JO dnr 130-2019

BB, som är irakisk medborgare, ansökte om svenskt medborgarskap den 10 oktober 2016. Den 26 februari 2019 avslog Migrationsverket BB:s ansökan. (JO:s dnr 554-2019)

• en beskrivning av hur ett medborgarskapsärende handläggs • en beskrivning av Migrationsverkets organisation vad avser hanteringen av medborgarskapsärenden • prioriteringsordningen mellan olika typer av medborgarskapsärenden • hur medborgarskapsärenden prioriteras i förhållande till andra ärendekategorier hos Migrationsverket • Migrationsverkets plan för hur medborgarskapsärenden ska hanteras framöver.

Migrationsverket (generaldirektören CC) yttrade sig till JO den 10 april 2019, efter att ha låtit bl.a. berörd region och enhet få ta del av remissen.

Migrationsverket redovisade följande bakgrund.

Utvecklingen inom medborgarskapsprövningen har under de senaste tio åren präglats av en kontinuerlig ökning av antalet inkomna ansökningar från ca 20 000 - 30 000 ansökningar per år till ca 90 000 per år. Ökningen har accelererat särskilt kraftigt under de senaste fem åren. Även om antalet avgjorda ärenden i huvudsak har ökat under samma period har det inte skett i samma takt som antalet inkomna ansökningar vilket resulterat i en växande ärendebalans. I april 2019 hade Migrationsverket ca 90 000 öppna medborgarskapsärenden varav ca 40 000 var äldre än sex månader. I de äldre ärendena har det inkommit ett flertal begäran om avgörande enligt 12 § förvaltningslagen , ca 2 000 - 2 500 begäran per månad, vilket resulterat i en ökad administration och en svårighet att arbeta med ärendena i rätt ordning. Den kraftigaste ökningen av medborgarskapsärenden har skett under en period då Migrationsverkets förvaltningsanslag har minskat med drygt 800 mnkr från 2017 till 2018 och med ytterligare drygt 600 mnkr från 2018 till 2019. De tillgängliga medlen har under dessa år inte motsvarat Migrationsverkets behov. Det stora antalet inkomna ansökningar förväntas hålla i sig. Under innevarande år och de kommande tre åren förmodas antalet inkomna ansökningar befinna sig på ca 100 000 per år. Under 2019 förväntas ca 81 000 medborgarskapsärenden kunna avgöras vilket understiger antalet inkomna ansökningar. Inom befintlig budgetram planerar Migrationsverket att ge resurser till och utveckla medborgarskapsprövningen för att motverka den växande ärendebalansen. Med ett förvaltningsanslag som inte motsvarar behovet kommer emellertid Migrationsverket under den närmaste tiden inte kunna dimensionera medborgarskapsprövningen för att klara av inkommande ansökningar och samtidigt minska antalet öppna ärenden till en hanterbar nivå. Antalet öppna ärenden väntas därför fortsatt ligga på en hög nivå de kommande åren.

Ett initialteam screenar inkomna ärenden och sorterar in dem i två kategorier. En av kategorierna består av kompletta ansökningar i vilka beslut vanligtvis kan fattas omedelbart och den andra avser ärenden som är i behov av komplicerade utredningsåtgärder och därför fördelas till en gemensam ärendebalans för vidare åtgärder. Ett beslut om att bevilja ett svenskt medborgarskap är inte möjligt att återkalla vilket innebär att utredningen och handläggningen är mer omfattande jämfört med andra ärendeslag vid Migrationsverket. Det finns ett antal myndigheter som Migrationsverket måste remittera en ansökan till och invänta svar från innan verket kan fortsätta handläggningen och fatta beslut i ansökan.

Migrationsverket redovisade följande prioriteringsordning mellan olika typer av medborgarskapsärenden.

