JO dnr 1508-2002

I en anmälan, som kom in till JO den 24 april 2002, framförde AA klagomål mot nuvarande vice chefsåklagaren BB (Åklagarmyndigheten i Stockholm, polismålsenheten) beslut att inte inleda förundersökning med anledning av att en person, i samband med EU-toppmötet i mars 2001, hade blivit avlägsnad av polisen från Hamngatan i Stockholm till ett industriområde fyra mil norr om Stockholm m.m.

Polismyndighetens i Stockholms län handlingar i ärendet – – – vid enheten för interna utredningar (CU) infordrades. Av de granskade handlingarna framgick bl.a. följande. Den 23 mars 2001 avlägsnade polisen 194 personer från Hamngatan till olika platser (t.ex. Hallunda och Kallhäll). Efter flera polisanmälningar mot befattningshavare vid polismyndigheten beslutade BB den 21 augusti 2001 att inte inleda förundersökning med motiveringen att det saknades anledning anta att något brott som hör under allmänt åtal hade förövats.

Vid chefsJO Eklundhs granskning av den aktuella händelsen fann han emellertid anledning anta att befattningshavare som stod under hans tillsyn hade gjort sig skyldig till tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken . Han beslutade därför den 30 maj 2002 att inleda förundersökning angående sådant brott.

Under förundersökningen hölls ett flertal förhör och vissa andra utredningsåtgärder vidtogs. I det följande lämnas en utförlig redogörelse för utredningens resultat. Till följd av vad som kom fram under denna fann chefsJO Eklundh inte längre anledning till dess fullföljande. Han beslutade därför den 17 februari 2003 att lägga ned förundersökningen.

Av de granskade handlingarna framgick bl.a. följande.

Enligt polismyndighetens huvudorder för polisinsatsen vid toppmötet hade polisöverintendenten CC utsetts till kommenderingschef, polisöverintendenten DD till biträdande kommenderingschef, poliskommissarien EE till polisinsatschef och kommissarierna FF och GG till stabschefer.

På kvällen den 23 mars 2001 samlades ett stort antal personer, framför allt ungdomar, omkring Kungsträdgården. Folksamlingen sprang, skränade och skrek och en del personer plockade upp stenar. Det beslutades då om avlägsnande enligt 13 c § polislagen . Sammanlagt avlägsnades 194 personer i fyra SL-bussar: 30 personer till Tumba, 62 personer till Hallunda, 39 personer till Kallhäll och 63 personer till Märsta.

Av ett protokoll enligt 27 § polislagen som upprättades den 23 mars 2001 framgick att polisen med stöd av 13 c § polislagen kl. 22.00 avlägsnade ca 200 ordningsstörande ungdomar i fyra SL-bussar från Kungsträdgården– Hamngatan till Tumba, Märsta, Kallhäll och Hallunda. I protokollet var kommenderingschefen CC angiven som beslutsfattare.

Under förundersökningen hölls inledningsvis förhör med de medföljande bussansvariga polismännen och – beträffande två av transporterna – med ytterligare en polisman. Vissa uppgifter inhämtades från en händelserapport. Vidare införskaffades en kartbild över färdvägen och kontrollmätning gjordes av färdsträckorna samt aktuell tidtabell för lokaltrafik inhämtades.

Därefter hölls förhör med polisinspektören HH, kommenderingsstabens protokollförare poliskommissarien JJ, stabschefen GG och med polisinsatschefen EE. Slutligen hördes kommenderingschefen CC som misstänkt för tjänstefel.

Polisöverintendenten CC

CC underrättades om misstanke för tjänstefel ( 20 kap. 1 § brottsbalken ) enligt följande.

EU:s extra toppmöte i Stockholm den 21–25 mars 2001 var en sådan särskild händelse som föranledde Polismyndigheten i Stockholms län att upprätta en kommenderingsstab. Till kommenderingschef utsågs polisöverintendenten vid polismyndigheten CC som i sin egenskap av kommenderingschef var behörig att i förekommande fall fatta polismyndighetsbeslut. CC har vid myndighetsutövning åsidosatt vad som gällde för uppgiften som kommenderingschef enligt följande.

