JK 5473-16-80

Promemorian Frågor kring 2009 års renskötselkonvention (Ds 2016:27)

Promemorian har tillkommit för att utreda och analysera en rad rättsliga frågeställningar som väcktes inom ramen för den kritik som riktades mot ett tidigare förslag till konventionslagstiftning (Ds 2010:22). Bertil Bengtsson har, som alltid, utfört uppdraget väl. Resultatet visar dock tydligt frågornas komplexitet och de svåra avvägningar som man ställs inför när konventionen ska tillämpas i praktiken. Justitiekanslern delar promemorians bedömning att konventionen, med de förtydliganden som föreslås, inte kan anses strida mot grundlag eller mot folkrättens principer. Samtidigt bör dock sägas att det finns en grundläggande problematik i det att den lagstiftning som blir aktuell att tillämpa för att reglera renskötseln inte sällan har utformats utan beaktande av rennäringens särskilda villkor och de speciella förhållanden som innefattas i den samiska kulturen.    

Vid genomgången av promemorian har Justitiekanslern särskilt granskat avsnitten som rör statens ersättnings­ansvar på grund av konventionen. Följande synpunkter lämnas.

Av promemorians förslag till 7 § första stycket i den föreslagna lagen med anledning av konventionen den 7 oktober 2009 mellan Sverige och Norge om gränsöver­skridande renskötsel (förslag till konventionslag) framgår att ersättning ska lämnas för uppkommen ”skada eller olägenhet för rennäring­en”. Enligt bestämmelsens andra stycke ska expropria­tions­lag­en gälla bl.a. beträffande rätt till ”ersättning för mistat nyttjande av renbetes­område”. Avsikten med den senare formuleringen är enligt promemorian att klargöra att ersättningen ska bestämmas enligt expropriationsrättsliga regler (se s. 64 ff. och s.104).

Justitiekanslern välkomnar det klargörande av ersättningsrättens innehåll som följer av förslaget till 7 § andra stycket konventionslagen. Det har i hög grad varit oklart vad som avsetts med ersätt­ning för skada och olägenhet i renskötseln på svenskt område och vilka ersätt­nings­principer som faktiskt gällt enligt 1972 års svensk-norska renbetes­konvention och 2002 års för­läng­ning av konven­tionen. Denna osäker­het har väsentligt begrän­sat förutsätt­ningarna för en effektiv och rättvis skadereglering. Det är därför en klar förbättring att det i förslaget till 7 § andra stycket uttryckligen anges att intrångsersätt­ning för mistat renbete ska ersättas enligt expropriationsrätts­liga regler.

Enligt förslaget till 10 § konventions­lagen ska staten ersätta uppkommen skada som består i att ”pågående markanvändning inom ett berört renbetes­område väsentligt försvåras”. Bestämmelsens kärnområde sägs vara att tillförsäkra rätt till ersättning för markägare, eller innehavarare av en särskild rätt till fastigheter, inom berörda renskötselområden vars pågående markanvänd­ning, t.ex. i form av jakt eller skogsbruk, försvåras till följd av konventionen (se s. 56 f., s. 73 och s. 108 f.). I författningskommen­taren till bestämmelsen sägs vidare att även en sameby som har särskild rätt till marken (renskötsel­rätt) genom bestämmelsen kan få ersatt vissa kostnad­er som inte omfattas av 7 §, t.ex. ökad bevakning eller försvårad renskilj­ning (se s. 108 f.). I kontrast till det nu anförda, sägs i avsnitt 6.1 (med hän­visning till Ds 2010:22 s. 190 f.) att avsikten med 7 § är att kunna ersätta bl.a. kostnader för ökad bevak­ning och försvårad renskiljning (s. 64). Det är svårt att få dessa uttalanden att gå ihop. Det kan på goda grunder också hävdas att ökade kostnader för tillsyn och bevakning av t.ex. stängsel som uppkommer till följd av konventionen utgör en ekonomisk skada i ren­närin­gen i för­hållande till tidigare renskötselrätt. 

Exemplet visar vidare att det utifrån de formuleringar som bestämmelserna har getts i promemorian är svårt att på ett lättbegripligt sätt skilja ersätt­nings­­fallen i 10 § från de som pekas ut i 7 §.

Beträffande handläggningen av ersättningsanspråken ställer sig Justitie­kanslern bakom förslaget att en sameby inte ska behöva vända sig till domstol för att få sitt ersättningsanspråk prövat, utan att anspråket ska prövas av regeringen efter beredning antingen av den svensk-norska överprövnings­nämnden eller vederbörande länsstyrelse. En sådan ordning kan, som framhålls i promemorian, innebära att komplicerade utredningar om t.ex. sedvanerätt inte behöver förebringas i domstol. Det bör även leda till att andra frågor av betydelse för ersättningen blir väl belysta och utredda före en eventuell domstols­prövning.

Enligt promemorian ska regeringen meddela närmare föreskrifter om ansök­ningsförfarandet. Det är enligt Justitiekanslern av stor vikt att det ytterligare utreds och tydligare regleras hur ersättningsfrågorna ska handläggas i praktiken. För att så långt det är möjligt undvika tidsödande och kostsamma domstolsprocesser måste det skapas en ordning som är effektiv och rättssäker och som garanterar objektivitet och kompetens vid prövningen.         En särskild fråga som bör uppmärksammas under den fortsatta beredningen av förslagen i promemorian är vad som ska gälla vid en tvist enligt 7 och 8 §§ konventionslagen när en sameby inte är nöjd med den ersättning som regeringen bestämt. Det torde inte vara möjligt för den som företräder staten i tvisten att processuellt gå utöver vad som följer av regeringsbeslutet. Det talar för att uppdraget att föra statens talan vid tvist om ersättning enligt de nämnda bestämmelserna bör lämnas genom ett rege­rings­­­uppdrag. Det finns också anledning att överväga frågan vilken myn­dighet som lämpligen bör företräda staten i en tvist som gäller tillämpning av expro­priationsrättsliga frågor.      

De ersättningsrättsliga frågorna behöver som ovan framgått i olika avseenden ytterligare övervägas under den fortsatta beredningen. Den erfarenhet Justitiekanslern har av ersättningsärenden inom ramen för tidigare gällande ordning visar tydligt att rätten till kompensation inte är mycket värd om den inte går att realisera utan tidsödande och resurskrävande insatser från den drabbade.