I chefen för planeringsavdelningens administrativa beslut den 11 februari 2019 A-11/2019, fattat mot bakgrund av generaldirektörens beslut den 27 december 2018 om inriktning för det fortsatta planeringsarbetet inför 2019, A-110/2018, beslutar planeringschefen avseende tillståndsärenden bl.a. att ”ärendeslag med koppling till eventuellt Brexit ska prioriteras så att handläggningstider kan hållas i enlighet med framtida förordning och serviceåtaganden”. Som komplement till myndighetens nationella riktlinjer för ärendehantering har medborgarskapsenheterna beslutat om egna prioriteringar i handläggningen av ärendena enligt följande. 1. Begäran om att myndigheten ska avgöra ärendet enligt 12 § förvaltningslagen 2. Anmälningsärende (barn under 18 år samt vuxna 18 - 20 år) 3. Handläggning av kompletta och beslutsklara ärenden 4. Övriga ärenden

Migrationsverket redovisade följande om hur medborgarskapsärenden prioriteras i förhållande till andra ärendekategorier.

I de senaste årens regleringsbrev har det inte funnits några särskilda mål eller återrapporteringskrav avseende medborgarskapsärenden så som det funnits för till exempel asyl- och arbetsmarknadsärenden. Migrationsverket har i sin planering i första hand lagt resurser på att klara av de mål som uppdragsgivaren lyft fram i regleringsbrevet. Med beaktande av tillgängliga medel har dock Migrationsverket i verksamhetsplanen och interna styrdokument satt upp egna mål för medborgarskapsprövningen. I Migrationsverkets verksamhetsplan för 2019 framkommer bl.a. att Migrationsverket ska inrikta sig på att öka produktiviteten avseende medborgarskapsärenden och därför tillföra resurser i syfte att stärka såväl produktiviteten som produktionen. I chefen för planeringsavdelningens administrativa beslut den 11 februari 2019 A-11/2019, fattat mot bakgrund av generaldirektörens beslut den 27 december 2018 om inriktning för det fortsatta planeringsarbetet inför 2019, A-110/2018, beslutar planeringschefen om bl.a. inriktning och ökad produktivitet av medborgarskapsärenden. Migrationsverket har i januari 2019 fört över 30 årsarbetskrafter från annan verksamhet (tillståndsprövning) till medborgarskapsprövningen. Sedan januari 2019 arbetar 120 årsarbetskrafter med medborgarskapsärenden.

Migrationsverket redovisade följande plan för hur medborgarskapsärenden ska hanteras.

^{att 50 % av}

anmälningsärendena ska kunna hanteras automatiskt och resterande i hög utsträckning. I enlighet med tillgängliga medel för Migrationsverket 2020-2022 skulle myndigheten behöva minska antalet årsarbetare som arbetar inom tillstånds- och medborgarskapsprövningen. För att undvika en situation där antalet öppna ärenden når en okontrollerbar nivå planerar Migrationsverket att ge resurser till medborgarskapsprövningen så att det blir möjligt att motverka en växande ärendebalans. Bemanningen väntas dock inte motsvara behovet och antal öppna ärenden väntas därför fortsatt vara på en hög nivå vid periodens slut. Om Migrationsverket tilldelas medel enligt verkets behov för 2020-2022 kommer däremot medborgarskapsprövningen kunna erhålla det antal medarbetare som behövs för att fatta beslut i ärendena inom 6 månader.

Migrationsverket redovisade följande bedömning av handläggningen av AA:s och BB:s ärenden.

Ärenden avseende ansökningar om medborgarskap är sedan en längre tid den största ärendegruppen vid Migrationsverket och förväntas vara det även framöver. Verkets balanser med ärenden har ökat betydligt under de senaste åren. Under 2018 ökade antalet inkomna ansökningar med 17 % jämfört med året innan och Migrationsverket registrerar i genomsnitt omkring 1600–1 800 inkommande ansökningar varje vecka. Vid den initiala screeningen av inkomna ärenden sorterar medborgarskapsenheten ärendena i olika flöden och gör därefter en bedömning i varje ansökan, t.ex. om det finns behov av ytterligare utredning eller att inhämta uppgifter från en annan myndighet eller sökanden. I ansökningar som är i behov av utredning uppgår väntetiden för närvarande upp till 29 månader vilket tillsammans med det stora inflödet av ansökningar orsakade handläggningstiden i ärendet avseende

^BB.

I ärendet avseende AA bedömde Migrationsverket inledningsvis att det fanns behov av ytterligare utredning och ärendet fick därmed invänta fortsatt handläggning. Efter att AA fått tillbaka sitt pass i november 2017 har myndigheten tyvärr inte vidtagit några utredningsåtgärder i ärendet på grund av antalet ärenden som är i behov av utredning.