Den 23 mars 2001 vid 22-tiden beslutade CC med åberopande av 13 c § polislagen (1984:387) att 194 EU-demonstranter som uppehöll sig i Kungsträdgården och på Hamngatan i Stockholm skulle avlägsnas från det område där de befann sig. Avlägsnandet skedde, i enlighet med CC:s bestämmande, till platser som var belägna som minst ca 16 km och som mest ca 26 km från avlägsnandeplatsen. Avlägsnandet var därför i rättsligt hänseende att betrakta som omhändertagande. Åtgärden saknade således stöd i 13 c § polislagen .

Gärningen är inte att anse som ringa.

Det saknas rättslig grund för att påstå att ett avlägsnande i rättsligt hänseende är att betrakta som ett omhändertagande bara med hänvisning till en viss distans. Man måste ta hänsyn till samtliga omständigheter vid ett avlägsnande för att bestämma om det skall betraktas som ett omhändertagande eller inte. Det hovrättsavgörande som föreligger i frågan har mycket litet gemensamt med den här aktuella situationen. Det var där fråga om en enskild person som avlägsnades ur centrala Stockholm. Det var en helt annan situation än den som rådde i centrala Stockholm den nu aktuella kvällen.

CC bestämde inte några platser som skulle vara destinationsorter eller destinationsplatser för avlägsnandet. Det fanns inte heller något syfte att föra några personer till olika destinationsplatser utanför Stockholm. Syftet var i stället att avlägsna personerna från Stockholms city med hänsyn till den hotbild som förelåg för angrepp mot EU:s stats- och regeringschefer som avhöll en arbetsmiddag på Nationalmuseum.

EU:s extra toppmöte i Stockholm var en sådan särskild händelse som föranledde polismyndigheten att upprätta en kommenderingsstab. CC utsågs till kommenderingschef och var behörig att i förekommande fall fatta polismyndighetsbeslut. Han hade således det övergripande ansvaret för kommenderingen. GG utsågs till stabschef under kvälls- och nattetid. Stabschefen är den som normalt förmedlar information mellan staben och honom. Vid det här tillfället hade CC till sin hjälp en TV-monitor med en videolänk från en helikopter. Detta gjorde att han fick en mycket bra överblick över det händelseförlopp som ägde rum under kvällen.

Polisen hade tidigare under den aktuella kvällen fått underrättelseinformation om att man kunde förvänta att aktivister på något sätt skulle hindra eller störa arbetsmiddagen på Nationalmuseum, men de hade inte någon närmare information om hur detta skulle äga rum. Relativt sent på kvällen fick de information om att ett antal personer hade samlats vid Kungsträdgårdsgatans södra ända där det fanns en polisspärr. Inledningsvis föranledde detta inte någon större oro. Men sedan kom alltfler personer till platsen och hindrade trafiken och sedermera också de eskorter som skulle gå den vägen. Det var mellan 100 och 200 personer. Folksamlingen skränade och skrek. Det fanns inga plakat som uttryckte någon åsikt, och det var inte heller någon tillståndsgiven demonstration. CC kunde följa händelsen via videolänken. I samband med att folksamlingen skulle flyttas ut ur gatukorsningen rusade folk plötsligt Kungsträdgårdsgatan norrut. Det blev en kaotisk och allvarlig situation. Föremål kastades mot polismännen, och vissa personer lyckades också tränga sig igenom polisavspärrningarna. Det var ett bekymmer att man inte kunde garantera eskorternas säkerhet senare.

I det här skedet kom stabschefen, troligtvis GG, in till honom och berättade att man efterfrågade ett beslut enligt 13 c § polislagen , vilket de fick av honom. Hans beslut innefattade att man fick tillåtelse att på lämpligt sätt avlägsna folksamlingen om så krävdes. Eftersom beslut om verkställigheten av polismyndighetsbeslut normalt sett överlåts åt de befäl som är ansvariga för verkställigheten sade han inte något om hur detta skulle gå till. En kommenderingschef beslutar således i princip aldrig hur myndighetsbesluten skall verkställas på minutoperativ nivå.

