra sätt. Dessa argument kan lika gärna anföras som skäl för att resurser bör läggas på annan gransk­ning, såsom intern kontroll, i stället för på en utökad tillsyn. Jag noterar här att utredningen i samband med att den diskuterar över­gripande skäl för tillsyn inom social­försäkringsområdet hänvisar till att det, enligt forsk­ningen, är en för­del med tillsyn att den i likhet med annan granskning leder till att verk­samheter kan bedrivas effektivare genom en ökad trans­parens (7.7.1).

Generell tillsyn och klagomålshantering

Utredningen föreslår att ISF ska få ett utökat tillsynsuppdrag som innefattar generell tillsyn och klago­måls­hantering.

Med generell tillsyn avses enligt utred­ningen självständig och regelbundet åter­kommande rättslig granskning. Den generella tillsynen kan omfatta såväl systemtillsyn som tillsyn i form av direkta inspektioner eller annan tillsynsverksamhet (4.2.2). Utredningen anför att den ser ett behov av en utvecklad generell tillsyn med möjligheter att vid behov även granska enskilda ärenden utan ett system­perspe­ktiv (10.2.1). Till skillnad från klago­målshanteringen ska dock denna tillsyn inte utmynna i beslut i en­skilda ärenden. I övrigt ger utred­ningens uttalanden inga klara besked om vad det är för tillsyn som den menar att ISF bör ägna sig åt som den inte redan gör i dag. Det gör att det är svårt att bedöma förslaget. Mot den bakgrunden, men framförallt mot bakgrund av att jag, som framgått ovan, ifrågasätter utred­ningens slutsats att det finns ett behov av utökad tillsyn på socialförsäk­rings­området avstyrker jag förslaget att ISF ska ägna sig åt generell tillsyn.  

Det kan tilläggas att frågan om en myndighet ska ges ett utökat uppdrag, enligt min mening, bör besvaras med utgångspunkt i en utvärdering av hur myndighetens upp­drag fungerar i dag. Jag konstaterar att det av Statskon­torets rapport Utvär­de­ring på olika om­råden. En analys av sektorsspecifika utvärderings­myndig­heter (2014:7) framgår att Försäk­ringskassan sällan uppfattar att ISF:s rapporter tillför någon ny kunskap. Utvär­dering­arna är inriktade på efterkont­roller av frågor som Försäk­ringskassan redan känner till eller redan har åtgärdat. Försäkringskassan bedömer att ISF:s rapporter sällan medför någon direkt förändring av myndighetens verk­­samhet. I stället för att bidra till verksamhetsutvecklingen betraktas ISF:s granskning som något Försäk­ringskassan måste lägga tid och kraft på att hantera. Det är, som utredningen anför, sällan som myndighe­terna i yttranden över ISF:s rapporter uttalar att de kommer att vidta några åtgärder med anledning av den granskning som ISF genomfört (s. 124). Oavsett vilken nytta ISF:s till­syn faktiskt inne­bär på socialförsäkringsområdet så är det bekymmersamt att en av de granskade myndigheterna inte upp­lever att granskningen bidrar till utvecklingen av verk­samheten. Inte minst mot den bakgrunden anser jag att det kan ifråga­sättas om det är ändamålsenligt att genomföra förslag som inne­bär att de granskade myndigheterna får lägga än mer av sin tid och kraft på en gransk­ning som kanhända inte kommer att upp­levas som meningsfull. Det kan därtill anmärkas att medlen som krävs för att utvidga den externa tillsynen torde komma att tas från kärnverksamheten.  

Vad gäller förslaget att ISF ska ägna sig åt klagomålshantering har Justitie­kanslern följande synpunkter.