JO har hämtat in handlingar från Migrationsverket. JO har också tagit del av Migrationsverkets regleringsbrev för 2020 och 2021 samt verkets verksamhets- och utgiftsprognos från oktober 2020.

JO ägnade därefter fortsatt uppmärksamhet åt dessa frågor och genomförde 2016 en särskild uppföljning av de åtgärder som Migrationsverket vidtagit för att komma till rätta med handläggningstiderna. Uppföljningen avsåg handläggningstiderna under 2015 och en del av 2016. Migrationsverket uppgav i det sammanhanget att den kraftigt ökade migrationen under andra hälften av 2015 inneburit betydande utmaningar för myndigheten. JO presenterade resultatet av uppföljningen i ett beslut i juni 2016, där JO uttalade att Migrationsverkets möjlighet att förkorta handläggningstiderna påverkades av den omfördelning av resurser till mottagningssystemet som myndigheten varit tvungen att genomföra under hösten 2015. JO bedömde att de långa handläggningstiderna under 2015 och 2016 till stor del berodde på omständigheter utanför Migrationsverkets kontroll och konstaterade att det yttersta ansvaret för att Migrationsverket kan fatta beslut inom rimlig tid och inom författningsreglerade tidsfrister ligger hos regering och riksdag. Någon kritik mot Migrationsverket uttalades därför inte för de långa handläggningstiderna under 2015 och 2016. (Se JO 2016/17 s. 646.)

JO fortsatte att följa utvecklingen av Migrationsverkets handläggningstider huvudsakligen i de ärendeslag som rör rätten att vistas i Sverige och medborgarskap. Fem klagomål om långsam handläggning blev föremål för en utredning. Klagomålen avsåg fyra ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning och ett ärende om uppehållstillstånd på grund av arbete. Utredningen ledde fram till ett beslut i september 2017, i vilket JO upprepade att det ytterst är en fråga för regering och riksdag att se till att Migrationsverket har resurser för att fatta beslut inom rimlig tid och inom gällande tidsfrister. (Se JO 2018/19 s. 629.)

I november 2017 träffade JO Migrationsverkets ledning för att bl.a. följa upp verkets åtgärder för att komma till rätta med långa handläggningstider. Migrationsverket uppgav då att man under 2018 skulle anpassa verksamheten till ett minskat asylmottagande men att neddragningen inte skulle påverka prognoserna för ärendebalanserna och handläggningstiderna om ärendetillströmningen låg kvar på förväntade nivåer. (Se protokoll den 29 januari 2018 i JO:s ärende 6857-2017.)

I ett beslut i januari 2018, som rörde handläggningstiden i ett asylärende, upprepade JO på nytt att det ytterst är en fråga för regering och riksdag att se till att Migrationsverket har resurser för att fatta beslut inom rimlig tid. JO uttalade också en avsikt att fortsatt följa utvecklingen mot bakgrund av att de åtgärder som Migrationsverket vidtagit ännu inte hade fått fullt genomslag och att Migrationsverket ännu inte kommit tillrätta med handläggningstiderna. (Se JO 2018/19 s. 634.)

Även Justitiekanslern (JK) har under senare år vid flera tillfällen uttalat sig om Migrationsverkets handläggningstider (se bl.a. JK:s beslut den 8 oktober 2018, dnr 11423-17-2.1).

Den kraftiga ökning av migrationen som inleddes under andra halvåret 2015 har klingat av och Migrationsverket har haft tid att anpassa sin verksamhet efter de nya förhållandena. Under första halvåret 2019 beslutade JO därför att utreda ett antal ärenden som rörde långa handläggningstider hos Migrationsverket och begärde att verket skulle yttra sig. Bland dessa ärenden finns de två medborgarskapsärenden som är föremål för JO:s bedömning i detta beslut. De övriga ärendena där Migrationsverket skulle yttra sig rörde handläggningstiderna i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning och asyl, se nedan under Övergripande synpunkter.