CC är inte säker på att man kan identifiera en viss person som beslutade vart bussarna skulle åka. I staben tar man reda på de möjligheter som finns för de avlägsnade att ta sig tillbaka så det är ett väldigt telefonerande och tittande i turlistor m.m., och flera personer är inblandade. Det kan också vara olika personer från gång till gång. Detta förfarande har på senare tid ifrågasatts. Den senaste tiden har han därför som kommenderingschef följt upp hur avlägsnandena har ägt rum, och vid något tillfälle har han också gett vissa instruktioner om hur verkställigheten skall ske. Detta gjordes dock inte vid det nu aktuella tillfället.

Efter det att han fattat beslutet om avlägsnande fick han reda på att en transport skulle ske i riktning mot Märsta. Han tog upp saken med GG och förklarade för honom att han trodde att lämpligheten av att transporten slutade i Märsta kunde

I ett beslut den 23 april 2003 anförde chefsJO Eklundh följande.

Till polisens uppgifter hör bl.a. att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten samt att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat ( 2 § polislagen ).

En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift skall under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, skall detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås ( 8 § första stycket polislagen ).

Om en folksamling, som inte är en allmän sammankomst eller offentlig tillställning enligt ordningslagen (1993:1617) , genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna, får deltagarna i folksamlingen avvisas eller avlägsnas från det område eller utrymme där de befinner sig, om det är nödvändigt för att ordningen skall kunna upprätthållas. En sådan åtgärd får vidtas utan föregående beslut av polismyndigheten endast om den är så brådskande att polismyndighetens beslut inte kan avvaktas ( 13 c § polislagen ).

Enligt 27 § polislagen skall protokoll föras över ingripanden som innebär att någon avvisas, avlägsnas, omhändertas eller grips. Av ett sådant protokoll skall det framgå vem som har fattat beslutet om ingripandet, grunden för beslutet och tidpunkten när det har fattats, vem eller vilka som har deltagit i ingripandet, vem eller vilka som ingripandet har riktat sig mot, tiden för ingripandet samt vad som i övrigt har förekommit vid detta. Ansvaret för att ett protokoll upprättas vilar i fråga om uppgifterna om beslutet på beslutsfattaren och i övrigt på den som är att anse som förman vid ingripandet.

Rikspolisstyrelsen har meddelat föreskrifter och allmänna råd om dokumentation enligt 27 och 28 §§ polislagen i FAP 100-2 (RPSFS 2000:15). Vidare har Polismyndigheten i Stockholm utfärdat en tjänsteföreskrift (1998:09, 100-B) om dokumentation vid avvisning eller avlägsnande enligt polislagen .

Bortförandet av deltagarna i folksamlingen

Som framgår av utredningen avhöll EU:s stats- och regeringschefer en arbetsmiddag på Nationalmuseum på kvällen den 23 mars 2001, och samtidigt samlades ett par hundra personer, framför allt ungdomar, omkring Kungsträdgården. Utredningen ger vid handen att deltagarna i denna folksamling bl.a. rusade, skränade och skrek och det har också kommit fram att en del ungdomar plockade upp stenar. Enligt CC uppstod en kaotisk och allvarlig situation, och man kunde i det läget inte garantera eskorternas säkerhet senare. Det var mot denna bakgrund som han på polismyndighetens vägnar beslutade att folksamlingen skulle avlägsnas med stöd av 13 c § polislagen .