Justitiekanslerns erfarenhet är att klago­mål på socialförsäkringsområdet oftast handlar om att den för­säkrade är missnöjd med det materiella beslutet i ärendet och myndig­hetens bedöm­ningar i sak, dvs. sådant som det ankom­mer på domstolarna att pröva och som inte kan prövas av en tillsyns­myndig­het. Även när det gäller formella frågor som i och för sig kan prövas inom ramen för tillsyn kan det vara olämpligt att tillsynsmyndig­heten uttalar sig därför att frågan kan bli föremål för prövning i domstol. Detta eftersom dom­stolen vid sin prövning av det materiella beslutet ska beakta om det har förekommit brister i handläggningen. Det kan t.ex. handla om att ytterligare utredning borde ha hämtats in av myndigheten, vilket kan leda till att ären­det återförvisas av domstolen. I stor utsträckning handlar alltså klago­målen om sådant som inte lämpar sig för tillsyn. Justitiekanslerns erfarenhet av klago­målen bekräf­tas av den i betänkandet redo­visade statistiken för JO:s tillsyn (6.3.1). Av den framgår att 67 procent av klago­målen på socialförsäk­rings­området avvisades eller avgjordes utan utredning under verksamhets­året 2013/14, vilket ofta berott på att klago­målet rör myn­dighetens beslut i sak. I 12 procent av klagomålen uttalades kritik. Det finns ingen anledning att tro att det skulle förhålla sig på något annat sätt med enskilda klagomål som lämnas till ISF. Mervärdet av att även ISF ägnar sig åt klagomåls­han­tering riskerar därmed att bli begränsat i förhållande till de kostnader som förslaget medför.

Utredningen ger exempel på formella frågor som skulle vara möjliga för en enskild att klaga på inom ramen för en reguljär klago­måls­hantering på social­­försäk­rings­området. Det är sådant som i dag står under JO:s och Justitiekanslerns tillsyn. I huvud­sak gäller det frågor som rör myndig­heter­nas skyl­digheter enligt förvaltnings­lagen. Det handlar alltså om för­valt­nings­­rättsliga frågor som inte specifikt avser socialförsäkrings­området. Expertkompetens på socialförsäkringsområdet, som utredningen anför som ett argument för att ISF ska ägna sig åt klagomålshantering, framstår därför inte som nödvändig för att handlägga denna typ av klagomål även om sådan kom­petens naturligtvis kan vara en fördel. Det är däremot frågor som kräver förvaltningsrättslig kompetens. Mot eventuella fördelar måste, som utred­ningen också anför, vägas risken att ytterligare en instans för klagomål skapar otyd­lighet om vart man som enskild bör vända sig med ett klagomål. Att enskil­da får möjlighet att vända sig till ISF med klagomål kommer inte heller auto­matiskt att medföra färre klagomål till JO och Justitiekanslern. Justitiekanslerns erfarenhet är att det är vanligt att enskilda skriver både till JO och Justitie­kanslern. Ju fler myndigheter som granskar en verksam­het, desto större risk att en fråga – medvetet eller omedvetet – kommer un­der flera myndigheters granskning. Samtidigt ökar risken att tillsyns­or­ganen vid sina granskningar kommer till olika slutsatser, vilket underminerar effekten av och förtroendet för tillsynen. Mot bakgrund av det anförda avstyrker Justitiekanslern för­slaget att införa en klagomålshantering hos ISF.

Ett alternativ till den föreslagna klagomålshanteringen, som lyfts fram av utredningen, är en förstärkning av den befintliga klago­måls­hanteringen hos Försäkringskassan, Pensionsmyn­dig­heten och Skatteverket. Det alternativet avfärdas dock med argumentet att en intern klagomålshan­tering inte kan ersätta tillsyn baserat på enskildas klagomål (10.2.2). Enligt utred­ningen kan en reguljär till­syns­funktion där enskilda klagomål ingår i till­synen sända en signal både till medborgare och till förvaltning om att bl.a. bemötande­frå­gor­na är centrala och tas på stort allvar. Frågan är dock om inte intern klagomålshantering – bl.a. genom den direkta återkoppling som man åstadkommer med en sådan hantering – innebär ett mer verknings­fullt och kost­nads­effektivt sätt att visa att de berörda myn­dighe­terna tar dessa frågor på stort allvar. Den viktigaste faktorn för att komma till rätta med brister samt upprätthålla och öka kvaliteten i myndigheternas arbete är att re­gering och riksdag ställer krav på och skapar goda förutsättningar för myndighe­terna att utveckla sitt interna kvalitetssäkringsarbete. Jag menar att det med en sådan inriktning på frågorna om kontroll och tillsyn finns bättre förut­sättningar att effektivisera och skapa förtroende än vad som skulle bli resul­tatet av den i betänkandet föreslagna utökade tillsynen.