Det kan naturligtvis fortfarande finnas vissa kvardröjande effekter, men enligt min mening går det inte längre att ursäkta långa handläggningstider hos Migrationsverket med hänvisning till den situation som uppstod 2015. Det är med denna utgångspunkt som jag granskar de nu aktuella ärendena om långa handläggningstider.

Krav på skyndsam och effektiv handläggning Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts (se 9 § första stycket förvaltningslagen [2017:900], FL). En motsvarande bestämmelse fanns i 7 § förvaltningslagen (1986:223) som gällde till den 1 juli 2018.

Migrationsverkets beslut i ärenden om medborgarskap har stor betydelse för dem som berörs. Långa handläggningstider kan få flera negativa konsekvenser, t.ex. genom att sökanden inte kan komma i fråga för vissa anställningar eller utbildningar. Ett försenat beslut om medborgarskap påverkar också möjligheten

Det kan behöva accepteras att en myndighet, exempelvis till följd av händelser i omvärlden, gör en prioritering mellan olika ärendeslag. Det kan också vara godtagbart att prioriteringar görs inom ett ärendeslag. Vad som däremot inte kan accepteras är att vissa ärendeslag under en längre tid i praktiken prioriteras ned eller att enkla och lättutredda ärenden i alltför stor utsträckning blir avgjorda på bekostnad av att handläggningen av mer omfattande eller komplicerade ärenden avstannar. En myndighet kan inte heller organisera sin verksamhet så att nedprioriterade ärenden får en oacceptabelt lång handläggningstid, även om den totala mängden ärenden minskar.

Den tid det tar att handlägga ett ärende är beroende av bl.a. ärendets karaktär och behovet av utredningsinsatser. Det går därför inte att generellt uttala vad som är en godtagbar handläggningstid. En fullständig passivitet från myndighetens sida är i princip aldrig acceptabelt. Det är inte heller en längre tids frånvaro av åtgärder som på ett effektivt sätt driver handläggningen framåt.

För att åstadkomma ett effektivt flöde är det viktigt att myndigheten i ett tidigt skede av handläggningen uppmärksammar behovet av eventuella kompletteringar och gör en bedömning av ärendets fortsatta handläggning. Det kan vara lämpligt att redan då upprätta en plan för ärendets avgörande. Myndigheten bör också regelbundet gå igenom äldre ärenden och följa upp gjorda tidsplaner för att kunna vidta åtgärder om handläggningen riskerar att dra ut på tiden. Detta är särskilt viktigt i pressade lägen när prioriteringar behöver göras. Ansvaret för att detta blir utfört ligger hos cheferna inom myndigheten och ytterst hos dess ledning.

I anslutning till att AA:s ansökan kom in i januari 2017 gjorde Migrationsverket vissa inledande rutinmässiga kontroller. Därefter gjordes ytterligare några rutinmässiga kontroller i maj respektive juni 2019 innan ärendet avgjordes i juni 2019.

BB ansökte om medborgarskap i oktober 2016. Migrationsverket gjorde vissa rutinmässiga kontroller i november respektive december 2018. Efter att det kommit fram att BB förekom i misstankeregistret ställde Migrationsverket i december 2018 en fråga till Polismyndigheten om verket kunde kommunicera den uppgiften med BB. I februari 2019 fick verket besked från Polismyndigheten att uppgiften kunde kommuniceras, varefter BB gavs tillfälle att kommentera den. I slutet av februari 2019 avslog verket BB:s ansökan om medborgarskap.

Såvitt framgår av utredningen var varken AA:s eller BB:s ärende av särskilt komplicerad karaktär. Trots det var handläggningstiden drygt två år och fem månader i AA:s ärende och drygt två år och fyra månader i BB:s ärende. Under lång tid låg handläggningen nere utan att verket vidtog några åtgärder som förde ärendena framåt mot ett beslut. Migrationsverket har förklarat de långa handläggningstiderna i AA:s och BB:s ärenden med det stora antalet medborgarskapsärenden, särskilt antalet ärenden i behov av utredning, och att kompletta och beslutsklara medborgarskapsärenden prioriteras framför ärenden som kräver ytterligare utredning.