Om en folksamling, som inte är en allmän sammankomst eller offentlig tillställning enligt ordningslagen , genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna får en polismyndighet enligt den aktuella bestämmelsen besluta att deltagarna i folksamlingen skall avvisas eller avlägsnas från det område eller utrymme där de befinner sig, om det är nödvändigt för att ordningen skall kunna upprätthållas. I sammanhanget skall framhållas att polisens ingripande enligt 13 c § polislagen självfallet endast kan riktas mot de personer som kan betraktas som deltagare i folksamlingen (jfr Berggren–Munck, Polislagen , En kommentar, 4:e uppl. s. 100).

Jag har inte funnit anledning att ifrågasätta CC:s beslut om avlägsnande med stöd av 13 c §. Jag har vidare inte något underlag för att uttala mig i frågan om alla de personer som polisens ingripande riktades mot var att betrakta som deltagare i folksamlingen.

I motsats till vad som gäller enligt 13 § polislagen , som reglerar frågan om ingripande mot en enskild individ i syfte att upprätthålla den allmänna ordningen eller avvärja en straffbelagd handling, ger 13 c § polislagen inte stöd för att omhänderta någon. Ett avlägsnande enligt den sistnämnda bestämmelsen får därför inte genomföras på ett sådant sätt att det i rättsligt hänseende blir att betrakta som ett omhändertagande. Vidare får, som vid andra polisingripanden, de i 8 § polislagen fastlagda behovs- och proportionalitetsprinciperna stor betydelse för tillämpningen av bestämmelsen.

I det nu aktuella fallet avlägsnades sammanlagt 194 personer i fyra bussar till platser som var belägna mellan 15,8 km och 25,6 km från avlägsnandeplatsen. Fråga uppkommer således om det sätt som polisen verkställde beslutet på innebar att de bortförda personerna de facto blev omhändertagna i stället för enbart avlägsnade.

Det är självfallet inte möjligt att ange någon exakt längsta sträcka för ett avlägsnande. Detta är i stället något som får avgöras från fall till fall. I förarbetena till polislagen beskrivs avlägsnande som en åtgärd varigenom någon förs bort från den plats där han befinner sig ( prop. 1983/84:111 s. 33 ). Som exempel på ett mera ordinärt fall av avlägsnande nämnde justitieutskottet att någon avlägsnas ut ur en lokal där han stört ordningen eller från ett visst område, t.ex. ett nöjesfält eller en idrottsplats. Ett avlägsnande kan enligt utskottet naturligtvis också innebära förflyttning en viss sträcka bort från en plats. Gäller det annat än en kortare sträcka och innefattar åtgärden ett påtvingat ingrepp av inte helt kort varaktighet kan det däremot ifrågasättas om inte åtgärden i själva verket bör ses som ett omhändertagande. Som ett exempel på detta nämnde utskottet att ett ingripande som innebär att polisen för någon till hans bostad är att betrakta som ett omhändertagande och inte som ett avlägsnande (JuU 1983/84:27 s. 33).

I kommentaren till polislagen sägs att ett avlägsnande kan innebära att någon flyttas en kortare sträcka antingen till fots eller i polisfordon (Berggren–Munck, Polislagen , 3:e uppl. s. 94).

Det har i litteraturen också uttalats att det, för att ett avlägsnande skall vara meningsfullt, måste krävas att den som avlägsnats i allt fall skall ha vissa svårigheter att ta sig tillbaka till den plats från vilken han blivit avlägsnad och att man i enstaka fall nog kan godkänna att han transporteras bort någon eller några kilometer (Gösta Westerlund, Ordningsstörande brott, s. 35).

Frågan om innebörden av begreppet avlägsnande har behandlats av Svea hovrätt i en dom den 26 februari 1996 i mål nr B 1890/95, som avsåg ett ingripande enligt 13 § polislagen . Hovrätten ansåg där att en förflyttning av en person från Östgötagatan på Södermalm i Stockholm till den söder därom belägna förorten Sköndal, avsåg en alltför lång sträcka för att kunna rymmas i begreppet avlägsnande och att åtgärden därför rent faktiskt kom att övergå i ett omhändertagande.