Direktåtkomst till socialförsäkringsdatabasen

I betänkandet Utredningen om personuppgiftsbehandlingen vid ISF (SOU 2014:67) behandlades frågan om ISF ska få tillgång till socialförsäkrings­databasen genom direktåtkomst. Resonemanget gjordes dock utifrån att ISF använder sig av avidentifierade personuppgifter i sin tillsyn. Den föreslagna utökade tillsynen för ISF innebär att inspektionen även kommer att granska enskilda ärenden. Utredningen bedömer att ISF:s handläggning riskerar att bli ineffektiv utan direktåtkomst till socialförsäkringsdatabasen (10.8.2). Justitie­kans­lern ifrågasätter denna bedömning. Som utredningen anför går det att bedriva en klagomålshantering utan direktåtkomst till socialförsäk­rings­databasen, något som såväl JO som Justitiekanslern gör i dag. Jag anser inte att de effektivitetsvinster som kan uppnås genom att inspektionen får direktåt­komst till socialförsäkringsdatabasen kan uppväga det integritets­intrång som förslaget innebär. Om förslaget med en klagomålshantering hos ISF trots allt genomförs av­styrker Justitiekanslern därför att inspektionen ska få tillgång till socialförsäk­rings­­databasen genom direktåtkomst.

Det allmänna ombudet

När det gäller förslagen som rör organisatoriska och processuella föränd­ringar för det allmänna ombudet för socialförsäkringen har Justitiekanslern följande kommentarer.

Ombudets legitimitet anförs av utredningen som skäl för att placera ombu­det utanför Försäkringskassan (11.5). Samtidigt fram­håller utredningen att det inte har framkommit någon konkret situation där Försäkringskassan har försökt påverka det allmänna ombudet. Det avgörande för ombudets legiti­mitet är dock inte huruvida ovidkommande hänsyn rent faktiskt har tagits, utan om det finns skäl att betvivla ombudets själv­stän­dighet eller att det finns risk för att en sådan situation uppstår i framtiden. Med tanke på att det inte finns något som tyder på att ovidkom­mande hän­syn har tagits under de tio år som ombudet hittills har varit verk­samt kan det konstateras att den risken inte framstår som över­hängande. Som utredningen anför har frågan om hur ombudet ska orga­niseras behandlats i tidigare utredningar. I prome­morian Översyn av socialförsäk­ringen – förslag till förbättringar (DS 2011:18) föresprå­kades en fortsatt placering hos Försäkringskassan. Det finns anledning att fråga sig vad som har hänt sedan dess. Har förtroendet för det allmänna ombudet minskat? Att förslaget med en placering utanför Försäkrings­kassan motiveras med legitimitetsskäl utan att frågan om vilket förtroende som ombudet faktiskt åtnjuter i dag berörs måste enligt min mening anses utgöra en brist.

Som utredningen påpekar skulle en placering av det allmänna ombudet för socialförsäkringen utanför Försäkringskassan avvika från hur de två övriga ombuden, dvs. det allmänna ombudet för Skatteverket respektive Tullverket, är organisato­riskt placerade. Utredningen anför att skillnaderna mellan de tre ombuden i dag är så stora att det inte länge finns ett mervärde i att organisera dessa på ett likartat sätt (12.3.1). En analys av dessa skillnader och varför det på social­försäk­rings­­­området finns anledning att avvika från hur övriga ombud är organi­sera­de saknas dock i betänkandet.

Mot bakgrund av det anförda avstyrker jag förslaget om en ändrad placering av det allmänna ombudet.

Även när det gäller förslaget att inrätta ett trepartssystem i socialförsäkrings­mål anser jag att det saknas en grundlig analys av för- och nackdelar med en sådan ordning. Det kan konstateras att den ordningen inte gäller för de mål som de allmänna ombuden för Skatteverket och Tullverket är part i. Att det förekommer i mål enligt kameraövervak­nings­lagen (2013:460) framstår inte som något tungt vägande argument för att införa en sådan ordning för social­försäk­rings­mål. Jag avstyrker därför utredningens förslag även i denna del.

Justitiekanslern tillstyrker förslaget att det allmänna ombudet ska kunna överklaga avgöranden från förvaltningsrätten eller kammarrätten även om ombudet inte tidigare har fört det allmännas talan i målet. Förslaget, som innebär att samma ordning skulle gälla som för det allmänna ombudet hos Tullverket och som tidigare gällde för Riksskatteverket samt för Riks­för­säkringsverket, kan förväntas bidra positivt till praxisbildningen på social­för­säk­ringsområdet. 

[1] Betänkandet Tillsyn över polisen (SOU 2013:42) och betänkandet En sammanhållen svensk polis (SOU 2012:13)

[1]

Betänkandet Tillsyn över polisen (SOU 2013:42) och betänkandet En sammanhållen svensk polis (SOU 2012:13)