Det framstår som att AA:s respektive BB:s ärende lades åt sidan i ett initialt skede för att verket bedömde att det krävdes ytterligare utredningsåtgärder. Migrationsverkets prioritering av enkla och beslutsklara ärenden har enligt min mening gått ut över AA:s respektive BB:s ärende på ett oacceptabelt sätt. Migrationsverket borde redan i samband med att ärendena kom in till myndigheten ha tagit itu med de utredningsåtgärder som krävdes för att driva handläggningen framåt.

Såväl de långa handläggningstiderna i sig som Migrationsverkets passivitet strider mot förvaltningslagens krav att ett ärende ska handläggas så snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.

Migrationsverket kritiseras för den långsamma och passiva handläggningen.

Övergripande synpunkter Vid JO:s möte med Migrationsverkets ledning i november 2017 uppgav verket att medborgarskapsärendena inte prioriterades vid den tidpunkten, att ärendena därför ökade i balans trots att man genom processförbättringar kunnat öka effektiviteten i handläggningen, och att det skulle dröja cirka ett år innan medborgarskapsärendena skulle kunna prioriteras.

Jag gjorde i mars 2020 en inspektion av Migrationsverkets medborgarskapsenhet i Norrköping. I protokollet efter inspektionen redovisas bl.a. medborgarskapsenhetens organisation och handläggning av medborgarskapsärenden (se protokoll den 14 september 2020 i JO:s ärende 1331-2020).

De långa handläggningstiderna i medborgarskapsärenden har, som jag nämnt, under en lång tid varit föremål för ett mycket stort antal klagomål hos JO. Även om det under inspektionen i mars 2020 framkom att Migrationsverket numera prioriterar medborgarskapsprövningen, att medborgarskapsenheten har tillförts ytterligare personalresurser och att verket arbetar kontinuerligt för att utveckla och effektivisera arbetssätten vad gäller medborgarskapsärendena finns det utifrån hur Migrationsverket beskrivit situationen för medborgarskapsprövningen anledning till oro.

I den verksamhets- och utgiftsprognos som Migrationsverket gjorde i oktober 2020 angavs att författningsstyrda handläggningstider beräknas nås i slutet av 2023 inom ärendeslaget medborgarskap. För detta ärendeslag finns visserligen ingen särskild författningsreglerad handläggningstid. Enligt verkets medborgarskapsenhet är målsättningen dock att beslut i medborgarskapsärenden ska vara fattade inom sex månader från ansökan. Enligt prognosen kommer det alltså att dröja ytterligare nästan tre år innan man kan förvänta sig att medborgarskapsärendena avgörs inom sex månader.

Om inte kraftfulla åtgärder vidtas befarar jag att de alltför långa handläggningstiderna för medborgarskapsärendena blir ett normalläge. Migrationsverket måste fortsätta att arbeta aktivt för att komma tillrätta med de långa handläggningstiderna.

I sitt yttrande till JO i april 2019 har Migrationsverket anfört att det i verkets regleringsbrev de senaste åren saknats särskilda mål och återrapporteringskrav för medborgarskapsärenden och att verket av det skälet prioriterat de områden som regeringen ställt upp mål eller återrapporteringskrav för, exempelvis asyl- och arbetsmarknadsärenden. En myndighet ansvarar dock för att dess verksamhet bedrivs med iakttagande av de krav som bl.a. förvaltningslagen ställer även i fråga om ärendeslag som inte särskilt har prioriterats från regeringens sida (se JO 2010/11 s. 146).

Jag noterar att det i Migrationsverkets regleringsbrev för 2020 angavs att arbetet med att effektivisera prövningsverksamheten skulle fortsätta med särskilt fokus på bl.a. medborgarskapsärenden, och att det i verkets regleringsbrev för 2021

Mot bakgrund av vad verket anfört om hur man prioriterar sin verksamhet och om behovet av resurser översänder jag en kopia av detta beslut till Regeringskansliet.

Jag kan avslutningsvis nämna att jag denna dag också fattat beslut i ärenden som rör Migrationsverkets handläggningstider i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning (se JO:s ärenden med dnr 8843-2018, 335-2019 och 447-2019) och ärenden om asyl (se JO:s ärenden med dnr 659-2019, 790-2019, 2079-2019 och 2878-2019).

Ärendena avslutas.