Det kan enligt min mening inte råda något tvivel om att förfarandet att transportera personer till platser som låg som närmast 11,1 km och som längst bort 28,9 km från platsen för ingripandet – med hänsyn inte minst till de följder som detta fick för tiden för ingripandena mot demonstranterna – inte kan betraktas som avlägsnanden utan i stället som omhändertaganden. Det saknar härvid betydelse att det var möjligt att ta sig från samtliga platser med hjälp av allmänna kommunikationer. Det kan i sistnämnda hänseende tilläggas att det enligt vad som har upplysts under utredningen inte vidtogs några åtgärder för att undersöka om de borttransporterade personerna hade tillräckliga medel för att kunna betala för återresan.

CC har anfört att det saknas grund för att bara med hänvisning till en viss distans påstå att ett avlägsnande i rättsligt hänseende är att betrakta som ett omhändertagande. Enligt CC måste man ta hänsyn till samtliga föreliggande omständigheter när man skall ta ställning till om ett avlägsnande i själva verket är att betrakta som ett omhändertagande. Jag kan ansluta mig till denna uppfattning. Också en sådan omständighet som ingripandets varaktighet måste exempelvis tillmätas betydelse i sammanhanget. Lagstiftaren har emellertid genom att använda ordet avlägsnande velat markera att man vid bedömningen av ett ingripandes rättsliga karaktär måste fästa stor vikt vid längden av den sträcka som åtgärden avser. Jag kan här hänvisa till justitieutskottets ovan återgivna uttalande att det, om det gäller annat än en kortare sträcka och åtgärden innefattar ett påtvingat ingrepp av inte helt kort varaktighet, kan ifrågasättas om inte åtgärden i själva verket bör

CC synes anse att man skall se på avlägsnandebegreppet på ett annat sätt när det är fråga om en ordningsstörande folksamling än när det rör sig om en enstaka person. Jag vill med anledning härav framhålla att det inte finns något stöd för att hävda att avlägsnandebegreppet i 13 c § polislagen skulle ha en annan innebörd än i 13 § samma lag . I samband med tillkomsten av 13 a – 13 c §§ polislagen återgav justitieutskottet sitt tidigare uttalande om innebörden av avlägsnandebegreppet i 13 § polislagen och förklarade därefter att uttalandet, eftersom regeringen inte föreslog någon ny definition av institutet avlägsnande, enligt vedertagen rättskällelära alltjämt var vägledande vid bestämmande av begreppets innebörd (1997/98: JuU7 s. 11 f.). Det finns vidare anledning att erinra om att syftet med ett avlägsnande med stöd av 13 c § polislagen är begränsat till att avse upprätthållande av ordningen på det område eller i det utrymme från vilket avlägsnandet sker. Ett avlägsnande får således inte därutöver syfta till att förhindra uppkomsten av andra ordningsstörningar.

CC har anfört att han i sin diskussion med GG hänvisade till ett uttalande av Gösta Westerlund om att ett avlägsnande på flera mil inte kan godkännas och han därvid förklarade att han tolkade detta uttalande som att ett avlägsnande inte kan ifrågasättas om man håller sig under 20 km. Gösta Westerlund har uttalat sig i frågan på följande sätt (Ordningsstörande brott, 2:a uppl. s. 39).

Avlägsnande innebär att han antingen förs bort från området till en plats omedelbart utanför detta område, eller att han transporteras en kortare sträcka från detta område. Någon exakt maximisträcka kan inte anges, utan detta får bedömas från fall till fall. Vid denna bedömning bör hänsyn även tas till de kommunikationsmedel som finns på orten. Ju bättre kommunikationsmedel, ju längre bör man ha rätt att köra den andre. För att avlägsnandet skall vara meningsfullt måste krävas att den som avlägsnats i allt fall skall ha vissa svårigheter att ta sig tillbaka till den plats från vilken han blivit avlägsnad. I enstaka fall kan man nog godkänna att han transporteras bort några kilometer. Däremot kan det inte godkännas, att han körs ut flera mil från platsen. Ett sådant agerande måste anses innebära att han blivit tillfälligt omhändertagen.

Gösta Westerlunds uttalande att man i enstaka fall kan godkänna att någon transporteras bort några kilometer är enligt min mening förenligt med de förarbetsuttalanden som har återgetts i det föregående. En självklar slutsats av detta uttalande är att det inte kan godkännas att någon körs flera mil från platsen. Vad Gösta Westerlund anfört i det senast nämnda hänseendet kan emellertid, läst i sitt sammanhang, inte rimligen tolkas så att det skulle vara godtagbart att någon transporteras bort exempelvis 19 km.

I det nu aktuella fallet avlägsnades sammanlagt 194 personer i fyra bussar till platser som var belägna mellan 15,8 km och 25,6 km från avlägsnandeplatsen. I förhören med de berörda polismännen har de uppskattat färdtiderna till minst omkring 30 minuter. Enligt den kontroll som gjordes under förundersökningen uppgick den uppskattade körtiden till den första avlämnandeplatsen till 19 minuter och till den sista 31 minuter. Man bör i sammanhanget vidare beakta att det

Det kan sammanfattningsvis konstateras att polisens handlande innebar att 194 personer blev föremål för omhändertagande utan stöd i lag. Det har således varit fråga om ett åsidosättande vid myndighetsutövning av vad som gällde för uppgiften. Utredningen har emellertid inte gett något svar på frågan vilken eller vilka befattningshavare vid polismyndigheten som beslutade vart personerna skulle transporteras, och ytterligare utredningsåtgärder kan inte antas bringa någon klarhet i saken. Mot denna bakgrund beslutade jag den 17 februari 2003 att lägga ned förundersökningen.

Det kan noteras att CC har anfört att han numera som kommenderingschef följer upp hur avlägsnanden har ägt rum och att han också har gett vissa instruktioner om hur verkställigheten skall ske.

Enligt 27 § polislagen skall protokoll föras över ett ingripande som innebär att någon avvisas, avlägsnas, omhändertas eller grips. I bestämmelsen anges sedan närmare vilka uppgifter som skall finnas i ett sådant protokoll.

Som framgår av utredningen dokumenterades händelsen på blanketten ”Protokoll enligt 27 § polislagen över avvisning/avlägsnande samt kroppsvisitation”. Enligt detta protokoll beslutade CC den 23 mars 2001 kl. 22.00 med stöd av 13 c § polislagen om avlägsnande av ca 200 personer. Som skäl angavs ”Ca 200 st ordningsstörande ungdomar. Gapade, skrek i syfte att störa EU-middag och eskorter från middagen”. Det noterades inte vilka enskilda polismän som deltog i ingripandet utan i stället endast beteckningarna på de berörda polisgrupperna. Det angavs hur många personer som hade transporterats till Tumba, Märsta, Kallhäll respektive Hallunda, men det kan konstateras att tre av dessa angivelser inte ger en riktig bild av var de bortförda personerna slutligen hamnade. I protokollet går inte att utläsa tiderna för ingripandena, men det hänvisades till tider i stabsprotokollet. I händelserapporten går att utläsa när bussarna avgick.

I protokollet fanns vidare inte några uppgifter om de borttransporterade personernas identitet. Som jag uttalade i mitt beslut den 22 augusti 2002 (dnr 3489-2001) kan man emellertid i en situation som den här aktuella, där ingripandet avsåg 194 personer, inte rikta någon kritik mot att uppgifterna om vilka personer som

När det gäller dokumentationen i övrigt av händelsen kan det konstateras att denna inte i alla delar uppfyller de krav som polislagen uppställer. Som jag flera gånger tidigare påpekat är det av stor vikt ur bl.a. kontroll- och rättssäkerhetssynpunkt att polisingripanden dokumenteras på ett tillfredsställande sätt.

Vad som kommit fram i övrigt föranleder inte någon åtgärd eller något uttalande från min sida.

Ärendet avslutas med den allvarliga kritik som ligger i det sagda.